CELEX: 62020CJ0436
Преюдициално запитване
Членове 49 ДФЕС и 56 ДФЕС
Изцяло вътрешно положение
Услуги на вътрешния пазар
Директива 2006/123/EО
Приложно поле
Член 2, параграф 2, буква й)
Възлагане на обществени поръчки
Директива 2014/24/EС
Понятие за обществени поръчки
Членове 74
77
Предоставяне на социални услуги в помощ на личността
Договори за съвместно предоставяне на услуги с частни организации за социални инициативи
Изключване на операторите със стопанска цел
Мястото на установяване на организацията като критерий за подбор

Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на членове 49 ДФЕС и 56 ДФЕС, на членове 76 и 77 от Директива 2014/24/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 26 февруари 2014 година за обществените поръчки и за отмяна на Директива 2004/18/ЕО (
ОВ L 94, 2014 г., стр. 65
) във връзка с член 74 и приложение XIV към нея, както и на член 15, параграф 2 от Директива № 2006/123/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 12 декември 2006 година относно услугите на вътрешния пазар (
OВ L 376, 2006 г., стр. 36
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 13, том 58, стр. 50).
Запитването е отправено в рамките на производство по жалба, подадена от Asociación Estatal de Entidades de Servicios de Atención a Domicilio (ASADE) (Национално сдружение на лицата, които предоставят грижи в домашна среда) относно законосъобразността на Decreto 181/2017 del Consell, por el que se desarrolla la acción concertada para la prestación de servicios sociales en el ámbito de la Comunitat Valenciana por entidades de iniciativa social (Декрет 181/2017 на правителството на автономна област Валенсия за изпълнение на съвместното предоставяне на социални услуги в автономна област Валенсия от предприятия за социални инициативи) от 17 ноември 2017 г. (наричан по-нататък „Декрет 181/2017“).
Правна уредба
Правото на Съюза
Протокол № 26
Член 1 от Протокол (№ 26) относно услугите от общ интерес, приложен към Договора за функционирането на ЕС (наричан по-нататък „Протокол № 26“), гласи:
„Споделените ценности на Съюза по отношение на услугите от общ икономически интерес по смисъла на член 14 от Договора за функционирането на Европейския съюз включват по-конкретно:
–
основната роля и голямата дискреционна власт на националните, регионалните и местните органи за предоставяне, възлагане и организиране на услугите от общ икономически интерес, така че да се доближават максимално до потребностите на ползвателите;
–
разнообразието на услуги от общ икономически интерес и разликите в потребностите и предпочитанията на ползвателите, които могат да произтичат от различни географски, социални и културни условия;
–
високо ниво по отношение на качество, безопасност и достъпност, равно третиране и насърчаване на универсалния достъп и на правата на ползвателите“.
Директива 2014/24
Съображения 4, 6 и 114 от Директива 2014/24 гласят:
„(4)
[…] [с]лучаите, при които всички оператори, отговарящи на определени условия, имат право да изпълняват дадена дейност без никакъв подбор, като системите за избор от потребителя и за ваучери за услуги, не следва да се разглеждат като възлагане на обществени поръчки, а като обикновени разрешителни режими (например лицензии за лекарства или медицински услуги).
[…]
(6)
Целесъобразно е също да се припомни, че настоящата директива не следва да засяга законодателството на държавите членки в областта на социалната сигурност. Настоящата директива не следва да се прилага и за либерализацията на услугите от общ икономически интерес, запазени за публични или частни субекти, нито за приватизацията на публични субекти, които предоставят услуги.
Също така следва да се припомни, че държавите членки имат правото да организират предоставянето на задължителни социални услуги или други услуги, например пощенски услуги, като услуги от общ икономически интерес, като нестопански услуги от общ интерес или като съчетание от двете. Целесъобразно е да се поясни, че нестопанските услуги от общ интерес не следва да попадат в обхвата на настоящата директива.
[…]
(114)
Поради своето естество определени категории услуги продължават да имат ограничено трансгранично измерение, а именно такива услуги, известни като услуги за личността, каквито са някои социални, здравни и образователни услуги. Тези услуги се предоставят в особен контекст, който силно се различава в отделните държави членки поради различните културни традиции. Поради тази причина по отношение на обществените поръчки за тези услуги следва да се установи специален режим с по-висок праг от приложимия за други услуги.
Услуги за личността със стойности под този праг обикновено няма да представляват интерес за доставчиците от други държави членки, освен когато има конкретни признаци за противното, като например финансиране на трансгранични проекти от страна на Съюза.
Поръчките за услуги за личността над този праг следва да се подчиняват на изискванията за прозрачност, приложими за целия Съюз. Предвид значението на културния контекст и чувствителния характер на тези услуги държавите членки следва да разполагат с голяма свобода да организират избора на доставчиците на услуги по начина, който считат за най-подходящ. Правилата на настоящата директива отчитат тази безусловна необходимост, като налагат единствено спазването на основните принципи за прозрачност и равнопоставеност и гарантират възможността възлагащите органи да прилагат специални критерии за качество при избора на доставчици на услуги, като например критериите, изложени в доброволната европейска рамка за качеството на социалните услуги, публикувана от Комитета за социална закрила. При определянето на процедурите, които да се използват за възлагането на поръчки за услуги за личността, държавите членки следва да вземат предвид член 14 ДФЕС и Протокол № 26. Същевременно държавите членки следва да се стремят и към постигане на целите за опростяване и облекчаване на административната тежест за възлагащите органи и икономическите оператори; следва да се поясни, че това може да означава и прилагане на правилата относно поръчките за услуги, за които не се прилага специалният режим.
Държавите членки и публичните органи запазват свободата да предоставят тези услуги сами или да организират социалните услуги по начин, който не включва сключване на договори за обществена поръчка — например само чрез финансиране на такива услуги или предоставяне на лицензи или разрешения на всички икономически оператори, които отговарят на условията, установени предварително от възлагащия орган, без ограничения или квоти, при условие че тази система осигурява разгласяване на информацията в достатъчна степен и зачита принципите за прозрачност и недискриминация“.
Член 1 от тази директива предвижда:
„1.   Настоящата директива установява правила за процедурите за обществени поръчки, провеждани от възлагащи органи, във връзка с договорите за обществени поръчки и конкурсите за проект, чиято прогнозна стойност не е под праговете, предвидени в член 4.
[…]
5.   Настоящата директива не засяга начина, по който държавите членки организират своите системи за социална сигурност.
[…]“.
Според член 2 от посочената директива:
„1.   За целите на настоящата директива се прилагат следните определения:
[…]
5.
„договори за обществени поръчки“ означава писмени договори с определен паричен интерес, сключени между един или повече икономически оператори и един или повече възлагащи органи, с предмет строителство, доставки на стоки или предоставяне на услуги;
[…]
9.
„обществени поръчки за услуги“ означава договори, чийто предмет е предоставянето на услуги, различни от посочените в точка 6;
10.
„икономически оператор“ означава всяко физическо или юридическо лице или публично образувание, или група от такива лица и/или образувания, включително временно сдружение от предприятия, които предлагат на пазара изпълнение на строителство и/или строеж, доставка на продукти или предоставяне на услуги;
[…]“.
Съгласно член 10 от Директива 2014/24, озаглавен „Специални изключения за поръчки за услуги“:
„Настоящата директива не се прилага за обществени поръчки за услуги при:
[…]
з)
услуги, свързани с гражданска отбрана, гражданска защита и предотвратяване на опасности, които се предоставят от организации или сдружения с нестопанска цел и които попадат в обхвата на кодове 75250000‑3, 75251000‑0, 75251100‑1, 75251110‑4, 75251120‑7, 75252000‑7, 75222000‑8; 98113100‑9 и 85143000‑3 по CPV, с изключение на услугите за превоз на пациенти с линейка;
[…]“.
Дял III от тази директива, озаглавен „Специални режими за възлагане на обществени поръчки“, съдържа по-конкретно глава I, свързана със „[с]оциални[те] и други специфични услуги“, в която се намират членове 74—77 от посочената директива.
Член 74 от Директива 2014/24 гласи:
„Обществените поръчки за социални и други специфични услуги, изброени в приложение XIV, се възлагат в съответствие с настоящата глава, когато стойността на поръчките е по-голяма или равна на прага, посочен в член 4, буква г)“.
Член 75 от тази директива предвижда:
„1.   Възлагащите органи, които възнамеряват да възложат обществена поръчка за услугите по член 74, оповестяват своето намерение по който и да е от следните начини:
а)
посредством обявление за поръчка, в което се съдържа информацията, посочена в част З от приложение V, в съответствие със стандартните образци по член 51; или
б)
посредством обявление за предварителна информация, което се публикува редовно и в което се съдържа информацията, посочена в част И от приложение V. В обявлението за предварителна информация се посочват изрично видовете услуги, които ще бъдат предмет на възлаганите поръчки. В него се посочва, че поръчките ще се възлагат без допълнително публикуване и заинтересованите икономически оператори се приканват да заявят писмено своя интерес.
Първа алинея обаче не се прилага, когато в съответствие с член 32 за възлагането на обществена поръчка за услуги е било възможно да се използва процедура на договаряне без предварително обявление.
2.   Възлагащите органи, които са възложили обществена поръчка за услугите по член 74, оповестяват резултатите от процедурата за възлагане на обществена поръчка посредством обявление за възложена поръчка, в което се съдържа информацията, посочена в част Й от приложение V, в съответствие със стандартните образци по член 51. Те обаче могат да групират тези обявления на тримесечна основа. В този случай те изпращат групираните обявления в срок от 30 дни след края на всяко тримесечие.
3.   Комисията установява стандартните образци по параграфи 1 и 2 от настоящия член чрез актове за изпълнение. Тези актове за изпълнение се приемат в съответствие с процедурата по консултиране, посочена в член 89, параграф 2.
4.   Посочените в настоящия член обявления се публикуват в съответствие с член 51“.
Член 76 от посочената директива гласи:
„1.   Държавите членки въвеждат национални правила за възлагането на поръчки съгласно настоящата глава с цел да се гарантира, че възлагащите органи спазват принципите на прозрачност и равнопоставеност на икономическите оператори. Държавите членки запазват правото да определят приложимите процедурни правила, доколкото тези правила позволяват на възлагащите органи да вземат под внимание конкретните особености на въпросните услуги.
2.   Държавите членки гарантират, че възлагащите органи могат да вземат под внимание необходимостта от осигуряване на качество, непрекъснатост, достъпност, достъпна цена, наличие и всеобхватност на услугите, особените потребности на различните категории ползватели, включително групите в неравностойно положение и уязвимите групи, приобщаването и осигуряването на възможности за ползвателите, както и иновациите. Държавите членки могат също така да предвидят, че изборът на доставчика на услугите се осъществява въз основа на офертата, характеризираща се с най-доброто съотношение качество/цена, като се вземат предвид критериите за качество и устойчивост на социалните услуги“.
Съгласно член 77 от същата директива:
„1.   Държавите членки могат да предвидят възможност възлагащите органи да запазят правото за организации да участват в процедури за възлагане на обществена поръчка изключително за онези здравни, социални и културни услуги, посочени в член 74, попадащи под кодове 75121000‑0, 75122000‑7, 75123000‑4, 79622000‑0, 79624000‑4, 79625000‑1, 80110000‑8, 80300000‑7, 80420000‑4, 80430000‑7, 80511000‑9, 80520000‑5, 80590000‑6, от 85000000‑9 до 85323000‑9, 92500000‑6, 92600000‑7, 98133000‑4 и 98133110‑8 по CPV.
2.   Всяка организация по параграф 1 трябва да отговаря на всички условия по-долу:
а)
целта ѝ е изпълнение на задачи по предоставяне на обществена услуга във връзка с доставката на услугите по параграф 1;
б)
печалбата ѝ се реинвестира с оглед на постигането на целите на организацията. Когато печалбата се разпределя или преразпределя, това следва да се извършва съобразно участието;
в)
структурата на управление или собственост на организацията, изпълняваща поръчката, се основава на принципите на собственост или участие на служителите или изисква активното участие на служители, потребители или заинтересовани страни; и
г)
съответният възлагащ орган не е възлагал поръчка на организацията за въпросните услуги съгласно настоящия член през последните три години.
3.   Максималната продължителност на договора за поръчка не надвишава три години.
4.   В поканата за участие в състезателната процедура се съдържа позоваване на настоящия член.
5.   Независимо от член 92, Комисията прави оценка на последиците от настоящия член и докладва на Европейския парламент и на Съвета до 18 април 2019 г.“
Директива 2006/123
Съображение 27 от Директива 2006/23 гласи:
„Настоящата директива не следва да обхваща онези услуги в социалната област като настаняване, грижи за децата и подпомагането на семейства и лица в нужда, които се предоставят от държавата на национално, регионално и местно ниво, от доставчици упълномощени от държавата или от благотворителни организации, признати за такива от държавата, с цел осигуряване на подкрепа за онези, които са временно или постоянно в нужда, поради недостатъчен семеен доход, частична или пълна липса на независимост, както и за онези, пред които стои риск от маргинализиране. Тези услуги са от изключителна важност с цел гарантиране на основното право на човешко достойнство и са израз на принципите на социална кохезия и солидарност, и не следва да бъдат повлияни от настоящата директива“.
Член 2 от тази директива предвижда:
„1.   Настоящата директива се прилага за услуги, предоставяни от доставчици, установени в държава членка.
2.   Настоящата директива не се прилага спрямо следните дейности:
а)
нестопански услуги от общ интерес;
[…]
е)
здравни услуги, независимо дали са предоставени чрез здравни заведения, и независимо от начина, по който са организирани и финансирани на национално ниво, и дали са публични или частни;
[…]
и)
дейности, свързани с упражняването на официална власт, както е посочено в член 45 от Договора;
й)
социални услуги по социално настаняване, грижи за деца и подпомагане на семейства или лица, временно или постоянно в нужда, които се предоставят от държавата, чрез доставчици получили мандат от нея или благотворителни организации, признати за такива от държавата;
[…]“.
Испанското право
Устройствен закон 5/1982
По силата на член 49, параграф 1, точка 24 от Ley Orgánica 5/1982 de Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana (Устройствен закон 5/1982 за автономния статут на област Валенсия) от 1 юли 1982 г. (BOE, бр. 164 от 10 юли 1982 г.) в редакцията му, приложима към фактите по главното производство, автономна област Валенсия упражнява изключителна компетентност в областта на социалните услуги и публичните институции за закрила и подпомагане на малолетни и непълнолетни, на младежта, мигрантите, възрастните хора, хората с увреждания и други групи или сектори, които се нуждаят от социална закрила.
Закон 5/1997
По силата на правомощията си в съответствие с Устройствен закон 5/1982 автономна област Валенсия приема Ley 5/1997 de la Generalitat Valenciana por la cual se regula el Sistema de Servicios Sociales en el ambito de la Comunidad Valenciana (Закон 5/1997 на правителството на автономна област Валенсия относно правната уредба на системата за социални услуги на територията на автономна област Валенсия) от 26 юни 1997 г. (BOE, бр. 192 от 12 август 1997 г., стр. 24405).
Този закон е изменен с Ley 13/2016 de medidas fiscales, de gestión administrativa y financiera y de organización de la Generalitat (Закон 13/2016 на автономна област Валенсия относно данъчните мерки, административното и финансовото управление и организацията на автономна област Валенсия от 29 декември 2016 г. (BOE, бр. 34 от 9 февруари 2017 г., стр. 8694), след което е отменен с Ley 3/2019 de servicios sociales inclusivos de la Comunitat Valenciana (Закон 3/2019 относно всеобхватните социални услуги на автономна област Валенсия) от 18 февруари 2019 г. (BOE, бр. 61 от 12 март 2019 г., стр. 23249). (наричан по-нататък „Закон 3/2019“).
Член 44 bis от Закон 5/1997, изменен със Закон 13/2016 (наричан по-нататък „Закон 5/1997“) и озаглавен „Начини за предоставяне на услуги в рамките на обществената система за социални услуги“, гласи:
„1.   Публичните администрации, които са част от обществената система за социални услуги, предоставят на лицата услугите, предвидени в закона или в каталога за социални услуги, по следните начини:
а)
пряко управление или използване на собствени средства, които са предпочитаният начин за предоставяне.
b)
непряко управление в съответствие с някоя от формулите, установени в правната уредба в материята на обществените поръчки в публичния сектор.
с)
договори за съвместно предоставяне на услуги, сключени с частни организации за социални инициативи.
2.   Предоставянето на социални услуги от центрове или служби на орган, различен от компетентната администрация, се извършва по каквато и да е формула за сътрудничество и съдействие между публичните администрации, предвидена в закона“.
Член 53 от този закон, озаглавен „Относно сключването на договор с частни организации за социални инициативи“, предвижда:
„1.   Публичните администрации с компетентност в областта на социалните услуги могат да възлагат на частни организации за социални инициативи предоставянето на услугите, предвидени в каталога за социални услуги, чрез договори за съвместно предоставяне, при условие че тези организации разполагат с подходяща административна акредитация и са вписани като такива в регистъра на съответните социални организации, центрове и служби.
2.   В рамките на законовите разпоредби правният режим се установява с подзаконов нормативен акт за всеки конкретен сектор на действие, като се определят условията за дейност на сключилите договор частни центрове, участващи в системата за социални услуги под обществен надзор, както и условията за достъп, условията на услугата, процедурите за подбор, максималният срок и причините за прекратяване на договора, както и задълженията на страните.
3.   В договора, сключен между администрацията и частната организация, се определят правата и задълженията на всяка от страните във връзка с неговия икономически режим, срокът, продължаването на действието му и погасяването, както и, ако е необходимо, броят и видът на сключилите договор единици и останалите законови условия.
4.   Достъпът до местата, предмет на договор с частни организации за социални инициативи, винаги се осъществява посредством администрацията, която е сключила договора за съвместно предоставяне.
5.   Организации за социални инициативи са фондациите, сдруженията, доброволческите организации и други организации с нестопанска цел, осъществяващи дейност по предоставяне на социални услуги. За организации за социални инициативи се считат по-конкретно кооперативните дружества, квалифицирани като организации с нестопанска цел в съответствие със съответната специална правна уредба“.
Член 56 от посочения закон, озаглавен „Относно договорите за съвместно предоставяне на услуги“, предвижда в параграфи 1 и 2:
1.   Generalitat [правителството на автономна област Валенсия] допринася финансово за развитието и подобряването на компетентността на местните образувания, както и за подпомагането на програмите със социално съдържание, осъществявани от организации с нестопанска цел.
2.   Освен това Generalitat отпуска годишно в съответните бюджети необходимите кредити за финансирането на договорите за съвместно предоставяне на услуги, сключени с частни организации за социални инициативи“.
Членове 62—66 от същия закон се намират в дял VI от него, озаглавен „Относно съвместното предоставяне на услуги“.
Според член 62 от Закон 5/1997, озаглавен „Понятие, общ режим и принципи на договора за съвместно предоставяне на услуги“:
„1.   Договорите за съвместно предоставяне на услуги са организационни инструменти, които нямат характер на договор и с които компетентните административни органи могат да организират предоставянето на социални услуги за личността, чието финансиране, достъпът до тях и контролът над тях попадат в компетентността им в съответствие с процедурата и изискванията, предвидени в настоящия закон и в приложимата секторна подзаконова правна уредба.
2.   Публичните администрации гарантират, че дейността им по договор с трети лица с оглед на предоставянето на социални услуги за личността е в съответствие със следните принципи:
а)
принцип на субсидиарност, по силата на който съвместното предоставяне с частни организации с нестопанска цел е предварително обусловено от оптималното използване на собствените ресурси.
b)
принцип на солидарност, като се насърчава участието на образуванията от третия сектор на социалната дейност в предоставянето на социални услуги за личността.
с)
принципът на равенство, като се гарантира, че дейността по съвместно предоставяне осигурява на ползвателите същото внимание като това, което им се предоставя пряко от администрацията.
d)
принцип на публичност, като предвижда, че поканите за представяне на кандидатури за дейност по съвместно предоставяне на услуги се публикуват в Официален вестник на Generalitat Valenciana.
е)
принцип на прозрачност, като разпространява в информационния портал за прозрачност действащите към всеки един момент договори за съвместно предоставяне.
f)
принцип за недопускане на дискриминация, като определя условия за достъп до дейност по съвместно предоставяне, гарантиращи равенството между избраните да участват в нея субекти.
g)
принцип на бюджетна ефективност, като предвижда, че възнагражденията, които субектите, сключили договор за съвместно предоставяне, могат да получават в съответствие с действащите максимални тарифи или модули, са ограничени до размера на променливите, фиксираните и постоянните разходи за предоставянето на услугата, без да включват търговска печалба“.
Член 63 от този закон, озаглавен „Материален обхват и условия, предхождащи съвместното предоставяне на услуги“, предвижда:
„1.   В областта на социалните услуги, услугите за личността, които могат да бъдат предоставяни по договор за съвместно предоставяне, се определят с подзаконов нормативен акт измежду услугите, предвидени в каталога за услуги.
2.   Предмет на съвместно предоставяне могат да бъдат:
а)
запазването и заемането на места с оглед на заемането им от ползвателите на обществената система за социални услуги, като достъпът до тях се разрешава от компетентните публични администрации в съответствие с установените в настоящия закон критерии.
b)
цялостното управление на услуги, служби или центрове в съответствие с разпоредбите, установени с подзаконов нормативен акт.
3.   Когато предоставянето на услугата води до процеси, изискващи извършването на различни видове действия в различни центрове или служби, компетентната администрация може да сключи с няколко организации само един договор за съвместно предоставяне, с който се налагат императивни механизми за координация и сътрудничество.
4.   Достъпът до режима на съвместно предоставяне е отворен за частните организации за социални инициативи, които предоставят социални услуги, разполагащи с административна акредитация и вписани в регистъра на съответните социални организации, центрове и служби.
5.   Режимът на съвместно предоставяне е несъвместим с предоставянето на икономически субсидии за финансиране на дейностите или услугите, обхванати от договора за съвместно предоставяне“.
Съгласно член 64 от посочения закон, озаглавен „Процедура по сключване на договори за съвместно предоставяне и критерии за предпочитане“:
„1.   Секторната правна уредба организира процедурите с цел образуванията, отговарящи на установените критерии, да могат да се присъединят към договора за съвместно предоставяне на услуги в съответствие с общите принципи, установени в член 62 от настоящия закон.
2.   За приемането на договорите за съвместно предоставяне секторната правна уредба установява критериите за подбор на субектите, когато такъв подбор се окаже необходим в зависимост от бюджетните ограничения или броя и характеристиките на услугите, които могат да бъдат предоставяни съвместно.
3.   Подборът на субектите може да се основава на следните критерии:
а)
установяването по местоизвършване на услугата;
[…]“.
Член 65 от същия закон, озаглавен „Форма и действие на съвместното предоставяне на услуги“, предвижда:
„1.   Договорите за съвместно предоставяне се материализират в административни документи за съвместно предоставяне на услуги, чието съдържание е установено в приложимата секторна правна уредба.
2.   Договорите за съвместно предоставяне налагат на сключващата договора организация да предоставя на лицата социални услуги при условията, определени в приложимата секторна правна уредба и в приетия в съответствие с нея договор за съвместно предоставяне.
3.   Извън предвидените такси, от ползвателите за услугите не може да се събират никакви суми за съвместно предоставяните услуги.
4.   Събирането от ползвателите на каквото и да било възнаграждение за предоставянето на допълнителни услуги, както и размерът на същото, се разрешават предварително от администрацията, възложила договора за съвместно предоставяне“.
Член 66 от Закон 5/1997, озаглавен „Финансиране на дейността по съвместно предоставяне“, гласи:
„1.   Всяка покана за представяне на кандидатури определя размера на икономическите модули, съответстващи на всяка услуга, която може да бъде предмет на договор за съвместно предоставяне.
2.   Максималните тарифи или икономически модули покриват в максимална степен променливите, фиксираните и постоянните разходи за услугите, като гарантират икономическата неутралност за предоставящата услугите организация, без да включват търговска печалба.
3.   Сумите, произтичащи от дейността по съвместно предоставяне, се изплащат след представяне на съответната фактура от организацията, сключила договор за съвместно предоставяне, чрез пряко дебитиране на бюджетната позиция, предназначена за финансиране на текущите разходи на администрацията“.
Съгласно член 67 от този закон, със заглавие „Срок на действие на договорите за съвместно предоставяне на услуги“):
„Срокът на договорите за съвместно предоставяне не може да надвишава четири години. Когато са изрично предвидени в договора за съвместно предоставяне, евентуалните удължавания могат да доведат до общ срок на действие от 10 години на договора за съвместно предоставяне. В края на този период компетентната администрация може да сключи нов договор за съвместно предоставяне“.
Декрет 181/2017
Декрет 181/2017, приет в изпълнение на Закон 5/1997, има за предмет — в съответствие с член 1 от него — да уреди изискванията, процедурите за подбор, съдържанието и основните условия за въвеждане, изпълнение и развитие на договорите за съвместно предоставяне на услуги като начин за управление на социалните услуги от частни организации за социални инициативи, за да се предоставят на лицата социалните услуги, предвидени в закона и в каталога за социални услуги, или в актовете за тяхното изпълнение.
Член 3, буква е) от този декрет признава качеството на частни организации за социални инициативи на „фондациите, сдруженията, доброволческите организации и други организации с нестопанска цел, извършващи социални услуги“, както и на кооперативните дружества, квалифицирани като организации с нестопанска цел в съответствие с приложимата за тях специална правна уредба.
Въпреки отмяната на Закон 5/1997 със Закон 3/2019, Декрет 181/2017 остава в сила в съответствие с единствената отменителна разпоредба на последния закон.
Спорът в главното производство и преюдициалните въпроси
ASADE подава до Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana (Висш съд на автономна област Валенсия, Испания) жалба за отмяна на Декрет 181/2017, в подкрепа на която изтъква, че член 44 bis, параграф 1, буква c), член 53, член 56, параграф 2 и дял VI от Закон 5/1997, в изпълнение на които е приет този декрет, противоречат на правото на Съюза, поради това че изключват всяка възможност за организациите със стопанска цел да предоставят някои социални услуги в помощ на личността по договор за взаимно предоставяне на услуги, като същевременно позволяват на всички организации с нестопанска цел — и то не само на доброволчески организации — да предоставят тези услуги възмездно, без да е необходимо да се провежда прозрачна процедура за конкурентно възлагане, гарантираща равнопоставеност на заинтересованите икономически оператори.
Запитващата юрисдикция иска да се установи дали използването на договорите за съвместно предоставяне, както е уредено от Закон 5/1997, е в съответствие с членове 49 ДФЕС и 56 ДФЕС, членове 76 и 77 от Директива 2014/24 и член 15, параграф 2 от Директива 2006/123. Тя подчертава, че тълкуване на тези разпоредби от правото на Съюза продължава да е необходимо въпреки отмяната на Закон 5/1997 със Закон 3/2019, тъй като с последния закон не се изменя режимът на договора за съвместно предоставяне на социални услуги. По-нататък, за да се прецени законосъобразността на същия декрет, било необходимо да се провери дали Закон 5/1997, чието изпълнение той осигурява, е бил в съответствие с правото на Съюза.
При тези условия Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana (Висш съд на автономна област Валенсия) решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
„1)
Трябва ли член 49 ДФЕС и членове 76 и 77 (във връзка с член 74 и приложение XIV) от Директива [2014/24] да се тълкуват в смисъл, че не допускат национална правна уредба, която позволява на възлагащите органи да сключват споразумения с частноправни субекти с нестопанска цел — а не само с доброволчески сдружения — за предоставянето на всякакъв вид социални услуги за личността срещу възстановяване на разходите, без да се провеждат процедурите, предвидени в тази директива за обществените поръчки, и независимо от прогнозната стойност, а само при предварителното квалифициране на посочените фигури като извъндоговорни?
2)
При отрицателен отговор в този случай: трябва ли член 49 ДФЕС и членове 76 и 77 (във връзка с член 74 и приложение XIV) от Директива [2014/24] да се тълкуват в смисъл, че допускат възможността възлагащите органи да сключват споразумения с частноправни субекти с нестопанска цел (а не само с доброволчески сдружения) за предоставянето на всякакъв вид социални услуги за личността срещу възстановяване на разходите, без да се провеждат процедурите, предвидени в тази директива, и независимо от прогнозната стойност, а само при предварителното квалифициране на посочените фигури като извъндоговорни, когато освен това посочената национална правна уредба не възпроизвежда изрично изискванията, предвидени в член 77 от същата директива, а само препраща към последващ подзаконов акт за прилагане, без да предвижда изрично сред правилата, че трябва да се следва този подзаконов акт и че последният възпроизвежда изрично изискванията по член 77 от посочената директива?
3)
При отрицателен отговор и в този случай: трябва ли членове 49 ДФЕС и 56 ДФЕС, членове 76 и 77 (във връзка с член 74 и приложение XIV) от Директива [2014/24] и член 15, параграф 2 от Директива [2006/123] да се тълкуват в смисъл, че допускат възможността възлагащите органи да подбират частноправни субекти с нестопанска цел (а не само доброволчески сдружения), с които да се споразумяват за предоставянето на всякакъв вид социални услуги за личността — което надхвърля предвиденото в член 2, параграф 2, буква й) от Директива [2006/123] — като сред критериите за подбор да се включва установяването по местоизвършване на услугата?“.
По преюдициалните въпроси
По допустимостта
В самото начало е важно да се припомни, че според постоянната съдебна практика въпросите, които се отнасят до правото на Съюза, по презумпция са релевантни. Съдът може да откаже да се произнесе по отправеното от национална юрисдикция преюдициално запитване само когато е съвсем очевидно, че исканото тълкуване на правото на Съюза няма никаква връзка с действителността или с предмета на спора в главното производство, когато проблемът е от хипотетично естество или когато Съдът не разполага с необходимите данни от фактическа и правна страна, за да бъде полезен с отговора на поставените му въпроси (решения от 15 декември 1995 г., Bosman,
C‑415/93
,
EU:C:1995:463
, т.
и
и от 25 ноември 2021 г., État luxembourgeois (Информация за група данъкоплатци),
C‑437/19
,
EU:C:2021:953
, т.
).
Необходимостта да се даде тълкуване на правото на Съюза, което да е от полза за националния съд, освен това изисква последният да определи фактическата и правната обстановка, в която се вписват поставените от него въпроси, или най-малкото да обясни фактическите хипотези, на които те се основават. Актът за преюдициално запитване трябва по-нататък да посочва и конкретните причини, поради които националният съд си задава въпроси относно тълкуването на правото на Съюза и приема за необходимо да отправи преюдициален въпрос до Съда (решение от 10 март 2022 г., Commissioners for Her Majesty’s Revenue and Customs (Пълно здравно застрахователно покритие),
C‑247/20
,
EU:C:2022:177
, т.
и цитираната съдебна практика).
Именно в светлината на тези предварителни бележки следва да се прецени допустимостта на преюдициалните въпроси.
По отмяната на Закон 5/1997
Ответникът по главното производство отбелязва, че преюдициалните въпроси са недопустими, тъй като Закон 5/1997, чието съответствие с правото на Съюза се оспорва инцидентно в рамките на жалбата по главното производство, е отменен със Закон 3/2019.
В това отношение от акта за преюдициално запитване е видно, че от запитващата юрисдикция е поискано да се произнесе по законосъобразността на Декрет 181/2017 към датата на приемането му. Към тази дата обаче е безспорно, че Закон 5/1997, чието изпълнение се осигурява с този декрет, все още е в сила. Освен това не се оспорва, че посоченият закон, от една страна, отказва на образуванията със стопанска цел възможността да сключват споразумение за съвместно предоставяне и от друга страна, позволява да се приложи критерият за установяване по местоизвършването на услугите при сключването на такова споразумение.
При тези условия преюдициалните въпроси запазват връзка с предмета на спора по главното производство.
По Директива 2014/24
Испанското, италианското и нидерландското правителство изразяват съмнения относно приложимостта на Директива 2014/24 по отношение на договорите за съвместно предоставяне на услуги, предвидени в разглежданата по главното производство национална правна уредба.
В това отношение следва да се припомни, че когато — както по настоящото дело — не е съвсем очевидно, че исканото тълкуване на разпоредба от правото на Съюза няма никаква връзка с действителността или с предмета на спора в главното производство, възражението, че тази разпоредба не е приложима по главното производство, не е въпрос относно допустимостта на преюдициалното запитване, а по съществото на въпросите (решения от 12 декември 2019 г., Slovenské elektrárne,
C‑376/18
,
EU:C:2019:1068
, т.
и от 28 октомври 2021 г., Комисия за противодействие на корупцията и за отнемане на незаконно придобитото имущество,
C‑319/19
,
EU:C:2021:883
, т.
).
По Директива 2006/123
Съгласно член 2, параграф 2, буква й) от Директива 2006/123 същата не се прилага спрямо социални услуги по социално настаняване, грижи за деца и подпомагане на семейства или лица, временно или постоянно в нужда, които се предоставят в частност от доставчици, получили мандат от държавата или от благотворителни организации, признати за такива от държавата.
От една страна обаче, както по същество отбелязва генералният адвокат в точки 145—150 от заключението си, преписката, с която разполага Съдът, не позволява да се гарантира, че социалните услуги в помощ на личността, за които се отнася разглежданата по главното производство национална правна уредба, не фигурират сред услугите, изключени от приложното поле на Директива 2006/123 по силата на член 2, параграф 2, буква й) от нея, съобразно тълкуването, дадено му от Съда в точки 42—49 от решение от 11 юли 2013 г., Femarbel (
C‑57/12
,
EU:C:2013:517
).
От друга страна, липсата на каквото и да било уточнение в това отношение в акта за преюдициално запитване също не позволява на Съда да определи дали, ако се предположи, че някои социални услуги в помощ на личността, за които се отнася разглежданата по главното производство национална правна уредба, не попадат в обхвата на изключението, предвидено в член 2, параграф 2, буква й) от тази директива, те няма да попаднат в приложното поле на друго от изключенията, предвидени в член 2, параграф 2, и по-конкретно в букви е) и и) от нея.
При тези условия, тъй като запитващата юрисдикция не е дала възможност на Съда да се увери, че фактическата хипотеза, на която се основава третият преюдициален въпрос, действително попада в приложното поле на Директива 2006/123, този въпрос е недопустим, доколкото се отнася до тълкуването на член 15, параграф 2 от нея.
По членове 49 ДФЕС и 56 ДФЕС
Накрая е важно да се отбележи, че макар всички аспекти на спора по главното производство да са свързани само с една държава членка, преюдициалните въпроси се отнасят по-специално до тълкуването на членове 49 ДФЕС и 56 ДФЕС.
В такъв контекст запитващата юрисдикция следва да изложи пред Съда, както изисква член 94 от Процедурния правилник на Съда, по какъв начин, въпреки изцяло вътрешния му характер, висящият пред нея спор е свързан с разпоредбите на правото на Съюза относно основните свободи, така че исканото тълкуване да е нужно за решаването на този спор (решение от 15 ноември 2016 г., Ullens de Schooten (
C‑268/15
,
EU:C:2016:874
, т.
и определение от 6 май 2021 г., Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca и др.,
C‑571/20
, непубликувано,
EU:C:2021:364
, т.
).
Запитващата юрисдикция обаче не уточнява по какъв начин, въпреки изцяло вътрешния характер на висящия пред нея спор, следва да се пристъпи към тълкуване на членове 49 ДФЕС и 56 ДФЕС. В частност тази юрисдикция не се позовава изрично на една от хипотезите, посочени в точки 50—53 от решение от 15 ноември 2016 г., Ullens de Schooten (
C‑268/15
,
EU:C:2016:874
).
По-нататък, макар съобразно постоянната практика на Съда възлагането на обществени поръчки, които поради стойността си не попадат в приложното поле на директивите в областта на възлагането на обществени поръчки, все пак да се подчинява на основните правила и общите принципи на Договора за функционирането на ЕС, и по-конкретно на принципите на равно третиране и за недопускане на дискриминация, основана на гражданство, както и на произтичащото от тях задължение за прозрачност, доколкото тези поръчки представляват сигурен трансграничен интерес, запитващата юрисдикция не може да се ограничи само до това да предостави на Съда данни за това, които позволяват да не се изключва съществуването на такъв интерес, а напротив — трябва да предостави данни от естество да докажат неговото съществуване (вж. в този смисъл определение от 12 ноември 2020 г., Novart Engineering,
C‑170/20
, непубликувано,
EU:C:2020:908
, т.
и
). В случая обаче запитващата юрисдикция не е предоставила такива данни на Съда.
Следователно преюдициалните въпроси са недопустими, доколкото се отнасят до тълкуването на членове 49 ДФЕС и 56 ДФЕС.
От всички гореизложени съображения следва, че преюдициалните въпроси са допустими освен в частта им, която се отнася до тълкуването на членове 49 ДФЕС и 56 ДФЕС, както и на член 15, параграф 2 от Директива 2006/123.
По първия и втория въпрос
С първите си два преюдициални въпроса, които следва да се разгледат заедно, запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали членове 76 и 77 от Директива 2014/24 трябва да се тълкуват в смисъл, че не допускат национална правна уредба, която запазва за частни организации с нестопанска цел възможността да сключват договори, по силата на които тези организации предоставят социални услуги в помощ на личността — срещу възстановяване на понесените от тях разходи — независимо от прогнозната стойност на тези услуги и без тази правна уредба да изисква посочените организации да спазват определените в член 77 изисквания.
По приложимостта на Директива 2014/24
За да се отговори на тези въпроси, най-напред следва да се определи дали договори като разглежданите по главното производство са обществени поръчки, за които се отнася Директива 2014/24.
В това отношение, в съответствие с член 1 от Директива 2014/24, тя установява правила за процедурите за обществени поръчки, провеждани от възлагащи органи, във връзка с договорите за обществени поръчки и конкурсите за проект, чиято прогнозна стойност не е под праговете, предвидени в член 4 от тази директива. Член 2, параграф 1, точка 5 от посочената директива дефинира, за целите на същата, обществената поръчка като писмен договор с определен паричен интерес, сключен между икономически оператор и един или повече възлагащи органи, с предмет строителство, доставки на стоки или предоставяне на услуги.
От тази гледна точка е важно се отбележи, на първо място, че тъй като понятието „обществена поръчка“ е понятие от правото на Съюза, квалификацията, която испанското право дава на договорите за съвместно предоставяне на услуги, е ирелевантна (вж. в този смисъл решения от 20 октомври 2005 г., Комисия/Франция,
C‑264/03
,
EU:C:2005:620
, т.
и от 22 април 2021 г., Комисия/Австрия (Отдаване под наем на все още непостроена сграда),
C‑537/19
,
EU:C:2021:319
, т.
).
Следователно уточнението в член 62, параграф 1 от Закон 5/1997, че такива споразумения представляват „организационни инструменти, които нямат договорен характер“, не е достатъчно, за да ги изключи от приложното поле на Директива 2014/24.
По-нататък, обратно на предложеното от нидерландското правителство, от акта за преюдициално запитване изобщо не произтича, че тези договори за съвместно предоставяне на услуги трябва на практика да се приравнят на едностранни административни актове, които просто по волята на възлагащите органи обвързват частноправните организации с нестопанска цел, които са техни контрагенти (вж. в това отношение решения от 19 април 2007 г., Asemfo,
C‑295/05
,
EU:C:2007:227
, т.
—
и от 18 декември 2007 г., Asociación Profesional de Empresas de Reparto y Manipulado de Correspondencia,
C‑220/06
,
EU:C:2007:815
, т.
—
).
На второ място, за да попаднат в приложното поле на Директива 2014/24, договорите за съвместно предоставяне, разглеждани по главното производство, трябва да се състоят от обществени поръчки за услуги по смисъла на член 2, параграф 1, точка 9 от тази директива.
В това отношение, първо, понятието „услуги“ по смисъла на тази разпоредба трябва да се тълкува в светлината на свободното предоставяне на услуги, закрепено в член 56 ДФЕС и чийто обхват е ограничен до икономическите дейности (вж. в този смисъл решения от 29 април 2010 г., Комисия/Германия,
C‑160/08
,
EU:C:2010:230
, т.
и
и от 23 февруари 2016 г., Комисия/Унгария,
C‑179/14
,
EU:C:2016:108
, т.
).
По-конкретно следва да се отбележи, че услугите, които обикновено се предоставят срещу възнаграждение, представляват икономическа дейност, като основната характеристика на възнаграждението се състои в това, че то представлява насрещната икономическа престация за разглежданата услуга, без обаче да има изискване за услугата да заплащат ползващите я лица (решение от 23 февруари 2016 г., Комисия/Унгария,
C‑179/14
,
EU:C:2016:108
, т.
—
). Впрочем от член 62 ДФЕС във връзка с член 51 от този договор следва, че свободното предоставяне на услуги не обхваща дейностите, които в дадена държава членка са свързани, макар и епизодично, с упражняването на публична власт.
При това положение, както се потвърждава от съображение 6 от Директива 2014/24, единствено дейностите от икономическо естество по смисъла на предходната точка могат да бъдат предмет на обществена поръчка за услуги по смисъла на член 2, параграф 1, точка 9 от тази директива. Такова тълкуване се потвърждава освен това и от член 2, параграф 1, точка 10 от посочената директива, по силата на който за икономически оператор по смисъла на същата е характерно това, че предлага на пазара изпълнение на строителство и/или строеж, доставка на продукти или предоставяне на услуги.
Така, обстоятелството, че договорът е сключен с организация с нестопанска цел, не изключва възможността тази организация да упражнява икономическа дейност по смисъла на Директива 2014/24 по такъв начин, че това обстоятелство е без значение за прилагането на правните норми на Съюза в областта на обществените поръчки (вж. в този смисъл решения от 19 юни 2014 г., Centro Hospitalar de Setúbal и SUCH,
C‑574/12
,
EU:C:2014:2004
, т.
и цитираната съдебна практика и от 28 януари 2016 г., CASTA и др.,
C‑50/14
,
EU:C:2016:56
, т.
).
По-нататък, за икономическа дейност могат да се считат възмездно предоставяните услуги, които, без да са свързани с упражняване на властнически правомощия, се осигуряват в обществен интерес и с нестопанска цел и са в конкуренция с услугите, предлагани от оператори, преследващи стопанска цел (вж. по аналогия решение от 6 септември 2011 г., Scattolon,
C‑108/10
,
EU:C:2011:542
, т.
и цитираната съдебна практика).
Второ, що се отнася по-специално до предоставянето на услуги, които, както в настоящия случай, имат социална цел, е вярно, че член 1, точка 5 от Директива 2014/24 уточнява, че тази директива няма въздействие върху начина, по който държавите членки организират своите системи за социална сигурност. По-нататък, според постоянната практика на Съда дейността на организациите, управляващи схема за социална сигурност, по принцип не представлява икономическа дейност, когато се основава на принципа на солидарност и когато подлежи на контрол от държавата (вж. в този смисъл решение от 11 юни 2020 г., Комисия и Словашка република/Dôvera zdravotná poist’ovňa,
C‑262/18 P и C‑271/18 P
,
EU:C:2020:450
, т.
и цитираната съдебна практика).
Не непременно такъв обаче е случаят на специфичните социални обезщетения, които се предоставят от частни оператори и разходите за които се поемат или от самата държава, или от тези социалноосигурителни институции. Всъщност от практиката на Съда следва и че само по себе си преследването на социална цел или вземането предвид на принципа на солидарност в рамките на предоставяне на услуги не възпрепятства възприемането на това предоставяне като икономическа дейност (вж. в този смисъл решения от 29 ноември 2007 г., Комисия/Италия,
C‑119/06
, непубликувано,
EU:C:2007:729
, т.
—
и от 12 септември 2000 г., Pavlov и др.,
C‑180/98—C‑184/98
,
EU:C:2000:428
, т.
).
В случая, както отбелязва генералният адвокат в точки 55—61 от своето заключение, се оказва, че поне част от услугите в помощ на личността, попадащи в приложното поле на разглежданата по главното производство национална правна уредба, се предоставят срещу възнаграждение и не са свързани с упражняването на публична власт, така че такива дейности могат да се считат за икономически и следователно представляват услуги по смисъла на Директива 2014/24.
На трето място, възмездният характер на обществената поръчка предполага, че всяка от страните се задължава да осъществи определена престация в замяна на насрещната престация на друга страна, без при това да е изключено насрещната престация на възлагащия орган да се състои само във възстановяването на направените разходи за предоставяне на договорената услуга (вж. в този смисъл решение от 10 септември 2020 г., Tax-Fin-Lex,
C‑367/19
,
EU:C:2020:685
, т.
и
и цитираната съдебна практика). Следователно даден договор не може да се изключи от понятието за „обществена поръчка за услуги“ само поради факта че — както, изглежда, е в настоящия случай — предвиденото възнаграждение е сведено до възстановяване на направените за предоставянето на договорената услуга разходи (решение от 28 януари 2016 г., CASTA и др.,
C‑50/14
,
EU:C:2016:56
, т.
).
На четвърто място, както се потвърждава от съображение 4 и съображение 114, последна алинея от Директива 2014/24, процедурите, чрез които възлагащият орган се отказва да сравнява и класира допустимите оферти и да посочи един или няколко икономически оператори, на които се предоставят изключителните права по поръчката, не са в приложното поле на тази директива (вж. в този смисъл решения от 2 юни 2016 г., Falk Pharma,
C‑410/14
,
EU:C:2016:399
, т.
—
и от 1 март 2018 г., Tirkkonen,
C‑9/17
,
EU:C:2018:142
, т.
—
).
При това положение от отговорите на ASADE, испанското правителство и ответника по главното производство на поставените от Съда въпроси е видно, че възлагането на договор за съвместно предоставяне на услуги се предшества на практика от подбор измежду частните организации с нестопанска цел, заявили интерес да предоставят социалните услуги в помощ на личността — предмет на договора, което обаче запитващата юрисдикция следва да провери.
На пето място, от първия преюдициален въпрос изрично следва, че разглежданата по главното производство национална правна уредба се прилага за всички споразумения за съвместно предоставяне на услуги, независимо от тяхната прогнозна стойност. От това произтича, че не може да се изключи възможността тази правна уредба, чието съответствие с правото на Съюза юрисдикцията е приканена да провери, да се отнася до споразумения за съвместно предоставяне, чиято прогнозна стойност е по-висока или равна на праговете, предвидени в член 4 от Директива 2014/24.
С оглед на гореизложеното се оказва, че разглежданата по главното производство правна уредба урежда поне отчасти възлагането на обществени поръчки, за които се прилага Директива 2014/24.
Накрая е важно да се добави, че колкото и да е неприятна, липсата на изброяване в акта за преюдициално запитване на конкретни категории социални услуги в помощ на личността, които попадат в обхвата на разглежданата по главното производство национална правна уредба, не е пречка Съдът, обратно на това, което, изглежда, поддържа италианското правителство, да се увери, че тълкуването на Директива 2014/24 не е лишено от всякаква връзка с предмета на спора по главното производство.
Всъщност, от една страна, от преписката, с която разполага Съдът, е видно, че поне част от социалните услуги в помощ на личността, които могат да бъдат предмет на споразумение за съвместно предоставяне, се числят към услугите, изброени в приложение XIV към Директива 2014/24, и от друга страна, преюдициалните въпроси се отнасят до тълкуването не на разпоредбите на тази директива, които са общоприложими към процедурите за възлагане на обществени поръчки, а само на членове 74—77 от посочената директива, които установяват именно опростен режим за възлагане на обществени поръчки с предмет услуги, съдържащи се в това приложение.
Следователно тези въпроси трябва да се разгледат само с оглед на членове 74—77 от Директива 2014/24.
По изискванията, произтичащи от Директива 2014/24
За да се провери дали членове 74—77 от Директива 2014/24 допускат правна уредба като разглежданата по главното производство, следва да се отбележи, на първо място, че предвиденият в тези членове опростен режим за възлагане на обществени поръчки е обоснован, както сочи съображение 114 от Директива 2014/24, от ограниченото транснационално измерение на услугите, визирани в приложение XIV към посочената директива, както и от факта, че тези услуги се предоставят в специфична рамка, която значително варира в различните държави членки поради различни културни традиции.
На второ място, член 77 от Директива 2014/24 предвижда, че за някои от услугите, посочени в приложение XIV към тази директива, държавите членки могат да позволят на възлагащите органи да предоставят на „организациите“, така както са определени в параграф 2 от този член, правото на участие в процедурите за възлагане на обществени поръчки с предмет предоставянето на такива услуги.
Член 77, параграф 2 от Директива 2014/24 уточнява стриктните условия, при които икономически оператор може да се счита за „организация“ по смисъла на тази разпоредба. Така например се изисква този икономически оператор да има за цел да изпълнява задача за обществена услуга, свързана с предоставянето на посочените в този член социални или специални услуги, печалбите на посочения икономически оператор да бъдат реинвестирани с оглед постигането на тази цел и когато печалбата се разпределя или преразпределя, такава операция да се основава на принципите на собственост или участие на служителите. По-нататък, структурите на управление или собственост на същия икономически оператор трябва да се основават на акционерното участие на наетите на работа лица или на принципите на собственост или участие или да изискват активно участие на работниците, на ползвателите или на участващите страни.
Впрочем от член 77, параграф 2, буква г) и параграф 3 от Директива 2014/24 следва, че възлагащ орган може да възложи обществена поръчка на „организация“ въз основа на предвидената в този член процедура само за срок, който не надвишава три години, и само при условие че този възлагащ орган вече не е възлагал на тази „организация“ поръчка за посочените в този член услуги през предходните три години.
В случая, както потвърждава текстът на първия преюдициален въпрос, разглежданата по главното производство национална правна уредба налага за частните организации с нестопанска цел да се запази възможността да участват в процедурите за възлагане на договори за съвместно предоставяне, без да изисква тези организации да отговарят на всички условия, предвидени в член 77 от Директива 2014/24.
От това обстоятелство обаче не може да се направи извод, че такава правна уредба е непременно несъвместима с опростения режим, предвиден в членове 74—77 от Директива 2014/24.
Всъщност член 77 от тази директива има много специфичен обхват, тъй като изрично гарантира на държавите членки, че за някои от услугите — предмет на този опростен режим те могат да разрешат на възлагащите органи да запазят по право само за икономическите оператори, които отговарят на всички предвидени в този член условия, възможността да участват в процедурите за възлагане на обществени поръчки, които имат за предмет такива услуги.
Така с оглед на особеностите на установения с член 77 от Директива 2014/24 правен режим и предвид структурата на членове 74—77 от нея не може да се приеме, че тази разпоредба обхваща изчерпателно случаите, в които обществените поръчки с предмет предоставянето на услуга, визирана в приложение XIV към посочената директива, могат да бъдат запазени за някои категории икономически оператори.
На трето място, следва да се подчертае, че член 76 от Директива 2014/24 определя правилата, които се отклоняват от общия правен режим и са приложими при възлагането на всички обществени поръчки за социални и други специфични услуги, изброени в приложение XIV към нея.
Посоченият член 76 задължава държавите членки, от една страна, да въведат правила за възлагане, които налагат на възлагащите органи да спазват принципите на прозрачност и равнопоставеност на икономическите оператори, и от друга страна, да следят тези правила да позволяват на възлагащите органи да вземат предвид спецификите на услугите, предмет на такива процедури за възлагане. Във връзка с последното държавите членки трябва да оправомощят възлагащите органи да вземат предвид необходимостта да се гарантират качество, непрекъснатост, достъпност, достъпна цена, наличие и всеобхватност на тези услуги, специфичните потребности на различните категории ползватели, участието на потребителите, както и иновациите.
Както се потвърждава в съображение 114 от Директива 2014/24, установеният в член 76 от нея правен режим се характеризира с широкото право на преценка, с което разполагат държавите членки, за да организират по начин, който считат за най-подходящ, избора на доставчиците на услугите, изброени в приложение XIV към тази директива. От това съображение следва още, че държавите членки трябва да вземат предвид и Протокол № 26, който закрепва по-конкретно голямата дискреционна власт на националните органи за предоставяне, възлагане и организиране на услугите от общ икономически интерес, така че да се доближават максимално до потребностите на ползвателите.
При това положение следва да се провери дали принципите на равнопоставеност и прозрачност, посочени в член 76 от Директива 2014/24, допускат национална правна уредба, която запазва за частните организации с нестопанска цел, включително когато не отговарят на предвидените в член 77 от тази директива условия, правото да участват в процедурите за възлагане на обществени поръчки с предмет предоставянето на социални услуги в помощ на личността от обхвата на приложение XIV към посочената директива.
Що се отнася, първо, до принципа на равнопоставеност на икономическите оператори, фактът, че частни организации с нестопанска цел са лишени от възможността да участват в такива процедури за възлагане на обществени поръчки, представлява разлика в третирането между икономически оператори, противоречаща на този принцип, освен ако тази разлика е оправдана от обективни обстоятелства (вж. по аналогия решения от 11 декември 2014 г., Azienda sanitaria locale № 5 Spezzino и др.,
C‑113/13
,
EU:C:2014:2440
, т.
и от 28 януари 2016 г., CASTA и др.,
C‑50/14
,
EU:C:2016:56
, т.
).
В това отношение е важно да се припомни, че в рамките на запазената си компетентност да урежда своята система за социална сигурност дадена държава членка може да приеме, че за да постигне целите си дадена система за социално подпомагане, достъпът до нея на частни оператори в качеството им на доставчици на услуги за социално подпомагане трябва непременно да зависи от условието те да не преследват стопанска цел (решения от 17 юни 1997 г., Sodemare и др.,
C‑70/95
,
EU:C:1997:301
, т.
и от 11 декември 2014 г., Azienda sanitaria locale № 5 Spezzino и др.,
C‑113/13
,
EU:C:2014:2440
, т.
).
В случая от разглежданата по главното производство национална правна уредба и от отговорите на поставените от Съда въпроси следва, че предвидените в тази правна уредба споразумения за съвместно предоставяне трябва да съответстват по-специално на принципите на солидарност и бюджетна ефективност. По-конкретно, от една страна, социалните услуги в помощ на личността, които могат да бъдат предмет на такива споразумения, трябва да бъдат предлагани на всички, по принцип безплатно, а размерът на евентуалната такса, която може да бъде събирана допълнително от ползвателите, зависи от финансовите им възможности. От друга страна, засегнатите от посочените споразумения частни организации с нестопанска цел могат да получат само възстановяване на променливите, фиксираните и постоянните разходи, направени за предоставянето на социалните услуги в помощ на личността, които са предмет на същите споразумения, като получаването на търговска печалба е изрично изключено.
Така изключителното използване на частните организации с нестопанска цел, за да се осигури предоставянето на такива социални услуги, може да се обоснове с принципите на универсалност и солидарност, характерни за система на социално подпомагане, както и със съображения за стопанска ефективност и целесъобразност, тъй като позволява тези услуги от общ интерес да се осигуряват при условия на икономическо равновесие от гледна точка на бюджета от формирования, създадени основно с цел да обслужват общия интерес и чиито решения не се ръководят, както отбелязва испанското правителство, от чисто търговски съображения (вж. по аналогия решение от 28 януари 2016 г., CASTA и др.,
C‑50/14
,
EU:C:2016:56
, т.
).
Когато е мотивирано от такива съображения, изключването на частните организации със стопанска цел от процедурите за възлагане на обществени поръчки с предмет предоставянето на такива социални услуги не противоречи на принципа на равнопоставеност, доколкото това изключване допринася ефективно за постигането на социалната цел, както и за преследването на целите за солидарност и бюджетна ефективност, на които се основава тази система (вж. по аналогия решения от 11 декември 2014 г., Azienda sanitaria locale № 5 Spezzino и др.,
C‑113/13
,
EU:C:2014:2440
, т.
и от 28 януари 2016 г., CASTA и др.,
C‑50/14
,
EU:C:2016:56
, т.
).
В това отношение, от една страна, Съдът е имал повод да уточни във връзка с обществени поръчки, за които Директива 2014/24 все още не е била приложима, че за да изпълнят тези изисквания, частните организации, за които по силата на правната уредба на съответната държава членка са запазени такива поръчки, не могат да преследват цели, различни от посочените в предходната точка, нито да реализират каквато и да било печалба, дори косвена, от извършваните от тях услуги освен възстановяването на променливите и дългосрочните фиксирани разходи, необходими за тяхното предоставяне. Те не могат също така да осигуряват печалба на своите членове. По-нататък, прилагането на тази правна уредба не може да се разшири дотолкова, че да обхване злоупотреби от страна на тези организации или от техните членове. Така дейността на посочените организации може да бъде упражнявана от наети лица само в необходимите за нормалното им функциониране граници и при спазване на изискванията, поставени от националното законодателство по отношение на тях, като, що се отнася до доброволците, могат да им бъдат възстановявани единствено действително направените за извършената дейност разходи в предварително установените от самите частни организации граници (вж. в този смисъл решения от 11 декември 2014 г., Azienda sanitaria locale № 5 Spezzino и др.,
C‑113/13
,
EU:C:2014:2440
, т.
и
и от 28 януари 2016 г., CASTA и др.,
C‑50/14
,
EU:C:2016:56
, т.
и
).
От друга страна, от практиката на Съда следва също, че принципът на равно третиране, приложим в рамките на свободата на установяване, закрепена в членове 49 ДФЕС‑55 ДФЕС, допуска държава членка да запази качеството на доставчици на услуги за социално подпомагане за частните оператори с нестопанска цел, включително на тези, които не са строго доброволчески (вж. в този смисъл решение от 17 юни 1997 г., Sodemare и др.,
C‑70/95
,
EU:C:1997:301
, т.
—
).
Тази съдебна практика остава релевантна за целите на тълкуването на член 76 от Директива 2014/24, който занапред изрично закрепва съществуването на опростен режим за възлагане на обществени поръчки за социални услуги.
От това следва, че принципът на равнопоставеност на икономическите оператори, прогласен понастоящем в член 76 от Директива 2014/24, позволява на държавите членки да запазят правото на участие в процедурата за възлагане на обществени поръчки за социални услуги в помощ на личността за частните организации с нестопанска цел, включително за тези, които не са строго доброволчески, при условие, от една страна, че евентуалните печалби, произтичащи от изпълнението на тези обществени поръчки, се реинвестират от тези организации с оглед на постигането на преследваната от тях социална цел от общ интерес и от друга страна, че са изпълнени всички условия, припомнени в точки 90 и 91 от настоящото решение.
Важно е да се допълни също така, че член 76 от Директива 2014/24 за сметка на това не допуска възможност такива обществени поръчки да се възлагат пряко, без да се прилагат условия на конкуренция, на организация с нестопанска цел, която не е доброволческо сдружение (вж. по последния въпрос решение от 28 януари 2016 г., CASTA и др.,
C‑50/14
,
EU:C:2016:56
, т.
). Напротив, тази разпоредба изисква от възлагащия орган, преди да пристъпи към такова възлагане, да сравни и класира съответните оферти на различните образувания с нестопанска цел, заявили интерес, като взема предвид по-конкретно цената на тези оферти, дори тя да се състои — както в случая — от общата сума на разходите, чието възстановяване възлагащият орган трябва да осигури.
Що се отнася, второ, до принципа на прозрачност, той изисква от възлагащия орган подходящо равнище на публичност, което да позволи, от една страна, отваряне за конкуренцията и от друга, контрол на безпристрастността на процедурата за възлагане, за да се осигури на всеки заинтересован оператор възможност да реши да подаде оферта за участие в публични търгове въз основа на цялата относима информация и да гарантира, че не съществува риск от фаворизиране или произволно поведение от страна на възлагащия орган. Така задължението за прозрачност изисква условията и редът за провеждане на процедурата за възлагане да са определени ясно, точно и еднозначно, така че, от една страна, да се даде възможност на всички разумно информирани и полагащи обичайната грижа оференти да разберат техния точен обхват и да ги тълкуват по еднакъв начин и от друга страна, да се очертае дискреционната власт на възлагащия орган и да му се даде възможност действително да провери дали офертите на оферентите отговарят на критериите за съответната процедура (вж. в този смисъл решения от 16 февруари 2012 г., Costa и Cifone,
C‑72/10 и C‑77/10
,
EU:C:2012:80
, т.
и от 4 април 2019 г., Allianz Vorsorgekasse,
C‑699/17
,
EU:C:2019:290
, т.
и
и цитираната съдебна практика).
В настоящия случай, от една страна, от преписката, с която разполага Съдът, не следва, че разглежданата по главното производство национална правна уредба не предоставя достатъчно гаранции, позволяващи да се защитят частните организации с нестопанска цел срещу риска от фаворизиране или произволно поведение от страна на възлагащия орган в хода на процедурата по възлагане на договор за съвместно предоставяне.
От друга страна, член 75 от Директива 2014/24 уточнява по отношение на процедурите за възлагане на обществени поръчки, попадащи в обхвата на установения в членове 74—77 от тази директива опростен режим, изискванията за публичност, произтичащи от принципа на прозрачност, припомнен в точка 97 от настоящото решение.
Според този член 75 обаче възлагащите органи, които възнамеряват да възложат обществена поръчка за услугите, посочени в приложение XIV към Директива 2014/24, трябва по принцип да заявят намерението си чрез обявление за обществена поръчка или обявление за предварителна информация, публикувано в съответствие с член 51 от тази директива от Службата за публикации на Европейския съюз или съответно — при обявление за предварителна информация — в своя профил на купувача.
В случая, както отбелязва генералният адвокат в точка 116 от заключението си, от разглежданата по главното производство национална правна уредба следва, че публикуването на обявленията за обществена поръчка, което тя визира, се осигурява единствено чрез публикуването в Diari Oficial de la Generalitat Valenciana (Официален вестник на правителството на автономна област Валенсия). Ако случаят е такъв, което запитващата юрисдикция трябва да провери, подобно публикуване не би представлявало мярка за публичност, съответстваща на член 75 от Директива 2014/24.
От всички гореизложени съображения следва, че членове 76 и 77 от Директива 2014/24 трябва да се тълкуват в смисъл, че допускат национална правна уредба, която запазва за частните организации с нестопанска цел възможността да сключват, посредством конкурентно възлагане на техните оферти, договори, по силата на които тези субекти предоставят социални услуги в помощ на личността в замяна на възстановяването на разходите, които понасят, независимо от прогнозната стойност на тези услуги, дори ако тези субекти не отговарят на изискванията, предвидени в член 77, доколкото, от една страна, правната и договорната рамка, в която се развива дейността на посочените организации, допринася ефективно за социалната цел, както и за преследването на целите за солидарност и бюджетна ефективност, на които се основава тази правна уредба, и от друга страна, доколкото е спазен принципът на прозрачност, както е уточнен по-конкретно в член 75 от тази директива.
По третия въпрос
В самото начало е важно да се отбележи, че съгласно член 64, параграф 3 от Закон 5/1997 установяването на частните организации с нестопанска цел по местоизвършване на услугата е един от критериите за подбор, които могат да бъдат използвани от възлагащия орган при сключването на договор за съвместно предоставяне. Така, при условие запитващата юрисдикция да провери това, изглежда, че възлагащият орган може въз основа на такъв критерий да изисква оферентите да бъдат установени — от момента на подаване на техните оферти — на територията на населеното място, за което се отнасят социалните услуги, които ще бъдат предоставяни.
При това положение с третия си въпрос запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали членове 76 и 77 от Директива 2014/24 трябва да се тълкуват в смисъл, че позволяват в рамките на възлагането на обществена поръчка за социални услуги, посочени в приложение XIV към тази директива, установяването на икономическия оператор на мястото, където трябва да се предоставят услугите, да представлява критерий за подбор на икономическите оператори, който предхожда разглеждането на техните оферти.
На първо място, следва да се припомни, че както беше подчертано в точка 84 от настоящото решение, член 76 от посочената директива изисква този критерий за установяване да е съвместим с принципа на равнопоставеност на икономическите оператори.
Подобен критерий обаче въвежда разлика в третирането между икономическите оператори в зависимост от това дали имат или не обект в мястото на предоставяне на съответната социална услуга. Тъй като положението на тези оператори е сравнимо с оглед на възлагането на обществена поръчка с предмет услуга, посочена в приложение XIV към същата директива, подобна разлика в третирането е съвместима с принципа на равно третиране само доколкото може да бъде обоснована от легитимна цел.
На второ място, от писмените становища пред Съда е видно, че критерият за подбор, основан на установяването на икономическия оператор на мястото, където трябва да се предоставят услугите, има за цел по-специално да осигури близостта и достъпността на социалните услуги, предмет на споразумение за съвместно предоставяне.
Несъмнено тази цел представлява легитимна цел от гледна точка на правото на Съюза и освен това е призната както в член 1 от Протокол № 26, така и в член 76 от Директива 2014/24, като последната разпоредба задължава държавите членки, както беше припомнено в точка 84 от настоящото решение, да гарантират, че възлагащите органи могат да вземат предвид необходимостта от осигуряване в частност на достъпност и наличие на услугите, посочени в приложение XIV към тази директива.
При това положение критерий, който налага, както в настоящия случай, оферентите да бъдат установени, още от момента на подаване на офертите си, на територията на населеното място, за което се отнасят социалните услуги, които ще бъдат предоставяни, е явно непропорционален с оглед на постигането на тази цел (вж. в този смисъл решение от 27 октомври 2005 г., Contse и др.,
C‑234/03
,
EU:C:2005:644
, т.
). Всъщност, дори да се предположи, че установяването на икономическия оператор на територията на населеното място, където му се налага да предоставя съответните социални услуги, е необходимо, за да се гарантират близостта и достъпността на тези услуги, такава цел при всички случаи би могла да бъде постигната също толкова ефикасно, като на този икономически оператор се наложи да изпълни това условие едва на етапа на изпълнението на разглежданата обществена поръчка.
С оглед на гореизложеното на третия преюдициален въпрос следва да се отговори, че член 76 от Директива 2014/24 трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска национална правна уредба, според която в рамките на възлагането на обществена поръчка за социални услуги, посочени в приложение XIV към тази директива, установяването на икономическия оператор по местоизвършването на услугите представлява критерий за подбор на икономическите оператори, който предхожда разглеждането на техните оферти.
По съдебните разноски
С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.

Поради изложените съображения Съдът (четвърти състав) реши:

1)
Членове 76 и 77 от Директива 2014/24/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 26 февруари 2014 година за обществените поръчки и за отмяна на Директива 2004/18/ЕО трябва да се тълкуват в смисъл, че допускат национална правна уредба, която запазва за частните организации с нестопанска цел възможността да сключват, посредством конкурентно възлагане на техните оферти, договори, по силата на които тези организации предоставят социални услуги в помощ на личността в замяна на възстановяването на разходите, които понасят, независимо от прогнозната стойност на тези услуги, дори ако тези субекти не отговарят на изискванията, предвидени в член 77, доколкото, от една страна, правната и договорната рамка, в която се развива дейността на посочените организации, допринася ефективно за социалната цел, както и за преследването на целите за солидарност и бюджетна ефективност, на които се основава тази правна уредба, и от друга страна, доколкото е спазен принципът на прозрачност, както е уточнен по-конкретно в член 75 от тази директива.

2)
Член 76 от Директива 2014/24 трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска национална правна уредба, според която в рамките на възлагането на обществена поръчка за социални услуги, посочени в приложение XIV към тази директива, установяването на икономическия оператор по местоизвършването на услугите представлява критерий за подбор на икономическите оператори, който предхожда разглеждането на техните оферти.

Подписи
(
*1
)	Език на производството: испански.