CELEX: 62017CJ0589
Odesłanie prejudycjalne
Przywóz odzieży zgłoszonej niezgodnie z prawdą jako odzież pochodząca z Jamajki
Retrospektywne pokrycie należności celnych przywozowych
Wniosek o umorzenie należności celnych
Rozporządzenie (EWG) nr 2913/92
Wspólnotowy kodeks celny
Artykuł 220 ust. 2 lit. b) i art. 239
Decyzja Komisji Europejskiej o odrzuceniu wniosku w szczególnym przypadku
Ważność

Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy, po pierwsze, ważności decyzji Komisji C(2008) 6317 wersja ostateczna z dnia 3 listopada 2008 r. stwierdzającej zasadność retrospektywnego zaksięgowania celnych należności przywozowych oraz brak zasadności umorzenia tych należności w szczególnym przypadku (sprawa REM 03/07) (zwanej dalej „decyzją REM 03/07”), oraz po drugie, wykładni art. 220 ust. 2 lit. b) oraz art. 239 rozporządzenia Rady (EWG) nr 2913/92 z dnia 12 października 1992 r. ustanawiającego Wspólnotowy kodeks celny (
Dz.U. 1992, L 302, s. 1
), zmienionego rozporządzeniem (WE) nr 2700/2000 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 16 listopada 2000 r. (
Dz.U. 2000, L 311, s. 17
) (zwanego dalej „kodeksem celnym”), a także art. 905 ust. 1 rozporządzenia Komisji (EWG) nr 2454/93 z dnia 2 lipca 1993 r. ustanawiającego przepisy w celu wykonania rozporządzenia nr 2913/92 (
Dz.U. 1993, L 253, s. 1
), zmienionego rozporządzeniem Komisji (WE) nr 1335/2003 z dnia 25 lipca 2003 r. (
Dz.U. 2003, L 187, s. 16
) (zwanego dalej „rozporządzeniem wykonawczym”).
Wniosek ten został złożony w ramach sporu pomiędzy Prenatal SA a Tribunal Económico Administrativo Regional de Cataluña (TEARC) (katalońskim regionalnym trybunałem gospodarczo-administracyjnym, Hiszpania) w przedmiocie wniosku tej spółki o zwrot należności celnych przywozowych.
Ramy prawne
Umowa z Kotonu
Umowa o partnerstwie między członkami grupy państw Afryki, Karaibów i Pacyfiku (AKP) z jednej strony a Wspólnotą Europejską i jej państwami członkowskimi z drugiej strony została podpisana w Kotonu w dniu 23 czerwca 2000 r. (
Dz.U. 2000, L 317, s. 3
) i zatwierdzona w imieniu Wspólnoty Europejskiej decyzją Rady 2003/159/WE z dnia 19 grudnia 2002 r. (
Dz.U. 2003, L 65, s. 27
) (umowa zwana dalej „umową z Kotonu”). Umowa z Kotonu weszła w życie w dniu 1 kwietnia 2003 r., przy czym na podstawie decyzji nr 1/2000 Rady Ministrów AKP–WE z dnia 27 lipca 2000 r. dotyczącej środków przejściowych mających zastosowanie od dnia 2 sierpnia 2000 r. do wejścia w życie umowy o partnerstwie AKP–WE (
Dz.U. 2000, L 195, s. 46
), przedłużonej decyzją nr 1/2002 Rady Ministrów AKP–WE z dnia 31 maja 2002 r. (
Dz.U. 2002, L 150, s. 55
), umowa ta była przedmiotem wcześniejszego stosowania od dnia 2 sierpnia 2000 r.
Zgodnie z art. 3 umowy z Kotonu „[…] strony przyjmują wszelkie właściwe środki, ogólne lub szczególne, w celu zagwarantowania wypełnienia zobowiązań wynikających z niniejszej Umowy oraz ułatwienia osiągnięcia jej celów”.
Artykuł 36 ust. 1 załącznika IV do tej umowy stanowi:
„W każdym państwie [Afryki, Karaibów i Pacyfiku (AKP)] lub ugrupowaniu regionalnym, które wyraźnie tego zażąda, Komisję reprezentuje delegacja podlegająca przewodniczącemu delegacji, za zgodą zainteresowanego państwa lub państw AKP. Jeśli przewodniczący delegacji zostaje mianowany do reprezentowania Komisji w wielu państwach AKP, należy podjąć właściwe kroki zapewniające, że [by] przewodniczący delegacji jest [był] reprezentowany przez zastępcę w każdym z państw, w których nie przebywa przewodniczący delegacji. Przewodniczący delegacji reprezentuje Komisję w całym zakresie jej właściwości oraz we wszelkich jej działaniach”.
Artykuł 1 załącznika V do tej umowy przewiduje preferencyjne traktowanie taryfowe w odniesieniu do przywozu do Unii Europejskiej produktów „pochodzących z krajów AKP”, w ten sposób, że produkty te są dopuszczone do przywozu do Unii przy zwolnieniu z ceł i opłat o skutku równoważnym.
Protokół 1 w owym załączniku V (zwany dalej „protokołem 1”), stanowiący integralną część tego załącznika, dotyczy definicji pojęcia „produktów pochodzących” oraz metod współpracy administracyjnej. Zawiera on art. 15, zatytułowany „Procedura wydawania świadectwa przewozowego EUR.1”, który stanowi:
„1.   Świadectwo przewozowe EUR.1 jest wystawiane przez organy celne kraju wysyłającego, na pisemny wniosek eksportera lub jego upoważnionego przedstawiciela, na odpowiedzialność eksportera.
2.   W tym celu eksporter lub jego upoważniony przedstawiciel zobowiązany jest wypełnić świadectwo przewozowe EUR.1 i formularz wniosku, których wzory znajdują się w załączniku IV. Formularze te wypełnia się zgodnie z postanowieniami niniejszego protokołu. W przypadku odręcznego wypełniania formularzy należy to zrobić atramentem i drukowanymi literami. Produkty muszą zostać opisane w polu przeznaczonym do tego celu, bez pozostawiania pustych linijek. W przypadku gdy pole nie jest całkowicie wypełnione, pod ostatnią linijką należy umieścić poziomą linię, aby przekreślić puste miejsce.
3.   Eksporter wnioskujący o wystawienie świadectwa przewozowego EUR.1 musi być przygotowany do przedłożenia w każdym momencie, na wniosek organów celnych państwa AKP wywozu, w którym wystawiane jest świadectwo przewozowe EUR.1, wszystkich odpowiednich dokumentów potwierdzających pochodzenie danych produktów, jak również spełnienie innych wymagań niniejszego protokołu.
4.   Świadectwo przewozowe EUR.1 wystawiane jest przez organy celne państwa AKP, jeżeli przedmiotowe produkty mogą zostać uznane za produkty pochodzące z państw AKP lub z jednego z innych krajów określonych w artykule 6 oraz jeżeli spełniają pozostałe wymogi niniejszego protokołu.
5.   Organy celne wystawiające świadectwo przewozowe EUR.1 podejmują wszelkie kroki niezbędne do sprawdzenia statusu pochodzenia produktów i ich zgodności z wymogami niniejszego protokołu. W tym celu mają prawo zażądać przedstawienia wszelkich dowodów oraz skontrolować księgi rachunkowe eksportera lub przeprowadzić wszelkie kontrole, jakie uznają za właściwe […]”.
Artykuł 31 ust. 2 tego protokołu, zatytułowany „Wzajemna pomoc”, stanowi:
„W celu zapewnienia prawidłowego stosowania niniejszego protokołu Wspólnota, KTZ [kraje i terytoria zamorskie] [i] państwa AKP udzielają sobie wzajemnej pomocy, za pośrednictwem właściwych organów administracji celnej, w zakresie sprawdzania autentyczności świadectw przewozowych EUR.1, deklaracji dostawcy lub deklaracji na fakturach oraz poprawności informacji podanych w tych dokumentach.
Konsultowane organy dostarczają wszelkie istotne informacje dotyczące warunków, w których wyprodukowano produkt, wskazując w szczególności warunki, zgodnie z którymi w poszczególnych zainteresowanych państwach AKP, państwach członkowskich lub KTZ reguły pochodzenia są przestrzegane”.
Artykuł 32 tego protokołu, zatytułowany „Weryfikacja dowodów pochodzenia”, w ust. 1, 3 i 7 stanowi:
„1.   Dodatkowa weryfikacja dowodów pochodzenia jest przeprowadzana wyrywkowo lub za każdym razem, gdy organy celne kraju przywozu mają uzasadnione wątpliwości co do autentyczności takich dokumentów, statusu pochodzenia sprawdzanych produktów lub spełnienia innych wymogów niniejszego protokołu.
[…]
3.   Weryfikacje przeprowadzają organy celne kraju wywozu. W tym celu mają one prawo zażądać przedstawienia dowodów oraz przeprowadzić kontrolę ksiąg rachunkowych eksportera lub inną kontrolę, jaką uznają za stosowną.
[…]
7.   W przypadku gdy procedura weryfikacji lub wszelkie inne dostępne informacje wskazują, iż naruszone zostały postanowienia niniejszego protokołu, państwo AKP z własnej inicjatywy lub na wniosek Wspólnoty przeprowadza właściwe dochodzenie lub doprowadza do wszczęcia takiego dochodzenia, które należy podjąć z zachowaniem właściwej pilności w celu stwierdzenia takich naruszeń i zapobieżenia im; w tym celu zainteresowane państwo AKP może zaprosić Wspólnotę do wzięcia udziału w takich dochodzeniach”.
Zgodnie z art. 37 protokołu nr 1:
„1.   Komitet Współpracy Celnej, zwany dalej »Komitetem«, jest powoływany i obciążany realizowaniem współpracy administracyjnej w celu właściwego i jednolitego stosowania niniejszego protokołu oraz wykonaniem wszelkich innych zadań, które mogą mu zostać powierzone w dziedzinie celnej.
2.   Komitet regularnie analizuje wpływ stosowania reguł pochodzenia na państwa AKP, w szczególności na najmniej rozwinięte państwa AKP, i zaleca Radzie Ministrów przyjęcie właściwych środków.
3.   Komitet podejmuje decyzje w sprawie kumulacji pochodzenia na mocy warunków podanych w artykule 6.
4.   Komitet podejmuje decyzje w sprawie odstępstw od niniejszego protokołu na mocy warunków podanych w artykule 38.
[…]
6.   Komitet składa się z jednej strony z biegłych z państw członkowskich i urzędników Komisji odpowiedzialnych za kwestie celne, z drugiej zaś z biegłych reprezentujących państwa AKP i urzędników ugrupowań regionalnych państw AKP odpowiedzialnych za kwestie celne. W razie potrzeby Komitet może powołać właściwych biegłych”.
Kodeks celny
Artykuł 220 ust. 2 lit. b) kodeksu celnego stanowi:
„Z wyjątkiem przypadków określonych w art. 217 ust. 1 akapit[y] drugi i trzeci zaksięgowania retrospektywnego nie dokonuje się, gdy:
[…]
b)
kwota należności prawnie należnych zgodnie z przepisami prawa nie została zaksięgowana w następstwie błędu samych organów celnych, który to błąd nie mógł zostać w racjonalny sposób wykryty przez osobę zobowiązaną do uiszczenia należności działającą w dobrej wierze i przestrzegającą przepisów obowiązujących w zakresie zgłoszenia celnego.
Jeżeli preferencyjny status towaru potwierdzony został w ramach systemu współpracy administracyjnej z udziałem organów państwa trzeciego, wydanie przez te organy świadectwa, o ile stwierdzono jego nieprawidłowość, stanowi błąd, którego w racjonalny sposób nie można było wykryć w rozumieniu pierwszego akapitu.
Jednakże wydanie nieprawidłowego świadectwa nie stanowi błędu, jeżeli świadectwo zostało wystawione na podstawie niewłaściwego przedstawienia faktów przez eksportera, z wyjątkiem przypadku, gdy w szczególności jest oczywiste, że organy wydające świadectwo wiedziały lub powinny były wiedzieć, że towary nie spełniają warunków wymaganych do korzystania z preferencji.
[…]”.
Zgodnie z art. 239 tego kodeksu:
„1.   Należności celne przywozowe lub należności celne wywozowe podlegają zwrotowi lub umorzeniu w sytuacjach innych niż te określone w art. 236–238:
–
określonych zgodnie z procedurą Komitetu;
–
wynikających z okoliczności niespowodowanych świadomym działaniem ani ewidentnym zaniedbaniem [niespowodowanych oszustwem ani oczywistym zaniedbaniem] osoby zainteresowanej. Przypadki, w których można zastosować ten przepis, jak również tryb postępowania określane są zgodnie z procedurą Komitetu. Dokonanie zwrotu lub umorzenia może zostać uzależnione od szczególnych warunków.
2.   Należności są zwracane lub umarzane z powodów określonych w ust. 1 na pisemny wniosek dłużnika, złożony we właściwym urzędzie celnym w terminie dwunastu miesięcy, licząc od dnia powiadomienia dłużnika o tych należnościach.
[…]”.
Rozporządzenie wykonawcze
W części IV rozporządzenia wykonawczego w sprawie długu celnego znajduje się tytuł III tego rozporządzenia, zatytułowany „Pokrycie kwoty długu celnego”. Tytuł ten obejmuje art. 868–876a tego rozporządzenia, regulujące kwestię wniosków złożonych na podstawie art. 220 ust. 2 lit. b) kodeksu celnego. Artykuł 871 omawianego rozporządzenia stanowi:
„1.   Organ celny przekazuje sprawę do rozstrzygnięcia Komisji, zgodnie z procedurą przewidzianą w art. 872–876, w przypadku gdy uznaje, że zostały spełnione warunki ustanowione w art. 220 ust. 2 lit. b) kodeksu oraz:
–
uznaje, że Komisja popełniła błąd w rozumieniu art. 220 ust. 2 lit. b) kodeksu,
–
okoliczności przypadku są związane z wynikami dochodzenia Wspólnoty przeprowadzonego na mocy rozporządzenia Rady (WE) nr 515/97 z dnia 13 marca 1997 r. w sprawie wzajemnej pomocy między organami administracyjnymi państw członkowskich i współpracy między państwami członkowskimi a Komisją w celu zapewnienia prawidłowego stosowania przepisów prawa celnego i rolnego [(
Dz.U. 1997, L 82, s. 1
)] lub na mocy jakichkolwiek innych przepisów prawodawstwa wspólnotowego lub umowy zawartej przez Wspólnotę z krajem lub grupą krajów, w której przewidziane jest przeprowadzenie takich dochodzeń przez Wspólnotę, lub
[…]
2.   Jednakże przypadki określone w ust. 1 nie są przekazywane, jeżeli:
[…]
–
Komisja rozpatruje już przypadek, którego dotyczą kwestie porównywalne pod względem faktycznym i prawnym.
3.   Dokumentacja przedłożona Komisji zawiera wszystkie informacje wymagane w celu pełnego rozpatrzenia […].
[…]
6.   Jeżeli zachodzi jedna z następujących sytuacji, Komisja zwraca dokumentację administracji celnej, a procedurę określoną w art. 872–876 uważa się za nigdy nie wszczętą:
[…]
–
na mocy ust. 1 i 2 dokumentacja nie powinna zostać przekazana,
[…]”.
Artykuł 873 akapit pierwszy rozporządzenia wykonawczego stanowi:
„Po konsultacji z grupą ekspertów złożoną z przedstawicieli wszystkich państw członkowskich zebranych w ramach komitetu w celu rozpatrzenia danego przypadku Komisja podejmuje decyzję o tym, czy rozpatrywane okoliczności pozwalają na nieksięgowanie danych należności”.
Zawarty w rozdziale 3 rozporządzenia wykonawczego, zatytułowanym „Szczególne przepisy dotyczące stosowania art. 239 kodeksu”, znajdującym się w tytule IV w części IV tego rozporządzenia, jego art. 905 stanowi:
„1.   Jeżeli wniosek o zwrot lub umorzenie złożony na mocy art. 239 ust. 2 kodeksu jest poparty dowodami, które mogłyby stworzyć szczególną sytuację, wynikającą z okoliczności, w których zainteresowanej osobie nie można przypisać oszustwa ani oczywistego zaniedbania, państwo członkowskie, do którego należy organ celny podejmujący decyzję, przekazuje sprawę Komisji do rozstrzygnięcia w ramach procedury przewidzianej w art. 906–909, jeżeli:
[…]
–
okoliczności przypadku związane są z wynikami dochodzenia prowadzonego przez Wspólnotę na mocy rozporządzenia (WE) nr 515/97 lub innych przepisów wspólnotowych lub umowy zawartej przez Wspólnotę z krajami lub grupami krajów, w której znajduje się postanowienie o prowadzeniu przez Wspólnotę takich dochodzeń, lub
[…]
2.   Jednakże do przekazania określonego w ust. 1 nie dochodzi, jeżeli:
[…]
–
Komisja już rozpatruje przypadek, w którym występują kwestie porównywalne pod względem faktycznym i prawnym.
3.   Dokumentacja przedłożona Komisji zawiera wszystkie informacje wymagane w celu pełnego rozpatrzenia […].
[…]
6.   Jeżeli zachodzi jedna z następujących sytuacji, Komisja zwraca dokumentację administracji celnej, a procedurę określoną w art. 906–909 uważa się za nigdy nie wszczętą:
[…]
–
zgodnie z ust. 1 i 2 dokumentacja nie powinna zostać przekazana,
[…]”.
Zgodnie z art. 907 akapit pierwszy rozporządzenia wykonawczego:
„Po konsultacji z grupą ekspertów, złożoną z przedstawicieli wszystkich państw członkowskich zebranych w ramach komitetu w celu rozpatrzenia przedmiotowego przypadku, Komisja podejmuje decyzję o tym, czy rozpatrywane okoliczności uzasadniają zwrot lub umorzenie”.
Decyzja REM 03/07
Decyzja REM 03/07 dotyczy wniosku o umorzenie należności celnych z tytułu przywozu do Unii odzieży objętej świadectwami przewozowymi EUR.1 (zwanych dalej „świadectwami EUR.1”) wydanymi przez jamajskie organy celne, który miał miejsce w latach 2002–2005.
Komisja przypomniała w tej decyzji, że rozpatrywane towary były w chwili zaistnienia okoliczności faktycznych dopuszczone do przywozu do Unii przy zwolnieniu z należności celnych przywozowych, ponieważ były objęte świadectwami EUR.1 wykazującymi ich jamajskie pochodzenie. Po zakończeniu prowadzonej w marcu 2005 r. misji kontrolnej dotyczącej ustalenia ich pochodzenia Komisja uznała, że pochodzenie to oraz preferencyjne traktowanie taryfowe, które było jego wynikiem, zostały przyznane tym towarom na podstawie nieprawidłowego przedstawienia faktów przez jamajskich eksporterów.
W decyzji tej Komisja uznała, po pierwsze, że w niniejszej sprawie jamajskie organy celne nie popełniły żadnego błędu w rozumieniu art. 220 ust. 2 lit. b) kodeksu celnego, a po drugie, że nie zaistniała szczególna sytuacja w rozumieniu art. 239 tego kodeksu. W związku z tym, bez zbadania pozostałych przesłanek przewidzianych w tych przepisach, Komisja postanowiła, że uzasadnione jest retrospektywne zaksięgowanie należności celnych przywozowych, a nie umorzenie tych należności w szczególnym przypadku będącym przedmiotem tej decyzji.
Decyzja REM 03/07 była przedmiotem skargi o stwierdzenie nieważności wniesionej do Sądu Unii Europejskiej przez spółkę, która złożyła wniosek o umorzenie należności celnych przywozowych w szczególnym przypadku, który doprowadził do wydania tej decyzji. Postanowieniem z dnia 9 grudnia 2013 r., El Corte Inglés/Komisja (
T‑38/09
, niepublikowanym,
EU:T:2013:675
) Sąd umorzył postępowanie w tej sprawie, uznając, że skarga stała się bezprzedmiotowa w następstwie stwierdzenia nieważności decyzji o nałożeniu należności celnych przywozowych i że decyzja REM 03/07 nie może wywoływać skutków prawnych w odniesieniu do sytuacji prawnej tej spółki.
Postępowanie główne i pytania prejudycjalne
W latach 2002–2004 Prenatal dokonywał przywozu odzieży do Hiszpanii w oparciu o wystawione przez organy jamajskie świadectwa EUR.1, które wskazywały preferencyjne pochodzenie „Jamajka”. Z uwagi na te świadectwa, hiszpańskie organy celne przyznały temu przywozowi preferencyjne traktowanie taryfowe w rozumieniu art. 1 załącznika V do umowy z Kotonu.
W marcu 2005 r. Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych Komisji Europejskiej (OLAF) przeprowadził we współpracy z przedstawicielami kilku państw członkowskich dochodzenie w celu sprawdzenia pochodzenia odzieży sprowadzanej do Unii na podstawie tych świadectw EUR.1. W sprawozdaniu z dochodzenia (zwanym dalej „sprawozdaniem OLAF‑u z 2005 r.”) OLAF stwierdził, że odzież przywożona przez Prenatal została wytworzona z materiałów przywożonych z Chin lub Hong-Kongu i że w związku z tym nie można jej uznać za pochodzącą z Jamajki w rozumieniu postanowień umowy z Kotonu.
Wnioski z tego dochodzenia spowodowały, że jamajskie organy unieważniły sporne świadectwa EUR.1 za odnośny okres. Po unieważnieniu tych świadectw EUR.1 władze hiszpańskie dokonały retrospektywnego pobrania należności celnych należnych od Prenatala w związku z tym przywozem.
W dniu 10 maja 2006 r. Prenatal zwrócił się do Dependencia Regional de Aduanas de la Delegación Especial de Cataluña (regionalnego organu celnego szczególnej delegacji katalońskiej, Hiszpania) (zwanego dalej „organem celnym”) o zwrot tych należności celnych na podstawie art. 239 kodeksu celnego.
Organ celny, uznając, że Prenatal podważył w swojej argumentacji na poparcie tego wniosku ustalenia zawarte w sprawozdaniu OLAF‑u z 2005 r., przekazał wspomniany wniosek i związane z nim akta sprawy Komisji na podstawie art. 905 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego. Komisja uznała, że przypadek Prenatala był porównywalny pod względem faktycznym i prawnym do innego przypadku, a mianowicie przypadku rozpatrywanego w sprawie REM 03/07, i zgodnie z art. 905 ust. 6 rozporządzenia wykonawczego zwróciła dokumentację administracji celnej.
Po przyjęciu przez Komisję decyzji REM 03/07 złożony przez Prenatal wniosek o zwrot został oddalony przez organ celny, podobnie jak zażalenie wniesione następnie przez tę spółkę do TEARC. W związku z tym Prenatal wniósł sprawę do Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (sądu najwyższego Katalonii, Hiszpania).
W postępowaniu przed sądem odsyłającym Prenatal wyraził wątpliwości co do ważności decyzji REM 03/07 z tego powodu, że Komisja naruszyła prawo, stwierdzając brak błędu jamajskich organów celnych w rozumieniu art. 220 ust. 2 lit. b) kodeksu celnego, jak również brak występowania szczególnej sytuacji w rozumieniu art. 239 tego kodeksu. TEARC zakwestionował tę argumentację.
W tych okolicznościach Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (sąd najwyższy Katalonii) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1)
Czy [decyzja REM 03/07] stwierdzająca zasadność retrospektywnego zaksięgowania celnych należności przywozowych oraz brak zasadności umorzenia tych należności w szczególnym przypadku […] jest sprzeczna z prawem Unii, a w szczególności z art. 220 ust. 2 lit. b) i art. 239 [kodeksu celnego]?
2)
W przypadku gdy po wystąpieniu o umorzenie długu celnego Komisja wydaje decyzję, iż w danej sprawie występują elementy stanu faktycznego i prawnego porównywalne do elementów innej wcześniejszej sprawy, w której wydała już decyzję, lub decyzję, iż w toku pozostaje porównywalna sprawa, należy uznać, że któraś z tych decyzji jest aktem o treści, która prawnie wiąże organy państwa członkowskiego, w którym wystąpiono z wnioskiem o umorzenie, a tym samym że jest to akt podlegający zaskarżeniu przez osobę, która wnosi o umorzenie (art. 239 [kodeksu celnego]) lub o niedokonywanie retrospektywnego zaksięgowania należności celnych (art. 220 ust. 2 lit. b) [tego samego kodeksu])?
3)
W przypadku gdyby stwierdzono, że decyzja ta nie ma prawnie wiążącej treści, to czy w związku z tym do organów krajowych należy ocena, czy w tym przypadku występują porównywalne elementy stanu faktycznego i prawnego?
4)
W przypadku odpowiedzi twierdzącej, na wypadek, gdyby dokonano takiej oceny i w jej wyniku stwierdzono, iż takie elementy nie występują, czy należy zastosować art. 905 ust. 1 rozporządzenia [wykonawczego], co oznacza, iż Komisja powinna wydać decyzję o treści wiążącej prawnie takie organy krajowe?”.
W przedmiocie wniosku o otwarcie na nowo ustnego etapu postępowania
Pismem złożonym w sekretariacie Trybunału w dniu 15 lutego 2019 r. Prenatal wniósł o otwarcie na nowo ustnego etapu postępowania na podstawie art. 83 regulaminu postępowania przed Trybunałem, ze względu na to, że opinia rzecznik generalnej nie uwzględniła okoliczności faktycznych, które zdaniem tej spółki są decydujące dla oceny ważności decyzji REM 03/07.
W tym względzie należy przypomnieć, że zgodnie z art. 252 akapit drugi TFUE rzecznik generalny publicznie przedstawia, przy zachowaniu całkowitej bezstronności i niezależności, uzasadnione opinie w sprawach, które zgodnie ze statutem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej wymagają jego zaangażowania. Trybunał nie jest związany ani tą opinią, ani jej uzasadnieniem. W konsekwencji okoliczność, że jedna z zainteresowanych stron nie zgadza się z opinią rzecznika generalnego, bez względu na to, jakie kwestie poruszono w tej opinii, nie może sama w sobie stanowić powodu uzasadniającego otwarcie ustnego etapu postępowania na nowo (wyrok z dnia 21 marca 2019 r., Verkehrsbetrieb Hüttebräucker i Rhenus Veniro,
C‑266/17 i C‑267/17
,
EU:C:2019:241
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Natomiast Trybunał, zgodnie z art. 83 swego regulaminu postępowania, może w każdej chwili, po zapoznaniu się ze stanowiskiem rzecznika generalnego, postanowić o otwarciu ustnego etapu postępowania na nowo, w szczególności jeśli uzna, że okoliczności zawisłej przed nim sprawy nie są wystarczająco wyjaśnione, lub też jeśli sprawa ma zostać rozstrzygnięta na podstawie argumentu, który nie był przedmiotem dyskusji między stronami lub podmiotami określonymi w art. 23 statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej.
W niniejszym przypadku w swoim wniosku o otwarcie na nowo ustnego etapu postępowania Prenatal ogranicza się w istocie do zakwestionowania opinii rzecznik generalnej i nie przedstawia żadnego nowego argumentu, na podstawie którego niniejsza sprawa miałaby zostać rozstrzygnięta. W związku z tym, po wysłuchaniu opinii rzecznika generalnego, Trybunał stwierdza, że dysponuje wszystkimi informacjami niezbędnymi do rozstrzygnięcia w przedmiocie przedłożonego mu wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym i że sprawa nie będzie rozstrzygana na podstawie argumentu, który nie był przedmiotem toczonej przed nim dyskusji.
W związku z powyższym wniosek o otwarcie na nowo ustnego etapu postępowania należy oddalić.
W przedmiocie pytań prejudycjalnych
W przedmiocie pytania pierwszego
W pytaniu pierwszym sąd odsyłający zwraca się zasadniczo do Trybunału o dokonanie oceny ważności decyzji REM 03/07 w świetle art. 220 ust. 2 lit. b) kodeksu celnego oraz art. 239 tego kodeksu.
Na wstępie należy zauważyć, że w decyzji REM 03/07 Komisja oddaliła wniosek o umorzenie należności celnych przywozowych w szczególnym przypadku na podstawie kodeksu celnego oraz rozporządzenia wykonawczego, a w szczególności na podstawie art. 220 ust. 2 lit. b) tego kodeksu w związku z art. 871 i 873 rozporządzenia wykonawczego, a także art. 239 tego kodeksu w związku z art. 905 i 907 rozporządzenia wykonawczego. Jeżeli instytucja ta podejmuje decyzję w sprawie takiego wniosku na podstawie tych przepisów, musi ona zbadać, zamiast organów celnych państwa członkowskiego przywozu, warunki przywozu niektórych towarów oraz stosowanie odpowiednich przepisów prawa celnego (zob. podobnie wyrok z dnia 25 lipca 2018 r., Komisja/Combaro,
C‑574/17 P
,
EU:C:2018:598
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Ponadto należy przypomnieć, że zgodnie z art. 220 ust. 2 lit. b) akapit pierwszy kodeksu celnego zaksięgowania retrospektywnego kwoty należności celnych przywozowych lub wywozowych nie dokonuje się, „gdy kwota należności prawnie należnych nie została zaksięgowana w następstwie błędu samych organów celnych, który to błąd nie mógł zostać w racjonalny sposób wykryty przez płatnika działającego w dobrej wierze i przestrzegającego przepisów obowiązujących w zakresie zgłoszenia celnego”. Przesłanki przewidziane w tym przepisie mają charakter kumulatywny (zob. podobnie wyroki: z dnia 18 października 2007 r., Agrover,
C‑173/06
,
EU:C:2007:612
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo; a także z dnia 15 grudnia 2011 r., Afasia Knits Deutschland,
C‑409/10
,
EU:C:2011:843
, pkt
).
Co się tyczy art. 239 kodeksu celnego, zgodnie z orzecznictwem Trybunału stanowi on ogólną klauzulę słuszności prowadzącą do umorzenia należności celnych przywozowych, gdy spełnione są dwie przesłanki, a mianowicie wystąpiła szczególna sytuacja oraz zobowiązany do ich zapłaty nie dopuścił się oczywistego zaniedbania i oszustwa (wyrok z dnia 25 lipca 2018 r., Komisja/Caombaro,
C‑574/17 P
,
EU:C:2018:598
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
W niniejszym przypadku Komisja uznała, po pierwsze, że jamajskie organy celne nie popełniły żadnego błędu w rozumieniu art. 220 ust. 2 lit. b) tego kodeksu, gdy wydały sporne świadectwa EUR.1, a po drugie, że nie zaistniała żadna szczególna sytuacja w rozumieniu art. 239 tego kodeksu, która mogła uzasadniać umorzenie zapłaconych należności celnych przywozowych. Komisja zdecydowała zatem, bez badania pozostałych przesłanek przewidzianych w tych przepisach, że nie należało przyznawać żądanego umorzenia należności celnych przywozowych w przypadku, którego dotyczy decyzja REM 03/07.
W postępowaniu przed sądem odsyłającym Prenatal podnosi, że Komisja naruszyła prawo poprzez stwierdzenie w tej decyzji, zarówno że brak jest błędu w rozumieniu art. 220 ust. 2 lit. b) kodeksu celnego, jak i że nie zaistniała szczególna sytuacji w rozumieniu art. 239 tego kodeksu. W konsekwencji sąd odsyłający zwraca się do Trybunału z pytaniem dotyczącym ważności wspomnianej decyzji w odniesieniu do wymogów ustanowionych w tych przepisach.
W przedmiocie występowania błędu w rozumieniu art. 220 ust. 2 lit. b) kodeksu celnego
Zgodnie z art. 220 ust. 2 lit. b) akapit drugi kodeksu celnego wydanie przez właściwe organy celne państwa trzeciego nieprawidłowego świadectwa EUR.1 stanowi co do zasady „błąd, którego w racjonalny sposób [osoba zobowiązana do uiszczenia należności] nie [mogła] wykryć” w rozumieniu akapitu pierwszego tego przepisu. Jednakże akapit trzeci tego przepisu stanowi, że „wydanie nieprawidłowego świadectwa nie stanowi błędu, jeżeli świadectwo zostało wystawione na podstawie niewłaściwego przedstawienia faktów przez eksportera, z wyjątkiem przypadku, gdy w szczególności jest oczywiste, że organy wydające świadectwo wiedziały lub powinny były wiedzieć, że towary nie spełniają warunków wymaganych do korzystania z preferencji”.
Co się tyczy istnienia błędu w rozumieniu tego przepisu w sytuacji takiej jak ta, w której wydano decyzję REM 03/07, bezsporne jest, że odnośne świadectwa EUR.1 wystawione przez jamajskie organy celne były nieprawidłowe, ponieważ produkty, o których mowa, zostały wytworzone na Jamajce nie tylko z nici, lecz z odzieży pochodzącej z Chin, a zatem nie spełniały warunków pozwalających im na zastosowanie preferencyjnego traktowania taryfowego w odniesieniu do produktów pochodzących z krajów AKP zgodnie z umową z Kotonu. Bezsporne jest również to, że owe świadectwa zostały wystawione na podstawie niewłaściwego przedstawienia faktów przez eksportera danych produktów i jego dostawcy, mających siedzibę na jednym z wolnych obszarów celnych Jamajki.
W tych okolicznościach należy sprawdzić, czy – jak wymaga tego art. 220 ust. 2 lit. b) akapit trzeci in fine kodeksu celnego – oczywiste jest, że jamajskie organy celne wiedziały lub powinny były wiedzieć, że dane towary nie spełniają warunków wymaganych do korzystania z preferencji taryfowych w ramach umowy z Kotonu.
W tym względzie zgodnie z orzecznictwem Trybunału osoba, która powołuje się na wyjątek ustanowiony w tym przepisie in fine, ma obowiązek wykazania, że przesłanki stosowania tego wyjątku są spełnione (zob. podobnie wyrok z dnia 9 marca 2006 r., Beemsterboer Coldstore Services,
C‑293/04
,
EU:C:2006:162
, pkt
; postanowienie z dnia 1 lipca 2010 r., DSV Road/Komisja,
C‑358/09 P
, niepublikowane,
EU:C:2010:398
, pkt
). To zatem osoba uprawniona do zakwestionowania zgodności z prawem lub ważności decyzji Komisji opartej na art. 220 ust. 2 lit. b) akapit trzeci kodeksu celnego powinna wykazać, że było oczywiste, iż organy wydające świadectwo EUR.1 wiedziały lub powinny były wiedzieć, że sporne towary nie spełniają warunków wymaganych do korzystania z preferencji taryfowych.
W tym celu do Komisji, w ramach wykonywania przez nią uprawnień przyznanych jej przez prawodawcę Unii, należy dokonanie oceny warunków wywozu danych towarów i zastosowania odpowiednich przepisów prawa celnego przez organy wydające świadectwo na podstawie przedstawionych jej dowodów w celu ustalenia, czy było oczywiste, że organy te miały taką wiedzę lub powinny były ją mieć. Na potrzeby dokonania tej oceny Komisji przysługuje szeroki zakres uznania (zob. analogicznie, w odniesieniu do kontroli po zwolnieniu towarów przeprowadzanej przez krajowe organy celne, wyrok z dnia 26 października 2017 r., Aqua Pro,
C‑407/16
,
EU:C:2017:817
, pkt
,
i przytoczone tam orzecznictwo).
W tych okolicznościach sąd Unii nie może zastąpić oceny Komisji własną oceną, lecz powinien ograniczyć się do zbadania, czy instytucja ta nie wykroczyła poza zakres przysługującego jej swobodnego uznania, stwierdzając na podstawie przedstawionych przed nią dowodów, że nie było oczywiste, iż organy wydające świadectwo wiedziały lub powinny były wiedzieć, że dane towary nie spełniają warunków wymaganych do korzystania z preferencji taryfowych.
W tym względzie należy przypomnieć, że gdy Komisji przysługuje szeroki zakres uznania, sąd Unii powinien w szczególności dokonać nie tylko weryfikacji materialnej prawidłowości przytoczonych dowodów, ich wiarygodności i spójności, ale także kontroli tego, czy te dowody stanowią zbiór istotnych danych, które należy wziąć pod uwagę w celu oceny złożonej sytuacji, i czy mogą one stanowić poparcie dla wniosków wyciągniętych na jego podstawie [zob. podobnie wyroki: z dnia 15 marca 2017 r., Stichting Woonlinie i in./Komisja,
C‑414/15 P
,
EU:C:2017:215
, pkt
; a także z dnia 14 grudnia 2017 r., EBMA/Giant (China),
C‑61/16 P
,
EU:C:2017:968
, pkt
,
].
To w świetle powyższych rozważań należy zbadać, czy Komisja mogła bez naruszenia prawa stwierdzić w decyzji REM 03/07 brak błędu jamajskich organów celnych w rozumieniu art. 220 ust. 2 lit. b) akapit trzeci tego kodeksu.
W pierwszej kolejności Prenatal podnosi, że Komisja naruszyła w tej decyzji prawo poprzez uznanie, iż nie było oczywiste, że jamajskie organy celne wiedziały, iż sporne towary nie spełniają warunków wymaganych do korzystania z preferencji taryfowych na podstawie umowy z Kotonu.
W celu wykazania takiej wiedzy jamajskich organów celnych przed sądem odsyłającym Prenatal powołuję się na dowody przedstawione w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji REM 03/07 przez Komisję. Po pierwsze, ze sprawozdania agencji rządowej Jamaica Promotions Corporation (zwanej dalej „Jampro”) wynika, że w 1998 r., w wyniku audytu dwóch fabryk znajdujących się na jednym z wolnych obszarów celnych Jamajki Jampro stwierdziła znaczącą różnicę pomiędzy zdolnością produkcyjną tych fabryk a ilością produktów gotowych, które były następnie wywożone do Unii. Po drugie, pismem z września 2004 r. OLAF poinformował jamajskie organy celne o istnieniu podejrzeń co do tego, że wyroby włókiennicze wywożone z tych wolnych obszarów celnych nie były zgodne z zasadami dotyczącymi preferencyjnego pochodzenia. Po trzecie, oficjalne statystyki jamajskie dotyczące przywozu i wywozu wykazywały, że przywóz nici do Jamajki nie był wystarczający do wyprodukowania ilości gotowych produktów wywożonych do Unii. Po czwarte, jamajskie organy celne stwierdziły wielokrotnie, że opisy produktów przywożonych z Chin, jakie znajdowały się w zgłoszeniach przywozowych, nie odpowiadały rzeczywistej zawartości kontenerów. Wreszcie, po piąte, niektórzy urzędnicy z tych wolnych obszarów celnych powołali się na brak istotnego przetworzenia na Jamajce produktów przywożonych z Chin przed ich ponownym wywozem do Unii.
W decyzji REM 03/07 Komisja stwierdziła, po zbadaniu wszystkich tych dowodów, że nie były one w stanie potwierdzić, iż jamajskie organy celne wiedziały o wskazanych nieprawidłowościach.
Jeśli chodzi o sprawozdanie Jampro Komisja uznała, że jako sporządzone w 1998 r. sprawozdanie to nie zawierało żadnej informacji na temat stanu wiedzy tych organów w okresie od stycznia 2002 r. do marca 2005 r., którego dotyczy sporny przywóz. Pismo z września 2004 r. skierowane do tych władz powiadomiło Komisję jedynie o istnieniu podejrzeń co do ważności spornych świadectw EUR.1, które miały zostać potwierdzone w oparciu o przyszłe dochodzenie.
Co się tyczy oficjalnych statystyk jamajskich dotyczących przywozu i wywozu Komisja stwierdziła, że towary znajdujące się na wolnych obszarach celnych Jamajki nie były przedmiotem statystyk, tak że wspomniane oficjalne statystyki nie pozwalały na stwierdzenie, iż przywóz chińskich nici na Jamajkę nie był wystarczający do wyprodukowania ilości gotowych produktów, które były następnie wywożone z tych wolnych obszarów celnych do Unii. Aby dojść do takiego stwierdzenia, OLAF powołał się na oficjalne statystyki chińskie, które to statystyki nie były jednak znane jamajskim organom celnym.
Jeśli chodzi o nieprawidłowości ujawnione przez te organy Komisja podkreśliła, że o ile organy te rzeczywiście ustaliły, że w niektórych przypadkach towary w zgłoszeniach przywozowych nie odpowiadały towarom znajdującym się w kontenerach, o tyle nieprawidłowości te nie dotyczyły importera uwikłanego w sytuację, która doprowadziła do wydania decyzji REM 03/07. Ponadto zostały one wiarygodnie wyjaśnione w piśmie tego importera dotyczącym okoliczności naruszenia.
Co się tyczy wreszcie oświadczeń urzędników pracujących na jednym z wolnych obszarów celnych Jamajki Komisja podkreśliła, że pochodziły one od dwóch strażników odpowiedzialnych za kontrolę przy wjeździe i wyjeździe z tych wolnych obszarów celnych, których zeznania nie pozwalają jej zdaniem na wyciągnięcie wniosków co do rzeczywistej wiedzy jamajskich organów celnych w zakresie faktycznej działalności zainteresowanych przedsiębiorstw. Komisja wyjaśniła również, że te oświadczenia zostały zakwestionowane przez podmiot prowadzący jeden z tych wolnych obszarów celnych.
Należy przede wszystkim stwierdzić, że żaden element akt sprawy przedstawionych Trybunałowi nie służy podważeniu ocen Komisji, zgodnie z którymi sprawozdanie Jampro dotyczyło okresu innego niż ten, którego dotyczy postępowanie zakończone wydaniem decyzji REM 03/07, gdyż pismo z września 2004 r. wskazywało jedynie na podejrzenia co do ewentualnych nieprawidłowości, a oficjalne dane statystyczne dotyczące przywozu i wywozu nie odnosiły się do towarów umieszczonych w wolnych obszarach celnych Jamajki.
W szczególności ze względu na to, że sprawozdanie Jampro dotyczyło okresu innego niż ten, którego dotyczy postępowanie zakończone wydaniem decyzji REM 03/07, nie można czynić Komisji zarzutu z tego, że uznała ona, że wyniki tego sprawozdania nie mogły być odniesione do rozpatrywanego w tym postępowaniu okresu i że w związku z tym sprawozdanie to nie dostarcza samo w sobie elementu rozstrzygającego w odniesieniu do rzeczywistej wiedzy organów jamajskich w okresie rozpatrywanym w tym postępowaniu.
Jeśli chodzi następnie o twierdzenia Komisji, zgodnie z którymi nieprawidłowości stwierdzone przez te organy zostały popełnione przez importera innego niż importer, którego dotyczyło postępowanie zakończone wydaniem tej decyzji, i były przedmiotem wiarygodnych przedstawionych przez niego wyjaśnień – żaden element akt sprawy przedłożonych Trybunałowi nie jest w stanie tych twierdzeń podważyć.
Wreszcie podobnie rzecz ma się w przypadku twierdzenia Komisji, zgodnie z którym oświadczenia dwóch strażników pracujących w jednym z tych wolnych obszarów celnych zostały zakwestionowane przez osobę prowadzącą inny wolny obszar celny.
Otóż w świetle tych ustaleń i ocen Komisji należy stwierdzić, że żaden element akt sprawy przedstawionych Trybunałowi nie służy wykazaniu, że Komisja przekroczyła przysługujący jej zakres uznania, gdy stwierdziła, że dowody przedstawione w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji REM 03/07, wskazane w pkt 49 niniejszego wyroku, nie mogły, oddzielnie bądź łącznie, w sposób oczywisty wykazać, że jamajskie organy celne wiedziały, iż towary, których ta decyzja dotyczy, nie spełniały warunków wymaganych do korzystania z preferencji taryfowych na podstawie umowy z Kotonu.
W związku z tym nie można stwierdzić, że Komisja naruszyła prawo, poprzez stwierdzenie, że nie było oczywiste, iż jamajskie organy celne wiedziały, że towary objęte decyzją REM 03/07 nie spełniają warunków wymaganych do korzystania z preferencji taryfowych na podstawie umowy z Kotonu.
W drugiej kolejności Prenatal podnosi, że Komisja naruszyła prawo, ponieważ nie stwierdziła, iż jamajskie organy celne, gdyby nie uchybiły spoczywającemu na nich obowiązkowi przeprowadzenia bezpośrednich kontroli, powinny były wiedzieć o tych nieprawidłowościach.
W celu wykazania przed sądem odsyłającym, że jamajskie organy celne powinny były wiedzieć o tych nieprawidłowościach, Prenatal odwołuje się do materiału dowodowego przedstawionego w postępowaniu zakończonym wydaniem przez Komisję decyzji REM 03/07, zgodnie z którym jamajskie organy celne tylko w nielicznych przypadkach przerwały pieczęcie kontenerów, w których znajdowały się przywożone surowce, i rzadko sprawdzały w obrębie przedsiębiorstw wytwarzających odzież na wolnych obszarach celnych Jamajki, czy proces tkania miał rzeczywiście miejsce w przedsiębiorstwach mających siedzibę na tych obszarach.
Zdaniem Prenatala ustalenia zawarte w sprawozdaniu Jampro z 1998 r., liczne wnioski o przeprowadzenie następczej weryfikacji świadectw EUR.1, a także oficjalne statystyki jamajskie dotyczące przywozu nici oraz wywozu gotowych produktów powinny były skłonić te organy, zgodnie z art. 15 ust. 5 i art. 32 protokołu 1, do przeprowadzenia bezpośrednich kontroli oraz sporządzenia sprawozdań na temat działalności na wolnych obszarach celnych Jamajki. Jednakże ustalenia zawarte w protokole ze spotkań Jamaican Trade Board (jamajskiej izby handlowej), które miały miejsce w styczniu 2006 r., potwierdzały, że wspomniane organy nadal nie wprowadziły systemu bezpośrednich kontroli w celu upewniania się o statusie pochodzenia odzieży wywożonej z tych wolnych obszarów celnych.
W decyzji REM 03/07 Komisja, po zbadaniu wszystkich tych dowodów, uznała, że nie są one w stanie wykazać, iż jamajskie organy celne uchybiły ciążącym na nich obowiązkom w zakresie kontroli z tego powodu, że przeprowadzały zasadniczo kontrole dokumentów i jedynie w niewielkim zakresie kontrole bezpośrednie.
W celu zbadania, czy Komisja mogła zgodnie z prawem dojść do tego wniosku, należy najpierw zbadać obowiązki ciążące na tych organach, które wynikają z protokołu 1.
W tym względzie art. 15 ust. 5 zdanie pierwsze tego protokołu stanowi, że organy celne wydające świadectwa EUR.1 „podejmują wszelkie kroki niezbędne do sprawdzenia statusu pochodzenia produktów i ich zgodności z wymogami niniejszego protokołu”, nie określając jednak okoliczności, w jakich należy przeprowadzić kontrole, ani w szczególności konkretnych działań, jakie należy podjąć w tym celu. Zgodnie bowiem ze zdaniem drugim tego przepisu organy te „mają prawo zażądać przedstawienia wszelkich dowodów oraz skontrolować księgi rachunkowe eksportera lub przeprowadzić wszelkie kontrole, jakie uznają za właściwe”. W związku z tym organy te dysponują szerokim zakresem uznania w celu określenia niezbędnych środków kontrolnych.
Brzmienie tego przepisu nie nakłada zatem na organy celne wystawiające świadectwo EUR.1 obowiązku systematycznego przeprowadzania bezpośrednich kontroli, co potwierdza również kontekst tego przepisu. Zgodnie bowiem z art. 15 ust. 1 i 2 protokołu 1 organy celne kraju wywozu wystawiają świadectwo EUR.1 „na pisemny wniosek” eksportera lub jego upoważnionego przedstawiciela, przy czym wniosek ten powinien zawierać świadectwo EUR.1 oraz formularz wniosku, których wzory są określone w załączniku IV do umowy z Kotonu, należycie wypełnione przez eksportera lub jego upoważnionego przedstawiciela. Ponadto art. 15 ust. 3 protokołu 1 stanowi, że eksporter wnioskujący o wydanie takiego świadectwa musi być przygotowany do przedłożenia w każdym momencie na wniosek odnośnych organów celnych „wszystkich odpowiednich dokumentów potwierdzających pochodzenie danych produktów”.
Z przepisów tych wynika, że procedura wydawania świadectw EUR.1 jest procedurą zasadniczo pisemną, opartą na przedstawieniu dokumentów. Z treści art. 15 ust. 1–3 i 5 protokołu 1 wynika zatem, że organy wydające świadectwa EUR.1 mogą ograniczyć się do kontroli dokumentów, jeżeli uznają, że dokumenty, które zostały im przedstawione, są wystarczające i właściwe do poświadczenia pochodzenia danych produktów i poszanowania innych wymogów protokołu 1. Organy te nie mogą zatem być zobowiązane do systematycznego przeprowadzania bezpośredniej kontroli wszystkich towarów będących przedmiotem wniosku o wydanie świadectwa EUR.1.
Co się tyczy art. 32 tego protokołu należy przypomnieć, że jego ust. 1 stanowi, że dodatkowa weryfikacja dowodów pochodzenia jest przeprowadzana „wyrywkowo lub za każdym razem, gdy organy celne kraju przywozu mają uzasadnione wątpliwości co do autentyczności takich dokumentów, statusu pochodzenia sprawdzanych produktów lub spełnienia innych wymogów [tego] protokołu”. Artykuł ten nie wskazuje jednak środków, jakie organy kraju wywozu mają obowiązek podjąć w tym celu, lecz w ust. 3 przewiduje, że organy te „mają prawo zażądać przedstawienia dowodów oraz przeprowadzić kontrolę ksiąg rachunkowych eksportera lub inną kontrolę, jaką uznają za stosowną”. W związku z tym, jak podniosła rzecznik generalna w pkt 51 opinii, przepis ten nie nakłada na wspomniane organy obowiązku przeprowadzenia bezpośrednich kontroli ani dokonywania ich z określoną regularnością, dopóki uznają one, że inne środki kontroli, takie jak kontrola dokumentów, są wystarczające i właściwe dla poświadczania statusu pochodzenia rozpatrywanych produktów oraz spełnienia pozostałych wymogów przewidzianych w protokole 1.
Niemniej jednak art. 32 ust. 7 tego protokołu stanowi, że „w przypadku gdy procedura weryfikacji lub wszelkie inne dostępne informacje wskazują, iż naruszone zostały postanowienia niniejszego protokołu, państwo AKP z własnej inicjatywy lub na wniosek [Unii] przeprowadza właściwe dochodzenie lub doprowadza do wszczęcia takiego dochodzenia, które należy podjąć z zachowaniem właściwej pilności w celu stwierdzenia takich naruszeń i zapobieżenia im, w tym celu zainteresowane państwo AKP może zaprosić [Unię] do wzięcia udziału w takich dochodzeniach”.
Z powyższego wynika, że państwo AKP wywozu jest zobowiązane do prowadzenia dochodzeń koniecznych do wykrycia naruszenia lub zapobieżenia naruszaniu przepisów protokołu 1, jeżeli istnieją wskazówki pozwalające podejrzewać nieprawidłowość w przedmiocie pochodzenia odnośnych towarów (zob. podobnie wyrok z dnia 15 grudnia 2011 r., Afasia Knits Deutschland,
C‑409/10
,
EU:C:2011:843
, pkt
,
). Wśród tych niezbędnych środków dochodzeniowych mogą znaleźć się bezpośrednie kontrole.
Natomiast w braku takich wskazówek organy wydające świadectwa EUR.1 mogą co do zasady ograniczać się do kontroli dokumentów i przeprowadzać kontrole bezpośrednie jedynie w niewielkim zakresie.
To w świetle tych rozważań należy zbadać, czy w decyzji REM 03/07 Komisja mogła stwierdzić, nie naruszając przy tym prawa, że jamajskie organy celne wypełniły ciążące na nich na mocy protokołu 1 obowiązki kontroli.
W tym względzie z samego brzmienia art. 220 ust. 2 lit. b) akapit trzeci kodeksu celnego wynika, że kontrola Komisji ogranicza się do sprawdzenia, czy dostarczone dowody wskazują na istnienie oczywistych przesłanek świadczących o ewentualnym naruszeniu postanowień tego protokołu przez jamajskie organy celne.
Jeśli chodzi o dowody streszczone w pkt 62 i 63 niniejszego wyroku, to w decyzji REM 03/07 Komisja wzięła pod uwagę ustalenia zawarte w sprawozdaniu Jampro dotyczące istnienia znacznych różnic pomiędzy zdolnościami produkcyjnymi przedsiębiorstw mających siedzibę na jednym z wolnych obszarów celnych Jamajki a poziomem wywozu gotowej odzieży. Wskazała ona jednak, że różnice te dotyczyły okresu innego niż okres rozpatrywany w przedmiotowym postępowaniu i że nie mogą one być w związku z tym odniesione do tego okresu. Komisja dodała, że jamajskie organy uznały, iż wspomniane różnice wynikają z faktu, że w sprawozdaniu tym nie uwzględniono w całości czasu pracy w zainteresowanych przedsiębiorstwach.
Co się tyczy wniosków o przeprowadzenie kontroli po zwolnieniu towarów skierowanych do jamajskich organów celnych Komisja podkreśliła, że znaczna liczba tych wniosków odnosiła się do autentyczności pieczęci umieszczonych na świadectwach EUR.1, a nie do zastosowania preferencyjnych reguł pochodzenia. Uściśliła ona, że o ile w dwóch wypadkach odpowiedzi na wnioski udzielone przez te organy wskazywały na różnice między zdolnościami produkcyjnymi przedsiębiorstw mających siedzibę na wolnym obszarze celnym Jamajki a poziomem wywozu produktów gotowych, o tyle odpowiedzi te dotyczyły okresu poprzedzającego okres, którego dotyczy postępowanie zakończone wydaniem decyzji REM 03/07. Wreszcie w decyzji REM 03/07 Komisja przedstawiła motywy przypomniane w pkt 52 niniejszego wyroku, w odniesieniu do których oficjalne statystyki jamajskie dotyczące przywozu i wywozu nie pozwalały na stwierdzenie, że przywóz chińskich nici na Jamajkę nie był wystarczający do wyprodukowania ilości gotowych produktów, która była następnie wywożona do Unii z tych wolnych obszarów celnych.
Tymczasem należy przypomnieć przede wszystkim, że – jak wynika z pkt 55 niniejszego wyroku – żadna z informacji zawartych w aktach sprawy przedłożonych Trybunałowi nie podważa faktu, że znaczne różnice stwierdzone w sprawozdaniu Jampro między zdolnościami produkcyjnymi danych przedsiębiorstw mających siedzibę na jednym z wolnych obszarów celnych Jamajki a ilością odzieży gotowej, która została wywieziona z tego obszaru do Unii, dotyczyły okresu innego niż ten rozpatrywany w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji REM 03/07. W związku z tym nie można czynić Komisji zarzutu z tego, że uznała ona, iż te rozbieżności nie mogą być odniesione do okresu, którego dotyczy to postępowanie.
Ponadto wspomniane różnice mogły wynikać nie z faktu, że odzież gotowa przywożona z Chin na Jamajkę została w sposób noszący znamiona oszustwa wywieziona z tego ostatniego państwa jako produkt pochodzący z Jamajki, lecz z faktu, że sprawozdanie to nie uwzględniało rzeczywistego czasu pracy w tych przedsiębiorstwach.
Następnie, jeśli chodzi o skierowane do jamajskich organów celnych wnioski o przeprowadzenie kontroli po zwolnieniu towarów, należy zaznaczyć, że w zakresie, w jakim odpowiedzi tych organów dotyczyły zdolności produkcyjnych określonych jamajskich przedsiębiorstw, żadna z informacji zawartych w aktach sprawy przedłożonych Trybunałowi nie podważa stwierdzenia Komisji, zgodnie z którym dotyczyły one okresu innego niż ten rozpatrywany w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji REM 03/07.
To samo odnosi się wreszcie do stwierdzeń streszczonych w pkt 52 i 76 niniejszego wyroku, zgodnie z którymi oficjalne statystyki jamajskie nie mogły dostarczyć żadnej wskazówki odnoszącej się do towarów umieszczonych na wolnych obszarach celnych Jamajki.
W zakresie, w jakim Prenatal podnosi przed Trybunałem, w odniesieniu do różnic stwierdzonych w sprawozdaniu Jampro pomiędzy zdolnościami produkcyjnymi danych przedsiębiorstw a poziomem wywozu gotowej odzieży, że brak uwzględnienia rzeczywistego czasu pracy w tych przedsiębiorstwach nie mógł wyjaśnić tych różnic, należy stwierdzić, że przedsiębiorstwo to nie kwestionuje, iż sprawozdanie to dotyczyło okresu innego niż okres rozpatrywany w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji REM 03/07, oraz że nie wykazało ono, że wspomniane sprawozdanie ma jednak znaczenie dla okresu będącego przedmiotem postępowania głównego. W związku z tym argument ten należy odrzucić jako bezskuteczny.
Jeśli chodzi o przedstawione przez Prenatal dokumenty odnoszące się do odpowiedzi jamajskich organów celnych na wnioski o kontrolę po zwolnieniu towarów należy zauważyć, że dokumenty te nie określają precyzyjnie towarów, dla których organy te potwierdziły jamajskie pochodzenie, a zatem nie pozwalają na wyciągnięcie wniosków mających znaczenie dla celów badania decyzji REM 03/07.
W związku z tym ani argumentacja Prenatal, ani dowody, na które powołuje się ta spółka, wskazane w pkt 62 i 63 niniejszego wyroku, nie są w stanie podważyć ustaleń i ocen dokonanych przez Komisję w decyzji REM 03/07 ani wykazać, oddzielnie bądź łącznie, występowania oczywistych przesłanek wskazujących, że towary, których dotyczyła decyzja REM 03/07, pochodzące od przedsiębiorstw z tych wolnych obszarów celnych, nie spełniają warunków wymaganych do korzystania z preferencyjnego traktowania na podstawie umowy z Kotonu.
W tych okolicznościach należy uznać, że akta przedłożone Trybunałowi nie wskazują na żadne naruszenie prawa, którego miałaby dopuścić się Komisja, gdy stwierdziła w ramach przyznanego jej uznania, że nie było oczywiste, iż jamajskie organy celne naruszyły ciążące na nich obowiązki w zakresie kontroli wynikające z art. 15 ust. 5 i art. 32 protokołu 1.
Mając na uwadze całość powyższych rozważań, należy stwierdzić, że analiza decyzji REM 03/07 w świetle art. 220 ust. 2 lit. b) kodeksu celnego nie wykazała żadnego elementu mogącego podważać jej ważność.
W przedmiocie zaistnienia szczególnej sytuacji w rozumieniu art. 239 kodeksu celnego
Zgodnie z informacjami zawartymi we wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym Prenatal utrzymuje, że Komisja naruszyła ciążący na niej obowiązek zapewnienia prawidłowego stosowania umowy z Kotonu, rezygnując z wykorzystania instrumentów przewidzianych w tym celu w art. 31 ust. 2 oraz w art. 37 ust. 2 protokołu 1, które to naruszenie stanowiłoby szczególną sytuację w rozumieniu art. 239 kodeksu celnego, przywołanego w pkt 37 niniejszego wyroku.
W tym względzie należy przypomnieć, że niedostateczna kontrola ze strony Komisji prawidłowego stosowania umowy z Kotonu może stanowić szczególną sytuację w rozumieniu art. 239 kodeksu celnego. Jak wynika bowiem z art. 17 ust. 1 TUE, Komisja, jako strażniczka traktatów i zawartych na ich podstawie umów, jest zobowiązana do zapewnienia prawidłowego stosowania przez państwo trzecie obowiązków, którymi jest ono związane na mocy umowy zawartej z Unią, przy wykorzystaniu środków przewidzianych przez umowę lub decyzje przyjęte na jej podstawie (zob. analogicznie wyrok z dnia 25 lipca 2008 r., C.A.S./Komisja,
C‑204/07 P
,
EU:C:2008:446
, pkt
,
).
Ponadto obowiązek ten wynika również z samej umowy z Kotonu. Artykuł 3 tej umowy w związku z art. 17 ust. 1 TUE wymaga, aby Komisja podjęła wszelkie właściwe środki ogólne lub szczególne celem zapewnienia wykonania zobowiązań wynikających z tej umowy. Ponadto, zgodnie z art. 15 ust. 1 umowy z Kotonu, Komisja, jako przedstawiciel Unii, wchodzi w skład Rady Ministrów i poszczególnych komitetów przewidzianych w tej umowie. Co więcej, na mocy art. 36 ust. 1 załącznika IV do tej umowy w każdym państwie AKP lub ugrupowaniu regionalnym, które wyraźnie tego zażąda, instytucję tę reprezentuje delegacja, co umożliwia Komisji uzyskiwanie wiarygodnych informacji o rozwoju prawa w tym państwie, a w szczególności o stanie stosowania umowy z Kotonu (zob. analogicznie wyrok z dnia 25 lipca 2008 r., C.A.S./Komisja,
C‑204/07 P
,
EU:C:2008:446
, pkt
–
).
W niniejszym przypadku, co się tyczy w pierwszej kolejności art. 31 ust. 2 protokołu 1, należy przypomnieć, że przepis ten przewiduje, że Unia i państwa AKP „udzielają sobie wzajemnej pomocy, za pośrednictwem właściwych organów administracji celnej, w zakresie sprawdzania autentyczności świadectw przewozowych EUR.1, deklaracji dostawcy lub deklaracji na fakturach oraz poprawności informacji podanych w tych dokumentach”.
Tak więc Komisja, jak zauważyła rzecznik generalna w pkt 56 opinii, jest zobowiązana do zapewnienia ze szczególną uwagą prawidłowego wykonania przez państwa AKP ich zobowiązań wynikających z tej umowy, ponieważ umowa ta ustanawia jednostronne preferencyjne traktowanie jedynie w odniesieniu do produktów pochodzących z tych państw.
Jednakże z samego brzmienia art. 31 ust. 2 protokołu 1 wynika, że państwa AKP wraz z Unią odpowiadają za weryfikację autentyczności tych dokumentów oraz prawdziwości informacji zawartych w tych dokumentach. W szczególności sprawdzenie statusu pochodzenia towarów dla celów kontroli prawdziwości informacji zawartych w dokumentach, o których mowa w art. 31 ust. 2 protokołu 1, należy w pierwszym rzędzie do państwa AKP wywozu, a w odniesieniu do Unii – państwa członkowskiego przywozu, zgodnie z art. 32 protokołu 1. Niemniej jednak na Komisji spoczywa obowiązek zasięgnięcia informacji w tych państwach o rozwoju sytuacji i, w stosownym przypadku, podjęcia właściwych kroków w celu zapewnienia prawidłowego stosowania umowy z Kotonu.
W niniejszym przypadku z akt sprawy, którymi dysponuje Trybunał, wynika, że w 2003 r. niemieckie organy zwróciły uwagę Komisji na okoliczności wskazujące, ich zdaniem, że jest możliwe, iż świadectwa EUR.1 wydane przez jamajskie organy celne dotyczące odzieży nie były zgodne z protokołem 1. W konsekwencji OLAF wszczął w marcu 2004 r. dochodzenie, podczas gdy jamajskie organy zostały powiadomione o ewentualnych nieprawidłowościach we wrześniu 2004 r., a wizyty kontrolne zostały przeprowadzone na wniosek tych organów w lutym i w marcu 2005 r.
Wydaje się zatem, że Komisja zwróciła się w tym przedmiocie do organów celnych państwa AKP wywozu i państwa członkowskiego przywozu oraz że podjęła działania w stosownym czasie, które pozwoliły na wykrycie nieprawidłowości stwierdzonych w sprawozdaniu OLAF‑u z 2005 r. Ponadto bezsporne jest, że w następstwie tego sprawozdania jamajskie organy unieważniły świadectwa EUR.1 wydane w odnośnym okresie, kładąc w ten sposób kres danym nieprawidłowościom. W tych okolicznościach nie można twierdzić, że Komisja uchybiła obowiązkowi udzielenia wsparcia, jaki ciąży na niej na mocy art. 31 ust. 2 protokołu 1.
Co się tyczy, w drugiej kolejności, art. 37 protokołu 1, należy zauważyć, że wprawdzie Komisja jest członkiem Komitetu Współpracy Celnej, o którym mowa w tym artykule, jednak z samego brzmienia jego ust. 1 wynika, że komitet ten odpowiada za zapewnienie współpracy administracyjnej w celu właściwego i jednolitego stosowania tego protokołu, a nie za kontrolę tego stosowania.
Taka wykładnia dotycząca zadań wspomnianego komitetu znajduje potwierdzenie w innych przepisach tegoż art. 37. Zgodnie bowiem z ust. 2 tego artykułu Komitet Współpracy Celnej analizuje wpływ stosowania reguł pochodzenia, w szczególności na najmniej rozwinięte państwa AKP, w następnie czego przyjmowane zostają nie decyzje tego komitetu, lecz wyłącznie zalecenia dla Rady Ministrów. Ponadto o ile wspomniany komitet może zgodnie z art. 37 ust. 3 w związku z art. 6 protokołu 1 podejmować decyzji w sprawie ewentualnego zastosowania reguł pochodzenia tego protokołu do produktów z materiałów o różnym pochodzeniu, a także, na mocy art. 37 ust. 4 i art. 38 tego protokołu, w przedmiocie przyjęcia pewnych odstępstw od protokołu 1, przepisy te nie przyznają Komitetowi Współpracy Celnej uprawnienia do samodzielnego weryfikowania prawidłowego stosowania reguł pochodzenia przez państwa AKP ani podjęcia decyzji co do skutków ewentualnego naruszenia tych reguł. Tym samym nie można skutecznie powoływać się na art. 37 ust. 1 protokołu 1 w celu wykazania, że w okolicznościach, które doprowadziły do wydania decyzji REM 03/07, Komisja naruszyła ciążący na niej obowiązek zapewnienia prawidłowego stosowania umowy z Kotonu.
Nie można zatem zarzucać Komisji naruszenia przez nią obowiązku zapewnienia prawidłowego stosowania umowy z Kotonu w sytuacji, która doprowadziła do wydania decyzji REM 03/07. W związku z tym Prenatal nie wykazał, że Komisja naruszyła prawo poprzez stwierdzenie w decyzji REM 03/07 braku istnienia szczególnej sytuacji w rozumieniu art. 239 kodeksu celnego.
W świetle powyższych rozważań na pytanie pierwsze należy odpowiedzieć, że analiza tej decyzji w świetle art. 220 ust. 2 lit. b) kodeksu celnego oraz art. 239 tego kodeksu nie wykazała żadnego elementu mogącego podważać jej ważność.
W przedmiocie pytań od drugiego do czwartego
Poprzez pytania od drugiego do czwartego, które należy rozpatrzyć łącznie, sąd odsyłający zmierza zasadniczo do ustalenia, czy w sytuacji gdy Komisja zwraca krajowym organom celnym dokumentację w sprawie wniosku o zwrot należności celnych, organy te są związane oceną Komisji, zgodnie z którą sytuacja będąca podstawą tego wniosku obejmuje kwestie porównywalne pod względem faktycznym i prawnym z kwestiami, których dotyczy inny wniosek złożony uprzednio do Komisji, czy też organy te mogą, wbrew dokonanej przez tę instytucję ocenie, stwierdzić brak porównywalności tych sytuacji.
Komisja twierdzi, że pytania od drugiego do czwartego są niedopuszczalne ze względu na to, że hiszpańskie organy celne i sąd odsyłający uznały zgodnie, że przypadek objęty wnioskiem o zwrot należności celnych będących przedmiotem postępowania głównego i przypadek, którego dotyczył wniosek, w związku z którym wydano decyzję REM 03/07, obejmują kwestie porównywalne pod względem faktycznym i prawnym, tak że odpowiedź na te pytania nie jest konieczna dla rozstrzygnięcia sporu w postępowaniu głównym. Z tych samych względów Prenatal uważa, że pytanie czwarte ma charakter hipotetyczny i jest w związku z tym niedopuszczalne.
W tym kontekście należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału pytania dotyczące wykładni prawa Unii skierowane do Trybunału przez sąd krajowy w ramach stanu prawnego i faktycznego, za którego ustalenie sąd ten jest odpowiedzialny – a prawidłowość tego ustalenia nie podlega ocenie Trybunału – korzystają z domniemania, iż mają znaczenie dla sprawy. Odmowa wydania przez Trybunał orzeczenia w trybie prejudycjalnym, o które wnioskował sąd krajowy, jest możliwa tylko wtedy, gdy jest oczywiste, że wykładnia prawa Unii, o którą się zwrócono, nie ma żadnego związku ze stanem faktycznym lub z przedmiotem sporu przed sądem krajowym, gdy problem jest natury hipotetycznej bądź gdy Trybunał nie dysponuje elementami stanu faktycznego lub prawnego, które są konieczne do udzielenia użytecznej odpowiedzi na przedstawione mu pytania (wyrok z dnia 28 marca 2019 r., Cogeco Communications,
C‑637/17
,
EU:C:2019:263
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
W niniejszej sprawie informacje zawarte we wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym wskazują, że krajowe organy celne orzekły już w przedmiocie wniosku Prenatala o zwrot należności celnych na podstawie oceny Komisji, zgodnie z którą przypadek, którego dotyczy ten wniosek, obejmuje kwestie porównywalne pod względem faktycznym i prawnym do kwestii rozważanych w ramach wniosku, w związku z którym wydano decyzję REM 03/07, a ocenę tę podzielają zarówno sąd odsyłający, jak i Prenatal. Ponadto żaden element akt sprawy przedłożonych Trybunałowi nie wskazuje, aby krajowe organy celne, w ramach sporu rozstrzyganego w postępowaniu głównym, miały uznać, że wspomniane sytuacje nie są porównywalne.
W tych okolicznościach wydaje się oczywiste, że odpowiedź na pytania od drugiego do czwartego nie jest konieczna do rozstrzygnięcia sporu w postępowaniu głównym, w związku z czym wykładnia prawa Unii, o którą wniesiono, ma charakter hipotetyczny w rozumieniu orzecznictwa przypomnianego w pkt 100 niniejszego wyroku.
W związku z tym pytania prejudycjalne od drugiego do czwartego należy uznać za niedopuszczalne.
W przedmiocie kosztów
Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.

Z powyższych względów Trybunał (druga izba) orzeka, co następuje:

Analiza decyzji Komisji C(2008) 6317 wersja ostateczna z dnia 3 listopada 2008 r. stwierdzającej zasadność retrospektywnego zaksięgowania celnych należności przywozowych oraz brak zasadności umorzenia tych należności w szczególnym przypadku (sprawa REM 03/07) w świetle art. 220 ust. 2 lit. b) oraz art. 239 rozporządzenia Rady (EWG) nr 2913/92 z dnia 12 października 1992 r. ustanawiającego Wspólnotowy kodeks celny, zmienionego rozporządzeniem (WE) nr 2700/2000 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 16 listopada 2000 r. nie wykazała żadnego elementu mogącego podważać ważność tej decyzji.

Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: hiszpański.