CELEX: 62017CJ0444
Procedimiento prejudicial
Espacio de libertad, seguridad y justicia
Control en las fronteras, asilo e inmigración
Reglamento (UE) 2016/399
Artículo 32
Restablecimiento temporal por parte de un Estado miembro de los controles en sus fronteras interiores
Entrada irregular de un nacional de un tercer país
Asimilación de las fronteras interiores a las fronteras exteriores
Directiva 2008/115/CE
Ámbito de aplicación
Artículo 2, apartado 2, letra a)

La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación del artículo 32 del Reglamento (UE) 2016/399 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 9 de marzo de 2016, por el que se establece un código de normas de la Unión para el cruce de personas por las fronteras (código de fronteras Schengen) (
DO 2016, L 77, p. 1
; en lo sucesivo, «código de fronteras Schengen»), y de los artículos 2, apartado 2, letra a), y 4, apartado 4, de la Directiva 2008/115/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de diciembre de 2008, relativa a normas y procedimientos comunes en los Estados miembros para el retorno de los nacionales de terceros países en situación irregular (
DO 2008, L 348, p. 98
).
Esta petición se ha presentado en el contexto de un litigio entre el préfet des Pyrénées-Orientales (Prefecto del departamento de los Pirineos Orientales, Francia) y el Sr. Abdelaziz Arib, el procureur de la République près le tribunal de grande instance de Montpellier (Fiscal del Tribunal de Primera Instancia de Montpellier, Francia) y el procureur général près la cour d’appel de Montpellier (Fiscal del Tribunal de Apelación de Montpellier, Francia) en relación con la prórroga del internamiento del Sr. Arib, que entró ilegalmente en el territorio francés.
Marco jurídico
Derecho de la Unión
CAAS
El Convenio de aplicación del Acuerdo de Schengen de 14 de junio de 1985 entre los Gobiernos de los Estados de la Unión Económica Benelux, de la República Federal de Alemania y de la República Francesa, relativo a la supresión gradual de los controles en las fronteras comunes, firmado en Schengen el 19 de junio de 1990 y que entró en vigor el 26 de marzo de 1995 (
DO 2000, L 239, p. 19
; en lo sucesivo, «CAAS»), forma parte del acervo de Schengen.
El artículo 26 del CAAS estipula:
«1.   Sin perjuicio de los compromisos resultantes de su adhesión a la Convención de Ginebra de 28 de julio de 1951 relativa al Estatuto de los refugiados, modificada por el Protocolo de Nueva York de 31 de enero de 1967, las Partes contratantes se comprometen a introducir en su legislación nacional las normas siguientes:
a)
Si se negara la entrada en el territorio de una Parte contratante a un extranjero, el transportista que lo hubiere llevado a la frontera exterior por vía aérea, marítima o terrestre estará obligado a hacerse cargo de él inmediatamente. A petición de las autoridades de vigilancia de fronteras, deberá llevar al extranjero al tercer Estado que hubiere expedido el documento de viaje con que hubiere viajado o a cualquier otro tercer Estado donde se garantice su admisión.
b)
El transportista estará obligado a tomar todas las medidas necesarias para cerciorarse de que el extranjero transportado por vía aérea o marítima tenga en su poder los documentos de viaje exigidos para entrar en el territorio de las Partes contratantes.
2.   Sin perjuicio de los compromisos resultantes de su adhesión a la Convención de Ginebra de 28 de julio de 1951 relativa al Estatuto de los refugiados, modificada por el Protocolo de Nueva York de 31 de enero de 1967, y respetando su derecho constitucional, las Partes contratantes se comprometen a establecer sanciones contra los transportistas que, por vía aérea o marítima, transporten, desde un tercer Estado hasta el territorio de las Partes contratantes, a extranjeros que no estén en posesión de los documentos de viaje exigidos.
3.   Lo dispuesto en la letra b) del apartado 1 y en apartado 2 se aplicará a los transportistas de grupos que realicen enlaces internacionales por carretera en autocar, con excepción del tráfico fronterizo.»
Código de fronteras Schengen
A tenor del artículo 2 del código de fronteras Schengen:
«A los efectos del presente Reglamento, se entenderá por:
1)
“fronteras interiores”:
a)
las fronteras terrestres comunes, incluidas las fronteras fluviales y lacustres, de los Estados miembros;
b)
los aeropuertos de los Estados miembros por lo que respecta a los vuelos interiores;
c)
los puertos marítimos, fluviales y lacustres de los Estados miembros por lo que respecta a los enlaces regulares de transbordadores;
2)
“fronteras exteriores”: las fronteras terrestres de los Estados miembros, incluidas las fronteras fluviales, lacustres y marítimas, así como los aeropuertos y puertos marítimos, fluviales y lacustres, siempre que no sean fronteras interiores;
[…]»
El artículo 5 de dicho código dispone:
«1.   Las fronteras exteriores solo podrán cruzarse por los pasos fronterizos y durante las horas de apertura establecidas. Las horas de apertura estarán indicadas claramente en todo paso fronterizo que no esté abierto las 24 horas del día.
Los Estados miembros notificarán a la Comisión la lista de sus pasos fronterizos de conformidad con el artículo 39.
[…]
3.   Sin perjuicio de las excepciones previstas en el apartado 2 o de sus obligaciones en materia de protección internacional, los Estados miembros fijarán sanciones, de conformidad con su Derecho interno, en el caso de cruce no autorizado de las fronteras exteriores fuera de los pasos fronterizos y de las horas de apertura establecidas. Las sanciones serán efectivas, proporcionadas y disuasorias.»
El artículo 13, apartado 1, de este mismo código prevé:
«La vigilancia de las fronteras tiene por objeto principal impedir el cruce no autorizado de la frontera, luchar contra la delincuencia transfronteriza y adoptar medidas contra las personas que hayan cruzado la frontera ilegalmente. Toda persona que haya cruzado una frontera ilegalmente y que no tenga derecho de estancia en el territorio del Estado miembro de que se trate será detenida y sometida a unos procedimientos conformes a la Directiva 2008/115/CE.»
A tenor del artículo 14 del código de fronteras Schengen:
«1.   Se negará la entrada en el territorio de los Estados miembros a los nacionales de terceros países que no cumplan todas las condiciones de entrada, tal como se definen en el artículo 6, apartado 1, siempre que no pertenezca a ninguna de las categorías de personas indicadas en el artículo 6, apartado 5. Esto no será un obstáculo para la aplicación de las disposiciones especiales relativas al derecho de asilo y a la protección internacional o a la expedición de visados de larga duración.
[…]
4.   La guardia de fronteras velará por que el nacional de un tercer país al que se ha denegado la entrada no entre en el territorio del Estado miembro en cuestión.
[…]
6.   En el anexo V, parte A, figuran las normas que regulan la denegación de entrada.»
El artículo 23 del citado código, titulado «Inspecciones dentro del territorio», establece lo siguiente:
«La ausencia de control en las fronteras interiores no afectará:
a)
al ejercicio de las competencias de policía de las autoridades competentes de los Estados miembros en virtud de su Derecho interno, en la medida en que el ejercicio de tales competencias no tenga un efecto equivalente a las inspecciones fronterizas; este punto también es aplicable a las zonas fronterizas. En el sentido de la primera frase, el ejercicio de las competencias de policía no podrá, en particular, considerarse equivalente al ejercicio de inspecciones fronterizas cuando las medidas policiales:
i)
no tengan como objetivo el control de fronteras,
ii)
estén basadas en información y experiencia policiales de carácter general sobre posibles amenazas a la seguridad pública y estén destinadas, en particular, a combatir la delincuencia transfronteriza,
iii)
estén concebidas y se ejecuten de un modo claramente diferenciado de las inspecciones sistemáticas de personas en las fronteras exteriores,
iv)
se lleven a cabo sirviéndose de inspecciones aleatorias;
[…]»
El artículo 25 del mismo código dispone:
«1.   Cuando en el espacio sin controles en las fronteras interiores se presente una amenaza grave para el orden público o la seguridad interior de un Estado miembro, este podrá restablecer los controles fronterizos en partes específicas o en la totalidad de sus fronteras interiores, con carácter excepcional y durante un período de tiempo limitado no superior a 30 días, o mientras se prevea que persiste la amenaza grave cuando su duración sobrepase el plazo de 30 días. La amplitud y la duración del restablecimiento temporal de controles fronterizos en las fronteras interiores no excederán de lo que sea estrictamente necesario para responder a la amenaza grave.
2.   Los controles fronterizos en las fronteras interiores solo se restablecerán como último recurso y de acuerdo con lo previsto en los artículos 27, 28 y 29. Los criterios enumerados en los artículos 26 y 30, respectivamente, deberán tenerse en cuenta cada vez que se considere la decisión de restablecer controles fronterizos en las fronteras interiores con arreglo a lo dispuesto en los artículos 27, 28 y 29, respectivamente.
3.   Cuando la amenaza grave para el orden público o la seguridad interior en el Estado miembro interesado persista más allá del período estipulado en el apartado 1 del presente artículo, dicho Estado miembro podrá prolongar los controles fronterizos en sus fronteras interiores, teniendo en cuenta los criterios enumerados en el artículo 26 y de conformidad con el artículo 27, por las mismas razones que las indicadas en el apartado 1 del presente artículo, y, teniendo en cuenta posibles nuevos datos, durante períodos renovables que no sobrepasen 30 días.
4.   La duración total del restablecimiento de los controles fronterizos en las fronteras interiores, incluido el período inicial contemplado en el apartado 3, del presente artículo, no podrá superar los seis meses. Cuando se den las circunstancias excepcionales contempladas en el artículo 29, este período total podrá prolongarse hasta una duración máxima de dos años, conforme a lo previsto en el apartado 1 de dicho artículo.»
A tenor del artículo 32 del código de fronteras Schengen:
«Cuando se restablezcan los controles en las fronteras interiores se aplicarán,
mutatis mutandis
, las disposiciones pertinentes del título II.»
Los artículos 5, 13 y 14 de dicho código forman parte de su título II, «Fronteras exteriores», mientras que los artículos 23, 25 y 32 forman parte de su título III, «Fronteras interiores».
El anexo V, parte A, punto 2, del código de fronteras Schengen establece lo siguiente:
«Si el nacional de un tercer país al que se haya denegado la entrada hubiera sido transportado a la frontera exterior por una empresa de transporte, el agente de la guardia de fronteras:
a)
ordenará a la empresa que vuelva a hacerse cargo inmediatamente de dicho nacional de un tercer país y su transporte hacia el tercer país a partir del cual hubiera sido transportado o que hubiera expedido el documento que autoriza el cruce de la frontera o a cualquier otro tercer país en el que esté garantizada su admisión o a hallar el medio para efectuar el viaje de regreso, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 26 del [CASS] y en la Directiva 2001/51/CE del Consejo […]
b)
hasta el momento en que la empresa se haga cargo de los nacionales de terceros países, adoptará, teniendo en cuenta las circunstancias locales y de conformidad con el Derecho interno, las medidas adecuadas para evitar la entrada ilícita de los nacionales de terceros países a los que se les haya denegado la entrada.»
Directiva 2008/115
El considerando 5 de la Directiva 2008/115 declara:
«Conviene que la presente Directiva establezca un conjunto horizontal de normas aplicable a todos los nacionales de terceros países que no cumplen o que han dejado de cumplir las condiciones de entrada, estancia o residencia en un Estado miembro.»
El artículo 2 de esta Directiva dispone lo siguiente:
«1.   La presente Directiva se aplicará a los nacionales de terceros países en situación irregular en el territorio de un Estado miembro.
2.   Los Estados miembros podrán decidir no aplicar la presente Directiva a los nacionales de terceros países:
a)
a los que se deniegue la entrada con arreglo al artículo 13 del Código de fronteras Schengen, o que sean detenidos o interceptados por las autoridades competentes con ocasión del cruce irregular de las fronteras exteriores terrestres, marítimas o aéreas de un Estado miembro y no hayan obtenido ulteriormente una autorización o derecho de estancia en dicho Estado miembro;
b)
que estén sujetos a medidas de retorno que sean constitutivas de sanciones penales o consecuencia de sanciones penales, con arreglo a la legislación nacional, o que estén sujetos a procedimientos de extradición.
[…]»
A tenor del artículo 3 de dicha Directiva:
«A efectos de la presente Directiva, se entenderá por:
[…]
2)
“situación irregular” la presencia en el territorio de un Estado miembro de un nacional de un tercer país que no cumple o ha dejado de cumplir las condiciones de entrada establecidas en el artículo 5 del Código de fronteras Schengen u otras condiciones de entrada, estancia o residencia en ese Estado miembro;
3)
“retorno” el proceso de vuelta de un nacional de un tercer país, bien sea en acatamiento voluntario de una obligación de retorno, bien de modo forzoso a:
–
su país de origen, o
–
un país de tránsito con arreglo a acuerdos de readmisión comunitarios o bilaterales o de otro tipo, u
–
otro tercer país al que el nacional de un tercer país decida volver voluntariamente y en el cual será admitido;
[…]»
El artículo 4, apartado 4, de la misma Directiva preceptúa:
«Por lo que respecta a los nacionales de terceros países excluidos del ámbito de aplicación de la presente Directiva con arreglo al artículo 2, apartado 2, letra a), los Estados miembros:
a)
se asegurarán de que el trato y el nivel de protección no sean menos favorables que los establecidos en el artículo 8, apartados 4 y 5 (limitaciones al recurso a medidas coercitivas), el artículo 9, apartado 2, letra a) (aplazamiento de la expulsión), el artículo 14, apartado 1, letras b) y d) (asistencia sanitaria urgente y toma en consideración de las necesidades de las personas vulnerables) y los artículos 16 y 17 (condiciones del internamiento), y
b)
respetarán el principio de no devolución.»
Derecho francés
A tenor del artículo L.621-2, 1.
o
y 2.
o
, del code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (Código de entrada y estancia de extranjeros y de derecho de asilo), en su versión resultante de la Ley n.
o
2012-1560, de 31 de diciembre de 2012 (en lo sucesivo, «Ceseda»):
«Se castigará con pena de prisión de un año y multa de 3750 euros al extranjero que, sin ser nacional de un Estado miembro de la Unión Europea:
1. Haya entrado en el territorio metropolitano sin cumplir las condiciones mencionadas en el artículo 5, apartado 1, letras a), b) o c) del Reglamento (CE) n.
o
562/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de marzo de 2006, por el que se establece un Código comunitario de normas para el cruce de personas por las fronteras (Código de fronteras Schengen) [
DO 2006, L 105, p. 1
], y sin haber sido admitido en el territorio en aplicación del artículo 5, apartado 4, letras a) y c), del mismo Reglamento; se impondrán las mismas penas cuando el extranjero esté inscrito como no admisible en aplicación de una resolución ejecutoria adoptada por otro Estado parte en el [CAAS].
2. O haya entrado en el territorio metropolitano procedente directamente del territorio de un Estado parte de dicho Convenio sin cumplir lo dispuesto en sus artículos 19, apartados 1 o 2, 20, apartado 1, y 21, apartados 1 o 2, con excepción de las condiciones mencionadas en el artículo 5, apartado 1, letra e), del Reglamento (CE) n.
o
562/2006 […] y en la letra d) cuando la inscripción como no admisible no resulte de una resolución ejecutoria adoptada por otro Estado parte en el [CAAS];
[…]
A efectos de la aplicación del presente artículo, únicamente se podrá ejercer la acusación pública si se han acreditado los hechos en las circunstancias previstas en el artículo 53 del code de procédure pénale [Código Procesal Penal].»
El artículo 53 del Código Procesal Penal, en su versión aplicable al litigio principal, dispone lo siguiente:
«Se considerará delito flagrante el que se estuviese cometiendo o se acabara de cometer. También se considerará que existe delito flagrante cuando, inmediatamente después del acto, la persona sospechosa sea perseguida por otro u otros ciudadanos testigos de lo ocurrido, o se hallen en su poder efectos, o presente vestigios o indicios, que permitan presumir su participación en el delito.
Cuando se constate un delito flagrante, las diligencias de investigación llevadas a cabo bajo el control del fiscal en las condiciones establecidas en el presente capítulo podrán continuarse sin interrupción durante un período de ocho días.
Cuando no puedan posponerse las investigaciones necesarias para el esclarecimiento de la verdad con respecto a un delito castigado con una pena igual o superior a cinco años de prisión, el fiscal podrá decidir la prórroga de las diligencias de investigación, en las mismas condiciones, durante un período máximo de ocho días.»
El artículo 62-2 del Código Procesal Penal establece:
«La detención preventiva es una medida coercitiva decidida por un oficial de la policía judicial, bajo el control de la autoridad judicial, por la cual una persona respecto de la que existen uno o varios motivos razonables para sospechar que ha cometido o intentado cometer un delito castigado con pena de prisión es puesta a disposición de los instructores.
[…]»
El artículo 78-2 del Código Procesal Penal dispone lo siguiente:
«Los oficiales de la policía judicial y, por orden y bajo la responsabilidad de estos, los agentes de la policía judicial y agentes de la policía judicial adjuntos mencionados en los artículos 20 y 21-1.
o
podrán requerir para que acredite su identidad, por cualquier medio, a toda persona respecto a la cual existan una o varias razones plausibles para sospechar:
–
que ha cometido o intentado cometer una infracción;
–
o que se prepara para cometer un delito;
–
o que puede proporcionar información valiosa para la investigación en caso de comisión de un delito;
–
o que ha incumplido las obligaciones o prohibiciones a las que está sujeta en el marco de un control judicial, de una medida de residencia obligatoria con vigilancia electrónica, de una pena o de una medida dictada por el juge de l’application des peines [juez de vigilancia penitenciaria];
–
o que ha sido objeto de investigaciones ordenadas por una autoridad judicial.
Previa petición por escrito del fiscal a efectos de investigación y persecución de las infracciones que este especifique, podrá verificarse igualmente del mismo modo la identidad de toda persona, en los lugares y por un período de tiempo determinados por el propio fiscal. El hecho de que el control de la identidad revele infracciones distintas de las mencionadas en las solicitudes del fiscal no constituirá una causa de nulidad de los procedimientos incidentales.
Asimismo, podrá verificarse la identidad de toda persona, cualquiera que sea su comportamiento, del modo establecido en el párrafo primero, para prevenir una alteración del orden público, en particular contra la seguridad de las personas o de los bienes.
En una zona comprendida entre la frontera terrestre de Francia y los Estados parte del [CAAS] y una línea trazada a 20 kilómetros de esa frontera en el interior del país, así como en las zonas accesibles al público de puertos, aeropuertos y estaciones de ferrocarril o de terminales de autobuses abiertas al tráfico internacional y designadas mediante decreto, para la prevención y la investigación de delitos relacionados con la delincuencia transfronteriza, podrá verificarse igualmente la identidad de toda persona, del modo establecido en el párrafo primero, con vistas a comprobar el cumplimiento de las obligaciones de poseer, llevar consigo y presentar los títulos y documentos exigidos por la ley. […] Cuando exista una sección de autopista que comience en la zona mencionada en la primera frase del párrafo primero y el primer peaje de autopista se sitúe más allá de la línea de 20 kilómetros, el control podrá efectuarse, además, hasta este primer puesto de peaje, en las áreas de estacionamiento correspondientes, así como en ese mismo puesto de peaje y en las áreas de estacionamiento adyacentes. Los puestos de peaje comprendidos en esta disposición se designarán mediante decreto. El hecho de que el control de la identidad revele una infracción distinta del incumplimiento de las obligaciones antes mencionadas no constituirá causa de nulidad de los procedimientos de carácter incidental. A efectos de aplicación del presente párrafo, el control de las obligaciones de poseer, llevar consigo y presentar títulos y documentos exigidos por la ley solo podrá efectuarse durante un período que no supere las seis horas consecutivas en un mismo lugar y no podrá consistir en un control sistemático de personas que se hallen o circulen en las zonas o lugares mencionados en dicho párrafo.
[…]»
Litigio principal y cuestiones prejudiciales
Tras el restablecimiento temporal, en Francia, de los controles en las fronteras interiores comunes a dicho Estado y otros Estados miembros integrantes del espacio Schengen, con arreglo al artículo 25 del código de fronteras Schengen, el Sr. Arib, de nacionalidad marroquí, fue objeto de un control de identidad, el 15 de junio de 2016, en la zona comprendida entre la frontera francoespañola y una línea trazada a veinte kilómetros de esa frontera hacia el interior del país, de conformidad con lo previsto en el artículo 78-2, párrafo noveno, del Código Procesal Penal. El Sr. Arib, que previamente había abandonado el territorio francés a raíz de una medida de expulsión que le había sido notificada el 10 de agosto de 2013, viajaba a bordo de un autobús procedente de Marruecos.
Por ser sospechoso de haber entrado ilegalmente en el territorio francés, delito tipificado en el artículo L.621-2 del Ceseda, el Sr. Arib fue detenido cautelarmente. Al día siguiente, el Prefecto del departamento de los Pirineos Orientales adoptó contra él una resolución por la que se le obligaba a abandonar el territorio francés y se ordenaba su ingreso en un centro de internamiento.
Mediante resolución de 21 de junio de 2016, el juge des libertés et de la détention du Tribunal de grande instance de Perpignan (juez de las libertades y de la detención del Tribunal de Primera Instancia de Perpiñán, Francia) declaró la nulidad de la detención preventiva del Sr. Arib y de todo el procedimiento ulterior, incluido el internamiento, por considerar que dicha detención preventiva no podía ejecutarse. A este respecto, señaló que el Sr. Arib, nacional de un tercer país en situación irregular, había atravesado una frontera interior entre Francia y España, lo que, según él, debía dar lugar a la aplicación de la Directiva 2008/115, en virtud de la cual no podía imponerse ninguna pena privativa de libertad en circunstancias como las del caso de autos.
Mediante auto de 22 de junio de 2016, el conseiller délégué près la cour d’appel de Montpellier (Magistrado delegado del Tribunal de Apelación de Montpellier, Francia) confirmó la resolución de primera instancia. El Prefecto del departamento de los Pirineos Orientales interpuso recurso de casación contra este auto ante el órgano jurisdiccional remitente, la Cour de cassation (Tribunal de Casación, Francia), alegando, en particular, que en caso de amenaza grave para el orden público o la seguridad interior, un Estado miembro puede con carácter excepcional restablecer los controles en sus fronteras interiores, excluyendo así parcialmente la aplicación de la Directiva 2008/115. Según el Prefecto, en tal caso, al no ser aplicables las medidas de protección previstas en dicha Directiva, una persona que entre irregularmente en Francia puede ser objeto de un control de identidad con arreglo a lo dispuesto en el artículo 78-2, párrafo noveno, del Código Procesal Penal y, al encontrarse en situación irregular, puede ser condenada a una pena privativa de libertad y, por lo tanto, ser detenida preventivamente.
El órgano jurisdiccional remitente señala, por una parte, que el código de fronteras Schengen sienta el principio de la libre circulación dentro del espacio Schengen y contempla la inexistencia de controles en las fronteras interiores entre los Estados miembros y, por otra parte, que en caso de amenaza grave para el orden público o la seguridad interior de un Estado miembro, este puede no obstante restablecer excepcionalmente los controles fronterizos en todas o parte de sus fronteras interiores durante un período limitado, al amparo del artículo 25 de ese código.
Dicho órgano jurisdiccional indica asimismo que, según el artículo 32 del código de fronteras Schengen, cuando se restablezcan los controles en las fronteras interiores, se aplicarán,
mutatis mutandis
, las disposiciones pertinentes del título II de ese código, relativas a las fronteras exteriores. A este respecto, subraya que, en virtud del artículo 5, apartado 3, del citado código, los Estados miembros fijarán sanciones efectivas, proporcionadas y disuasorias en caso de cruce no autorizado de las fronteras exteriores. Añade que, según el artículo 13 del mismo código, la vigilancia de esas fronteras tiene por objeto impedir el cruce no autorizado de las mismas y adoptar medidas contra las personas que las hayan cruzado ilegalmente, de modo que una persona que haya cruzado una frontera ilegalmente y que no tenga derecho de estancia en el territorio del Estado miembro de que se trate será detenida y sometida a unos procedimientos conformes con la Directiva 2008/115.
Según el órgano jurisdiccional remitente, la Directiva 2008/115 obliga a los Estados miembros a adoptar una decisión de expulsión contra todo nacional de un tercer país que se encuentre en situación irregular en su territorio, no pudiendo ser objeto de una medida de internamiento sino con el fin de preparar su retorno o proceder a su expulsión y siempre que no pueda aplicarse eficazmente ninguna otra medida suficiente, pero menos coercitiva. Dicho órgano jurisdiccional recuerda la sentencia de 7 de junio de 2016, Affum (
C‑47/15
,
EU:C:2016:408
), en la que el Tribunal de Justicia declaró que la Directiva 2008/115 se opone a una normativa de un Estado miembro que permite el encarcelamiento de un nacional de un tercer país por el mero hecho de la entrada ilegal por una frontera interior desencadenante de una situación irregular cuando el procedimiento de retorno previsto por la precitada Directiva para aquel nacional aún no ha finalizado.
El órgano jurisdiccional remitente subraya que el artículo L.621-2 del Ceseda castiga con pena de prisión y multa la entrada irregular en el territorio cuando se comprueba en situación de flagrancia.
A la vista de esta disposición, dicho órgano jurisdiccional se plantea, en primer lugar, si los controles restablecidos en una frontera interior de un Estado miembro son asimilables a los controles en una frontera exterior cuando la atraviesa un nacional de un tercer país que carece del derecho de entrada y los controles se llevan a cabo en situación de flagrancia.
En caso de respuesta afirmativa, sería preciso determinar a continuación, según dicho órgano jurisdiccional, las modalidades de los controles. A este respecto, señala, por una parte, que el artículo 2, apartado 2, letra a), de la Directiva 2008/115 permite a los Estados miembros continuar aplicando en sus fronteras exteriores procedimientos de retorno nacionales simplificados, sin tener que seguir todas las etapas del procedimiento previstas en dicha Directiva, para poder expulsar más rápidamente a los nacionales de terceros países interceptados en el momento de atravesar dichas fronteras. Subraya, por otra parte, que el artículo 4, apartado 4, de la citada Directiva regula el ejercicio por los Estados miembros de la facultad prevista en su artículo 2, apartado 2, letra a), debiendo aquellos respetar determinadas garantías mínimas, entre las que se encuentran, en particular, las condiciones de internamiento establecidas en los artículos 16 y 17 de la misma Directiva.
El órgano jurisdiccional remitente se pregunta, por lo tanto, si un Estado miembro que ha restablecido los controles en las fronteras interiores puede invocar el artículo 2, apartado 2, letra a), para excluir de la aplicación de la Directiva 2008/115 al nacional de un tercer país que atraviesa ilegalmente tal frontera y no ha iniciado aún su estancia en territorio nacional.
En caso de respuesta afirmativa, se plantearía por último la cuestión de si el artículo 4, apartado 4, de la Directiva 2008/115 debe interpretarse en el sentido de que no se opone al encarcelamiento de nacionales de terceros países en las circunstancias de hecho del presente asunto.
En tales circunstancias, la Cour de Cassation (Tribunal de Casación) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las cuestiones prejudiciales siguientes:
«1)
¿Debe interpretarse el artículo 32 del [código de fronteras Schengen], que dispone que, cuando se restablezcan los controles en las fronteras interiores se aplicarán,
mutatis mutandis
, las disposiciones pertinentes del título II (sobre las fronteras exteriores), en el sentido de que los controles restablecidos en una frontera interior por un Estado miembro son equiparables a los controles efectuados en una frontera exterior cuando esta es cruzada por un nacional de un tercer país, que carece del derecho de entrada?
2)
En esas mismas circunstancias de restablecimiento de los controles en las fronteras interiores, ¿permiten dicho [código] y la Directiva 2008/115 […] aplicar al caso de un nacional de un tercer país que cruza una frontera en la que se han restablecido los controles la facultad contemplada en el artículo 2, apartado 2, letra a), de [dicha] Directiva, que ofrece a los Estados miembros la posibilidad de continuar aplicando en sus fronteras exteriores procedimientos de retorno simplificados de Derecho interno?
3)
En caso de respuesta afirmativa a esta última cuestión, ¿se oponen las disposiciones del artículo 2, apartado 2, letra a), y del artículo 4, apartado 4, de la [citada] Directiva a una norma nacional que, como el artículo L.621-2 del [Ceseda], castiga con pena de prisión la entrada ilegal en el territorio nacional de un nacional de un tercer país para quien no ha finalizado aún el procedimiento de retorno establecido en dicha Directiva?»
Sobre las cuestiones prejudiciales
Sobre las cuestiones prejudiciales primera y segunda
Mediante sus cuestiones prejudiciales primera y segunda, que procede examinar conjuntamente, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en lo sustancial, si el artículo 2, apartado 2, letra a), de la Directiva 2008/115, en relación con el artículo 32 del código de fronteras Schengen, debe interpretarse en el sentido de que se aplica a la situación de un nacional de un tercer país, detenido en las inmediaciones de una frontera interior de un Estado miembro, cuando dicho Estado miembro ha restablecido, en virtud del artículo 25 del citado código, los controles en esa frontera, debido a una amenaza grave para el orden público o la seguridad interior de ese Estado miembro.
Con carácter preliminar, interesa señalar que, como se ha mencionado en los apartados 22 y 23 de la presente sentencia, el Sr. Arib, de nacionalidad marroquí, no fue objeto de una decisión de denegación de entrada en el territorio francés, sino que fue sometido a un control de identidad por las autoridades francesas, en las inmediaciones de la frontera francoespañola, tras haberse restablecido los controles en dicha frontera en virtud del artículo 25 del código de fronteras Schengen, y fue detenido, a raíz de dicho control, por ser sospechoso de haber cometido el delito, tipificado en el artículo L.621-2 del Ceseda, consistente en haber entrado irregularmente en el territorio francés.
Procede señalar, a este respecto, en primer lugar, que se desprende tanto de la definición de «situación irregular» que figura en el artículo 3, punto 2, de la Directiva 2008/115 como del considerando 5 de dicha Directiva, en virtud del cual esta se aplica «a todos los nacionales de terceros países que no cumplen o que han dejado de cumplir las condiciones de entrada, estancia o residencia», que un nacional de un tercer país que, tras entrar ilegalmente en el territorio de un Estado miembro, se halla en dicho territorio sin cumplir las condiciones de entrada, de estancia o de residencia, se encuentra por esa razón en situación irregular, sin que sea necesario, para incurrir en tal situación, una estancia mínima en aquel territorio o la intención de permanecer en él (véase, en este sentido, la sentencia de 7 de junio de 2016, Affum,
C‑47/15
,
EU:C:2016:408
, apartados
y
).
Un nacional de un tercer país que, como el Sr. Arib, tras haber entrado ilegalmente en el territorio de un Estado miembro, es interceptado en el territorio de dicho Estado miembro, en las inmediaciones de una de sus fronteras interiores, sin cumplir las condiciones de entrada, de estancia o de residencia en dicho territorio debe, por lo tanto, considerarse en situación irregular en dicho territorio.
Un nacional de un tercer país en tal situación está comprendido, según el artículo 2, apartado 1, de la Directiva 2008/115, y salvo lo dispuesto en el artículo 2, apartado 2, de dicha Directiva, en el ámbito de aplicación de esta. Por lo tanto, en principio, deben aplicársele las normas y los procedimientos comunes previstos por la citada Directiva a los efectos de su expulsión, salvo que hubiera regularizado su situación (véase, en este sentido, la sentencia de 7 de junio de 2016, Affum,
C‑47/15
,
EU:C:2016:408
, apartado
).
A este respecto, procede recordar, en segundo lugar, que, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, dicha Directiva no se opone a la normativa de un Estado miembro que permite el encarcelamiento de un nacional de un tercer país al que se haya aplicado el procedimiento de retorno establecido en la misma Directiva y que, o bien se halle en situación irregular en el referido territorio sin que exista un motivo que justifique no haber acatado la obligación de retorno, o bien ha vuelto a entrar en dicho territorio quebrantando una prohibición de entrada (véase, en este sentido, la sentencia de 7 de junio de 2016, Affum,
C‑47/15
,
EU:C:2016:408
, apartados
y
).
Se desprende, no obstante, de los autos remitidos al Tribunal de Justicia y de las respuestas aportadas en la vista a las preguntas formuladas por el Tribunal de Justicia que el Sr. Arib no se encuentra en ninguna de las dos situaciones a que se refiere el apartado anterior.
Procede señalar, en tercer lugar, que el artículo 2, apartado 2, letra a), de la Directiva 2008/115 permite a los Estados miembros no aplicarla, sin perjuicio de lo dispuesto en su artículo 4, apartado 4, en dos supuestos concretos, a saber, el de nacionales de terceros países a los que se deniegue la entrada en una frontera exterior de un Estado miembro, de conformidad con el artículo 14 del código de fronteras Schengen, o el de nacionales de terceros países que sean detenidos o interceptados con ocasión del cruce irregular de tal frontera exterior y no hayan obtenido ulteriormente una autorización o derecho de estancia en dicho Estado miembro.
Como se ha expuesto en el apartado 36 de la presente sentencia, al Sr. Arib no se le ha denegado la entrada en territorio francés. Por lo tanto, en cualquier caso, no puede estar comprendido en el primero de los dos supuestos contemplados en el artículo 2, apartado 2, letra a), de la Directiva 2008/115.
En consecuencia, es preciso determinar si un nacional de un tercer país que se encuentra en situación irregular en el territorio de un Estado miembro y que ha sido detenido en las inmediaciones de una frontera interior de dicho Estado miembro está comprendido en el segundo supuesto contemplado en el artículo 2, apartado 2, letra a), de la Directiva 2008/115, cuando el Estado miembro de que se trate haya restablecido los controles en esa frontera debido a una amenaza grave para el orden público o la seguridad interior de dicho Estado miembro, de conformidad con el artículo 25 del código de fronteras Schengen.
A este respecto, procede recordar, primeramente, que, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, los dos supuestos contemplados en el artículo 2, apartado 2, letra a), de la Directiva 2008/115 aluden exclusivamente al cruce de una frontera exterior de un Estado miembro, según la definición que de la misma ofrece el artículo 2, punto 2, del código de fronteras Schengen, y no, por tanto, al cruce que tiene lugar por una frontera común a Estados miembros integrados en el espacio Schengen (sentencia de 7 de junio de 2016, Affum,
C‑47/15
,
EU:C:2016:408
, apartado
).
Más concretamente, el segundo supuesto contemplado en el artículo 2, apartado 2, letra a), de la Directiva 2008/115 implica una relación temporal y espacial directa entre la detención o intercepción del nacional de un tercer país y el cruce de una frontera exterior. Se está aludiendo, pues, a nacionales de terceros países que han sido detenidos o interceptados por las autoridades competentes justo en el momento en que cruzaban de forma ilegal la frontera exterior o cuando, habiéndola ya cruzado, se hallaban en las proximidades de esta (véase, en este sentido, la sentencia de 7 de junio de 2016, Affum,
C‑47/15
,
EU:C:2016:408
, apartado
).
Por lo tanto, el artículo 2, apartado 2, letra a), de la Directiva 2008/115 debe interpretarse en el sentido de que no permite a los Estados miembros excluir del ámbito de aplicación de dicha Directiva a los nacionales de terceros países incursos en situación irregular por haber entrado de forma ilegal a través de una frontera interior (sentencia de 7 de junio de 2016, Affum,
C‑47/15
,
EU:C:2016:408
, apartados
y
).
Ha de determinarse no obstante, seguidamente, si la circunstancia de que un Estado miembro haya restablecido los controles en sus fronteras interiores, de conformidad con el artículo 25 del código de fronteras Schengen, puede hacer que el supuesto de un nacional de un tercer país que se encuentra en situación irregular en el territorio de dicho Estado miembro y es aprehendido en las proximidades de esa frontera interior quede comprendido en el ámbito de aplicación del artículo 2, apartado 2, letra a), de la Directiva 2008/115.
El artículo 25 del código de fronteras Schengen permite, de forma excepcional y con determinadas condiciones, que un Estado miembro restablezca temporalmente los controles fronterizos en partes específicas o en la totalidad de sus fronteras interiores en caso de amenaza grave para el orden público o la seguridad interior de dicho Estado miembro. Según el artículo 32 de este código, cuando se restablezcan los controles en las fronteras interiores, se aplicarán,
mutatis mutandis
, las disposiciones pertinentes de dicho código relativas a las fronteras exteriores.
A este respecto, es preciso subrayar, en primer lugar, que, como excepción al ámbito de aplicación de la Directiva 2008/115, la disposición establecida en su artículo 2, apartado 2, letra a), ha de interpretarse de forma estricta.
Pues bien, como se desprende ya de los apartados 45 y 47 de la presente sentencia, dicha disposición se refiere, según su propio tenor exento de toda ambigüedad al respecto, a la situación de un nacional de un tercer país que se encuentre en una «frontera exterior» de un Estado miembro o en las inmediaciones de esa frontera exterior. Así pues, no se hace alusión alguna a la posibilidad de asimilar a tal situación la de un nacional de un tercer país que se encuentre en una frontera interior en la que se hayan restablecido los controles en virtud del artículo 25 del código de fronteras Schengen, o en las inmediaciones de dicha frontera interior, pese a que, cuando se adoptó esta Directiva, los artículos 23 y 28 del Reglamento n.
o
562/2006 ya preveían, por una parte, que los Estados miembros podían restablecer, con carácter excepcional, los controles en sus fronteras interiores en caso de amenaza grave para su orden público o su seguridad interior y, por otra parte, que en tal caso se aplicarían,
mutatis mutandis
, las disposiciones pertinentes de ese Reglamento relativas a las fronteras exteriores.
Por lo que se refiere, en segundo lugar, a la finalidad perseguida por el artículo 2, apartado 2, letra a), de la Directiva 2008/115, el Tribunal de Justicia ya ha declarado que consiste en permitir a los Estados miembros, en los dos supuestos contemplados en dicha disposición, continuar aplicando en sus fronteras exteriores procedimientos de retorno simplificados, sin tener que completar todas las fases procedimentales establecidas en la citada Directiva y poder así expulsar con mayor rapidez a los nacionales de terceros países interceptados cuando cruzaban tales fronteras (sentencia de 7 de junio de 2016, Affum,
C‑47/15
,
EU:C:2016:408
, apartado
).
A este respecto, ha de observarse que el artículo 2, apartado 2, letra a), de la Directiva 2008/115 trata de forma idéntica la intercepción o la detención en las inmediaciones de una frontera exterior de un Estado miembro, contemplada en el artículo 13 del código de fronteras Schengen, y la adopción de una decisión de denegación de entrada, en el sentido del artículo 14 de dicho código.
En efecto, si como lo confirma el artículo 14, apartado 4, del código de fronteras Schengen, la adopción de una resolución de denegación de entrada en el territorio del espacio Schengen tiene por objeto evitar que el nacional de un tercer país frente a quien se dicte penetre en ese territorio, la detención o la intercepción de dicho nacional, en situación irregular, con ocasión del cruce de una frontera exterior o en las inmediaciones de esta, permite asimismo a las autoridades nacionales competentes adoptar fácil y rápidamente, habida cuenta del lugar en que el referido nacional ha sido aprehendido, las medidas apropiadas para evitar que permanezca en dicho territorio, reconduciéndolo inmediatamente a la frontera exterior que haya atravesado ilegalmente.
En tales circunstancias, que se caracterizan, en particular, por la proximidad de una frontera exterior, puede estar justificado permitir que un Estado miembro no siga todas las etapas del procedimiento previsto por la Directiva 2008/115 con el fin de acelerar el retorno a un tercer país de los nacionales de terceros países en situación irregular en su territorio.
En cambio, el mero restablecimiento de controles en las fronteras interiores de un Estado miembro no tiene como consecuencia que un nacional de un tercer país, en situación irregular y aprehendido con ocasión del cruce de esa frontera o en las inmediaciones de esta, pueda ser expulsado más rápidamente o más fácilmente del territorio del espacio Schengen, siendo inmediatamente reconducido a una frontera exterior, que si hubiese sido aprehendido, con motivo de un control policial, con arreglo al artículo 23, letra a), del código de fronteras Schengen, en ese mismo lugar, sin que se hubiesen restablecido los controles en dichas fronteras.
Contrariamente a lo que ha alegado, en lo sustancial, el Gobierno alemán, tal conclusión no queda desvirtuada al tomar en consideración las obligaciones impuestas a los transportistas en virtud del anexo V, parte A, punto 2, del código de fronteras Schengen y del artículo 26 del CAAS.
En efecto, aun suponiendo que tales obligaciones se apliquen igualmente, en virtud del artículo 32 de dicho código, cuando se hayan restablecido los controles en las fronteras interiores, debe ponerse de manifiesto no obstante que el anexo V, parte A, punto 2, del código de fronteras Schengen y el artículo 26 del CAAS únicamente tienen como consecuencia obligar al transportista a reconducir al nacional de un tercer país al que transporte cuando a este se le deniegue la entrada en la frontera, y no cuando, como en el caso del Sr. Arib, dicho nacional sea aprehendido o interceptado después de haber atravesado ilegalmente esa frontera.
De ello se desprende que, a la vista del objetivo perseguido por el artículo 2, apartado 2, letra a), de la Directiva 2008/115, no procede distinguir el supuesto de un nacional de un tercer país en situación irregular, aprehendido en las inmediaciones de una frontera interior, según que se hayan restablecido o no los controles en dicha frontera.
En tercer lugar, el análisis del contexto en que se integra el artículo 2, apartado 2, letra a), de la Directiva 2008/115 y, más específicamente, la lectura sistemática del código de fronteras Schengen confirman asimismo la necesidad de interpretar restrictivamente el ámbito de aplicación de dicha disposición.
A este respecto, procede señalar, de entrada, que de dicho código se deduce que una frontera interior en la que un Estado miembro haya restablecido los controles en virtud de su artículo 25 no equivale a una frontera exterior en el sentido del propio código.
En efecto, a tenor del artículo 2 del código de fronteras Schengen, los conceptos de «fronteras interiores» y «fronteras exteriores» se excluyen mutuamente. Pues bien, el artículo 32 de ese código se limita a disponer que cuando un Estado miembro restablezca los controles en las fronteras interiores, únicamente se aplicarán,
mutatis mutandis
, las disposiciones de dicho código relativas a las fronteras exteriores que sean pertinentes. En cambio, el citado artículo 32 no prevé, como ha señalado el Abogado General, en esencia, en el punto 52 de sus conclusiones, que, en tal caso, se aplique el artículo 2, apartado 2, letra a), de la Directiva 2008/115. Por lo tanto, el propio tenor del código de fronteras Schengen se opone a que, a efectos de dicha Directiva, una frontera interior en la que se hayan restablecido los controles se asimile a una frontera exterior.
Seguidamente, es cierto, que, como subraya el órgano jurisdiccional remitente, el artículo 5, apartado 3, del código de fronteras Schengen obliga a los Estados miembros a imponer sanciones efectivas, proporcionadas y disuasorias en caso de cruce no autorizado de las fronteras exteriores fuera de los pasos fronterizos y de las horas de apertura establecidas.
No obstante, y con independencia de si esta disposición constituye una disposición pertinente, en el sentido del artículo 32 del código de fronteras Schengen, aplicable,
mutatis mutandis
, en caso que un Estado miembro restablezca los controles en sus fronteras interiores, ha de señalarse, en cualquier caso, que dicha disposición no tiene por objeto establecer ningún tipo de excepción a la aplicación de las normas y los procedimientos comunes previstos por la Directiva 2008/115, como lo confirma expresamente, por otra parte, el artículo 13, apartado 1, del citado código, que dispone que deben adoptarse medidas contra cualquier persona que haya cruzado ilegalmente una frontera exterior y que, si esa persona no tiene derecho de estancia en el territorio del Estado miembro de que se trate, ha de ser detenida y sometida a unos procedimientos conformes con la Directiva 2008/115 (véase, en este sentido, la sentencia de 7 de junio de 2016, Affum,
C‑47/15
,
EU:C:2016:408
, apartado
).
El artículo 13, apartado 1, del código de fronteras Schengen pretende, pues, precisar la relación entre la vigilancia de fronteras y la aplicación de los procedimientos de retorno establecidos en la Directiva 2008/115 (sentencia de 26 de julio de 2017, Jafari,
C‑646/16
,
EU:C:2017:586
, apartado
). De ello se desprende que las medidas adoptadas por los Estados miembros, en particular con arreglo al artículo 5, apartado 3, del código de fronteras Schengen, para garantizar la efectividad de la vigilancia en las fronteras, no pueden tener como efecto modificar las obligaciones que se derivan para los Estados miembros de dicha Directiva.
Por último, es importante recordar que la Directiva 2008/115 no niega a los Estados miembros la potestad de castigar con la pena de prisión la comisión de delitos que no estén definidos como la mera entrada ilegal, incluyendo los cometidos en situaciones en las que el procedimiento de retorno establecido por dicha Directiva aún no ha terminado (sentencia de 7 de junio de 2016, Affum,
C‑47/15
,
EU:C:2016:408
, apartado
). Por lo tanto, la Directiva 2008/115 tampoco se opone a la detención de un nacional de un tercer país en situación irregular cuando tal medida se adopta porque dicho nacional es sospechoso de haber cometido otro delito distinto de su mera entrada ilegal en el territorio nacional, y en particular un delito que pueda constituir una amenaza para el orden público o la seguridad interior del Estado miembro de que se trate.
Resulta de lo anterior que procede responder a las cuestiones prejudiciales primera y segunda que el artículo 2, apartado 2, letra a), de la Directiva 2008/115, en relación con el artículo 32 del código de fronteras Schengen, debe interpretarse en el sentido de que no se aplica a la situación de un nacional de un tercer país, detenido en las inmediaciones de una frontera interior y en situación irregular en el territorio de un Estado miembro, aun cuando ese Estado miembro haya restablecido, en virtud del artículo 25 de dicho código, los controles en tal frontera, debido a una amenaza grave para el orden público o la seguridad interior del citado Estado miembro.
Sobre la tercera cuestión prejudicial
Habida cuenta de la respuesta dada a la primera y segunda cuestión, no procede responder a la tercera cuestión prejudicial.
Costas
Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a este resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.

En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Gran Sala) declara:

El artículo 2, apartado 2, letra a), de la Directiva 2008/115/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de diciembre de 2008, relativa a normas y procedimientos comunes en los Estados miembros para el retorno de los nacionales de terceros países en situación irregular, en relación con el artículo 32 del Reglamento (UE) 2016/399 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 9 de marzo de 2016, por el que se establece un código de normas de la Unión para el cruce de personas por las fronteras (código de fronteras Schengen), debe interpretarse en el sentido de que no se aplica a la situación de un nacional de un tercer país, detenido en las inmediaciones de una frontera interior y en situación irregular en el territorio de un Estado miembro, aun cuando ese Estado miembro haya restablecido, en virtud del artículo 25 de dicho código, los controles en tal frontera, debido a una amenaza grave para el orden público o la seguridad interior del citado Estado miembro.

Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: francés.