CELEX: 62018CJ0262
Hogere voorziening
Staatssteun
Artikel 107, lid 1, VWEU Socialezekerheidsstelsel
Ziektekostenverzekeringsinstanties
Begrippen ‚onderneming’ en ‚economische activiteit’
Sociaal oogmerk
Solidariteitsbeginsel
Staatstoezicht
Globale beoordeling
Mogelijkheid om winst na te streven
Resterende concurrentie op het gebied van kwaliteit en aanbod van de zorgverstrekkingen

Met hun hogere voorzieningen verzoeken de Europese Commissie en de Slowaakse Republiek om vernietiging van het arrest van het Gerecht van de Europese Unie van 5 februari 2018, Dôvera zdravotná poist'ovňa/Commissie (
T‑216/15
, niet gepubliceerd,
EU:T:2018:64
; hierna: „bestreden arrest”), houdende nietigverklaring van besluit (EU) 2015/248 van de Commissie van 15 oktober 2014 betreffende steunmaatregel SA.23008 (2013/C) (ex 2013/NN) door de Slowaakse Republiek ten uitvoer gelegd ten gunste van Spoločná zdravotná poisťovňa, a.s. (SZP) en Všeobecná zdravotná poisťovňa, a.s. (VšZP) (
PB 2015, L 41, blz. 25
; hierna: „litigieus besluit”).
Voorgeschiedenis van het geding en litigieus besluit
In 1994 is het Slowaakse ziektekostenverzekeringsstelsel overgegaan van een systeem met één publieke ziekteverzekeringsinstantie naar een gemengd systeem waarbinnen zowel publieke als particuliere instanties konden opereren. Overeenkomstig de Slowaakse wettelijke regeling die in werking trad op 1 januari 2005, moeten deze publieke of particuliere instanties de rechtsvorm van een privaatrechtelijke naamloze vennootschap met winstoogmerk hebben.
In de periode tussen 1 januari 2005 en de vaststelling van het litigieuze besluit, hadden de Slowaakse ingezetenen de keuze tussen de volgende ziektekostenverzekeringsinstanties:
–
Všeobecná zdravotná poisťovňa, a.s. (hierna: „VšZP”) en Spoločná zdravotná poisťovňa, a.s. (hierna: „SZP”), die op 1 januari 2010 zijn gefuseerd en waarvan de enige aandeelhouder de Slowaakse staat is;
–
Dôvera zdravotná poisťovňa a.s. (hierna: „Dôvera”), waarvan de aandeelhouders entiteiten uit de particuliere sector zijn, en
–
Union zdravotná poist’ovňa a.s. (hierna: „Union”), waarvan de aandeelhouders entiteiten uit de particuliere sector zijn.
Naar aanleiding van een op 2 april 2007 door Dôvera ingediende klacht over staatssteun die de Slowaakse Republiek aan SZP en VšZP zou hebben verleend, heeft de Commissie op 2 juli 2013 de formele onderzoeksprocedure ingeleid.
Bij het litigieuze besluit heeft de Commissie vastgesteld dat SZP en VšZP geen ondernemingen waren in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU, omdat hun activiteit van niet-economische aard was, zodat de in de klacht bedoelde maatregelen geen staatssteun vormden.
Procedure bij het Gerecht en bestreden arrest
Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 24 april 2015, heeft Dôvera beroep ingesteld tot nietigverklaring van het litigieuze besluit. Ter ondersteuning van dat beroep heeft zij twee middelen aangevoerd. Het eerste middel van het beroep was ontleend aan een onjuiste uitlegging van de begrippen „onderneming” in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU en „economische activiteit”, het tweede had betrekking op de onjuiste toepassing van deze begrippen op SZP en VšZP en schending van de motiveringsplicht.
Het Gerecht heeft het tweede middel aanvaard en het litigieuze besluit nietig verklaard, zonder het eerste middel te hebben onderzocht.
Na in de punten 46 tot en met 53 van het bestreden arrest te hebben herinnerd aan de rechtspraak van het Hof inzake de begrippen „onderneming” en „economische activiteit”, met name op het gebied van de sociale zekerheid, heeft het Gerecht in de punten 55 tot en met 58 van dat arrest onderzocht of de beoordeling van de Commissie dat het Slowaakse verplichte ziektekostenverzekeringsstelsel belangrijke sociale aspecten en aspecten inzake solidariteit en regulering bezat, gegrond was.
Wat de sociale en solidariteitsaspecten van dit stelsel betreft heeft het Gerecht in de punten 55 en 56 van het bestreden arrest om te beginnen opgemerkt dat in Slowakije de ziektekostenverzekering verplicht is en dat de verzekeringsinstanties verplicht zijn om elke Slowaakse ingezetene die daarom verzoekt, aan te sluiten en niet kunnen weigeren om een persoon te verzekeren op grond van leeftijd, gezondheidstoestand of ziekterisico. Voorts heeft het Gerecht vastgesteld dat het stelsel gebaseerd is op een stelsel van verplichte premies waarvan de bedragen bij wet zijn vastgesteld, naar evenredigheid van het inkomen van de verzekerden en los van de ontvangen vergoedingen of de risico’s die met name verbonden zijn met de leeftijd of de gezondheidstoestand van de verzekerde. Het Gerecht heeft tevens opgemerkt dat alle verzekerden recht hebben op hetzelfde minimumniveau van vergoedingen. Ten slotte heeft het Gerecht opgemerkt dat er een regeling voor risicoverevening bestaat, waarbij de instanties die personen met een hoog risico verzekeren middelen ontvangen van instanties die een portfolio met een lager risico hebben.
Wat het staatstoezicht op het Slowaakse verplichte ziektekostenverzekeringsstelsel betreft, heeft het Gerecht in punt 57 van het bestreden arrest uiteengezet dat de verzekeringsinstanties zijn onderworpen aan een bijzondere regeling, op grond waarvan ieder van hen is opgericht met het doel de openbare ziektekostenverzekering ten uitvoer te leggen en geen andere werkzaamheden mag verrichten dan die waarin de wet voorziet. Het Gerecht heeft tevens opgemerkt dat de activiteiten van deze instanties onder toezicht staan van een reguleringsinstantie die erop toeziet dat zij het relevante wettelijke kader in acht nemen en die optreedt bij inbreuken.
In punt 58 van het bestreden arrest heeft het Gerecht bij wijze van tussentijdse conclusie geoordeeld dat de Commissie op goede gronden had vastgesteld dat het Slowaakse verplichte ziektekostenverzekeringsstelsel in wezen belangrijke sociale aspecten en aspecten inzake solidariteit en regulering bezat.
Niettemin heeft het Gerecht in punt 59 van dat arrest opgemerkt dat de regeling betreffende dit stelsel de ziektekostenverzekeringsinstanties toestaat winst te maken, te gebruiken en uit te keren, en op het gebied van de kwaliteit en het aanbod van diensten in enige mate met elkaar te concurreren.
In de punten 63 tot en met 69 van het bestreden arrest heeft het Gerecht vervolgens de gevolgen daarvan onderzocht voor de kwalificatie van het al dan niet economische karakter van de activiteit van deze ziektekostenverzekeringsinstanties. In deze punten staat te lezen:
„63
In de eerste plaats moet worden vastgesteld dat de mogelijkheid voor ziektekostenverzekeraars om gedeeltelijk winst te maken, te gebruiken en uit te keren, anders dan de Commissie in punt 94 van het [litigieuze] besluit heeft overwogen, afbreuk kan doen aan het niet-economische karakter van hun activiteit.
De Commissie heeft er terecht op gewezen dat de mogelijkheid om de winst te gebruiken en uit te keren inderdaad strikter is afgebakend dan in de klassieke marktsectoren aangezien die mogelijkheid in casu is onderworpen aan de naleving van voorwaarden die beogen te garanderen dat het stelsel blijft voortbestaan en dat de sociale‑ en solidariteitsdoelstellingen van dit stelsel worden bereikt. Deze vaststelling is echter niet relevant om de economische aard van de activiteit uit te sluiten zodra de betrokken marktdeelnemers een winstoogmerk nastreven. Uit de mogelijkheid voor Slowaakse ziektekostenverzekeraars om vrijelijk winst te maken en te gebruiken blijkt immers hoe dan ook, los van de vervulling van hun taak van openbare ziektekostenverzekering en het uitgeoefende staatstoezicht, dat zij winst nastreven en dat de activiteiten die zij op de markt uitoefenen dus tot de economische sfeer behoren. De strikte voorwaarden voor het latere gebruik en de verdeling van de winst die uit deze activiteiten kan voortvloeien, doen derhalve geen afbreuk aan de economische aard van die activiteiten.
In de tweede plaats moet worden vastgesteld dat, anders dan de Commissie in de punten 92 en 93 van het [litigieuze] besluit in wezen heeft overwogen, het bestaan van enige concurrentie op het gebied van kwaliteit en omvang van het aanbod van de verschillende instanties binnen het Slowaakse stelsel van verplichte ziektekostenverzekering ook van invloed is op de economische aard van de activiteit.
Hoewel uit het dossier blijkt dat de ziektekostenverzekeringsinstanties het bedrag van de premies niet vrij kunnen vaststellen en dat zij niet formeel met elkaar kunnen concurreren op het gebied van de tarieven, heeft de wetgever immers niettemin een concurrentie-element op het gebied van kwaliteit ingevoerd, aangezien de instanties de verplichte wettelijke vergoedingen vrij kunnen aanvullen met gratis aanverwante diensten, zoals een betere vergoeding van bepaalde soorten aanvullende en preventieve behandelingen in het kader van de verplichte basisprestaties of een versterkte dienstverlening ter ondersteuning van de verzekerden. Zij kunnen zich dus van elkaar onderscheiden op het gebied van kwaliteit en omvang van het aanbod om verzekerden aan te trekken die op grond van de wettelijke regeling vrij zijn om een ziektekostenverzekeraar te kiezen en eenmaal per jaar van verzekeraar te veranderen. De vrijheid waarover de instanties beschikken om met elkaar te concurreren laat de verzekerden ook toe om te profiteren van een betere sociale bescherming voor een vergelijkbaar premieniveau, aangezien de aanvullende prestaties gratis worden aangeboden. Zoals verzoekster stelt, komen de Slowaakse ziekteverzekeringsinstanties, ook al zijn zij verplicht dezelfde wettelijke prestaties aan te bieden, met elkaar in concurrentie op het gebied van de ‚prijs-kwaliteitverhouding’ van de dekking die zij bieden en dus op het gebied van kwaliteit en efficiënt inkopen, zoals de Commissie in punt 93 van het [litigieuze] besluit zelf toegeeft.
Ook al heeft de concurrentie binnen het Slowaakse stelsel van verplichte ziektekostenverzekering geen betrekking op de verplichte wettelijke vergoedingen, noch formeel op het bedrag van de premies, zij blijft dus toch intensief en complex wegens de volatiliteit van de markt, die voortvloeit uit de mogelijkheid voor verzekerden om hun ziektekostenverzekeraar vrij te kiezen en eenmaal per jaar van verzekeraar te veranderen, en het feit dat zij betrekking heeft op de kwaliteit van de dienst die verzekerden individueel beoordelen.
Hieruit volgt dat de activiteit van het verstrekken van verplichte ziektekostenverzekering in Slowakije, gelet op het winstoogmerk van de ziektekostenverzekeraars en het bestaan van intense concurrentie op het gebied van de kwaliteit en het aanbod van diensten, van economische aard is.
Aan deze conclusie kan niet worden afgedaan indien zou worden gesteld dat SZP en VšZP geen winstoogmerk hadden. Wanneer de instanties waarvan de activiteit wordt onderzocht, geen dergelijk doel hebben, maar over de vrijheid beschikken om met elkaar te concurreren om verzekerden aan te trekken, kan deze concurrentie weliswaar niet automatisch afdoen aan de niet-economische aard van hun activiteit, met name wanneer dit mededingingselement is ingevoerd om de ziekenfondsen ertoe aan te zetten hun activiteit volgens de beginselen van goed beheer uit te oefenen (arrest van 16 maart 2004, AOK Bundesverband e.a.,
C‑264/01, C‑306/01, C‑354/01 en C‑355/01
,
EU:C:2004:150
, punt
). In de rechtspraak [in de arresten van 1 juli 2008, MOTOE (
C‑49/07
,
EU:C:2008:376
, punt
), en 10 januari 2006, Cassa di Risparmio di Firenze e.a. (
C‑222/04
,
EU:C:2006:8
, punten
en
),] is echter verduidelijkt dat het feit dat goederen en diensten zonder winstoogmerk worden aangeboden, niet belet dat de entiteit die deze transacties op de markt verricht als een onderneming moet worden beschouwd, aangezien dit aanbod concurreert met dat van andere marktdeelnemers die wel winst nastreven. Hieruit volgt dat niet het enkele feit dat op een bepaalde markt concurrentie heerst, bepalend is voor het economische karakter van de activiteit, maar veeleer de aanwezigheid op die markt van marktdeelnemers met een winstoogmerk. Daarvan is in casu sprake, aangezien tussen partijen vaststaat dat de andere marktdeelnemers op de betrokken markt daadwerkelijk winst nastreven, zodat SZP en VšZP door het besmettingseffect als ondernemingen moeten worden beschouwd.”
Na dit onderzoek is het Gerecht tot de slotsom gekomen dat, anders dan de Commissie had overwogen, de activiteit van SZP en VšZP van economische aard was, zodat deze verzekeringsinstanties moesten worden aangemerkt als ondernemingen in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU.
Procedure bij het Hof en conclusies van partijen in hogere voorziening
Bij beschikkingen van de president van het Hof van 10 september 2018 is de Republiek Finland toegelaten tot interventie aan de zijde van de Commissie in zaak C‑262/18 P en die van de Slowaakse Republiek in zaak C‑271/18 P.
In het kader van de principale hogere voorzieningen verzoeken de Commissie en de Slowaakse Republiek, ondersteund door de Republiek Finland, het Hof het bestreden arrest te vernietigen en, mocht het het geding definitief afdoen, het aanvankelijke beroep te verwerpen. In dat geval verzoeken de Commissie en de Slowaakse Republiek het Hof Dôvera en Union te verwijzen in de kosten.
Dôvera en Union verzoeken het Hof de hogere voorziening af te wijzen en de Commissie te verwijzen in de kosten van de procedure in zaak C‑262/18 P en de Slowaakse Republiek in de kosten van de procedure in zaak C‑271/18 P. Dôvera verzoekt het Hof tevens de interveniëntes aan de zijde van de Commissie te verwijzen in de kosten in zaak C‑262/18 P.
In het kader van de incidentele hogere voorzieningen in de zaken C‑262/18 P en C‑271/18 P verzoekt Dôvera het Hof punt 58 van het bestreden arrest te vernietigen voor zover daarin wordt verklaard dat Dôvera niet was opgekomen tegen de stelling van de Commissie dat het Slowaakse ziektekostenverzekeringsstelsel „belangrijke sociale aspecten en aspecten inzake solidariteit en regulering” bezat.
De Commissie en de Slowaakse Republiek verzoeken dat de incidentele hogere voorzieningen niet-ontvankelijk worden verklaard en dat Dôvera wordt verwezen in de kosten. Subsidiair verzoekt de Commissie het Hof het bestreden arrest te vernietigen en de zaak terug te verwijzen naar het Gerecht dan wel de zaak zelf af te doen, alsmede Dôvera en Union te verwijzen in de kosten.
Bij beschikking van de president van het Hof van 19 november 2018 zijn de zaken C‑262/18 P en C‑271/18 P gevoegd voor de mondelinge behandeling en voor het arrest.
In zaak C‑271/18 P heeft de Slowaakse regering het Hof krachtens artikel 16, derde alinea, van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie verzocht om zitting te houden in Grote kamer.
Principale hogere voorzieningen
Argumenten van partijen
Ter ondersteuning van hun hogere voorzieningen voeren de Commissie en de Slowaakse Republiek drie gemeenschappelijke middelen aan, die in wezen zijn ontleend aan 1) voor het eerste middel: schending van de motiveringsplicht, 2) voor het tweede middel: onjuiste uitlegging van de begrippen „onderneming” in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU en „economische activiteit”, en 3) voor het derde middel: onjuiste opvatting van het bewijs. De Slowaakse Republiek voert als vierde middel ook aan dat het Gerecht de grenzen van zijn rechterlijke toetsing heeft overschreden.
Met het tweede middel van de Commissie in zaak C‑262/18 P en het derde middel van de Slowaakse Republiek in zaak C‑271/18 P komen deze partijen, ondersteund door de Republiek Finland, op tegen de conclusie van het Gerecht dat de activiteit van SZP en VšZP economisch van aard was en dat die verzekeringsinstanties bijgevolg als ondernemingen in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU moesten worden aangemerkt.
Zij betogen in wezen dat het Gerecht zich heeft gebaseerd op een onjuiste uitlegging van de begrippen „onderneming” in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU en „economische activiteit”. De kwalificatie van een ziektekostenverzekeringsstelsel dat niet alleen sociale, solidaire en reguleringsaspecten bevat, maar ook economische, hangt af van een globale beoordeling waarbij met name rekening wordt gehouden met de door dat stelsel nagestreefde doelstellingen en het respectieve belang van de verschillende aspecten ervan. In casu blijkt dat het Slowaakse verplichte ziektekostenverzekeringsstelsel een sociaal doel heeft, het solidariteitsbeginsel ten uitvoer legt en onder staatstoezicht staat. Gelet op een en ander is het Gerecht ten onrechte tot de slotsom gekomen dat de activiteit van de verzekeringsinstanties in het kader van dit stelsel van economische aard was, op grond van de enkele overweging dat deze instanties in enige mate kunnen concurreren met betrekking tot de prijs-kwaliteitverhouding van hun prestaties en op het feit dat zij winst nastreven. Bovendien was het bestaan van een strikt regelgevend kader voor de mogelijkheden om winst na te streven, te gebruiken en uit te keren een relevant gegeven waarmee het Gerecht in het kader van deze beoordeling rekening had moeten houden.
Dôvera en Union betwisten deze argumenten. De enkele omstandigheid dat het Slowaakse verplichte ziektekostenverzekeringsstelsel een sociaal doel nastreeft, rechtvaardigt de conclusie niet dat de activiteit van de verzekeringsinstanties binnen dit stelsel van niet-economische aard is. De economische aard van hun activiteit vloeit voort uit het feit dat zij concurreren met betrekking tot de prijs-kwaliteitverhouding van hun diensten en deze activiteit met winstoogmerk verrichten.
Beoordeling door het Hof
Overeenkomstig artikel 107, lid 1, VWEU worden als staatssteun in de zin van dat artikel aangemerkt de steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, voor zover zij het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloeden.
Hieruit volgt met name dat het in artikel 107, lid 1, VWEU neergelegde verbod uitsluitend ziet op de activiteiten van de ondernemingen (zie in die zin arrest van 27 juni 2017, Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania,
C‑74/16
,
EU:C:2017:496
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Uit de vaste rechtspraak van het Hof volgt dat het begrip „onderneming” in de context van het mededingingsrecht van de Unie elke eenheid omvat die een economische activiteit uitoefent, ongeacht haar rechtsvorm en de wijze waarop zij wordt gefinancierd (arresten van 23 april 1991, Höfner en Elser,
C‑41/90
,
EU:C:1991:161
, punt
, en 3 maart 2011, AG2R Prévoyance,
C‑437/09
,
EU:C:2011:112
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
De vraag of een entiteit al dan niet een onderneming is, hangt dus af van de aard van haar activiteit. Volgens eveneens vaste rechtspraak van het Hof wordt onder economische activiteit verstaan iedere activiteit bestaande in het aanbieden van goederen en diensten op een bepaalde markt (arresten van 16 juni 1987, Commissie/Italië,
118/85
,
EU:C:1987:283
, punt
, en 3 maart 2011, AG2R Prévoyance,
C‑437/09
,
EU:C:2011:112
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Wat in het bijzonder het gebied van de sociale zekerheid betreft, heeft het Hof geoordeeld dat het Unierecht in beginsel geen afbreuk doet aan de bevoegdheid van de lidstaten om hun socialezekerheidsstelsel in te richten. Teneinde te beoordelen of een activiteit in het kader van een socialezekerheidsstelsel een niet-economisch karakter heeft, maakt het Hof een globale beoordeling van het betrokken stelsel waarbij als elementen in aanmerking worden genomen de sociale doelstelling die een stelsel nastreeft, de tenuitvoerlegging van het solidariteitsbeginsel, de afwezigheid van elk winstoogmerk van de uitgeoefende activiteit en het toezicht erop door de staat (zie in die zin arresten van 17 februari 1993, Poucet en Pistre,
C‑159/91 en C‑160/91
,
EU:C:1993:63
, punten
‑
,
,
en 18; 22 januari 2002, Cisal,
C‑218/00
,
EU:C:2002:36
, punten
,
en 43; 16 maart 2004, AOK Bundesverband e.a.,
C‑264/01, C‑306/01, C‑354/01 en C‑355/01
,
EU:C:2004:150
, punten
‑
; 5 maart 2009, Kattner Stahlbau,
C‑350/07
,
EU:C:2009:127
, punten
,
en 43, en 3 maart 2011, AG2R Prévoyance,
C‑437/09
,
EU:C:2011:112
, punten
‑
).
In het kader van deze globale beoordeling moet in het bijzonder worden onderzocht of en in welke mate het betrokken stelsel kan worden geacht het solidariteitsbeginsel ten uitvoer te leggen en of de activiteit van de verzekeringsinstanties die het stelsel beheren aan staatstoezicht is onderworpen (zie in die zin arresten van 17 februari 1993, Poucet en Pistre,
C‑159/91 en C‑160/91
,
EU:C:1993:63
, punten
en
; 22 januari 2002, Cisal,
C‑218/00
,
EU:C:2002:36
, punten
en
, en 5 maart 2009, Kattner Stahlbau,
C‑350/07
,
EU:C:2009:127
, punt
).
De socialezekerheidsstelsels die het solidariteitsbeginsel ten uitvoer leggen worden met name gekenmerkt door het verplichte karakter van de aansluiting voor zowel de verzekerden als de verzekeringsinstanties, door de vaststelling bij wet van de premies naar evenredigheid van het inkomen van de verzekerden en niet het risico dat zij individueel vertegenwoordigen vanwege hun leeftijd of hun gezondheidstoestand, door de regel dat de door de wet vastgestelde verplichte vergoedingen voor alle verzekerden identiek zijn, ongeacht het bedrag van de door elk van hen betaalde premies, en door een vereveningsmechanisme van de kosten en de risico’s waarbij de stelsels met een overschot deelnemen aan de financiering van de stelsels met structurele financiële moeilijkheden (zie in die zin arresten van 17 februari 1993, Poucet en Pistre,
C‑159/91 en C‑160/91
,
EU:C:1993:63
, punten
-
,
en 18; 22 januari 2002, Cisal,
C‑218/00
,
EU:C:2002:36
, punten
,
en 42, en 16 maart 2004, AOK Bundesverband e.a.,
C‑264/01, C‑306/01, C‑354/01 en C‑355/01
,
EU:C:2004:150
, punten
,
,
en 53).
In dit verband heeft het Hof gepreciseerd dat het feit dat een lidstaat niet één verzekeringsinstantie maar verschillende instanties belast met het beheer van een socialezekerheidsstelsel, geen afbreuk kan doen aan het aan dit stelsel ten grondslag liggende solidariteitsbeginsel, temeer niet wanneer de betrokken instanties binnen dat stelsel onderling de kosten en risico’s verevenen (zie in die zin arrest van 5 maart 2009, Kattner Stahlbau,
C‑350/07
,
EU:C:2009:127
, punten
,
en 53).
Het Hof heeft eveneens geoordeeld dat de invoering van een element van concurrentie in een stelsel met de in punt 32 van dit arrest in herinnering gebrachte kenmerken, de aard van dat stelsel niet wijzigt, aangezien daarmee wordt beoogd de marktdeelnemers ertoe aan te zetten hun activiteit in het belang van de goede werking van het socialezekerheidsstelsel uit te oefenen volgens de beginselen van goed beheer, namelijk zo efficiënt en zo goedkoop mogelijk (zie in die zin arrest van 16 maart 2004, AOK Bundesverband e.a.,
C‑264/01, C‑306/01, C‑354/01 en C‑355/01
,
EU:C:2004:150
, punt
).
Volgens een evenzeer vaste rechtspraak heeft het Hof daarentegen geoordeeld dat instanties die een verzekeringsstelsel beheren dat op facultatieve aansluiting is gebaseerd, dat werkt op het gebied van een kapitalisatiebeginsel – waarbij er een rechtstreeks verband is tussen het bedrag van de door de verzekerde betaalde premies en de financiële opbrengst ervan enerzijds, en de voor deze verzekerde verrichte prestaties anderzijds – en dat slechts uiterst beperkte elementen van solidariteit omvat, niet het solidariteitsbeginsel ten uitvoer leggen en derhalve een economische activiteit uitoefenen (zie in die zin arresten van 16 november 1995, Fédération française des sociétés d’assurance e.a.,
C‑244/94
,
EU:C:1995:392
, punten
,
en 22, en 21 september 1999, Albany,
C‑67/96
,
EU:C:1999:430
, punten
,
,
en 85).
Tegen de achtergrond van de in de punten 28 tot en met 35 van het onderhavige arrest in herinnering gebrachte rechtspraak moet worden onderzocht of de overwegingen van het Gerecht in de punten 63 tot en met 69 van het bestreden arrest blijk geven van een onjuiste rechtsopvatting.
In dit verband blijkt uit de punten 8 tot en met 13 van het onderhavige arrest dat het Gerecht in het kader van zijn globale beoordeling van het Slowaakse verplichte ziektekostenverzekeringsstelsel, na de conclusie van de Commissie te hebben onderschreven dat dit stelsel belangrijke sociale, solidaire en reguleringsaspecten bevat die overeenstemmen met de kenmerken van een stelsel dat een sociaal doel nastreeft en het solidariteitsbeginsel ten uitvoer legt onder staatstoezicht, niettemin heeft geoordeeld dat aan deze conclusie afbreuk werd gedaan door de omstandigheid dat de verzekeringsinstanties binnen dat stelsel de mogelijkheid hadden om winst na te streven en om in enige mate te concurreren wat betreft de kwaliteit, de omvang van hun aanbod en hun inkoop.
Aldus heeft het Gerecht aan deze laatste elementen te veel belang gehecht in het licht van de in de punten 28 tot en met 35 van het onderhavige arrest in herinnering gebrachte rechtspraak en heeft het onvoldoende rekening gehouden met het verband tussen die elementen en de sociale, solidariteits‑ en reguleringsaspecten van het betrokken stelsel.
Wat in de eerste plaats de mogelijkheid betreft voor de verzekeringsinstanties die het Slowaakse verplichte ziektekostenverzekeringsstelsel beheren om winst te maken, dient immers te worden opgemerkt dat de omstandigheid dat deze instanties krachtens een op 1 januari 2005 in werking getreden Slowaakse wettelijke regeling verplicht waren om gebruik te maken van de rechtsvorm van privaatrechtelijke naamloze vennootschap met winstoogmerk, niet betekent dat zij vanuit het oogpunt van het mededingingsrecht van de Unie kunnen worden aangemerkt als „ondernemingen”. Volgens de in punt 28 van het onderhavige arrest in herinnering gebrachte rechtspraak hangt een dergelijke kwalificatie immers niet af van de rechtsvorm van de betrokken entiteit, maar van alle factoren die kenmerkend zijn voor haar activiteit.
Bovendien, en zoals blijkt uit punt 64 van het bestreden arrest, is het juist dat de eventueel door deze instanties verkregen winst kan worden gebruikt en uitgekeerd, doch dient dit te gebeuren met inachtneming van de eisen die ertoe strekken het voortbestaan van het stelsel en de verwezenlijking van de daaraan ten grondslag liggende sociale en solidaire doelstellingen te waarborgen. De mogelijkheid om winst na te streven wordt dus sterk afgebakend door de wet en kan, anders dan het Gerecht in de punten 63 en 64 van het bestreden arrest heeft overwogen, niet worden beschouwd als een element dat kan afdoen aan het sociale en solidaire karakter dat voortvloeit uit de aard zelf van de betrokken activiteiten.
In de tweede plaats heeft het Gerecht in de punten 65 tot en met 67 van het bestreden arrest eveneens ten onrechte geoordeeld dat de verschillende elementen die enige mededinging in het Slowaakse verplichte ziektekostenverzekeringsstelsel invoeren, afbreuk konden doen aan het sociale en solidaire karakter van dit stelsel.
Afgezien van het feit dat, zoals het Gerecht zelf in punt 66 van het bestreden arrest heeft aangegeven, deze mededinging geen betrekking kan hebben op de verplichte wettelijke vergoedingen of op het bedrag van de premies, moet er immers ten eerste op worden gewezen dat de Slowaakse ziektekostenverzekeringsinstanties weliswaar bovenop de verplichte wettelijke vergoedingen aanvullende vergoedingen kunnen aanbieden, maar dat het gaat om gratis aanverwante diensten, zoals een betere vergoeding van bepaalde soorten aanvullende en preventieve behandelingen in het kader van de verplichte prestaties of een versterkte dienstverlening ter ondersteuning van de verzekerden, die die instanties in staat stellen om zich op residuele en aanvullende manier te onderscheiden op het gebied van het aanbod en de kwaliteit.
Volgens de in punt 34 van het onderhavige arrest in herinnering gebrachte rechtspraak kan de invoering in een stelsel met de in punt 32 van dit arrest genoemde kenmerken, van een concurrentie-element dat beoogt de marktdeelnemers ertoe aan te zetten in het belang van een goede werking van het socialezekerheidsstelsel hun activiteit volgens de beginselen van goed beheer uit te oefenen, namelijk zo efficiënt en zo goedkoop mogelijk, de aard van dit stelsel echter niet wijzigen.
Bovendien staat vast dat deze aanvullende vergoedingen gratis worden verstrekt, zodat de mogelijkheid om deze aan te bieden in het kader van het Slowaakse verplichte ziektekostenverzekeringsstelsel niet kan afdoen aan het sociale en solidaire karakter van dit stelsel.
Wat ten tweede de vrijheid van de verzekerden betreft om hun ziektekostenverzekeringsinstantie te kiezen en eenmaal per jaar van verzekeraar te veranderen, heeft deze vrijheid weliswaar een impact op de concurrentie tussen deze verzekeringsinstanties, maar is zij in het belang van een goede werking van het Slowaakse ziektekostenverzekeringsstelsel en moet zij worden begrepen in het licht van de op elke Slowaakse ingezetene rustende verplichting om zich aan te sluiten bij een van de instanties die deelnemen aan het beheer van dit stelsel, alsmede van de verplichting voor die instanties om elke kandidaat die daarom verzoekt, ongeacht zijn gezondheidstoestand en zijn leeftijd, aan te sluiten. Dergelijke verplichtingen behoren tot de bepalende kenmerken van het solidariteitsbeginsel, zoals blijkt uit de in punt 32 van het onderhavige arrest in herinnering gebrachte rechtspraak.
Hieraan moet worden toegevoegd dat de concurrentie die in het Slowaakse stelsel van verplichte ziektekostenverzekering is ingevoerd door de in de punten 42 tot en met 45 van het onderhavige arrest genoemde elementen, nauw verband houdt met het feit dat het beheer van dit stelsel niet aan één enkele verzekeringsinstantie, maar aan verschillende instanties is toevertrouwd. Aangezien dit stelsel een mechanisme van verevening van kosten en risico’s bevat, is de beoordeling van het Gerecht in de punten 65 tot en met 67 van het bestreden arrest volgens welke deze concurrentie afbreuk kan doen aan het aan dat stelsel ten grondslag liggende solidariteitsbeginsel, ook in strijd met de in punt 33 van het onderhavige arrest in herinnering gebrachte rechtspraak.
Anders dan het Gerecht in de punten 65 tot en met 67 van het bestreden arrest heeft geoordeeld, kan het bestaan van enige concurrentie op het gebied van de kwaliteit en de omvang van het aanbod in het Slowaakse verplichte ziektekostenverzekeringsstelsel, zoals deze voortvloeit uit de in de punten 42 tot en met 46 van het onderhavige arrest genoemde elementen, dus niet afdoen aan de aard zelf van de activiteit die deze verzekeringsinstanties in het kader van dit stelsel uitoefenen.
Wat ten derde de – eveneens in punt 66 van het bestreden arrest vermelde – omstandigheid betreft dat de beheerorganen van het Slowaakse verplichte ziektekostenverzekeringsstelsel met elkaar concurreren op het niveau van hun bevoorrading, kan deze omstandigheid, zoals de advocaat-generaal in punt 119 van zijn conclusie heeft opgemerkt, niet worden beschouwd als een relevant gegeven voor de beoordeling van de aard van hun activiteit bestaande in het verrichten van verplichte ziektekostenverzekeringsdiensten in Slowakije. Om de aard van de activiteit van een entiteit te beoordelen, mag de activiteit van aankoop van goederen of diensten immers niet los worden gezien van het latere gebruik dat daarvan wordt gemaakt, aangezien de al dan niet economische aard van het latere gebruik de aard van de activiteit van de betrokken entiteit bepaalt (zie in die zin arrest van 11 juli 2006, FENIN/Commissie,
C‑205/03 P
,
EU:C:2006:453
, punt
).
In de derde plaats vindt, anders dan in punt 69 van het bestreden arrest wordt overwogen, de redenering van het Gerecht geen steun in de arresten van 10 januari 2006, Cassa di Risparmio di Firenze e.a. (
C‑222/04
,
EU:C:2006:8
, punten
en
), en 1 juli 2008, MOTOE (
C‑49/07
,
EU:C:2008:376
, punt
). Uit deze twee arresten blijkt immers dat wanneer de activiteit van een marktdeelnemer bestaat in het aanbieden op een markt van diensten van economische aard – in de zaak die heeft geleid tot het eerste van deze arresten, diensten in verband met financiële, commerciële, onroerende en roerende transacties en, in de zaak die heeft geleid tot het tweede van deze arresten, diensten die verband houden met de organisatie van sportwedstrijden op basis van sponsor-, reclame‑ en verzekeringsovereenkomsten die bestemd zijn voor de commerciële exploitatie van deze wedstrijden – in concurrentie met andere marktdeelnemers die winst nastreven, de omstandigheid dat die diensten door de marktdeelnemer zonder winstgevend oogmerk worden aangeboden, de kwalificatie van de betrokken activiteit als economisch niet ter discussie stelt.
Uit deze rechtspraak kan dus niet worden afgeleid dat een instantie die deelneemt aan het beheer van een stelsel met een sociaal oogmerk dat het solidariteitsbeginsel ten uitvoer legt onder staatstoezicht, als een onderneming kan worden aangemerkt op grond van de door het Gerecht in punt 69 van het bestreden arrest uiteengezette reden dat andere instanties die in het kader van hetzelfde stelsel actief zijn daadwerkelijk winst nastreven.
Gelet op het voorgaande moet worden vastgesteld dat de overwegingen van het Gerecht in de punten 63 tot en met 69 van het bestreden arrest blijk geven van een onjuiste rechtsopvatting, aangezien deze overwegingen het Gerecht er ten onrechte toe hebben gebracht te oordelen dat, ondanks het feit dat het Slowaakse verplichte ziektekostenverzekeringsstelsel een sociaal doel nastreeft en het solidariteitsbeginsel ten uitvoer legt onder staatstoezicht, de activiteit van de instanties die het beheren economisch van aard is.
Bijgevolg dienen het tweede middel in zaak C‑262/18 P en het derde middel in zaak C‑271/18 P te worden aanvaard en moet het bestreden arrest dus worden vernietigd, zonder dat de andere ter ondersteuning van de principale hogere voorzieningen aangevoerde middelen hoeven te worden onderzocht.
Incidentele hogere voorzieningen
Met haar incidentele hogere voorzieningen verzoekt Dôvera het Hof om „vernietiging” van punt 58 van het bestreden arrest, voor het geval het Hof zich wil baseren op de overwegingen van het Gerecht in dat punt in de versie van het bestreden arrest in de procestaal, namelijk de Engelse versie.
Het volstaat in dit verband op te merken dat overeenkomstig artikel 169, lid 1, en artikel 178, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof elke principale of incidentele hogere voorziening slechts kan strekken tot gehele of gedeeltelijke vernietiging van de beslissing van het Gerecht. Met haar incidentele hogere voorzieningen verzoekt Dôvera enkel om vervanging van de motivering, zonder dat deze vervanging kan leiden tot vernietiging, zij het gedeeltelijk, van het dictum van het bestreden arrest. Deze hogere voorzieningen moeten dan ook niet-ontvankelijk worden verklaard.
Beroep voor het Gerecht
Overeenkomstig artikel 61, eerste alinea, tweede volzin, van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie kan het Hof in geval van vernietiging van het bestreden arrest zelf de zaak afdoen wanneer deze in staat van wijzen is.
In casu is het Hof van oordeel dat het door Dôvera ingestelde beroep tot nietigverklaring in zaak T‑216/15 in staat van wijzen is en moet worden afgedaan.
Met haar beroep komt Dôvera op tegen de conclusie van de Commissie dat SZP en VšZP geen economische activiteit uitoefenden en dus niet konden worden beschouwd als ondernemingen in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU.
Om te beoordelen of een in het kader van het Slowaakse verplichte ziektekostenverzekeringsstelsel verrichte activiteit een niet-economisch karakter heeft, moet een globale beoordeling van dit stelsel worden gemaakt waarbij de in punt 30 van het onderhavige arrest genoemde elementen in aanmerking worden genomen. Zoals in punt 31 van dit arrest in herinnering is gebracht, moet in dit verband in het bijzonder worden nagegaan of en in hoeverre dit stelsel kan worden geacht het solidariteitsbeginsel ten uitvoer te leggen onder staatstoezicht.
In dit verband volgt uit de punten 9 tot en met 11 van het onderhavige arrest dat het Slowaakse verplichte ziektekostenverzekeringsstelsel, dat een sociale doelstelling nastreeft die erin bestaat de dekking van het risico van ziektekosten van alle Slowaakse ingezetenen te verzekeren, alle kenmerken vertoont van het solidariteitsbeginsel die worden bedoeld in de in punt 32 van het onderhavige arrest in herinnering gebrachte vaste rechtspraak van het Hof. Aansluiting bij dit stelsel is immers verplicht voor alle Slowaakse ingezetenen, het bedrag van de premies wordt bij wet vastgesteld naar evenredigheid van het inkomen van de verzekerden en niet het risico dat zij vertegenwoordigen op grond van hun leeftijd of gezondheidstoestand, en al deze verzekerden hebben recht op hetzelfde wettelijk vastgestelde uitkeringsniveau, zodat er geen rechtstreeks verband bestaat tussen het bedrag van de door de verzekerde betaalde premies en het bedrag van de uitkeringen die hem worden verstrekt. Aangezien de verzekeringsinstanties verplicht zijn ervoor te zorgen dat het ziekterisico wordt gedekt voor elke Slowaakse ingezetene die daarom verzoekt, ongeacht de risico’s die verbonden zijn aan zijn leeftijd of gezondheidstoestand, voorziet dit stelsel bovendien in een vereveningsmechanisme voor de kosten en de risico’s.
Dit stelsel is bovendien onderworpen aan staatstoezicht. De activiteit van de verzekeringsinstanties binnen dit stelsel wordt immers gecontroleerd door een reguleringsinstantie die erop toeziet dat deze instanties het wettelijk kader in acht nemen en die optreedt in geval van overtreding.
De aanwezigheid van concurrentie-elementen in het Slowaakse verplichte ziektekostenverzekeringsstelsel heeft ten opzichte van de sociale, solidaire en reguleringsaspecten ervan een ondergeschikt karakter dat, zoals in de punten 41 tot en met 50 van het onderhavige arrest is uiteengezet, de aard van dit stelsel niet kan wijzigen. De mogelijkheid voor de verzekeringsinstanties om elkaar te beconcurreren kan immers geen betrekking hebben op het bedrag van de premies of de verplichte wettelijke vergoedingen, zodat deze instanties zich ten opzichte van die vergoedingen slechts op residuele en aanvullende wijze kunnen onderscheiden op het gebied van de omvang en de kwaliteit van het aanbod.
Bovendien en vooral blijkt uit overweging 94 van het litigieuze besluit dat de mogelijkheid voor verzekeringsinstanties om winst te maken, te gebruiken en uit te keren, sterk door de wet wordt afgebakend en dat deze wettelijke verplichtingen tot doel hebben de levensvatbaarheid en de continuïteit van de verplichte ziektekostenverzekering te waarborgen. In dezelfde lijn waren volgens overweging 13 van dat besluit het vereiste dat de in het Slowaakse stelsel van verplichte ziektekostenverzekering actieve verzekeringsinstanties de rechtsvorm van privaatrechtelijke naamloze vennootschap met winstoogmerk aannemen, en de openstelling van dit stelsel voor door particuliere entiteiten gecontroleerde verzekeringsinstanties, bedoeld om de beschikbare middelen doelmatiger te helpen inzetten en om de kwaliteit van de gezondheidszorg te verbeteren. Net zoals de vrijheid van Slowaakse ingezetenen om hun ziektekostenverzekeringsinstantie te kiezen en eenmaal per jaar van verzekeraar te veranderen, zijn deze elementen dus in het belang van de goede werking van het betrokken stelsel te zijn ingevoerd en kunnen zij derhalve niet afdoen aan de niet-economische aard ervan.
Bijgevolg kon de Commissie in het litigieuze besluit op goede gronden tot de conclusie komen dat het Slowaakse verplichte ziektekostenverzekeringsstelsel een sociaal doel nastreeft en het solidariteitsbeginsel ten uitvoer legt onder staatstoezicht, zonder dat de in de twee voorgaande punten genoemde elementen deze conclusie ter discussie stellen.
De Commissie heeft derhalve terecht geoordeeld dat de activiteit van SZP en VšZP in het kader van dit stelsel van niet-economische aard was, en dat deze instanties bijgevolg niet als ondernemingen in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU konden worden aangemerkt.
Gelet op een en ander moeten het eerste en het tweede middel van het beroep in eerste aanleg worden afgewezen voor zover Dôvera daarmee stelt dat de Commissie de begrippen „onderneming” en „economische activiteit” onjuist heeft uitgelegd en toegepast.
Voor het overige voert Dôvera in het kader van het tweede middel aan dat de Commissie haar overweging dat het vereveningsmechanisme van de kosten en risico’s een belangrijk element was ter ondersteuning van de stelling dat het Slowaakse verplichte ziektekostenverzekeringsstelsel niet-economisch van aard was, ontoereikend heeft gemotiveerd.
In dit verband zij eraan herinnerd dat volgens vaste rechtspraak bij de vraag of de motivering van een besluit aan de vereisten van artikel 296 VWEU voldoet, niet alleen acht moet worden geslagen op de bewoordingen ervan, maar ook op de context. In het bijzonder is een bezwarende handeling voldoende gemotiveerd wanneer zij tot stand is gekomen in een context die de betrokkenen bekend is (arrest van 14 april 2015, Raad/Commissie,
C‑409/13
,
EU:C:2015:217
, punt
).
In casu moet worden opgemerkt dat de Commissie zich in de punten 25 en 87 van het litigieuze besluit in wezen op het standpunt heeft gesteld dat het betrokken vereveningsmechanisme de verdeling van de verzekeringsrisico’s waarborgde, wat het solidaire karakter van het Slowaakse verplichte ziektekostenverzekeringsstelsel versterkte. In die omstandigheden, en aangezien Dôvera, in haar hoedanigheid van aan dit mechanisme onderworpen verzekeringsinstantie, noodzakelijkerwijs op de hoogte was van de werking ervan, heeft de motivering in dat besluit haar voldoende gegevens verschaft om de gegrondheid van deze overweging van de Commissie te kunnen betwisten.
Daarom moet de grief inzake niet-nakoming van de motiveringsplicht eveneens worden verworpen.
Aangezien geen van de middelen van het beroep in zaak T‑216/15 is aanvaard, moet het beroep worden verworpen.
Kosten
Volgens artikel 184, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering beslist het Hof over de kosten wanneer de hogere voorziening ongegrond is of wanneer het Hof, bij gegrondheid ervan, de zaak zelf afdoet.
Volgens artikel 138, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering, dat krachtens artikel 184, lid 1, van dat Reglement van toepassing is op de procedure in hogere voorziening, moet de in het ongelijk gestelde partij in de kosten worden verwezen, voor zover dit is gevorderd.
Aangezien Dôvera in casu in het ongelijk is gesteld, moet zij overeenkomstig de vordering van de Commissie worden verwezen in de kosten van de Commissie in verband met de onderhavige hogere voorzieningen en de procedure bij het Gerecht. Aangezien de Slowaakse Republiek bovendien heeft geconcludeerd tot verwijzing van Dôvera in de kosten, dient zij te worden verwezen in de kosten van de Slowaakse Republiek in verband met de onderhavige hogere voorzieningen.
Volgens artikel 140, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering, dat krachtens artikel 184, lid 1, ervan van toepassing is op de procedure in hogere voorziening, dragen de lidstaten en de instanties die in het geding hebben geïntervenieerd, hun eigen kosten. De Republiek Finland, interveniënte in het kader van de onderhavige hogere voorzieningen, moet dus haar eigen kosten in verband met deze procedures dragen. Bovendien moet de Slowaakse Republiek, als interveniënte in het kader van het beroep voor het Gerecht, haar eigen kosten in verband met deze procedure dragen.
Ten slotte kan een partij die in eerste aanleg heeft geïntervenieerd krachtens artikel 184, lid 4, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof, wanneer zij niet zelf de hogere voorziening heeft ingesteld, alleen in de kosten van de hogere voorziening worden verwezen indien zij aan de schriftelijke of mondelinge behandeling bij het Hof heeft deelgenomen. Wanneer een dergelijke partij aan de procedure deelneemt, kan het Hof beslissen dat zij haar eigen kosten draagt. Volgens artikel 140, lid 3, van het Reglement voor de procesvoering kan het Hof bepalen dat een andere interveniërende partij dan de in de voorgaande leden van dit artikel bedoelde, haar eigen kosten zal dragen. Gelet op deze bepalingen moet worden beslist dat Union haar eigen kosten draagt in het kader van de onderhavige hogere voorzieningen en de procedure bij het Gerecht.

Het Hof (Grote kamer) verklaart:

1)
Het arrest van het Gerecht van de Europese Unie van 5 februari 2018, Dôvera zdravotná poist'ovňa/Commissie (
T‑216/15
, niet gepubliceerd,
EU:T:2018:64
), wordt vernietigd.

2)
Het door Dôvera zdravotná poisťovňa, a.s. in zaak T‑216/15 ingestelde beroep wordt verworpen.

3)
Dôvera zdravotná poisťovňa, a.s. wordt verwezen in de kosten van de Europese Commissie in het kader van de onderhavige hogere voorzieningen en in de procedure bij het Gerecht van de Europese Unie en zal haar eigen kosten dragen in het kader van die procedures. Dôvera zdravotná poisťovňa wordt bovendien verwezen in de kosten van de Slowaakse Republiek in het kader van de onderhavige hogere voorzieningen.

4)
De Slowaakse Republiek zal haar eigen kosten dragen in het kader van de procedure bij het Gerecht van de Europese Unie.

5)
Union zdravotná poisťovňa, a.s. zal haar eigen kosten dragen in het kader van de onderhavige hogere voorzieningen en in de procedure bij het Gerecht van de Europese Unie.

6)
De Republiek Finland zal haar eigen kosten dragen in het kader van de onderhavige hogere voorzieningen.

ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Engels.