CELEX: 62020CJ0436
Vorlage zur Vorabentscheidung
Art. 49 und 56 AEUV
Rein interner Sachverhalt
Dienstleistungen im Binnenmarkt
Richtlinie 2006/123/EG
Anwendungsbereich
Art. 2 Abs. 2 Buchst. j
Vergabe öffentlicher Aufträge
Richtlinie 2014/24/EU
Begriff ‚öffentliche Aufträge‘
Art. 74 bis 77
Erbringung personenbezogener sozialer Unterstützungsleistungen
Vereinbarungen der konzertierten Aktion mit privaten Einrichtungen der Sozialinitiative
Ausschluss von Wirtschaftsteilnehmern, die einen Erwerbszweck verfolgen
Ort der Ansässigkeit der Einrichtung als Auswahlkriterium

Das Vorabentscheidungsersuchen betrifft die Auslegung der Art. 49 und 56 AEUV, der Art. 76 und 77 der Richtlinie 2014/24/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Februar 2014 über die öffentliche Auftragsvergabe und zur Aufhebung der Richtlinie 2004/18/EG (
ABl. 2014, L 94, S. 65
) in Verbindung mit deren Art. 74 und Anhang XIV sowie von Art. 15 Abs. 2 der Richtlinie 2006/123/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 12. Dezember 2006 über Dienstleistungen im Binnenmarkt (
ABl. 2006, L 376, S. 36
).
Dieses Ersuchen ergeht im Verfahren über eine Klage der Asociación Estatal de Entidades de Servicios de Atención a Domicilio (ASADE) (Staatlicher Verband der Einrichtungen für häusliche Pflegedienste) betreffend die Rechtmäßigkeit des Decreto 181/2017 del Consell, por el que se desarrolla la acción concertada para la prestación de servicios sociales en el ámbito de la Comunitat Valenciana por entidades de iniciativa social (Dekret 181/2017 der Regierung der Valencianischen Gemeinschaft zur Durchführung der konzertierten Aktion zur Erbringung sozialer Dienstleistungen im Gebiet der Valencianischen Gemeinschaft durch Einrichtungen der Sozialinitiative) vom 17. November 2017 (im Folgenden: Dekret 181/2017).
Rechtlicher Rahmen
Unionsrecht
Protokoll Nr. 26
Art. 1 des dem AEU-Vertrag beigefügten Protokolls (Nr. 26) über Dienste von allgemeinem Interesse (im Folgenden: Protokoll Nr. 26) bestimmt:
„Zu den gemeinsamen Werten der Union in Bezug auf Dienste von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse im Sinne des Artikels 14 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union zählen insbesondere:
–
die wichtige Rolle und der weite Ermessensspielraum der nationalen, regionalen und lokalen Behörden in der Frage, wie Dienste von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse auf eine den Bedürfnissen der Nutzer so gut wie möglich entsprechende Weise zur Verfügung zu stellen, in Auftrag zu geben und zu organisieren sind;
–
die Vielfalt der jeweiligen Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse und die Unterschiede bei den Bedürfnissen und Präferenzen der Nutzer, die aus unterschiedlichen geografischen, sozialen oder kulturellen Gegebenheiten folgen können;
–
ein hohes Niveau in Bezug auf Qualität, Sicherheit und Bezahlbarkeit, Gleichbehandlung und Förderung des universellen Zugangs und der Nutzerrechte.“
Richtlinie 2014/24
In den Erwägungsgründen 4, 6 und 114 der Richtlinie 2014/24 heißt es:
„(4)
… Fälle, in denen alle Wirtschaftsteilnehmer, die bestimmte Voraussetzungen erfüllen, zur Wahrnehmung einer bestimmten Aufgabe – ohne irgendeine Selektivität – berechtigt sind, wie beispielsweise bei einer Auswahl durch den Kunden- und bei Dienstleistungsgutscheinsystemen, [sollten] nicht als Auftragsvergabe verstanden werden, sondern als einfache Zulassungssysteme (z. B. Zulassungen für Arzneimittel oder ärztliche Dienstleistungen).
…
(6)
Ferner sei darauf hingewiesen, dass diese Richtlinie nicht die Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über die soziale Sicherheit berühren sollte. Ebenso wenig sollte sie die Liberalisierung von Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse, die öffentlichen oder privaten Einrichtungen vorbehalten sind, oder die Privatisierung öffentlicher Einrichtungen, die Dienstleistungen erbringen, betreffen.
Gleichermaßen sei darauf hingewiesen, dass es den Mitgliedstaaten freisteht, die Erbringung von gesetzlichen sozialen Dienstleistungen oder andere Dienstleistungen wie Postdienste entweder als Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse oder als nichtwirtschaftliche Dienstleistungen von allgemeinem Interesse oder als eine Mischung davon zu organisieren. Es sollte klargestellt werden, dass nichtwirtschaftliche Dienstleistungen von allgemeinem Interesse nicht in den Geltungsbereich dieser Richtlinie fallen sollten.
…
(114)
Bestimmte Dienstleistungskategorien haben aufgrund ihrer Natur nach wie vor lediglich eine begrenzte grenzüberschreitende Dimension, insbesondere die sogenannten personenbezogenen Dienstleistungen, wie etwa bestimmte Dienstleistungen im Sozial‑, im Gesundheits- und im Bildungsbereich. Diese Dienstleistungen werden in einem besonderen Kontext erbracht, der sich aufgrund unterschiedlicher kultureller Traditionen in den einzelnen Mitgliedstaaten stark unterschiedlich darstellt. Für öffentliche Aufträge zur Erbringung dieser Dienstleistungen sollte daher eine spezifische Regelung festgelegt werden und ein höherer Schwellenwert gelten als der, der für andere Dienstleistungen gilt.
Personenbezogene Dienstleistungen mit einem unter diesem Schwellenwert liegenden Auftragswert werden in der Regel für Dienstleister aus anderen Mitgliedstaaten nicht von Interesse sein, sofern nicht konkrete Anhaltspunkte vorliegen, die das Gegenteil vermuten lassen, wie etwa eine Finanzierung grenzüberschreitender Projekte durch die Union.
Aufträge zur Erbringung personenbezogener Dienstleistungen oberhalb dieses Schwellenwerts sollten unionsweiten Transparenzvorschriften unterliegen. Angesichts der Bedeutung des kulturellen Kontexts und des sensiblen Charakters dieser Dienstleistungen sollte den Mitgliedstaaten ein weiter Ermessensspielraum eingeräumt werden, damit sie die Auswahl der Dienstleister in einer Weise organisieren können, die sie für am besten geeignet erachten. Die Vorschriften dieser Richtlinie tragen diesem Erfordernis Rechnung, indem sie lediglich die Einhaltung von Grundprinzipien der Transparenz und der Gleichbehandlung verlangen und sicherstellen, dass die öffentlichen Auftraggeber spezifische Qualitätskriterien für die Auswahl von Dienstleistern anwenden können, wie etwa die Kriterien, die in dem vom Ausschuss für Sozialschutz der Europäischen Union veröffentlichten freiwilligen Europäischen Qualitätsrahmen für Sozialdienstleistungen festgelegt wurden. Bei der Festlegung der Verfahren, die für die Auftragsvergabe bei personenbezogenen Dienstleistungen anzuwenden sind, sollten die Mitgliedstaaten Artikel 14 AEUV und das Protokoll Nr. 26 berücksichtigen. Dabei sollten sie sich auch die Vereinfachung und die Reduzierung des Verwaltungsaufwands für die öffentlichen Auftraggeber und die Wirtschaftsteilnehmer zum Ziel setzen; es sollte klargestellt werden, dass hierfür auch Bestimmungen für Dienstleistungsaufträge herangezogen werden können, die nicht unter die Sonderregelung fallen.
Den Mitgliedstaaten und Behörden steht es auch künftig frei, diese Dienstleistungen selbst zu erbringen oder soziale Dienstleistungen in einer Weise zu organisieren, die nicht mit der Vergabe öffentlicher Aufträge verbunden ist, beispielsweise durch die bloße Finanzierung solcher Dienstleistungen oder durch Erteilung von Lizenzen oder Genehmigungen – ohne Beschränkungen oder Festsetzung von Quoten – für alle Wirtschaftsteilnehmer, die die vom öffentlichen Auftraggeber vorab festgelegten Bedingungen erfüllen; Voraussetzung ist, dass ein solches System eine ausreichende Bekanntmachung gewährleistet und den Grundsätzen der Transparenz und Nichtdiskriminierung genügt.“
Art. 1 dieser Richtlinie sieht vor:
„(1)   Mit dieser Richtlinie werden Regeln für die Verfahren öffentlicher Auftraggeber bei der Vergabe öffentlicher Aufträge und der Durchführung von Wettbewerben festgelegt, deren geschätzter Wert nicht unter den in Artikel 4 genannten Schwellenwerten liegt.
…
(5)   Diese Richtlinie berührt nicht die Art und Weise, in der die Mitgliedstaaten ihre Systeme der sozialen Sicherheit gestalten.
…“
Art. 2 der Richtlinie bestimmt:
„(1)   Für die Zwecke dieser Richtlinie bezeichnet der Ausdruck
…
5.
‚öffentliche Aufträge‘ zwischen einem oder mehreren Wirtschaftsteilnehmern und einem oder mehreren öffentlichen Auftraggebern schriftlich geschlossene entgeltliche Verträge über die Ausführung von Bauleistungen, die Lieferung von Waren oder die Erbringung von Dienstleistungen;
…
9.
‚öffentliche Dienstleistungsaufträge‘ öffentliche Aufträge über die Erbringung von Dienstleistungen, bei denen es sich nicht um die in Nummer 6 genannten handelt;
10.
‚Wirtschaftsteilnehmer‘ eine natürliche oder juristische Person oder öffentliche Einrichtung oder eine Gruppe solcher Personen und/oder Einrichtungen, einschließlich jedes vorübergehenden Zusammenschlusses von Unternehmen, die beziehungsweise der auf dem Markt die Ausführung von Bauleistungen, die Errichtung von Bauwerken, die Lieferung von Waren beziehungsweise die Erbringung von Dienstleistungen anbietet;
…“
In Art. 10 („Besondere Ausnahmen für Dienstleistungsaufträge“) der Richtlinie 2014/24 heißt es:
„Diese Richtlinie gilt nicht für öffentliche Dienstleistungsaufträge, die Folgendes zum Gegenstand haben:
…
h)
Dienstleistungen des Katastrophenschutzes, des Zivilschutzes und der Gefahrenabwehr, die von gemeinnützigen Organisationen oder Vereinigungen erbracht werden und die unter die folgenden CPV-Codes fallen: 75250000-3, 75251000-0, 75251100-1, 75251110-4, 75251120-7, 75252000-7, 75222000-8, 98113100-9 und 85143000-3 mit Ausnahme des Einsatzes von Krankenwagen zur Patientenbeförderung;
…“
Titel III („Besondere Beschaffungsregelungen“) dieser Richtlinie enthält u. a. ein Kapitel I („Soziale und andere besondere Dienstleistungen“) mit den Art. 74 bis 77.
Art. 74 der Richtlinie 2014/24 lautet:
„Öffentliche Aufträge, die soziale und andere in Anhang XIV aufgeführte besondere Dienstleistungen betreffen, werden im Einklang mit den Bestimmungen dieses Kapitels vergeben, sofern ihr Wert dem in Artikel 4 Buchstabe d angegebenen Schwellenwert entspricht oder diesen übersteigt.“
Art. 75 dieser Richtlinie sieht vor:
„(1)   Öffentliche Auftraggeber, die einen öffentlichen Auftrag zur Erbringung von in Artikel 74 aufgeführten Dienstleistungen planen, teilen ihre Absicht auf eine der im Folgenden genannten Arten mit:
a)
in einer Auftragsbekanntmachung, in der die Informationen enthalten sind, auf die in Anhang V Teil H Bezug genommen wird, in Übereinstimmung mit den Standardformularen gemäß Artikel 51; oder
b)
in einer Vorinformation, die auf kontinuierlicher Basis veröffentlicht wird und die in Anhang V Teil I aufgeführten Informationen enthält. Die Vorinformation bezieht sich speziell auf die Arten von Dienstleistungen, die Gegenstand der zu vergebenden Aufträge sind. Sie muss den Hinweis enthalten, dass diese Aufträge ohne weitere Veröffentlichung vergeben werden, sowie die Aufforderung an die interessierten Wirtschaftsteilnehmer, ihr Interesse schriftlich mitzuteilen.
Unterabsatz 1 gilt jedoch nicht, wenn ein Verhandlungsverfahren ohne vorherige Bekanntmachung gemäß Artikel 32 für die Vergabe eines öffentlichen Dienstleistungsauftrags hätte verwendet werden können.
(2)   Öffentliche Auftraggeber, die einen öffentlichen Auftrag zur Erbringung von in Artikel 74 aufgeführten Dienstleistungen vergeben haben, teilen die Ergebnisse des Vergabeverfahrens in einer Vergabebekanntmachung mit, in der die Informationen enthalten sind, auf die in Anhang V Teil J Bezug genommen wird, in Übereinstimmung mit den Standardformularen gemäß Artikel 51. Sie können diese Bekanntmachungen jedoch auch quartalsweise bündeln. In diesem Fall versenden sie die Zusammenstellung spätestens 30 Tage nach Quartalsende.
(3)   Die Kommission erstellt die Standardformulare, auf die in den Absätzen 1 und 2 des vorliegenden Artikels Bezug genommen wird, in Form von Durchführungsrechtsakten. Die entsprechenden Durchführungsrechtsakte werden nach dem Beratungsverfahren gemäß Artikel 89 Absatz 2 erlassen.
(4)   Bekanntmachungen nach diesem Artikel werden im Einklang mit Artikel 51 veröffentlicht.“
Art. 76 der Richtlinie bestimmt:
„(1)   Die Mitgliedstaaten führen einzelstaatliche Regeln für die Vergabe von unter dieses Kapitel fallenden Aufträgen ein, um sicherzustellen, dass die öffentlichen Auftraggeber die Grundsätze der Transparenz und der Gleichbehandlung der Wirtschaftsteilnehmer einhalten. Es ist den Mitgliedstaaten überlassen, die anwendbaren Verfahrensregeln festzulegen, sofern derartige Regeln es den öffentlichen Auftraggebern ermöglichen, den Besonderheiten der jeweiligen Dienstleistungen Rechnung zu tragen.
(2)   Die Mitgliedstaaten gewährleisten, dass die öffentlichen Auftraggeber der Notwendigkeit, Qualität, Kontinuität, Zugänglichkeit, Bezahlbarkeit, Verfügbarkeit und Vollständigkeit der Dienstleistungen sicher[zu]stellen, sowie den spezifischen Bedürfnissen verschiedener Nutzerkategorien, einschließlich benachteiligter und schutzbedürftiger Gruppen, der Einbeziehung und Ermächtigung der Nutzer und dem Aspekt der Innovation Rechnung tragen können. Die Mitgliedstaaten können auch vorsehen, dass die Auswahl der Dienstleister auf der Grundlage des Angebots mit dem besten Preis-Leistungs-Verhältnis unter Berücksichtigung von Qualitäts- und Nachhaltigkeitskriterien für soziale Dienstleistungen getroffen wird.“
Art. 77 der Richtlinie lautet:
„(1)   Die Mitgliedstaaten können vorsehen, dass öffentliche Auftraggeber Organisationen das Recht zur Teilnahme an Verfahren für die Vergabe öffentlicher Aufträge ausschließlich für jene Dienstleistungen im Gesundheits‑, Sozial- und kulturellen Bereich nach Artikel 74 vorbehalten, die unter die CPV-Codes 75121000-0, 75122000-7, 75123000-4, 79622000-0, 79624000-4, 79625000-1, 80110000-8, 80300000-7, 80420000-4, 80430000-7, 80511000-9, 80520000-5, 80590000-6, 85000000-9 bis 85323000-9, 92500000-6, 92600000-7, 98133000-4 und 98133110-8 fallen.
(2)   Eine Organisation nach Absatz 1 muss alle nachfolgenden Bedingungen erfüllen:
a)
ihr Ziel ist die Erfüllung einer Gemeinwohlaufgabe, die an die Erbringung der in Absatz 1 genannten Dienstleistungen geknüpft ist;
b)
die Gewinne werden reinvestiert, um das Ziel der Organisation zu erreichen. Etwaige Gewinnausschüttungen oder ‑zuweisungen sollten auf partizipatorischen Überlegungen beruhen;
c)
die Management- oder Eigentümerstruktur der Organisation, die den Auftrag ausführt, beruht auf der Eigenverantwortung der Arbeitnehmer oder auf partizipatorischen Grundsätzen oder erfordert die aktive Mitwirkung der Arbeitnehmer, Nutzer oder Interessenträger, und
d)
die Organisation hat von dem betreffenden öffentlichen Auftraggeber nach diesem Artikel in den letzten drei Jahren keinen Auftrag für die betreffenden Dienstleistungen erhalten.
(3)   Die Laufzeit des Vertrags darf drei Jahre nicht überschreiten.
(4)   Im Aufruf zum Wettbewerb wird auf diesen Artikel Bezug genommen.
(5)   Ungeachtet des Artikels 92 wird die Kommission die Auswirkungen dieses Artikels bewerten und dem Europäischen Parlament und dem Rat bis 18. April 2019 Bericht erstatten.“
Richtlinie 2006/123
Im 27. Erwägungsgrund der Richtlinie 2006/123 heißt es:
„Diese Richtlinie sollte keine sozialen Dienstleistungen im Bereich Wohnung, Kinderbetreuung und Unterstützung von hilfsbedürftigen Familien und Personen erfassen, die vom Staat selbst – auf nationaler, regionaler oder lokaler Ebene –, durch von ihm beauftragte Dienstleistungserbringer oder durch von ihm anerkannte gemeinnützige Einrichtungen erbracht werden, um Menschen zu unterstützen, die aufgrund ihres unzureichenden Familieneinkommens oder des völligen oder teilweisen Verlustes ihrer Selbstständigkeit dauerhaft oder vorübergehend besonders hilfsbedürftig sind oder Gefahr laufen, marginalisiert zu werden. Diese Dienstleistungen tragen entscheidend dazu bei, das Grundrecht auf Schutz der Würde und Integrität des Menschen zu garantieren; sie sind Ausfluss der Grundsätze des sozialen Zusammenhalts und der Solidarität und sollten daher von dieser Richtlinie unberührt bleiben.“
Art. 2 dieser Richtlinie sieht vor:
„(1)   Diese Richtlinie gilt für Dienstleistungen, die von einem in einem Mitgliedstaat niedergelassenen Dienstleistungserbringer angeboten werden.
(2)   Diese Richtlinie findet auf folgende Tätigkeiten keine Anwendung:
a)
nicht-wirtschaftliche Dienstleistungen von allgemeinem Interesse;
…
f)
Gesundheitsdienstleistungen, unabhängig davon, ob sie durch Einrichtungen der Gesundheitsversorgung erbracht werden, und unabhängig davon, wie sie auf nationaler Ebene organisiert und finanziert sind, und ob es sich um öffentliche oder private Dienstleistungen handelt;
…
i)
Tätigkeiten, die im Sinne des Artikels 45 des Vertrags mit der Ausübung öffentlicher Gewalt verbunden sind;
j)
soziale Dienstleistungen im Zusammenhang mit Sozialwohnungen, der Kinderbetreuung und der Unterstützung von Familien und dauerhaft oder vorübergehend hilfsbedürftigen Personen, die vom Staat, durch von ihm beauftragte Dienstleistungserbringer oder durch von ihm als gemeinnützig anerkannte Einrichtungen erbracht werden;
…“
Spanisches Recht
Organgesetz 5/1982
Nach Art. 49 Abs. 1 Nr. 24 der Ley Orgánica 5/1982, de Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana (Organgesetz 5/1982 über den Autonomiestatus der Valencianischen Gemeinschaft) vom 1. Juli 1982 (BOE Nr. 164 vom 10. Juli 1982) in der auf den Sachverhalt des Ausgangsverfahrens anwendbaren Fassung übt die Valencianische Gemeinschaft eine ausschließliche Zuständigkeit im Bereich der sozialen Dienstleistungen und der öffentlichen Einrichtungen zum Schutz und zur Unterstützung von Minderjährigen, Jugendlichen, Migranten, Senioren, Behinderten und anderen Gruppen oder Sektoren, die sozialen Schutz benötigen, aus.
Gesetz 5/1997
Die Befugnisse, die die Gemeinschaft Valencia nach dem Organgesetz 5/1982 innehat, wurden durch die Ley 5/1997 de la Generalitat Valenciana por la cual se regula el Sistema de Servicios Sociales en el ambito de la Comunidad Valenciana (Gesetz 5/1997 der Valencianischen Regierung zur Regelung des Systems der sozialen Dienstleistungen im Gebiet der Valencianischen Gemeinschaft) vom 26. Juni 1997 (BOE Nr. 192 vom 12. August 1997, S. 24405) umgesetzt.
Dieses Gesetz wurde durch die Ley 13/2016 de medidas fiscales, de gestión administrativa y financiera, y de organización de la Generalitat (Gesetz 13/2016 der Valencianischen Gemeinschaft über steuerliche Maßnahmen, administrative und finanzielle Verwaltung und Organisation der Valencianischen Gemeinschaft) vom 29. Dezember 2016 (BOE Nr. 34 vom 9. Februar 2017, S. 8694) geändert und dann durch die Ley 3/2019 de servicios sociales inclusivos de la Comunitat Valenciana (Gesetz 3/2019 über inklusive soziale Dienstleistungen der Valencianischen Gemeinschaft) vom 18. Februar 2019 (BOE Nr. 61 vom 12. März 2019, S. 23249) (im Folgenden: Gesetz 3/2019) aufgehoben.
Art. 44
bis
(„Formen der Erbringung von Leistungen des öffentlichen Systems sozialer Dienstleistungen“) des Gesetzes 5/1997 in der durch das Gesetz 13/2016 geänderten Fassung (im Folgenden: Gesetz 5/1997) bestimmt:
„1.   Die öffentlichen Verwaltungen, die zum öffentlichen System sozialer Dienstleistungen gehören, erbringen die im Gesetz oder im Katalog der sozialen Dienstleistungen vorgesehenen Leistungen in folgenden Formen:
a)
durch unmittelbare Verwaltung oder eigene Mittel, was die bevorzugte Form der Erbringung ist;
b)
durch mittelbare Verwaltung gemäß einer der in den Rechtsvorschriften über öffentliche Aufträge festgelegten Formeln;
c)
durch Vereinbarungen der konzertierten Aktion, die mit privaten Einrichtungen der Sozialinitiative geschlossen werden.
2.   Die Erbringung öffentlicher Sozialleistungen durch Einrichtungen oder Dienste einer anderen Verwaltung als derjenigen, die die Zuständigkeit innehat, erfolgt über eine der in der Rechtsordnung vorgesehenen Formen der Zusammenarbeit und Kooperation zwischen öffentlichen Verwaltungen.“
Art. 53 („Konzertierte Aktion mit privaten Einrichtungen der Sozialinitiative“) dieses Gesetzes sieht vor:
„1.   Die für soziale Dienstleistungen zuständigen öffentlichen Verwaltungen können durch Vereinbarungen der konzertierten Aktion private Einrichtungen der Sozialinitiative mit der Erbringung der im Katalog der sozialen Dienstleistungen vorgesehenen Leistungen betrauen, sofern diese Einrichtungen über eine entsprechende administrative Zulassung verfügen und als solche in das entsprechende Register der sozialen Einrichtungen, Zentren und Dienste eingetragen sind.
2.   Im Rahmen der gesetzlichen Bestimmungen wird durch Verordnungen die rechtliche Regelung für jeden spezifischen Tätigkeitsbereich aufgestellt, wobei die Bedingungen für die Tätigkeit der konzertierten privaten Zentren, die am System der sozialen Dienstleistungen unter öffentlicher Verantwortung teilnehmen, festgelegt und die Zugangsvoraussetzungen, die Leistungsbedingungen, die Auswahlverfahren, die Höchstdauer und die Gründe für die Beendigung der Vereinbarung sowie die Verpflichtungen der Parteien bestimmt werden.
3.   Die zwischen der Verwaltung und der privaten Einrichtung geschlossene Vereinbarung legt die Rechte und Pflichten jeder Vertragspartei in Bezug auf die wirtschaftliche Regelung, die Dauer, die Verlängerung und die Beendigung der Vereinbarung, gegebenenfalls Zahl und Art der konzertierten Einrichtungen sowie die sonstigen rechtlichen Bedingungen fest.
4.   Der Zugang zu den Plätzen, die Gegenstand einer Vereinbarung mit privaten Einrichtungen der Sozialinitiative sind, erfolgt immer über die konzertierende Verwaltung.
5.   Einrichtungen der Sozialinitiative sind Stiftungen, Vereinigungen, Freiwilligenorganisationen und andere Einrichtungen ohne Erwerbszweck, die Tätigkeiten im Bereich sozialer Dienstleistungen ausüben. Als Einrichtungen der Sozialinitiative gelten insbesondere Genossenschaften, die gemäß den spezifischen einschlägigen Rechtsvorschriften als Organisationen ohne Erwerbszweck eingeordnet werden.“
Art. 56 („Vereinbarungen“) Abs. 1 und 2 dieses Gesetzes bestimmt:
„1.   Die Generalitat [Regierung der Valencianischen Gemeinschaft] trägt finanziell zur Entwicklung und Verbesserung der Kompetenzen lokaler Einrichtungen sowie zur Unterstützung von Programmen mit sozialem Inhalt bei, die von Einrichtungen ohne Erwerbszweck durchgeführt werden.
2.   Desgleichen gewährt die Generalitat jährlich in den entsprechenden Haushalten die Mittel, die zur Finanzierung der mit privaten Einrichtungen der Sozialinitiative geschlossenen Vereinbarungen der konzertierten Aktion erforderlich sind.“
Die Art. 62 bis 66 dieses Gesetzes befinden sich in Titel VI („Konzertierte Aktion“) dieses Gesetzes.
In Art. 62 („Begriff, allgemeine Regelung und Grundsätze der Konzertierten Aktion“) des Gesetzes 5/1997 heißt es:
„1.   Vereinbarungen über konzertierte Aktionen sind Organisationsinstrumente nichtvertraglicher Art, mit denen die zuständigen Verwaltungen die Erbringung von personenbezogenen sozialen Dienstleistungen, deren Finanzierung, Zugang und Kontrolle in ihre Zuständigkeit fallen, gemäß dem Verfahren und den Anforderungen dieses Gesetzes und der geltenden sektoralen Vorschriften organisieren können.
2.   Die öffentlichen Verwaltungen richten ihre konzertierte Aktion mit Dritten zur Erbringung personenbezogener sozialer Dienstleistungen an folgenden Grundsätzen aus:
a)
Subsidiarität, wonach konzertierte Aktionen mit privaten Einrichtungen ohne Erwerbszweck die vorherige optimale Verwendung eigener Mittel voraussetzen;
b)
Solidarität, indem die Beteiligung von Einrichtungen des dritten Sektors an der Erbringung personenbezogener sozialer Dienstleistungen gefördert wird;
c)
Gleichheit, indem gewährleistet wird, dass die Nutzer in der konzertierten Aktion in der gleichen Weise betreut werden wie die unmittelbar von der Verwaltung betreuten Nutzer;
d)
Öffentlichkeit, indem vorgesehen wird, dass Aufforderungen zur Bewerbung für Vereinbarungen der konzertierten Aktion im Amtsblatt der Generalitat Valenciana veröffentlicht werden;
e)
Transparenz, indem jederzeit die geltenden Vereinbarungen der konzertierten Aktion auf dem Transparenzportal verbreitet werden;
f)
Nichtdiskriminierung, indem Bedingungen für den Zugang zu einer konzertierten Aktion festgelegt werden, die die Gleichheit der Einrichtungen gewährleisten, die sich zur Teilnahme daran entscheiden;
g)
Haushaltseffizienz, indem die wirtschaftlichen Gegenleistungen, die die Einrichtungen gemäß den geltenden Höchsttarifen oder Modulen höchstens erhalten können, auf die variablen, festen und fortlaufenden Kosten für die Erbringung der Dienstleistung, ohne Berücksichtigung eines Geschäftsgewinns, begrenzt werden.“
Art. 63 („Sachlicher Bereich und Voraussetzungen der konzertierten Aktion“) dieses Gesetzes sieht vor:
„1.   Die personenbezogenen Dienstleistungen im Bereich der sozialen Dienstleistungen, die Gegenstand einer konzertierten Aktion sein können, werden durch Verordnung aus den im Dienstleistungskatalog vorgesehenen Dienstleistungen bestimmt.
2.   Gegenstand einer Vereinbarung der konzertierten Aktion können sein:
a)
die Reservierung und Belegung von Plätzen für die Nutzer des öffentlichen Systems der sozialen Dienstleistungen, deren Zugang von den zuständigen öffentlichen Verwaltungen nach den in diesem Gesetz festgelegten Kriterien genehmigt wird;
b)
die vollständige Verwaltung von Leistungen, Diensten oder Zentren im Einklang mit den durch Verordnung erlassenen Bestimmungen.
3.   Umfasst die Erbringung der Dienstleistung Prozesse, die verschiedene Arten von Eingriffen in verschiedenen Diensten oder Zentren erfordern, kann die zuständige Verwaltung eine einzige Vereinbarung über eine konzertierte Aktion mit zwei oder mehreren Einrichtungen treffen und in dieser Vereinbarung Mechanismen zur Koordinierung und Zusammenarbeit vorschreiben, die eingehalten werden müssen.
4.   Der Zugang zum System der konzertierten Aktion steht privaten Einrichtungen der Sozialinitiative offen, die soziale Dienstleistungen erbringen, über eine amtliche Zulassung verfügen und in das entsprechende Register der sozialen Einrichtungen, Zentren und Dienste eingetragen sind.
5.   Das System der konzertierten Aktion ist mit der Gewährung finanzieller Zuschüsse zur Finanzierung der Tätigkeiten oder Dienstleistungen, die Gegenstand der konzertierten Aktion waren, unvereinbar.“
Art. 64 („Konzertationsverfahren und Präferenzkriterien“) des Gesetzes bestimmt:
„1.   Die sektoralen Vorschriften regeln die Verfahren, damit die Einrichtungen, die die Anforderungen erfüllen, das System der konzertierten Aktion im Einklang mit den in Art. 62 dieses Gesetzes festgelegten allgemeinen Grundsätzen in Anspruch nehmen können.
2.   Für die Annahme von Vereinbarungen der konzertierten Aktion werden in den sektoralen Vorschriften die Kriterien für die Auswahl der Einrichtungen festgelegt, soweit eine solche Auswahl aufgrund von Haushaltsbeschränkungen oder der Anzahl oder der Merkmale der im Rahmen der Vereinbarung zu erbringenden Dienstleistungen erforderlich ist.
3.   Die Auswahl der Einrichtung kann auf der Grundlage folgender Kriterien erfolgen:
a)
die Ansässigkeit am Ort der Erbringung der Dienstleistung;
…“
Art. 65 („Formalisierung und Wirkungen der konzertierten Aktion“) dieses Gesetzes sieht vor:
„1.   Die Vereinbarungen der konzertierten Aktion werden in Verwaltungsdokumenten für die Konzertierung formalisiert, deren Inhalt durch die anwendbaren sektoralen Vorschriften festgelegt wird.
2.   Die Konzertierungsvereinbarungen verpflichten die konzertierte Einrichtung, Personen die Dienstleistungen sozialer Art unter den Bedingungen zu erbringen, die in den einschlägigen sektoralen Vorschriften und in der gemäß diesen Vorschriften getroffenen Vereinbarung der konzertierten Aktion festgelegt sind.
3.   Den Nutzern darf für die Erbringung der Dienstleistungen, die Gegenstand der Vereinbarung sind, zusätzlich zu den vorgesehenen Gebühren kein Betrag in Rechnung gestellt werden.
4.   Die Erhebung jeder Art von Zahlung und deren Betrag für die Erbringung zusätzlicher Dienstleistungen bei den Nutzern unterliegt der vorherigen Genehmigung durch die konzertierende Verwaltung.“
Art. 66 („Finanzierung der konzertierten Aktion“) des Gesetzes sieht vor:
„1.   In jeder Aufforderung zur Einreichung von Bewerbungen werden die Beträge der wirtschaftlichen Module für jede Leistung festgelegt, die Gegenstand der konzertierten Aktion sein kann.
2.   Die Höchsttarife oder wirtschaftlichen Module dürfen höchstens die variablen, festen und fortlaufenden Kosten der erbrachten Dienstleistungen vergüten und müssen die wirtschaftliche Neutralität der erbringenden Einrichtung gewährleisten, dürfen aber keinen Geschäftsgewinn umfassen.
3.   Die Beträge, die sich aus der konzertierten Aktion ergeben, werden nach Vorlage der entsprechenden Rechnung durch die konzertierte Einrichtung zu Lasten des zur Finanzierung der laufenden Ausgaben der Verwaltung bestimmten Haushaltspostens gezahlt.“
Art. 67 („Dauer der Konzertierungsvereinbarungen“) dieses Gesetzes lautet:
„Die Dauer von Konzertierungsvereinbarungen darf vier Jahre nicht überschreiten. Etwaige Verlängerungen, sofern sie in der Vereinbarung der konzertierten Aktion ausdrücklich vorgesehen sind, können die Gesamtdauer der Vereinbarung auf zehn Jahre verlängern. Nach Ablauf dieses Zeitraums kann die zuständige Verwaltung eine neue Konzertierungsvereinbarung treffen.“
Dekret 181/2017
Das Dekret 181/2017, das zur Durchführung des Gesetzes 5/1997 erlassen wurde, regelt in Art. 1 Anforderungen, Auswahlverfahren, Inhalt und grundlegende Voraussetzungen für die Einführung, Durchführung und Entwicklung von Vereinbarungen der konzertierten Aktion als eine Art der Verwaltung sozialer Dienstleistungen durch Einrichtungen der Sozialinitiative, um Personen die gesetzlich und im Katalog der sozialen Dienstleistungen oder den Durchführungsrechtsakten vorgesehenen sozialen Dienstleistungen zu erbringen.
Nach Art. 3 Buchst. e dieses Dekrets wird die Eigenschaft einer Einrichtung der Sozialinitiative „Stiftungen, Vereinigungen, Freiwilligenorganisationen und andere[n] Einrichtungen ohne Erwerbszweck, die Tätigkeiten im Bereich sozialer Dienstleistungen ausüben“, sowie Genossenschaften, die gemäß den spezifischen einschlägigen Rechtsvorschriften als Organisationen ohne Erwerbszweck eingeordnet werden, zuerkannt.
Trotz der Aufhebung des Gesetzes 5/1997 durch das Gesetz 3/2019 bleibt das Dekret 181/2017 gemäß der einzigen Aufhebungsbestimmung des letztgenannten Gesetzes in Kraft.
Ausgangsrechtsstreit und Vorlagefragen
ASADE erhob vor dem Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana (Obergericht der Valencianischen Gemeinschaft, Spanien) eine Klage auf Nichtigerklärung des Dekrets 181/2017. Sie machte geltend, dass Art. 44
bis
Abs. 1 Buchst. c, Art. 53, Art. 56 Abs. 2 und Titel VI des Gesetzes 5/1997, deren Durchführung dieses Dekret diene, unionsrechtswidrig seien, weil sie Einrichtungen mit Erwerbszweck von der Möglichkeit ausschlössen, bestimmte personenbezogene soziale Unterstützungsleistungen im Rahmen einer konzertierten Aktion zu erbringen, und es gleichzeitig Einrichtungen ohne Erwerbszweck, und zwar nicht nur Freiwilligenorganisationen, erlaubten, diese Dienstleistungen gegen Entgelt zu erbringen, ohne dass sie ein transparentes Wettbewerbsverfahren durchlaufen müssten, das die Gleichbehandlung der interessierten Wirtschaftsteilnehmer sicherstelle.
Das vorlegende Gericht fragt sich, ob die im Gesetz 5/1997 geregelte Verwendung von Vereinbarungen der konzertierten Aktion mit den Art. 49 und 56 AEUV, den Art. 76 und 77 der Richtlinie 2014/24 und Art. 15 Abs. 2 der Richtlinie 2006/123 vereinbar sei. Trotz der Aufhebung des Gesetzes 5/1997 durch das Gesetz 3/2019 sei eine Auslegung dieser Bestimmungen des Unionsrechts weiterhin erforderlich, da das neue Gesetz das System der konzertierten Aktion zur Erbringung sozialer Dienstleistungen nicht geändert habe. Außerdem sei es für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit des Dekrets 181/2017 erforderlich, zu prüfen, ob das Gesetz 5/1997, dessen Durchführung es diene, mit dem Unionsrecht vereinbar sei.
Das Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana (Obergericht der Valencianischen Gemeinschaft) hat daher beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende Vorabentscheidungsfragen vorzulegen:
1.
Sind Art. 49 AEUV sowie die Art. 76 und 77 (in Verbindung mit Art. 74 und Anhang XIV) der Richtlinie 2014/24 dahin auszulegen, dass sie einer nationalen Regelung entgegenstehen, die es den öffentlichen Auftraggebern gestattet, mit privaten Einrichtungen ohne Erwerbszweck (nicht nur Freiwilligenorganisationen) Übereinkünfte zur Erbringung personenbezogener sozialer Dienstleistungen aller Art gegen Kostenerstattung zu schließen, ohne dabei die in der Vergaberichtlinie vorgesehenen Verfahren anzuwenden, und zwar unabhängig vom geschätzten Wert, allein durch die vorherige Einordnung dieser Übereinkünfte als nicht vertragliche Rechtsfiguren?
2.
Für den Fall, dass die erste Frage verneint wird und eine solche nationale Regelung möglich ist: Müssen Art. 49 AEUV sowie die Art. 76 und 77 (in Verbindung mit Art. 74 und Anhang XIV) der Richtlinie 2014/24 dahin ausgelegt werden, dass sie den öffentlichen Auftraggebern gestatten, zur Erbringung von personenbezogenen sozialen Dienstleistungen aller Art Übereinkünfte mit privaten Einrichtungen ohne Erwerbszweck (nicht nur Freiwilligenorganisationen) gegen Kostenerstattung zu schließen, ohne dabei die in der Vergaberichtlinie vorgesehenen Verfahren anzuwenden, und zwar unabhängig vom geschätzten Wert, allein durch die vorherige Einordnung dieser Übereinkünfte als nicht vertragliche Rechtsfiguren, obwohl diese nationale Regelung die in Art. 77 der Richtlinie festgelegten Voraussetzungen nicht ausdrücklich anführt, sondern auf eine nachfolgende Durchführungsverordnung verweist, ohne in die Vorgaben für diese Durchführungsverordnung ausdrücklich aufzunehmen, dass sie die in Art. 77 der Richtlinie festgelegten Voraussetzungen ausdrücklich aufgreifen muss?
3.
Sollte auch die zweite Frage verneint werden, d. h. sollte eine solche nationale Regelung möglich sein, sind dann die Art. 49 und 56 AEUV, die Art. 76 und 77 (in Verbindung mit Art. 74 und Anhang XIV) der Richtlinie 2014/24 und Art. 15 Abs. 2 der Richtlinie 2006/123 dahin auszulegen, dass sie es den öffentlichen Auftraggebern zur Auswahl einer Einrichtung ohne Erwerbszweck (nicht nur Freiwilligenorganisationen), mit der eine Übereinkunft über die Erbringung sozialer Dienstleistungen aller Art – nicht nur diejenigen, die in Art. 2 Abs. 2 Buchst. j der Richtlinie 2006/123 genannt sind – geschlossen werden soll, gestatten, in die Auswahlkriterien aufzunehmen, dass diese Einrichtung an dem Ort ansässig sein muss, an dem die Dienstleistung auszuführen ist?
Zu den Vorlagefragen
Zur Zulässigkeit
Vorab ist darauf hinzuweisen, dass nach ständiger Rechtsprechung eine Vermutung für die Entscheidungserheblichkeit von Fragen zum Unionsrecht spricht. Der Gerichtshof darf die Entscheidung über ein Ersuchen eines nationalen Gerichts nur dann verweigern, wenn die erbetene Auslegung des Unionsrechts offensichtlich in keinem Zusammenhang mit den Gegebenheiten oder dem Gegenstand des Ausgangsrechtsstreits steht, wenn das Problem hypothetischer Natur ist oder er nicht über die tatsächlichen oder rechtlichen Angaben verfügt, die für eine zweckdienliche Beantwortung der ihm vorgelegten Fragen erforderlich sind (Urteile vom 15. Dezember 1995, Bosman,
C‑415/93
,
EU:C:1995:463
, Rn.
und
, sowie vom 25. November 2021, État luxembourgeois [Information zu einer Gruppe von Steuerpflichtigen],
C‑437/19
,
EU:C:2021:953
, Rn.
).
Eine Auslegung des Unionsrechts, die für das nationale Gericht von Nutzen ist, ist im Übrigen nur dann möglich, wenn das vorlegende Gericht den tatsächlichen und rechtlichen Rahmen, in dem sich seine Fragen stellen, darlegt oder zumindest die tatsächlichen Annahmen, auf denen diese beruhen, erläutert. Außerdem müssen in der Vorlageentscheidung die genauen Gründe angegeben sein, aus denen dem nationalen Gericht die Auslegung des Unionsrechts fraglich und die Vorlage einer Vorabentscheidungsfrage an den Gerichtshof erforderlich erscheint (Urteil vom 10. März 2022, Commissioners for Her Majesty’s Revenue and Customs [Umfassender Krankenversicherungsschutz),
C‑247/20
,
EU:C:2022:177
, Rn.
und die dort angeführte Rechtsprechung).
Die Zulässigkeit der Vorlagefragen ist im Licht dieser Vorbemerkungen zu beurteilen.
Zur Aufhebung des Gesetzes 5/1997
Die Beklagte des Ausgangsverfahrens macht geltend, die Vorlagefragen seien unzulässig, weil das Gesetz 5/1997, dessen Vereinbarkeit mit dem Unionsrecht im Rahmen der Klage des Ausgangsverfahrens inzidenter bestritten werde, durch das Gesetz 3/2019 aufgehoben worden sei.
Insoweit geht aus dem Vorabentscheidungsersuchen klar hervor, dass das vorlegende Gericht über die Rechtmäßigkeit des Dekrets 181/2017 zum Zeitpunkt seines Erlasses zu entscheiden hat. Zu diesem Zeitpunkt war aber das Gesetz 5/1997, dessen Durchführung dieses Dekret dient, unstreitig noch in Kraft. Außerdem ist unstreitig, dass dieses Gesetz zum einen Einrichtungen mit Erwerbszweck die Möglichkeit, eine Vereinbarung der konzertierten Aktion abzuschließen, versagte und es zum anderen zuließ, im Rahmen des Abschlusses einer solchen Vereinbarung auf das Kriterium der Ortsansässigkeit abzustellen.
Unter diesen Umständen stehen die Vorlagefragen weiterhin in einem Zusammenhang mit dem Gegenstand des Ausgangsrechtsstreits.
Zur Richtlinie 2014/24
Die spanische, die italienische und die niederländische Regierung äußern Zweifel an der Anwendbarkeit der Richtlinie 2014/24 auf die Vereinbarungen der konzertierten Aktion, die in der im Ausgangsverfahren in Rede stehenden nationalen Regelung vorgesehen sind.
Insoweit ist darauf hinzuweisen, dass, wenn wie in der vorliegenden Rechtssache nicht offensichtlich ist, dass die Auslegung einer Bestimmung des Unionsrechts in keinem Zusammenhang mit den Gegebenheiten oder dem Gegenstand des Ausgangsverfahrens steht, der Einwand der Unanwendbarkeit dieser Bestimmung auf das Ausgangsverfahren nicht die Zulässigkeit des Vorabentscheidungsersuchens, sondern den Inhalt der Fragen betrifft (Urteile vom 12. Dezember 2019, Slovenské elektrárne,
C‑376/18
,
EU:C:2019:1068
Rn. 29, und vom 28. Oktober 2021, Komisia za protivodeystvie na koruptsiyata i za otnemane na nezakonno pridobitoto imushtestvo,
C‑319/19
,
EU:C:2021:883
, Rn.
).
Zur Richtlinie 2006/123
Nach ihrem Art. 2 Abs. 2 Buchst. j findet die Richtlinie 2006/123 keine Anwendung auf soziale Dienstleistungen im Zusammenhang mit Sozialwohnungen, der Kinderbetreuung und der Unterstützung von Familien und dauerhaft oder vorübergehend hilfsbedürftigen Personen, die vom Staat, durch von ihm beauftragte Dienstleistungserbringer oder durch von ihm als gemeinnützig anerkannte Einrichtungen erbracht werden.
Zum einen lässt sich aber, wie die Generalanwältin in den Nrn. 145 bis 150 ihrer Schlussanträge im Wesentlichen ausgeführt hat, anhand der dem Gerichtshof vorliegenden Akten nicht sicher feststellen, dass die von der im Ausgangsverfahren in Rede stehenden nationalen Regelung betroffenen personenbezogenen sozialen Unterstützungsleistungen nicht zu den Dienstleistungen gehören, die nach Art. 2 Abs. 2 Buchst. j der Richtlinie 2006/123 in seiner Auslegung durch den Gerichtshof in den Rn. 42 bis 49 des Urteils vom 11. Juli 2013, Femarbel (
C‑57/12
,
EU:C:2013:517
), vom Anwendungsbereich der Richtlinie 2006/123 ausgenommen sind.
Zum anderen kann der Gerichtshof aufgrund des Fehlens entsprechender Angaben in der Vorlageentscheidung auch nicht feststellen, ob bestimmte von der im Ausgangsverfahren in Rede stehenden nationalen Regelung erfasste personenbezogenen sozialen Unterstützungsleistungen, sollten sie nicht unter den in Art. 2 Abs. 2 Buchst. j dieser Richtlinie vorgesehenen Ausschluss fallen, nicht unter einen anderen Ausschluss in Art. 2 Abs. 2, insbesondere Buchst. f und i, fallen.
Da das vorlegende Gericht den Gerichtshof somit nicht in die Lage versetzt hat, sich zu vergewissern, dass der Sachverhalt, auf dem die dritte Vorlagefrage beruht, tatsächlich in den Anwendungsbereich der Richtlinie 2006/123 fällt, ist diese Frage unzulässig, soweit sie die Auslegung von Art. 15 Abs. 2 dieser Richtlinie betrifft.
Zu Art. 49 und Art. 56 AEUV
Schließlich ist festzustellen, dass die Vorlagefragen, obwohl die Merkmale des Ausgangsrechtsstreits sämtlich nicht über die Grenzen eines Mitgliedstaats hinausweisen, u. a. die Auslegung der Art. 49 und 56 AEUV betreffen.
In einem solchen Zusammenhang ist es Sache des vorlegenden Gerichts, dem Gerichtshof den Anforderungen von Art. 94 seiner Verfahrensordnung entsprechend anzugeben, inwieweit der bei ihm anhängige Rechtsstreit trotz seines rein innerstaatlichen Charakters einen Anknüpfungspunkt bezüglich der Vorschriften des Unionsrechts betreffend die Grundfreiheiten aufweist, der die Auslegung im Wege der Vorabentscheidung, um die ersucht wird, für die Entscheidung dieses Rechtsstreits erforderlich macht (Urteil vom 15. November 2016, Ullens de Schooten,
C‑268/15
,
EU:C:2016:874
, Rn.
, und Beschluss vom 6. Mai 2021, Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca u. a.,
C‑571/20
, nicht veröffentlicht,
EU:C:2021:364
, Rn.
).
Das vorlegende Gericht erläutert jedoch nicht, warum die Art. 49 und 56 AEUV trotz des rein innerstaatlichen Charakters des bei ihm anhängigen Rechtsstreits auszulegen sein sollten. Insbesondere macht das vorlegende Gericht nicht ausdrücklich geltend, dass eine der in den Rn. 50 bis 53 des Urteils vom 15. November 2016, Ullens de Schooten (
C‑268/15
,
EU:C:2016:874
), genannten Fälle vorliege.
Außerdem unterliegt zwar nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs die Vergabe von Aufträgen, die wegen ihres Wertes nicht in den Anwendungsbereich der Richtlinien über die Vergabe öffentlicher Aufträge fallen, gleichwohl den Grundregeln und den allgemeinen Grundsätzen des AEU-Vertrags, insbesondere den Grundsätzen der Gleichbehandlung und der Nichtdiskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit sowie dem sich daraus ergebenden Transparenzgebot, sofern an diesen Aufträgen ein eindeutiges grenzüberschreitendes Interesse besteht, doch darf sich das vorlegende Gericht nicht damit begnügen, dem Gerichtshof insoweit Angaben vorzulegen, anhand deren sich ein solches Interesse nicht ausschließen lässt, sondern es muss vielmehr Angaben machen, die dieses Interesse belegen (vgl. in diesem Sinne Beschluss vom 12. November 2020, Novart Engineering,
C‑170/20
, nicht veröffentlicht,
EU:C:2020:908
, Rn.
und
). Dies hat das vorlegende Gericht im vorliegenden Fall jedoch nicht getan.
Daher sind die Vorlagefragen unzulässig, soweit sie die Auslegung der Art. 49 und 56 AEUV betreffen.
Nach alledem sind die Vorlagefragen zulässig, soweit sie sich nicht auf die Auslegung der Art. 49 und 56 AEUV und von Art. 15 Abs. 2 der Richtlinie 2006/123 beziehen.
Zur ersten und zur zweiten Frage
Mit den ersten beiden Vorlagefragen, die zusammen zu prüfen sind, möchte das vorlegende Gericht wissen, ob die Art. 76 und 77 der Richtlinie 2014/24 dahin auszulegen sind, dass sie einer nationalen Regelung entgegenstehen, die privaten Einrichtungen ohne Erwerbszweck die Möglichkeit, Vereinbarungen zu schließen, gemäß denen sie gegen Erstattung ihrer Kosten soziale personenbezogene Unterstützungsleistungen erbringen, und zwar unabhängig vom geschätzten Wert dieser Dienstleistungen, vorbehält und nicht verlangt, dass diese Einrichtungen die in Art. 77 dieser Richtlinie festgelegten Voraussetzungen einhalten.
Zur Anwendbarkeit der Richtlinie 2014/24
Zur Beantwortung dieser Fragen ist zunächst zu klären, ob Vereinbarungen wie die im Ausgangsverfahren in Rede stehenden öffentliche Aufträge im Sinne der Richtlinie 2014/24 sind.
Mit der Richtlinie 2014/24 werden nach ihrem Art. 1 Regeln für die Verfahren öffentlicher Auftraggeber bei der Vergabe öffentlicher Aufträge und der Durchführung von Wettbewerben festgelegt, deren geschätzter Wert nicht unter den in Art. 4 dieser Richtlinie genannten Schwellenwerten liegt. Nach Art. 2 Abs. 1 Nr. 5 der Richtlinie 2014/24 bezeichnet der Ausdruck „öffentliche Aufträge“ für die Zwecke dieser Richtlinie zwischen einem oder mehreren Wirtschaftsteilnehmern und einem oder mehreren öffentlichen Auftraggebern schriftlich geschlossene entgeltliche Verträge über die Ausführung von Bauleistungen, die Lieferung von Waren oder die Erbringung von Dienstleistungen.
In diesem Zusammenhang ist erstens darauf hinzuweisen, dass die Qualifizierung der Vereinbarungen der konzertierten Aktion nach spanischem Recht unerheblich ist, da der Begriff „öffentlicher Auftrag“ ein Begriff des Unionsrechts ist (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 20. Oktober 2005, Kommission/Frankreich,
C‑264/03
,
EU:C:2005:620
, Rn.
, und vom 22. April 2021, Kommission/Österreich [Miete eines noch nicht errichteten Gebäudes],
C‑537/19
,
EU:C:2021:319
, Rn.
).
Folglich reicht die Klarstellung in Art. 62 Abs. 1 des Gesetzes 5/1997, wonach solche Vereinbarungen „organisatorische Instrumente nichtvertraglicher Art“ sind, nicht aus, um sie vom Anwendungsbereich der Richtlinie 2014/24 auszunehmen.
Außerdem geht aus dem Vorabentscheidungsersuchen, anders als die niederländische Regierung vorträgt, nicht hervor, dass diese Vereinbarungen der konzertierten Aktion faktisch mit einseitigen Verwaltungsakten gleichzusetzen wären, die allein aufgrund des Willens der öffentlichen Auftraggeber für die privaten Einrichtungen ohne Erwerbszweck, die ihre Vertragspartner sind, verbindlich sind (vgl. hierzu Urteile vom 19. April 2007, Asemfo,
C‑295/05
,
EU:C:2007:227
, Rn.
bis
, und vom 18. Dezember 2007, Asociación Profesional de Empresas de Reparto y Manipulado de Correspondencia,
C‑220/06
,
EU:C:2007:815
, Rn.
bis
).
Zweitens müssen die im Ausgangsverfahren in Rede stehenden Vereinbarungen der konzertierten Aktion, um in den Anwendungsbereich der Richtlinie 2014/24 zu fallen, aus öffentlichen Dienstleistungsaufträgen im Sinne von Art. 2 Abs. 1 Nr. 9 dieser Richtlinie bestehen.
Insoweit ist zum einen festzustellen, dass der Begriff „Dienstleistungen“ im Sinne dieser Bestimmung im Licht der in Art. 56 AEUV verankerten Dienstleistungsfreiheit auszulegen ist, deren Geltungsbereich auf wirtschaftliche Tätigkeiten beschränkt ist (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 29. April 2010, Kommission/Deutschland,
C‑160/08
,
EU:C:2010:230
, Rn.
und
, sowie vom 23. Februar 2016, Kommission/Ungarn,
C‑179/14
,
EU:C:2016:108
, Rn.
).
Insbesondere ist darauf hinzuweisen, dass Dienstleistungen, die normalerweise gegen Entgelt erbracht werden, wirtschaftliche Tätigkeiten sind, wobei das Wesensmerkmal des Entgelts darin besteht, dass es die wirtschaftliche Gegenleistung für die betreffende Leistung darstellt, ohne dass es jedoch von demjenigen bezahlt werden müsste, dem die Leistung zugutekommt (Urteil vom 23. Februar 2016, Kommission/Ungarn,
C‑179/14
,
EU:C:2016:108
, Rn.
bis
). Außerdem ergibt sich aus Art. 62 AEUV in Verbindung mit Art. 51 AEUV, dass sich die Dienstleistungsfreiheit nicht auf Tätigkeiten erstreckt, die in einem Mitgliedstaat dauernd oder zeitweise mit der Ausübung öffentlicher Gewalt verbunden sind.
Wie der sechste Erwägungsgrund der Richtlinie 2014/24 bestätigt, können daher nur Tätigkeiten wirtschaftlicher Art im Sinne der vorstehenden Randnummer Gegenstand eines öffentlichen Dienstleistungsauftrags im Sinne von Art. 2 Abs. 1 Nr. 9 dieser Richtlinie sein. Diese Auslegung wird im Übrigen durch Art. 2 Abs. 1 Nr. 10 der Richtlinie bestätigt, wonach ein Wirtschaftsteilnehmer im Sinne dieser Richtlinie dadurch gekennzeichnet ist, dass er auf dem Markt die Ausführung von Bauleistungen, die Errichtung von Bauwerken, die Lieferung von Waren beziehungsweise die Erbringung von Dienstleistungen anbietet.
Der Umstand, dass der Vertrag mit einer Einrichtung ohne Erwerbszweck geschlossen wird, schließt nicht aus, dass diese Einrichtung eine wirtschaftliche Tätigkeit im Sinne der Richtlinie 2014/24 ausüben kann, und ist daher für die Anwendung der unionsrechtlichen Vorschriften über öffentliche Aufträge unerheblich (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 19. Juni 2014, Centro Hospitalar de Setúbal und SUCH,
C‑574/12
,
EU:C:2014:2004
, Rn.
und die dort angeführte Rechtsprechung, sowie vom 28. Januar 2016, CASTA u. a.,
C‑50/14
,
EU:C:2016:56
, Rn.
).
Als wirtschaftliche Tätigkeiten können außerdem Dienste angesehen werden, die, ohne dass es sich um eine Ausübung hoheitlicher Befugnisse handelte, im allgemeinen Interesse und ohne Erwerbszweck im Wettbewerb mit den Diensten von Wirtschaftsteilnehmern erbracht werden, die einen Erwerbszweck verfolgen (vgl. entsprechend Urteil vom 6. September 2011, Scattolon,
C‑108/10
,
EU:C:2011:542
, Rn.
und die dort angeführte Rechtsprechung).
Zum anderen ist, was insbesondere Dienstleistungen betrifft, die wie im vorliegenden Fall einen sozialen Zweck haben, darauf hinzuweisen, dass Art. 1 Abs. 5 der Richtlinie 2014/24 zwar klarstellt, dass diese Richtlinie nicht die Art und Weise berührt, in der die Mitgliedstaaten ihre Systeme der sozialen Sicherheit gestalten. Außerdem stellen nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs die Tätigkeiten der Versicherungsträger, die ein System der sozialen Sicherheit verwalten, grundsätzlich keine wirtschaftlichen Tätigkeiten dar, wenn sie auf dem Solidaritätsprinzip beruhen und diese Tätigkeiten staatlicher Kontrolle unterliegen (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 11. Juni 2020, Kommission und Slowakische Republik/Dôvera zdravotná poist’ovňa,
C‑262/18 P und C‑271/18 P
,
EU:C:2020:450
, Rn.
und die dort angeführte Rechtsprechung).
Dies ist jedoch nicht zwangsläufig der Fall bei spezifischen Sozialleistungen, die von privaten Wirtschaftsteilnehmern erbracht werden und deren Kosten entweder vom Staat selbst oder von diesen Sozialversicherungsträgern übernommen werden. Aus der Rechtsprechung des Gerichtshofs ergibt sich nämlich auch, dass die Verfolgung eines sozialen Zwecks oder die Berücksichtigung des Solidaritätsprinzip bei der Erbringung einer Dienstleistung für sich genommen einer Einstufung dieser Dienstleistung als wirtschaftliche Tätigkeit nicht entgegensteht (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 29. November 2007, Kommission/Italien,
C‑119/06
, nicht veröffentlicht,
EU:C:2007:729
, Rn.
bis
, und vom 12. September 2000, Pavlov u. a.,
C‑180/98 bis C‑184/98
,
EU:C:2000:428
, Rn.
).
Im vorliegenden Fall werden, wie die Generalanwältin in den Nrn. 55 bis 61 ihrer Schlussanträge ausgeführt hat, zumindest bestimmte personenbezogene soziale Unterstützungsleistungen, die in den Anwendungsbereich der im Ausgangsverfahren in Rede stehenden nationalen Regelung fallen, gegen Entgelt erbracht und sind nicht mit der Ausübung öffentlicher Gewalt verbunden, so dass diese Tätigkeiten als wirtschaftliche Tätigkeiten und somit als Dienstleistungen im Sinne der Richtlinie 2014/24 angesehen werden können.
Drittens setzt die Entgeltlichkeit eines öffentlichen Auftrags voraus, dass sich jede Partei verpflichtet, eine Leistung für eine andere zu erbringen, schließt aber nicht aus, dass die Gegenleistung des öffentlichen Auftraggebers allein in der Erstattung der durch die Erbringung der vereinbarten Dienstleistung entstandenen Kosten besteht (vgl. in diesem Sinne Urteil vom10. September 2020, Tax-Fin-Lex,
C‑367/19
,
EU:C:2020:685
, Rn.
und
sowie die dort angeführte Rechtsprechung). Ein Vertrag kann daher nicht allein deswegen aus dem Begriff des „öffentlichen Dienstleistungsauftrags“ herausfallen, weil die vorgesehene Vergütung auf den Ersatz der Kosten beschränkt bleibt, die durch die Erbringung der vereinbarten Dienstleistung entstehen, wie es hier der Fall zu sein scheint (Urteil vom 28. Januar 2016, CASTA u. a.,
C‑50/14
,
EU:C:2016:56
, Rn.
).
Viertens fallen, wie der vierte Erwägungsgrund und der letzte Absatz des 114. Erwägungsgrundes der Richtlinie 2014/24 bestätigen, Verfahren nicht unter die Richtlinie, bei denen der öffentliche Auftraggeber davon absieht, die zulässigen Angebote zu vergleichen und zu reihen und einen oder mehrere Wirtschaftsteilnehmer auszuwählen, an den oder die ein Auftrag mit Ausschließlichkeit vergeben wird (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 2. Juni 2016, Falk Pharma,
C‑410/14
,
EU:C:2016:399
, Rn.
bis
, und vom 1. März 2018, Tirkkonen,
C‑9/17
,
EU:C:2018:142
, Rn.
bis
).
Aus den Antworten von ASADE, der spanischen Regierung und der Beklagten des Ausgangsverfahrens auf die Fragen des Gerichtshofs geht jedoch hervor, dass der Vergabe einer Vereinbarung der konzertierten Aktion in der Praxis eine Auswahl unter den privaten Einrichtungen ohne Erwerbszweck vorausgeht, die ihr Interesse an der Erbringung der personenbezogenen sozialen Unterstützungsleistungen, die Gegenstand der Vereinbarung sind, bekundet haben; dies zu prüfen ist jedoch Sache des vorlegenden Gerichts.
Fünftens ergibt sich aus der ersten Vorlagefrage ausdrücklich, dass die im Ausgangsverfahren in Rede stehende nationale Regelung für alle Vereinbarungen der konzertierten Aktion gilt, unabhängig von ihrem geschätzten Wert. Demnach lässt sich nicht ausschließen, dass diese Regelung, deren Vereinbarkeit mit dem Unionsrecht das Gericht zu prüfen hat, Vereinbarungen der konzertierten Aktion betrifft, deren geschätzter Wert die in Art. 4 der Richtlinie 2014/24 vorgesehenen Schwellenwerte erreicht oder überschreitet.
Nach alledem scheint die im Ausgangsverfahren fragliche Regelung zumindest teilweise die Vergabe öffentlicher Aufträge zu regeln, die der Richtlinie 2014/24 unterliegen.
Schließlich ist hinzuzufügen, dass es zwar bedauerlich ist, dass im Vorabentscheidungsersuchen die spezifischen Kategorien personenbezogener sozialer Unterstützungsleistungen, die unter die im Ausgangsverfahren in Rede stehende nationale Regelung fallen, nicht aufgeführt werden, dass dies den Gerichtshof aber, anders als die italienische Regierung vorzutragen scheint, nicht daran hindert, sich zu vergewissern, dass die Auslegung der Richtlinie 2014/24 in einem Zusammenhang mit dem Gegenstand des Ausgangsrechtsstreits steht.
Zum einen geht nämlich aus den dem Gerichtshof vorliegenden Akten hervor, dass zumindest ein Teil der personenbezogenen sozialen Unterstützungsleistungen, die Gegenstand einer Vereinbarung der konzertierten Aktion sein können, unter die in Anhang XIV der Richtlinie 2014/24 aufgeführten Dienstleistungen fällt. Zum anderen betreffen die Vorlagefragen nicht die Auslegung der allgemein für Verfahren zur Vergabe öffentlicher Aufträge geltenden Bestimmungen dieser Richtlinie, sondern nur die Art. 74 bis 77 dieser Richtlinie, die gerade eine vereinfachte Regelung für die Vergabe öffentlicher Aufträge vorsehen, die die in diesem Anhang genannten Dienstleistungen zum Gegenstand haben.
Folglich sind diese Fragen ausschließlich im Hinblick auf die Art. 74 bis 77 der Richtlinie 2014/24 zu prüfen.
Zu den Anforderungen, die sich aus der Richtlinie 2014/24 ergeben
Zur Klärung der Frage, ob die Art. 74 bis 77 der Richtlinie 2014/24 einer Regelung wie der im Ausgangsverfahren fraglichen entgegenstehen, ist erstens festzustellen, dass die dort vorgesehene vereinfachte Regelung für die Vergabe öffentlicher Aufträge, wie sich aus dem 114. Erwägungsgrund dieser Richtlinie ergibt, dadurch gerechtfertigt ist, dass die in Anhang XIV der Richtlinie genannten Dienstleistungen lediglich eine begrenzte grenzüberschreitende Dimension haben und in einem besonderen Kontext erbracht werden, der sich aufgrund unterschiedlicher kultureller Traditionen in den einzelnen Mitgliedstaaten stark unterschiedlich darstellt.
Zweitens sieht Art. 77 der Richtlinie 2014/24 vor, dass die Mitgliedstaaten für bestimmte Dienstleistungen des Anhangs XIV dieser Richtlinie den öffentlichen Auftraggebern gestatten können, das Recht zur Teilnahme an Verfahren für die Vergabe öffentlicher Aufträge, die die Erbringung solcher Dienstleistungen zum Gegenstand haben, den in Abs. 2 dieses Artikels definierten „Organisationen“ vorzubehalten.
Art. 77 Abs. 2 der Richtlinie 2014/24 legt die strengen Voraussetzungen fest, unter denen ein Wirtschaftsteilnehmer als „Organisation“ im Sinne dieses Artikels angesehen werden kann. Danach ist erforderlich, dass Ziel dieses Wirtschaftsteilnehmers die Erfüllung einer Gemeinwohlaufgabe ist, die an die Erbringung der in diesem Artikel genannten sozialen und anderen besonderen Dienstleistungen geknüpft ist, dass die Gewinne dieses Wirtschaftsteilnehmers reinvestiert werden, um dieses Ziel zu erreichen, und dass etwaige Gewinnausschüttungen oder ‑zuweisungen auf partizipatorischen Überlegungen beruhen. Außerdem muss die Management- oder Eigentümerstruktur der Organisation, die den Auftrag ausführt, auf der Eigenverantwortung der Arbeitnehmer oder auf partizipatorischen Grundsätzen beruhen oder die aktive Mitwirkung der Arbeitnehmer, Nutzer oder Interessenträger erfordern.
Im Übrigen ergibt sich aus Art. 77 Abs. 2 Buchst. d und Abs. 3 der Richtlinie 2014/24, dass ein öffentlicher Auftraggeber einen öffentlichen Auftrag auf der Grundlage des in diesem Artikel vorgesehenen Verfahrens nur für einen Zeitraum von höchstens drei Jahren an eine „Organisation“ vergeben darf und auch nur dann, wenn er in den letzten drei Jahren keinen Auftrag für die in diesem Artikel genannten Dienstleistungen an diese „Organisation“ vergeben hat.
Im vorliegenden Fall schreibt, wie der Wortlaut der ersten Vorlagefrage bestätigt, die im Ausgangsverfahren in Rede stehende nationale Regelung vor, die Möglichkeit der Teilnahme an den Verfahren zur Vergabe von Vereinbarungen der konzertierten Aktion privaten Einrichtungen ohne Erwerbszweck vorzubehalten, ohne zu verlangen, dass diese Einrichtungen alle in Art. 77 der Richtlinie 2014/24 vorgesehenen Voraussetzungen erfüllen.
Daraus kann jedoch nicht geschlossen werden, dass eine solche Regelung zwangsläufig mit der in den Art. 74 bis 77 der Richtlinie 2014/24 vorgesehenen vereinfachten Regelung unvereinbar ist.
Art. 77 dieser Richtlinie hat nämlich eine sehr spezifische Bedeutung, da den Mitgliedstaaten ausdrücklich garantiert wird, dass sie es den öffentlichen Auftraggebern für bestimmte Dienstleistungen, die unter diese vereinfachte Regelung fallen, erlauben können, die Möglichkeit, an den Verfahren zur Vergabe öffentlicher Aufträge teilzunehmen, die solche Dienstleistungen zum Gegenstand haben, von Rechts wegen Wirtschaftsteilnehmern vorzubehalten, die alle in diesem Artikel vorgesehenen Voraussetzungen erfüllen.
Somit kann in Anbetracht der Besonderheiten dieser rechtlichen Regelung und unter Berücksichtigung der Systematik der Art. 74 bis 77 der Richtlinie 2014/24 nicht davon ausgegangen werden, dass Art. 77 der Richtlinie alle Fälle abdeckt, in denen öffentliche Aufträge, die die Erbringung einer in Anhang XIV dieser Richtlinie genannten Dienstleistung zum Gegenstand haben, bestimmten Kategorien von Wirtschaftsteilnehmern vorbehalten werden können.
Drittens ist hervorzuheben, dass Art. 76 der Richtlinie 2014/24 die vom allgemeinen Recht abweichenden Regeln festlegt, die für die Vergabe sämtlicher öffentlicher Aufträge über soziale und andere besondere Dienstleistungen gelten, die in Anhang XIV der Richtlinie aufgeführt sind.
Nach Art. 76 der Richtlinie müssen die Mitgliedstaaten zum einen Vergaberegeln einführen, die die öffentlichen Auftraggeber verpflichten, die Grundsätze der Transparenz und der Gleichbehandlung der Wirtschaftsteilnehmer einzuhalten, und zum anderen gewährleisten, dass diese Regeln es den öffentlichen Auftraggebern ermöglichen, die Besonderheiten der Dienstleistungen, die Gegenstand solcher Vergabeverfahren sind, zu berücksichtigen. Was den letztgenannten Punkt betrifft, müssen die Mitgliedstaaten es den öffentlichen Auftraggebern ermöglichen, der Notwendigkeit, Qualität, Kontinuität, Zugänglichkeit, Bezahlbarkeit, Verfügbarkeit und Vollständigkeit der Dienstleistungen sicherzustellen, sowie den spezifischen Bedürfnissen verschiedener Nutzerkategorien, der Einbeziehung und Ermächtigung der Nutzer und dem Aspekt der Innovation Rechnung zu tragen.
Wie der 114. Erwägungsgrund der Richtlinie 2014/24 bestätigt, ist die rechtliche Regelung, die die Richtlinie in Art. 76 aufstellt, durch den weiten Ermessensspielraum gekennzeichnet, über den die Mitgliedstaaten verfügen, um die Auswahl der Dienstleister der in Anhang XIV dieser Richtlinie aufgezählten Dienstleistungen in einer Weise organisieren zu können, die sie für am besten geeignet erachten. Aus diesem Erwägungsgrund geht ferner hervor, dass die Mitgliedstaaten auch das Protokoll Nr. 26 berücksichtigen müssen, das u. a. einen weiten Ermessensspielraum der nationalen Behörden in der Frage festschreibt, wie Dienste von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse auf eine den Bedürfnissen der Nutzer so gut wie möglich entsprechende Weise zur Verfügung zu stellen sind.
Daher ist zu prüfen, ob die in Art. 76 der Richtlinie 2014/24 genannten Grundsätze der Gleichbehandlung und der Transparenz einer nationalen Regelung entgegenstehen, die das Recht auf Teilnahme an Verfahren zur Vergabe öffentlicher Aufträge über die Erbringung personenbezogener sozialer Unterstützungsleistungen, die unter Anhang XIV dieser Richtlinie fallen, privaten Einrichtungen ohne Erwerbszweck – einschließlich solcher, die nicht die in Art. 77 dieser Richtlinie vorgesehenen Voraussetzungen erfüllen – vorbehält.
Was erstens den Grundsatz der Gleichbehandlung der Wirtschaftsteilnehmer betrifft, stellt der Umstand, dass privaten Einrichtungen mit Erwerbszweck die Möglichkeit genommen wird, an solchen Verfahren zur Vergabe öffentlicher Aufträge teilzunehmen, eine Ungleichbehandlung der Wirtschaftsteilnehmer dar, die gegen diesen Grundsatz verstößt, sofern sie nicht durch objektive Erwägungen gerechtfertigt ist (vgl. entsprechend Urteile vom 11. Dezember 2014, Azienda sanitaria locale n. 5 Spezzino u. a.,
C‑113/13
,
EU:C:2014:2440
, Rn.
, und vom 28. Januar 2016, CASTA u. a.,
C‑50/14
,
EU:C:2016:56
, Rn.
).
Insoweit ist darauf hinzuweisen, dass ein Mitgliedstaat im Rahmen der ihm verbliebenen Zuständigkeit für die Ausgestaltung seines Systems der sozialen Sicherheit davon ausgehen kann, dass ein Sozialhilfesystem seine Ziele nur erreichen kann, wenn zu diesem System als Erbringer von Dienstleistungen der Sozialhilfe nur solche privaten Wirtschaftsteilnehmer zugelassen werden, die keinen Erwerbszweck verfolgen (Urteile vom 17. Juni 1997, Sodemare u. a.,
C‑70/95
,
EU:C:1997:301
, Rn.
, und vom 11. Dezember 2014, Azienda sanitaria locale n. 5 Spezzino u. a.,
C‑113/13
,
EU:C:2014:2440
, Rn.
).
Im vorliegenden Fall geht aus der im Ausgangsverfahren in Rede stehenden nationalen Regelung und den Antworten auf die Fragen des Gerichtshofs hervor, dass die in dieser Regelung vorgesehenen Vereinbarungen der konzertierten Aktion mit u. a. den Grundsätzen der Solidarität und der Haushaltseffizienz in Einklang stehen müssen. Insbesondere müssen zum einen die personenbezogenen sozialen Unterstützungsleistungen, die Gegenstand solcher Vereinbarungen sein können, allen grundsätzlich kostenlos angeboten werden, und die Höhe der Gebühr, die gegebenenfalls ergänzend von den Nutzern erhoben werden kann, richtet sich nach deren finanzieller Leistungsfähigkeit. Zum anderen können den von diesen Vereinbarungen betroffenen privaten Einrichtungen ohne Erwerbszweck nur die variablen, festen und fortlaufenden Kosten der Erbringung der personenbezogenen sozialen Unterstützungsleistungen, die Gegenstand dieser Vereinbarung sind, erstattet werden, wobei die Erzielung eines Geschäftsgewinns ausdrücklich ausgeschlossen ist.
Der ausschließliche Rückgriff auf private Einrichtungen ohne Erwerbszweck, um die Erbringung derartiger sozialer Dienstleistungen zu gewährleisten, beruht somit möglicherweise auf den Grundsätzen der Universalität und der Solidarität, die einem Sozialhilfesystem eigen sind, sowie der Erschwinglichkeit und der Geeignetheit, soweit dadurch ermöglicht wird, dass diese Leistungen von Allgemeininteresse unter den Bedingungen eines wirtschaftlich ausgeglichenen Haushalts von Einrichtungen erbracht werden, die hauptsächlich zu dem Zweck gegründet wurden, dem Allgemeininteresse zu dienen, und deren Entscheidungen nicht, wie die spanische Regierung feststellt, von rein kommerziellen Erwägungen geleitet werden (vgl. entsprechend Urteil vom 28. Januar 2016, CASTA u. a.,
C‑50/14
,
EU:C:2016:56
, Rn.
).
Ein mit solchen Erwägungen begründeter Ausschluss privater Einrichtungen mit Erwerbszweck von den Verfahren zur Vergabe öffentlicher Aufträge, die die Erbringung solcher sozialer Dienstleistungen zum Gegenstand haben, verstößt nicht gegen den Gleichheitsgrundsatz, wenn er tatsächlich zu dem sozialen Zweck und zu den Zielen der Solidarität und der Haushaltseffizienz beiträgt, auf denen dieses System beruht (vgl. entsprechend Urteile vom 11. Dezember 2014, Azienda sanitaria locale n. 5 Spezzino u. a.,
C‑113/13
,
EU:C:2014:2440
, Rn.
, und vom 28. Januar 2016, CASTA u. a.,
C‑50/14
,
EU:C:2016:56
, Rn.
).
Insoweit hat der Gerichtshof zum einen in Bezug auf öffentliche Aufträge, für die die Richtlinie 2014/24 noch nicht anwendbar war, klargestellt, dass, um diesen Anforderungen zu genügen, die privaten Einrichtungen, denen solche Aufträge nach der Regelung des betreffenden Mitgliedstaats vorbehalten sind, keine anderen Ziele als die in der vorstehenden Randnummer genannten verfolgen und mit ihren Leistungen keinen – auch keinen mittelbaren – Gewinn erzielen dürfen, unbeschadet der Erstattung der variablen, festen und fortlaufenden Kosten, die zur Erbringung dieser Leistungen erforderlich sind. Sie dürfen auch ihren Mitgliedern keine Gewinne einbringen. Außerdem darf die Anwendung dieser Regelung nicht so weit ausgedehnt werden, dass sie missbräuchliche Praktiken dieser Einrichtungen oder ihrer Mitglieder deckt. So dürfen die Einrichtungen nur in dem für ihren ordnungsgemäßen Betrieb erforderlichen Umfang und unter Beachtung der in den nationalen Rechtsvorschriften festgelegten Anforderungen auf Arbeitnehmer zurückgreifen, und den Freiwilligen dürfen lediglich die Kosten erstattet werden, die ihnen im Zusammenhang mit der geleisteten Tätigkeit tatsächlich entstanden sind, und zwar im Rahmen der von der jeweiligen privaten Einrichtung vorab festgelegten Grenzen (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 11. Dezember 2014, Azienda sanitaria locale n. 5 Spezzino u. a.,
C‑113/13
,
EU:C:2014:2440
, Rn.
und
, sowie vom 28. Januar 2016, CASTA u. a.,
C‑50/14
,
EU:C:2016:56
, Rn.
und
).
Zum anderen geht aus der Rechtsprechung des Gerichtshofs auch hervor, dass der Gleichbehandlungsgrundsatz, der im Rahmen der in den Art. 49 bis 55 AEUV verankerten Niederlassungsfreiheit anwendbar ist, es einem Mitgliedstaat nicht verwehrt, die Eigenschaft als Erbringer von Sozialhilfeleistungen privaten Wirtschaftsteilnehmern ohne Erwerbszweck vorzubehalten, einschließlich solcher, die nicht streng ehrenamtlich tätig sind (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 17. Juni 1997, Sodemare u. a.,
C‑70/95
,
EU:C:1997:301
, Rn.
bis
).
Diese Rechtsprechung gilt auch für die Auslegung von Art. 76 der Richtlinie 2014/24, der nunmehr ausdrücklich eine vereinfachte Regelung für die Vergabe öffentlicher Aufträge vorsieht.
Daraus folgt, dass der Grundsatz der Gleichbehandlung der Wirtschaftsteilnehmer, wie er nunmehr in Art. 76 der Richtlinie 2014/24 verankert ist, den Mitgliedstaaten gestattet, das Recht auf Teilnahme am Verfahren zur Vergabe öffentlicher Aufträge über personenbezogene soziale Unterstützungsleistungen privaten Einrichtungen ohne Erwerbszweck vorzubehalten, einschließlich solcher, die nicht streng ehrenamtlich tätig sind, sofern zum einen etwaige Gewinne aus der Ausführung dieser Aufträge von diesen Einrichtungen zur Erreichung des von ihnen verfolgten sozialen Ziels von allgemeinem Interesse reinvestiert werden und zum anderen alle in den Rn. 90 und 91 des vorliegenden Urteils genannten Voraussetzungen erfüllt sind.
Dagegen verbietet es Art. 76 der Richtlinie 2014/24, dass solche öffentlichen Aufträge ohne Ausschreibung unmittelbar an eine Einrichtung ohne Erwerbszweck vergeben werden können, die keine Freiwilligeneinrichtung ist (vgl. hierzu Urteil vom 28. Januar 2016, CASTA u. a.,
C‑50/14
,
EU:C:2016:56
, Rn.
). Vielmehr verlangt dieser Artikel, dass der öffentliche Auftraggeber vor der Vergabe die Angebote der verschiedenen Einrichtungen ohne Erwerbszweck, die ihr Interesse bekundet haben, miteinander vergleicht und reiht, wobei er insbesondere den Preis der Angebote berücksichtigt, auch wenn dieser Preis, wie im vorliegenden Fall, aus den vom öffentlichen Auftraggeber zu erstattenden Gesamtkosten besteht.
Was zweitens den Grundsatz der Transparenz betrifft, so verlangt dieser vom öffentlichen Auftraggeber einen angemessenen Grad an Öffentlichkeit, der zum einen eine Öffnung für den Wettbewerb und zum anderen die Nachprüfung ermöglicht, ob das Vergabeverfahren unparteiisch durchgeführt worden ist, damit alle interessierten Wirtschaftsteilnehmer auf der Grundlage sämtlicher einschlägiger Informationen an Ausschreibungen teilnehmen können und sich die Gefahr von Günstlingswirtschaft oder von willkürlichen Entscheidungen des öffentlichen Auftraggebers ausschließen lässt. Das Transparenzgebot impliziert somit, dass alle Bedingungen und Modalitäten des Vergabeverfahrens klar, genau und eindeutig formuliert sind, so dass zum einen alle durchschnittlich fachkundigen Bieter bei Anwendung der üblichen Sorgfalt die genaue Bedeutung dieser Informationen verstehen und sie in gleicher Weise auslegen können und zum anderen dem Ermessen des öffentlichen Auftraggebers Grenzen gesetzt werden und dieser tatsächlich überprüfen kann, ob die Gebote der Bieter die für das betreffende Verfahren geltenden Kriterien erfüllen (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 16. Februar 2012, Costa und Cifone,
C‑72/10 und C‑77/10
,
EU:C:2012:80
, Rn.
, und vom 4. April 2019, Allianz Vorsorgekasse,
C‑699/17
,
EU:C:2019:290
, Rn.
und
sowie die dort angeführte Rechtsprechung).
Im vorliegenden Fall geht aus den dem Gerichtshof vorliegenden Akten nicht hervor, dass die im Ausgangsverfahren in Rede stehende nationale Regelung keine hinreichende Gewähr dafür böte, dass die privaten Einrichtungen ohne Erwerbszweck im Rahmen des Verfahrens zur Vergabe einer Vereinbarung der konzertierten Aktion vor der Gefahr von Günstlingswirtschaft oder von willkürlichen Entscheidungen des öffentlichen Auftraggebers geschützt sind.
Ferner werden die Anforderungen hinsichtlich der Öffentlichkeit, die, wie in Rn. 97 des vorliegenden Urteils ausgeführt, vom Grundsatz der Transparenz gestellt werden, in Art. 75 der Richtlinie 2014/24 für Verfahren zur Vergabe öffentlicher Aufträge, die unter die in den Art. 74 bis 77 dieser Richtlinie vorgesehene vereinfachte Regelung fallen, konkretisiert.
Nach diesem Art. 75 müssen die öffentlichen Auftraggeber, die einen öffentlichen Auftrag zur Erbringung von in Anhang XIV der Richtlinie 2014/24 genannten Dienstleistungen planen, ihre Absicht grundsätzlich durch eine Auftragsbekanntmachung oder eine Vorinformation mitteilen, die gemäß Art. 51 dieser Richtlinie vom Amt für Veröffentlichungen der Europäischen Union oder – bei Vorinformationen – über ihre Beschafferprofile veröffentlicht wird.
Im vorliegenden Fall scheint sich, wie die Generalanwältin in Nr. 116 ihrer Schlussanträge ausgeführt hat, aus der im Ausgangsverfahren in Rede stehenden nationalen Regelung zu ergeben, dass die betreffenden Auftragsbekanntmachungen nur im
Diari Oficial de la Generalitat Valenciana
(Amtsblatt der Regierung der Valencianischen Gemeinschaft) veröffentlicht werden. Wäre dies der Fall, was zu prüfen Sache des vorlegenden Gerichts ist, wäre eine solche Veröffentlichung keine mit Art. 75 der Richtlinie 2014/24 im Einklang stehende Bekanntmachungsmaßnahme.
Nach alledem sind die Art. 76 und 77 der Richtlinie 2014/24 dahin auszulegen, dass sie einer nationalen Regelung, die privaten Einrichtungen ohne Erwerbszweck die Möglichkeit vorbehält, im Rahmen eines wettbewerblichen Vergabeverfahrens Vereinbarungen zu schließen, gemäß denen sie gegen Erstattung ihrer Kosten soziale personenbezogene Unterstützungsleistungen erbringen, und zwar unabhängig vom geschätzten Wert dieser Dienstleistungen und selbst wenn sie nicht die Anforderungen in Art. 77 dieser Richtlinie erfüllen, nicht entgegenstehen, sofern zum einen der rechtliche und vertragliche Rahmen, in dem diese Einrichtungen tätig sind, tatsächlich zu dem sozialen Zweck und zu den Zielen der Solidarität und der Haushaltseffizienz beiträgt, auf denen diese Regelung beruht, und zum anderen der Transparenzgrundsatz gewahrt ist, wie er insbesondere in Art. 75 der Richtlinie konkretisiert ist.
Zur dritten Frage
Zunächst ist darauf hinzuweisen, dass nach Art. 64 Abs. 3 des Gesetzes 5/1997 die Ansässigkeit privater Einrichtungen ohne Erwerbszweck am Ort der Erbringung der Dienstleistung eines der „Auswahlkriterien“ darstellt, die vom öffentlichen Auftraggeber im Zusammenhang mit dem Abschluss einer Vereinbarung der konzertierten Aktion angewandt werden können. Vorbehaltlich einer Überprüfung durch das vorlegende Gericht scheint der öffentliche Auftraggeber auf der Grundlage dieses Kriteriums somit verlangen zu können, dass die Bieter bereits zum Zeitpunkt der Abgabe ihrer Angebote im Gebiet des Ortes ansässig sind, auf den sich die zu erbringenden sozialen Dienstleistungen beziehen.
Mit seiner dritten Frage möchte das vorlegende Gericht daher wissen, ob die Art. 76 und 77 der Richtlinie 2014/24 dahin auszulegen sind, dass sie es zulassen, dass die Ansässigkeit des Wirtschaftsteilnehmers an dem Ort, an dem die Dienstleistungen zu erbringen sind, im Rahmen der Vergabe eines öffentlichen Auftrags über soziale Dienstleistungen im Sinne von Anhang XIV dieser Richtlinie ein Kriterium für die Auswahl der Wirtschaftsteilnehmer vor der Prüfung ihrer Angebote darstellt.
Erstens ist nach Art. 76 der Richtlinie, wie in Rn. 84 des vorliegenden Urteils ausgeführt, erforderlich, dass dieses Kriterium der Ansässigkeit mit dem Grundsatz der Gleichbehandlung der Wirtschaftsteilnehmer vereinbar ist.
Ein solches Kriterium bedeutet jedoch eine unterschiedliche Behandlung der Wirtschaftsteilnehmer, je nachdem, ob sie am Ort der Erbringung der betreffenden sozialen Dienstleistung ansässig sind oder nicht. Da die Situation dieser Wirtschaftsteilnehmer im Hinblick auf die Vergabe eines öffentlichen Auftrags, der eine Dienstleistung im Sinne von Anhang XIV dieser Richtlinie zum Gegenstand hat, vergleichbar ist, ist eine solche unterschiedliche Behandlung nur dann mit dem Gleichheitsgrundsatz vereinbar, wenn sie durch ein legitimes Ziel gerechtfertigt werden kann.
Zweitens geht aus den beim Gerichtshof eingereichten schriftlichen Erklärungen hervor, dass das Auswahlkriterium, das auf die Ansässigkeit des Wirtschaftsteilnehmers an dem Ort abstellt, an dem die Dienstleistungen zu erbringen sind, u. a. Nähe und Zugänglichkeit der sozialen Dienstleistungen sicherstellen soll, die Gegenstand einer Vereinbarung der konzertierten Aktion sind.
Dieses Ziel stellt zwar ein unionsrechtlich legitimes Ziel dar und wird im Übrigen sowohl in Art. 1 des Protokolls Nr. 26 als auch in Art. 76 der Richtlinie 2014/24 anerkannt. Nach letzterem Artikel müssen die Mitgliedstaaten, wie in Rn. 84 des vorliegenden Urteils ausgeführt, gewährleisten, dass die öffentlichen Auftraggeber der Notwendigkeit, u. a. Zugänglichkeit und Verfügbarkeit der in Anhang XIV dieser Richtlinie genannten Dienstleistungen sicherzustellen, Rechnung tragen können.
Allerdings ist ein Kriterium, das – wie hier – vorschreibt, dass die Bieter bereits zum Zeitpunkt der Abgabe ihrer Angebote im Gebiet des Ortes ansässig sein müssen, an dem die sozialen Dienstleistungen zu erbringen sind, im Hinblick auf die Erreichung dieses Ziels offensichtlich unverhältnismäßig (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 27. Oktober 2005, Contse u. a.,
C‑234/03
,
EU:C:2005:644
, Rn.
). Selbst wenn nämlich die Ansässigkeit des Wirtschaftsteilnehmers im Gebiet des Ortes, an dem er die betreffenden sozialen Dienstleistungen erbringen soll, erforderlich wäre, um Nähe und Zugänglichkeit dieser Dienstleistungen zu gewährleisten, ließe sich dieses Ziel jedenfalls ebenso wirksam erreichen, wenn der Wirtschaftsteilnehmer diese Voraussetzung erst im Stadium der Ausführung des betreffenden öffentlichen Auftrags erfüllen müsste.
Nach alledem ist auf die dritte Vorlagefrage zu antworten, dass Art. 76 der Richtlinie 2014/24 dahin auszulegen ist, dass er einer nationalen Regelung entgegensteht, nach der die Ansässigkeit des Wirtschaftsteilnehmers an dem Ort, an dem die Dienstleistungen zu erbringen sind, im Rahmen der Vergabe eines öffentlichen Auftrags über soziale Dienstleistungen im Sinne von Anhang XIV dieser Richtlinie ein Kriterium für die Auswahl der Wirtschaftsteilnehmer vor der Prüfung ihrer Angebote darstellt.
Kosten
Für die Beteiligten des Ausgangsverfahrens ist das Verfahren Teil des bei dem vorlegenden Gericht anhängigen Verfahrens; die Kostenentscheidung ist daher Sache dieses Gerichts. Die Auslagen anderer Beteiligter für die Abgabe von Erklärungen vor dem Gerichtshof sind nicht erstattungsfähig.

Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Vierte Kammer) für Recht erkannt:

1.
Die Art. 76 und 77 der Richtlinie 2014/24/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Februar 2014 über die öffentliche Auftragsvergabe und zur Aufhebung der Richtlinie 2004/18/EG sind dahin auszulegen, dass sie einer nationalen Regelung, die privaten Einrichtungen ohne Erwerbszweck die Möglichkeit vorbehält, im Rahmen eines wettbewerblichen Vergabeverfahrens Vereinbarungen zu schließen, gemäß denen sie gegen Erstattung ihrer Kosten soziale personenbezogene Unterstützungsleistungen erbringen, und zwar unabhängig vom geschätzten Wert dieser Dienstleistungen und selbst wenn sie nicht die Anforderungen in Art. 77 dieser Richtlinie erfüllen, nicht entgegenstehen, sofern zum einen der rechtliche und vertragliche Rahmen, in dem diese Einrichtungen tätig sind, tatsächlich zu dem sozialen Zweck und zu den Zielen der Solidarität und der Haushaltseffizienz beiträgt, auf denen diese Regelung beruht, und zum anderen der Transparenzgrundsatz gewahrt ist, wie er insbesondere in Art. 75 der Richtlinie konkretisiert ist.

2.
Art. 76 der Richtlinie 2014/24 ist dahin auszulegen, dass er einer nationalen Regelung entgegensteht, nach der die Ansässigkeit des Wirtschaftsteilnehmers an dem Ort, an dem die Dienstleistungen zu erbringen sind, im Rahmen der Vergabe eines öffentlichen Auftrags über soziale Dienstleistungen im Sinne von Anhang XIV dieser Richtlinie ein Kriterium für die Auswahl der Wirtschaftsteilnehmer vor der Prüfung ihrer Angebote darstellt.

Unterschriften
(
*1
)	Verfahrenssprache: Spanisch.