CELEX: 62018CJ0515
Eelotsusetaotlus
Määrus (EÜ) nr 1370/2007
Avaliku reisijateveo teenused
Raudteevedu
Avaliku teenindamise lepingud
Otselepingute sõlmimine
Otselepingu sõlmimise kohta eelneva teate avaldamise kohustus
Ulatus

Eelotsusetaotlus puudutab küsimust, kuidas tõlgendada Euroopa Parlamendi ja nõukogu 23. oktoobri 2007. aasta määruse (EÜ) nr 1370/2007, mis käsitleb avaliku reisijateveoteenuse osutamist raudteel ja maanteel ning millega tunnistatakse kehtetuks nõukogu määrused (EMÜ) nr 1191/69 ja (EMÜ) nr 1107/70 (
ELT 2007, L 315, lk 1
), artikli 7 lõikeid 2 ja 4.
Taotlus on esitatud Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (konkurentsi- ja turujärelevalve amet, Itaalia) (edaspidi „AGCM“) ja Regione autonoma della Sardegna (Sardiinia maakond, Itaalia) (edaspidi „Sardiinia maakond“) vahelises kohtuvaidluses selle üle, et Sardiinia maakond sõlmis Trenitalia SpA‑ga otselepingu raudteel avaliku reisijateveoteenuse osutamiseks.
Õiguslik raamistik
Liidu õigus
Määruse nr 1370/2007 põhjendused 25, 29 ja 30 on sõnastatud järgmiselt:
„(25)
Avalik reisijatevedu raudteel tõstatab investeeringute suuruse ja infrastruktuuri maksumusega seotud eriküsimused. [Euroopa] Komisjon esitas 2004. aasta märtsis ettepaneku nõukogu 29. juuli 1991. aasta direktiivi 91/440/EMÜ ühenduse raudteede arendamise kohta [(
EÜT 1991, L 237, lk 25
; ELT eriväljaanne 07/01, lk 341)] muutmiseks, et tagada ühenduse kõikidele raudtee-ettevõtjatele kõikide liikmesriikide infrastruktuuride kasutusõigus rahvusvaheliste reisijateveoteenuste osutamiseks. Käesoleva määruse eesmärk on kehtestada õiguslik raamistik avaliku teenindamise lepingute hüvitamiseks ja/või ainuõiguste andmiseks, mitte aga raudteeteenuste turu edasine avamine.
[…]
(29)
Avaliku teenindamise lepingute sõlmimiseks (välja arvatud erakorraliste meetmete ja lühikesi vahemaid puudutavate lepingute puhul) peaksid pädevad asutused võtma vajalikke meetmeid, et teatada sellest vähemalt üks aasta ette, et anda võimalikele avaliku teenuse osutajatele võimalus reageerida.
(30)
Avaliku teenindamise otselepingutele tuleks kohaldada suuremat läbipaistvust.“
Määruse artikli 2 punktis h on „otselepingu sõlmimine“ määratletud kui „avaliku teenuse lepingu sõlmimine konkreetse avaliku teenuse pakkujaga ilma eelneva võistleva pakkumismenetluseta“.
Määruse artikli 5 lõige 6 sätestab:
„Kui see ei ole siseriikliku õigusega keelatud, võivad pädevad asutused otsustada sõlmida avaliku teenindamise otselepingud raudteetranspordi kohta, kuid mitte rööbastranspordiliikide, nagu metroo või trammid kohta. Erandina artikli 4 lõikest 3 ei ületa selliste lepingute kestus 10 aastat, välja arvatud juhul, kui kohaldatakse artikli 4 lõiget 4.“
Määruse artikli 7 lõiked 2–4 näevad ette:
„2.   Iga pädev asutus võtab vajalikud meetmed, et hiljemalt üks aasta enne pakkumiskutse väljakuulutamist või otselepingu sõlmimist oleks
Euroopa Liidu Teatajas
avaldatud vähemalt järgmine teave:
a)
pädeva asutuse nimi ja aadress;
b)
kavandatav lepingu sõlmimise laad;
c)
lepingu sõlmimisega potentsiaalselt seotud teenused ja territooriumid.
Pädevad asutused võivad otsustada seda teavet mitte avaldada juhul, kui avaliku teenindamise lepingud käsitlevad avalike reisijateveoteenuste osutamist aastas vähem kui 50000 kilomeetri ulatuses.
Juhul, kui nimetatud teave pärast avaldamist muutub, avaldab pädev asutus võimalikult kiiresti paranduse. See parandus ei piira otselepingu või pakkumiskutse alguskuupäeva.
Käesolevat lõiget ei kohaldata artikli 5 lõikele 5.
3.   Raudteetransporti käsitlevate avaliku teenindamise otselepingute sõlmimise korral artikli 5 lõike 6 kohaselt avalikustab pädev asutus järgmise teabe ühe aasta jooksul pärast lepingu sõlmimist:
a)
lepingu sõlminud üksus, selle omandiline kuuluvus ja vajaduse korral juriidilist kontrolli teostava(te) osapool(t)e nimi või nimed;
b)
avaliku teenindamise lepingu kestus;
c)
osutatavate reisijateveoteenuste kirjeldus;
d)
rahalise hüvitise näitajate kirjeldus;
e)
kvaliteediga seotud eesmärgid nagu näiteks täpsus ja usaldusväärsus ning kohaldatavad preemiad ja trahvid;
f)
põhivaradega seotud tingimused.
4.   Pädev asutus edastab huvitatud isiku palvel avaliku teenindamise otselepingu sõlmimise otsuse põhjenduse.“
Määrust nr 1370/2007 muudeti Euroopa Parlamendi ja nõukogu 14. detsembri 2016. aasta määrusega (EL) 2016/2338 (
ELT 2016, L 354, lk 22
). Kuna muutmismäärus jõustus 24. detsembril 2017, ei saa seda põhikohtuasja asjaoludele kohaldada.
Itaalia õigus
23. juuli 2009. aasta seaduse nr 99, mis käsitleb sätteid ettevõtjate arendamise ja rahvusvahelistumise kohta, sealhulgas energeetika valdkonnas (legge n. 99 – Disposizioni per lo sviluppo e l’internazionalizzazione delle imprese, nonché in materia di energia;
GURI
nr 176, 31.7.2009) artikkel 61 sätestab:
„Ametiasutused, kes on pädevad teenuste osutamise lepinguid sõlmima, võivad – ka sektori regulatsioonist kõrvale kaldudes – tugineda [määruse nr 1370/2007] artikli 5 lõigetele 2, 4, 5 ja 6 ning artikli 8 lõikele 2. Äriühingute suhtes, kellega on Itaalias või välisriikides sõlmitud [määruse nr 1370/2007] sätetele vastavad teenuste osutamise lepingud, ei kohaldata [19. novembri 1997. aasta seadusandliku dekreedi nr 422 maakondadele ja kohalikele omavalitsustele ülesannete ja kohustuste andmise kohta kohaliku ühistranspordi valdkonnas vastavalt 15. märtsi 1997. aasta seaduse nr 59 artikli 4 lõikele 4 (decreto legislativo n. 422 – Conferimento alle regioni ed agli enti locali di funzioni e compiti in materia di trasporto pubblico locale, a norma dell’articolo 4, comma 4, della legge 15 marzo 1997, n. 59;
GURI
nr 287, 10.12.1997, lk 4)] artikli 18 lõike 2 punktis a ette nähtud kõrvalejätmist.“
18. aprilli 2016. aasta seadusandlik dekreet nr 50, millega rakendatakse direktiiv 2014/23/EL kontsessioonilepingute sõlmimise kohta, direktiivi 2014/24/EL riigihangete kohta ning direktiivi 2014/25/EL vee-, energeetika-, transpordi- ja postiteenuste sektoris tegutsevate üksuste riigihangete kohta ning korraldatakse ümber ehitustööde, teenuste ja asjade riigihangete kehtiv regulatsioon (decreto legislativo n. 50 – Attuazione delle direttive 2014/23/UE, 2014/24/UE e 2014/25/UE sull’aggiudicazione dei contratti di concessione, sugli appalti pubblici e sulle procedure d’appalto degli enti erogatori nei settori dell’acqua, dell’energia, dei trasporti e dei servizi postali, nonché per il riordino della disciplina vigente in materia di contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture;
GURI
nr 91, 19.4.2016), on Itaalia uus riigihangete seadustik (Codice dei contratti pubblici; edaspidi „riigihangete seadustik“).
Nimetatud seadustiku artikkel 4 sätestab:
„Ehitustööde, teenuste ja asjade hankelepingute sõlmimine, mis on tervikuna või osaliselt käesoleva seadustiku kohaldamisalast välja jäetud, peab vastama säästlikkuse, tõhususe, erapooletuse, võrdse kohtlemise, läbipaistvuse, keskkonnakaitse ja energiatõhususe põhimõtetele.“
Kõnealuse seadustiku artikli 17 lõike 1 punkt i näeb ette:
„Seadustikku ei kohaldata hangetele ja teenuste kontsessioonidele, mis puudutavad avaliku veoteenuse osutamist raudteel ja metroos.“
Põhikohtuasi ja eelotsuse küsimused
Sardiinia maakond avaldas 29. detsembril 2015 määruse nr 1370/2007 artikli 7 lõike 2 alusel eelteate, mis puudutab raudteel avaliku reisijateveoteenuse osutamiseks otselepingute sõlmimist.
Pärast avaldamist sai ta lisaks turgu valitseva ettevõtja Trenitalia ettepanekule veel kaks osalemishuvi väljendavat teadet selles sektoris tegutsevatelt ettevõtjatelt. Üks nendest ettevõtjatest palus Sardiinia maakonnal viidata formaalsele raamistikule, milles hankemenetlus toimub, ja täiendavale dokumentatsioonile, mis sisaldab üksikasjalikumat teavet.
Kuna Sardiinia maakond eeldas, et hankemenetlust ei ole vaja korraldada, sõlmis ta pärast Trenitaliaga toimunud läbirääkimisi temaga 27. juuni ja 17. juuli 2017. aasta otsuste alusel otselepingu piirkondliku reisijateveoteenuse osutamiseks raudteel ajavahemikus 1. novembrist 2017 kuni 31. detsembrini 2025.
Olles saanud teate selle kohta, et otselepingut sõlmides oli väidetavalt rikutud menetlusnorme, esitas AGCM otselepingu sõlmimise peale kaebuse Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegnale (Sardiinia maakonna halduskohus, Itaalia).
AGCM väidab selles kohtus, et otseselepingute sõlmimisel tuleb järgida võrdse kohtlemise, diskrimineerimiskeelu ja läbipaistvuse üldpõhimõtteid. See asutus tuletab meelde, et määruse nr 1370/2007 põhjendustes 29 ja 30 on ette nähtud avaliku teenindamise lepingute sõlmimise kavatsuse kohta teate avaldamine, et anda võimalikele teenuseosutajatele võimalus reageerida ja tagada otselepingu sõlmimise korral suurem läbipaistvus. Lisaks rõhutab ta, et kuna kõnealuse määruse artikli 7 lõike 2 eesmärk on anda huvitatud isikutele võimalus töötada otselepingu sõlmimise raames välja ettepanek, oleks Sardiinia maakond pidanud paluma turgu valitsevalt ettevõtjalt kõiki tema valduses olevaid andmeid nõudluse taseme, töötajaskonna suuruse, veeremi ja muu kohta, et anda need teiste huvi üles näidanud ettevõtjate käsutusse.
AGCMi sõnul peab piirkondlik omavalitsus, kellel on kavatsus sõlmida otseleping raudteel avaliku reisijateveoteenuse osutamiseks, andma potentsiaalselt huvitatud ettevõtjate käsutusse kogu teabe, mis on äripakkumuse koostamiseks vajalik. Lisaks tuleb tal läbi viia pärast määruse nr 1370/2007 artikli 7 lõike 2 kohaselt eelteate avaldamist saadud pakkumuste võrdlev analüüs ja põhjendada selle ettevõtja valikut, kellega leping sõlmitakse.
Seevastu Sardiinia maakonna sõnul, keda toetab Trenitalia, on otselepingu sõlmimise menetluses järgitud kõiki menetlusnõudeid ning pakkumuste võrdlev analüüs või pakkumuste või saabunud osalemishuvi väljendavate teadete analüüs hankemenetluses läheks vastuollu niisuguse otselepingu olemusega, nagu on määruses nr 1370/2007 ette nähtud.
Neil asjaoludel otsustas Tribunale amministrativo regionale per la Sardegna (Sardiinia maakonna halduskohus) menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:
„1.
Kas määruse nr 1370/2007 artikli 7 lõiget 2 tuleb tõlgendada nii, et see paneb otselepingu sõlmimist kavandavale pädevale asutusele kohustuse võtta vajalikud meetmed, et avaldada või edastada vajalik teave kõigile teenuse osutamisest potentsiaalselt huvitatud ettevõtjatele, et need saaksid esitada tõsiseltvõetava ja mõistliku pakkumuse?
2.
Kas määruse nr 1370/2007 artikli 7 lõiget 4 tuleb tõlgendada nii, et pädev asutus peab enne otselepingu sõlmimist hindama võrdlevalt kõiki teenuse osutamise pakkumusi, mille ta võib pärast sellesama artikli 7 lõikes 4 ette nähtud eelteate avaldamist saada?“
Eelotsuse küsimuste analüüs
Nende küsimustega, mida tuleb analüüsida koos, soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt teada, kas määruse nr 1370/2007 artikli 7 lõikeid 2 ja 4 tuleb tõlgendada nii, et liikmesriigi pädevad asutused, kes kavatsevad raudteel avaliku reisijateveoteenuse osutamiseks sõlmida otselepingu, peavad esiteks avaldama või edastama vajaliku teabe kõigile huvitatud ettevõtjatele, et need saaksid töötada välja piisavalt üksikasjaliku pakkumuse, mille suhtes võidakse läbi viia võrdlev hindamine, ning teiseks peavad nad hindama võrdlevalt kõiki pakkumusi, mis võidakse pärast selle teabe avaldamist saada.
Määruse nr 1370/2007 artikli 7 lõige 2 näeb ette, et iga pädev asutus võtab vajalikud meetmed, tagamaks, et hiljemalt üks aasta enne hankemenetlust või otselepingu sõlmimist avaldatakse
Euroopa Liidu Teatajas
teatav teave, mis on selles sättes sõnaselgelt nimetatud. Selles sättes peetakse silmas pädeva asutuse nime ja aadressi, kavandatava lepingu sõlmimise laadi ning lepingu sõlmimisega potentsiaalselt seotud teenuseid ja territooriume.
Määruse artikli 7 lõige 4 nõuab, et pädev asutus edastaks huvitatud isiku palvel avaliku teenindamise otselepingu sõlmimise otsuse põhjenduse.
Selleks et teha kindlaks, kas need sätted kohustavad pädevat ametiasutust – nagu väidab AGCM – avaldama või edastama nii palju teavet, kui on vaja, et teha saadavate pakkumuste võrdlev hindamine ja viia läbi tõhus hankemenetlus, tuleb vastavalt väljakujunenud kohtupraktikale lisaks nende sõnastusele arvesse võtta ka nende konteksti ja selle regulatsiooniga taotletavaid eesmärke, mille osaks see on; ka asjaomaste sätete kujunemisloost võib leida normi tõlgendamiseks tarvilikke elemente (vt selle kohta 8. mai 2019. aasta kohtuotsus Inspecteur van de Belastingdienst,
C‑631/17
,
EU:C:2019:381
, punkt
ja seal viidatud kohtupraktika).
Mis kõigepealt puutub nende sätete sõnastusse, siis tuleb märkida, et need ei eelda, et kavandatava lepingu sõlmimise kohta avaldataks või edastataks teavet, mis võimaldaks välja töötada pakkumuse, mille suhtes võidakse teha võrdlev hindamine, ning need ei näe samuti ette, et korraldataks nende pakkumuste võrdlev hindamine, mis võidakse saada pärast selle teabe avaldamist.
Ühelt poolt piirdub määruse nr 1370/2007 artikli 7 lõige 2 teabe loetlemisega, mille pädev asutus peab tingimata avaldama
Euroopa Liidu Teatajas
hiljemalt üks aasta enne otselepingu sõlmimist. Lisaks ei võimalda see teave iseenesest valmistada ette pakkumust, mida võidetakse võrdlevalt hinnata. Selles osas piisab, kui märkida, et selles sättes nimetatud teave seoses raudteel avaliku reisijateveoteenuse osutamise lepinguga, mille pädev asutus kavatseb sõlmida otse, puudutab „lepingu sõlmimisega potentsiaalselt seotud teenuseid ja territooriume“. See teave ei anna asjaomasele ettevõtjale võimalust aimata kavandatava lepingu konkreetseid tunnuseid.
Mis puutub määruse nr 1370/2007 artikli 7 lõikes 4 nimetatud kohustusse esitada otselepingu sõlmimise otsuse põhjendus, siis tuleb ühelt poolt märkida, et selle sätte sõnastusest iseenesest ei saa järeldada, et see kohustus puudutab mitte üksnes põhjusi, mille tõttu pädev asutus otsustas sõlmida otselepingu, vaid ka pädevale asutusele esitatavate pakkumuste kvantitatiivse või kvalitatiivse hindamise põhjusi.
Mis edasi puutub määruse nr 1370/2007 artikli 7 lõigete 2 ja 4 konteksti ning selle regulatsiooniga taotletavatesse eesmärkidesse, mille osaks see on, siis tuleb esiteks meelde tuletada, et see määrus kehtestab eeskirjad, mis käsitlevad avaliku reisijateveoteenuse osutamiseks raudteel ja maanteel lepingute sõlmimist hanke väljakuulutamisega või otse.
Nimetatud määruse artikli 2 punkt h teeb avaliku reisijateveoteenuse osutamiseks raudteel ja maanteel lepingute sõlmimise kahel viisil vahet, määratledes mõiste „otselepingu sõlmimine“ kui avaliku teenuse lepingu sõlmimise konkreetse avaliku teenuse pakkujaga ilma eelneva hankemenetluseta.
Järelikult välistab „otselepingu sõlmimine“ mis tahes eelneva hanke väljakuulutamise.
Kui aga määruse nr 1370/2007 artikli 7 lõigete 2 ja 4 sätteid tuleks mõista nii, et need kehtestavad sisuliselt analoogse avalikustamise sellega, mis iseloomustab hankemenetlust ja nõuavad saadud pakkumuste võrdlevat hindamist, siis tooks niisugune tõlgendus kaasa selle, et otselepingute sõlmimine samastatakse hankemenetlusega, eirates seega olulisi erinevusi, mis on määruses nr 1370/2007 neid puudutavas osas ette nähtud.
Selles kontekstis tuleb märkida, nagu on sedastatud määruse nr 1370/2007 põhjenduses 25, et selle määruse eesmärk on kehtestada õiguslik raamistik avaliku teenindamise lepingute hüvitamiseks ja/või ainuõiguste andmiseks, mitte aga raudteeteenuste turu edasine avamine.
Teiseks tuleb märkida, et nimetatud määruse põhjenduse 30 kohaselt tuleks avaliku teenindamise otselepingutele kohaldada suuremat läbipaistvust ja põhjenduse 29 kohaselt on sama määruse artikli 7 lõikes 2 ette nähtud avalikustamismeetmete eesmärk anda võimalikele avaliku teenuse osutajatele võimalus reageerida.
Sellest järeldub, et määruse nr 1370/2007 artikli 7 lõike 2 alusel avalikustatud teave peab võimaldama ettevõtjal selles sättes silmas peetavast hetkest alates vaidlustada pädeva asutuse poolt kavandatava otselepingu sõlmimise põhimõtte enda (vt selle kohta 20. septembri 2018. aasta kohtuotsus Rudigier,
C‑518/17
,
EU:C:2018:757
, punktid
ja
). Kuigi tuleb tagada, et selline vaidlustamisõigus on tegelikult olemas, ei tähenda see siiski, et ettevõtja saaks avaliku teenindamise otselepingu sõlmimise põhimõtet ennast puudutava kaebuse edukalt esitada, nõudmata enne pädevalt asutuselt huvitatud ettevõtjatele kogu vajaliku teabe avaldamist või edastamist, et nad saaksid esitada tõsise ja mõistliku pakkumuse.
Lõpuks kinnitab ka määruse nr 1370/2007 artikli 7 lõigete 2 ja 4 tekkelugu selle sätte grammatilist tõlgendust.
Nagu Austria valitsus oma kirjalikes seisukohtades rõhutas, ei lähtunud Euroopa Liidu seadusandja selles osas määruse nr 1370/2007 ettevalmistavate materjalide raames komisjoni poolt esitatud ettepanekust, mis liikus suurema konkurentsile avatuse suunas. Nimelt nägi see institutsioon otselepingute puhul muu hulgas ette, et teised huvitatud ettevõtjad võivad kuue kuu jooksul pärast eelteate saamist esitada pädevale asutusele valikuliselt pakkumuse, konkureerides selle ettevõtja tulemustega, kellega oli sõlmitud otseleping. Ettepaneku kohaselt pidi pädev asutus sellised pakkumused läbi vaatama ja tegema teatavaks oma nõustumuse või tagasilükkamise põhjused (Euroopa Parlamendi ja nõukogu muudetud ettepanek määruse kohta, mis käsitleb liikmesriikide meetmeid seoses avalike teenuste nõuete ja avalike reisijateveoteenuslepingute sõlmimisega raudtee-, maantee- ja siseveetranspordis (KOM(2002) 107 lõplik, 21. veebruar 2002 (
EÜT 2002, C 151 E, lk 146
)) artikli 7 lõige 2).
Seevastu on liidu seadusandja valinud määruse nr 1370/2007 artikli 7 lõigete 2 ja 4 sõnastuse, milles ei ole kordagi mainitud kohustust hinnata pakkumusi, mis võidakse saada pärast artikli 7 lõikes 2 ette nähtud teabe avaldamist.
Kõiki eeltoodud kaalutlusi arvestades tuleb esitatud küsimustele vastata, et määruse nr 1370/2007 artikli 7 lõikeid 2 ja 4 tuleb tõlgendada nii, et liikmesriigi pädevad asutused, kes kavatsevad raudteel avaliku reisijateveoteenuse osutamiseks sõlmida otselepingu, ei pea esiteks avaldama või edastama vajalikku teavet kõigile potentsiaalselt huvitatud ettevõtjatele, et need saaksid töötada välja piisavalt üksikasjaliku pakkumuse, mille suhtes võidakse läbi viia võrdlev hindamine, ning teiseks ei pea nad hindama võrdlevalt kõiki pakkumusi, mis võidakse pärast selle teabe avaldamist saada.
Kohtukulud
Kuna põhikohtuasja poolte jaoks on käesolev menetlus eelotsusetaotluse esitanud kohtus pooleli oleva asja üks staadium, otsustab kohtukulude jaotuse liikmesriigi kohus. Euroopa Kohtule seisukohtade esitamisega seotud kulusid, välja arvatud poolte kohtukulud, ei hüvitata.

Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (kümnes koda) otsustab:

Euroopa Parlamendi ja nõukogu 23. oktoobri 2007. aasta määruse (EÜ) nr 1370/2007, mis käsitleb avaliku reisijateveoteenuse osutamist raudteel ja maanteel ning millega tunnistatakse kehtetuks nõukogu määrused (EMÜ) nr 1191/69 ja (EMÜ) nr 1107/70, artikli 7 lõikeid 2 ja 4 tuleb tõlgendada nii, et liikmesriigi pädevad asutused, kes kavatsevad raudteel avaliku reisijateveoteenuse osutamiseks sõlmida otselepingu, ei pea esiteks avaldama või edastama vajalikku teavet kõigile potentsiaalselt huvitatud ettevõtjatele, et need saaksid töötada välja piisavalt üksikasjaliku pakkumuse, mille suhtes võidakse läbi viia võrdlev hindamine, ning teiseks ei pea nad hindama võrdlevalt kõiki pakkumusi, mis võidakse pärast selle teabe avaldamist saada.

Allkirjad
(
*1
)	Kohtumenetluse keel: itaalia.