CELEX: 62019CJ0299
Zahtjev za prethodnu odluku
Borba protiv kašnjenja u plaćanju u poslovnim transakcijama
Direktiva 2000/35/EZ
Pojam ‚poslovna transakcija’
Pojmovi ‚isporuka robe’ i ‚pružanje usluga’
Članak 1. i članak 2. točka 1. prvi podstavak
Javna nabava radova

Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članka 2. točke 1. Direktive 2000/35/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 29. lipnja 2000. o borbi protiv kašnjenja u plaćanju u poslovnim transakcijama (
SL 2000., L 200, str. 35
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 17., svezak 3., str. 3.).
Zahtjev je upućen u okviru spora između društva Techbau SpA i Azienda Sanitaria Locale AL (Mjesno javnozdravstveno poduzeće u Alessandriji, Italija) (u daljnjem tekstu: ASL) radi isplate zateznih kamata na iznos dugovan za izvršenje ugovora čiji je predmet bio izgradnja operacijske jedinice za bolnicu.
Pravni okvir
Pravo Unije
Direktiva 2000/35
Direktiva 2000/35 stavljena je izvan snage i zamijenjena Direktivom 2011/7/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 16. veljače 2011. o borbi protiv kašnjenja u plaćanju u poslovnim transakcijama (
SL 2011., L 48, str. 1
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 17., svezak 2., str. 200.) s učinkom od 16. ožujka 2013.
Uvodne izjave 7., 9., 10., 13., 16., 19., 20. i 22. Direktive 2000/35 glasile su:
„(7)
Na poduzetnicima je, posebno malom i srednjem poduzetništvu, težak upravni i financijski teret kao posljedica pretjerano dugih rokova plaćanja i kašnjenja s plaćanjem. Štoviše, ovi problemi su glavni razlog stečajeva koji prijete opstanku poduzetnika i rezultiraju brojnim gubicima radnih mjesta.
[…]
(9)
Razlike u pravilima glede plaćanja i praksa u državama članicama predstavljaju prepreku ispravnom funkcioniranju unutarnjeg tržišta.
(10)
Ovakva situacija ima za posljedicu značajno ograničavanje poslovanja između država članica. Ovo je u suprotnosti s člankom 14. [Ugovora (postao članak 26. UFEU‑a)], budući da bi poduzetnici morali biti u mogućnosti trgovati na cijelom unutarnjem tržištu pod uvjetima koji osiguravaju da prekogranične transakcije nisu rizičnije od domaće prodaje. Ako se pravila koja se primjenjuju na domaće i prekogranične transakcije značajno razlikuju, može doći do poremećaja tržišnog natjecanja.
[…]
(13)
Ova se Direktiva odnosi samo na plaćanja koja se vrše kao naplata za poslovanje i ne uređuje poslovanje s potrošačima niti kamate u vezi s drugim plaćanjima, na primjer plaćanja u vezi sa zakonodavstvom o čekovima i mjenicama, plaćanja radi naknade štete uključujući plaćanja od strane osiguravajućih društava.
[…]
(16)
Zakašnjenje plaćanja predstavlja povredu ugovora, što dužnicima u većini država članica zbog niskih kamatnih stopa za kašnjenje s plaćanjem i/ili sporih postupaka naknade predstavlja financijsku korist. Potrebna je odlučna promjena, uključivši naknadu time nastalih troškova vjerovnicima, kako bi se obrnuo taj trend i osiguralo da su posljedice kašnjenja s plaćanjem takve da odvraćaju od zakašnjenja.
[…]
(19)
Ovom se Direktivom želi zabraniti zlouporaba slobode ugovaranja na štetu vjerovnika. […]
(20)
Posljedice kašnjenja s plaćanjem mogu biti učinkovite samo ako ih prati postupak za naknadu koji je brz i učinkovit za vjerovnika. U skladu s načelom zabrane diskriminacije sadržanim u članku 12. [UEZ‑a], ti postupci moraju biti dostupni svim vjerovnicima koji imaju poslovni nastan u [Europskoj uniji].
[…]
(22)
Ovom se Direktivom želi urediti sva poslovanja bez obzira odvijaju li se između privatnih ili javnih poduzetnika, odnosno između poduzetnika i javnih tijela uzimajući u obzir činjenicu da posljednji obavljaju znatan dio plaćanja poduzetnicima. Zbog toga je potrebno također urediti sva poslovanja između glavnih ugovaratelja i njihovih dobavljača i podugovaratelja.”
Članak 1. te direktive predviđao je:
„Ova se Direktiva primjenjuje na sva plaćanja [koja se izvršavaju kao naknada za poslovne transakcije].”
U skladu s člankom 2. navedene direktive, naslovljenim „Definicije”:
„U smislu ove Direktive:
1.
‚[Poslovna transakcija]’ znači transakcija između poduzetnika, odnosno između poduzetnika i javnih tijela koja rezultira isporukom robe ili pružanjem usluga za naknadu,
‚javno tijelo’ znači svako ugovorno tijelo ili subjekt kako je određeno direktivama o javnoj nabavi […];
‚poduzetnik’ znači svaki subjekt koji neovisno obavlja neku gospodarsku ili profesionalnu djelatnost, čak i ako tu djelatnost obavlja samo jedna osoba.
[…]”
Članak 6. Direktive 2000/35, naslovljen „Prenošenje u nacionalno zakonodavstvo”, u stavcima 1. i 3. predviđa:
„1.   Države članice donose zakone i druge propise kako bi se uskladili s ovom Direktivom do 8. kolovoza 2002. One o tome odmah obavješćuju Komisiju.
[…]
3.   Prilikom prenošenja ove Direktive u svoje nacionalno zakonodavstvo, države članice mogu isključiti iz primjene sljedeće:
(a)
dugove koji su predmet postupaka u slučaju insolventnosti koji se vode protiv dužnika;
(b)
ugovore koji su zaključeni prije 8. kolovoza 2002.; i
(c)
potraživanja kamata, manja od 5 EUR.”
Direktiva 2004/18/EZ
Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća 2004/18/EZ od 31. ožujka 2004. o usklađivanju postupaka za sklapanje ugovora o javnim radovima [javnoj nabavi radova], ugovora o javnoj nabavi robe te ugovora o javnim uslugama [javnoj nabavi usluga] (
SL 2004., L 134, str. 114
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 1., str. 156.), kojom je stavljena izvan snage i zamijenjena, s učinkom od 31. siječnja 2006., Direktiva Vijeća 92/50/EEZ od 18. lipnja 1992. o usklađivanju postupaka za sklapanje ugovora o javnim uslugama (
SL 1992., L 209, str. 1
.), uz iznimku njezina članka 41., kao i Direktiva Vijeća 93/36/EEZ od 14. lipnja 1993. o usklađivanju postupaka sklapanja ugovora o javnoj nabavi robe (
SL 1993., L 199, str. 1
.) i Direktiva Vijeća 93/37/EEZ od 14. lipnja 1993., o usklađivanju postupaka za sklapanje ugovora o javnim radovima (
SL 1993., L 199, str. 54
.), sama je bila stavljena izvan snage i zamijenjena s učinkom od 18. travnja 2016. Direktivom 2014/24/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2014. o javnoj nabavi i o stavljanju izvan snage Direktive 2004/18/EZ (
SL 2014., L 94, str. 65
.).
Članak 1. Direktive 2004/18, naslovljen „Definicije”, u stavcima 2., 8. i 9. predviđa:
„2.
(a)
‚Ugovori o javnoj nabavi’ su naplatni ugovori sklopljeni u pisanom obliku između jednog ili više gospodarskih subjekata i jednog ili više javnih naručitelja i čiji je predmet izvođenje radova, isporuka robe ili pružanje usluga u smislu ove Direktive.
(b)
,Ugovori o javnim radovima’ su ugovori o javnoj nabavi čiji je predmet izvođenje, ili oboje, i dizajn i izvođenje radova vezanih uz jednu od djelatnosti u smislu Priloga I. ili posao ili realizacija, bilo kojim sredstvima, posla koji odgovara zahtjevima koje je naveo javni naručitelj. ,Posao’ je rezultat gradnje ili građevinskih radova uzetih u cjelini koji je sam po sebi dovoljan da ispuni gospodarsku ili tehničku funkciju.
(c)
,Ugovori o javnoj nabavi robe’ su ugovori o javnoj nabavi koji nisu oni navedeni pod (b), a čiji je predmet kupnja, najam, zakup ili najam s pravom kupnje, sa ili bez opcije kupnje, proizvoda.
[…]
(d)
‚Ugovori o javnim uslugama’ su ugovori o javnoj nabavi koji nisu ugovori o javnim radovima ni ugovori o javnoj nabavi robe i čiji je predmet pružanje usluga navedenih u Prilogu II.
[…]
8.   […]
Izraz ‚gospodarski subjekt’ obuhvaća u jednakoj mjeri pojmove izvoditelja radova, dobavljača i pružatelja usluga. On se koristi samo radi pojednostavljenja.
[…]
9.   ‚Javni naručitelj’ je država, regionalne ili lokalne vlasti, tijela kojima se upravlja na temelju javnog prava, zajednice koje su osnovale jedno ili nekoliko takvih vlasti, ili jedno ili nekoliko takvih tijela kojima se upravlja na temelju javnog prava.
,Tijelo kojim se upravlja na temelju javnog prava’ znači svako tijelo koje:
(a)
je osnovano za određenu svrhu radi zadovoljavanja potreba u općem interesu i koje nema industrijski ili trgovački karakter;
(b)
ima pravnu osobnost; i
(c)
financira, većim dijelom, država, regionalne ili lokalne vlasti ili druga tijela kojima se upravlja na temelju javnog prava; ili koje je podložno nadzoru nad poslovanjem od strane tih tijela; ili koje ima upravni, upraviteljski ili nadzorni odbor čijih je više od polovice članova imenovala država, regionalne ili lokalne vlasti ili druga tijela kojima se upravlja na temelju javnog prava.
[…]”
Popis djelatnosti navedenih u članku 1. stavku 2. točki (b) Direktive 2004/18, koji se nalazi u njezinu Prilogu I., spominje između ostalog gradnju objekata ili dijelova objekata visokogradnje i niskogradnje.
Direktiva 2011/7
Članak 12. Direktive 2011/7 u stavku 1. propisuje da su je države članice dužne prenijeti najkasnije do 16. ožujka 2013., i u stavku 4. pruža mogućnost da isključe, prilikom prenošenja, ugovore sklopljene prije tog datuma.
U skladu s člankom 13. prvim stavkom te direktive:
„Direktiva [2000/35] stavlja se izvan snage s učinkom od 16. ožujka 2013., ne dovodeći u pitanje obveze država članica vezane uz vremenski rok za njezino prenošenje u nacionalno zakonodavstvo i primjenu. Međutim, ona se nastavlja primjenjivati na ugovore sklopljene prije tog datuma, na koje se ova Direktiva ne primjenjuje u skladu s člankom 12. stavkom 4.”
Talijansko pravo
Zakonodavna uredba br. 231
Decreto legislativo n. 231 – Attuazione della direttiva 2000/35/CE relativa alla lotta contro i ritardi di pagamento nelle transazioni commerciali (Zakonodavna uredba br. 231/2002 o provedbi Direktive 2000/35/EZ o borbi protiv kašnjenja u plaćanju u poslovnim transakcijama) od 9. listopada 2002. (GURI br. 249 od 23. listopada 2002.; u daljnjem tekstu: Zakonodavna uredba br. 231), prenijela je Direktivu 2000/35 u talijanski pravni poredak.
Članak 1. te Zakonodavne uredbe predviđa:
„Ova se uredba primjenjuje na sva plaćanja koja se izvršavaju kao naknada za poslovne transakcije.”
Članak 2. navedene Zakonodavne uredbe, naslovljen „Definicije”, u stavku 1. određuje:
„Za potrebe ove uredbe primjenjuju se sljedeće definicije:
(a)
‚poslovna transakcija’ znači svaka transakcija, pod bilo kojim nazivom, između poduzetnika ili između poduzetnika i javnih tijela koja rezultira, isključivo ili pretežno, isporukom robe, odnosno pružanjem usluga, uz naknadu;
(b)
‚javna tijela’ znači upravna tijela države, regija, autonomnih pokrajini Trento i Bolzano, lokalna tijela javne vlasti i njihove grupacije, negospodarski javni subjekti, sva druga tijela koja imaju pravnu osobnost uspostavljena posebno u svrhu zadovoljavanja potreba u općem interesu, a nisu industrijske ili gospodarske naravi, čiju djelatnost većinom financira država, regije, autonomne pokrajine, druga javna ili javnopravna tijela ili podliježu upravljačkom nadzoru tih tijela ili čiji su upravni, upravljački ili nadzorni odbor sastavljeni barem od polovice članova koje su imenovali ti isti javni subjekti.”
Članak 11. stavak 1. navedene zakonodavne uredbe navodi da se njezine odredbe ne primjenjuju na ugovore sklopljene prije 8. kolovoza 2002.
Zakonodavna uredba br. 163
Decreto legislativo n. 163 – Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE (Zakonodavna uredba br. 163 o Zakoniku o javnoj nabavi radova, robe i usluga u skladu s Direktivama 2004/17/EZ i 2004/18/EZ) od 12. travnja 2006. (redovni dodatak GURI‑ju br. 100 od 2. svibnja 2006.; u daljnjem tekstu: zakonodavna uredba br. 163) u svojem članku 3. stavku 3. definira pojmove „ugovori” ili „javna nabava” kao „javne nabave ili ugovori o koncesiji čiji je predmet stjecanje usluga ili dobara ili izvođenje projekta ili radova koje izvode naručitelji”.
Zakonodavna uredba br. 192
Decreto legislativo n. 192 – Modifiche al decreto legislativo 9 ottobre 2002, n. 231, per l’integrale recepimento della direttiva 2011/7/UE relativa alla lotta contro i ritardi di pagamento nelle transazioni commerciali, a norma dell’articolo 10, comma 1, della legge 11 novembre 2011, n. 180 (Zakonodavna uredba br. 192 o izmjeni Zakonodavne uredbe od 9. listopada 2002. br. 231 s ciljem potpunog prenošenja Direktive 2011/7/EU o borbi protiv kašnjenja u plaćanju u poslovnim transakcijama, u skladu s člankom 10. stavkom 1. Zakona od 11. studenoga 2011. br. 180) od 9. studenoga 2012. (GURI br. 267 od 15. studenoga 2012.; u daljnjem tekstu: Zakonodavna uredba br. 192) prenio je Direktivu 2011/7 u talijanski pravni poredak.
Zakonodavna uredba br. 192 u biti je ostavila nepromijenjenu definiciju pojma „poslovna transakcija” kako se nalazila u članku 2. stavku 1. točki (a) Zakonodavne uredbe br. 231, u njezinoj početnoj verziji.
S druge strane, članak 2. stavak 1. točka (b) Zakonodavne uredbe br. 231, u verziji koja proizlazi iz Zakonodavne uredbe br. 192 (u daljnjem tekstu: izmijenjena Zakonodavna uredba br. 231), sada definira „javna tijela” kao „upravna tijela iz članka 3. stavka 25. Zakonodavne uredbe [br. 163] i svako drugo tijelo kada obavlja djelatnost za koju je dužno poštovati propise predviđene Zakonodavnom uredbom [br. 163]”.
U skladu sa svojim člankom 3., odredbe Zakonodavne uredbe br. 192 primjenjuju se na transakcije zaključene od 1. siječnja 2013.
Zakon br. 161
Nakon što je Europska komisija pokrenula postupak EU PILOT (5216/13/ENTR. 1) protiv Republike Italije, talijanski je zakonodavac donio legge n. 161 – Disposizioni per l’adempimento degli obblighi derivanti dall’appartenenza dell’Italia all’Unione europea – Legge europea 2013–bis. (Zakon br. 161 o odredbama za ispunjavanje obveza koje proizlaze iz članstva Italije u Europskoj uniji – Europski propis 2013 a) od 30. listopada 2014. (redovni dodatak GURI‑ju br. 261 od 10. studenoga 2014.; u daljnjem tekstu: Zakon br. 161).
Članak 24. tog zakona u stavku 1. određuje:
„Članak 2. stavak 1. točka (a) Zakonodavne uredbe [br. 231], kako je zamijenjen člankom 1. stavkom 1. točkom (b) Zakonodavne uredbe [br. 192], treba tumačiti na način da predmetne poslovne transakcije uključuju i ugovore predviđene člankom 3. stavkom 3. Zakonodavne uredbe [br. 163].”
Činjenice u glavnom postupku i prethodno pitanje
ASL i društvo Techbau sklopili su 29. travnja 2010. ugovor o javnoj nabavi u vrijednosti od 7487719,49 eura čiji je predmet bio isporuka i opremanje operacijske jedinice po principu „ključ u ruke”, primjenom modularnog montažnog sustava, za bolnicu Ospedale Santo Spirito di Casale Monferrato (bolnica Santo Spirito di Casale Monferrato, Italija). Ugovor se odnosio na šest operacijskih dvorana opremljenih pomoćnim prostorijama i povezujućim hodnicima te na izvedbu svih građevinskih radova u vezi s potrebnim objektima.
Dok je dokumentacija za nadmetanje priložena ugovoru predviđala rok za plaćanje od 90 dana od primitka računa, iz odluke kojom se upućuje prethodno pitanje proizlazi da je ASL isplatio iznos naknade utvrđene u ugovoru uz znatna kašnjenja, tako da je društvo Techbau sudu koji je uputio zahtjev podnijelo tužbu kojom je zahtijevalo da se ASL‑u naloži da mu isplati zatezne kamate u iznosu od 197008,65 eura, izračunane po stopi predviđenoj Zakonodavnom uredbom br. 231.
ASL osporava postojanje tog duga tvrdeći da ugovor o kojem je riječ u glavnom postupku, s obzirom na to da predstavlja ugovor o građenju čiji je predmet izvođenje javnih radova, nije obuhvaćen pojmom „poslovna transakcija” u smislu članka 2. stavka 1. točke (a) Zakonodavne uredbe br. 231 te stoga nije obuhvaćen područjem primjene te zakonodavne uredbe.
U tom pogledu, sud koji je uputio zahtjev smatra, na temelju ispitivanja dokumentacije za nadmetanje priložene ugovoru o kojem je riječ u glavnom postupku, da je taj ugovor ugovor o nabavi djela, a ne ugovor o nabavi robe, s obzirom na to da je interes javnog naručitelja za izgradnju objekta prevladavajući u odnosu na njegovo opremanje.
Navodi da u talijanskom pravu ugovor o nabavi djela koji se odnosi na izvođenje posla, u mjeri u kojoj se treba razlikovati od ugovora čiji je predmet isporuka robe ili pružanje usluga, treba isključiti iz pojma „poslovna transakcija” u smislu članka 2. stavka 1. točke (a) Zakonodavne uredbe br. 231, kako ga tumači nacionalna sudska praksa, i stoga ne ulazi u područje primjene te zakonodavne uredbe. Slijedom toga, posljedice kašnjenja u plaćanju u području ugovora o javnim radovima nisu uređene odredbama Zakonodavne uredbe br. 231, nego odredbama Zakonodavne uredbe br. 163 koje su manje povoljne za vjerovnike i propisima usvojenima za njezinu provedbu.
Međutim, sud koji je uputio zahtjev izražava sumnje u pogledu tog pristupa jer se njime tumače pojmovi „isporuka robe” i „pružanje usluga”, koji se nalaze u definiciji pojma „poslovna transakcija” iz članka 2. stavka 1. točke (a) Zakonodavne uredbe br. 231, ne uzimajući u obzir značenje koje ti pojmovi imaju u pravnom poretku Unije.
U tom kontekstu sud koji je uputio zahtjev napominje da je točno da, u skladu s vjerodostojnim tumačenjem koje daje Zakon br. 161 članku 2. stavku 1. točke (a) izmijenjene Zakonodavne uredbe br. 231, pojam „poslovne transakcije” iz tog članka sada obuhvaća i ugovore čiji je predmet izvođenje projekata ili radova i projektiranje i izvođenje javnih građevinskih radova. Međutim, on smatra da, u nedostatku prijelaznih mjera predviđenih Zakonom br. 161, iz njega jasno ne proizlazi da je učinak tog vjerodostojnog tumačenja bio uključivanje ugovora o nabavi djela koji se odnosi na izvođenje javnih radova sklopljenog prije stupanja na snagu Zakonodavne uredbe br. 192, odnosno 1. siječnja 2013., u pojam „poslovne transakcije” u smislu članka 2. stavka 1. točke (a) Zakonodavne uredbe br. 231 i stoga u njezino područje primjene.
U tim okolnostima sud koji je uputio zahtjev smatra da je za potrebe odlučivanja o sporu u glavnom postupku važno znati obuhvaća li pojam „poslovne transakcije” iz članka 2. točke 1. prvog podstavka Direktive 2000/35, koji je člankom 2. stavkom 1. točkom (a) Zakonodavne uredbe br. 231 prenesen u talijansko pravo, ugovor poput onoga o kojem je riječ u glavnom postupku.
U tim je okolnostima Tribunale ordinario di Torino (Redovni sud u Torinu, Italija) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeće prethodno pitanje:
„Protivi li se članku 2. stavku 1. Direktive [2000/35] nacionalni propis kao što je članak 2. stavak 1. točka (a) Zakonodavne uredbe [n
o
231] koji isključuje iz pojma ,poslovna transakcija’ – shvaćenog kao ugovori koji ,isključivo ili pretežno rezultiraju isporukom robe ili pružanjem usluga u zamjenu za plaćanje cijene’ – pa time i iz svojeg područja primjene, ugovor o nabavi djela čiji je predmet izvođenje radova (,
contratto d’appalto d’opera
’), neovisno o tome je li javni ili privatni, i posebno javnu nabavu radova u smislu Direktive [2004/18]?”
O prethodnom pitanju
Postavljeno pitanje valja shvatiti na način da se njime u biti želi utvrditi treba li članak 2. točku 1. prvi podstavak Direktive 2000/35 tumačiti na način da javna nabava radova predstavlja poslovnu transakciju u smislu te odredbe i stoga ulazi u materijalno područje primjene navedene direktive.
U tom pogledu najprije valja istaknuti da je Talijanska Republika iskoristila mogućnost dodijeljenu državama članicama člankom 12. stavkom 4. Direktive 2011/7 da prilikom prenošenja te direktive isključe ugovore sklopljene prije 16. ožujka 2013. Naime, kao što to proizlazi iz točke 21. ove presude, u skladu s njezinim člankom 3., Zakonodavna uredba br. 192, kojom je prenesena navedena direktiva u talijanski pravni poredak, proglašena je primjenjivom na transakcije sklopljene počevši od 1. siječnja 2013.
U ovom slučaju, budući da je ugovor o kojem je riječ u glavnom postupku sklopljen 29. travnja 2010., on je obuhvaćen područjem primjene
ratione temporis
Direktive 2000/35, koja se na temelju članka 13. Direktive 2011/7 i dalje primjenjuje na ugovore sklopljene prije 16. ožujka 2013., uz iznimku predviđenu člankom 6. stavkom 3. točkom (b) Direktive 2000/35.
Osim toga, valja pojasniti da se činjenice u glavnom postupku odnose na ASL‑ovo nepravovremeno izvršavanje obveze plaćanja predviđene ugovorom o nabavi djela sklopljenim s društvom Techbau i čiji je predmet izvođenje javnih radova. Iz odluke kojom se upućuje prethodno pitanje proizlazi da je taj naplatni ugovor, za čije je sklapanje ASL djelovao u svojstvu javnog naručitelja, a društvo Techbau u svojstvu ponuditelja i, stoga, gospodarskog subjekta, obuhvaćen pojmom „ugovora o javnoj nabavi” i, konkretnije, pojmom „ugovora o javnim radovima” iz Direktive 2004/18. Njezin članak 1. stavak 2. točke (a) i (b) definira te pojmove kao „naplatni ugovori sklopljeni u pisanom obliku između jednog ili više gospodarskih subjekata i jednog ili više javnih naručitelja i čiji je predmet izvođenje radova, isporuka robe ili pružanje usluga u smislu [ove] Direktive” i „ugovori o javnoj nabavi čiji je predmet izvođenje, ili oboje, i dizajn i izvođenje radova vezanih uz jednu od djelatnosti navedenih u Prilogu I. ili posao ili realizacija, bilo kojim sredstvima, posla koji odgovara zahtjevima koje je naveo javni naručitelj”.
Što se tiče pojma „poslovna transakcija” u smislu Direktive 2000/35, njezin članak 2. točka 1. prvi podstavak definira ga kao „transakcija između poduzetnika, odnosno između poduzetnika i javnih tijela koja rezultira isporukom robe ili pružanjem usluga za naknadu”, ne spominjući izričito ugovore o javnoj nabavi radova i, općenitije, izvođenje projekata ili radova te ne definirajući pojmove „isporuka robe” ili „pružanje usluga” iz te direktive (vidjeti po analogiji u pogledu tumačenja članka 2. točke 1. Direktive 2011/7, presudu od 9. srpnja 2020., RL (Direktiva o borbi protiv kašnjenja u plaćanju),
C‑199/19
,
EU:C:2020:548
, t.
27.
).
Budući da članak 2. točka 1. prvi podstavak Direktive 2000/35 usto ne sadržava nikakvo izričito upućivanje na pravo država članica kako bi se utvrdio njegov smisao i doseg, ta se odredba u pravilu mora autonomno i ujednačeno tumačiti u cijeloj Uniji. Takvo tumačenje treba tražiti uzimajući u obzir tekst navedene odredbe, njezin kontekst i ciljeve koji se njome žele postići (vidjeti po analogiji presudu od 9. srpnja 2020., RL (Direktiva o borbi protiv kašnjenja u plaćanju),
C‑199/19
,
EU:C:2020:548
, t.
27.
) kao i, ovisno o slučaju, njezin nastanak (vidjeti u tom smislu presudu od 10. prosinca 2018., Wightman i dr.,
C‑621/18
,
EU:C:2018:999
, t.
47.
).
Što se tiče, kao prvo, teksta članka 2. točke 1. prvog podstavka Direktive 2000/35, ta odredba propisuje dva uvjeta kako bi transakcija bila obuhvaćena pojmom „poslovna transakcija” iz te odredbe. Kao prvo, ona mora biti izvršena ili između poduzeća ili između poduzeća i javnih tijela i, kao drugo, mora rezultirati isporukom robe odnosno pružanjem usluga uz naknadu (vidjeti po analogiji presudu od 9. srpnja 2020., RL (Direktiva o borbi protiv kašnjenja u plaćanju),
C‑199/19
,
EU:C:2020:548
, t.
24.
).
Što se tiče prvog uvjeta, čije tumačenje ne dovodi u pitanje sud koji je uputio zahtjev, dovoljno je podsjetiti da je pojam „javno tijelo” definiran u članku 2. točki 1. drugom podstavku Direktive 2000/35 na način da se odnosi na „svako ugovorno tijelo ili subjekt kako je određeno direktivama o javnoj nabavi”, dok je pojam „poduzetnik” definiran u članku 2. točki 1. trećem podstavku te direktive kao „svaki subjekt koji neovisno obavlja neku gospodarsku ili profesionalnu djelatnost, čak i ako tu djelatnost obavlja samo jedna osoba”.
Što se tiče drugog uvjeta iz točke 39. ove presude, prema kojem predmetna transakcija mora „rezultira[ti] isporukom robe ili pružanjem usluga za naknadu”, valja istaknuti da se Direktiva 2000/35, u skladu s njezinim člankom 1., u vezi s njezinim uvodnim izjavama 13. i 22., primjenjuje na sva plaćanja izvršena kao naknada za poslovne transakcije, uključujući plaćanja između poduzetnika i javnih tijela, uz iznimku poslovanja s potrošačima i drugih vrsta plaćanja, na temelju članka 6. stavka 3. te direktive. Međutim, budući da transakcije koje se odnose na ugovore o javnim radovima nisu među područjima iz potonje odredbe, one ne mogu biti izvan materijalnog područja primjene navedene direktive.
U tom kontekstu, Sud je već pojasnio da članak 1. Direktive 2000/35, u vezi s njezinim člankom 2. točkom 1. podstavkom 1., definira područje primjene te direktive vrlo široko (vidjeti u tom smislu presudu od 28. studenoga 2019., KROL,
C‑722/18
,
EU:C:2019:1028
, t.
31.
i
32.
).
U tim okolnostima ne čini se da je javna nabava radova u smislu članka 1. stavka 2. točke (b) Direktive 2004/18 isključena iz područja primjene Direktive 2000/35, kako je utvrđeno u njezinu članku 2. točki 1. prvom podstavku.
Osim toga, upotreba u toj potonjoj odredbi izraza „koja rezultira” za opisivanje veze koja mora postojati između, s jedne strane, „transakcije” i, s druge strane, „isporuke robe” ili „pružanja usluga” pokazuje da transakcija koja nema za cilj isporuku robe ili pružanje usluga ipak može biti obuhvaćena pojmom „poslovna transakcija” u smislu te odredbe ako takva transakcija stvarno dovodi do takve isporuke ili takvog pružanja.
Konkretno, iako je predmet javne nabave radova izvođenje posla ili radova, obveze koje je gospodarski subjekt preuzeo prema javnom naručitelju u okviru tog ugovora mogu se konkretizirati, kao u ovom slučaju, pružanjem usluga, poput izrade projekta definiranog pozivom na nadmetanje ili obavljanjem administrativnih formalnosti ili pak isporukom robe kao što je isporuka materijala, u svrhu izvođenja posla o kojem je riječ u glavnom postupku.
Stoga sâm tekst članka 2. točke 1. prvog podstavka Direktive 2000/35 ide u prilog tumačenju te odredbe na način da javna nabava radova može biti obuhvaćena pojmom „poslovna transakcija” u smislu navedene odredbe.
Kao drugo, kontekst u kojem se nalazi ta odredba potvrđuje takvo tumačenje. U tom pogledu valja istaknuti da je pojam „javno tijelo” koji se u njemu nalazi definiran u članku 2. točki 1. drugom podstavku Direktive 2000/35 tako da se odnosi na „svako ugovorno tijelo ili subjekt kako je određeno direktivama o javnoj nabavi”.
Međutim, izričito upućivanje na odgovarajući pojam „javnih naručitelja”, koji se između ostalog nalazi u članku 1. stavku 9. Direktive 2004/18, bilo bi lišeno korisnog učinka ako ugovori o javnoj nabavi radova koje su sklopila takva tijela i na koje se primjenjuju pravila i postupci predviđeni tim direktivama ne bi bili obuhvaćeni pojmom „poslovna transakcija” u smislu članka 2. točke 1. prvog podstavka Direktive 2000/35 i stoga ne bi bili obuhvaćeni materijalnim područjem primjene te direktive.
Osim toga, iako Direktiva 2004/18 razlikuje, s obzirom na predmet ugovora, ugovore o javnim radovima, ugovore o javnoj nabavi robe i ugovore o javnim uslugama, ne čini se, međutim, da se Direktiva 2000/35, u nedostatku bilo kakve naznake u tom smislu, temelji na takvom razlikovanju, što bi dovelo do isključivanja ugovora o javnim radovima iz pojmova „isporuka robe” i „pružanje usluga” iz članka 2. točke 1. prvog podstavka te direktive.
Osim toga, budući da Direktiva 2000/35, donesena na temelju članka 95. EZ‑a (koji je postao članak 114. UFEU‑a), spada u okvir usklađivanja zakonodavstava država članica čiji je cilj uspostava i funkcioniranje unutarnjeg tržišta, u svrhu njezina tumačenja mogu se uzeti u obzir pojmovi „robe” i „usluga”, u smislu odredbi UFEU‑a kojima se uređuje slobodno kretanje robe i usluga, kao i sudska praksa Suda kojom se te temeljne slobode tumače (vidjeti po analogiji presudu od 9. srpnja 2020., RL (Direktiva o borbi protiv kašnjenja u plaćanju),
C‑199/19
,
EU:C:2020:548
, t.
30.
).
Iz sudske prakse Suda proizlazi da „robom” u smislu članka 28. stavka 1. UFEU‑a treba smatrati proizvode kojima se vrijednost može izraziti u novcu i koji kao takvi mogu biti predmet komercijalnih transakcija (presuda od 23. siječnja 2018., Buhagiar i dr.,
C‑267/16
,
EU:C:2018:26
, t.
67.
). Što se tiče pojma „usluga”, članak 57. UFEU‑a u svojem prvom stavku definira ga na način da obuhvaća usluge koje se uobičajeno pružaju uz naknadu, pod uvjetom da nisu uređene odredbama o slobodnom kretanju robe, kapitala i osoba, te u svojem drugom stavku kao primjer nabraja određene djelatnosti koje su obuhvaćene tim pojmom, među kojima su i komercijalne djelatnosti.
S obzirom na definicije UFEU‑a u području temeljnih sloboda navedene u prethodnoj točki i s njima povezanom sudskom praksom, nema nikakve sumnje da ugovor o nabavi djela čiji je predmet općenito izvođenje posla ili radova i osobito javna nabava radova podrazumijeva isporuku „robe” ili pružanje „usluga” u smislu članaka 28. i 57. UFEU‑a. U tom smislu, javna nabava radova može rezultirati isporukom robe ili pružanjem usluga u smislu članka 2. točke 1. prvog podstavka Direktive 2000/35.
Kao treće, kada je riječ o cilju Direktive 2000/35, valja podsjetiti da, kao što je to navedeno u njezinim uvodnim izjavama 9., 10. i 20., ona nastoji uskladiti posljedice kašnjenja u plaćanju kako bi im se dao odvraćajući učinak, tako da se poslovne transakcije na cijelom unutarnjem tržištu ne ometaju (vidjeti u tom smislu presudu od 28. studenoga 2019., KROL,
C‑722/18
,
EU:C:2019:1028
, t.
35.
).
Međutim, isključenje jednog nezanemarivog dijela poslovnih transakcija, odnosno onih koje se odnose na ugovore o javnim radovima, iz korištenja mehanizama borbe protiv kašnjenja u plaćanju predviđenih Direktivom 2000/35, s jedne strane, bilo bi protivno cilju te direktive, navedenom u njezinoj uvodnoj izjavi 22., prema kojoj navedena direktiva mora regulirati sve poslovne transakcije, neovisno o tome obavljaju li se između privatnih ili javnih poduzeća ili između poduzeća i javnih tijela. S druge strane, takvo isključenje nužno bi imalo za posljedicu smanjenje korisnog učinka navedenih mehanizama, uključujući u pogledu transakcija koje mogu uključivati subjekte iz različitih država članica.
To vrijedi tim više, kao što je to Komisija istaknula u svojim pisanim očitovanjima, u području javne nabave radova, s obzirom na to da kašnjenja u plaćanju mogu uzrokovati znatno veće probleme nego u drugim područjima zbog gospodarskih troškova i rizika koje ti ugovori uzrokuju gospodarskim subjektima.
Kad je riječ, kao četvrto, o nastanku Direktive 2000/35, valja istaknuti da je Komisija u obrazloženju Prijedloga direktive Europskog parlamenta i Vijeća o borbi protiv kašnjenja u plaćanju u poslovnim transakcijama od 25. ožujka 1998. (
SL 1998., C 168, str. 13
.), koje je podloga te direktive, istaknula, s jedne strane, ugovornu neravnotežu koja postoji između velikog broja poduzeća i javnih tijela, osobito u određenim granama kao što je građevinarstvo, uslijed čega će se vjerojatno nametnuti uvjeti plaćanja tim poduzetnicima, a da oni nemaju stvarnu mogućnost pregovora o njima, i s druge strane, potreba za podmirivanjem posljedica zakašnjelog plaćanja u javnom sektoru građevinarstva.
S obzirom na sva prethodna razmatranja, na postavljeno pitanje valja odgovoriti da članak 2. točku 1. prvi podstavak Direktive 2000/35 treba tumačiti na način da javna nabava radova predstavlja poslovnu transakciju koja rezultira isporukom robe ili pružanjem usluga u smislu te odredbe i stoga ulazi u materijalno područje primjene te direktive.
Troškovi
Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.

Slijedom navedenoga, Sud (deveto vijeće) odlučuje:

Članak 2. točku 1. prvi podstavak Direktive 2000/35/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 29. lipnja 2000. o borbi protiv kašnjenja u plaćanju u poslovnim transakcijama treba tumačiti na način da javna nabava radova predstavlja poslovnu transakciju koja rezultira isporukom robe ili pružanjem usluga u smislu te odredbe i stoga ulazi u materijalno područje primjene te direktive.

Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: talijanski