CELEX: 62016CJ0585
Ennakkoratkaisupyyntö
Turvapaikka-asioita ja toissijaista suojelua koskeva yhteinen politiikka
Säännöt vaatimuksista kolmansien maiden kansalaisten ja kansalaisuudettomien henkilöiden määrittelemiseksi kansainvälistä suojelua saaviksi henkilöiksi
Direktiivi 2011/95/EU
12 artikla
Pakolaisaseman epääminen
YK:n Lähi-idässä olevien palestiinalaispakolaisten avustus- ja työelimen (UNRWA) rekisteriin merkityt henkilöt
Palestiinalaispakolaisen ”ensimmäinen turvapaikkamaa” UNRWA:n toiminta-alueella
Kansainvälisen suojelun myöntämistä koskevat yhteiset menettelyt
Direktiivi 2013/32/EU
46 artikla
Oikeus tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin
Tutkiminen kaikilta osin ja ex nunc
Ensimmäisenä oikeusasteena toimivan tuomioistuimen toimivallan laajuus
Kansainvälisen suojelun tarpeen arvioiminen tuomioistuimessa
Tutkimatta jättämistä koskevien perusteiden arviointi

Ennakkoratkaisupyyntö koskee vaatimuksista kolmansien maiden kansalaisten ja kansalaisuudettomien henkilöiden määrittelemiseksi kansainvälistä suojelua saaviksi henkilöiksi, pakolaisten ja henkilöiden, jotka voivat saada toissijaista suojelua, yhdenmukaiselle asemalle sekä myönnetyn suojelun sisällölle 13.12.2011 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2011/95/EU (
EUVL 2011, L 337, s. 9
) 12 artiklan 1 kohdan ja kansainvälisen suojelun myöntämistä tai poistamista koskevista yhteisistä menettelyistä 26.6.2013 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2013/32/EU (
EUVL 2013, L 180, s. 60
) 35 artiklan ja 46 artiklan 3 kohdan tulkintaa.
Tämä pyyntö on esitetty asiassa, jossa Serin Alheto ‑niminen henkilö on hakenut muutosta zamestnik-predsedatel na Darzhavna agentsia za bezhantsiten (valtion pakolaisviraston apulaisjohtaja, Bulgaria; jäljempänä DAB) päätökseen hylätä hänen kansainvälistä suojelua koskeva hakemuksensa.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Kansainvälinen oikeus
Geneven yleissopimus
Pakolaisten oikeusasemaa koskeva yleissopimus, joka allekirjoitettiin Genevessä 28.7.1951 (Yhdistyneiden kansakuntien sopimuskokoelma, nide 189, s. 150, nro 2545 (1954)), tuli voimaan 22.4.1954. Sitä on täydennetty ja muutettu New Yorkissa 31.1.1967 tehdyllä pakolaisten oikeusasemaa koskevalla pöytäkirjalla, joka puolestaan tuli voimaan 4.10.1967 (jäljempänä Geneven yleissopimus).
Geneven yleissopimuksen 1 artiklan A kohdassa olevassa pakolaisen määritelmässä viitataan muun muassa vaaraan joutua vainotuksi.
Yleissopimuksen 1 artiklan D kohdassa määrätään seuraavaa:
”Tätä yleissopimusta ei sovelleta henkilöihin, jotka nykyisin saavat suojelua tai avustusta muilta Yhdistyneiden Kansakuntien elimiltä tai toimistoilta kuin Yhdistyneiden Kansakuntien pakolaisasiain pääkomissaarilta.
Kun sellainen suojelu tai avustus on jostakin syystä lakannut ilman, että sellaisten henkilöiden asemaa on lopullisesti säännelty Yhdistyneiden Kansakuntien yleiskokouksen hyväksymien voimassa olevien päätöslauselmien mukaisesti, on näillä henkilöillä ipso facto oikeus tämän yleissopimuksen tarjoamiin etuihin.”
YK:n palestiinalaispakolaisten avustusjärjestö (UNRWA)
Yhdistyneiden kansakuntien Lähi-idässä olevien palestiinalaispakolaisten avustus- ja työelin UNRWA (United Nations Relief and Works Agency for Palestine Refugees in the Near East, jäljempänä UNRWA) perustettiin Yhdistyneiden kansakuntien 8.12.1949 hyväksymällä päätöslauselmalla nro 302 (IV) palestiinalaispakolaisille annettavasta avusta. UNRWA:n tehtävänä on tehdä työtä palestiinalaispakolaisten hyvinvoinnin ja inhimillisen kehityksen edistämiseksi.
UNRWA:n toiminta-alue kattaa Gazan alueen, Länsirannan, Jordanian, Libanonin ja Syyrian.
Unionin oikeus
Direktiivi 2011/95
Direktiivin 2011/95 oikeusperustana on SEUT 78 artiklan 2 kohdan a ja b alakohta, joissa määrätään seuraavaa:
”[Turvapaikka-asioita sekä toissijaista ja tilapäistä suojelua koskevan yhteisen politiikan, jonka tarkoituksena on antaa asianmukainen asema kaikille kansainvälistä suojelua tarvitseville kolmansien maiden kansalaisille ja varmistaa palauttamiskiellon periaatteen noudattaminen, kehittämiseksi] Euroopan parlamentti ja neuvosto säätävät tavallista lainsäätämisjärjestystä noudattaen toimenpiteistä, jotka koskevat yhteistä eurooppalaista turvapaikkajärjestelmää, johon sisältyvät:
a)
koko unionissa voimassa oleva yhdenmukainen turvapaikka-asema kolmansien maiden kansalaisille;
b)
yhdenmukainen toissijaisen suojelun asema kolmansien maiden kansalaisille, jotka eivät saa turvapaikkaa unionissa mutta jotka tarvitsevat kansainvälistä suojelua.”
Direktiivin 2011/95 2 artiklassa säädetään seuraavaa:
”Tässä direktiivissä tarkoitetaan:
a)
’kansainvälisellä suojelulla’ pakolaisasemaa ja toissijaista suojeluasemaa, sellaisina kuin ne on määritelty e ja g alakohdassa;
– –
c)
’Geneven yleissopimuksella’ Genevessä 28 päivänä heinäkuuta 1951 tehtyä pakolaisten oikeusasemaa koskevaa yleissopimusta, sellaisena kuin se on muutettuna 31 päivänä tammikuuta 1967 tehdyllä New Yorkin pöytäkirjalla;
d)
’pakolaisella’ kolmannen maan kansalaista, jolla on perusteltua aihetta pelätä joutuvansa vainotuksi rodun, uskonnon, kansallisuuden, poliittisten mielipiteiden tai tiettyyn yhteiskunnalliseen ryhmään kuulumisen vuoksi ja joka oleskelee kansalaisuusmaansa ulkopuolella ja on kykenemätön tai sellaisen pelon johdosta haluton turvautumaan sanotun maan suojaan, ja kansalaisuudetonta henkilöä, joka oleskelee entisen pysyvän asuinmaansa ulkopuolella edellä mainittujen seikkojen tähden ja on kykenemätön tai sanotun pelon vuoksi haluton palaamaan sinne ja jota 12 artikla ei koske;
e)
’pakolaisasemalla’ kolmannen maan kansalaisen tai kansalaisuudettoman henkilön tunnustamista pakolaiseksi jäsenvaltiossa;
f)
’henkilöllä, joka voi saada toissijaista suojelua’, kolmannen maan kansalaista tai kansalaisuudetonta henkilöä, jolle ei voida myöntää pakolaisasemaa mutta jonka suhteen on esitetty merkittäviä perusteita uskoa, että jos hänet palautetaan alkuperämaahansa tai kansalaisuudettoman henkilön ollessa kyseessä entiseen pysyvään asuinmaahansa, hän joutuisi todelliseen vaaraan kärsiä 15 artiklassa määriteltyä vakavaa haittaa, ja jota 17 artiklan 1 ja 2 kohta ei koske ja joka on kykenemätön tai sellaisen vaaran johdosta haluton turvautumaan sanotun maan suojaan;
g)
’toissijaisella suojeluasemalla’ kolmannen maan kansalaisen tai kansalaisuudettoman henkilön tunnustamista jäsenvaltiossa henkilöksi, joka voi saada toissijaista suojelua;
– –”
Direktiivin 2011/95 4 artiklan 3 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen arviointi on suoritettava tapauskohtaisesti, ja se käsittää:
a)
kaikki alkuperämaahan silloin, kun jäsenvaltiot tekevät hakemusta koskevan päätöksen, liittyvät asiaan vaikuttavat tosiseikat, mukaan luettuina alkuperämaan lait ja asetukset ja tapa, jolla niitä sovelletaan;
b)
hakijan esittämät asiaan vaikuttavat lausumat ja asiakirjat, mukaan luettuina tiedot siitä, onko hakija joutunut tai voiko hän joutua vainotuksi tai kärsimään vakavaa haittaa;
c)
hakijan asema ja henkilökohtaiset olosuhteet, kuten tausta, sukupuoli ja ikä, jotta voidaan arvioida, onko hakijan henkilökohtaisten olosuhteiden perusteella niitä tekoja, joiden kohteeksi hakija on joutunut tai voisi joutua, pidettävä vainona tai vakavana haittana;
d)
onko hakijan alkuperämaasta lähtemisen jälkeen toteuttamien toimien ainoana tai tärkeimpänä tarkoituksena ollut luoda edellytykset kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen tekemiselle, sen arvioimiseksi, asettavatko nämä toimet kyseisen henkilön vaaraan joutua vainotuksi tai kärsimään vakavaa haittaa, jos hänet palautetaan tähän maahan;
e)
voidaanko hakijan kohtuudella olettaa turvautuvan sellaisen toisen maan suojaan, jonka kansalaisuuteen hänellä on oikeus.”
Direktiivin 2011/95 5 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Perusteltu aihe pelätä joutuvansa vainotuksi tai todellinen vaara joutua kärsimään vakavaa haittaa voi perustua alkuperämaasta lähdön jälkeisiin tapahtumiin.”
Direktiivin 2011/95 7 artiklan otsikko on ”Suojelun tarjoajat”, ja sen 1 ja 2 kohdassa säädetään seuraavaa:
”1.   Suojelua vainoa tai vakavaa haittaa vastaan voivat tarjota ainoastaan
a)
valtio tai
b)
valtiota tai huomattavaa osaa sen alueesta valvonnassaan pitävät puolueet tai järjestöt, kansainväliset järjestöt mukaan luettuina,
edellyttäen että ne ovat halukkaita ja kykeneviä tarjoamaan suojelua 2 kohdan mukaisesti.
2.   Suojelun vainoa tai vakavaa haittaa vastaan on oltava tehokasta ja luonteeltaan pysyvää. Tällaista suojelua tarjotaan yleensä silloin, kun 1 kohdan a ja b alakohdassa tarkoitetut toimijat toteuttavat kohtuullisia toimenpiteitä estääkseen vainon tai vakavan haitan muun muassa siten, että niillä on tehokas oikeusjärjestelmä vainoksi tai vakavaksi haitaksi katsottavien toimien toteamiseksi, niistä syytteeseen asettamiseksi ja niistä rankaisemiseksi, ja kun hakijalla on mahdollisuus saada tällaista suojelua.”
Direktiivin 2011/95 9 ja 10 artiklassa, joka ovat sen III luvussa, jonka otsikko on ”Määritteleminen pakolaiseksi”, säädetään seikoista, jotka on otettava huomioon arvioitaessa sitä, onko hakija joutunut tai voiko hakija joutua vainon kohteeksi.
Direktiivin 2011/95 12 artiklassa, jonka otsikko on ”Poissulkeminen” ja joka on myös kyseisessä III luvussa, säädetään seuraavaa:
”1.   Pakolaisasema jätetään myöntämättä kolmannen maan kansalaiselle tai kansalaisuudettomalle henkilölle, jos:
a)
hän kuuluu Geneven yleissopimuksen 1 artiklan D kohdan soveltamisalaan ja saa suojelua tai apua muilta Yhdistyneiden Kansakuntien elimiltä tai toimistoilta kuin Yhdistyneiden Kansakuntien pakolaisasiain päävaltuutetulta. Kun tällainen suojelu tai apu on jostain syystä lakannut ilman, että tällaisen henkilön asemaa olisi lopullisesti ratkaistu Yhdistyneiden Kansakuntien yleiskokouksen hyväksymien asiaa koskevien päätöslauselmien mukaisesti, tällainen henkilö on suoraan oikeutettu tämän direktiivin mukaisiin etuihin;
– –”
Direktiivin 2011/95 15 artikla on sen V luvussa, jonka otsikko on ”Määritteleminen henkilöksi, joka voi saada toissijaista suojelua”. Siinä säädetään seuraavaa:
”Vakavalla haitalla tarkoitetaan seuraavia:
a)
kuolemanrangaistus tai teloitus;
b)
hakijan alkuperämaassa kokema kidutus tai epäinhimillinen tai halventava kohtelu tai rangaistus;
c)
siviilihenkilön henkeä tai ruumiillista koskemattomuutta uhkaava vakava ja henkilökohtainen vaara, joka johtuu mielivaltaisesta väkivallasta kansainvälisen tai maan sisäisen aseellisen selkkauksen yhteydessä.”
Direktiivin 2011/95 17 artiklassa, joka on myös sen V luvussa, määritellään tilanteet, joissa toissijaista suojelua ei myönnetä.
Direktiivin 2011/95 21 artiklan otsikko on ”Suoja palauttamista vastaan”, ja sen 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Jäsenvaltioiden on noudatettava palauttamiskiellon periaatetta kansainvälisten velvoitteidensa mukaisesti.”
Direktiivin 2011/95 IX lukuun, jonka otsikko on ”Loppusäännökset”, on sijoitettu sen 38–42 artikla. Sen 39 artiklan 1 kohdan ensimmäisessä alakohdassa säädetään seuraavaa:
”Jäsenvaltioiden on saatettava 1, 2, 4, 7, 8, 9, 10, 11, 16, 19, 20, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33, 34 ja 35 artiklan noudattamisen edellyttämät lait, asetukset ja hallinnolliset määräykset voimaan viimeistään 21 päivänä joulukuuta 2013. Niiden on toimitettava viipymättä nämä säännökset kirjallisina komissiolle.”
Direktiivin 2011/95 40 artiklassa säädetään seuraavaa:
”Kumotaan [kolmansien maiden kansalaisten ja kansalaisuudettomien henkilöiden määrittelyä pakolaisiksi tai muuta kansainvälistä suojelua tarvitseviksi henkilöiksi koskevista vähimmäisvaatimuksista sekä myönnetyn suojelun sisällöstä 29.4.2004 annettu neuvoston] direktiivi 2004/83/EY [(
EUVL 2004, L 304, s. 12
)] niiden jäsenvaltioiden osalta, joita se sitoo, 21 päivänä joulukuuta 2013 – –
Niiden jäsenvaltioiden osalta, joita tämä direktiivi sitoo, viittauksia kumottuun direktiiviin pidetään viittauksina tähän direktiiviin – –”
Direktiivin 2011/95 41 artiklassa säädetään seuraavaa:
”Tämä direktiivi tulee voimaan kahdentenakymmenentenä päivänä sen jälkeen, kun se on julkaistu Euroopan unionin virallisessa lehdessä.
Edellä olevia 1, 2, 4, 7, 8, 9, 10, 11, 16, 19, 20, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33, 34 ja 35 artiklaa sovelletaan 22 päivästä joulukuuta 2013.”
Direktiivin 2011/95 12 ja 15 artikla vastaavat sanamuodoltaan direktiivin 2004/83 12 ja 15 artiklaa.
Direktiivi 2013/32
Direktiivin 2013/32 oikeusperusta on SEUT 78 artiklan 2 kohdan d alakohta, jossa määrätään yhteisten menettelyjen käyttöön ottamisesta turvapaikkaa tai toissijaista suojelua koskevan yhdenmukaisen aseman myöntämisessä ja peruuttamisessa.
Direktiivin 2013/32 johdanto-osan 4, 13, 16, 18 ja 22 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”(4)
– – yhteisen eurooppalaisen turvapaikkajärjestelmän tulisi lyhyellä aikavälillä sisältää oikeudenmukaista ja tehokasta turvapaikkamenettelyä jäsenvaltioissa koskevat yhteiset vaatimukset ja pidemmällä aikavälillä unionin säännöt, joista muodostuu yhteinen turvapaikkamenettely unionissa.
– –
(13)
Kansainvälisen suojelun myöntämistä ja poistamista koskevissa menettelyissä sovellettavien sääntöjen keskinäisen lähentämisen pitäisi osaltaan rajoittaa kansainvälistä suojelua hakevien edelleen liikkumista jäsenvaltioiden välillä, jos tällainen liikkuminen johtuu lainsäädännöllisistä eroavuuksista, ja luoda yhtäläiset edellytykset direktiivin [2011/95] soveltamiselle jäsenvaltioissa.
– –
(16)
On tärkeää, että kansainvälistä suojelua koskevat hakemukset ratkaistaan tosiseikkojen perusteella ja että ensimmäisen päätöksen tekevät viranomaiset, joiden henkilöstöllä on asianmukaiset tiedot tai tarpeellinen koulutus kansainvälisen suojelun alalla.
– –
(18)
On sekä jäsenvaltioiden että kansainvälistä suojelua hakevien edun mukaista, että kansainvälistä suojelua koskevat hakemukset ratkaistaan mahdollisimman nopeasti, tämän kuitenkaan rajoittamatta asianmukaisen ja perusteellisen tutkinnan suorittamista.
– –
(22)
Niin ikään on sekä jäsenvaltioiden että hakijoiden edun mukaista varmistaa, että kansainvälisen suojelun tarpeet tunnustetaan asianmukaisesti jo ensimmäisessä käsittelyssä. Tämän vuoksi hakijoille olisi annettava ensimmäisessä käsittelyssä maksutta oikeudellisia ja menettelyä koskevia tietoja, ottaen huomioon heidän henkilökohtainen tilanteensa. Näiden tietojen avulla hakijoiden pitäisi muun muassa pystyä paremmin ymmärtämään menettelyä, mikä auttaa heitä noudattamaan sovellettavia velvoitteita. – –”
Direktiivin 2013/32 1 artiklassa säädetään seuraavaa:
”Tämän direktiivin tarkoituksena on perustaa yhteiset menettelyt direktiivin [2011/95] mukaista kansainvälisen suojelun myöntämistä tai poistamista varten.”
Direktiivin 2013/32 2 artiklassa säädetään seuraavaa:
”Tässä direktiivissä tarkoitetaan:
– –
f)
’määrittävällä viranomaisella’ jäsenvaltion mitä tahansa lainkäyttöelimiin verrattavaa tai hallinnollista elintä, joka vastaa kansainvälistä suojelua koskevien hakemusten tutkinnasta ja jolla on toimivalta tehdä niistä ensimmäinen päätös;
– –”
Direktiivin 2013/32 4 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1.   Jäsenvaltioiden on nimettävä kaikkia menettelyjä varten määrittävä viranomainen, joka on vastuussa hakemusten asianmukaisesta tutkinnasta tämän direktiivin mukaisesti. Jäsenvaltioiden on varmistettava, että tällä viranomaisella on käytettävissään asianmukaiset resurssit, mukaan lukien riittävä määrä pätevää henkilöstöä voidakseen hoitaa tehtävänsä tämän direktiivin mukaisesti.
– –
3.   Jäsenvaltioiden on varmistettava, että 1 kohdassa tarkoitettu määrittävän viranomaisen henkilöstö on asianmukaisesti koulutettu. – – Henkilöillä, jotka puhuttelevat hakijoita tämän direktiivin nojalla, on myös oltava yleistiedot ongelmista, jotka saattavat vaikuttaa kielteisesti hakijan kykyyn tulla kuulluksi, kuten viitteet siitä, että hakijaa on saatettu aiemmin kiduttaa.
– –”
Direktiivin 2013/32 10 artiklan 2 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Määrittävän viranomaisen on kansainvälistä suojelua koskevia hakemuksia tutkiessaan määritettävä ensin, voidaanko hakijoita pitää pakolaisina, ja jos näin ei ole, määritettävä sen jälkeen, voidaanko hakijoita pitää henkilöinä, jotka voivat saada toissijaista suojelua.”
Direktiivin 2013/32 12 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1.   Jäsenvaltioiden on varmistettava kaikkien III luvussa säädettyjen menettelyjen osalta, että kaikilla hakijoilla on seuraavat takeet:
a)
hakijoille on ilmoitettava kielellä, jota he ymmärtävät tai jota heidän voidaan kohtuudella olettaa ymmärtävän, noudatettavasta menettelystä sekä heidän oikeuksistaan ja velvollisuuksistaan menettelyn aikana ja niistä mahdollisista seurauksista, joita heille koituu velvoitteidensa noudattamatta jättämisestä ja kieltäytymisestään yhteistyöstä viranomaisten kanssa. Heille on annettava tietoa aikataulusta, heidän käytettävissään olevista keinoista täyttää velvoite, joka koskee direktiivin [2011/95] 4 artiklassa mainittujen seikkojen toimittamista, sekä hakemuksen nimenomaisen tai implisiittisen peruuttamisen seurauksista. Tämä tieto on annettava ajoissa, niin että hakijat voivat käyttää heille tässä direktiivissä taattuja oikeuksia ja noudattaa 13 artiklassa asetettuja velvollisuuksia;
b)
hakijoiden käyttöön on annettava tulkki, jotta he voivat esittää asiansa toimivaltaisille viranomaisille, aina kun tätä on pidettävä välttämättömänä. Jäsenvaltioiden on pidettävä tulkin käyttöön antamista välttämättömänä ainakin silloin, kun hakija aiotaan kutsua 14–17 ja 34 artiklassa tarkoitettuun puhutteluun ja kun asianmukaista keskusteluyhteyttä ei voida varmistaa ilman sitä. – –
– –”
Direktiivin 2013/32 13 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Jäsenvaltioiden on velvoitettava hakijat tekemään toimivaltaisten viranomaisten kanssa yhteistyötä henkilöllisyytensä ja muiden direktiivin [2011/95] 4 artiklan 2 kohdassa tarkoitettujen seikkojen toteamiseksi. – –”
Direktiivin 2013/32 33 artiklan 2 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Jäsenvaltiot voivat katsoa kansainvälistä suojelua koskevalta hakemukselta puuttuvan tutkittavaksi ottamisen edellytykset ainoastaan, jos:
– –
b)
jokin muu maa, joka ei ole jäsenvaltio, katsotaan 35 artiklan mukaisesti hakijan kannalta ensimmäiseksi turvapaikkamaaksi;
c)
jokin muu maa, joka ei ole jäsenvaltio, katsotaan 38 artiklan mukaisesti hakijan kannalta turvalliseksi kolmanneksi maaksi;
– –”
Direktiivin 2013/32 34 artiklan 1 kohdan ensimmäisessä alakohdassa säädetään seuraavaa:
”Jäsenvaltioiden on annettava hakijoiden esittää näkemyksensä 33 artiklassa tarkoitettujen perusteiden soveltamisesta heidän henkilökohtaiseen tilanteeseensa ennen kuin määrittävä viranomainen tekee päätöksen kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen tutkittavaksi ottamisesta. Tätä varten jäsenvaltioiden on suoritettava henkilökohtainen puhuttelu hakemuksen ottamisesta tutkittavaksi. – –”
Direktiivin 2013/32 35 artiklassa säädetään seuraavaa:
”Tietty valtio voidaan katsoa tietyn hakijan kannalta ensimmäiseksi turvapaikkamaaksi, jos:
а)
hänet on tunnustettu tässä valtiossa pakolaiseksi ja tämän suojelun perusteet ovat hänen osaltaan edelleen voimassa; tai
b)
hän kuuluu tässä valtiossa muuten riittävän suojelun piiriin, palauttamiskiellon periaate mukaan luettuna
edellyttäen, että hänet otetaan takaisin tähän valtioon.
Soveltaessaan ensimmäisen turvapaikkamaan käsitettä hakijan henkilökohtaiseen tilanteeseen jäsenvaltiot voivat ottaa huomioon 38 artiklan 1 kohdan. Hakijalla on oltava mahdollisuus riitauttaa ensimmäisen turvapaikkamaan käsitteen soveltaminen hänen henkilökohtaiseen tilanteeseensa.”
Direktiivin 2013/32 36 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Kolmas maa, joka on määritetty turvalliseksi alkuperämaaksi tämän direktiivin mukaisesti, voidaan hakemuksen yksilöllisen tutkinnan jälkeen katsoa turvalliseksi alkuperämaaksi tietylle hakijalle ainoastaan, jos:
a)
hakija on tämän maan kansalainen, tai
b)
hakija on kansalaisuudeton henkilö ja tämä maa on hakijan aiempi asuinmaa
ja jos hakija ei ole esittänyt mitään vakavia perusteita sille, että tätä maata ei voitaisi katsoa hänen henkilökohtaisessa tilanteessaan turvalliseksi alkuperämaaksi, minkä johdosta häntä voitaisiin pitää direktiivin [2011/95] mukaisesti kansainvälistä suojelua saavana henkilönä.”
Direktiivin 2013/32 38 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1.   Jäsenvaltiot voivat soveltaa turvallisen kolmannen maan käsitettä vain, jos toimivaltaiset viranomaiset ovat vakuuttuneita siitä, että kansainvälistä suojelua hakevaa kohdellaan asianomaisessa kolmannessa maassa seuraavien periaatteiden mukaisesti:
а)
hakijan henki tai vapaus ei ole uhattuna hänen rotunsa, uskontonsa, kansallisuutensa, tiettyyn yhteiskuntaryhmään kuulumisensa tai poliittisten mielipiteidensä vuoksi;
b)
direktiivissä [2011/95] määritellyn vakavan haitan vaaraa ei ole;
c)
noudatetaan Geneven yleissopimuksen mukaista palauttamiskiellon periaatetta;
d)
noudatetaan kieltoa poistaa hakija maasta, jos tällä rikottaisiin kansainvälisen oikeuden mukaista oikeutta suojeluun kidutukselta tai julmalta, epäinhimilliseltä tai halventavalta kohtelulta; ja
e)
on olemassa mahdollisuus hakea pakolaisasemaa ja saada pakolaiseksi tunnustettuna Geneven yleissopimuksen mukaista suojelua.
2.   Turvallisen kolmannen maan käsitteen soveltamisessa on noudatettava kansallisessa oikeudessa vahvistettuja sääntöjä, joihin kuuluvat:
a)
säännöt, joiden mukaan hakijan ja asianomaisen kolmannen maan välillä on oltava yhteys, jonka perusteella hakijan olisi kohtuullista matkustaa tähän maahan;
– –”
Direktiivin 2013/32 46 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1.   Jäsenvaltioiden on varmistettava, että hakijoilla on oikeus tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin tuomioistuimessa muutoksen hakemiseksi:
a)
päätökseen, joka koskee heidän tekemäänsä kansainvälistä suojelua koskevaa hakemusta, mukaan lukien:
i)
päätös hakemuksen katsomisesta perusteettomaksi pakolaisaseman ja/tai toissijaisen suojeluaseman suhteen;
ii)
päätös hakemuksen tutkittavaksi ottamisen edellytysten puuttumisesta 33 artiklan 2 kohdan perusteella;
– –
3.   Edellä olevan 1 kohdan noudattamiseksi jäsenvaltioiden on varmistettava, että tehokkaat oikeussuojakeinot sisältävät sekä tosiseikkojen että oikeudellisten seikkojen ex nunc ‑tutkimisen kaikilta osin, mukaan lukien tarvittaessa kansainvälisen suojelun tarpeen tutkiminen direktiivin [2011/95] mukaisesti, ainakin muutoksenhakumenettelyissä ensimmäisessä oikeusasteessa.
– –”
Direktiivin 2013/32 51 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Jäsenvaltioiden on saatettava 1–30 artiklan, 31 artiklan 1, 2 ja 6–9 kohdan, 32–46, 49 ja 50 artiklan sekä liitteen I noudattamisen edellyttämät lait, asetukset ja hallinnolliset määräykset voimaan viimeistään 20 päivänä heinäkuuta 2015. Niiden on viipymättä toimitettava nämä säännökset kirjallisina komissiolle.”
Direktiivin 2013/32 52 artiklan ensimmäisessä kohdassa säädetään seuraavaa:
”Jäsenvaltioiden on sovellettava 51 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuja lakeja, asetuksia ja hallinnollisia määräyksiä 20 päivän heinäkuuta 2015 jälkeen tai aiemmin jätettyihin kansainvälistä suojelua koskeviin hakemuksiin ja mainitun päivän jälkeen tai aiemmin aloitettuihin kansainvälisen suojelun poistamista koskeviin menettelyihin. Ennen 20 päivää heinäkuuta 2015 jätettyihin hakemuksiin ja ennen mainittua päivää aloitettuihin pakolaisaseman poistamista koskeviin menettelyihin on sovellettava [pakolaisaseman myöntämistä tai poistamista koskevissa menettelyissä jäsenvaltioissa sovellettavista vähimmäisvaatimuksista 1.12.2005 annetun neuvoston] direktiivin 2005/85/EY [(
EUVL 2005, L 326, s. 13
)] nojalla annettuja lakeja, asetuksia ja hallinnollisia määräyksiä.”
Direktiivin 2013/32 53 artiklan ensimmäisessä kohdassa säädetään seuraavaa:
”Kumotaan direktiivi [2005/85] tämän direktiivin sitomien jäsenvaltioiden osalta 21 päivästä heinäkuuta 2015 – –”
Direktiivin 2013/32 54 artiklan ensimmäisessä kohdassa säädetään seuraavaa:
”Tämä direktiivi tulee voimaan kahdentenakymmenentenä päivänä sen jälkeen, kun se on julkaistu Euroopan unionin virallisessa lehdessä.”
Edellä mainitussa 54 artiklassa säädetty julkaiseminen tapahtui 29.6.2013, ja direktiivi tuli voimaan 19.7.2013.
Direktiivin 2013/32 33, 35 ja 38 artikla sekä 46 artiklan 1 kohta vastaavat direktiivin 2005/85 25, 26 ja 27 artiklaa sekä 39 artiklan 1 kohtaa. Direktiivin 2013/32 10 artiklan 2 kohdassa, 34 artiklassa ja 46 artiklan 3 kohdassa säädetään sitä vastoin säännöistä, joita ei ollut direktiivissä 2005/85.
Bulgarian oikeus
Bulgariassa kansainvälistä suojelua koskevien hakemusten tutkinnasta säädetään turvapaikka- ja pakolaislaissa (Zakon za ubezhishteto i bezhantsite, jäljempänä ZUB). Direktiivit 2011/95 ja 2013/32 on saatettu osaksi Bulgarian oikeutta lokakuussa 2015 ja joulukuussa 2015 voimaan tulleilla laeilla ZUB:hen tehdyillä muutoksilla.
ZUB:n 8 ja 9 §:ään on otettu asiasisällöltään samat kriteerit kuin ne, joista säädetään direktiivin 2011/95 9, 10 ja 15 artiklassa.
ZUB:n 12 §:n 1 momentissa säädetään seuraavaa:
”Pakolaisasemaa ei myönnetä ulkomaalaiselle
– –
4.   joka saa suojelua tai apua muilta Yhdistyneiden kansakuntien elimiltä tai toimielimiltä kuin Yhdistyneiden kansakuntien pakolaisasiain päävaltuutetulta; kun tällainen suojelu tai apu ei ole lakannut eikä asianomaisen henkilön tilannetta ole ratkaistu Yhdistyneiden kansakuntien asiaa koskevan päätöslauselman mukaisesti, tällä henkilöllä on ipso facto oikeus [Geneven] yleissopimuksen tarjoamiin etuihin.
– –”
ZUB:n, sellaisena kuin se oli voimassa ennen direktiivien 2011/95 ja 2013/32 saattamista osaksi Bulgarian oikeutta, 12 §:n 1 momentissa säädettiin seuraavaa:
”Pakolaisasemaa ei myönnetä ulkomaalaiselle
– –
4.   joka saa suojelua tai apua muilta Yhdistyneiden kansakuntien elimiltä tai toimielimiltä kuin Yhdistyneiden kansakuntien pakolaisasiain päävaltuutetulta, ja tällainen suojelu tai apu ei ole lakannut eikä asianomaisen henkilön tilannetta ole ratkaistu Yhdistyneiden kansakuntien asiaa koskevien päätöslauselmien mukaisesti.
– –”
ZUB:n 13 §:n 2 momentissa säädetään seuraavaa:
”Kansainvälisen suojelun myöntämismenettelyä ei aloiteta tai se lopetetaan, jos
– –
2.   ulkomaalaisella on kolmannen maan myöntämä pakolaisasema tai hän saa muuta tehokasta suojelua, johon sisältyy palauttamiskiellon periaatteen noudattaminen ja jonka piiriin hän edelleen kuuluu, edellyttäen, että hänet otetaan takaisin tähän maahan
3.   ulkomaalainen tulee turvallisesta kolmannesta maasta, edellyttäen, että hänet otetaan takaisin tähän maahan.”
ZUB:n 13 §:n 2 momentissa säädettiin ennen direktiivien 2011/95 ja 2013/32 saattamista osaksi Bulgarian oikeutta seuraavaa:
”Pakolaisaseman tai humanitaarisen suojelun myöntämismenettelyä ei aloiteta tai se keskeytetään, jos pakolaisella on
– –
2.   turvallisen kolmannen maan myöntämä pakolaisasema, edellyttäen, että hänet otetaan takaisin tähän maahan.”
ZUB:n 75 §:n 2 momentissa säädetään seuraavaa:
”– – kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen tutkinnan aikana arvioidaan kaikki hakijan henkilökohtaista tilannetta koskevat – – tosiseikat– –”
Pääasia ja ennakkoratkaisukysymykset
Unionin tuomioistuimelle toimitetusta aineistosta käy ilmi, että Alhetolla, joka on syntynyt 29.11.1972, on palestiinan viranomaisten myöntämä passi ja hänet on merkitty UNRWA:n rekisteriin.
Alheto lähti Gazan alueelta 15.7.2014 sen ja Egyptin välisten laittomien tunneleiden kautta. Tämän jälkeen hän siirtyi Egyptistä Jordaniaan laivalla.
Bulgarian tasavallan konsulipalveluista vastaava edustusto myönsi 7.8.2014 Alhetolle turistiviisumin Bulgariaan. Viisumi oli voimassa 1.9.2014 saakka.
Alheto saapui Bulgariaan Amman–Varna‑lennolla 10.8.2014. Myönnetyn turistiviisumin voimassaoloaikaa jatkettiin 28.8.2014 aina 17.11.2014 saakka.
Alheto haki 11.11.2014 DAB:ltä kansainvälistä suojeluasemaa ja uudisti hakemuksensa 25.11.2014. Hän vetosi hakemuksensa tueksi siihen, että Gazan alueelle palaaminen merkitsi hänelle vakavaa hengenvaaraa, koska hän saattaisi joutua siellä kidutuksen ja vainon kohteeksi.
Vaara perustui hänen mukaansa siihen, että hän osallistui yhteiskunnalliseen toimintaan jakamalla naisille tietoa heidän oikeuksistaan, eikä Gazan aluetta määräysvallassaan pitävä Hamas‑järjestö hyväksy tätä toimintaa.
Lisäksi hänen mukaansa Hamasin ja Israelin väliset aseelliset selkkaukset olivat johtaneet Gazan alueella mielivaltaiseen väkivaltaan.
Alheto oli vuoden 2014 joulukuun ja vuoden 2015 maaliskuun välisellä ajanjaksolla useissa DAB:n henkilökohtaisissa puhutteluissa.
DAB:n apulaisjohtaja hylkäsi 12.5.2015 tekemällään päätöksellä Alheton tekemän kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen ZUB:n 75 §:n ja sen 8 ja 9 §:n perusteella (jäljempänä riidanalainen päätös), koska hän katsoi, ettei Alheton lausumia voitu pitää uskottavina.
DAB:n apulaisjohtaja toi esiin muun muassa sen, että vaikka olisikin perusteltua epäillä perusoikeuksien kunnioittamista Gazan alueella, pelkästään sitä, että Alheto on nainen ja mukana toiminnassa, jossa Gazan alueella asuville naisille tiedotetaan heidän oikeuksistaan, ei voitu pitää riittävänä perusteena todeta ZUB:n 8 §:ssä tarkoitettua tosiasiallista vaaraa joutua vainotuksi tai sen 9 §:ssä tarkoitettua vakavaa haittaa. Tämän osalta apulaisjohtaja totesi, että vuonna 2014 laaditusta kansainvälisestä selonteosta kävi ilmi, että naispoliisit osallistuivat Gazan alueella erittäin tärkeisiin tehtäviin, kuten huumeiden torjuntaan, rikosten selvittämiseen ja liikkumisvapauden valvontaan. Hän katsoi tällä perusteella, että olisi vaikea ajatella, että Alheton toiminta altistaisi hänet henkilökohtaisesti vakavaan vaaraan.
DAB:n apulaisjohtaja katsoi lisäksi, ettei Alheton olisi ollut pakko hakea kansainvälistä suojelua myöskään aseellisesta selkkauksesta johtuvan mielivaltaisen väkivallan vuoksi.
Alheto riitautti päätöksen Administrativen sad Sofia-gradissa (Sofian hallintotuomioistuin, Bulgaria) ja vaati sen kumoamista. Kanteessaan hän esitti, että tiettyjä sellaisia seikkoja, joihin henkilökohtaisissa puhutteluissa oli vedottu, ei ollut ZUB:n 75 §:n vastaisesti tutkittu lainkaan ja että tutkitut seikat oli ZUB:n 8 ja 9 §:n vastaisesti arvioitu väärin.
Administrativen sad Sofia-grad katsoo, että DAB:n olisi lähtökohtaisesti pitänyt tutkia Alheton tekemä kansainvälistä suojelua koskeva hakemus ZUB:n 12 §:n 1 momentin 4 kohdan perusteella eikä sen 8 ja 9 §:n perusteella. Sen mukaan riidanalainen päätös ei näin vastaa ZUB:n eikä direktiivin 2011/95 vastaavien säännösten, kuten sen 12 artiklan 1 kohdan a alakohdan, vaatimuksia.
Tämä ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin huomauttaa, että direktiivin 2011/95 12 artiklan 1 kohdan a alakohtaa ei ole saatettu asianmukaisesti osaksi kansallista oikeutta ZUB:n 12 §:n 1 momentin 4 kohdalla, mikä tekee pääasiassa kyseessä olevan kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelyn erittäin monimutkaiseksi.
Kun otetaan huomioon velvollisuus taata tehokkaat oikeussuojakeinot ja erityisesti direktiivin 2013/32 46 artiklan 3 kohdassa muotoiltu vaatimus tutkinnan suorittamisesta kaikilta osin ja ex nunc, olisi asiassa syytä määritellä muun muassa Euroopan unionin perusoikeuskirjan (jäljempänä perusoikeuskirja) 18, 19 ja 47 artikla mielessä pitäen sen toimivallan laajuus, jonka unionin lainsäätäjä on antanut tuomioistuimille. Erityisen tärkeää olisi saada tietää, voiko tuomioistuin tällaisessa kaikilta osin ja ex nunc suoritettavassa tutkinnassa ottaa arvioitavakseen seikkoja, sellaiset tutkimattajättämisperusteet mukaan lukien, joita ei ole voitu ottaa huomioon tehtäessä päätöstä, jolla kansainvälistä suojelua koskeva hakemus hylätään.
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin haluaa tässä yhteydessä vastauksen erityisesti kysymykseen siitä, voidaanko UNRWA:n rekisteriin merkityn henkilön, joka on paennut Gazan alueelta, oleskellut sitten Jordaniassa ja siirtynyt vasta tämän jälkeen unionin alueelle, katsoa pääasiassa vallitsevissa olosuhteissa saaneen Jordaniassa riittävää suojelua, jolloin hänen unionissa tekemänsä kansainvälistä suojelua koskeva hakemus on jätettävä tutkimatta.
Lopuksi se katsoo tarvitsevansa vastauksen kysymykseen siitä, voiko tuomioistuin sellaisen päätöksen kumoamisen jälkeen, jolla kansainvälistä suojelua koskeva hakemus hylätään, itse päätöksellään ratkaista hakemuksen.
Tämän johdosta Administrativen sad Sofia-grad on päättänyt lykätä asian ratkaisua ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1)
Seuraako direktiivin 2011/95 12 artiklan 1 kohdan a alakohdasta, kun se luetaan yhdessä direktiivin 2013/32 10 artiklan 2 kohdan ja SEUT 78 artiklan 2 kohdan a alakohdan kanssa, että
a)
siinä sallitaan, että [UNRWA:han] pakolaiseksi rekisteröidyn ja ennen hakemuksen tekemistä sen toiminta-alueella (Gazan alueella) asuneen Palestiinasta lähtöisin olevan kansalaisuudettoman henkilön tekemä kansainvälistä suojelua koskeva hakemus tutkitaan vuonna 1951 tehdyn Geneven yleissopimuksen 1 artiklan A kohdan mukaisena hakemuksena eikä saman yleissopimuksen 1 artiklan D kohdan [toisen alakohdan] mukaisena kansainvälistä suojelua koskevana hakemuksena, edellyttäen, ettei toimivaltaa tutkia hakemus ole käytetty myötätunnosta tai humanitaarisista syistä ja että hakemuksen tutkinnasta säädetään direktiivissä 2011/95,
b)
siinä sallitaan, ettei tällaista hakemusta tutkita direktiivin 2011/95 12 artiklan 1 kohdan a alakohdan mukaisten edellytysten täyttymisen osalta ja ettei unionin tuomioistuimen kyseisestä säännöksestä esittämää tulkintaa näin ollen sovelleta?
2)
Onko direktiivin 2011/95 12 artiklan 1 kohdan a alakohtaa, kun se luetaan yhdessä tämän direktiivin 5 artiklan kanssa, tulkittava siten, että se on esteenä pääasiassa kyseessä olevan [ZUB:n] 12 §:n 1 momentin 4 kohdan kaltaisille kansallisille säännöksille, joiden ajallisesti sovellettavaan versioon ei sisälly nimenomaista perustetta palestiinalaispakolaisten suojelusta ipso facto ja joissa ei säädetä edellytyksestä, jonka mukaan apu on jostain syystä lakannut, ja siten, että direktiivin 2011/95 12 artiklan 1 kohdan a alakohta on riittävän täsmällinen ja ehdoton ja että sillä on näin ollen välitön oikeusvaikutus, joten sitä voidaan myös soveltaa ilman, että kansainvälistä suojelua hakeva henkilö on nimenomaisesti vedonnut siihen, jos hakemus on tutkittava Geneven yleissopimuksen 1 artiklan D kohdan toisessa [alakohdassa] tarkoitettuna hakemuksena?
3)
Seuraako direktiivin 2013/32 46 artiklan 3 kohdasta, kun se luetaan yhdessä direktiivin 2011/95 12 artiklan 1 kohdan a alakohdan kanssa, että tuomioistuimen muutoksenhakumenettelyssä, joka koskee direktiivin 2013/32 10 artiklan 2 kohdan mukaisesti kansainvälisen suojelun epäämisestä tehtyä päätöstä, on – kun pääasian tosiseikat otetaan huomioon – sallittua, että ensimmäisen asteen tuomioistuin käsittelee kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen Geneven yleissopimuksen 1 artiklan D kohdan toisen [alakohdan] mukaisena hakemuksena ja suorittaa arvioinnin direktiivin 2011/95 12 artiklan 1 kohdan a alakohdan perusteella, kun kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen on tehnyt [UNRWA:han] pakolaiseksi rekisteröity ja ennen hakemuksen tekemistä sen toiminta-alueella (Gazan alueella) asunut Palestiinasta lähtöisin oleva kansalaisuudeton henkilö eikä kansainvälisen suojelun epäämisestä tehdyssä päätöksessä ole tutkittu kyseistä hakemusta mainittujen säännösten kannalta?
4)
Seuraako direktiivin 2013/32 46 artiklan 3 kohdasta, joka koskee oikeutta tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin ja jossa edellytetään, että nämä oikeussuojakeinot ’sisältävät sekä tosiseikkojen että oikeudellisten seikkojen ex nunc ‑tutkimisen kaikilta osin’, kun tätä säännöstä tulkitaan yhdessä saman direktiivin 33 ja 34 artiklan ja 35 artiklan toisen kohdan ja direktiivin 2011/95 21 artiklan 1 kohdan kanssa, kun nämä luetaan yhdessä [perusoikeuskirjan] 18, 19 ja 47 artiklan kanssa, että siinä sallitaan tuomioistuimen muutoksenhakumenettelyssä, joka koskee direktiivin 2013/32 10 artiklan 2 kohdan mukaisesti kansainvälisen suojelun epäämisestä tehtyä päätöstä,
a)
että ensimmäisen asteen tuomioistuin ratkaisee ensimmäistä kertaa sen, voidaanko kansainvälistä suojelua koskeva hakemus ottaa tutkittavaksi ja palautetaanko kansalaisuudeton henkilö maahan, jossa hän asui ennen kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen tekemistä, velvoitettuaan turvapaikkaviranomaisen esittämään tarvittavat todisteet ja annettuaan asianomaiselle henkilölle tilaisuuden esittää huomautuksia hakemuksen tutkittavaksi ottamisesta, tai
b)
että ensimmäisen asteen tuomioistuin kumoaa päätöksen olennaisen menettelymääräyksen rikkomisen vuoksi ja velvoittaa turvapaikkaviranomaisen käsittelemään uudelleen kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen noudattaen lainsäädännön tulkintaa ja soveltamista koskevia ohjeita niin, että se muun muassa suorittaa direktiivin 2013/32 34 artiklassa säädetyn tutkittavaksi ottamista koskevan puhuttelun ja päättää, onko kansalaisuudeton henkilö mahdollista palauttaa maahan, jossa hän asui ennen kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen tekemistä
c)
että ensimmäisen asteen tuomioistuin arvioi sen maan turvallisuutta, jossa henkilö asui, suullisen käsittelyn ajankohtana tai, jos tilanteessa on tapahtunut olennaisia muutoksia, jotka on päätöksessä otettava huomioon henkilön eduksi, tuomion antamisajankohtana?
5)
Onko [UNRWA:n] antama apu direktiivin 2013/32 35 artiklan ensimmäisen kohdan b alakohdassa tarkoitettua avustusjärjestön toiminta-alueeseen kuuluvassa valtiossa annettavaa muuten riittävää suojelua, jos kyseinen valtio soveltaa avustusjärjestön tukemiin henkilöihin Geneven yleissopimuksessa tarkoitettua palauttamiskiellon periaatetta?
6)
Seuraako direktiivin 2013/32 46 artiklan 3 kohdasta, kun se luetaan yhdessä perusoikeuskirjan 47 artiklan kanssa, että oikeus tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin, joita koskevan säännöksen mukaan tehokkaat oikeussuojakeinot sisältävät ’tarvittaessa kansainvälisen suojelun tarpeen tutkimi[sen] direktiivin 2011/95/EU mukaisesti’, velvoittaa ensimmäisen asteen tuomioistuimen antamaan muutoksenhakumenettelyssä, joka koskee päätöstä, jossa tutkittiin kansainvälistä suojelua koskeva hakemus sisällöllisesti ja evättiin kansainvälinen suojelu, tuomion
a)
joka on oikeusvoimainen paitsi suojelun epäämisen laillisuutta koskevan kysymyksen osalta myös sen osalta, onko hakijalla direktiivin 2011/95 mukainen kansainvälisen suojelun tarve, myös siinä tapauksessa, että kyseisen jäsenvaltion kansallisen lainsäädännön mukaan kansainvälinen suojelu voidaan myöntää ainoastaan hallintoviranomaisen päätöksellä, ja
b)
jossa lausutaan kansainvälisen suojelun myöntämisen tarpeellisuudesta niin, että sitä koskeva hakemus tutkitaan asianmukaisesti riippumatta menettelymääräysten rikkomisesta, johon turvapaikkaviranomainen on syyllistynyt hakemusta tutkiessaan?”
Ennakkoratkaisukysymysten tarkastelu
Alustavia huomioita
Koska direktiivin 2013/32 niiden säännösten ajallinen soveltaminen, joista kolmannesta kuudenteen kysymyksessä on kyse, ei ole selvä ja koska siitä on esitetty eriäviä kantoja unionin tuomioistuimelle, on sen osalta ensin tuotava esiin tiettyjä täsmennyksiä.
Riidatonta on, että direktiivi 2005/85 korvattiin direktiivillä 2013/32 21.7.2015 alkaen eli vasta sen jälkeen, kun pääasiassa kyseessä oleva kansainvälistä suojelua koskeva hakemus oli tehty.
Tässä yhteydessä on mainittava yhtäältä, että direktiivin 2013/32 52 artiklan ensimmäisen kohdan toisessa virkkeessä säädetään, että ennen 20.7.2015 jätettyihin kansainvälistä suojelua koskeviin hakemuksiin sovelletaan direktiivin 2005/85 nojalla annettuja kansallisia oikeussääntöjä.
Direktiivin 2013/32 52 artiklan ensimmäisen kohdan ensimmäinen virke sallii toisaalta sen, että ennen 20.7.2015 jätettyihin hakemuksiin sovelletaan niitä kansallisia oikeussääntöjä, joilla tällä direktiivillä käyttöön otetut säännöt on pantu täytäntöön. Tässä virkkeessä käytetyn muotoilun mukaan jäsenvaltioiden on sovellettava mainittuja oikeussääntöjä 20.7.2015”jälkeen tai aiemmin” jätettyihin hakemuksiin.
Direktiivin 2013/32 valmisteluasiakirjoista – erityisesti kun neuvoston ensimmäisessä käsittelyssä vahvistamaa kantaa (EU) N:o 7/2013 Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi kansainvälisen suojelun myöntämistä tai poistamista koskevista yhteisistä menettelyistä, joka hyväksyttiin 6.6.2013 (
EUVL 2013, C 179 E, s. 27
), verrataan komission ehdotukseen Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi kansainvälisen suojelun myöntämistä tai poistamista koskevissa menettelyissä jäsenvaltioissa sovellettavista vähimmäisvaatimuksista (COM(2009) 554 lopullinen) – käy ilmi, että ilmaisu ”tai aiemmin” lisättiin säännökseen lainsäädäntömenettelyssä.
Näin ollen on todettava, että huolimatta direktiivin 2013/32 52 artiklan ensimmäisen kohdan ensimmäisen ja toisen virkkeen välillä vallitsevasta jännitteestä näiden valmisteluasiakirjojen mukaan unionin lainsäätäjän tarkoituksena on ollut antaa jäsenvaltioille mahdollisuus halutessaan soveltaa direktiivin täytäntöönpanemiseksi antamiaan kansallisia oikeussääntöjä välittömin vaikutuksin sellaisiin kansainvälistä suojelua koskeviin hakemuksiin, jotka on tehty ennen 20.7.2015.
Kun direktiivin 2013/32 52 artiklan ensimmäinen kohta antaa jäsenvaltioille mahdollisuuden soveltaa mainittuja oikeussääntöjä ennen 20.7.2015 tehtyihin kansainvälistä suojelua koskeviin hakemuksiin, se ei velvoita niitä tähän. Koska mainitussa kohdassa tarjotaan eri mahdollisuuksia ajalliseen soveltamiseen käyttämällä muotoilua 20.7.2015”jälkeen tai aiemmin”, on oikeusvarmuuden periaatteen ja sen periaatteen, jolla taataan yhdenvertaisuus lain edessä, turvaamiseksi unionin oikeuden soveltamisessa ja jotta kansainvälistä suojelua hakevia näin suojattaisiin mielivaltaa vastaan ja jotta heillä olisi käytössään tehokkaat oikeussuojakeinot kansainvälisen suojelun myöntämistä tai poistamista koskevissa menettelyissä, tärkeää, että ne jäsenvaltiot, joita tämä direktiivi sitoo, käsittelevät saman ajanjakson aikana niiden alueella tehdyt kansainvälistä suojelua koskevat hakemukset ennakoitavasti ja yhtenäisesti, erityisesti kaikilta osin ja ex nunc suoritettavaa tutkintaa koskevan säännön ajallisen soveltamisen osalta.
Vastauksessaan tätä koskevaan selvennyspyyntöön ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin korostaa sitä, että kaikilta osin ja ex nunc suoritettavaa tutkintaa koskevan vaatimuksen, josta säädetään direktiivin 2013/32 46 artiklan 3 kohdassa, joka oli sen 51 artiklan 1 kohdan nojalla pantava täytäntöön viimeistään 20.7.2015, on ollut voimassa Bulgariassa 1.3.2007 alkaen, minkä vuoksi Bulgarian lainsäätäjä ei ole katsonut tarpeelliseksi säätää direktiivin 46 artiklan 3 kohdan täytäntöönpanemisesta saattaessaan direktiiviä osaksi kansallista oikeutta.
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin lainaa tässä yhteydessä useita hallinnollisia muutoksenhakukeinoja koskevia kansallisia säännöksiä ja tekee selkoa näiden säännösten ulottuvuudesta, ja näiden seikkojen paikkansapitävyyden selvittäminen ei ole unionin tuomioistuimen tehtävä.
Vastauksesta saatujen tietojen perusteella voidaan katsoa, että kolmas, neljäs ja kuudes kysymys, jotka koskevat direktiivin 2013/32 46 artiklan 3 kohdan tulkintaa, ovat merkityksellisiä pääasian ratkaisun kannalta.
Direktiivin soveltamisalaan voidaan näet katsoa kuuluvan sellaisten kansallisten säännösten ohella, joiden nimenomaisena tavoitteena on mainitun direktiivin täytäntöönpano, kyseisen direktiivin voimaantulopäivästä lukien myös sellaiset aikaisemmat kansalliset säännökset, joiden voidaan katsoa varmistavan direktiivin saattamisen osaksi kansallista oikeutta (ks. vastaavasti tuomio 7.9.2006, Cordero Alonso,
C‑81/05
,
EU:C:2006:529
,
kohta ja tuomio 23.4.2009, VTB-VAB ja Galatea,
C‑261/07 ja C‑299/07
,
EU:C:2009:244
,
kohta).
Käsiteltävässä tapauksessa on niin, että vaikka laki direktiivin 2013/32 saattamisesta osaksi Bulgaria oikeutta tuli voimaan vasta joulukuussa 2015 eli vasta sen jälkeen, kun Alheto oli tehnyt hakemuksensa kansainvälisen suojelun saamiseksi unionissa ja kun riidanalainen päätös oli tehty, ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen vastauksesta sille esitettyyn selvityspyyntöön käy kuitenkin ilmi, että Bulgarian oikeudessa on ollut vuodesta 2007 alkaen voimassa säännöksiä, joissa säädetään vaatimuksesta, jonka mukaan kansainvälistä suojelua koskevat hakemukset on tutkittava kaikilta osin ja ex nunc.
Kyseisestä vastauksesta käy ilmi, että ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen käsityksen mukaan kansalliset viranomaiset ovat katsoneet, että näillä säännöksillä voidaan varmistaa direktiivin 2013/32 46 artiklan 3 kohdan saattaminen osaksi kansallista oikeutta.
Koska direktiivi 2013/32 oli jo voimassa pääasiassa kyseessä olevan kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen ja riidanalaisen päätöksen tekohetkellä, tämän direktiivin 46 artiklan 3 kohdan tulkinnan, jota ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on pyytänyt kolmannella, neljännellä ja kuudennella kysymyksellään, on näin ollen katsottava olevan tarpeen kansalliselle tuomioistuimelle, jotta se voi ratkaista käsiteltävänään olevan pääasian (ks. vastaavasti tuomio 23.4.2009, VTB-VAB ja Galatea,
C‑261/07 ja C‑299/07
,
EU:C:2009:244
,
ja
kohta).
Direktiivin 2013/32 35 artiklan ensimmäisen kohdan b alakohdan – joka yhdessä tämän direktiivin 33 artiklan 2 kohdan b alakohdan kanssa antaa jäsenvaltioille mahdollisuuden jättää kansainvälistä suojelua koskeva hakemus tutkimatta silloin, kun hakijan suojelu kolmannessa maassa on riittävää – tulkintaa koskevan viidennen kysymyksen osalta todettakoon, että ennakkoratkaisupyynnöstä käy ilmi, että tätä tutkimattajättämisperustetta ei ollut vielä saatettu osaksi Bulgarian oikeutta riidanalaisen päätöksen tekohetkellä. Jos kuitenkin lähdetään siitä, että kansallista säännöstä, jolla kyseinen tutkimattajättämistäperuste on tällä välin saatettu osaksi kansallista oikeutta, voidaan kuitenkin soveltaa ajallisesti pääasiassa, eli olettamasta, jonka paikkansapitävyyden vain kansallinen tuomioistuin voi selvittää, on ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin perustellusti kysynyt, voiko se direktiivin 2013/32 46 artiklan 3 kohdassa tarkoitetussa, kaikilta osin ja ex nunc suoritettavassa tutkinnassa arvioida pääasiassa kyseessä olevan kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen tutkittavaksi ottamisen edellytyksiä tällaisen tutkimattajättämisperusteen kannalta, ja jos voi, mikä on kyseisen perusteen ulottuvuus.
Ensimmäinen kysymys
Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen ensimmäinen kysymys koskee asiallisesti sitä, onko direktiivin 2011/95 12 artiklan 1 kohdan a alakohtaa tulkittava yhdessä direktiivin 2013/32 10 artiklan 2 kohdan kanssa siten, että UNRWA:n rekisteriin merkityn henkilön tekemän kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittely edellyttää sen selvittämistä, saako kyseinen henkilö tosiasiallisesti mainitun elimen tarjoamaa suojelua tai apua.
Kuten ennakkoratkaisupyynnöstä käy ilmi, tämä kysymys on esitetty siksi, että DAB:n apulaisjohtaja ei ole riidanalaisessa päätöksessä erikseen tutkinut sitä, oliko se suojelu tai apu loppunut, jota pääasian kantaja sai UNRWA:lta tämän toiminta-alueella, vaikka tämän seikan perusteella, jos se olisi näytetty toteen, hänelle olisi voitu myöntää Bulgariassa pakolaisasema Geneven yleissopimuksen 1 artiklan D kohdan ja direktiivin 2011/95 12 artiklan 1 kohdan a kohdan mukaisesti.
Tämän osalta on tuotava esiin se, kuten edellä 6 ja 7 kohdassa on todettu, että UNRWA on järjestö, jonka YK on perustanut suojelemaan ja auttamaan palestiinalaisia Gazan alueella, Länsirannalla, Jordaniassa, Libanonissa ja Syyriassa ”palestiinalaispakolaisina”. Tästä seuraa, että pääasiassa kyseessä olevan kaltaisen henkilön, joka on merkitty UNRWA:n rekisteriin, on tarkoitettu saavan tämän järjestön tarjoamaa suojelua ja apua hyvinvointinsa turvaamiseksi pakolaisena.
UNRWA:n rekisteriin merkityille henkilöille ei tämän kyseisiä Lähi-idässä sijaitsevia alueita koskevan erityisen pakolaisasemansa vuoksi lähtökohtaisesti myönnetä direktiivin 2011/95 12 artiklan 1 kohdan a alakohdan ensimmäisen virkkeen, joka vastaa Geneven yleissopimuksen 1 artiklan D kohdan ensimmäistä alakohtaa, mukaan pakolaisasemaa unionissa. Tästä huolimatta silloin, kun kansainvälistä suojelua unionissa hakeva ei enää kuulu UNRWA:n tarjoaman suojelun tai avun piiriin, tätä rajoitusta lakataan soveltamasta direktiivin 2011/95 12 artiklan 1 kohdan a alakohdan toisen virkkeen mukaan, joka vastaa Geneven yleissopimuksen 1 artiklan D kohdan toista alakohtaa.
Kuten unionin tuomioistuin on todennut, direktiivin 2011/95 12 artiklan 1 kohdan a alakohdan toista virkettä sovelletaan, kun kaikkien merkityksellisten seikkojen tapauskohtaisen arvioinnin perusteella osoittautuu, että kyseessä olevan palestiinalaisen henkilökohtainen turvallisuus on vakavasti uhattuna ja ettei UNRWA, jonka apua hän on vaatinut, kykene turvaamaan hänelle elinolosuhteita, jotka vastaisivat UNRWA:n tehtävän mukaisia vaatimuksia, jolloin asianomainen palestiinalainen joutuu näin omasta tahdostaan riippumattomista syistä lähtemään UNRWA:n toiminta-alueelta. Tällaisessa tapauksessa mainittu palestiinalainen voi, ellei häneen ole sovellettava jotakin tämän direktiivin 12 artiklan 1 kohdan b alakohdassa ja sen 12 artiklan 2 ja 3 kohdassa muotoilluista poissulkemisperusteista, vedota ipso facto tähän direktiiviin ilman, että hänen olisi välttämättä osoitettava, että hänellä on aihetta pelätä joutuvansa vainotuksi direktiivin 2 artiklan d alakohdassa tarkoitetulla tavalla, aina siihen saakka, kun hän voi palata alueelle, jossa hänellä oli pysyvä asuinpaikka (tuomio 19.12.2012, Abed El Karem El Kott ym.,
C‑364/11
,
EU:C:2012:826
,
–
,
–
,
–
ja
kohta).
Edellä tarkastelluista seikoista on nähtävissä, että direktiivin 2011/95 12 artiklan 1 kohdan a alakohdassa on yhtäältä muotoiltu pakolaisaseman poissulkemisperuste ja toisaalta tämän poissulkemisperusteen soveltamisen lakkaamisperuste ja että niin ensin mainittu kuin jälkimmäinenkin voi olla ratkaiseva arvioitaessa sitä, voiko kyseessä oleva palestiinalainen saada pakolaisaseman unionissa. Kuten julkisasiamies on ratkaisuehdotuksensa 43–45 kohdassa esittänyt, tässä säännöksessä muotoiltuja sääntöjä on näin ollen, sellaisina kuin unionin tuomioistuin on niitä tulkinnut, pidettävä lex specialis ‑sääntöinä. Tämän säännöstön kansallisia täytäntöönpanosäännöksiä on sovellettava UNRWA:n rekisteriin merkityn henkilön tekemään kansainvälistä suojelua koskevaan hakemukseen, ellei hakemusta ole tätä ennen hylätty jonkin muun poissulkemis- tai tutkimattajättämisperusteen perusteella.
Direktiivin 2011/95 päämäärä tukee tätä päätelmää. Koska direktiivi on annettu muun muassa SEUT 78 artiklan 2 kohdan a alakohdan nojalla ja koska sillä pyritään tämän määräyksen mukaisesti ottamaan käyttöön yhtenäinen turvapaikkajärjestelmä, kaikkien niiden viranomaisten, joilla on unionin alueella toimivalta käsitellä kansainvälistä suojelua koskevia hakemuksia, on sovellettava, kun hakija on UNRWA:n rekisteriin merkitty henkilö, säännöksiä, joilla direktiivin 12 artiklan 1 kohdan a alakohdassa muotoillut säännöt on saatettu osaksi kansallista oikeutta.
Mainittuja säännöksiä on sovellettava silloinkin, kuten tässä tapauksessa, kun kansainvälistä suojelua koskevaan hakemukseen sisältyy pakolaisaseman myöntämistä koskevan hakemuksen lisäksi toissijaista suojelua koskeva hakemus. Toimivaltaisen viranomaisen on näet, kuten direktiivin 2013/32 10 artiklan 2 kohdasta käy ilmi, kansainvälistä suojelua koskevaa hakemusta tutkiessaan ensin ratkaistava se, täyttääkö hakija pakolaisaseman myöntämisen edellytykset. Tästä syystä se, että direktiivin 2011/95 12 artiklan 1 kohdan a alakohdassa muotoiltuja sääntöjä ei sovelleta siihen osaan hakemusta, joka koskee toissijaista suojelua, ei vapauta toimivaltaista viranomaista velvollisuudestaan soveltaa ensin mainittujen sääntöjen täytäntöönpanemiseksi annettuja säännöksiä selvittääkseen sen, onko pakolaisasema myönnettävä.
Edellä esitetyn perusteella ensimmäiseen kysymykseen on vastattava, että direktiivin 2011/95 12 artiklan 1 kohdan a alakohtaa on yhdessä direktiivin 2013/32 10 artiklan 2 kohdan kanssa tulkittava siten, että UNRWA:n rekisteriin merkityn henkilön tekemän kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittely edellyttää sen selvittämistä, saako kyseinen henkilö tosiasiallisesti mainitun elimen tarjoamaa suojelua tai apua, ellei hakemusta ole tätä ennen hylätty tutkimattajättämisperusteen tai jonkin muun kuin direktiivin 2011/95 12 artiklan 1 kohdan a alakohdan ensimmäisessä virkkeessä muotoillun poissulkemisperusteen perusteella.
Toinen kysymys
Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen toisen kysymyksen ensimmäinen osa koskee asiallisesti sitä, onko direktiivin 2011/95 12 artiklan 1 kohdan a alakohdan toista virkettä tulkittava siten, että se on esteenä kansalliselle lainsäädännölle, jossa ei säädetä tässä direktiivin säännöksessä tarkoitetun pakolaisaseman poissulkemisperusteen soveltamisen lakkaamisperusteesta tai jolla se on pantu täytäntöön virheellisesti.
Kuten edellä 85–87 artiklassa on esitetty, direktiivin 2011/95 12 artiklan 1 kohdan a alakohtaan sisältyy yhtäältä poissulkemisperuste, jonka mukaan unionin pakolaisasema jätetään myöntämättä kolmannen maan kansalaiselle tai kansalaisuudettomalle henkilölle, joka saa suojelua tai apua muilta Yhdistyneiden kansakuntien järjestöiltä tai elimiltä kuin Yhdistyneiden kansakuntien pakolaisasiain päävaltuutetulta, ja toisaalta tämän poissulkemisperusteen soveltamisen lakkaamisperuste, jonka mukaan silloin, kun tämä suojelu tai apu on lakannut ilman, että tällaisen kolmannen maan kansalaisen tai kansalaisuudettoman henkilön asemaa olisi lopullisesti ratkaistu Yhdistyneiden kansakuntien yleiskokouksen hyväksymien asiaa koskevien päätöslauselmien mukaisesti, kyseinen henkilö voi ipso facto vedota tähän direktiiviin saadakseen pakolaisaseman unionissa.
Kuten edellä 21 kohdassa on todettu, direktiivin 2011/95 12 artiklan 1 kohdan a alakohdan sanamuoto vastaa direktiivin 2004/83 12 artiklan 1 kohdan a alakohdan sanamuotoa.
Tästä seuraa, että direktiivin 2004/83 12 artiklan 1 kohdan a alakohta ja direktiivin 2011/95 12 artiklan 1 kohdan a alakohta ovat esteenä kansalliselle lainsäädännölle, jolla ei ole saatettu tätä poissulkemisperustetta eikä sen soveltamisen lakkaamisperustetta osaksi kansallista oikeutta.
Käsiteltävässä tapauksessa ZUB:n 12 §:n 1 momentin 4 kohdassa, sellaisena kuin se oli ennen direktiivin 2011/95 täytäntöönpanosta annetun kansallisen lain voimaantuloa, ei säädetty tällaisesta poissulkemisperusteen soveltamisen lakkaamisperusteesta. ZUB:n 12 §:n 1 momentin 4 kohdalla, sellaisena kuin se on mainitun lain voimaantulon jälkeen, saatettiin kyllä direktiivin 2011/95 12 artiklan 1 kohdan a alakohdan toinen virke osaksi kansallista oikeutta, mutta siinä käytetään virheellisesti ilmaisua ”ei ole lakannut” ilmaisun ”on lakannut” sijasta. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo, että tällaisessa tilanteessa on vaikeaa ja jopa mahdotonta tulkita kansallisia säännöksiä direktiivin 2011/95 12 artiklan 1 kohdan a alakohdan mukaisesti.
On siis todettava – ellei selvityksestä, jonka kansallinen tuomioistuin tekee Bulgarian oikeuden tarjoamista mahdollisuuksista tulkita kyseisiä kansallisia säännöksiä direktiivin 2004/83 12 artiklan 1 kohdan a alakohdan tai direktiivin 2011/95 12 artiklan 1 kohdan a alakohdan mukaisesti, muuta johdu –, että nämä unionin säännökset ovat esteenä tämänkaltaisille kansallisille säännöksille, koska niillä pannaan virheellisesti täytäntöön nämä direktiivit.
Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen toisen kysymyksen toinen osa koskee asiallisesti sitä, onko direktiivin 2004/83 12 artiklan 1 kohdan a alakohdan toisella virkkeellä ja direktiivin 2011/95 12 artiklan 1 kohdan a alakohdan toisella virkkeellä välitön oikeusvaikutus ja voidaanko niitä soveltaa, vaikkei kansainvälistä suojelua hakeva ole nimenomaisesti viitannut niihin.
Tähän on todettava, että unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan on niin, että aina kun direktiivin säännökset ovat sisällöltään ehdottomia ja riittävän täsmällisiä, yksityiset voivat perustellusti vedota niihin kansallisissa tuomioistuimissa valtiota vastaan sekä silloin, kun valtio ei ole saattanut direktiiviä osaksi kansallista oikeutta määräajassa, että silloin, kun se on saattanut direktiivin osaksi kansallista oikeutta virheellisesti (tuomio 24.1.2012, Dominguez,
C‑282/10
,
EU:C:2012:33
,
kohta; tuomio 15.1.2014, Association de médiation sociale,
C‑176/12
,
EU:C:2014:2
,
kohta ja tuomio 7.7.2016, Ambisig,
C‑46/15
,
EU:C:2016:530
,
kohta).
Direktiivin 2004/83 12 artiklan 1 kohdan a alakohdan toinen virke ja direktiivin 2011/95 12 artiklan 1 kohdan a alakohdan toinen virke täyttävät nämä vaatimukset, koska niissä on muotoiltu sääntö, joka on sisällöltään sillä tavoin ehdoton ja riittävän täsmällinen, että yksityiset voivat vedota siihen ja tuomioistuin soveltaa sitä. Näissä säännöksissä säädetäänkin, että niissä tarkoitetussa tilanteessa asianomainen hakija on suoraan (ipso facto) oikeutettu tämän direktiivin mukaisiin etuihin.
Ennakkoratkaisupyynnön mukaan Alheto on kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksensa tueksi vedonnut siihen, että siitä huolimatta, että hänet on merkitty UNRWA:n rekisteriin, vain unionin pakolaisasema voi tarjota tosiasiallisen suojan häntä uhkaavia vaaroja vastaan. Tästä seuraa, että vaikka pääasian kantaja ei olekaan nimenomaisesti vedonnut direktiivin 2004/83 12 artiklan 1 kohdan a alakohdan toiseen virkkeeseen eikä direktiivin 2011/95 12 artiklan 1 kohdan a alakohdan toiseen virkkeeseen, mikään ei estä ennakkoratkaisua pyytänyttä tuomioistuinta lausumasta kansallisen lainsäädännön yhteensopivuudesta jommankumman säännöksen kanssa.
Edellä esitetyn perusteella toiseen kysymykseen on vastattava, että direktiivin 2004/83 12 artiklan 1 kohdan a alakohdan toista virkettä ja direktiivin 2011/95 12 artiklan 1 kohdan a alakohdan toista virkettä on tulkittava siten, että
–
ne ovat esteenä kansalliselle lainsäädännölle, jossa ei säädetä näissä direktiivien säännöksissä tarkoitetusta, pakolaisaseman poissulkemisperusteen soveltamisen lakkaamisperusteesta tai jolla se on pantu täytäntöön virheellisesti
–
niillä on välitön oikeusvaikutus ja
–
niitä voidaan soveltaa, vaikkei kansainvälistä suojelua hakeva olekaan nimenomaisesti vedonnut niihin.
Kolmas kysymys
Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen kolmas kysymys koskee asiallisesti sitä, onko direktiivin 2013/32 46 artiklan 3 kohtaa tulkittava yhdessä perusoikeuskirjan 47 artiklan kanssa siten, että jäsenvaltion tuomioistuin, jolta on ensimmäisenä oikeusasteena haettu muutosta kansainvälistä suojelua koskevasta hakemuksesta tehtyyn päätökseen, voi ottaa huomioon tosiseikkoja tai oikeudellisia seikkoja, joita kyseisen päätöksen tehnyt elin ei ole tutkinut, kuten sen, voidaanko direktiivin 2011/95 12 artiklan 1 kohdan a alakohtaa soveltaa hakijan tilanteeseen.
Tämän osalta on aluksi todettava, että direktiivissä 2013/32 erotetaan toisistaan ”määrittävä viranomainen”, jolla tarkoitetaan sen 2 artiklan f alakohdassa olevan määritelmän mukaan ”jäsenvaltion mitä tahansa lainkäyttöelimiin verrattavaa tai hallinnollista elintä, joka vastaa kansainvälistä suojelua koskevien hakemusten tutkinnasta ja jolla on toimivalta tehdä niistä ensimmäinen päätös”, ja sen 46 artiklassa tarkoitettu ”tuomioistuin”. Määrittävässä viranomaisessa toimitettavasta menettelystä säädetään direktiivin III luvussa, jonka otsikko on ”Ensimmäiseen päätökseen liittyvät menettelyt”, kun taas tuomioistuimessa toimitettaviin menettelyihin sovelletaan direktiivin V luvussa, jonka otsikko on ”Muutoksenhakumenettelyt” ja joka muodostuu tästä 46 artiklasta, muotoiltuja sääntöjä.
Koska direktiivin 2013/32 46 artiklan 3 kohta koskee sen sanamuodon mukaan ”ainakin muutoksenhakumenettely[jä] ensimmäisessä oikeusasteessa”, tästä säännöksestä jäljempänä esitettävä tulkinta pätee ainakin kaikkiin niihin tuomioistuimiin nähden, joiden käsiteltäväksi on saatettu ensimmäinen muutoksenhaku päätöksestä, jolla määrittävä viranomainen on antanut ensimmäisen ratkaisun tällaiseen hakemukseen. Kuten tämän direktiivin 2 artiklan f alakohdasta käy ilmi, näin on myös silloin, kun tämä viranomainen on lainkäyttöelimeen verrattava elin.
On myös muistettava, että direktiivin 2013/32 46 artiklan 3 kohdassa tarkennetaan sen tehokkaita oikeussuojakeinoja koskevan oikeuden ulottuvuutta, joka kansainvälistä suojelua hakevilla on oltava heidän hakemuksistaan tehtyjen päätösten osalta, niin kuin mainitun 46 artiklan 1 kohdassa säädetään.
Mainitun 46 artiklan 3 kohdassa säädetään, että jäsenvaltioiden, joita direktiivi sitoo, on varmistettava, että tuomioistuin, jossa kansainvälistä suojelua koskevasta hakemuksesta tehty päätös on riitautettu, suorittaa ”sekä tosiseikkojen että oikeudellisten seikkojen ex nunc ‑tutkimisen kaikilta osin, mukaan lukien tarvittaessa kansainvälisen suojelun tarpeen tutkiminen direktiivin [2011/95] mukaisesti”.
Koska säännöksen muotoilussa ei ole viitattu jäsenvaltioiden kansalliseen oikeuteen ja kun otetaan huomioon direktiivin 2013/32 päämäärä, joka on esitetty sen johdanto-osan neljännessä perustelukappaleessa, sitä on tulkittava ja sovellettava yhtenäisesti. Niin kuin tämän direktiivin johdanto-osan 13 perustelukappaleessa myös korostetaan, direktiivillä toteutetun menettelyissä sovellettavien sääntöjen lähentämisen tarkoituksena on luoda yhtäläiset edellytykset direktiivin 2011/95 soveltamiselle ja rajoittaa näin kansainvälistä suojelua hakevien liikkumista jäsenvaltioiden välillä.
Unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan ilmauksen ulottuvuus on määritettävä sen tavanomaisen merkityksen mukaisesti ottamalla samalla huomioon asiayhteys, jossa sitä käytetään, ja sen säännöstön tavoitteet, johon se kuuluu (ks. mm. tuomio 30.1.2014, Diakité,
C‑285/12
,
EU:C:2014:39
,
kohta; tuomio 11.6.2015, Zh. ja O.,
C‑554/13
,
EU:C:2015:377
,
kohta ja tuomio 26.7.2017, Jafari,
C‑646/16
,
EU:C:2017:586
,
kohta).
Tämän osalta todettakoon, että sen lisäksi, että direktiivin 2013/32 yleisenä tavoitteena on yhteisten menettelysääntöjen käyttöön ottaminen, sillä tähdätään, kuten muun muassa sen johdanto-osan 18 perustelukappaleesta käy ilmi, erityisesti siihen, että kansainvälistä suojelua koskevat hakemukset ”ratkaistaan mahdollisimman nopeasti, tämän kuitenkaan rajoittamatta asianmukaisen ja perusteellisen tutkinnan suorittamista”.
Tätä silmällä pitäen muotoilua ”on varmistettava, että tehokkaat oikeussuojakeinot sisältävät sekä tosiseikkojen että oikeudellisten seikkojen ex nunc ‑tutkimisen kaikilta osin” on tulkittava – sillä muussa tapauksessa siltä vietäisiin sen tavanomainen merkitys – siten, että jäsenvaltioiden on direktiivin 2013/32 46 artiklan 3 kohdan nojalla mukautettava kansallista oikeuttaan siten, että siinä tarkoitettujen muutoksenhakujen käsittely käsittää kaikkien niiden tosiseikkojen ja oikeudellisten seikkojen tutkinnan tuomioistuimessa, joiden avulla se kykenee arvioimaan käsiteltävänään olevan tapauksen ajantasaisesti.
Tässä yhteydessä ilmaisu ”ex nunc” korostaa tuomioistuimen velvollisuutta suorittaa arviointi, jossa otetaan tarvittaessa huomioon sellaiset uudet seikat, jotka ovat tulleet ilmi vasta sen päätöksen tekemisen jälkeen, johon on haettu muutosta.
Tällaisen arvioinnin avulla kyetään näet käsittelemään perusteellisesti kansainvälistä suojelua koskeva hakemus ilman, että sitä koskevaa aineistoa olisi tarpeen toimittaa takaisin määrittävälle viranomaiselle. Tuomioistuimella näin oleva valta ottaa huomioon sellaisia uusia seikkoja, joista mainittu viranomainen ei ole lausunut, on direktiivin 2013/32 päämäärän, sellaisena kuin se on edellä 109 kohdassa kuvattu, mukainen.
Direktiivin 2013/32 46 artiklan 3 kohdassa käytetty adverbi ”kaikilta osin” vahvistaa osaltaan sen, että tuomioistuimen on tutkittava sekä seikat, jotka määrittävä viranomainen on ottanut tai olisi voinut ottaa huomioon, että seikat, jotka ovat ilmenneet vasta mainitun viranomaisen päätöksen tekemisen jälkeen.
Koska tätä säännöstä on myös tulkittava perusoikeuskirjan 47 artiklan mukaisesti, vaatimus tutkinnan suorittamisesta kaikilta osin ja ex nunc merkitsee sitä, että tuomioistuin, jonka käsiteltäväksi muutoksenhaku on saatettu, kuulee hakijaa, ellei se katso voivansa suorittaa tutkintaa pelkästään hakemusaineistosta, mukaan lukien määrittävän viranomaisen toimittamasta henkilökohtaisesta puhuttelusta laadittu pöytäkirja tai transkriptio, ilmenevien tietojen perusteella (ks. vastaavasti tuomio 26.7.2017, Sacko,
C‑348/16
,
EU:C:2017:591
,
ja
kohta). Mikäli muutoksenhaun kohteena olevan päätöksen tekemisen jälkeen on ilmennyt uusia seikkoja, tuomioistuimen on perusoikeuskirjan 47 artiklan mukaisesti tarjottava hakijalle mahdollisuus ilmaista kantansa, mikäli nämä seikat ovat omiaan vaikuttamaan hänen tilanteeseensa kielteisesti.
Lauseenosassa ”mukaan lukien tarvittaessa kansainvälisen suojelun tarpeen tutkiminen direktiivin [2011/95] mukaisesti” käytetty ilmaisu ”tarvittaessa” korostaa sitä, kuten komissio on istunnossa esittänyt, ettei tutkinnan, joka tuomioistuimella on velvollisuus suorittaa kaikilta osin ja ex nunc, tarvitse välttämättä kohdistua kansainvälisen suojelun tarvetta koskevaan asiakysymykseen vaan se voi siis kohdistua kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen tutkittavaksi ottamisen edellytyksiin, jos se on kansallisen oikeuden mukaan mahdollista direktiivin 2013/32 33 artiklan 2 kohdan mukaisesti.
Lopuksi on vielä korostettava, että direktiivin 2013/32 johdanto-osan 16 ja 22 perustelukappaleesta, sen 4 artiklasta sekä sen systematiikasta käy ilmi, että kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen tutkinta, jonka sellainen hallintoelin tai lainkäyttöelimeen verrattava elin suorittaa, jolla on tähän erityisesti tarkoitetut voimavarat ja alaan erikoistunut henkilöstö, on olennainen vaihe direktiivillä käyttöön otetuissa yhteisissä menettelyissä. Direktiivin 46 artiklan 3 kohdassa hakijalle tunnustettu oikeus saada asiansa tutkituksi kaikilta osin ja ex nunc tuomioistuimessa ei siis voi rajoittaa hakijan velvollisuutta yhteistyöhön, sellaisena kuin siitä on säädetty direktiivin 12 ja 13 artiklassa, tämän elimen kanssa.
Tästä seuraa käsiteltävässä tapauksessa, että direktiivin 2011/95 12 artiklan 1 kohdan a alakohta on katsottava sellaiseksi oikeudellisesti merkitykselliseksi seikaksi, joka ennakkoratkaisua pyytävän tuomioistuimen on tutkittava toimiessaan asiassa ensimmäisenä oikeusasteena, ja sen on arvioinnissaan siitä, voidaanko tätä säännöstä soveltaa pääasian kantajan tilanteeseen, otettava huomioon seikat, jotka ovat saattaneet ilmetä vasta riidanalaisen päätöksen tekemisen jälkeen.
Kaikki edellä esitetyt näkökohdat huomioon ottaen kolmanteen kysymykseen on vastattava, että direktiivin 2013/32 46 artiklan 3 kohtaa on tulkittava yhdessä perusoikeuskirjan 47 artiklan kanssa siten, että jäsenvaltion tuomioistuimen, jolta on ensimmäisenä oikeusasteena haettu muutosta kansainvälistä suojelua koskevasta hakemuksesta tehtyyn päätökseen, on tutkittava sekä ne tosiseikat ja oikeudelliset seikat, jotka kyseisen päätöksen tehnyt elin on tutkinut tai olisi voinut tutkia, kuten se, voidaanko direktiivin 2011/95 12 artiklan 1 kohdan a alakohtaa soveltaa hakijan tilanteeseen, että seikat, jotka ovat ilmenneet vasta kyseisen päätöksen tekemisen jälkeen.
Neljäs kysymys
Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen neljäs kysymys koskee asiallisesti sitä, onko direktiivin 2013/32 46 artiklan 3 kohtaa tulkittava yhdessä perusoikeuskirjan 18, 19 ja 47 artiklan kanssa siten, että vaatimus sekä tosiseikkojen että oikeudellisten seikkojen tutkimisesta kaikilta osin ja ex nunc koskee myös tämän direktiivin 33 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuja, kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen tutkimatta jättämistä koskevia perusteita, ja jos koskee, onko tuomioistuimen tällaista perustetta tutkiessaan, vaikka määrittävä viranomainen ei ole sitä tutkinut, palautettava hakemusaineisto kyseiselle viranomaiselle, jotta tämä toimittaisi direktiivin 34 artiklassa tarkoitetun tutkittavaksi ottamista koskevan puhuttelun.
Kuten edellä 115 kohdassa on todettu, muutoksenhaun tutkiminen kaikilta osin ja ex nunc voi kohdistua kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen tutkittavaksi ottamisen edellytyksiin silloin, kun kansallisen oikeus antaa tähän mahdollisuuden. Direktiivin 2013/32 sen tavoitteen mukaisesti, että käyttöön otetaan järjestelmä, jossa ainakin se tuomioistuin, jonka käsiteltäväksi on ensimmäisenä oikeusasteena saatettu muutoksenhaku määrittävän viranomaisen päätöksestä, suorittaa kattavan ja ajantasaisen tutkinnan, tämä tuomioistuin voi muun muassa joutua toteamaan, että hakija saa kolmannessa maassa riittävää suojelua, jolloin suojelun tarvetta unionissa ei ole tarpeen tutkia, ja hakemus on näin tällä perusteella ”jätettävä tutkimatta”.
Mitä tulee niihin kumulatiivisiin edellytyksiin, joiden täyttymistä tällaisen tutkimattajättämisperusteen soveltaminen edellyttää, kuten ne, joista säädetään direktiivin 2013/32 35 artiklassa ensimmäistä turvapaikkamaata koskevan perusteen osalta tai sen 38 artiklassa turvallista kolmatta maata koskevan perusteen osalta, tuomioistuimen on tutkittava erittäin perusteellisesti se, täyttyykö kukin näistä edellytyksistä, kehottamalla tarvittaessa määrittävää viranomaista toimittamaan kaikki sellaiset asiakirjat ja tosiseikkoja koskevat tiedot, joilla voi olla merkitystä asiassa.
Neljännen kysymyksen sanamuodosta ja siihen liitetyistä selityksistä käy käsiteltävässä asiassa ilmi, että ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on aikonut tarvittaessa soveltaa direktiivin 2013/32 35 artiklassa määriteltyä ensimmäisen turvapaikkamaan käsitettä tai sen 38 artiklassa, johon direktiivin 35 artiklan toisessa kohdassa viitataan, määriteltyä turvallisen kolmannen maan käsitettä taikka sen 36 artiklan 1 kohdassa määriteltyä turvallisen alkuperämaan käsitettä, jota on käytetty tämän neljännen kysymyksen c kohdassa.
Turvallisen alkuperämaan käsitteen osalta on todettava, ettei sitä ole sellaisenaan mainittu direktiivin 2013/32 33 artiklassa säädettyjen tutkimattajättämisperusteiden joukossa. Näin ollen sitä on tarkasteltava lähemmin nyt käsiteltävänä olevan ennakkoratkaisupyynnön puitteissa.
Sitä vastoin on niin, että siltä osin kuin ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on ajatellut soveltavansa ensimmäisen turvapaikkamaan tai turvallisen kolmannen maan käsitettä, sen on suoritettava edellä 121 kohdassa tarkoitettu tutkinta ja ennen ratkaisunsa antamista hankittava varmuus siitä, että hakijalla on ollut tilaisuus henkilökohtaisesti tuoda esiin näkemyksensä siitä, voidaanko tutkimattajättämisperustetta soveltaa hänen tilanteeseensa.
Vaikka hakijan oikeus tulla kuulluksi hakemuksensa tutkittavaksi ottamisen edellytyksistä ennen kuin siitä tehdään minkäänlaista päätöstä onkin taattu määrittävässä viranomaisessa toimitettavassa menettelyssä direktiivin 2013/32 34 artiklassa säädetyn henkilökohtaisen puhuttelun avulla, direktiivin 2013/32 46 artiklassa tarkoitetun muutoksenhakumenettelyn aikana tämä oikeus johdetaan perusoikeuskirjan 47 artiklasta, ja sitä käytetään kyseisessä menettelyssä toimittamalla hakijan kuuleminen, mikäli tämä katsotaan tarpeelliseksi (ks. vastaavasti tuomio 26.7.2017, Sacko,
C‑348/16
,
EU:C:2017:591
,
–
kohta).
Tämän osalta on katsottava, että siinä tapauksessa, että muutoksenhakua käsittelevän tuomioistuimen tutkiman tutkimattajättämisperusteen on tutkinut myös määrittävä viranomainen ennen sen päätöksen tekemistä, joka muutoksenhaulla on riitautettu, tämä tuomioistuin voi perustaa ratkaisunsa määrittävän viranomaisen toimittamasta henkilökohtaisesta puhuttelusta laadittuun pöytäkirjaan hakijaa kuulematta, ellei se katso tätä tarpeelliseksi.
Sitä vastoin silloin, kun määrittävä viranomainen ei ole tutkinut kyseistä tutkimattajättämisperustetta eikä näin ollen toimittanut direktiivin 2013/32 34 artiklassa tarkoitettua henkilökohtaista puhuttelua, tuomioistuimen on, jos se katsoo, että määrittävän viranomaisen olisi pitänyt tutkia kyseinen peruste tai että peruste pitäisi kyseisellä hetkellä tutkia uusien seikkojen ilmenemisen vuoksi, toimitettava kuuleminen.
Samalla tavoin kuin direktiivin 2013/32 12 artiklan 1 kohdan b alakohdassa on säädetty määrittävän viranomaisen toimittamien henkilökohtaisten puhuttelujen osalta, jotta hakija voi esittää lausumansa, hänen käyttöönsä on tuomioistuimen toimittamassa kuulemisessa tarvittaessa annettava tulkki.
Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen esiin tuomaan kysymykseen siitä, onko vaatimusta tosiseikkojen ja oikeudellisten seikkojen tutkimisesta kaikilta osin ja ex nunc tulkittava perusoikeuskirjan 18 ja 19 artiklan valossa, todettakoon lopuksi vain, että vaikka näillä määräyksillä, jotka koskevat oikeutta turvapaikkaan ja suojaa maastapoistamis-, karkottamis- ja luovuttamistapauksissa, taattuja perusoikeuksia on kunnioitettava tämänkaltaista vaatimusta toteutettaessa, niistä ei saada käsiteltävään ennakkoratkaisukysymykseen annettavan vastauksen osalta lisätietoja juuri tämän vaatimuksen ulottuvuuden osalta.
Edellä esitetyn perusteella neljänteen kysymykseen on vastattava, että direktiivin 2013/32 46 artiklan 3 kohtaa tulkittava yhdessä perusoikeuskirjan 47 artiklan kanssa siten, että vaatimus sekä tosiseikkojen että oikeudellisten seikkojen tutkimisesta kaikilta osin ja ex nunc voi kohdistua myös tämän direktiivin 33 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuihin, kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen tutkimattajättämisperusteisiin, kun kansallinen oikeus antaa tähän mahdollisuuden, ja jos tuomioistuin, jonka käsiteltäväksi muutoksenhaku on saatettu, haluaa tutkia tutkimattajättämisperusteen, jota määrittävä viranomainen ei ole tutkinut, sen on kuultava hakijaa, jotta tämä voi osaamallaan kielellä henkilökohtaisesti tuoda esiin näkemyksensä siitä, voidaanko kyseistä perustetta soveltaa juuri hänen tilanteeseensa.
Viides kysymys
Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen viides kysymys koskee asiallisesti sitä, onko direktiivin 2013/32 35 artiklan ensimmäisen kohdan b alakohtaa tulkittava siten, että UNRWA:n rekisteriin merkityn henkilön on, jos hän saa tosiasiallisesti mainitun järjestön suojelua tai apua kolmannessa maassa, jonka alueella hänellä ei ole pysyvää asuinpaikkaa mutta joka kuuluu mainitun järjestön toiminta-alueeseen, katsottava kuuluvan tässä säännöksessä tarkoitetulla tavalla kyseisessä kolmannessa maassa riittävän suojelun piiriin.
Ennakkoratkaisupyynnöstä käy ilmi, että kysymys on esitetty siksi, että Alheto on Israelin valtion ja Hamasin välisen aseellisen selkkauksen aikana vuoden 2014 heinä- ja elokuussa lähtenyt Gazan alueelta päästäkseen turvaan Jordaniaan, missä hän on oleskellut ja mistä hän on siirtynyt Bulgariaan.
Jordania kuuluu UNRWA:n toiminta-alueeseen. Näin ollen ja ilman, että unionin tuomioistuimen tarvitsisi tutkia tälle järjestölle osoitetun mandaatin luonnetta taikka sen kykyä suoriutua siitä, pois ei voida sulkea sitä, etteikö mainittu järjestö kykenisi tarjoamaan Jordaniassa rekisteriinsä merkitylle henkilölle elinolosuhteita, jotka vastaavat sille annetun tehtävän mukaisia vaatimuksia, sen jälkeen kun kyseinen henkilö on paennut Gazan alueelta.
Siinä tapauksessa, että henkilö, joka on lähtenyt UNRWA:n toiminta-alueelta ja tehnyt unionissa kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen, saa mainitulla alueella tosiasiallisesti UNRWA:n suojelua tai apua, jonka avulla hän kykenee oleskelemaan siellä turvassa ihmisarvoisissa elinolosuhteissa ja ilman vaaraa siitä, että hänet palautettaisiin alueelle, jossa hänen pysyvä asuinpaikkansa sijaitsee, niin kauan kuin hän ei voi palata sinne turvallisesti, viranomainen, jolla on toimivalta ratkaista tämä hakemus, ei voi katsoa, että hän on joutunut lähtemään UNRWA:n toiminta-alueelta omasta tahdostaan riippumattomista syistä. Kyseiseltä henkilöltä on tällaisessa tapauksessa evättävä unionin pakolaisasema direktiivin 2011/95 12 artiklan 1 kohdan a alakohdan mukaisesti, sellaisena kuin tätä säännöstä on edellä 86 kohdassa lainatussa oikeuskäytännössä tulkittu.
Kansallisen tuomioistuimen on käsiteltävässä asiassa arvioitava tapauskohtaisesti kaikkien merkityksellisten seikkojen perusteella, onko Alheton tilanne tämä.
Jos näin on, hänen tilanteensa voi johtaa kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen hylkäämiseen siltä osin kuin siinä on vaadittu toissijaista suojelua, ellei jäljempänä tarkasteltavista seikoista muuta johdu.
Direktiivin 2013/32 33 artiklan 2 kohdan b alakohta antaa näet jäsenvaltioille mahdollisuuden katsoa, että kansainvälistä suojelua koskeva hakemus on kokonaisuudessaan jätettävä tutkimatta silloin, kun maa, joka ei ole jäsenvaltio, katsotaan direktiivin 35 artiklassa tarkoitetulla tavalla hakijan ensimmäiseksi turvapaikkamaaksi.
Todettakoon tämän osalta, että direktiivin 2013/32 35 artiklan ensimmäisen kohdan a ja b alakohdan sanamuodon mukaan tietty maa voidaan katsoa tietyn hakijan kannalta ensimmäiseksi turvapaikkamaaksi, jos hänet on tunnustettu tässä maassa pakolaiseksi ja tämän suojelun perusteet ovat hänen osaltaan edelleen voimassa tai jos hän kuuluu tässä maassa muuten riittävän suojelun piiriin, palauttamiskiellon periaate mukaan luettuna, edellyttäen, että hänet otetaan takaisin tähän maahan.
UNRWA:n rekisteriin merkityillä henkilöillä on, niin kuin edellä 6 kohdassa on todettu, Lähi-idän palestiinalaispakolaisen asema. Heillä ei näin ollen ole pakolaisasemaa, joka olisi sidottu erityisesti Jordanian hašemiittiseen kuningaskuntaan, eivätkä he voi vain tämän rekisteröinnin ja tämän järjestön heille tarjoaman suojelun tai avun perusteella kuulua direktiivin 2013/32 35 artiklan ensimmäisen kohdan a alakohdan soveltamisalaan.
Sitä vastoin palestiinalaisen, joka on merkitty UNRWA:n rekisteriin ja joka on lähtenyt Gazan alueella sijaitsevasta pysyvästä asuinpaikastaan Jordaniaan ennen siirtymistään jäsenvaltioon ja ennen kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen tekemistä jäsenvaltiossa, on katsottava kuuluvan direktiivin 2013/32 35 artiklan ensimmäisen kohdan b alakohdassa tarkoitetulla tavalla tässä kolmannessa maassa muuten riittävän suojelun piiriin, palauttamiskielto mukaan lukien, edellyttäen ensinnäkin, että hänellä on takeet siitä, että hänet voidaan ottaa takaisin tähän valtioon, toiseksi, että hän saa siellä UNRWA:n tosiasiallista suojelua tai apua, jonka kyseinen kolmas valtio tunnustaa tai jonka puitteistakin se vastaa, ja kolmanneksi, että sen jäsenvaltion toimivaltaiset viranomaiset, jossa kansainvälistä suojelua koskeva hakemus on tehty, ovat saaneet varmuuden siitä, että hän voi oleskella kyseisessä valtiossa turvallisesti ja ihmisarvoisissa elinolosuhteissa niin kauan kuin tämä on tarpeen häneen Gazan alueella kohdistuvien vaarojen takia.
Tällaisessa tapauksessa Jordanian hašemiittinen kuningaskunta olisi itsenäisenä valtiona, jonka alue ei ole sama kuin se, jossa asianomaisen henkilön pysyvä asuinpaikka sijaitsee, katsottava sillä perusteella, että se sitoutuu ottamaan asianomaisen takaisin, että se tunnustaa alueellaan UNRWA:n antaman tosiasiallisen suojelun tai avun ja että se sitoutuu noudattamaan palauttamiskiellon periaatetta, direktiivin 2011/95 7 artiklan 1 kohdan a alakohdassa tarkoitetuksi suojelun tarjoavaksi valtioksi, joka täyttäisi kaikki direktiivin 2013/32 35 artiklan ensimmäisen kohdan b alakohdassa asetetut edellytykset kuuluakseen tässä säännöksessä tarkoitetun ensimmäisen turvapaikkamaan käsitteen alaan.
Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on arvioitava, kehotettuaan tarvittaessa DAB:tä toimittamaan sille kaikki merkitykselliset asiakirjat ja tosiseikkoja koskevat tiedot, täyttyvätkö tässä tapauksessa kaikki edellä 140 kohdassa kuvatut edellytykset.
Edellä esitetyn perusteella viidenteen kysymykseen on vastattava, että direktiivin 2013/32 35 artiklan ensimmäisen kohdan b alakohtaa on tulkittava siten, että UNRWA:n rekisteriin merkityn henkilön on katsottava, jos hän saa tosiasiallisesti mainitun järjestön suojelua tai apua kolmannessa maassa, jonka alueella hänellä ei ole pysyvää asuinpaikkaa mutta joka kuuluu mainitun järjestön toiminta-alueeseen, kuuluvan tässä säännöksessä tarkoitetulla tavalla kyseisessä kolmannessa maassa riittävän suojelun piiriin, jos kyseinen valtio
–
sitoutuu ottamaan asianomaisen takaisin sen jälkeen, kun tämä on lähtenyt sen alueelta hakeakseen kansainvälistä suojelua unionissa
–
tunnustaa UNRWA:n suojelun tai avun ja sitoutuu noudattamaan palauttamiskiellon periaatetta antaen näin asianomaiselle henkilölle mahdollisuuden oleskella alueellaan turvallisesti ihmisarvoisissa elinolosuhteissa ja niin kauan kuin tämä on tarpeen häneen sillä alueella, jossa hänen pysyvä asuinpaikkansa sijaitsee, kohdistuvien vaarojen takia.
Kuudes kysymys
Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen kuudes kysymys koskee asiallisesti sitä, onko direktiivin 2013/32 46 artiklan 3 kohtaa tulkittava yhdessä perusoikeuskirjan 47 artiklan kanssa siten, että tuomioistuimen, jonka käsiteltäväksi on ensimmäisenä oikeusasteena saatettu muutoksenhaku kansainvälistä suojelua koskevasta hakemuksesta tehdystä päätöksestä, on siinä tapauksessa, että se kumoaa tämän päätöksen, lausuttava itse kansainvälistä suojelua koskevasta hakemuksesta joko hyväksymällä tai hylkäämällä se.
Tämän osalta on todettava, että direktiivin 2013/32 46 artiklan 3 kohta koskee yksinomaan muutoksenhaun ”tutkimista” eikä muutoksenhaun kohteena olevan päätöksen mahdollisen kumoamisen seurauksia.
Antaessaan direktiivin 2013/32 unionin lainsäätäjän tarkoituksena ei siis ollut ottaa käyttöön yhteistä sääntöä, jonka mukaan sen 2 artiklan f alakohdassa tarkoitetun hallintoelimen tai lainkäyttöelimeen verrattavan elimen pitäisi menettää toimivaltansa sen jälkeen, kun kansainvälistä suojelua koskevasta hakemuksesta tehty ensimmäinen päätös on kumottu. Jäsenvaltioilla on siis edelleen mahdollisuus säätää, että hakemusaineisto on tällaisen kumoamisen jälkeen palautettava kyseiselle elimelle uuden päätöksen tekemistä varten.
Direktiivin 2013/32 46 artiklan 3 kohta menettäisi kuitenkin tehokkaan vaikutuksensa, jos sellaisen tuomion antamisen jälkeen, jossa ensimmäinen oikeusaste on tämän säännöksen mukaisesti tutkinut direktiivin 2011/95 nojalla hakijan kansainvälisen suojelun tarpeen kaikilta osin ja ex nunc, kyseinen elin voisi tehdä päätöksen, joka olisi ristiriidassa tämän arvioinnin kanssa, tai voisi antaa kulua sellaisen huomattavan pitkän ajanjakson, joka olisi omiaan lisäämään vaaraa siitä, että asiassa ilmenee seikkoja, jotka edellyttävät uuden ajantasaisen arvioinnin suorittamista.
Näin ollen on todettava, että vaikka direktiivin 2013/32 tavoitteena ei ole ottaa käyttöön yhteistä sääntöä toimivallasta tehdä uusi päätös kansainvälistä suojelua koskevasta hakemuksesta sen jälkeen, kun ensimmäinen päätös on kumottu, tämän direktiivin tavoitteesta turvata tämäntyyppisten hakemusten mahdollisimman nopea käsittely, velvollisuudesta taata sen 46 artiklan 3 kohdan tehokas vaikutus sekä perusoikeuskirjan 47 artiklaan perustuvasta vaatimuksesta taata oikeussuojakeinojen tehokkuus käy kuitenkin ilmi, että kaikkien jäsenvaltioiden, joita tämä direktiivi sitoo, on mukautettava kansallista oikeuttaan siten, että ensimmäisen päätöksen kumoamisen jälkeen, ja jos hakemusaineisto palautetaan direktiivin 2 artiklan f alakohdassa tarkoitetulle hallintoelimelle tai lainkäyttöelimeen verrattavalle elimelle, uusi päätös tehdään pikaisesti ja se on siinä tuomiossa tehdyn arvioinnin mukainen, jolla päätös kumottiin.
Tästä seuraa, että kuudenteen kysymykseen on vastattava, että direktiivin 2013/32 46 artiklan 3 kohtaa on tulkittava yhdessä perusoikeuskirjan 47 artiklan kanssa siten, että sillä ei oteta käyttöön yhteisiä menettelysääntöjä toimivallasta tehdä kansainvälistä suojelua koskevasta hakemuksesta uusi päätös sen jälkeen, kun se tuomioistuin, jonka käsiteltäväksi muutoksenhaku on saatettu, on kumonnut tästä hakemuksesta tehdyn ensimmäisen päätöksen. Tarve taata tämän direktiivin 46 artiklan 3 kohdan tehokas vaikutus ja perusoikeuskirjan 47 artiklan mukaiset tehokkaat oikeussuojakeinot edellyttää kuitenkin silloin, kun hakemusaineisto palautetaan direktiivin 2 artiklan f alakohdassa tarkoitetulle hallintoelimelle tai lainkäyttöelimeen verrattavalle elimelle, että uusi päätös tehdään pikaisesti ja että se on siinä tuomiossa tehdyn arvioinnin mukainen, jolla ensimmäinen päätös kumottiin.
Oikeudenkäyntikulut
Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely unionin tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä unionin tuomioistuimelle, ei voida määrätä korvattaviksi.

Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (suuri jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:

1)
Vaatimuksista kolmansien maiden kansalaisten ja kansalaisuudettomien henkilöiden määrittelemiseksi kansainvälistä suojelua saaviksi henkilöiksi, pakolaisten ja henkilöiden, jotka voivat saada toissijaista suojelua, yhdenmukaiselle asemalle sekä myönnetyn suojelun sisällölle 13.12.2011 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2011/95/EU 12 artiklan 1 kohdan a alakohtaa on yhdessä kansainvälisen suojelun myöntämistä tai poistamista koskevista yhteisistä menettelyistä 26.6.2013 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2013/32/EU 10 artiklan 2 kohdan kanssa tulkittava siten, että Yhdistyneiden kansakuntien Lähi-idässä olevien palestiinalaispakolaisten avustus- ja työelimen (UNRWA) rekisteriin merkityn henkilön tekemän kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittely edellyttää sen selvittämistä, saako kyseinen henkilö tosiasiallisesti mainitun elimen tarjoamaa suojelua tai apua, ellei hakemusta ole tätä ennen hylätty tutkimattajättämisperusteen tai jonkin muun kuin direktiivin 2011/95 12 artiklan 1 kohdan a alakohdan ensimmäisessä virkkeessä muotoillun poissulkemisperusteen perusteella.

2)
Kolmansien maiden kansalaisten ja kansalaisuudettomien henkilöiden määrittelyä pakolaisiksi tai muuta kansainvälistä suojelua tarvitseviksi henkilöiksi koskevista vähimmäisvaatimuksista sekä myönnetyn suojelun sisällöstä 29.4.2004 annetun neuvoston direktiivin 2004/83/EY 12 artiklan 1 kohdan a alakohdan toista virkettä ja direktiivin 2011/95 12 artiklan 1 kohdan a alakohdan toista virkettä on tulkittava siten, että
–
ne ovat esteenä kansalliselle lainsäädännölle, jossa ei säädetä näissä direktiivien säännöksissä tarkoitetusta, pakolaisaseman poissulkemisperusteen soveltamisen lakkaamisperusteesta tai jolla se on pantu täytäntöön virheellisesti
–
niillä on välitön oikeusvaikutus ja
–
niitä voidaan soveltaa, vaikkei kansainvälistä suojelua hakeva olekaan nimenomaisesti vedonnut niihin.

3)
Direktiivin 2013/32 46 artiklan 3 kohtaa on tulkittava yhdessä Euroopan unionin perusoikeuskirjan 47 artiklan kanssa siten, että jäsenvaltion tuomioistuimen, jolta on ensimmäisenä oikeusasteena haettu muutosta kansainvälistä suojelua koskevasta hakemuksesta tehtyyn päätökseen, on tutkittava sekä ne tosiseikat ja oikeudelliset seikat, jotka kyseisen päätöksen tehnyt elin on tutkinut tai olisi voinut tutkia, kuten se, voidaanko direktiivin 2011/95 12 artiklan 1 kohdan a alakohtaa soveltaa hakijan tilanteeseen, että seikat, jotka ovat ilmenneet vasta kyseisen päätöksen tekemisen jälkeen.

4)
Direktiivin 2013/32 46 artiklan 3 kohtaa on tulkittava yhdessä perusoikeuskirjan 47 artiklan kanssa siten, että vaatimus sekä tosiseikkojen että oikeudellisten seikkojen tutkimisesta kaikilta osin ja ex nunc voi kohdistua myös tämän direktiivin 33 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuihin, kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen tutkimattajättämisperusteisiin, kun kansallinen oikeus antaa tähän mahdollisuuden, ja jos tuomioistuin, jonka käsiteltäväksi muutoksenhaku on saatettu, haluaa tutkia tutkimattajättämisperusteen, jota määrittävä viranomainen ei ole tutkinut, sen on kuultava hakijaa, jotta tämä voi osaamallaan kielellä henkilökohtaisesti tuoda esiin näkemyksensä siitä, voidaanko kyseistä perustetta soveltaa juuri hänen tilanteeseensa.

5)
Direktiivin 2013/32 35 artiklan ensimmäisen kohdan b alakohtaa on tulkittava siten, että Yhdistyneiden kansakuntien Lähi-idässä olevien palestiinalaispakolaisten avustus- ja työelimen (UNRWA) rekisteriin merkityn henkilön on katsottava, jos hän saa tosiasiallisesti mainitun järjestön suojelua tai apua kolmannessa maassa, jonka alueella hänellä ei ole pysyvää asuinpaikkaa mutta joka kuuluu mainitun järjestön toiminta-alueeseen, kuuluvan tässä säännöksessä tarkoitetulla tavalla kyseisessä kolmannessa maassa riittävän suojelun piiriin, jos kyseinen valtio
–
sitoutuu ottamaan asianomaisen takaisin sen jälkeen, kun tämä on lähtenyt sen alueelta hakeakseen kansainvälistä suojelua Euroopan unionissa
–
tunnustaa UNRWA:n suojelun tai avun ja sitoutuu noudattamaan palauttamiskiellon periaatetta antaen näin asianomaiselle henkilölle mahdollisuuden oleskella alueellaan turvallisesti ihmisarvoisissa elinolosuhteissa ja niin kauan kuin tämä on tarpeen häneen sillä alueella, jossa hänen pysyvä asuinpaikkansa sijaitsee, kohdistuvien vaarojen takia.

6)
Direktiivin 2013/32 46 artiklan 3 kohtaa on tulkittava yhdessä perusoikeuskirjan 47 artiklan kanssa siten, että sillä ei oteta käyttöön yhteisiä menettelysääntöjä toimivallasta tehdä kansainvälistä suojelua koskevasta hakemuksesta uusi päätös sen jälkeen, kun se tuomioistuin, jonka käsiteltäväksi muutoksenhaku on saatettu, on kumonnut tästä hakemuksesta tehdyn ensimmäisen päätöksen. Tarve taata tämän direktiivin 46 artiklan 3 kohdan tehokas vaikutus ja perusoikeuskirjan 47 artiklan mukaiset tehokkaat oikeussuojakeinot edellyttää kuitenkin silloin, kun hakemusaineisto palautetaan direktiivin 2 artiklan f alakohdassa tarkoitetulle hallintoelimelle tai lainkäyttöelimeen verrattavalle elimelle, että uusi päätös tehdään pikaisesti ja että se on siinä tuomiossa tehdyn arvioinnin mukainen, jolla ensimmäinen päätös kumottiin.

Allekirjoitukset
(
*1
)	Oikeudenkäyntikieli: bulgaria.