CELEX: 62020CJ0577
Prejudiciële verwijzing
Erkenning van beroepskwalificaties
Richtlijn 2005/36/EG
Artikel 2
Werkingssfeer
Artikel 13, lid 2
Gereglementeerde beroepen
Voorwaarden waaronder iemand in een lidstaat de titel van psychotherapeut mag voeren op basis van een diploma dat is afgegeven door een in een andere lidstaat gevestigde universiteit
Artikelen 45 en 49 VWEU
Vrijheid van verkeer en vestiging
Beoordeling van de gelijkwaardigheid van de betrokken opleiding
Artikel 4, lid 3, VEU
Beginsel van loyale samenwerking tussen de lidstaten
Terdiscussiestelling door de ontvangende lidstaat van het niveau van de kennis en de kwalificaties die op grond van een in een andere lidstaat afgegeven diploma kunnen worden verondersteld
Voorwaarden

Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 13, lid 2, van richtlijn 2005/36/EG van het Europees Parlement en de Raad van 7 september 2005 betreffende de erkenning van beroepskwalificaties (
PB 2005, L 255, blz. 22
), zoals gewijzigd bij richtlijn 2013/55/EU van het Europees Parlement en de Raad van 20 november 2013 (
PB 2013, L 354, blz. 132
) (hierna: „richtlijn 2005/36”), en de artikelen 45 en 49 VWEU.
Dit verzoek is ingediend in het kader van een door A ingeleide procedure betreffende het besluit van de Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirasto (vergunningverlenende en toezichthoudende instantie op sociaal en gezondheidsgebied, Finland) (hierna: „Valvira”) houdende weigering om haar het recht toe te kennen om in Finland de beroepstitel van psychotherapeut te voeren.
Toepasselijke bepalingen
Unierecht
In de overwegingen 1, 3, 6, 11, 17 en 44 van richtlijn 2005/36 staat te lezen:
„(1)
In artikel 3, lid 1, onder c), van het Verdrag wordt de afschaffing tussen de lidstaten van hinderpalen voor het vrije verkeer van personen en diensten als een van de doelstellingen van de Gemeenschap genoemd. Voor de onderdanen van de lidstaten houdt dat met name de mogelijkheid in om als zelfstandige of werknemer een beroep uit te oefenen in een andere lidstaat dan die waar de beroepskwalificaties werden verworven. Daarnaast is in artikel 47, lid 1, van het Verdrag bepaald dat er richtlijnen inzake de onderlinge erkenning van diploma’s, certificaten en andere titels worden vastgesteld.
[...]
(3)
De door deze richtlijn geboden garantie aan personen die hun beroepskwalificaties in een lidstaat hebben behaald dat zij toegang hebben tot hetzelfde beroep in een andere lidstaat en dit kunnen uitoefenen met dezelfde rechten als de onderdanen van dat land, doet geen afbreuk aan de plicht van de migrerende beroepsbeoefenaar om eventuele niet-discriminerende voorwaarden van die lidstaat betreffende de uitoefening van dat beroep in acht te nemen, voor zover deze vanuit objectief oogpunt gerechtvaardigd en evenredig zijn.
[...]
(6)
Het vergemakkelijken van de dienstverrichting dient te geschieden met strikte inachtneming van de volksgezondheid, de openbare veiligheid en de consumentenbescherming. Daarom wordt, voor de tijdelijke of incidentele grensoverschrijdende dienstverrichting door beoefenaren van gereglementeerde beroepen die verband houden met de volksgezondheid of de openbare veiligheid, in specifieke maatregelen voorzien.
[...]
(11)
Wat de beroepen betreft die onder het algemeen stelsel van erkenning van opleidingstitels (hierna ,het algemeen stelsel’ genoemd) vallen, moeten de lidstaten het recht behouden om het vereiste minimumopleidingsniveau vast te stellen om de kwaliteit van de op hun grondgebied verrichte diensten te waarborgen. Op grond van de artikelen 10, 39 en 43 van het Verdrag mogen zij een onderdaan van een lidstaat evenwel niet verplichten bepaalde kwalificaties te verwerven die zij over het algemeen slechts vaststellen door verwijzing naar de diploma’s die in het kader van hun eigen nationale opleidingsstelsel gelden, terwijl de betrokkene al deze kwalificaties of een deel daarvan reeds in een andere lidstaat heeft verworven. Er moet dan ook worden vastgelegd dat elke ontvangende lidstaat waar een beroep is gereglementeerd, rekening houdt met in een andere lidstaat verworven kwalificaties en nagaat of die met de door hem geëiste kwalificaties overeenstemmen. Dit algemene systeem voor erkenning belet een lidstaat echter niet om iedereen die in deze lidstaat een beroep uitoefent, specifieke eisen op te leggen op grond van door het algemeen openbaar belang gerechtvaardigde beroepsregels. Dit zijn bijvoorbeeld de regels betreffende de organisatie van het beroep, de beroepsnormen met inbegrip van de ethische beroepsregels, de controlevoorschriften en de aansprakelijkheid. Deze richtlijn is ten slotte niet bedoeld als inmenging in het legitieme belang van de lidstaten om te verhinderen dat bepaalde onderdanen zich onttrekken aan de toepassing van het nationale recht inzake de beroepsuitoefening.
[...]
(17)
Teneinde rekening te houden met alle situaties waarvoor nog geen bepalingen betreffende de erkenning van beroepskwalificaties bestaan, dient het algemeen stelsel te worden uitgebreid tot die gevallen die niet onder een specifieke regeling vallen, hetzij omdat het betrokken beroep niet onder een van deze regelingen valt, hetzij omdat het beroep wel onder een dergelijke regeling valt, maar de aanvrager, om een bijzondere en uitzonderlijke reden, niet aan de voorwaarden voldoet om ervan te profiteren.
[...]
(44)
Deze richtlijn laat de maatregelen die noodzakelijk zijn om een hoog niveau van gezondheids- en consumentenbescherming te waarborgen, onverlet.”
Artikel 1 („Doel”) van die richtlijn bepaalt:
„Deze richtlijn stelt de regels vast volgens welke een lidstaat die de toegang tot of de uitoefening van een gereglementeerd beroep op zijn grondgebied afhankelijk stelt van het bezit van bepaalde beroepskwalificaties (hierna de ,ontvangende lidstaat’ genoemd), de in een andere lidstaat of andere lidstaten (hierna de ,lidstaat van oorsprong’ genoemd) verworven beroepskwalificaties die de houder van die kwalificaties het recht verlenen er hetzelfde beroep uit te oefenen, erkent voor de toegang tot en de uitoefening van dit beroep.
Deze richtlijn stelt ook de regels vast voor de gedeeltelijke toegang tot een gereglementeerd beroep alsook voor de erkenning van een beroepsstage die in een andere lidstaat is volbracht.”
Artikel 2 van die richtlijn („Toepassingsgebied”) bepaalt in lid 1, eerste alinea, dat zij van toepassing is op alle onderdanen van een lidstaat, met inbegrip van beoefenaren van de vrije beroepen, die in een andere lidstaat dan die waar zij hun beroepskwalificaties hebben verworven, een gereglementeerd beroep willen uitoefenen, hetzij als zelfstandige, hetzij als werknemer.
Artikel 3 („Definities”) van die richtlijn bepaalt in lid 1:
„In deze richtlijn wordt verstaan onder:
a)
,gereglementeerd beroep’: een beroepswerkzaamheid of een geheel van beroepswerkzaamheden waartoe de toegang of waarvan de uitoefening of één van de wijzen van uitoefening krachtens wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen direct of indirect afhankelijk wordt gesteld van het bezit van bepaalde beroepskwalificaties; met name het voeren van een beroepstitel die door wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen beperkt is tot personen die een specifieke beroepskwalificatie bezitten, geldt als een wijze van uitoefening. Wanneer de eerste zin niet van toepassing is, wordt het in lid 2 bedoelde beroep met een gereglementeerd beroep gelijkgesteld;
b)
‚beroepskwalificaties’: kwalificaties die worden gestaafd door een opleidingstitel, een bekwaamheidsattest zoals bedoeld in artikel 11, onder a), i), en/of beroepservaring;
c)
,opleidingstitel’: een diploma, certificaat of andere titel die door een volgens de wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen van een lidstaat aangewezen autoriteit, is afgegeven ter afsluiting van een overwegend in de Gemeenschap gevolgde beroepsopleiding. Wanneer de eerste zin niet van toepassing is, wordt de in lid 3 bedoelde opleidingstitel met een opleidingstitel gelijkgesteld;
d)
,bevoegde autoriteit’: ieder door de lidstaten gemachtigde autoriteit of instelling die met name bevoegd is bewijsstukken van opleiding en andere documenten of informatie af te geven, respectievelijk aan te nemen, alsmede aanvragen te ontvangen en besluiten te nemen zoals bedoeld in de onderhavige richtlijn;
e)
,gereglementeerde opleiding’: elke opleiding die specifiek op de uitoefening van een bepaald beroep gericht is en die uit een studiecyclus bestaat die eventueel met een beroepsopleiding, een beroepsstage of praktijkervaring wordt aangevuld.
De structuur en het niveau van de beroepsopleiding, de beroepsstage of de praktijkervaring worden in wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen van de betrokken lidstaat vastgesteld of door een daartoe aangewezen autoriteit gecontroleerd of erkend;
[...]”
In artikel 4 („Gevolgen van de erkenning”) van richtlijn 2005/36 is het volgende bepaald:
„1.   Erkenning van de beroepskwalificaties door de ontvangende lidstaat geeft de begunstigden in deze lidstaat toegang tot hetzelfde beroep als dat waarvoor zij in de lidstaat van oorsprong de kwalificaties bezitten en stelt hen in staat dit beroep uit te oefenen onder dezelfde voorwaarden als die welke voor eigen onderdanen van de ontvangende lidstaat gelden.
2.   Voor de toepassing van deze richtlijn is het beroep dat de aanvrager in de ontvangende lidstaat wenst uit te oefenen hetzelfde als dat waarvoor hij in de lidstaat van oorsprong de kwalificaties bezit, indien hieronder vergelijkbare werkzaamheden vallen.
[...]”
Artikel 13 („Voorwaarden inzake erkenning”) van deze richtlijn luidt:
„1.   Wanneer in een ontvangende lidstaat de toegang tot of de uitoefening van een gereglementeerd beroep afhankelijk wordt gesteld van het bezit van bepaalde beroepskwalificaties, staat de bevoegde autoriteit van deze lidstaat onder dezelfde voorwaarden als die welke voor eigen onderdanen gelden de toegang tot en uitoefening van dit beroep toe aan aanvragers die in het bezit zijn van een bekwaamheidsattest of een opleidingstitel zoals bedoeld in artikel 11 dat/die in een andere lidstaat verplicht wordt gesteld voor de toegang tot of de uitoefening van dat beroep op zijn grondgebied.
De bekwaamheidsattesten of opleidingstitels moeten worden afgegeven door een bevoegde autoriteit in een lidstaat die overeenkomstig de wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen van die lidstaat is aangewezen.
2.   De in lid 1 omschreven toegang tot en uitoefening van een beroep wordt eveneens toegestaan aan aanvragers die het beroep in kwestie tijdens de voorafgaande tien jaar op voltijdse basis gedurende een jaar of gedurende een daarmee in zijn totaliteit overeenkomende periode op deeltijdbasis hebben uitgeoefend in een andere lidstaat waar dat beroep niet is gereglementeerd, en die beschikken over een of meer bekwaamheidsattesten of opleidingstitels bezitten en die zijn afgegeven door een andere lidstaat die dat beroep niet reglementeert.
De bekwaamheidsattesten en opleidingstitels moeten aan de volgende voorwaarden voldoen:
a)
zij moeten afgegeven worden door een bevoegde autoriteit in een lidstaat die overeenkomstig de wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen van die lidstaat is aangewezen;
b)
zij moeten aantonen dat de houder op de uitoefening van het betrokken beroep is voorbereid.
De in de eerste alinea bedoelde beroepservaring van een jaar kan echter niet worden geëist wanneer de aanvrager met de opleidingstitel(s) waarover hij beschikt kan aantonen dat hij een gereglementeerde opleiding heeft afgesloten.
[...]”
Fins recht
Wet op de beroepen in de gezondheidszorg
Volgens § 2, eerste alinea, punt 2, van de laki terveydenhuollon ammattihenkilöistä (559/1994) [wet op de beroepen in de gezondheidszorg (559/1994); hierna: „wet op de beroepen in de gezondheidszorg”] wordt onder „beroepsbeoefenaar in de gezondheidszorg” in de zin van deze wet verstaan, een persoon die krachtens deze wet gerechtigd is de bij een regeringsbesluit vastgestelde beroepstitel van beroepsbeoefenaar in de gezondheidszorg (beroepsbeoefenaar met een beschermde beroepstitel) te voeren. Volgens § 2, tweede alinea, van deze wet heeft een erkend beroepsbeoefenaar die in het bezit is van een vergunning of houder is van een beschermde titel het recht om het betrokken beroep uit te oefenen en de betrokken titel te voeren. Beroepen met een beschermde titel kunnen ook worden uitgeoefend door andere personen met de vereiste opleiding, ervaring en vaardigheden.
Volgens § 3a, derde alinea, van de wet betreffende beroepsbeoefenaren in de gezondheidszorg is Valvira ten aanzien van beroepsbeoefenaren in de gezondheidszorg de bevoegde autoriteit in de zin van richtlijn 2005/36 en de laki ammattipätevyyden tunnustamisesta (1384/2015) [wet inzake de erkenning van beroepskwalificaties (1384/2015); hierna: „wet inzake de erkenning van beroepskwalificaties”].
Besluit op de beroepen in de gezondheidszorg
Volgens § 1 van de asetus terveydenhuollon ammattihenkilöistä (564/1994) [besluit op de beroepsbeoefenaren in de gezondheidszorg (564/1994); hierna: „besluit op de beroepsbeoefenaren in de gezondheidszorg”], is de titel van „psychotherapeut” een van de beroepstitels voor beroepsbeoefenaren met een beschermde beroepstitel als bedoeld in § 2, eerste alinea, punt 2, van de wet betreffende beroepsbeoefenaren in de gezondheidszorg.
Volgens § 2a, eerste alinea, van dit besluit geldt als voorwaarde voor het voeren van de beschermde beroepstitel van psychotherapeut dat de betrokkene een door een universiteit of een door een universiteit in samenwerking met een ander opleidingsinstituut georganiseerde psychotherapie-opleiding heeft gevolgd.
Wet inzake de erkenning van beroepskwalificaties
Volgens § 6, eerste alinea, van de wet inzake de erkenning van beroepskwalificaties geschiedt de erkenning van beroepskwalificaties op basis van een bekwaamheidsattest, een specifieke opleidingstitel of een combinatie van dergelijke documenten, afgegeven door een bevoegde autoriteit in een andere lidstaat dan de republiek Finland. Voorwaarde voor erkenning van beroepskwalificaties is dat de betrokkene in zijn lidstaat van oorsprong het recht heeft om het beroep uit te oefenen waarvoor hij om een erkenningsbesluit verzoekt.
Volgens § 6, tweede alinea, van de wet inzake de erkenning van beroepskwalificaties worden ook de beroepskwalificaties erkend van aanvragers die in de voorafgaande tien jaar gedurende een jaar hun beroep voltijds of gedurende een daarmee overeenkomende periode deeltijds hebben uitgeoefend in een andere lidstaat (dan de republiek Finland), waar dat beroep niet is gereglementeerd en die een of meer bekwaamheidsattesten of een of meer opleidingstitels bezitten. Deze documenten dienen aan te tonen dat de aanvrager op de uitoefening van het betrokken beroep is voorbereid. Beroepservaring van een jaar is echter niet vereist wanneer de aanvrager blijkens zijn opleidingstitels een gereglementeerde opleiding heeft afgerond.
Hoofdgeding en prejudiciële vragen
A, van Finse nationaliteit, heeft bij Valvira een verzoek ingediend om op basis van een op 27 november 2017 door de University of the West of England (universiteit van het westen van Engeland; hierna: „UWE”) uitgereikt
Postgraduate Diploma in Solution Focused Therapy
(postdoctoraal diploma in oplossingsgerichte therapie) de beroepstitel van psychotherapeut te mogen voeren, hetgeen krachtens de Finse wetgeving een beschermde titel is.
De betrokken opleiding was door de UWE in Finland en in het Fins georganiseerd, in samenwerking met Helsingin Psykoterapiainstituutti Oy, een Finse naamloze vennootschap die in Finland actief is.
In de loop van het jaar 2017 hebben oud-deelnemers aan deze opleiding contact met Valvira opgenomen om hun bezorgdheid te uiten over de talrijke tekortkomingen in de feitelijke inhoud van de opleiding en de wijze waarop deze in de praktijk werd uitgevoerd, met het oog op de nagestreefde doelstellingen. Valvira heeft zelf contact opgenomen met andere personen die aan deze opleidingen hadden deelgenomen en die soortgelijke ervaringen hadden beschreven.
Aangezien Valvira twijfels had over de gelijkwaardigheid van de betrokken opleiding met de vereisten van de Finse regeling betreffende de toegang tot en de uitoefening van het beroep van psychotherapeut, heeft Valvira bij beslissing van 29 juni 2018 het verzoek van A afgewezen met als belangrijkste overweging dat A haar onvoldoende gegevens over de inhoud van haar opleiding had verstrekt. Bij beslissing van 10 september 2018 heeft Valvira het hiertegen door A gemaakte bezwaar afgewezen.
Bij vonnis van 25 april 2019 heeft de Helsingin hallinto-oikeus (bestuursrechter Helsinki, Finland) het beroep dat A tegen deze beslissing van Valvira van 10 september 2018 had ingesteld, verworpen. Deze rechter was van oordeel dat de betrokken opleiding moest worden geacht in het Verenigd Koninkrijk te zijn gevolgd, ondanks het feit dat zij in de praktijk in Finland en in het Fins was georganiseerd. Op basis van het bij richtlijn 2005/36 ingevoerde algemene stelsel van erkenning van opleidingstitels zou het verzoek van A echter niet hoeven te worden gehonoreerd, omdat zij het beroep van psychotherapeut niet heeft uitgeoefend in het Verenigd Koninkrijk, waar het beroep van en de opleiding tot psychotherapeut niet zijn gereglementeerd, of in een andere lidstaat met een vergelijkbare regeling.
De Helsingin hallinto-oikeus, die bewezen achtte dat de betrokken opleiding aanzienlijke tekortkomingen en verschillen ten opzichte van een Finse psychotherapie-opleiding vertoonde, heeft geoordeeld dat Valvira terecht heeft beslist dat A niet had aangetoond dat haar kennis en kwalificaties gelijkwaardig waren aan die van iemand die een opleiding tot psychotherapeut in Finland heeft gevolgd. Ook de door het VWEU gewaarborgde fundamentele vrijheden leidden er niet toe dat de afwijzende beslissing van Valvira onrechtmatig werd.
In het kader van het hiertegen door haar ingestelde hoger beroep bij de verwijzende rechter, de Korkein hallinto-oikeus (hoogste bestuursrechter, Finland), stelt A dat haar opleiding moet worden beschouwd als een in Finland verstrekte opleiding en dat de UWE in haar hoedanigheid van bevoegde autoriteit heeft verklaard dat deze opleiding voldoet aan de vereisten inzake de psychotherapie-opleiding die in Finland zijn neergelegd in de wet op de beroepen in de gezondheidszorg. De betrokken opleiding moet dan ook worden erkend als een opleiding die haar in Finland het recht geeft om de door haar verzochte beroepstitel van psychotherapeut te voeren.
Indien de betrokken opleiding echter niet kan worden geacht in Finland te zijn verstrekt, moet de gelijkwaardigheid ervan met de in Finland georganiseerde psychotherapie-opleiding worden beoordeeld aan de hand van de door A en de aanbieder van de betrokken opleiding overgelegde documenten betreffende het curriculum en de kwaliteit van het betrokken studieprogramma. Valvira zou een dergelijke beoordeling achterwege hebben gelaten en haar afwijzende beslissing hebben gebaseerd op anonieme brieven, een door haar bij een concurrerende universiteit ingewonnen advies en door haarzelf gevoerde vraaggesprekken. Op grond van het in het Unierecht verankerde beginsel van loyale samenwerking mag Valvira een door UWE, als bevoegde autoriteit van een andere lidstaat, afgegeven document echter niet in twijfel trekken.
Valvira stelt zich op het standpunt dat de in een andere lidstaat gevolgde psychotherapie-opleiding vergelijkbaar moet zijn met die welke thans door Finse universiteiten wordt aangeboden. Volgens haar voldoet de betrokken opleiding in vele opzichten niet aan de inhoudelijke en kwalitatieve eisen waaraan de psychotherapie-opleidingen in Finland moeten voldoen, zodat die opleiding geen recht kan geven op het voeren van de beroepstitel van psychotherapeut. Valvira voegt hieraan toe dat zij de certificaten van universiteiten en andere opleidingsinstituten van andere lidstaten in beginsel erkent en afgaat op de informatie die door hen wordt verstrekt over de inhoud van de aangeboden opleidingen en de wijze waarop deze in de praktijk werden uitgevoerd. Zij onderzoekt die opleidingen slechts voor zover dat nodig is om te bepalen of er verschillen bestaan tussen de Finse en de overeenkomstige opleiding in de andere lidstaat.
De verwijzende rechter herinnert eraan dat hij in een andere zaak reeds heeft geoordeeld dat de in geding zijnde opleiding niet kan worden beschouwd als een in Finland gevolgde opleiding in de zin van de wet op de beroepen in de gezondheidszorg. In Finland is het beroep van psychotherapeut een gereglementeerd beroep in de zin van artikel 3, lid 1, onder a), van richtlijn 2005/36, aangezien het recht om deze beroepstitel te voeren is voorbehouden aan personen die over de beroepskwalificaties beschikken die volgens de toepasselijke Finse regelgeving vereist zijn.
Het beroep van psychotherapeut valt onder het algemeen stelsel van erkenning van opleidingstitels zoals dat onder meer in de artikelen 10 tot en met 14 van deze richtlijn is geregeld. Aangezien het beroep van psychotherapeut en de psychotherapie-opleiding in het Verenigd Koninkrijk niet gereglementeerd zijn, is op de situatie van A artikel 13, lid 2, van deze richtlijn van toepassing.
Volgens de verwijzende rechter voldoet A echter niet aan de in deze bepaling gestelde voorwaarde dat zij het beroep van psychotherapeut heeft uitgeoefend in een andere lidstaat, waar dit beroep niet is gereglementeerd, zodat zij geen aanspraak kan maken op het recht op toegang tot dit beroep in Finland.
De verwijzende rechter vraagt zich af of de situatie van A, niettegenstaande de bepalingen van richtlijn 2005/36, moet worden onderzocht in het licht van de door de artikelen 45 en 49 VWEU gewaarborgde fundamentele vrijheden en de daarop betrekking hebbende rechtspraak van het Hof. Zo ja, dan vraagt deze rechter zich af of de bevoegde autoriteit van de ontvangende lidstaat zich eveneens mag baseren op andere informatie die zij heeft ontvangen over de wijze waarop de betrokken opleiding wordt gegeven, teneinde zich ervan te vergewissen dat de houder van het in een andere lidstaat afgegeven diploma beschikt over kennis en kwalificaties die zo niet identiek dan toch ten minste gelijkwaardig zijn aan die welke uit het binnenlandse diploma blijken, dan wel of zij zich dient te beperken tot de informatie die een universiteit van een andere lidstaat, zoals de UWE, in dit verband heeft verstrekt.
Tegen deze achtergrond heeft de Korkein hallinto-oikeus de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„1)
Dienen de in het VWEU gewaarborgde fundamentele vrijheden en richtlijn 2005/36 aldus te worden uitgelegd dat de bevoegde autoriteit van de ontvangende lidstaat het recht van een aanvrager op uitoefening van een gereglementeerd beroep moet beoordelen aan de hand van de artikelen 45 en 49 VWEU en de daarop betrekking hebbende rechtspraak (met name de arresten van 7 mei 1991, Vlassopoulou,
C‑340/89
,
EU:C:1991:193
, en 6 oktober 2015, Brouillard,
C‑298/14
,
EU:C:2015:652
), hoewel de voorwaarden voor uitoefening van een gereglementeerd beroep zijn geharmoniseerd bij artikel 13, lid 2, van deze richtlijn, op grond waarvan de ontvangende lidstaat de uitoefening van een dergelijk beroep moet toestaan aan een aanvrager die in het bezit is van een opleidingstitel uit een lidstaat waar dat beroep niet is gereglementeerd, wanneer die aanvrager niet voldoet aan het in die richtlijnbepaling gestelde vereiste om dat beroep te mogen uitoefenen?
2)
Indien de eerste prejudiciële vraag bevestigend wordt beantwoord, staat dan het Unierecht – gelet op de motivering van het arrest van 6 oktober 2015, Brouillard (
C‑298/14
,
EU:C:2015:652
, punt
), aangaande de exclusieve beoordelingscriteria voor de gelijkwaardigheid van diploma’s – eraan in de weg dat de bevoegde autoriteit van de ontvangende lidstaat zich in een geval zoals aan de orde in het hoofdgeding bij haar beoordeling van de gelijkwaardigheid van de betrokken opleiding tevens baseert op informatie over de exacte inhoud en de concrete uitvoering van deze opleiding die afkomstig is van andere bronnen dan de opleidingsaanbieder of de autoriteiten van een andere lidstaat?”
Opmerking vooraf
Opgemerkt zij dat de relevante feiten van het hoofdgeding zich hebben voorgedaan toen het Unierecht van toepassing was in het Verenigd Koninkrijk. Bijgevolg kunnen de artikelen 45 en 49 VWEU en richtlijn 2005/36 in casu toepassing vinden.
Eerste vraag
Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 13, lid 2, van richtlijn 2005/36 en de artikelen 45 en 49 VWEU aldus moeten worden uitgelegd dat een verzoek om toegang tot en uitoefening van een gereglementeerd beroep in de ontvangende lidstaat, dat krachtens dat artikel 13, lid 2, is ingediend door een persoon die, ten eerste, houder is van een opleidingstitel voor dat beroep die is afgegeven in een lidstaat waar dat beroep niet is gereglementeerd en, ten tweede, niet voldoet aan het vereiste dat hij dat beroep gedurende de in dat artikel 13, lid 2, bedoelde minimumperiode heeft uitgeoefend, door de bevoegde autoriteit van de ontvangende lidstaat moet worden getoetst aan artikel 45 of artikel 49 VWEU.
Vooraf moet in casu worden opgemerkt dat A weliswaar in Finland een opleiding heeft gevolgd, in het Fins, die door de UWE in samenwerking met Helsingin Psykoterapiainstituutti was georganiseerd, maar dat het diploma psychotherapie, na voltooiing van die opleiding, aan A is uitgereikt door de UWE, die in het Verenigd Koninkrijk is gevestigd.
Volgens artikel 2, lid 1, van richtlijn 2005/36 is deze van toepassing op alle onderdanen van een lidstaat, met inbegrip van beoefenaren van de vrije beroepen, die in een andere lidstaat dan die waar zij hun beroepskwalificaties hebben verworven, een gereglementeerd beroep willen uitoefenen, hetzij als zelfstandige, hetzij als werknemer.
Voorts worden krachtens artikel 3, lid 1, onder b) tot en met d), van die richtlijn onder „beroepskwalificaties” met name kwalificaties verstaan die gestaafd worden door een opleidingstitel, zoals in het bijzonder een diploma, die is afgegeven door een bevoegde autoriteit van een lidstaat ter afsluiting van een voornamelijk in de Europese Unie gevolgde beroepsopleiding.
Hieruit volgt dat, aangezien de in het hoofdgeding aan de orde zijnde opleidingstitel ter afsluiting van een in de Unie gevolgde beroepsopleiding is afgegeven door een bevoegde autoriteit van een andere lidstaat dan die waarin A een gereglementeerd beroep wil uitoefenen, de in het hoofdgeding aan de orde zijnde situatie binnen de werkingssfeer van richtlijn 2005/36 kan vallen.
Uit het verzoek om een prejudiciële beslissing, en in het bijzonder uit de eerste vraag, blijkt echter dat A niet voldoet aan de in artikel 13, lid 2, van richtlijn 2005/36 gestelde voorwaarde dat zij haar beroep gedurende de in die bepaling bedoelde minimumperiode heeft uitgeoefend. In die omstandigheden kan A zich niet alleen niet beroepen op deze bepaling en, meer in het algemeen, op het algemene stelsel van erkenning van opleidingstitels van de artikelen 10 tot en met 14 van richtlijn 2005/36, maar evenmin op enig ander door deze richtlijn ingevoerd stelsel van erkenning van beroepskwalificaties.
Derhalve moet worden bepaald of een situatie als die van A moet worden getoetst aan artikel 45 of artikel 49 VWEU.
In dit verband zij er in de eerste plaats aan herinnerd dat het Hof heeft geoordeeld dat het vrije verkeer van personen niet volledig zou worden verwezenlijkt indien de lidstaten het voordeel van de door de artikelen 45 en 49 VWEU gewaarborgde vrijheden zouden ontzeggen aan diegenen van hun staatsburgers die gebruikmakend van de in het Unierecht geboden faciliteiten beroepskwalificaties hebben verworven in een andere lidstaat dan die waarvan zij de nationaliteit bezitten. Ditzelfde geldt ook voor het geval dat een staatsburger van een lidstaat een academische kwalificatie in een andere lidstaat heeft verworven, waarop hij zich wil beroepen in de lidstaat waarvan hij de nationaliteit bezit (zie in die zin arrest van 6 oktober 2015, Brouillard,
C‑298/14
,
EU:C:2015:652
, punt
).
In de zaak die heeft geleid tot het arrest van 6 oktober 2015, Brouillard (
C‑298/14
,
EU:C:2015:652
), heeft de betrokkene zich in de lidstaat waarvan hij onderdaan was, beroepen op een universitair diploma dat hij in een andere lidstaat had behaald. Het Hof heeft in punt 29 van dat arrest geoordeeld dat de toepassing van de bepalingen van het VWEU inzake het vrije verkeer van personen hem niet mag worden geweigerd en dat de omstandigheid dat dit diploma is verkregen door middel van afstandsonderwijs in dat opzicht niet relevant was.
Hetzelfde geldt voor een persoon als A, die zich in de lidstaat waarvan zij onderdaan is, beroept op een universitair diploma dat zij in een andere lidstaat heeft behaald, ook al volgt dat diploma op een opleiding die in de eerste lidstaat is verstrekt in partnerschap met een autoriteit die bevoegd is om in de andere lidstaat een dergelijk diploma uit te reiken.
In de tweede plaats zij eraan herinnerd dat de autoriteiten van een lidstaat waarbij een Unieburger een aanvraag heeft ingediend om een beroep te mogen uitoefenen dat volgens de nationale wettelijke regeling slechts toegankelijk is voor wie over een diploma, een beroepskwalificatie of praktijkervaring beschikt, rekening moeten houden met alle diploma’s, certificaten en andere titels alsook met de relevante ervaring van de betrokken persoon, door de uit die titels en die ervaring blijkende competenties te vergelijken met de door de nationale wettelijke regeling vereiste kennis en kwalificaties (arrest van 8 juli 2021, Lietuvos Respublikos sveikatos apsaugos ministerija,
C‑166/20
,
EU:C:2021:554
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Aangezien deze rechtspraak slechts de jurisprudentiële uitdrukking vormt van een beginsel dat inherent is aan de in het VWEU erkende fundamentele vrijheden, kan dit beginsel niet aan juridische waarde inboeten doordat er richtlijnen inzake onderlinge erkenning van diploma’s worden vastgesteld (arrest van 8 juli 2021, Lietuvos Respublikos sveikatos apsaugos ministerija,
C‑166/20
,
EU:C:2021:554
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Deze richtlijnen inzake onderlinge erkenning van diploma’s, en met name richtlijn 2005/36, hebben namelijk niet tot doel en kunnen evenmin tot gevolg hebben dat de erkenning van die diploma’s, certificaten en andere titels wordt bemoeilijkt in situaties die niet door die richtlijnen worden bestreken [arrest van 3 maart 2022, Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirasto (Medische basisopleiding),
C‑634/20
,
EU:C:2022:149
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak].
In een situatie als die in het hoofdgeding, waarin, zoals blijkt uit punt 35 van het onderhavige arrest, de betrokkene niet voldoet aan de voorwaarden van een van de bij richtlijn 2005/36 ingevoerde stelsels van erkenning van beroepskwalificaties, moet de betrokken ontvangende lidstaat voldoen aan zijn in punt 40 van het onderhavige arrest in herinnering gebrachte verplichtingen inzake de erkenning van beroepskwalificaties, die van toepassing zijn op situaties die zowel onder artikel 45 VWEU als onder artikel 49 VWEU vallen (zie naar analogie arrest van 8 juli 2021, Lietuvos Respublikos sveikatos apsaugos ministerija,
C‑166/20
,
EU:C:2021:554
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Gelet op een en ander moet op de eerste vraag worden geantwoord dat artikel 13, lid 2, van richtlijn 2005/36 en de artikelen 45 en 49 VWEU aldus moeten worden uitgelegd dat een verzoek om toegang tot en uitoefening van een gereglementeerd beroep in de ontvangende lidstaat, dat krachtens dat artikel 13, lid 2, is ingediend door een persoon die, ten eerste, houder is van een opleidingstitel voor dat beroep die is afgegeven in een lidstaat waar dat beroep niet is gereglementeerd en die, ten tweede, niet voldoet aan het vereiste dat hij dat beroep gedurende de in dat artikel 13, lid 2, bedoelde minimumperiode heeft uitgeoefend, door de bevoegde autoriteit van de ontvangende lidstaat moet worden getoetst aan artikel 45 of artikel 49 VWEU.
Tweede vraag
Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of het Unierecht, en met name de artikelen 45 en 49 VWEU, aldus moet worden uitgelegd dat het eraan in de weg staat dat de bevoegde autoriteit van de ontvangende lidstaat waarbij een verzoek om toelating tot de uitoefening van een gereglementeerd beroep in die lidstaat is ingediend, haar beoordeling van de gelijkwaardigheid van de opleiding waarop de aanvrager zich beroept met betrekking tot de overeenkomstige opleidingen in die lidstaat, ook baseert op informatie over de exacte inhoud en de concrete uitvoering van deze opleiding die afkomstig is van andere bronnen dan de opleidingsaanbieder of de autoriteiten van een andere lidstaat.
Er zij aan herinnerd dat in een situatie als die in het hoofdgeding, waarbij de betrokkene niet voldoet aan de voorwaarden van een van de bij richtlijn 2005/36 ingevoerde stelsels van erkenning van beroepskwalificaties, maar waarop artikel 45 VWEU of artikel 49 VWEU van toepassing is, de betrokken lidstaat zijn in punt 40 van dit arrest genoemde verplichtingen inzake erkenning van beroepskwalificaties moet nakomen [zie naar analogie arrest van 3 maart 2022, Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirasto (Medische basisopleiding),
C‑634/20
,
EU:C:2022:149
, punt
].
De in punt 40 van dit arrest bedoelde procedure van vergelijkend onderzoek moet de autoriteiten van de ontvangende lidstaat in staat stellen om op objectieve wijze na te gaan of de houder van het buitenlandse diploma over kennis en kwalificaties beschikt die zo niet identiek, dan toch ten minste gelijkwaardig zijn aan die welke uit het binnenlandse diploma blijken. Bij deze beoordeling van de gelijkwaardigheid van het buitenlandse diploma mag uitsluitend worden gelet op het niveau van de kennis en de kwalificaties die de houder ervan mag worden geacht te bezitten, rekening houdend met de aard en de duur van de studie en de daarmee verband houdende praktijkopleiding [arrest van 3 maart 2022, Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirasto (Medische basisopleiding),
C‑634/20
,
EU:C:2022:149
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak].
In dit verband moet worden opgemerkt dat deze procedure van vergelijkend onderzoek veronderstelt dat de lidstaten wederzijds vertrouwen hebben in de titels waaruit de door elke lidstaat afgegeven beroepskwalificaties blijken. Bijgevolg moet de autoriteit van de ontvangende lidstaat in beginsel een document zoals een door de autoriteit van een andere lidstaat afgegeven diploma, als waarheidsgetrouw beschouwen.
Wanneer de bevoegde autoriteit van een lidstaat echter ernstige twijfel heeft, die verder gaat dan eenvoudige vermoedens, omtrent de echtheid of de waarheidsgetrouwheid van een document, moet de autoriteit of instelling die het document heeft afgegeven, op verzoek van de eerste autoriteit de gegrondheid van dit document opnieuw onderzoeken en het zo nodig intrekken (arrest van 19 juni 2003, Tennah-Durez,
C‑110/01
,
EU:C:2003:357
, punt
).
Wanneer de bevoegde autoriteit van een lidstaat aan de autoriteit van afgifte concrete elementen voorlegt die een reeks onderling overeenstemmende aanwijzingen vormen die doen vermoeden dat het diploma waarop de aanvrager zich beroept, niet het niveau weergeeft van de kennis en kwalificaties die de houder ervan mag worden geacht te hebben verworven overeenkomstig het in punt 47 van het onderhavige arrest in herinnering gebrachte stelsel, is de autoriteit die het heeft afgegeven dus op grond van het in artikel 4, lid 3, VEU neergelegde beginsel van loyale samenwerking gehouden om in het licht van die elementen de gegrondheid van de afgifte van dat diploma opnieuw te onderzoeken en, zo nodig, dat diploma in te trekken.
Die concrete gegevens kunnen in voorkomend geval bestaan uit onder meer informatie die wordt verstrekt door andere personen dan de opleidingsaanbieder of door de autoriteiten van een andere lidstaat in het kader van de uitoefening van hun functie.
De autoriteit van de ontvangende lidstaat die, zoals blijkt uit punt 48 van dit arrest, een document zoals een door de autoriteit van een andere lidstaat afgegeven diploma, in beginsel als waarheidsgetrouw moet beschouwen, kan in beginsel het niveau van de kennis en de beroepskwalificaties die de houder van dat diploma kan worden geacht te hebben verworven niet ter discussie stellen, wanneer de autoriteit van afgifte de gegrondheid van de afgifte opnieuw heeft onderzocht in het licht van de in punt 50 van het onderhavige arrest vermelde elementen, zonder het diploma in te trekken (zie naar analogie arrest van 19 juni 2003, Tennah-Durez,
C‑110/01
,
EU:C:2003:357
, punt
). De bevoegde autoriteit van de ontvangende lidstaat kan slechts bij wijze van uitzondering het niveau van de kennis en de kwalificaties die de houder van dit diploma mag worden geacht te hebben verworven, ter discussie stellen.
Indien uit de omstandigheden van het geval die zich, zoals in het hoofdgeding, op het grondgebied van de ontvangende lidstaat hebben voorgedaan, kennelijk blijkt dat dit diploma niet waarheidsgetrouw is, kan deze lidstaat dus niet worden verplicht deze buiten beschouwing te laten (zie naar analogie arrest van 27 september 1989, Van de Bijl,
130/88
,
EU:C:1989:349
, punten
en
).
Aan de ontvangende lidstaat kan namelijk niet het recht worden ontzegd om maatregelen te treffen om te verhinderen dat het in het VWEU neergelegde vrije verkeer van personen door de betrokkenen wordt gebruikt om zich te onttrekken aan de vereisten inzake beroepsopleiding die gelden voor houders van een nationaal diploma (zie naar analogie arrest van 27 september 1989, Van de Bijl,
130/88
,
EU:C:1989:349
, punt
).
In het bijzonder is geoordeeld dat de bescherming van de volksgezondheid een dwingende reden van algemeen belang vormt die een nationale maatregel die het vrije verkeer van personen beperkt, kan rechtvaardigen, mits deze maatregel geschikt is om het nagestreefde doel te bereiken en niet verder gaat dan daarvoor noodzakelijk is (zie in die zin arrest van 21 september 2017, Malta Dental Technologists Association en Reynaud,
C‑125/16
,
EU:C:2017:707
, punten
en
).
In dit verband moet worden verduidelijkt dat het gebrek aan waarheidsgetrouwheid van een diploma met name duidelijk is wanneer de werkelijke inhoud van de aangeboden opleiding aanzienlijk verschilt van de inhoud van de opleiding zoals die blijkt uit het betrokken diploma.
Gelet op een en ander moet op de tweede vraag worden geantwoord dat de artikelen 45 en 49 VWEU, gelezen in samenhang met artikel 4, lid 3, VEU, aldus moeten worden uitgelegd dat de bevoegde autoriteit van de ontvangende lidstaat waarbij een verzoek om toelating tot de uitoefening van een gereglementeerd beroep in die lidstaat is ingediend, ervan uit moet gaan dat een door de autoriteit van een andere lidstaat afgegeven diploma waarheidsgetrouw is en het niveau van de kennis en de kwalificaties die de verzoeker met dit diploma kan worden geacht te hebben verworven in beginsel niet ter discussie kan stellen. Slechts wanneer deze autoriteit ernstige twijfels heeft, die zijn gebaseerd op concrete elementen die een reeks onderling overeenstemmende aanwijzingen vormen die doen vermoeden dat het diploma waarop die aanvrager zich beroept, niet het niveau weergeeft van de kennis en de kwalificaties die kunnen worden geacht door hem te zijn verworven, kan zij de autoriteit van afgifte verzoeken om de gegrondheid van de afgifte van dat diploma in het licht van die elementen opnieuw te onderzoeken, waarbij die autoriteit dat diploma, zo nodig, moet intrekken. Die concrete gegevens kunnen in voorkomend geval bestaan uit onder meer informatie die wordt verstrekt zowel door andere personen dan de opleidingsaanbieder als door de autoriteiten van een andere lidstaat bij de uitoefening van hun functie. Wanneer de autoriteit van afgifte de gegrondheid van de afgifte van dat diploma opnieuw heeft onderzocht in het licht van die elementen, zonder het in te trekken, kan de autoriteit van de ontvangende lidstaat slechts bij wijze van uitzondering, wanneer uit de omstandigheden van het concrete geval duidelijk blijkt dat het betrokken diploma niet waarheidsgetrouw is, de gegrondheid van de afgifte van dat diploma ter discussie stellen.
Kosten
Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof (Eerste kamer) verklaart voor recht:

1)
Artikel 13, lid 2, van richtlijn 2005/36/EG van het Europees Parlement en de Raad van 7 september 2005 betreffende de erkenning van beroepskwalificaties, zoals gewijzigd bij richtlijn 2013/55/EU van het Europees Parlement en de Raad van 20 november 2013, en de artikelen 45 en 49 VWEU moeten aldus worden uitgelegd dat een verzoek om toegang tot en uitoefening van een gereglementeerd beroep in de ontvangende lidstaat, dat krachtens dat artikel 13, lid 2, is ingediend door een persoon die, ten eerste, houder is van een opleidingstitel voor dat beroep die is afgegeven in een lidstaat waar dat beroep niet is gereglementeerd en die, ten tweede, niet voldoet aan het vereiste dat hij dat beroep gedurende de in dat artikel 13, lid 2, bedoelde minimumperiode heeft uitgeoefend, door de bevoegde autoriteit van de ontvangende lidstaat moet worden getoetst aan artikel 45 of artikel 49 VWEU.

2)
De artikelen 45 en 49 VWEU, gelezen in samenhang met artikel 4, lid 3, VEU, moeten aldus worden uitgelegd dat de bevoegde autoriteit van de ontvangende lidstaat waarbij een verzoek om toelating tot de uitoefening van een gereglementeerd beroep in die lidstaat is ingediend, ervan uit moet gaan dat een door de autoriteit van een andere lidstaat afgegeven diploma waarheidsgetrouw is en het niveau van de kennis en de kwalificaties die de verzoeker met dit diploma kan worden geacht te hebben verworven in beginsel niet ter discussie kan stellen. Slechts wanneer deze autoriteit ernstige twijfels heeft, die zijn gebaseerd op concrete elementen die een reeks onderling overeenstemmende aanwijzingen vormen die doen vermoeden dat het diploma waarop die aanvrager zich beroept, niet het niveau weergeeft van de kennis en de kwalificaties die kunnen worden geacht door hem te zijn verworven, kan zij de autoriteit van afgifte verzoeken om de gegrondheid van de afgifte van dat diploma in het licht van die elementen opnieuw te onderzoeken, waarbij die autoriteit dat diploma, zo nodig, moet intrekken. Die concrete gegevens kunnen in voorkomend geval bestaan uit onder meer informatie die wordt verstrekt zowel door andere personen dan de opleidingsaanbieder als door de autoriteiten van een andere lidstaat bij de uitoefening van hun functie. Wanneer de autoriteit van afgifte de gegrondheid van de afgifte van dat diploma opnieuw heeft onderzocht in het licht van die elementen, zonder het in te trekken, kan de autoriteit van de ontvangende lidstaat slechts bij wijze van uitzondering, wanneer uit de omstandigheden van het concrete geval duidelijk blijkt dat het betrokken diploma niet waarheidsgetrouw is, de gegrondheid van de afgifte van dat diploma ter discussie stellen.

ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Fins.