CELEX: 62017CJ0589
Prejudiciële verwijzing
Invoer van textielproducten die ten onrechte zijn aangegeven als van oorsprong uit Jamaica
Navordering van invoerrechten
Verzoek om kwijtschelding van rechten
Verordening (EEG) n° 2913/92
Communautair douanewetboek
Artikel 220, lid 2, onder b), en artikel 239
Afwijzingsbeschikking van de Europese Commissie in een specifiek geval
Geldigheid

Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de geldigheid van beschikking COM(2008) 6317 definitief van de Commissie van 3 november 2008, waarbij wordt vastgesteld dat boeking achteraf van de rechten bij invoer gerechtvaardigd is en dat het niet gerechtvaardigd is om die rechten kwijt te schelden in een specifiek geval (Dossier REM 03/07) (hierna: „beschikking REM 03/07”), en de uitlegging van artikel 220, lid 2, onder b), en artikel 239 van verordening (EEG) nr. 2913/92 van de Raad van 12 oktober 1992 tot vaststelling van het communautair douanewetboek (
PB 1992, L 302, blz. 1
), zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 2700/2000 van het Europees Parlement en de Raad van 16 november 2000 (
PB 2000, L 311, blz. 17
) (hierna: „douanewetboek”), en van artikel 905, lid 1, van verordening (EEG) nr. 2454/93 van de Commissie van 2 juli 1993 houdende vaststelling van enkele bepalingen ter uitvoering van verordening nr. 2913/92 (
PB 1993, L 253, blz. 1
), zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 1335/2003 van de Commissie van 25 juli 2003 (
PB 2003, L 187, blz. 16
) (hierna: „uitvoeringsverordening”).
Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen Prenatal SA en het Tribunal Económico Administrativo Regional de Cataluña (TEARC) [regionale rechter in economische en bestuurszaken van Catalonië (TEARC), Spanje] over het verzoek van deze vennootschap tot terugbetaling van invoerrechten.
Toepasselijke bepalingen
Overeenkomst van Cotonou
De Partnerschapsovereenkomst tussen de leden van de groep van Staten in Afrika, het Caribisch gebied en de Stille Oceaan enerzijds en de Europese Gemeenschap en haar lidstaten anderzijds, ondertekend te Cotonou op 23 juni 2000 (
PB 2000, L 317, blz. 3
), is namens de Europese Gemeenschap goedgekeurd bij besluit 2003/159/EG van de Raad van 19 december 2002 (
PB 2003, L 65, blz. 27
) (hierna: „Overeenkomst van Cotonou”). Aangezien de Overeenkomst van Cotonou op 1 april 2003 in werking is getreden, is zij met ingang van 2 augustus 2000 vervroegd toegepast overeenkomstig besluit nr. 1/2000 van de ACS-EG-Raad van Ministers van 27 juli 2000 betreffende overgangsmaatregelen die geldig zijn van 2 augustus 2000 tot de inwerkingtreding van de ACS-EG-partnerschapsovereenkomst (
PB 2000, L 195, blz. 46
), zoals verlengd bij besluit nr. 1/2002 van de ACS-EG-Raad van Ministers van 31 mei 2002 (
PB 2002, L 150, blz. 55
).
Artikel 3 van de Overeenkomst van Cotonou bepaalt dat „[e]lke partij [...] alle algemene of bijzondere maatregelen [neemt] waardoor de nakoming van de uit de Overeenkomst voortvloeiende verplichtingen kan worden gewaarborgd en het nastreven van de doelstellingen ervan kan worden vergemakkelijkt”.
Artikel 36, lid 1, van bijlage IV bij die overeenkomst bepaalt:
„De Commissie wordt in elke [staat in Afrika, het Caribisch gebied en de Stille Oceaan (ACS)] of in elke regionale groep die daarom uitdrukkelijk verzoekt, met de goedkeuring van de betrokken ACS-staat of staten, vertegenwoordigd door een delegatie die onder de leiding staat van het hoofd van de delegatie. Indien het hoofd van de delegatie wordt aangesteld bij een groep ACS-staten, wordt het nodige gedaan om ervoor te zorgen dat het hoofd van de delegatie in elk der staten waar hij geen verblijf houdt, door een aldaar verblijf houdende adjunct wordt vertegenwoordigd. Het hoofd van de delegatie vertegenwoordigt de Commissie op alle gebieden die onder haar bevoegdheid vallen en voor al haar activiteiten.”
Artikel 1 van bijlage V bij die overeenkomst voorziet in een preferentiële tariefbehandeling bij invoer in de Europese Unie van producten „van oorsprong uit de ACS-staten”, in die zin dat deze producten in de Unie vrij van douanerechten en heffingen van gelijke werking in de Europese Unie worden ingevoerd.
Protocol nr. 1 bij die bijlage V (hierna: „Protocol nr. 1”), dat er integraal deel van uitmaakt, betreft de definitie van het begrip „producten van oorsprong” en de methoden van administratieve samenwerking. Dit protocol bepaalt in artikel 15, met als opschrift „Procedure voor de afgifte van een certificaat inzake goederenverkeer EUR.1”:
„1.   Een certificaat inzake goederenverkeer EUR.1 wordt afgegeven door de douaneautoriteiten van het land van uitvoer op schriftelijke aanvraag van de exporteur of, onder diens verantwoordelijkheid, van zijn gemachtigde vertegenwoordiger.
2.   Te dien einde vult de exporteur of diens gemachtigde vertegenwoordiger zowel het certificaat inzake goederenverkeer EUR.1 als het aanvraagformulier in. Modellen van beide formulieren zijn in bijlage IV opgenomen. Deze formulieren worden overeenkomstig de bepalingen van dit protocol ingevuld. Indien zij met de hand worden ingevuld, dient dit met inkt en in blokletters te gebeuren. De producten moeten worden omschreven in het daartoe bestemde vak en er mogen geen regels worden opengelaten. Indien dit vak niet volledig is ingevuld, wordt onder de laatste regel een horizontale lijn getrokken en wordt het niet-ingevulde gedeelte doorgekruist.
3.   De exporteur die om de afgifte van een certificaat inzake goederenverkeer EUR.1 verzoekt, moet, op verzoek van de douaneautoriteiten van de ACS-staat van uitvoer waar dit certificaat is afgegeven, steeds bereid zijn de nodige documenten te overleggen waaruit blijkt dat de betrokken producten van oorsprong zijn en dat aan alle andere voorwaarden van dit protocol is voldaan.
4.   Een certificaat inzake goederenverkeer EUR.1 wordt afgegeven door de douaneautoriteiten van de ACS-staat van uitvoer indien de betrokken goederen kunnen worden beschouwd als producten van oorsprong uit de ACS-staten of uit een van de andere in artikel 6 bedoelde landen en aan de andere voorwaarden van dit protocol wordt voldaan.
5.   De met de afgifte van EUR.1-certificaten belaste douaneautoriteiten nemen de nodige maatregelen om te controleren of de producten van oorsprong zijn en of aan de andere voorwaarden van dit protocol is voldaan. Met het oog hierop zijn zij gerechtigd bewijsstukken op te vragen, de administratie van de exporteur in te zien en alle andere controles te verrichten die zij dienstig achten. [...]”
Artikel 31 van dat protocol, met als opschrift „Wederzijdse bijstand”, bepaalt in lid 2 het volgende:
„Ten behoeve van de correcte toepassing van dit protocol verlenen de Gemeenschap, de ACS-staten en de [landen en gebieden overzee (LGO’s)] elkaar, via de bevoegde douane-instanties, bijstand bij de controle op de echtheid van de EUR.1-certificaten, de factuurverklaringen of de leveranciersverklaringen en de juistheid van de daarin vermelde gegevens.
De geraadpleegde autoriteiten verstrekken de relevante gegevens over de voorwaarden waarop het product is vervaardigd, met name over de voorwaarden waarop de oorsprongsregels in de verschillende betrokken ACS-staten, lidstaten of LGO’s in acht zijn genomen.”
De leden 1, 3 en 7 van artikel 32 van dat protocol, met als opschrift „Controle van de bewijzen van de oorsprong”, luiden:
„1.   De bewijzen van de oorsprong worden achteraf door middel van steekproeven gecontroleerd of wanneer de douaneautoriteiten van het land van invoer redenen hebben om te twijfelen aan de echtheid van deze documenten, de oorsprong van de betrokken producten of de naleving van de andere voorwaarden van dit protocol.
[...]
3.   De controle wordt verricht door de douaneautoriteiten van het land van uitvoer. Zij kunnen in dit verband bewijsmateriaal opvragen, de administratie van de exporteur inzien en elke andere controle verrichten die zij dienstig achten.
[...]
7.   Indien de resultaten van de controle of andere beschikbare gegevens erop lijken te wijzen dat de bepalingen van dit protocol worden geschonden, stelt de ACS-staat, op eigen initiatief of op verzoek van de Gemeenschap met de nodige spoed een onderzoek in of laat hij een onderzoek instellen om eventuele schendingen vast te stellen en te voorkomen. De betrokken ACS-staat kan de Commissie verzoeken aan dit onderzoek deel te nemen.”
In artikel 37 van Protocol nr. 1 staat het volgende te lezen:
„1.   Er wordt een Comité voor douanesamenwerking ingesteld, hierna het ‚Comité’' genoemd, dat ermee belast is de administratieve samenwerking met het oog op de juiste en uniforme toepassing van dit protocol te waarborgen en elke andere opdracht op douanegebied die het kan worden toevertrouwd, uit te voeren.
2.   Het Comité onderzoekt op gezette tijden welke de gevolgen zijn van de toepassing van de oorsprongsregels voor de ACS-staten, in het bijzonder voor de minst ontwikkelde ACS-staten, en doet de Raad van Ministers aanbevelingen voor passende maatregelen toekomen.
3.   Het Comité neemt overeenkomstig artikel 6 besluiten over cumulatie.
4.   Het Comité neemt overeenkomstig artikel 38 besluiten in verband met afwijkingen van dit protocol.
[...]
6.   Het Comité is samengesteld uit deskundigen van de lidstaten en ambtenaren van de Commissie onder wier bevoegdheid douaneaangelegenheden vallen, enerzijds, en uit deskundigen die de ACS-staten vertegenwoordigen en ambtenaren van regionale groeperingen van de ACS-staten die verantwoordelijk zijn voor douaneaangelegenheden, anderzijds. Het Comité kan zo nodig een beroep doen op deskundigen.”
Douanewetboek
Artikel 220, lid 2, onder b), van het douanewetboek bepaalt:
„Behalve in de gevallen als bedoeld in artikel 217, lid 1, tweede en derde alinea, wordt niet tot boeking achteraf overgegaan wanneer:
[...]
b)
het wettelijk verschuldigde bedrag aan rechten niet was geboekt, ten gevolge van een vergissing van de douaneautoriteiten zelf die de belastingschuldige redelijkerwijze niet kon ontdekken en waarbij deze laatste zijnerzijds te goeder trouw heeft gehandeld en aan alle voorschriften van de geldende bepalingen inzake de douaneaangifte heeft voldaan.
Wanneer de preferentiële status van de goederen aan de hand van een systeem van administratieve samenwerking wordt vastgesteld waarbij instanties van een derde land betrokken zijn, wordt de afgifte door deze instanties van een onjuist certificaat aangemerkt als een vergissing, in de in de eerste alinea bedoelde zin, die redelijkerwijze niet kon worden ontdekt.
De afgifte van een onjuist certificaat wordt echter niet als een vergissing aangemerkt, wanneer het certificaat gebaseerd is op een onjuiste weergave van de feiten door de exporteur, behalve indien met name de instanties die het certificaat afgaven klaarblijkelijk wisten of hadden moeten weten dat de goederen niet voor preferentiële behandeling in aanmerking kwamen.
[...]”
Artikel 239 van dat wetboek luidt:
„1.   Tot terugbetaling of kwijtschelding van de rechten bij invoer of van de rechten bij uitvoer kan ook worden overgegaan in de gevallen andere dan bedoeld in de artikelen 236, 237 en 238:
–
welke volgens de procedure van het Comité worden vastgesteld;
–
welke het gevolg zijn van omstandigheden die van de zijde van de belanghebbende geen frauduleuze handeling noch klaarblijkelijke nalatigheid inhouden. De gevallen waarin op deze bepaling een beroep kan worden gedaan en de te dien einde toe te passen procedures, worden vastgesteld volgens de procedure van het Comité. Aan de terugbetaling of de kwijtschelding kunnen bijzondere voorwaarden worden verbonden.
2.   Terugbetaling of kwijtschelding van de rechten om de in lid 1 genoemde redenen wordt toegestaan indien bij het betrokken douanekantoor vóór het verstrijken van een termijn van twaalf maanden te rekenen vanaf de datum waarop genoemde rechten aan de schuldenaar zijn medegedeeld, een daartoe strekkend verzoek wordt ingediend.
[...]”
Uitvoeringsverordening
Titel III, „Invordering van het bedrag van de douaneschuld”, is in deel IV van de uitvoeringsverordening met als opschrift „Douaneschuld” opgenomen. De artikelen 868 tot en met 876 bis van die verordening hebben betrekking op de verzoeken die uit hoofde van artikel 220, lid 2, onder b), van het douanewetboek worden ingediend. Artikel 871 van die verordening bepaalt:
„1.   De douaneautoriteit verwijst een zaak naar de Commissie voor afhandeling overeenkomstig de in de artikelen 872 tot en met 876 bedoelde procedure wanneer zij meent dat aan de voorwaarden van artikel 220, lid 2, onder b), van het wetboek is voldaan en:
–
zij van oordeel is dat de Commissie een vergissing in de zin van artikel 220, lid 2, onder b), van het wetboek heeft begaan, of
–
de omstandigheden in het betrokken geval verband houden met de resultaten van een communautair onderzoek op grond van verordening (EG) nr. 515/97 van de Raad van 13 maart 1997 betreffende de wederzijdse bijstand tussen de administratieve autoriteiten van de lidstaten en de samenwerking tussen deze autoriteiten en de Commissie met het oog op de juiste toepassing van de douane- en landbouwvoorschriften [(
PB 1997, L 82, blz. 1
)], dan wel op grond van enige andere communautaire bepaling of door de Gemeenschap met bepaalde landen of groepen van landen gesloten overeenkomst die in de mogelijkheid van dergelijke communautaire onderzoeken voorziet, of
[...]
2.   De in lid 1 bedoelde verwijzing vindt niet plaats wanneer:
[...]
–
reeds een geval dat feitelijk en juridisch vergelijkbaar is bij de Commissie is ingeleid.
3.   Het aan de Commissie toegezonden dossier dient alle voor een volledig onderzoek van het voorgelegde geval noodzakelijke elementen te bevatten, [...]
[...]
6.   De Commissie zendt het dossier terug aan de douaneautoriteit en de in de artikelen 872 tot en met 876 bedoelde procedure wordt geacht niet te zĳn ingeleid indien een van de volgende omstandigheden zich voordoet:
[...]
–
het dossier dient krachtens het bepaalde in de leden 1 en 2 niet te worden doorverwezen;
[...]”
In artikel 873, eerste alinea, van de uitvoeringsverordening wordt bepaald:
„Na raadpleging van een groep van deskundigen bestaande uit vertegenwoordigers van alle lidstaten die in het kader van het Comité bijeenkomen teneinde het betrokken geval te onderzoeken, neemt de Commissie een beschikking waarbij zij vaststelt dat, hetzij de onderzochte situatie van zodanige aard is dat niet behoeft te worden overgegaan tot boeking achteraf van de betreffende rechten, hetzij de situatie niet van dien aard is.”
In hoofdstuk 3 van de uitvoeringsverordening, „Bijzondere bepalingen voor de toepassing van artikel 239 van het Wetboek”, dat is opgenomen in titel IV van deel IV van die verordening, bepaalt artikel 905:
„1.   Indien het in artikel 239, lid 2, van het wetboek bedoelde verzoek om terugbetaling of kwijtschelding vergezeld gaat van bewijsstukken waarmee het bestaan kan worden aangetoond van bijzondere omstandigheden die geen frauduleuze handeling of klaarblijkelijke nalatigheid van de zijde van de belanghebbende inhouden, verwijst de lidstaat waaronder de beschikkende douaneautoriteit ressorteert de zaak door naar de Commissie ter behandeling volgens de procedure bedoeld in de artikelen 906 tot en met 909 wanneer:
[...]
–
de omstandigheden in het betrokken geval verband houden met de resultaten van een communautair onderzoek op grond van verordening (EG) nr. 515/97, dan wel op grond van enige andere communautaire bepaling of door de Gemeenschap met bepaalde landen of groepen van landen gesloten overeenkomst die in de mogelijkheid van dergelijke communautaire onderzoeken voorziet, of
[...]
2.   De in lid 1 bedoelde verwijzing vindt niet plaats wanneer:
[...]
–
reeds een zaak die feitelijk en juridisch vergelijkbaar is bij de Commissie is ingeleid.
3.   Het aan de Commissie voorgelegde dossier dient alle voor het onderzoek van het voorgelegde geval noodzakelijke elementen te bevatten, [...]
[...]
6.   De Commissie zendt het dossier terug aan de douaneautoriteit en de in de artikelen 906 tot en met 909 bedoelde procedure wordt geacht nooit te zijn ingeleid indien een van de volgende omstandigheden zich voordoet:
[...]
–
het dossier dient krachtens het bepaalde in de leden 1 en 2 niet naar de Commissie te worden doorverwezen;
[...]”
Artikel 907, eerste alinea, van die uitvoeringsverordening luidt:
„Na raadpleging van een groep van deskundigen bestaande uit vertegenwoordigers van alle lidstaten die in het kader van het Comité bijeenkomen teneinde het betrokken geval te onderzoeken, neemt de Commissie een beschikking waarbij zij vaststelt dat de onderzochte bijzondere situatie de terugbetaling of de kwijtschelding al dan niet rechtvaardigt.”
Beschikking 03/07
Beschikking REM 03/07 betreft een verzoek om kwijtschelding van invoerrechten voor textielproducten waarvoor certificaten inzake goederenverkeer EUR.1 (hierna: „EUR.1-certificaten”) waren afgegeven door de Jamaicaanse douaneautoriteiten en die in de jaren 2002 tot en met 2005 in de Unie zijn ingevoerd.
De Commissie heeft er in die beschikking aan herinnerd dat de betrokken producten ten tijde van de feiten vrij van invoerrechten in de Unie waren toegelaten, aangezien zij onder de EUR.1-certificaten vielen waaruit de Jamaicaanse oorsprong van die producten bleek. Na een missie, in maart 2005, om de oorsprong van deze producten vast te stellen, was zij van mening dat die oorsprong en de daaruit voortvloeiende preferentiële tariefbehandeling aan die producten waren toegekend op basis van een onjuiste weergave van de feiten door de Jamaicaanse exporteurs.
Bij die beschikking heeft de Commissie zich op het standpunt gesteld, in de eerste plaats, dat de Jamaicaanse douaneautoriteiten in casu geen vergissing hadden begaan in de zin van artikel 220, lid 2, onder b), van het douanewetboek en, in de tweede plaats, dat er geen sprake was van een bijzondere situatie in de zin van artikel 239 van dat wetboek. Bijgevolg heeft zij, zonder te onderzoeken of aan de andere voorwaarden van deze bepalingen was voldaan, beslist dat het gerechtvaardigd was om over te gaan tot boeking achteraf en om de invoerrechten in het specifieke geval dat in die beschikking aan de orde was niet kwijt te schelden.
Tegen beschikking REM 03/07 is bij het Gerecht van de Europese Unie beroep tot nietigverklaring ingesteld door de vennootschap die om kwijtschelding van de invoerrechten heeft verzocht in het specifieke geval dat tot de vaststelling van die beschikking heeft geleid. Bij beschikking van 9 december 2013, El Corte Inglés/Commissie (
T‑38/09
, niet gepubliceerd,
EU:T:2013:675
), heeft het Gerecht geoordeeld dat dit beroep kon worden afgedaan zonder beslissing doordat het volgens het Gerecht na de nietigverklaring van de navorderingsaanslag in de invoerrechten zonder voorwerp was geraakt en beschikking REM 03/07 geen rechtsgevolgen voor de rechtspositie van die vennootschap kon teweegbrengen.
Hoofdgeding en prejudiciële vragen
In de jaren 2002 tot en met 2004 heeft Prenatal kleding in Spanje ingevoerd, waarbij zij door de Jamaicaanse autoriteiten afgegeven EUR.1-certificaten met de preferentiële oorsprong „Jamaica” heeft overgelegd. Rekening houdend met deze certificaten hebben de Spaanse douaneautoriteiten die invoer op grond van artikel 1 van bijlage V bij de Overeenkomst van Cotonou een preferentiële tariefbehandeling toegekend.
In maart van 2005 heeft het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF) gezamenlijk met de vertegenwoordigers van verschillende lidstaten een onderzoek uitgevoerd teneinde de oorsprong te controleren van de in de Unie onder dekking van die EUR.1-certificaten ingevoerde kleding. In zijn missierapport (hierna: „OLAF-rapport van 2005”) heeft OLAF vastgesteld dat de door Prenatal ingevoerde kledingstukken waren vervaardigd met gebruikmaking van lappen stof die waren geïmporteerd uit China of Hongkong en dus niet konden worden beschouwd als van Jamaicaanse oorsprong in de zin van de regels van de Overeenkomst van Cotonou.
Op grond van de conclusies van dit onderzoek hebben de Jamaicaanse autoriteiten de litigieuze EUR.1-certificaten voor de betrokken periode ongeldig verklaard. Na de ongeldigverklaring van deze certificaten zijn de Spaanse autoriteiten overgegaan tot navordering van het door Prenatal over die invoer verschuldigde bedrag aan douanerechten.
Op 10 mei 2006 heeft Prenatal de Dependencia Regional de Aduanas de la Delegación Especial de Cataluña (regionale douanedienst van de bijzondere afdeling Catalonië, Spanje; hierna: „regionale douanedienst”) verzocht om terugbetaling van die douanerechten overeenkomstig artikel 239 van het douanewetboek.
Van oordeel dat Prenatal met haar betoog ter ondersteuning van dit verzoek de conclusies in het OLAF-rapport van 2005 ter discussie stelde, heeft de regionale douanedienst dat verzoek en het desbetreffende dossier overeenkomstig artikel 905, lid 1, van de uitvoeringsverordening naar de Commissie doorverwezen. De Commissie was van mening dat het geval Prenatal juridisch en feitelijk vergelijkbaar was met een ander geval, namelijk dat welk aan de orde was in zaak REM 03/07, en heeft het dossier overeenkomstig artikel 905, lid 6, van de uitvoeringsverordening teruggezonden.
Nadat de Commissie beschikking REM 03/07 had vastgesteld, werd Prenatals verzoek om terugbetaling door de regionale douanedienst afgewezen. Haar nadien bij de TEARC ingesteld beroep werd eveneens verworpen. Dientengevolge is deze vennootschap bij de Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (hoogste rechterlijke instantie van de autonome regio Catalonië, Spanje) in hoger beroep gegaan.
Voor de verwijzende rechter heeft Prenatal twijfels geuit over de geldigheid van beschikking REM 03/07 op grond dat de Commissie volgens haar blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door tot de slotsom te komen dat de Jamaicaanse douaneautoriteiten geen vergissing in de zin van artikel 220, lid 2, onder b), van het douanewetboek hadden begaan en dat van een bijzondere situatie in de zin van artikel 239 van dat wetboek geen sprake was. De TEARC heeft dat betoog betwist.
In die omstandigheden heeft de Tribunal Superior de Justicia de Cataluña de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„1)
Is [beschikking REM 03/07], waarbij wordt vastgesteld dat het gerechtvaardigd is om de invoerrechten achteraf te boeken en dat het niet gerechtvaardigd is die rechten kwijt te schelden in een specifiek geval, in strijd met het Unierecht, met name met artikel 220, lid 2, onder b), en artikel 239 van het [douanewetboek]?
2)
Wanneer wordt verzocht om kwijtschelding van douanerechten en de Commissie bij besluit meedeelt dat de zaak feitelijk en juridisch vergelijkbaar is met een eerdere zaak, waarin zij reeds een standpunt heeft ingenomen, dan wel dat een vergelijkbare zaak in behandeling is, moet een dergelijk besluit dan worden beschouwd als een rechtshandeling die bindend is voor de autoriteiten van de lidstaat waar het verzoek om kwijtschelding is ingediend, en dus kan worden aangevochten door de persoon die verzoekt om kwijtschelding (artikel 239 van [het douanewetboek]) of om niet-boeking van de betrokken rechten [artikel 220, lid 2, onder b), van dat wetboek]?
3)
Zo een dergelijk besluit niet wordt aangemerkt als een handeling van de Commissie met een juridisch bindende inhoud, is het dan de taak van de nationale autoriteiten om te onderzoeken of in het concrete geval sprake is van feitelijk of juridisch vergelijkbare elementen?
4)
Als het antwoord op de vorige vraag bevestigend luidt, moet artikel 905, lid 1, van [de uitvoeringsverordening] dan worden toegepast, en moet de Commissie bijgevolg een voor de nationale autoriteiten juridisch bindend besluit geven, wanneer op basis van een dergelijk onderzoek wordt vastgesteld dat er van dergelijke elementen geen sprake is?”
Verzoek tot heropening van de mondelinge behandeling
Bij akte, neergelegd ter griffie van het Hof op 15 februari 2019, heeft Prenatal het Hof krachtens artikel 83 van zijn Reglement voor de procesvoering verzocht de heropening van de mondelinge behandeling te gelasten op grond dat de advocaat-generaal in haar conclusie geen rekening heeft gehouden met feitelijke elementen die volgens deze vennootschap beslissend zijn voor de beoordeling van de geldigheid van beschikking REM 03/07.
Dienaangaande zij eraan herinnerd dat de advocaat-generaal op grond van artikel 252, tweede alinea, VWEU in het openbaar in volkomen onpartijdigheid en onafhankelijkheid met redenen omklede conclusies neemt aangaande zaken waarin zulks overeenkomstig het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie is vereist. Het Hof is niet gebonden door die conclusies, noch door de motivering op grond waarvan de advocaat-generaal daartoe komt. Bijgevolg kan het feit dat een betrokken partij het oneens is met de conclusie van de advocaat-generaal als zodanig geen grond voor de heropening van de mondelinge behandeling opleveren, ongeacht welke kwesties hij in die conclusie onderzoekt (arrest van 21 maart 2019, Verkehrsbetrieb Hüttebräucker en Rhenus Veniro,
C‑266/17 en C‑267/17
,
EU:C:2019:241
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Het Hof daarentegen kan krachtens artikel 83 van zijn Reglement voor de procesvoering in elke stand van het geding, de advocaat-generaal gehoord, de heropening van de mondelinge behandeling gelasten, met name wanneer het zich onvoldoende voorgelicht acht of wanneer een zaak moet worden beslecht op basis van een argument waarover de partijen of de in artikel 23 van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie bedoelde belanghebbenden hun standpunten niet hebben kunnen uitwisselen.
In casu beperkt Prenatal zich met haar verzoek tot heropening van de mondelinge behandeling in wezen ertoe te verklaren dat zij het niet eens is met de conclusie van de advocaat-generaal en voert zij geen nieuw argument aan op grond waarvan de onderhavige zaak zou moeten worden beslecht. Aldus is het Hof, de advocaat-generaal gehoord, van oordeel dat het over alle noodzakelijke gegevens beschikt om te beslissen op het verzoek om een prejudiciële beslissing, en dat dit verzoek niet hoeft te worden onderzocht in het licht van een argument waarover geen standpunten werden uitgewisseld voor het Hof.
Bijgevolg moet het verzoek tot heropening van de mondelinge behandeling worden afgewezen.
Beantwoording van de prejudiciële vragen
Eerste vraag
Met zijn eerste vraag verzoekt de verwijzende rechter het Hof in wezen om de geldigheid van beschikking REM 03/07 te beoordelen in het licht van artikel 220, lid 2, onder b), van het douanewetboek en artikel 239 van dat wetboek.
Om te beginnen moet worden opgemerkt dat de Commissie bij beschikking REM 03/07 een verzoek om kwijtschelding van rechten bij invoer in een specifiek geval heeft afgewezen op grond van het douanewetboek en de uitvoeringsverordening, met name op grond van artikel 220, lid 2, onder b), van dat wetboek junctis de artikelen 871 en 873 van de uitvoeringsverordening, en op grond van artikel 239 van dat wetboek junctis de artikelen 905 en 907 van die verordening. Wanneer deze instelling zich op basis van die bepalingen uitspreekt over een dergelijk verzoek, moet zij, in de plaats van de douaneautoriteiten van de lidstaat van invoer, controleren onder welke voorwaarden bepaalde goederen zijn ingevoerd en hoe de relevante douaneregels zijn toegepast (zie in die zin arrest van 25 juli 2018, Commissie/Combaro,
C‑574/17 P
,
EU:C:2018:598
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Voorts dient eraan te worden herinnerd dat volgens artikel 220, lid 2, onder b), eerste alinea, van het douanewetboek niet tot boeking achteraf van de rechten bij invoer of uitvoer wordt overgegaan wanneer „het wettelijk verschuldigde bedrag aan rechten niet was geboekt, ten gevolge van een vergissing van de douaneautoriteiten zelf die de belastingschuldige redelijkerwijze niet kon ontdekken en waarbij deze laatste zijnerzijds te goeder trouw heeft gehandeld en aan alle voorschriften van de geldende bepalingen inzake de douaneaangifte heeft voldaan”. De in die bepaling gestelde voorwaarden zijn cumulatief (zie in die zin arresten van 18 oktober 2007, Agrover,
C‑173/06
,
EU:C:2007:612
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 15 december 2011, Afasia Knits Deutschland,
C‑409/10
,
EU:C:2011:843
, punt
).
Volgens de rechtspraak van het Hof is artikel 239 van het douanewetboek een algemene billijkheidsclausule die inhoudt dat invoerrechten worden kwijtgescholden wanneer aan twee voorwaarden is voldaan, te weten dat een bijzondere situatie bestaat en er noch van klaarblijkelijke nalatigheid, noch van een frauduleuze handeling van de zijde van de belastingschuldige sprake is (arrest van 25 juli 2018, Commissie/Combaro,
C‑574/17 P
,
EU:C:2018:598
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
In casu heeft de Commissie zich op het standpunt gesteld dat de Jamaicaanse douaneautoriteiten bij de afgifte van de litigieuze EUR.1-certificaten geen vergissing hadden begaan in de zin van artikel 220, lid 2, onder b), van dat wetboek, en daarnaast dat er geen sprake was van een bijzondere situatie in de zin van artikel 239 van dat wetboek die de kwijtschelding van de betaalde invoerrechten kon rechtvaardigen. Zij heeft dan ook beslist, zonder te onderzoeken of aan de andere voorwaarden van deze bepalingen was voldaan, dat er geen reden was om de invoerrechten in het in beschikking REM 03/07 aan de orde zijnde geval kwijt te schelden.
Prenatal stelt voor de verwijzende rechter dat de Commissie blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door in die beschikking tot de slotsom te komen dat noch sprake was van een vergissing in de zin van artikel 220, lid 2, onder b), van het douanewetboek, noch van een bijzondere situatie in de zin van artikel 239 van dat wetboek. De verwijzende rechter stelt het Hof dan ook vragen over de geldigheid van die beschikking met betrekking tot de in die bepalingen gestelde eisen.
Bestaan van een vergissing in de zin van artikel 220, lid 2, onder b), van het douanewetboek
Overeenkomstig artikel 220, lid 2, onder b), tweede alinea, van het douanewetboek vormt de afgifte door de bevoegde douaneautoriteiten van een derde land van een onjuist EUR.1-certificaat in beginsel een „vergissing [...] die redelijkerwijze niet kon worden ontdekt” door de belastingplichtige in de zin van de eerste alinea van deze bepaling. In de derde alinea wordt evenwel gepreciseerd dat „[d]e afgifte van een onjuist certificaat [...] niet als een vergissing [wordt] aangemerkt, wanneer het certificaat gebaseerd is op een onjuiste weergave van de feiten door de exporteur, behalve indien met name de instanties die het certificaat afgaven klaarblijkelijk wisten of hadden moeten weten dat de goederen niet voor preferentiële behandeling in aanmerking kwamen”.
Wat het bestaan van een vergissing in de zin van deze bepaling betreft in een situatie als die welke heeft geleid tot de vaststelling van beschikking REM 03/07, staat het vast dat de door de Jamaicaanse douaneautoriteiten afgegeven litigieuze EUR.1-certificaten onjuist waren, aangezien de betrokken producten in Jamaica niet uitsluitend uit garen maar uit kledingstukken van oorsprong uit China vervaardigd waren, en dus niet in aanmerking kwamen voor preferentiële tariefbehandeling van producten van oorsprong uit de ACS-staten uit hoofde van de Overeenkomst van Cotonou. Eveneens staat vast dat deze certificaten zijn opgesteld op basis van een onjuiste weergave van de feiten door de in een van de vrije zones van Jamaica gevestigde exporteur van de betrokken producten en diens leverancier.
In die omstandigheden moet worden nagegaan of het, zoals artikel 220, lid 2, onder b), derde alinea, in fine, van het douanewetboek vereist, voor de hand lag dat de Jamaicaanse douaneautoriteiten wisten of hadden moeten weten dat de betrokken goederen niet voor preferentiële tariefbehandeling uit hoofde van de Overeenkomst van Cotonou in aanmerking kwamen.
Dienaangaande dient volgens de rechtspraak van het Hof degene die zich op de in deze bepaling in fine opgenomen uitzondering beroept, te bewijzen dat aan de voorwaarden voor de toepassing ervan is voldaan (zie in die zin arrest van 9 maart 2006, Beemsterboer Coldstore Services,
C‑293/04
,
EU:C:2006:162
, punt
, en beschikking van 1 juli 2010, DSV Road/Commissie,
C‑358/09 P
, niet gepubliceerd,
EU:C:2010:398
, punt
). Zo staat het aan eenieder die gerechtigd is de rechtmatigheid of de geldigheid van een op artikel 220, lid 2, onder b), derde alinea, van het douanewetboek gebaseerd besluit van de Commissie te betwisten, aan te tonen dat het geen twijfel lijdt dat de autoriteiten die het EUR.1-certificaat afgaven, wisten of hadden moeten weten dat de betrokken goederen niet voor preferentiële tariefbehandeling in aanmerking kwamen.
Daartoe staat het aan de Commissie om bij de uitoefening van de haar door de Uniewetgever toegekende bevoegdheid de voorwaarden voor de uitvoer van de betrokken goederen en de toepassing van de relevante douaneregels door de autoriteiten die het certificaat afgaven, te beoordelen op basis van de voor haar overgelegde bewijselementen, teneinde uit te maken of het duidelijk was dat die autoriteiten daarvan op de hoogte waren of hadden moeten zijn. Voor deze beoordeling beschikt de Commissie over een ruime beoordelingsmarge (wat betreft de controle achteraf van de nationale douaneautoriteiten, zie naar analogie arrest van 26 oktober 2017, Aqua Pro,
C‑407/16
,
EU:C:2017:817
, punten
en
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
In die omstandigheden mag de Unierechter zijn eigen beoordeling niet in de plaats stellen van die van de Commissie, maar moet hij zich beperken tot de vraag of deze instelling de grenzen van haar beoordelingsbevoegdheid heeft overschreden door op basis van de haar overgelegde bewijselementen te besluiten dat het niet voor de hand lag dat de autoriteiten die het certificaat afgaven, wisten of hadden moeten weten dat de goederen niet voor preferentiële tariefbehandeling in aanmerking kwamen.
Dienaangaande zij eraan herinnerd dat de Unierechter, met name wanneer de Commissie over een ruime beoordelingsmarge beschikt, niet alleen de materiële juistheid, de betrouwbaarheid en de samenhang van de aangevoerde bewijselementen moet controleren, maar ook moet nagaan of die elementen het relevante feitenkader vormen dat voor de beoordeling van een complexe toestand in aanmerking moet worden genomen, en of zij de daaruit getrokken conclusies kunnen schragen [zie in die zin arresten van 15 maart 2017, Stichting Woonlinie e.a./Commissie,
C‑414/15 P
,
EU:C:2017:215
, punt
, en 14 december 2017, EBMA/Giant (China),
C‑61/16 P
,
EU:C:2017:968
, punten
en
].
Tegen de achtergrond van deze overwegingen moet worden onderzocht of de Commissie zonder blijk te geven van een onjuiste rechtsopvatting in beschikking REM 03/07 tot de slotsom kon komen dat de Jamaicaanse douaneautoriteiten geen vergissing hadden begaan in de zin van artikel 220, lid 2, onder b), derde alinea, van het douanewetboek.
Prenatal stelt in de eerste plaats dat de Commissie in die beschikking blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door tot de slotsom te komen dat het niet voor de hand lag dat de Jamaicaanse douaneautoriteiten wisten dat de betrokken goederen niet voor preferentiële tariefbehandeling uit hoofde van de Overeenkomst van Cotonou in aanmerking kwamen.
Teneinde voor de verwijzende rechter aan te tonen dat de Jamaicaanse douaneautoriteiten daarvan op de hoogte waren, verwijst Prenatal naar de bewijselementen die zijn overgelegd in het kader van de procedure die tot de vaststelling van beschikking REM 03/07 door de Commissie heeft geleid. Ten eerste blijkt uit een rapport van het regeringsbureau Jamaica Promotions Corporation (hierna: „Jampro”) dat het in 1998 naar aanleiding van een audit van twee in een van de vrije zones van Jamaica gevestigde productiefabrieken heeft vastgesteld dat de productiecapaciteit van deze fabrieken aanzienlijk verschilde van de hoeveelheid afgewerkte producten die vervolgens naar de Unie werd uitgevoerd. Ten tweede heeft OLAF de Jamaicaanse douaneautoriteiten bij brief van september 2004 in kennis gesteld van het vermoeden dat de regels inzake preferentiële oorsprong bij de uitvoer van textielproducten vanuit die vrije zones niet in acht werden genomen. Ten derde blijkt uit de Jamaicaanse officiële statistieken betreffende de invoer en uitvoer dat de invoer van garen in Jamaica niet volstond om de naar de Unie uitgevoerde hoeveelheid afgewerkte producten te vervaardigen. Ten vierde hebben de Jamaicaanse douaneautoriteiten verschillende malen een discrepantie vastgesteld tussen de omschrijvingen van de uit China ingevoerde producten, zoals deze in de invoeraangiften waren opgenomen, en de werkelijke inhoud van de containers. Ten vijfde en ten slotte hebben bepaalde ambtenaren van die vrije zones gewezen op het feit dat de uit China ingevoerde producten geen relevante bewerking in Jamaica ondergingen vooraleer zij naar de Unie werden wederuitgevoerd.
Bij beschikking REM 03/07 is de Commissie, na al deze bewijselementen te hebben onderzocht, tot de slotsom gekomen dat deze niet konden aantonen dat de Jamaicaanse douaneautoriteiten van de betrokken onregelmatigheden op de hoogte waren.
Met betrekking tot het Jampro-rapport heeft zij geoordeeld dat dit in 1998 opgestelde rapport geen informatie verschafte over de mate waarin die autoriteiten in de periode van de betrokken invoer, die plaatsvond van januari 2002 tot en met maart 2005, van een en ander op de hoogte waren. In de aan deze autoriteiten gerichte brief van september 2004 werden die autoriteiten enkel op de hoogte gesteld van het feit dat er verdenkingen bestonden met betrekking tot de geldigheid van de litigieuze EUR.1-certificaten, welke verdenkingen nog moesten worden bevestigd door een toekomstig onderzoek.
Met betrekking tot de Jamaicaanse officiële statistieken betreffende de invoer en uitvoer heeft de Commissie opgemerkt dat er over de in de vrije zones van Jamaica opgeslagen goederen geen statistieken bestonden, zodat op grond van die officiële statistieken niet kon worden vastgesteld dat de invoer van Chinees garen in Jamaica niet volstond om de hoeveelheid afgewerkte producten te vervaardigen die vervolgens vanuit die vrije zones naar de Unie werd uitgevoerd. Voor die vaststelling heeft OLAF zich beroepen op de Chinese officiële statistieken, waarvan de Jamaicaanse douaneautoriteiten evenwel niet op de hoogte waren.
Wat betreft de onregelmatigheden waarop deze autoriteiten hadden gewezen, heeft de Commissie beklemtoond dat hoewel deze autoriteiten in bepaalde gevallen inderdaad hadden ontdekt dat de in de invoeraangiften omschreven goederen niet overeenkwamen met de goederen die in de containers werden geplaatst, die onregelmatigheden geen verband houden met de betrokken importeur in de situatie die tot de vaststelling van beschikking REM 03/07 heeft geleid, en er bovendien in een brief van die importeur over die onregelmatigheden een geloofwaardige uitleg stond aangaande de omstandigheden van de schending.
Wat ten slotte de verklaringen van de in een van de vrije zones van Jamaica werkzame ambtenaren betreft, heeft de Commissie beklemtoond dat deze afkomstig waren van twee voor het toezicht op het binnenkomen en het verlaten van die vrije zones verantwoordelijke beveiligingsagenten op grond van wier getuigenis volgens haar geen conclusies konden worden getrokken over de mate waarin de Jamaicaanse douaneautoriteiten feitelijk van de werkelijke activiteit van de betrokken ondernemingen op de hoogte waren. Zij heeft eveneens gepreciseerd dat die verklaringen waren tegengesproken door de persoon die voor een van die vrije zones verantwoordelijk was.
Om te beginnen moet worden vastgesteld dat geen enkel element in het aan het Hof overgelegde dossier afbreuk doet aan de beoordeling van de Commissie dat het Jampro-rapport betrekking had op een andere periode dan die welke aan de orde was in de procedure die heeft geleid tot de vaststelling van beschikking REM 03/07, dat in de brief van september 2004 slechts melding wordt gemaakt van het vermoeden van mogelijke onregelmatigheden, en dat de Jamaicaanse officiële statistieken betreffende de invoer en uitvoer geen betrekking hebben op de in de vrije zones van Jamaica opgeslagen goederen.
Aangezien het Jampro-rapport betrekking had op een andere periode dan die welke aan de orde was in de procedure die heeft geleid tot de vaststelling van beschikking REM 03/07, kan de Commissie inzonderheid niet worden bekritiseerd voor het feit dat zij zich op het standpunt heeft gesteld dat de resultaten van dit rapport niet naar analogie op de in die procedure aan de orde zijnde periode konden worden toegepast en dat dit rapport derhalve op zich niet doorslaggevend was voor de mate waarin de Jamaicaanse autoriteiten in de in die procedure aan de orde zijnde periode feitelijk van een en ander op de hoogte waren.
Vervolgens zij opgemerkt dat geen enkel element in het aan het Hof overgelegde dossier afbreuk kan doen aan de vaststellingen van de Commissie dat de onregelmatigheden waarop deze autoriteiten hebben gewezen, zijn begaan door een andere importeur dan die welke betrokken was bij de procedure die tot de vaststelling van die beschikking heeft geleid, en dat over die onregelmatigheden door die importeur een geloofwaardige uitleg is gegeven.
Hetzelfde geldt ten slotte voor de vaststelling van de Commissie dat de verklaringen van de twee in een van deze vrije zones werkzame beveiligingsagenten zijn tegengesproken door de persoon die verantwoordelijk is voor een andere van deze vrije zones.
In het licht van deze vaststellingen en beoordelingen van de Commissie moet worden aangenomen dat geen enkel element in het aan het Hof overgelegde dossier aantoont dat de Commissie de grenzen van de haar toekomende beoordelingsmarge heeft overschreden door zich op het standpunt te stellen dat de in punt 49 van het onderhavige arrest samengevatte bewijselementen die waren overgelegd in de procedure die heeft geleid tot de vaststelling van beschikking REM 03/07 noch afzonderlijk noch gezamenlijk duidelijk aantonen dat de Jamaicaanse douaneautoriteiten wisten dat de goederen die in deze beschikking aan de orde waren niet voor preferentiële tariefbehandeling uit hoofde van de Overeenkomst van Cotonou in aanmerking kwamen.
Derhalve kan niet worden vastgesteld dat de Commissie blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door tot de slotsom te komen dat het niet voor de hand lag dat de Jamaicaanse douaneautoriteiten wisten dat de goederen die in beschikking REM 03/07 aan de orde waren, niet voor preferentiële tariefbehandeling uit hoofde van de Overeenkomst van Cotonou in aanmerking kwamen.
In de tweede plaats stelt Prenatal dat de Commissie blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door niet vast te stellen dat de Jamaicaanse douaneautoriteiten van deze onregelmatigheden op de hoogte hadden moeten zijn indien zij de op hen rustende verplichting om fysieke controles te verrichten, zouden zijn nagekomen.
Om voor de verwijzende rechter aan te tonen dat de Jamaicaanse douaneautoriteiten van die onregelmatigheden op de hoogte hadden moeten zijn, verwijst Prenatal naar de bewijselementen in de procedure die heeft geleid tot de door de Commissie vastgestelde beschikking REM 03/07, volgens welke de Jamaicaanse douaneautoriteiten slechts zelden de verzegeling verbraken van de containers waarin de ingevoerde grondstoffen zaten of bij ondernemingen die in de vrije zones van Jamaica textielproducten vervaardigden, nagingen of het garen daadwerkelijk door in die gebieden gevestigde ondernemingen werd geweven.
Volgens Prenatal hadden de vaststellingen in het Jampro-rapport, het grote aantal verzoeken om controle achteraf van de EUR.1-certificaten en de Jamaicaanse officiële statistieken betreffende de invoer van garen en de uitvoer van afgewerkte producten deze autoriteiten overeenkomstig artikel 15, lid 5, en artikel 32 van Protocol nr. 1 ertoe moeten brengen fysieke controles te verrichten en rapporten op te stellen over de activiteiten in de vrije zones van Jamaica. De vaststellingen in het proces-verbaal van de in januari 2006 gehouden bijeenkomsten van de Jamaicaanse Trade Board bevestigen evenwel dat die autoriteiten nog steeds geen systeem van fysieke controles hebben ingevoerd om zich ervan te kunnen vergewissen dat de uit die vrije zones uitgevoerde kleding van oorsprong was.
In beschikking REM 03/07 is de Commissie, na al deze bewijselementen te hebben onderzocht, tot de slotsom gekomen dat zij niet konden aantonen dat de Jamaicaanse douaneautoriteiten, door voornamelijk schriftelijke controles en – louter aanvullend – fysieke controles te verrichten, hun controleverplichtingen niet waren nagekomen.
Om na te gaan of de Commissie op goede gronden tot die slotsom heeft kunnen komen, moeten allereerst de uit Protocol nr. 1 voortvloeiende verplichtingen van deze autoriteiten worden onderzocht.
Dienaangaande bepaalt artikel 15, lid 5, eerste volzin, van dat protocol dat de met de afgifte van EUR.1-certificaten belaste douaneautoriteiten „de nodige maatregelen [nemen] om te controleren of de producten van oorsprong zijn en of aan de andere voorwaarden van dit protocol is voldaan”, zonder evenwel te specificeren onder welke omstandigheden controles moeten worden verricht, en meer in het bijzonder welke concrete maatregelen daartoe moeten worden genomen. Overeenkomstig de tweede volzin van die bepaling zijn deze autoriteiten immers „gerechtigd bewijsstukken op te vragen, de administratie van de exporteur in te zien en alle andere controles te verrichten die zij dienstig achten”. Bijgevolg beschikken deze autoriteiten bij de vaststelling van de nodige controlemaatregelen over een ruime beoordelingsmarge.
Aldus leggen de bewoordingen van deze bepaling de met de afgifte van EUR.1-certificaten belaste douaneautoriteiten geen verplichting op om systematisch fysieke controles te verrichten, wat door de context van die bepaling wordt bevestigd. Volgens artikel 15, leden 1 en 2, van dit Protocol nr. 1 worden de EUR.1-certificaten „op schriftelijke aanvraag” van de exporteur of diens gemachtigde vertegenwoordiger door de douaneautoriteiten van het land van uitvoer afgegeven, waarbij deze aanvraag het door de exporteur of zijn gemachtigde vertegenwoordiger ingevulde EUR.1-certificaat dient te bevatten evenals het naar behoren ingevulde aanvraagformulier waarvan de modellen in bijlage IV bij de Overeenkomst van Cotonou zijn opgenomen. Bovendien bepaalt artikel 15, lid 3, met name dat de exporteur die om de afgifte van een dergelijk certificaat verzoekt, op verzoek van die douaneautoriteiten steeds bereid moet zijn „de nodige documenten [over te leggen] waaruit blijkt dat de betrokken producten van oorsprong zijn”.
Uit deze bepalingen blijkt dat de procedure voor de afgifte van EUR.1-certificaten een voornamelijk schriftelijke, op de overlegging van documenten gebaseerde procedure is. Uit de gecombineerde lezing van de leden 1 tot en met 3 en 5 van artikel 15 van Protocol nr. 1 volgt dan ook dat de met de afgifte van EUR.1-certificaten belaste autoriteiten zich kunnen beperken tot een controle van de documenten indien zij van mening zijn dat de aan hen overgelegde documenten volstaan en geschikt zijn om aan te tonen dat de betrokken producten van oorsprong zijn en dat aan de andere voorwaarden van Protocol nr. 1 is voldaan. Deze autoriteiten kunnen aldus niet worden verplicht om systematisch alle goederen te controleren waarvoor om afgifte van een EUR.1-certificaat wordt verzocht.
Wat artikel 32 van dat protocol betreft, dient in herinnering te worden gebracht dat lid 1 ervan bepaalt dat de bewijzen van oorsprong achteraf worden gecontroleerd „door middel van steekproeven [...] of wanneer de douaneautoriteiten van het land van invoer redenen hebben om te twijfelen aan de echtheid van deze documenten, de oorsprong van de betrokken producten of de naleving van de andere voorwaarden van dit protocol”. Dit artikel geeft echter niet aan welke maatregelen de autoriteiten van het land van uitvoer daartoe dienen te nemen, maar bepaalt in lid 3 ervan dat deze autoriteiten „in dit verband bewijsmateriaal [kunnen] opvragen, de administratie van de exporteur inzien en elke andere controle verrichten die zij dienstig achten”. Zoals de advocaat-generaal in punt 51 van haar conclusie heeft opgemerkt, legt deze bepaling die autoriteiten dus niet de verplichting op fysieke controles te verrichten, noch deze met een bepaalde regelmaat te verrichten, voor zover zij van mening zijn dat andere controlemaatregelen, zoals een controle van de documenten, volstaan en geschikt zijn om aan te tonen dat de betrokken producten van oorsprong zijn en aan de andere voorwaarden van Protocol nr. 1 is voldaan.
Artikel 32 van dat protocol bepaalt evenwel in lid 7 dat „[i]ndien de resultaten van de controle of andere beschikbare gegevens erop lijken te wijzen dat de bepalingen van dit protocol worden geschonden, [...] de ACS-staat op eigen initiatief of op verzoek van de [Unie] met de nodige spoed een onderzoek in[stelt] of laat [...] instellen om eventuele schendingen vast te stellen en te voorkomen. De betrokken ACS-staat kan de [Unie] verzoeken aan dit onderzoek deel te nemen”.
Hieruit volgt dat de ACS-staat van uitvoer de noodzakelijke onderzoeken dient in te stellen om schendingen van de bepalingen van dit Protocol nr. 1 vast te stellen en te voorkomen, wanneer er aanwijzingen bestaan die een onregelmatigheid betreffende de oorsprong van de betrokken goederen doen vermoeden (zie in die zin arrest van 15 december 2011, Afasia Knits Deutschland,
C‑409/10
,
EU:C:2011:843
, punten
en
). Onder dergelijke noodzakelijke onderzoeksmaatregelen kunnen fysieke controles vallen.
Bij gebreke van dergelijke aanwijzingen daarentegen kunnen de met de afgifte van EUR.1-certificaten belaste autoriteiten zich voornamelijk beperken tot de controle van de documenten en kunnen zij louter aanvullend fysieke controles verrichten.
In het licht van deze overwegingen moet worden onderzocht of de Commissie zonder blijk te geven van een onjuiste rechtsopvatting in beschikking REM 03/07 tot de slotsom kon komen dat de Jamaicaanse douaneautoriteiten de uit hoofde van Protocol nr. 1 op hen rustende controleverplichtingen zijn nagekomen.
Dienaangaande blijkt reeds uit de bewoordingen van artikel 220, lid 2, onder b), derde alinea, van het douanewetboek dat de controle van de Commissie beperkt blijft tot de vraag of de overgelegde bewijselementen het bestaan aantonen van duidelijke aanwijzingen voor een eventuele schending van de bepalingen van dat protocol door de Jamaicaanse douaneautoriteiten.
Wat de in de punten 62 en 63 van het onderhavige arrest samengevatte bewijselementen betreft, heeft de Commissie in beschikking REM 03/07 rekening gehouden met de in het Jampro-rapport gedane vaststellingen betreffende aanzienlijke verschillen die bestaan tussen de productiecapaciteit van de in een van de vrije zones van Jamaica gevestigde ondernemingen en de omvang van de uitvoer van afgewerkte kleding. Zij heeft evenwel opgemerkt dat deze verschillen betrekking hadden op een andere periode dan die van het onderhavige geval en dat deze verschillen dus niet naar analogie op die periode konden worden toegepast. Zij heeft daaraan toegevoegd dat die verschillen volgens de Jamaicaanse autoriteiten het gevolg waren van de omstandigheid dat in dat rapport niet volledig rekening was gehouden met de reële arbeidstijd in de betrokken ondernemingen.
Met betrekking tot de aan de Jamaicaanse douaneautoriteiten gerichte verzoeken om controle achteraf heeft de Commissie beklemtoond dat een groot aantal van die verzoeken betrekking had op de authenticiteit van de op de EUR.1-certificaten aangebrachte stempels en niet op de toepassing van de preferentiële oorsprongsregels. Zij heeft verduidelijkt dat hoewel de door die autoriteiten op dergelijke verzoeken gegeven antwoorden in twee gevallen melding maken van verschillen die bestaan tussen de productiecapaciteit van de in de vrije zones van Jamaica gevestigde ondernemingen en de omvang van de uitvoer van afgewerkte producten, zij betrekking hadden op een periode die dateert van vóór de periode die aan de orde was in de procedure die tot de vaststelling van beschikking REM 03/07 heeft geleid. Ten slotte heeft de Commissie in beschikking REM 03/07 uiteengezet, zoals in punt 52 van het onderhavige arrest in herinnering is gebracht, waarom op grond van de Jamaicaanse officiële statistieken betreffende de invoer en uitvoer niet kon worden vastgesteld dat de invoer van Chinees garen in Jamaica niet volstond om de hoeveelheid afgewerkte producten te vervaardigen die vervolgens vanuit die vrije zones naar de Unie werd uitgevoerd.
Allereerst zij eraan herinnerd dat, zoals uit punt 55 van het onderhavige arrest blijkt, geen enkel element in het aan het Hof overgelegde dossier afbreuk doet aan het feit dat de aanzienlijke verschillen die in het Jampro-rapport zijn vastgesteld tussen de productiecapaciteit van de betrokken ondernemingen die in een van de vrije zones van Jamaica zijn gevestigd en de hoeveelheid afgewerkte kleding die vanuit die zone naar de Unie is uitgevoerd, betrekking hadden op een andere periode dan die welke aan de orde was in de procedure die tot de vaststelling van beschikking REM 03/07 heeft geleid. De Commissie kon dan ook niet worden bekritiseerd voor het feit dat zij zich op het standpunt heeft gesteld dat deze verschillen niet naar analogie op de in die procedure aan de orde zijnde periode konden worden toegepast.
Bovendien kwamen deze verschillen mogelijkerwijze niet voort uit het feit dat de afgewerkte kleding die vanuit China in Jamaica was ingevoerd, frauduleus uit Jamaica was uitgevoerd als product van oorsprong uit Jamaica, maar uit het feit dat dit rapport geen rekening had gehouden met de reële arbeidstijd in deze ondernemingen.
Wat vervolgens de aan de Jamaicaanse douaneautoriteiten gerichte verzoeken om controle achteraf betreft, dient te worden opgemerkt dat, voor zover de antwoorden van deze autoriteiten betrekking hadden op de productiecapaciteit van bepaalde Jamaicaanse ondernemingen, geen enkel element in het aan het Hof overgelegde dossier afbreuk doet aan de vaststelling van de Commissie dat zij betrekking hadden op een andere periode dan die welke aan de orde was in de procedure die tot vaststelling van beschikking REM 03/07 heeft geleid.
Ten slotte geldt hetzelfde voor de in de punten 52 en 76 van het onderhavige arrest samengevatte vaststellingen, volgens welke de Jamaicaanse officiële statistieken geen enkele aanwijzing opleverden over de in de vrije zones van Jamaica opgeslagen goederen.
Aangezien Prenatal voor het Hof stelt dat de in het Jampro-rapport vastgestelde verschillen tussen de productiecapaciteit van de betrokken ondernemingen en de omvang van de uitvoer van afgewerkte kleding niet kon worden verklaard door de niet-inachtneming van de reële arbeidstijd in die ondernemingen, moet worden vastgesteld dat deze onderneming niet betwist dat dit rapport betrekking had op een andere periode dan die welke aan de orde was in de procedure die tot de vaststelling van beschikking REM 03/07 heeft geleid, en dat zij niet heeft aangetoond dat dit rapport toch relevant is voor de in het hoofdgeding aan de orde zijnde periode. Dat argument moet dan ook als niet ter zake dienend worden afgewezen.
Wat de door Prenatal overgelegde documenten aangaande de antwoorden van de Jamaicaanse douaneautoriteiten op verzoeken om controle achteraf betreft, dient te worden opgemerkt dat de goederen waarvan die autoriteiten de Jamaicaanse oorsprong hebben bevestigd, in deze documenten niet worden vermeld, zodat voor het onderzoek van beschikking REM 03/07 daaruit geen relevante conclusies kunnen worden getrokken.
Bijgevolg kan noch het betoog van Prenatal noch de in de punten 62 en 63 van het onderhavige arrest samengevatte bewijselementen waarnaar zij verwijst, afbreuk doen aan de vaststellingen en beoordelingen van de Commissie in beschikking REM 03/07 of, afzonderlijk of gezamenlijk, het bestaan aantonen van duidelijke aanwijzingen dat de in beschikking REM 03/07 aan de orde zijnde goederen die afkomstig zijn van ondernemingen in die vrije zones, niet voor preferentiële behandeling uit hoofde van de Overeenkomst van Cotonou in aanmerking kwamen.
In die omstandigheden dient te worden geoordeeld dat uit het aan het Hof overgelegde dossier niet naar voren komt dat de Commissie blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door bij de uitoefening van de haar verleende beoordelingsbevoegdheid tot de slotsom te komen dat het niet voor de hand lag dat de Jamaicaanse douaneautoriteiten hun uit artikel 15, lid 5, en artikel 32 van Protocol nr. 1 voortvloeiende controleverplichtingen niet waren nagekomen.
Gelet op een en ander dient tot de slotsom te worden gekomen dat uit het in het licht van artikel 220, lid 2, onder b), van het douanewetboek uitgevoerde onderzoek van beschikking REM 03/07 niet is gebleken van elementen die afbreuk doen aan de geldigheid van die beschikking.
Bestaan van een bijzondere situatie in de zin van artikel 239 van het douanewetboek
Volgens de aanwijzingen in het verzoek om een prejudiciële beslissing voert Prenatal aan dat de Commissie haar verplichting om toe te zien op de juiste toepassing van de Overeenkomst van Cotonou niet is nagekomen doordat zij geen gebruik heeft gemaakt van de middelen waarin daartoe in artikel 31, lid 2, en artikel 37, lid 2, van Protocol nr. 1 is voorzien, wat een bijzondere situatie in de zin van artikel 239 van het douanewetboek oplevert, zoals in punt 37 van het onderhavige arrest in herinnering is gebracht.
Dienaangaande zij eraan herinnerd dat de gebrekkige controle door de Commissie van de juiste toepassing van de Overeenkomst van Cotonou een bijzondere situatie in de zin van artikel 239 van het douanewetboek kan opleveren. Zoals volgt uit artikel 17, lid 1, VEU dient de Commissie als hoedster van de Verdragen en van de op de grondslag daarvan gesloten overeenkomsten zich ervan te verzekeren dat een derde land naar behoren de verplichtingen nakomt die het op grond van een met de Unie gesloten overeenkomst is aangegaan, met gebruikmaking van de middelen waarin is voorzien bij de overeenkomst of de op basis daarvan vastgestelde besluiten (zie naar analogie arrest van 25 juli 2008, C.A.S./Commissie,
C‑204/07 P
,
EU:C:2008:446
, punten
en
)
Deze verplichting vloeit overigens ook voort uit de Overeenkomst van Cotonou zelf. Zo vereist artikel 3 van die overeenkomst juncto artikel 17, lid 1, VEU dat de Commissie alle algemene of bijzondere maatregelen neemt waardoor de nakoming van de uit die overeenkomst voortvloeiende verplichtingen kan worden gewaarborgd. Daarnaast is de Commissie als vertegenwoordigster van de Unie volgens artikel 15, lid 1, van de Overeenkomst van Cotonou aanwezig in de Raad van Ministers en in de verschillende in die overeenkomst opgenomen comités. Bovendien wordt die instelling op grond van artikel 36, lid 1, van bijlage IV bij die overeenkomst vertegenwoordigd door een delegatie in elke ACS-staat of in elke regionale groep die daarom uitdrukkelijk verzoekt, waardoor het haar op zijn minst mogelijk is op betrouwbare wijze geïnformeerd te blijven over de juridische ontwikkelingen in die staten, inzonderheid over de stand van toepassing van de Overeenkomst van Cotonou (zie naar analogie arrest van 25 juli 2008, C.A.S./Commissie,
C‑204/07 P
,
EU:C:2008:446
, punten
‑
).
Wat in casu in de eerste plaats artikel 31, lid 2, van Protocol nr. 1 betreft, dient in herinnering te worden gebracht dat volgens deze bepaling zowel de Unie als de ACS-staten „elkaar, via de bevoegde douane-instanties, bijstand [verlenen] bij de controle op de echtheid van de EUR.1-certificaten, de factuurverklaringen of de leveranciersverklaringen en de juistheid van de daarin vermelde gegevens”.
Zoals de advocaat-generaal in punt 56 van haar conclusie heeft opgemerkt, dient de Commissie zich aldus met bijzondere aandacht te vergewissen van de correcte nakoming door de ACS-staten van de uit hoofde van deze overeenkomst aangegane verplichtingen, aangezien die overeenkomst een eenzijdige preferentiële tariefbehandeling vaststelt die uitsluitend geldt voor producten van oorsprong uit die staten.
Uit de bewoordingen van artikel 31, lid 2, van Protocol nr. 1 volgt evenwel reeds dat de ACS-staten tezamen met de Unie ervoor verantwoordelijk zijn om de echtheid van deze documenten en de juistheid van de in deze documenten vermelde gegevens te controleren. De controle van de oorsprong van de producten, bedoeld om de juistheid van de in artikel 31, lid 2, van Protocol nr. 1 vermelde gegevens uit de documenten te controleren, valt overeenkomstig artikel 32 van Protocol nr. 1 met name allereerst onder de verantwoordelijkheid van de ACS-staat van uitvoer en, wat de Unie betreft, onder die van de lidstaat van invoer. Het is evenwel de plicht van de Commissie om bij die staten inlichtingen in te winnen over de ontwikkelingen van de situatie en, in voorkomend geval, de gepaste maatregelen te nemen teneinde een correcte toepassing van de Overeenkomst van Cotonou te waarborgen.
In casu blijkt uit het dossier waarover het Hof beschikt, dat de Duitse autoriteiten in de loop van het jaar 2003 de aandacht van de Commissie hebben gevestigd op elementen waaruit volgens deze autoriteiten bleek dat de door de Jamaicaanse douaneautoriteiten afgegeven EUR.1-certificaten voor kleding mogelijkerwijze niet in overeenstemming waren met Protocol nr. 1. Nadien heeft OLAF in maart 2004 een onderzoek geopend, terwijl de Jamaicaanse autoriteiten in de loop van september over mogelijke onregelmatigheden werden geïnformeerd en er in februari en maart 2005 op uitnodiging van deze autoriteiten controles ter plaatse hebben plaatsgevonden.
Aldus blijkt dat de Commissie dienaangaande met de douaneautoriteiten van de ACS-staat van uitvoer en met die van de lidstaat van invoer contact heeft opgenomen en dat zij tijdig maatregelen heeft genomen zodat de in het OLAF-rapport van 2005 vastgestelde onregelmatigheden konden worden ontdekt. Bovendien staat het vast dat de Jamaicaanse autoriteiten de in de betrokken periode afgegeven EUR.1-certificaten ten gevolge van dit rapport ongeldig hebben verklaard, en aldus een einde hebben gemaakt aan de betrokken onregelmatigheden. In die omstandigheden kan niet worden gesteld dat de Commissie de krachtens artikel 31, lid 2, van Protocol nr. 1 op haar rustende bijstandsplicht niet is nagekomen.
Wat in de tweede plaats artikel 37 van Protocol nr. 1 betreft, moet worden opgemerkt dat de Commissie weliswaar deel uitmaakt van het in dit artikel bedoelde Comité voor douanesamenwerking, maar uit de bewoordingen van lid 1 ervan reeds volgt dat dit Comité ermee belast is de administratieve samenwerking met het oog op de juiste en uniforme toepassing van dat protocol te waarborgen, en niet om zelf de toepassing ervan na te gaan.
Deze uitlegging die aan de missie van dat Comité wordt gegeven, vindt steun in de overige bepalingen van dat artikel 37. Volgens lid 2 ervan onderzoekt het Comité voor douanesamenwerking immers welke de gevolgen zijn van de toepassing van de oorsprongsregels voor met name de minst ontwikkelde ACS-staten, waarna dat Comité geen besluiten vaststelt maar de Raad van Ministers alleen aanbevelingen doet toekomen. Hoewel dat Comité daarnaast overeenkomstig artikel 37, lid 3, juncto artikel 6 van Protocol nr. 1 uitspraak kan doen over de eventuele toepassing van de in dat protocol opgenomen oorsprongsregels op producten waarin materialen van verschillende oorsprong zijn opgenomen, en op grond van artikel 37, lid 4, en artikel 38 van dat protocol over de vaststelling van een aantal afwijkingen van Protocol nr. 1, verlenen die bepalingen het Comité voor douanesamenwerking evenwel niet de bevoegdheid om zelf na te gaan of de oorsprongsregels door de ACS-staten juist zijn toegepast, noch om te beslissen over de gevolgen die moeten worden verbonden aan een eventuele schending van die regels. Artikel 37, lid 1, van Protocol nr. 1 kan dan ook niet met succes worden ingeroepen om aan te tonen dat de Commissie in de omstandigheden die tot de vaststelling van beschikking REM 03/07 hebben geleid, haar verplichting niet is nagekomen om toe te zien op de juiste toepassing van de Overeenkomst van Cotonou.
De Commissie kan dan ook niet worden verweten dat zij haar verplichting om toe te zien op de juiste toepassing van de Overeenkomst van Cotonou in de situatie die tot de vaststelling van beschikking REM 03/07 heeft geleid, niet is nagekomen. Aldus heeft Prenatal niet aangetoond dat de Commissie blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door in beschikking REM 03/07 tot de slotsom te komen dat er geen sprake was van een bijzondere situatie als bedoeld in artikel 239 van het douanewetboek.
Gelet op de voorgaande overwegingen dient op de eerste vraag te worden geantwoord dat uit het in het licht van artikel 220, lid 2, onder b), van het douanewetboek en van artikel 239 van dat wetboek uitgevoerde onderzoek van die beschikking niet is gebleken van elementen die afbreuk doen aan de geldigheid van die beschikking.
Tweede tot en met vierde vraag
Met zijn tweede tot en met de vierde vraag, die samen moeten worden onderzocht, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of die autoriteiten, wanneer de Commissie het dossier van een verzoek om terugbetaling van de douanerechten aan de nationale douaneautoriteiten, terugzendt, gebonden zijn aan het oordeel van de Commissie dat de situatie die tot dat verzoek heeft geleid, juridisch en feitelijk vergelijkbaar is met de situatie die aan de orde is in een ander reeds bij de Commissie ingediend verzoek, dan wel of die autoriteiten in tegenstelling tot de Commissie tot de slotsom kunnen komen dat die situaties niet vergelijkbaar zijn.
De Commissie betoogt dat de tweede tot en met de vierde vraag niet-ontvankelijk zijn op grond dat de Spaanse douaneautoriteiten en de verwijzende rechter het eens zijn dat de situatie die bedoeld is in het verzoek om terugbetaling van de douanerechten in het hoofdgeding en de situatie die aan de orde was in het verzoek dat tot beschikking REM 03/07 heeft geleid, feitelijk en juridisch vergelijkbaar zijn, zodat een antwoord op deze vragen niet noodzakelijk is voor de beslechting van het hoofdgeding. Om dezelfde redenen is Prenatal van mening dat de vierde vraag hypothetisch en dus niet-ontvankelijk is.
Dienaangaande zij eraan herinnerd dat er volgens vaste rechtspraak van het Hof een vermoeden van relevantie rust op de vragen betreffende de uitlegging van het Unierecht die de nationale rechter heeft gesteld binnen het onder diens eigen verantwoordelijkheid geschetste wettelijke en feitelijke kader, ten aanzien waarvan het niet aan het Hof is de juistheid te onderzoeken. Het Hof kan slechts weigeren uitspraak te doen op een verzoek om een prejudiciële beslissing van een nationale rechter wanneer duidelijk blijkt dat de gevraagde uitlegging van het Unierecht geen verband houdt met een reëel geschil of met het voorwerp van het hoofdgeding, of wanneer het vraagstuk van hypothetische aard is of het Hof niet beschikt over de gegevens, feitelijk en rechtens, die noodzakelijk zijn om een zinvol antwoord te geven op de hem gestelde vragen (arrest van 28 maart 2019, Cogeco Communications,
C‑637/17
,
EU:C:2019:263
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
In casu blijkt uit de aanwijzingen in het verzoek om een prejudiciële beslissing dat de nationale douaneautoriteiten op het verzoek van Prenatal om terugbetaling van de douanerechten reeds uitspraak hebben gedaan door de beoordeling van de Commissie over te nemen dat de in dat verzoek bedoelde situatie feitelijk en juridisch vergelijkbaar is met de situatie die aan de orde was in het verzoek dat tot beschikking REM 03/07 heeft geleid, en welke beoordeling zowel door de verwijzende rechter als door Prenatal wordt gedeeld. Bovendien blijkt uit geen enkel gegeven in het aan het Hof overgelegde dossier dat de nationale douaneautoriteiten in het kader van het hoofdgeding zouden kunnen oordelen dat die situaties niet vergelijkbaar zijn.
In die omstandigheden blijkt duidelijk dat een antwoord op de tweede tot en met de vierde vraag niet noodzakelijk is voor de beslechting van het hoofdgeding en dat de gevraagde uitlegging van het Unierecht derhalve van hypothetische aard is in de zin van de in punt 100 van het onderhavige arrest in herinnering gebrachte rechtspraak.
Derhalve moeten de tweede tot en met de vierde prejudiciële vraag niet-ontvankelijk worden verklaard.
Kosten
Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechter over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof (Tweede kamer) verklaart voor recht:

Uit het onderzoek van beschikking COM(2008) 6317 definitief van de Commissie van 3 november 2008, waarbij wordt vastgesteld dat boeking achteraf van de rechten bij invoer gerechtvaardigd is en dat het niet gerechtvaardigd is om die rechten kwijt te schelden in een specifiek geval (Dossier REM 03/07), is in het licht van artikel 220, lid 2, onder b), en artikel 239 van verordening (EEG) nr. 2913/92 van de Raad van 12 oktober 1992 tot vaststelling van het communautair douanewetboek, zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 2700/2000 van het Europees Parlement en de Raad van 16 november 2000, niet gebleken van elementen die afbreuk doen aan de geldigheid van die beschikking.

ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Spaans.