CELEX: 62018CJ0364
Zahtjev za prethodnu odluku
Direktiva 94/22/EZ
Energija
Uvjeti za davanje i korištenje odobrenja za traženje, istraživanje i proizvodnju ugljikovodika
Naknade
Metode izračuna
Indeks udjela energije i indeks PFOR
Diskriminirajuća priroda

Zahtjevi za prethodnu odluku odnose se na tumačenje članka 6. stavka 1. Direktive 94/22/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 30. svibnja 1994. o uvjetima za davanje i korištenje odobrenja za traženje, istraživanje i proizvodnju ugljikovodika (
SL 1994., L 164, str. 3
.), (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 1., str. 5.), u vezi s njezinom šestom uvodnom izjavom.
Zahtjevi su upućeni u okviru sporova između društva Eni SpA i Ministera dello Sviluppo Economico (Ministarstvo gospodarskog razvoja, Italija) i Ministera dell’Economia e delle Finanze (Ministarstvo gospodarstva i financija, Italija), s jedne strane, i društva Shell Italia E&P SpA (u daljnjem tekstu: Shell), s druge strane, i ovih dvaju ministarstava kao i Autorità di Regolazione per l’Energia, Reti e Ambiente, bivša Autorità per l’energia elettrica e il gas e il sistema idrico, (Regulatorno tijelo za električnu energiju, mreže i okoliš, Italija; u daljnjem tekstu: Regulatorno tijelo), u pogledu metode izračuna naknada koje ova društva moraju plaćati za crpljenje rudnih ležišta.
Pravni okvir
Pravo Unije
Sukladno četvrtoj, šestoj, sedmoj i osmoj uvodnoj izjavi Direktive 94/22:
„budući da države članice imaju suverenitet i suverena prava nad resursima ugljikovodika na svojim teritorijima;
[…]
budući da se moraju poduzeti koraci za osiguravanje nediskriminacijskih pristupa i bavljenja aktivnostima koje se odnose na traženje, istraživanje i proizvodnju ugljikovodika sukladno uvjetima koji potiču veće natjecanje na ovom području i da se time potiče najbolje moguće traženje, istraživanje i proizvodnja resursa u državama članicama kao i daljnja integracija unutarnjeg energetskog tržišta;
budući da je nužno, s tim ciljem, uspostaviti zajednička pravila kako bi se osiguralo da postupci izdavanja odobrenja za traženje, istraživanje i proizvodnju ugljikovodika budu otvoreni svim poduzetnicima koji imaju potrebna svojstva; budući da odobrenja moraju biti dana na osnovi objektivnih i objavljenih kriterija; budući da uvjeti na temelju kojih se izdaju odobrenja moraju isto tako biti unaprijed poznati svim poduzetnicima koji sudjeluju u postupku;
budući da države članice moraju zadržati pravo ograničavanja pristupa i bavljenja ovim aktivnostima iz razloga javnog interesa i podvrgnuti ih plaćanju financijskih doprinosa ili doprinosa u ugljikovodicima, s time da pojedinosti o tom doprinosu moraju biti utvrđene tako da ne zadiru u djelatnost poduzetnika; budući da se ovo pravo mora koristiti bez diskriminacije; budući da se, uz izuzetak uvjeta i obveza koje se odnose na korištenje ovog prava, moraju poduzeti koraci kako bi se izbjeglo nametanje poduzetnicima uvjeta i obveza koje se ne opravdavaju potrebom valjanog provođenja ove aktivnosti; budući da se aktivnosti poduzetnika moraju nadzirati samo do potrebne mjere kako bi se osiguralo njihovo ispunjavanje obveza i uvjeta.”
Člankom 2. stavkom 2. te direktive određeno je:
„Kad područje stoji na raspolaganju za provođenje aktivnosti navedenih u stavku 1., države članice će osigurati da ne dođe do diskriminacije između poduzetnika u pogledu pristupa i provođenja ovih aktivnosti.”
Članak 6. stavci 1. i 3. navedene direktive predviđa:
„1.   Države članice osiguravaju da se uvjeti i zahtjevi koji se navode u članku 5. stavku 2. kao i posebne obveze koje se odnose na korištenje specifičnih odobrenja, opravdaju isključivo potrebom osiguravanja pravilne provedbe aktivnosti na području za koje se traži odobrenje, primjenom stavka 2. ili plaćanjem u novcu ili u ugljikovodicima.
[…]
3.   Pravila za plaćanje doprinosa navedenih u stavku 1., uključujući zahtjeve za sudjelovanjem države, određuju države članice kako bi se poduzetniku osiguralo očuvanje neovisnosti u upravljanju.
[…]”
Talijansko pravo
Direktiva 94/22 prenesena je u talijansko pravo Zakonodavnom uredbom br. 625 od 25. studenoga 1996. (GURI br. 293 od 14. prosinca 1996.). U članku 19. stavcima 1. i 5.
bis
ove zakonodavne uredbe, kako je izmijenjena Zakonom br. 239 od 23. kolovoza 2004. (GURI br. 315 od 13. rujna 2004.) (u daljnjem tekstu: Zakonodavna uredba br. 625/96), određeno je:
„1.   Što se tiče proizvodnje ostvarene od 1. siječnja 1997., nositelji koncesije za proizvodnju obvezni su jednom godišnje plaćati državi vrijednost koja odgovara udjelu od 7 % proizvedene količine tekućih i plinovitih ugljikovodika iscrpljenih iz kopnenih ležišta, udjelu od 7 % proizvedene količine plinovitih ugljikovodika i udjelu od 4 % proizvedene količine tekućih ugljikovodika iscrpljenih iz podmorskih ležišta.
[…]
5.
bis
.   Što se tiče proizvodnje ostvarene od 1. siječnja 2002. jedinične vrijednosti udjela proizvodnje određuju se: […] (b) za plin, za sve koncesije i sve nositelje koncesija, na temelju aritmetičke srednje vrijednosti indeksa udjela energije za referentnu godinu, što je energetski udio troškova sirovine plina, izražen u eurima po MJ (megadžuli) koji utvrđuje [Regulatorno tijelo] na temelju svoje odluke br. 55/99 od 22. travnja 1999.[…].”
Člankom 45. stavkom 1. Zakona br. 99 od 23. srpnja 2009. (GURI br. 176 od 31. srpnja 2009.) udio proizvoda iz članka 19. stavka 1. Zakonodavne uredbe br. 625/96, koji država ubire od nositelja koncesija za proizvodnju prirodnog plina, povišen je na 10 %.
Člankom 11. stavkom 1. Uredbe sa zakonskom snagom br. 7 od 31. siječnja 2007., pretvorene u zakon Zakonom br. 40/2007 (GURI br. 77 od 2. travnja 2007.) predviđeno je da na uređenom tržištu kapaciteta nositelji koncesija za proizvodnju državi ustupaju udjele proizvodnje, u skladu s načinima utvrđenima uredbom ministra gospodarskog razvoja
Na temelju članka 11. navedene uredbe sa zakonskom snagom, u članku 4. Ministarske uredbe Ministarstva gospodarskog razvoja od 6. kolovoza 2010. (GURI br. 200 od 27. kolovoza 2010.) navedeno je da koncesionari moraju ponuditi udjele prirodnog plina, koji odgovaraju naknadama koje moraju plaćati državi, na uređenom tržištu kapaciteta proizvodnje, nazvanom tržište PSV. Prema informacijama podnesenim Sudu, PSV je virtualna platforma kojom upravlja Snam Rete Gas, odnosno glavni operater mreže prirodnog plina u Italiji, na kojoj je moguće obavljati razmjenu i prijenos plina unesenog u nacionalnu mrežu plinovoda. Glavni cilj PSV‑a je služiti korisnicima kao mjesto susreta ponude i potražnje, kako bi mogli obavljati bilateralne transakcije izvan uređenog tržišta prirodnog plina na dnevnoj osnovi.
Kao što to proizlazi iz članka 4. stavaka 1., 3. i 4. Ministarske uredbe od 6. kolovoza 2010., na tržištu PSV funkcioniranje mehanizma ustupanja udjelâ prirodnog plina koji odgovaraju naknadama koje nositelji koncesije moraju plaćati državi temelji se na trgovanju na dražbama. Ponude s cijenom manjom od indeksa udjela energije ne mogu se prihvatiti. Kada se udio plina ponuđen na ovom tržištu ne proda, on ostaje na raspolaganju koncesionaru koji je dužan platiti talijanskoj državi novčanu protuvrijednost, određenu u iznosu koji odgovara indeksu udjela energije.
U skladu s člankom 13. Uredbe sa zakonskom snagom br. 1 od 24. siječnja 2012., o utvrđivanju hitnih odredbi za tržišno natjecanje, razvoj infrastrukture i konkurentnosti, pretvorene u Zakon br. 27 (GURI br. 71 od 24. ožujka 2012.) određeno je:
„Od prvog tromjesečja nakon stupanja na snagu ove uredbe [Regulatorno tijelo] radi određivanja promjenjive naknade za pokrivanje troškova isporuke prirodnog plina postupno uvodi u mjerila na temelju kojih se provodi ažuriranje upućivanje na stopu postupnog povećavanja cijena plina na tržištu, a radi prilagodbe europskim vrijednostima referentnih cijena prirodnog plina za ugrožene kupce, u smislu članka 22. Zakonodavne uredbe br. 164 od 23. svibnja 2000., kako je izmijenjena. Do početka otvaranja tržišta prirodnog plina predviđenog u članku 30. stavku 1. Zakona br. 99 od 23. srpnja 2009. referentna tržišta koja je potrebno uzeti u obzir jesu europska tržišta utvrđena u skladu s člankom 9. stavkom 6. Zakonodavne uredbe br. 130 od 13. kolovoza 2010.”
U skladu s tom odredbom, Regulatorno je tijelo, odlukom 196/2013/R/gas, prestalo primjenjivati, s učinkom od 1. listopada 2013., indeks udjela energije kao mjerilo za utvrđivanje troškova plina, u svrhu utvrđivanja uvjeta opskrbe u korist ugroženih kupaca. U skladu s tom odlukom, valja primjenjivati indeks CMEM, koji čini više različitih elemenata, među kojima i indeks PFOR. Potonji obuhvaća troškove opskrbe prirodnim plinom te se utvrđuje isključivo na temelju terminskih (
forward
) tromjesečnih cijena tog proizvoda na neorganiziranom tržištu na nizozemskoj burzi plina.
Glavni postupci i prethodna pitanja
Društva Eni i Shell nositelji su koncesija za proizvodnju prirodnog plina iz kopna i mora. Kao koncesionar, dužni su plaćati naknadu za crpljenje rudnih ležišta, čiji je iznos određen u odnosu na vrijednost udjela iscrpljenog plina, koja je određena zakonom.
Društva Eni i Shell tužbama u glavnim postupcima osporavaju različite akte koje su donijeli tuženici u glavnim postupcima, a posebno odluku od 24. ožujka 2016. Ministarstva gospodarskog razvoja – Direzione generale per la sicurezza dell’approvigionamento e le infrastrutture energetiche (Glavna uprava za sigurnost opskrbe energijom i energetsku infrastrukturu), kojima je, kad je riječ o 2015., zadržan indeks udjela energije – utemeljen na srednjoročnim i dugoročnim cijenama nafte i drugih goriva – kao referentno mjerilo za izračun tih naknada. Prema mišljenju tih društava, utvrđivanje vrijednosti tih udjelâ i, posljedično, iznosa navedenih naknada trebalo bi se temeljiti na primjeni drugog indeksa, odnosno indeksa PFOR, vezanog za kratkoročnu tržišnu cijenu prirodnog plina.
U tom se kontekstu Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Okružni upravni sud Lombardije, Italija) pita je li talijanski propis o kojem je riječ u skladu s Direktivom 94/22, a osobito s člankom 6. stavkom 1., u vezi s njezinom šestom uvodnom izjavom, koja obvezuje države članice „da osiguraju nediskriminirajući pristup” djelatnostima proizvodnje ugljikovodika „sukladno uvjetima koji potiču veće natjecanje na ovom području”.
Kao prvo, taj sud navodi da je talijanski zakonodavac, kao što to proizlazi iz članka 13. stavka 1. Zakona br. 27 od 24. ožujka 2012., odlučio postupno ukinuti indeks udjela energije kao parametra koji omogućuje određivanje referentne cijene prirodnog plina za ugrožene kupce kako bi prilagodio ovu cijenu europskim vrijednostima. On također naglašava da je Regulatorno tijelo svojom odlukom 196/2013/R/gas definitivno zamijenilo indeks udjela energije indeksom PFOR kao mjerilom za utvrđivanje troškova plina na zaštićenom tržištu.
Kao drugo, sud koji je uputio zahtjev ističe da je cijena, izračunana s obzirom na vrijednost indeksa udjela energije, na temelju koje koncesionari i dalje moraju ocjenjivati udjele plina koji odgovaraju naknadi koju trebaju uplatiti, „znatno viša” od one izračunane primjenom indeksa PFOR. Zbog njihove povišene cijene ti udjeli ostaju neprodani nakon što budu ponuđeni na tržištu PSV.
U tim okolnostima, načini izračuna vrijednosti udjela iscrpljenog proizvoda, koja odgovara naknadama koje se moraju plaćati talijanskoj državi, mogu staviti koncesionare u nepovoljan položaj u odnosu na druge subjekte koji djeluju na tržištu prirodnog plina, a nisu obvezni primijeniti indeks udjela energije.
Osim toga, sud koji je uputio zahtjev ističe da je Consiglio di Stato (Državno vijeće, Italija), svojom presudom br. 290 od 19. siječnja 2018., prihvatio metodu izračuna vrijednosti naknada koje se moraju plaćati državi na temelju ovog indeksa. Tom je presudom Consiglio di Stato (Državno vijeće) presudio da se, uzimajući u obzir mogućnosti navedene u članku 6. stavku 1. Direktive 94/22, talijanski zakonodavac mogao odlučiti za to da koncesionari plaćaju u novcu. Ovom se odredbom ne nalaže propisivanje istovjetnosti tog novčanog iznosa i tržišne vrijednosti udjela iscrpljenog plina. Prema mišljenju Consiglio di Stato (Državno vijeće), metoda utemeljena na indeksu udjela energije omogućava da prihodi od koncesija za proizvodnju postaju dovoljno stabilni i predvidljivi. Osim toga, napuštanje metode utemeljene na indeksu udjela energije dovodi do smanjenja prihoda koje talijanska država ostvaruje na temelju članka 19. stavkom 5.
bis
Zakonodavne uredbe br. 625/96.
U tim je okolnostima Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia (Okružni upravni sud u Lombardiji) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeće prethodno pitanje, koje je oblikovano istovjetno u obama predmetima:
„Protivi li se odredbama članka 6. stavka 1. i šeste uvodne izjave Direktive 94/22/EEZ nacionalno zakonodavstvo, konkretnije članak 19. stavak 5.
bis
[Zakonodavne uredbe br. 625/96], koje, zbog tumačenja koje je dalo Consiglio di Stato (Državno vijeće) u presudi br. 290/2018, u okviru plaćanja naknade za koncesiju, omogućuje nametanje indeksa udjela energije, koji se temelji na cijenama nafte i drugih goriva, umjesto primjene indeksa PFOR koji je povezan s cijenom plina na kratkoročnom tržištu?”
O prethodnom pitanju
Svojim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 6. stavak 1. Direktive 94/22, u vezi s njezinom šestom uvodnom izjavom, tumačiti na način da mu se protivi nacionalni propis u skladu s kojim se iznos naknada koje moraju platiti nositelji koncesija za proizvodnju prirodnog plina izračunava s obzirom na indeks koji se temelji na srednjoročnim i dugoročnim cijenama nafte i drugih goriva, a ne na indeks koji odražava kratkoročnu cijenu prirodnog plina na tržištu.
Najprije valja podsjetiti da, kao prvo, iz šeste uvodne izjave Direktive 94/22 proizlazi da države članice moraju osigurati nediskriminacijski pristup aktivnostima koje se odnose na traženje, istraživanje i proizvodnju ugljikovodika radi poticanja većeg tržišnog natjecanja u tom sektoru.
Također, članak 2. stavak 2. te direktive od država članica zahtijeva da osiguraju da ne dođe do diskriminacije između zainteresiranih poslovnih subjekata u pogledu pristupa i provođenja ovih aktivnosti (presuda od 27. lipnja 2013., Komisija/Poljska,
C‑569/10
,
EU:C:2013:425
, t.
50.
).
Kao drugo, valja podsjetiti da iz članka 6. stavka 1. Direktive 94/22, u vezi s njezinom osmom uvodnom izjavom, proizlazi da države članice mogu od zainteresiranih poslovnih subjekata zahtijevati plaćanje naknade u novcu ili naravi kao protučinidbu za obavljanje djelatnosti proizvodnje ugljikovodika na njihovu državnom području, resursa nad kojim, kao što je navedeno u četvrtoj uvodnoj izjavi te uredbe, te države „imaju suverenitet i suverena prava”.
Kao treće, kako to iznosi nezavisni odvjetnik u točki 43. svojega mišljenja, Direktiva 94/22 ostavlja državama članicama široku diskrecijsku ovlast u pogledu načina izračuna i primjene takve naknade.
U glavnim predmetima, Eni i Shell, koji obavljaju djelatnost proizvodnje prirodnog plina kao koncesionar, tvrde da je zbog usvajanja indeksa QE kao metode izračuna naknade, cijena udjela proizvoda crpljenja koje tvore osnovu te cijene, viša od cijene prirodnog plina koji se razmjenjuje na tržištu PSV. Stoga, s jedne strane, ovi udjeli ostaju neprodanima kada ih koncesionari nastoje ustupiti prilikom dražbi kojima se uređuje funkcioniranje tržišta PSV. S druge strane, ti su koncesionari u biti primorani kupovati neprodani prirodni plin koji odgovara ovim udjelima i platiti talijanskoj državi, na ime naknade, udjele plina po cijeni višoj od tržišne.
Međutim, budući da ostali subjekti koji djeluju na tržištu PSV nisu dužni plaćati takvu naknadu talijanskoj državi, oni mogu kupovati i razmjenjivati prirodni plin po nižoj cijeni, određenoj ponudom i potražnjom na tom tržištu.
Takva situacija, prema mišljenju društava Eni i Shell, predstavlja diskriminaciju, s jedne strane, poduzetnika koji su nositelji koncesija za proizvodnju prirodnog plina u odnosu na, s druge strane, poduzetnike koji sudjeluju na tržištu PSV u svrhu prodaje, distribucije i stavljanja na tržište navedenog proizvoda.
U tom pogledu, valja podsjetiti na to da, u skladu s ustaljenom sudskom praksom, načelo jednakog postupanja, kao opće načelo prava Unije, zahtijeva da se u usporedivim situacijama ne postupa na različit način i da se u različitim situacijama ne postupa na jednak način, osim ako takvo postupanje nije objektivno opravdano (presuda od 28. studenoga 2018., Solvay Chimica Italia i dr.,
C‑262/17, C‑263/17 i C‑273/17
,
EU:C:2018:961
, t.
66.
i navedena sudska praksa).
Međutim, valja istaknuti da se koncesionari, kao što su Eni i Shell u glavnim predmetima, ne nalaze, s obzirom na određivanje naknade poput one o kojoj je riječ, u situaciji koja je usporediva s onom ostalih operatera tržišta PSV, čija se djelatnost sastoji samo od prodaje, distribucije i stavljanja na tržište udjela plina na tom tržištu.
Naime, iz elemenata kojima Sud raspolaže proizlazi, a na sudu koji je uputio zahtjev je da to provjeri, da je plaćanje ove naknade određeno samo nositeljima koncesije za proizvodnju, kao protučinidbe za isključivo pravo na proizvodnju ugljikovodika na određenom zemljopisnom području.
U tim okolnostima, nacionalni propis poput onoga o kojem je riječ u glavnim postupcima, u skladu s kojim se iznos naknada koje moraju plaćati nositelji koncesija za proizvodnju prirodnog plina utvrđuje prema indeksu različitom od indeksa koji se primjenjuje za utvrđivanje tržišne vrijednosti proizvedenog plina, ne predstavlja diskriminaciju tih nositelja.
Iz toga slijedi da činjenica da indeks udjela energije nije vezan za tržišnu cijenu prirodnog plina nije relevantna za ocjenjivanje diskriminirajuće prirode navedenog propisa. Ovaj zaključak potvrđuje činjenica da Direktiva 94/22 ne sadržava odredbu kojom se od država članica zahtjeva da usvoje određene metode utvrđivanja naknade o kojoj je riječ ili da predvide da se vrijednost naknade veže za cijenu prirodnog plina koji se razmjenjuje na tržištu PSV.
U tom pogledu, kako to ističe nezavisni odvjetnik u točki 58. svojega mišljenja, nije nerazumno da država članica, kako bi osigurala veću stabilnost i predvidljivost javnih prihoda od proizvodnje ugljikovodika, odabere metodu izračuna naknada koje se moraju plaćati za obavljanje ove djelatnosti, koja se veže za stabilniji indeks, utemeljen na srednjoročnim i dugoročnim cijenama nafte i drugih goriva, poput indeksa udjela energije, umjesto na indeksu koji odražava kratkoročnu tržišnu cijenu, poput indeksa PFOR.
Također je važno naglasiti da Direktiva 94/22, a posebno njezin članak 6., postavlja određene zahtjeve koje države članice moraju uzeti u obzir pri izvršavanju diskrecijske ovlasti za utvrđivanje načinâ izračuna naknada, poput onih o kojima je riječ u glavnim postupcima.
Stoga, kako ističe nezavisni odvjetnik u točkama 60. i 67. svojega mišljenja, iz članka 6. stavaka 1. i 3. Direktive 94/22 proizlazi da države članice ne mogu nametnuti naknade čija visina čini u praksi neodrživima djelatnosti traženja, istraživanja i proizvodnje ugljikovodika te onemogućuje jamčenje neovisnosti subjekata u području upravljanja.
Na sudu koji je uputio zahtjev je da ocijeni, uzimajući u obzir sve relevantne okolnosti, jesu li povrijeđena ograničenja utvrđena Direktivom 94/22 u okviru sporova koji se pred njim vode.
S obzirom na sva prethodna razmatranja, na postavljeno pitanje valja odgovoriti tako da članak 6. stavak 1. Direktive 94/22, u vezi s njezinom šestom uvodnom izjavom, treba tumačiti na način da mu se ne protivi nacionalni propis u skladu s kojim se iznos naknada koje moraju plaćati nositelji koncesija za proizvodnju prirodnog plina izračunava s obzirom na indeks koji se temelji na srednjoročnim i dugoročnim cijenama nafte i drugih goriva, a ne na indeks koji odražava kratkoročnu cijenu prirodnog plina na tržištu.
Troškovi
Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.

Slijedom navedenog, Sud (deveto vijeće) proglašava i presuđuje:

Članak 6. stavak 1. Direktive 94/22/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 30. svibnja 1994. o uvjetima za davanje i korištenje odobrenja za traženje, istraživanje i proizvodnju ugljikovodika, u vezi s njezinom šestom uvodnom izjavom, treba tumačiti na način da mu se ne protivi nacionalni propis u skladu s kojim se iznos naknada koje moraju plaćati nositelji koncesija za proizvodnju prirodnog plina izračunava s obzirom na indeks koji se temelji na srednjoročnim i dugoročnim cijenama nafte i drugih goriva, a ne na indeks koji odražava kratkoročnu cijenu prirodnog plina na tržištu.

Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: talijanski