CELEX: 62019CJ0689
Appel
elektroniske kommunikationsnet og ‑tjenester
direktiv 2002/21/EF, som ændret ved direktiv 2009/140/EF
konsolidering af det indre marked for elektronisk kommunikation
artikel 7, stk. 3 og 7
påtænkt foranstaltning stillet til rådighed af den nationale regelfastsættende myndighed
markedet for engrosforsyning på et fast sted i Nederlandene
betydelig samlet markedsmagt
Europa-Kommissionens bemærkninger meddeles den nationale tilsynsmyndighed
forpligtelse for den nationale tilsynsmyndighed til at tage hensyn hertil i videst mulig udstrækning
rækkevidde
artikel 263 TEUF
annullationssøgsmål
formaliteten
anfægtelig retsakt
artikel 47 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder

VodafoneZiggo Group BV (herefter »VodafoneZiggo«) har med sin appel nedlagt påstand om ophævelse af Den Europiske Unions Rets kendelse af 9. juli 2019, VodafoneZiggo Group mod Kommissionen (T-660/18, herefter »den appellerede kendelse«,
EU:T:2019:546
), hvorved Retten afviste VodafoneZiggos søgsmål med påstand om annullation af den afgørelse, der angiveligt er indeholdt i Europa-Kommissionens skrivelse af 30. august 2018 til Autoriteit Consument en Markt (forbruger- og markedsmyndigheden, Nederlandene) (herefter »den nederlandske tilsynsmyndighed«), med dens bemærkninger til udkastet til to foranstaltninger, som den nederlandske tilsynsmyndighed har stillet til rådighed om markedet for engrosforsyning på et fast sted i Nederlandene (sag NL/2018/2099 og NL/2018/2100) (C(2018) 5848 final, herefter »den omtvistede retsakt«).
Retsforskrifter
15. betragtning til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2002/21/EF af 7. marts 2002 om fælles rammebestemmelser for elektroniske kommunikationsnet og ‑tjenester (rammedirektivet) (
EFT 2002, L 108, s. 33
), som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2009/140/EF af 25. november 2009 (
EUT 2009, L 337, s. 37
, berigtiget i
EUT 2013, L 241, s. 8
) (herefter »rammedirektivet«), har følgende ordlyd:
»Det er vigtigt, at de nationale tilsynsmyndigheder hører alle interesserede parter om påtænkte afgørelser og tager hensyn til disses kommentarer, før de træffer endelig afgørelse. For at sikre, at afgørelser på nationalt plan ikke får negative følger for det indre marked eller for andre af [EUF-]traktatens målsætninger, bør de nationale tilsynsmyndigheder desuden underrette Kommissionen og andre nationale tilsynsmyndigheder om visse udkast til afgørelser, så disse får mulighed for at kommentere dem. […] Det er i dette direktiv og i særdirektiverne fastsat, i hvilke tilfælde, procedurerne i artikel 6 og 7 finder anvendelse. […] Kommissionen [bør] kunne anmode en national tilsynsmyndighed om at trække et udkast til foranstaltning tilbage, hvis det vedrører afgrænsningen af relevante markeder eller tager stilling til, om en virksomhed har en stærk markedsposition eller ej, og hvis sådanne afgørelser ville hindre det indre marked eller være uforenelige med fællesskabsretten […]«
Følgende præciseres i 19. betragtning til direktiv 2009/140, der navnlig ændrede artikel 6 og 7 i den oprindelige version af direktiv 2002/21:
»Den fællesskabsordning, der gør det muligt for Kommissionen at kræve, at en national tilsynsmyndighed trækker planlagte foranstaltninger vedrørende markedsafgrænsning og udpegning af operatører med en stærk markedsposition tilbage, har bidraget væsentligt til en ensartet fremgangsmåde for udpegning af forhold, hvor der kan anvendes forhåndsregulering, og hvor operatører skal være omfattet af en sådan regulering. Kommissionens overvågning af markedet og særlig erfaringerne med proceduren i artikel 7 i direktiv [2002/21] har vist, at manglende ensartethed i de nationale tilsynsmyndigheders anvendelse af afhjælpende foranstaltninger selv under lignende markedsforhold kan underminere det indre marked for elektronisk kommunikation. Derfor kan Kommissionen bidrage til at sikre en større grad af konsekvens i anvendelsen af afhjælpende foranstaltninger ved at vedtage henstillinger om udkast til foranstaltninger, som foreslås af de nationale tilsynsmyndigheder. For at få gavn af de nationale tilsynsmyndigheders ekspertise inden for markedsanalyse bør Kommissionen rådføre sig med [Sammenslutningen af Europæiske Tilsynsmyndigheder inden for Elektronisk Kommunikation (BEREC)], før den træffer sine afgørelser og/eller vedtager sine henstillinger.«
Rammedirektivets artikel 2, litra g), definerer med henblik på anvendelse af direktivet »national tilsynsmyndighed« som »den eller de instanser, der af en medlemsstat har fået til opgave at varetage de tilsynsopgaver, der pålægges i dette direktiv […]«.
Det nævnte rammedirektivs artikel 4 med overskriften »Klageadgang« bestemmer følgende i stk. 1 og 2:
»1.   Medlemsstaterne sikrer, at der på nationalt plan findes effektive mekanismer, ved hjælp af hvilke enhver bruger eller en virksomhed, der udbyder elektroniske kommunikationsnet og/eller ‑tjenester, og som berøres af en national tilsynsmyndigheds afgørelse, kan påklage denne til en klageinstans, som er uafhængig af de involverede parter. Denne instans, som kan være en domstol, skal have den nødvendige ekspertise til at udføre sine funktioner effektivt. Medlemsstaterne sikrer, at der tages behørigt hensyn til sagens omstændigheder, og at der forefindes en effektiv klagemekanisme.
Klagesagen har ikke opsættende virkning for den afgørelse, som den nationale tilsynsmyndighed har truffet, medmindre der træffes foreløbige foranstaltninger i overensstemmelse med den nationale lovgivning.
2.   Når den i stk. 1 omhandlede klageinstans ikke har domstolskarakter, begrundes dens afgørelser altid skriftligt. I sådanne tilfælde kan dens afgørelser desuden indbringes for en ret i en medlemsstat, jf. [artikel 267 TEUF].«
Samme rammedirektivs artikel 5 omhandler oplysningspligten. Stk. 2, bestemmer:
»Medlemsstaterne sikrer, at de nationale tilsynsmyndigheder, efter begrundet anmodning fra Kommissionen, forelægger den de oplysninger, der er nødvendige for, at den kan udføre sine [EUF-]traktatfæstede opgaver. […]
[…] [M]edlemsstaterne […] sikrer, at de oplysninger, som er blevet indgivet til en national tilsynsmyndighed, efter en begrundet anmodning kan stilles til rådighed for en anden national tilsynsmyndighed i samme eller en anden medlemsstat, hvis det er nødvendigt for, at den ene eller den anden af disse myndigheder kan opfylde sine forpligtelser i henhold til fællesskabsretten.«
Rammedirektivets artikel 6 vedrører »høring og transparens«. Denne artikels første og andet afsnit har følgende ordlyd:
»Medlemsstaterne sikrer med undtagelse af spørgsmål, der er omfattet af artikel 7, stk. 9, […] at de nationale tilsynsmyndigheder, når de i medfør af dette direktiv […] agter at træffe foranstaltninger, eller når de agter at indføre begrænsninger […] med væsentlige virkninger for det relevante marked, giver de interesserede parter lejlighed til inden for en rimelig frist at fremsætte bemærkninger til udkastet til foranstaltninger.
De nationale tilsynsmyndigheder offentliggør deres nationale høringsprocedurer.«
Rammedirektivets artikel 7 med overskriften »Konsolidering af det indre marked for elektronisk kommunikation« har følgende ordlyd:
»1.   De nationale tilsynsmyndigheder tager under udførelsen af deres opgaver i medfør af dette direktiv […] størst muligt hensyn til målene i artikel 8, herunder i det omfang de vedrører det indre markeds funktion.
2.   De nationale tilsynsmyndigheder bidrager til udviklingen af det indre marked ved at samarbejde indbyrdes og med Kommissionen og BEREC på en transparent måde for at sikre en ensartet anvendelse af dette direktiv […] i alle medlemsstaterne.
3.   Når den høring, der er omhandlet i artikel 6, er afsluttet, og medmindre andet gælder ifølge henstillinger og/eller retningslinjer, der vedtages i henhold til artikel 7b, skal en national tilsynsmyndighed, der agter at træffe en foranstaltning, som
a)
er omfattet af artikel 15 eller 16 i dette direktiv […] og
b)
vil få indvirkning på samhandelen mellem medlemsstaterne,
[…] samtidig stille udkastet til foranstaltning samt begrundelsen herfor til rådighed for Kommissionen, BEREC og de nationale tilsynsmyndigheder i andre medlemsstater og underrette Kommissionen, BEREC og de andre nationale tilsynsmyndigheder herom. De nationale tilsynsmyndigheder, BEREC og Kommissionen kan kun fremsætte bemærkninger til den pågældende nationale tilsynsmyndighed inden for en måned. Fristen på én måned kan ikke forlænges.
4.   Hvis den i stk. 3 omhandlede foranstaltning sigter på
a)
afgrænsning af et relevant marked, som afviger fra dem, der er nævnt i den i artikel 15, stk. 1, omhandlede henstilling, eller
b)
en afgørelse om, hvorvidt en virksomhed enten alene eller i fællesskab med andre anses for at have en stærk markedsposition, jf. artikel 16, stk. 3, 4 eller 5,
og vil få indvirkning på samhandelen mellem medlemsstaterne, samt hvis Kommissionen har meddelt den nationale tilsynsmyndighed, at den betragter udkastet til foranstaltning som en hindring for det indre marked eller nærer alvorlig tvivl om dets forenelighed med fællesskabsretten og mere specifikt med målene i artikel 8, kan foranstaltningen først vedtages efter en yderligere frist på to måneder. Denne frist kan ikke forlænges. Kommissionen underretter i så fald de andre nationale tilsynsmyndigheder om sine forbehold.
5.   Inden for den tomånedersfrist, der er nævnt i stk. 4, kan Kommissionen
a)
træffe en afgørelse med krav om, at den nationale tilsynsmyndighed trækker udkastet tilbage, og/eller
b)
beslutte at hæve sine forbehold med hensyn til et udkast til foranstaltning, der er omhandlet i stk. 4.
Før Kommissionen træffer en afgørelse, tager den nøje hensyn til udtalelsen fra BEREC. Afgørelsen skal ledsages af en detaljeret og objektiv begrundelse fra Kommissionen om, hvorfor udkastet til foranstaltning ikke bør vedtages, sammen med konkrete forslag til ændring af udkastet til foranstaltning.
6.   Har Kommissionen i henhold til stk. 5 truffet en afgørelse med krav om, at den nationale tilsynsmyndighed trækker et udkast til foranstaltning tilbage, skal den nationale tilsynsmyndighed ændre udkastet eller trække det tilbage inden for seks måneder efter datoen for Kommissionens afgørelse. Hvis den nationale tilsynsmyndighed ændrer udkastet, skal den gennemføre en offentlig høring i overensstemmelse med artikel 6, og gennotificere det ændrede udkast over for Kommissionen i overensstemmelse med stk. 3.
7.   Den pågældende nationale tilsynsmyndighed tager i videst mulig udstrækning hensyn til bemærkningerne fra andre nationale tilsynsmyndigheder, BEREC og Kommissionen, og kan, når bortses fra de i stk. 4 og stk. 5, litra a), omhandlede tilfælde, vedtage det således ændrede udkast til foranstaltning og skal i så fald fremsende det til Kommissionen.
8.   Den nationale tilsynsmyndighed fremsender alle vedtagne endelige foranstaltninger, der falder ind under artikel 7, stk. 3, litra a) og b), til Kommissionen og BEREC.
9.   Hvor en national tilsynsmyndighed under ekstraordinære omstændigheder mener, at der er et påtrængende behov for en hurtig indsats for at sikre konkurrencen og beskytte brugernes interesser, kan den som en fravigelse af proceduren i stk. 3 og 4 med det samme vedtage forholdsmæssige foranstaltninger af midlertidig karakter. Den fremsender straks de vedtagne foranstaltninger til Kommissionen, de andre nationale tilsynsmyndigheder og BEREC med en udførlig begrundelse. En beslutning truffet af den nationale tilsynsmyndighed om at gøre sådanne foranstaltninger permanente eller forlænge deres gyldighedsperiode er omfattet af stk. 3 og 4.«
Det nævnte rammedirektivs artikel 15 fastsætter proceduren for udpegning og afgrænsning af markeder, mens dets artikel 16 vedrører markedsanalyseproceduren.
Samme rammedirektivs artikel 19 med overskriften »Harmonisering« fastsætter i stk. 1 og 2:
»1.   Hvis Kommissionen finder, at afvigelser i de nationale tilsynsmyndigheders udførelse af de opgaver, de er pålagt i henhold til dette direktiv […], kan skabe hindringer i det indre marked, kan den under nøje iagttagelse af BEREC’s udtalelse, vedtage en henstilling eller en beslutning om harmoniseret anvendelse af bestemmelserne i dette direktiv […]
2.   […]
Medlemsstaterne sikrer, at de nationale tilsynsmyndigheder under udførelsen af deres opgaver tager nøje hensyn til sådanne henstillinger. Vælger en national tilsynsmyndighed at undlade at følge en henstilling, underretter den Kommissionen herom og begrunder sin holdning.«
Sagens baggrund
Tvistens baggrund, som den fremgår af den appellerede kendelses præmis 1 og 10-18, kan sammenfattes som følger.
VodafoneZiggo er et nederlandsk selskab, som er aktivt i sektoren for elektronisk kommunikation, og som udbyder internet-, TV- og telefonitjenester via kabelnet.
Den 27. februar 2018 udstedte den nederlandske tilsynsmyndighed som omhandlet i rammedirektivets artikel 2, litra g), et udkast til foranstaltning med henblik på offentlig høring i overensstemmelse med rammedirektivets artikel 6. Dette udkast vedrørte bl.a. en analyse af markedet for engrosforsyning på et fast sted i Nederlandene. I analysen vurderede den nederlandske tilsynsmyndighed, at visse operatører, herunder VodafoneZiggo, havde en stærk fælles markedsposition på dette marked og foreslog at pålægge disse operatører specifikke forpligtelser i henhold til rammedirektivets artikel 16. De interesserede parter blev opfordret til at fremsætte bemærkninger til dette udkast senest den 10. april 2018. VodafoneZiggo fremsatte bemærkninger inden for den fastsatte frist.
Den 31. juli 2018 stillede den nederlandske tilsynsmyndighed de foreslåede foranstaltninger til rådighed for Kommissionen, BEREC og de nationale tilsynsmyndigheder i de øvrige medlemsstater i overensstemmelse med rammedirektivets artikel 7, stk. 3.
Kommissionen anmodede den 6. og den 9. august 2018 i medfør af rammedirektivets artikel 5, stk. 2, den nederlandske tilsynsmyndighed om yderligere oplysninger, som den meddelte Kommissionen.
Den 8. august 2018 indgav VodafoneZiggo bemærkninger til Kommissionen om udkastet til foranstaltninger.
Den 30. august 2018 sendte Kommissionen i medfør af rammedirektivets artikel 7, stk. 3, den nederlandske tilsynsmyndighed den omtvistede retsakt med dens bemærkninger til dette udkast til foranstaltninger.
Den 27. september 2018 traf den nederlandske tilsynsmyndighed sin afgørelse, hvori den identificerede visse operatører, herunder VodafoneZiggo, som havende en betydelig fælles markedsposition på markedet for engrosforsyning på et fast sted i Nederlandene, og pålagde dem specifikke regulerende forpligtelser. I bilag I til denne afgørelse forklarede den nederlandske tilsynsmyndighed, hvordan den havde taget hensyn til Kommissionens bemærkninger.
Retsforhandlingerne for Retten og den appellerede kendelse
Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 8. november 2018 anlagde VodafoneZiggo sag med påstand om annullation af den omtvistede retsakt.
Ved særskilt processkrift indleveret til Rettens Justitskontor den 23. januar 2019 påstod Kommissionen sagen afvist og gjorde for det første gældende, at den omtvistede retsakt ikke udgør en anfægtelig retsakt som omhandlet i artikel 263 TEUF, idet denne retsakt ikke har bindende retsvirkninger og højst udgør en forberedende retsakt, som ikke fastslår en endelig holdning fra institutionens side, og, for det andet, at VodafoneZiggo ikke havde søgsmålskompetence i henhold til artikel 263, stk. 4, TEUF, når den anfægtede retsakt ikke berørte selskabet direkte.
Ved processkrifter indleveret til Rettens Justitskontor henholdsvis den 1. februar 2019 og den 27. februar 2019 dels af Kongeriget Nederlandene, dels af T-Mobile Netherlands Holding BV, T-Mobile Netherlands BV, T-Mobile Thuis BV og Tele2 Nederland BV anmodede disse om at måtte intervenere i sagen til støtte for Kommissionens påstande.
Ved den appellerede kendelse fastslog Retten, at den omtvistede retsakt ikke havde bindende retsvirkninger og var af forberedende karakter, således at den ikke kunne gøres til genstand for et søgsmål i henhold til artikel 263 TEUF.
I denne henseende undersøgte Retten for det første den sammenhæng, hvori den omtvistede retsakt var blevet vedtaget. Retten fastslog for det første, at kravet om, at den pågældende nationale tilsynsmyndighed »i videst mulig udstrækning [tager] hensyn« til Kommissionens bemærkninger i henhold til rammedirektivets artikel 7, stk. 3, ikke indebærer, at den omtvistede retsakt har bindende retsvirkninger, for det andet, at den nævnte retsakt ikke udgør en tilladelse, som gav den nederlandske tilsynsmyndighed mulighed for at vedtage sit udkast til foranstaltninger, og som af denne grund har sådanne retsvirkninger, og, for det tredje, at denne retsakt heller ikke berørte VodafoneZiggos processuelle rettigheder. Retten undersøgte dernæst indholdet af den omtvistede retsakt og fandt, at hverken dens ordlyd eller genstanden for bemærkningerne heri gav grundlag for at antage, at Kommissionen ved at vedtage den tilsigtede at pålægge retligt bindende forpligtelser. Endelig fandt Retten, at denne retsakt var af forberedende karakter, og at VodafoneZiggos argumenter om retten til en effektiv domstolsbeskyttelse ikke kunne føre til tilsidesættelse af de betingelser for antagelse til realitetsbehandling, der er fastsat i artikel 263 TEUF.
Som følge heraf afviste Retten søgsmålet samtidigt med, at den fandt, at det var ufornødent at undersøge, om VodafoneZiggo havde søgsmålskompetence, og at træffe afgørelse om anmodningerne om intervention.
Parternes påstande for Domstolen
VodafoneZiggo har med sin appel anmodet Domstolen om at ophæve den appellerede kendelse, hjemvise sagen til Retten og udsætte afgørelsen om sagsomkostningerne i appelsagen.
Kommissionen har nedlagt påstand om, at appellen forkastes, og at det pålægges VodafoneZiggo at betale sagsomkostningerne.
Om appellen
VodafoneZiggo har til støtte for appellen fremsat tre anbringender.
Det første anbringende
Med det første anbringende har VodafoneZiggo gjort gældende, at Retten begik en retlig fejl, da den fastslog, at den omtvistede retsakt ikke har bindende retsvirkninger. VodafoneZiggo har opdelt dette anbringende i fem led.
Det første anbringendes første led
–
Parternes argumentation
Med det første anbringendes første led har VodafoneZiggo gjort gældende, at det i rammedirektivets artikel 7, stk. 7, fastsatte krav om, at de nationale tilsynsmyndigheder »i videst mulig udstrækning« tager hensyn til Kommissionens bemærkninger, i modsætning til, hvad Retten konkluderede i den appellerede kendelses præmis 54, pålægger disse en bindende retlig forpligtelse.
For det første foretog Retten i den appellerede kendelses præmis 41-44 en urigtig gengivelse af rækkevidden af dom af 15. september 2016, Koninklijke KPN m.fl. (
C-28/15
,
EU:C:2016:692
), hvis præmis 37 og 38 i realiteten fastslår, at udtrykket »tager i videst mulig udstrækning hensyn« indebærer, at de nationale tilsynsmyndigheder principielt skal følge, hvad der i videst mulig udstrækning skal tages hensyn til. Desuden er den måde, hvorpå en national tilsynsmyndighed »i videst mulig udstrækning« skal tage hensyn til de afgørelser, som vedtages af Kommissionen i medfør af rammedirektivets artikel 7, stk. 3, blevet gengivet urigtigt, idet denne forpligtelse omfatter samtlige de anvendte udtryk samt retsakten i sin helhed. I det foreliggende tilfælde har Kommissionen ved at give den nederlandske tilsynsmyndighed instruks om at forbedre sin analyse med henblik på at opfylde kravet om funktionel ækvivalens pålagt tilsynsmyndigheden at foretage en præcis handling, hvorved Kommissionen således søger at begrænse tilsynsmyndighedens muligheder og derved give den omtvistede retsakt en bindende retsvirkning.
For det andet følger det af præmis 41 i dom af 11. september 2003, Altair Chimica (
C-207/01
,
EU:C:2003:451
), og af præmis 59 i dom af 20. november 2018, Kommissionen mod Rådet (AMP Antarctique) (
C-626/15 og C-659/16
,
EU:C:2018:925
), at en foranstaltnings retsvirkning ligeledes kan anerkendes, selv når sidstnævnte ikke har til formål at skabe en sådan virkning, og at enhver retsvirkning er tilstrækkelig til, at et søgsmål kan antages til realitetsbehandling. Den appellerede kendelses præmis 45-50 er derfor behæftet med en retlig fejl.
Den omtvistede retsakt har nemlig en materiel retsvirkning, som består i, at de nationale tilsynsmyndigheder »i videst mulig udstrækning« tager hensyn til Kommissionens bemærkninger. Retten fastslog imidlertid i den appellerede kendelses præmis 47, at der skal sondres mellem en sådan virkning og bindende retsvirkninger som omhandlet i retspraksis vedrørende antagelsen til realitetsbehandling af annullationssøgsmål, idet dette udtryk kun pålægger en begrundelsespligt, og idet den i kendelsens præmis 50 fastslog, at en sådan forpligtelse ikke kan påvirke VodafoneZiggos interesser. Denne opfattelse indebærer en selvmodsigelse, eftersom begrundelsespligten har en retsvirkning. Eksistensen af en materiel retsvirkning understøttes endvidere af den omstændighed, at Kommissionen i overensstemmelse med rammedirektivets artikel 19 vedtog en henstilling – nemlig Kommissionens henstilling 2008/850/EF af 15. oktober 2008 om anmeldelser, tidsfrister og høringer i henhold til artikel 7 i direktiv 2002/21 (
EUT 2008, L 301, s. 23
) – ifølge hvilken de nationale tilsynsmyndigheder angiver, hvordan de har taget mest muligt hensyn til de bemærkninger, som Kommissionen har fremsat i henhold til rammedirektivets artikel 7.
For det tredje anførte Retten i den appellerede kendelses præmis 52 med urette, at EU-lovgiver udtrykkeligt havde fastslået, hvilke retsvirkninger den ønskede at tillægge bemærkninger fremsat i henhold til rammedirektivets artikel 7, stk. 3. Denne bestemmelse indeholder ikke nogen udtrykkelig angivelse hvad angår retsvirkningerne, og selv hvis det antages, at Retten ønskede at henvise til denne artikels stk. 7, er dens argumentation cirkulær. Endvidere fremgår det af dom af 16. april 2015, Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej og Telefonia Dialog (
C-3/14
,
EU:C:2015:232
), og af 15. betragtning til rammedirektivet, at det ikke står de nationale tilsynsmyndigheder frit for at se bort fra Kommissionens bemærkninger, idet disse har til formål at sikre EU’s mål. Sådanne bemærkninger har derfor bindende retsvirkninger.
I modsætning til, hvad Retten fastslog i den appellerede kendelses præmis 53, fremgår det for det fjerde af den nationale dom, som VodafoneZiggo har påberåbt sig, at kravet om at tage hensyn til Kommissionens bemærkninger bevirker, at den skønsmargen, som den nationale tilsynsmyndighed har i mangel af disse bemærkninger, fastsættes på forhånd. Dommen angiver således de faktiske virkninger af en retsakt, der vedtages af Kommissionen i henhold til rammedirektivets artikel 7, stk. 3.
Kommissionen har gjort gældende, at dette første led delvist skal afvises og delvist skal forkastes som ugrundet.
–
Domstolens bemærkninger
Hvad for det første angår det klagepunkt, som er rettet mod den appellerede kendelses præmis 41-44, skal det bemærkes, at Domstolen i dom af 15. september 2016, Koninklijke KPN m.fl. (
C-28/15
,
EU:C:2016:692
), i det væsentlige blev anmodet om at tage stilling til spørgsmålet om, hvorvidt en national ret i en tvist om retmæssigheden af en af en national tilsynsmyndighed fastsat takstforpligtelse har mulighed for at afvige fra en henstilling fra Kommissionen som omhandlet i artikel 288 TEUF ved at anbefale anvendelsen af en bestemt omkostningsberegningsmodel som passende foranstaltning til prisregulering på taletermineringsmarkedet.
Efter i den pågældende doms præmis 37 at have bemærket, at rammedirektivets artikel 19, stk. 2, kræver, at de nationale tilsynsmyndigheder under udførelsen af deres opgaver »tager nøje hensyn« til Kommissionens henstillinger, udledte Domstolen i denne forbindelse heraf i den nævnte doms præmis 38, at »[d]et påhviler følgelig i princippet den nationale tilsynsmyndighed, når den fastsætter forpligtelser [i overensstemmelse med de gældende lovgivningsmæssige rammer] at følge [denne henstillings] anvisninger«, og at »[en] national tilsynsmyndighed […] kun, hvis det som led i vurderingen af en bestemt situation forekommer den, at [den beregningsmodel], som anbefales i [nævnte] henstilling, ikke er egnet til omstændighederne, [kan] afvige herfra, idet den skal begrunde sin holdning«. I den nævnte doms præmis 34 havde Domstolen således bemærket, at en henstilling i henhold til artikel 288 TEUF »i princippet ikke er bindende«, og at »rammedirektivets artikel 19, stk. 2, andet afsnit, [endvidere] udtrykkeligt [giver] de nationale tilsynsmyndigheder tilladelse til at afvige fra Kommissionens henstillinger vedtaget i henhold til rammedirektivets artikel 19, stk. 1, hvis de underretter Kommissionen herom og begrunder deres holdning«. Heraf konkluderede den i den samme doms præmis 35, at »den nationale tilsynsmyndighed, når den træffer en afgørelse, hvorved den pålægger udbydere takstforpligtelser […], ikke er bundet af [den pågældende henstilling]«.
For det første – således som det følger af nærværende doms foregående præmis – fremgår det imidlertid på ingen måde af dom af 15. september 2016, Koninklijke KPN m.fl. (
C-28/15
,
EU:C:2016:692
), at Domstolen i denne dom som hævdet af VodafoneZiggo fastslog, at den omstændighed, at Kommissionen skal »tage størst mulig hensyn til« en retsakt fra Kommissionen, indebærer en forpligtelse for den nationale tilsynsmyndighed til at efterkomme indholdet af denne retsakt, idet denne doms præmis 38 udtrykkeligt fastslår det modsatte, og det følger heller ikke heraf, at de bemærkninger, som Kommissionen har meddelt en national tilsynsmyndighed i henhold til rammedirektivets artikel 7, stk. 3, er bindende for denne myndighed.
For det andet er det netop disse forhold, der er nævnt i nærværende doms præmis 37, som Retten henviste til i de anfægtede præmisser i den appellerede kendelse, og navnlig denne kendelses præmis 41 og 42, som således netop afspejler rækkevidden af dom af 15. september 2016, Koninklijke KPN m.fl. (
C-28/15
,
EU:C:2016:692
).
For det tredje henviste Retten ligeledes i den appellerede kendelses præmis 43 til den retspraksis, der følger af præmis 26 i dom af 20. februar 2018, Belgien mod Kommissionen (
C-16/16 P
,
EU:C:2018:79
), hvorefter »[v]ed at oprette henstillinger som en særlig kategori af EU-retsakter og ved udtrykkeligt at fastsætte, at de »ikke [er] bindende«, har artikel 288 TEUF tilsigtet at give de institutioner, der har beføjelse til at vedtage dem, en tilskyndelses- og overbevisningsbeføjelse, som er forskellig fra beføjelsen til at vedtage retsakter, der har bindende virkning«, og den fandt, at »[d]ette […] ligeledes [gælder] analogt for Kommissionens bemærkninger […] i henhold til rammedirektivets artikel 7, stk. 3, såsom de bemærkninger, der fremgår af den [omtvistede] retsakt […]«. VodafoneZiggo har imidlertid ikke bestridt den analoge anvendelse af denne retspraksis vedrørende en henstilling som omhandlet i artikel 288 TEUF på den omtvistede retsakt.
Under disse omstændigheder kan argumentationen om Rettens tilsidesættelse af rækkevidden af dom af 15. september 2016, Koninklijke KPN m.fl. (
C-28/15
,
EU:C:2016:692
), ikke tiltrædes.
For så vidt som VodafoneZiggo med dette første klagepunkt har kritiseret den appellerede kendelses præmis 41-44 med den begrundelse, at Retten heri burde have fastslået, at den omtvistede retsakt indeholder præcise instrukser til den nederlandske tilsynsmyndighed, som godtgør, at Kommissionen ønskede at tillægge den en bindende retsvirkning, skal det i øvrigt bemærkes, at Retten i disse præmisser ikke analyserede den pågældende retsakts indhold – idet denne analyse fremgår af den appellerede kendelses præmis 88-96 – men begrænsede sig til i abstrakte vendinger og uden at henvise til dens indhold at redegøre for, på hvilken måde udtrykket »tager i videst mulig udstrækning hensyn« i rammedirektivets artikel 7, stk. 7, understreger den ikkebindende karakter af Kommissionens bemærkninger i henhold til rammedirektivets artikel 7, stk. 3.
VodafoneZiggo har imidlertid ikke ud over den retlige fejl, som allerede er blevet forkastet i denne doms præmis 36-41, gjort gældende, at Retten har begået en retlig fejl i denne henseende. Denne argumentation skal derfor under alle omstændigheder forkastes af de samme grunde som dem, der er anført i disse præmisser, uden at det er fornødent at tage stilling til formaliteten, således som anfægtet af Kommissionen.
Det første klagepunkt i forbindelse med dette led er derfor ugrundet.
Hvad for det andet angår klagepunktet rettet mod den appellerede kendelses præmis 45-50 skal det konstateres, at Retten i den appellerede kendelses præmis 46 bemærkede, at det er »nødvendigt at sondre mellem de virkninger, der er omhandlet i [dom af 11. september 2003, Altair Chimica (
C-207/01
,
EU:C:2003:451
),] og de retligt bindende retsvirkninger, som [VodafoneZiggo] har påberåbt sig, og som påvirker [selskabets] interesser ved at medføre en væsentlig ændring af dennes retsstilling. Retten tilføjede i kendelsens præmis 47, at »kravet om »i videst mulig udstrækning [at tage] hensyn« [medfører] en anden retsvirkning end de virkninger, som [VodafoneZiggo] har påberåbt sig, idet kravet indebærer en begrundelsespligt«, og i kendelsens præmis 50, at »[u]nder alle omstændigheder ville en begrundelsespligt for de nationale tilsynsmyndigheder ikke være af en sådan art, at den ville påvirke [VodafoneZiggos] interesser ved at medføre en væsentlig ændring af dennes retsstilling«.
Idet VodafoneZiggo nærmere bestemt har anført, at Retten ved at fastslå dette foretog en fejlagtig vurdering af kriteriet retsvirkninger, der giver adgang til at anlægge et søgsmål i henhold til artikel 263 TEUF, skal det bemærkes, at det fremgår af den faste praksis, som Domstolen har udviklet i sager vedrørende annullationssøgsmål, der er anlagt af medlemsstaterne eller af institutionerne, at enhver af institutionerne udstedt bestemmelse – uanset form – som tilsigter at have retligt bindende virkninger, udgør en anfægtelig retsakt i artikel 263 TEUF’s forstand (dom af 13.10.2011, Deutsche Post og Tyskland mod Kommissionen,
C-463/10 P og C-475/10 P
,
EU:C:2011:656
, præmis
og den deri nævnte retspraksis, af 20.2.2018, Belgien mod Kommissionen,
C-16/16 P
,
EU:C:2018:79
, præmis
, og af 9.7.2020, Den Tjekkiske Republik mod Kommissionen,
C-575/18 P
,
EU:C:2020:530
, præmis
).
Disse bindende virkninger af en retsakt skal vurderes ud fra objektive kriterier, såsom denne retsakts indhold, i givet fald under hensyn til sammenhængen for dens vedtagelse samt til den udstedende institutions beføjelser (dom af 13.2.2014, Ungarn mod Kommissionen,
C-31/13 P
,
EU:C:2014:70
, præmis
og den deri nævnte retspraksis, af 20.2.2018, Belgien mod Kommissionen,
C-16/16 P
,
EU:C:2018:79
, præmis
, og af 9.7.2020, Den Tjekkiske Republik mod Kommissionen,
C-575/18 P
,
EU:C:2020:530
, præmis
).
Når et annullationssøgsmål er anlagt af en fysisk eller juridisk person til prøvelse af en retsakt, der er vedtaget af en af institutionerne, kan annullationssøgsmålet imidlertid kun anlægges til prøvelse af en retsakt, hvis den anfægtede retsakts retligt bindende virkninger kan berøre sagsøgerens interesser gennem en væsentlig ændring af dennes retsstilling (jf. bl.a. dom af 11.11.1981, IBM mod Kommissionen,
60/81
,
EU:C:1981:264
, præmis
, og af 18.11.2010, NDSHT mod Kommissionen,
C-322/09 P
,
EU:C:2010:701
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
I den foreliggende sag, således som det bl.a. fremgår af den appellerede kendelses præmis 120 og 121, tog Retten Kommissionens indsigelse om, at sagen ikke kan antages til realitetsbehandling, til følge ved at tage den første formalitetsindsigelse, som Kommissionen havde gjort gældende – hvorefter den anfægtede retsakt ikke udgør en anfægtelig retsakt og er af forberedende karakter som omhandlet i artikel 263 TEUF, eftersom den ikke fremkalder bindende retsvirkninger – til følge.
Selv hvis det antages, at Retten, således som VodafoneZiggo har anført, i de omtvistede præmisser i den appellerede kendelse skulle have begrænset sig til at vurdere, om den omtvistede retsakt havde bindende retsvirkninger, uden at henvise til spørgsmålet om, hvorvidt sådanne virkninger kan berøre selskabets interesser ved at medføre en væsentlig ændring af dennes retsstilling, er det tilstrækkeligt at bemærke, at det under alle omstændigheder faktisk er den retspraksis, der er nævnt i nærværende doms præmis 47, og som Retten i øvrigt henviste til i den appellerede kendelses præmis 29, som Retten baserede denne konklusion på. Det skal i denne forbindelse fastslås, at VodafoneZiggos argumentation ikke gør det muligt at fastslå, at Retten begik en retlig fejl eller modsagde sig selv, da den i den appellerede kendelses præmis 54 fastslog, at kravet om, at den pågældende nationale tilsynsmyndighed »i videst mulig udstrækning [tager] hensyn« til Kommissionens bemærkninger i henhold til rammedirektivets artikel 7, stk. 3, ikke indebærer, at den omtvistede retsakt har bindende retsvirkninger.
Ganske vist henviste Domstolen i præmis 41 i dom af 11. september 2003, Altair Chimica (
C-207/01
,
EU:C:2003:451
), til sin faste praksis, der følger af dom af 13. december 1989, Grimaldi (
C-322/88
,
EU:C:1989:646
), hvorefter selv om henstillinger ikke tilsigter at have bindende retsvirkninger og dermed ikke kan skabe nogen rettigheder, som private kan påberåbe sig ved en national retsinstans, kan de dog ikke anses for at være ganske uden retsvirkninger, idet de nationale retsinstanser ved afgørelsen af tvister, der indbringes for dem, således skal tage hensyn til henstillinger, navnlig når disse kan bidrage til fortolkningen af nationale bestemmelser udstedt til gennemførelse heraf, eller når der er tale om henstillinger, som har til formål at udfylde bindende EU-retlige bestemmelser.
Hertil kommer, som VodafoneZiggo ligeledes har påpeget, at Domstolen i præmis 59 i dom af 20. november 2018, Kommissionen mod Rådet (AMP Antarctique) (
C-626/15 og C-659/16
,
EU:C:2018:925
), anførte, at »enhver afgørelse, der er truffet af en EU-institution, et EU-organ, et EU-kontor eller et EU-agentur, som skal skabe retsvirkninger, uafhængigt af dens karakter eller form [udgør] en anfægtelig retsakt som omhandlet i artikel 263 TEUF«.
Det kan imidlertid ikke udledes af disse domme, således som VodafoneZiggo har gjort gældende, at enhver retsvirkning af en EU-retsakt, selv om denne retsakt ikke har til formål at have retsvirkning, og selv om virkningen heraf ikke er bindende, er tilstrækkelig til at antage, at der er tale om en anfægtelig retsakt som omhandlet i artikel 263 TEUF, og at Retten følgelig begik en retlig fejl ved ikke at anerkende dette i de anfægtede præmisser i den appellerede kendelse.
Selv om de nationale retter i overensstemmelse med den retspraksis, der er nævnt i denne doms præmis 51, for det første er forpligtet til ved afgørelsen af tvister, der indbringes for dem, at tage hensyn til henstillinger som omhandlet i artikel 288 TEUF, fremgår det ikke af denne retspraksis, således som Retten i det væsentlige bemærkede i den appellerede kendelses præmis 46, at Domstolen fastslog, at sådanne virkninger er dem, der gør det muligt at kvalificere en retsakt som »anfægtelig« som omhandlet i artikel 263 TEUF. Som det allerede er blevet fremhævet i denne doms præmis 37, fremgår det tværtimod af den nævnte faste praksis fra Domstolen, at disse retsakter principielt ikke er bindende. Der kan derfor ikke udledes noget brugbart argument til støtte for VodafoneZiggos standpunkt vedrørende de retsvirkninger, som den anfægtede retsakt angiveligt har haft.
Det skal i øvrigt bemærkes, at de nationale tilsynsmyndigheders forpligtelse til at begrunde deres holdning i forhold til de bemærkninger, som Kommissionen har meddelt dem i henhold til rammedirektivets artikel 7, stk. 3, hvilket Retten bl.a. fastslog i den appellerede kendelses præmis 47, og som VodafoneZiggo ikke har bestridt i den foreliggende appel, i modsætning til, hvad VodafoneZiggo har gjort gældende, illustrerer sådanne bemærkningers manglende bindende retsvirkninger som omhandlet i artikel 263 TEUF.
Hvad for det andet angår dom af 20. november 2018, Kommissionen mod Rådet (AMP Antarktis) (
C-626/15 og C-659/16
,
EU:C:2018:925
), kan det ikke lægges til grund, at Domstolen i den pågældende doms præmis 59 fastslog, at forpligtelsen for en given retsakt til at have »en retsvirkning«, således at den kan gøres til genstand for et søgsmål i henhold til artikel 263 TEUF, omfatter enhver retsvirkning uanset dens karakter, og at Domstolen således modsiger sin faste praksis vedrørende begrebet »anfægtelig retsakt« som omhandlet i artikel 263 TEUF, og som er nævnt i nærværende doms præmis 46 og 47.
Domstolen fastslog nemlig i dommens præmis 63, at »afgørelsen fra 2015 [som havde givet anledning til den nævnte dom] […] [var blevet] vedtaget med henblik på at overbevise [Kommissionen for Bevarelse af de Marine Levende Ressourcer i Antarktis (herefter »CAMLR-Kommissionen«)] om at etablere et beskyttet havområde i Weddellhavet«, i præmis 64 heri, at »[De Faste Repræsentanters Komité (Coreper)] ved at beslutte at forelægge [CAMLR-Kommissionen] oplægget på vegne af Unionen og dens medlemsstater forpligtede Kommissionen til ikke at bevæge sig væk fra denne holdning under udøvelsen af dens beføjelse til at repræsentere Unionen udadtil«, og i den nævnte doms præmis 65, at det frem[gik] af protokollen for mødet i Coreper […], at formålet med [denne afgørelse] var endeligt at fastlægge Rådets holdning og dernæst Unionens holdning med hensyn til forelæggelsen af oplægget […] på vegne af Unionen og dens medlemsstater og ikke på vegne af Unionen alene«. På grundlag af disse forhold konkluderede Domstolen i den nævnte doms præmis 66, at »[den nævnte afgørelse] [således skulle] have retsvirkninger, og den udgør derfor en retsakt, der kan anfægtes«.
Det må imidlertid fastslås, at alle disse virkninger, som er knyttet til den sammenhæng, hvori den i sag C-626/15 omhandlede retsakt blev vedtaget, dens indhold og hensigten hos dens ophavsmand gjorde virkningerne af den afgørelse, der blev påstået annulleret, for den holdning til realiteten, der skulle indtages af Kommissionen, bindende.
Henset til disse forhold skal det klagepunkt, som er beskrevet i nærværende doms præmis 31 og 32, forkastes.
Hvad for det tredje angår klagepunktet rettet mod den appellerede kendelses præmis 52 skal det bemærkes, at som VodafoneZiggo har anført, fastslog Retten i denne præmis, at »EU-lovgiver udtrykkeligt [har] fastslået, hvilke retsvirkninger den ønsker at tillægge bemærkninger fremsat i henhold til rammedirektivets artikel 7, stk. 3, og pligten til loyalt samarbejde kan ikke have en bredere rækkevidde ved at tillægge retsvirkninger, som lovgiver ikke har tilsigtet«. Denne sætning begynder imidlertid med ordet »desuden«, og i den samme præmis fastslog Retten principalt, at pligten til loyalt samarbejde ikke kan føre til, at Kommissionens bemærkninger i henhold til rammedirektivets artikel 7, stk. 3, har bindende retsvirkninger, idet den i denne forbindelse henviste til præmis 40 i dom af 20. februar 2018, Belgien mod Kommissionen (
C-16/16 P
,
EU:C:2018:79
).
Domstolen fastslog rent faktisk i præmis 40 i den nævnte dom, at princippet om loyalt samarbejde ikke kan føre til, at der ses bort fra de betingelser for antagelse til realitetsbehandling, der udtrykkeligt gælder i henhold til artikel 263 TEUF. Det skal fastslås, at henvisningen til denne retspraksis i sig selv var tilstrækkelig til at begrunde, at Retten forkastede den argumentation, som VodafoneZiggo havde fremført for den, hvorefter den omtvistede retsakt i det væsentlige skulle tillægges bindende retsvirkning, eftersom de nationale tilsynsmyndigheder efter dette selskabs opfattelse ikke, henset til dom af 16. april 2015, Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej og Telefonia Dialog (
C-3/14
,
EU:C:2015:232
), og 15. betragtning til rammedirektivet, kan se bort fra Kommissionens bemærkninger i henhold til rammedirektivets artikel 7, stk. 3, uden at risikere at tilsidesætte det i artikel 4, stk. 3, TEU fastsatte princip om loyalt samarbejde.
VodafoneZiggos klagepunkt, der er anført i nærværende doms præmis 33, skal derfor forkastes, idet klagepunkter, der er rettet mod præmisser, som er anført for fuldstændighedens skyld, i en dom afsagt af Retten, ikke kan føre til dens ophævelse og derfor er uvirksomme (dom af 28.6.2005, Dansk Rørindustri m.fl. mod Kommissionen,
C-189/02 P, C-202/02 P, C-205/02 P – C-208/02 P og C-213/02 P
,
EU:C:2005:408
, præmis
, og af 13.12.2018, Den Europæiske Union mod Gascogne Sack Deutschland og Gascogne,
C-138/17 P og C-146/17 P
,
EU:C:2018:1013
, præmis
).
Hvad for det fjerde angår klagepunktet om, at den af VodafoneZiggo påberåbte nationale retspraksis for Retten burde have foranlediget denne til at fastslå, at en retsakt som den omtvistede retsakt har bindende retsvirkninger, er det tilstrækkeligt at bemærke, således som Retten med rette anførte i den appellerede kendelses præmis 53, at det følger af såvel kravene om en ensartet anvendelse af EU-retten som af lighedsprincippet, at en EU-retlig bestemmelse, som efter sin ordlyd ikke indeholder nogen udtrykkelig henvisning til medlemsstaternes ret med henblik på at fastlægge dens betydning og rækkevidde, normalt skal undergives en selvstændig og ensartet fortolkning i hele Unionen, som skal søges under hensyntagen til ikke alene ordlyden, men ligeledes til den sammenhæng, hvori denne bestemmelse indgår, og det formål, der forfølges med den ordning, som bestemmelsen er en del af (dom af 8.9.2020, Recorded Artists Actors Performers,
C-265/19
,
EU:C:2020:677
, præmis
og den deri nævnte retspraksis, og af 8.10.2020, Crown Van Gelder,
C-360/19
,
EU:C:2020:805
, præmis
).
VodafoneZiggo har imidlertid ikke bestridt denne retspraksis, men begrænset sig til at kritisere den vurdering, som Retten foretog for fuldstændighedens skyld i den appellerede kendelses præmis 53, hvorefter »[det af VodafoneZiggo citerede uddrag under alle omstændigheder ikke giver] mulighed for at konkludere, at Bundesverwaltungsgericht (forbundsdomstol i forvaltningsretlige sager, [Tyskland]) fandt, at Kommissionens bemærkninger havde bindende retsvirkninger som omhandlet i artikel 263, stk. 1, TEUF«. Selv hvis det antages, at det fjerde klagepunkt kan antages til realitetsbehandling, skal det følgelig under alle omstændigheder forkastes som irrelevant i overensstemmelse med den retspraksis, der er nævnt i nærværende doms præmis 62.
Det følger af det ovenstående, at det første anbringendes første led skal forkastes i sin helhed.
Det første anbringendes andet led
–
Parternes argumentation
Med det første anbringendes andet led har VodafoneZiggo gjort gældende, at den omtvistede retsakt svarer til Kommissionens godkendelse og derfor skaber bindende retsvirkninger. Da de retsakter, der er omhandlet i henholdsvis stk. 3 og 4 i rammedirektivets artikel 7, gensidigt udelukker hinanden, og da Kommissionen således står over for et binært valg om enten at vedtage en vetoafgørelse i henhold til dette stk. 4 eller at vedtage en ikke-vetoafgørelse i henhold til stk. 3 eller det nævnte stk. 4, mod det fremsendte udkast til foranstaltning, svarer den omstændighed, at der fremsættes bemærkninger i henhold til dette stk. 3, i sig selv til, at der vedtages en afgørelse om ikke at afgive veto. Som følge af dette binære valg kan en afgørelse, der er vedtaget i henhold til dette stk. 3, såsom den omtvistede retsakt, følgelig kun fortolkes således, at den udgør en afgørelse om godkendelse af udkastet til foranstaltning. Retten tog i denne henseende fejl i den appellerede kendelses præmis 57, 58 og 63.
For det første er det ubestridt, dels at en national tilsynsmyndighed ikke kan vedtage foranstaltninger, når Kommissionen ikke har truffet en afgørelse i henhold til det nævnte stk. 3 eller stk. 4, hvorved Kommissionen afslutter proceduren på EU-plan uden at afgive veto, dels at Kommissionen efter at have vedtaget en sådan afgørelse ikke længere kan ændre sit standpunkt. Ved at fremsætte bemærkninger i henhold til rammedirektivets artikel 7, stk. 3, fjerner Kommissionen følgelig enhver mulighed for at afgive veto mod et udkast til foranstaltning, som den nationale tilsynsmyndighed har fremsendt, således at denne foranstaltning ikke længere er omfattet af det retlige forbud mod at vedtage den fremsendte foranstaltning. Denne nationale tilsynsmyndighed er således beføjet til at træffe foranstaltningen. Selv om der findes to tidspunkter under den i henhold til rammedirektivets artikel 7 indledte procedure på EU-plan, på hvilke Kommissionen kan vælge at udøve sin vetoret eller ej, er tidspunktet for, hvornår dette valg foretages, uden betydning, da resultatet er det samme i begge tilfælde, nemlig at Kommissionen godkender den pågældende foranstaltning. Retten har ikke henvist til andre muligheder.
VodafoneZiggo har i replikken tilføjet, at Kommissionens argument om, at den ikke er forpligtet til at handle i forhold til de udkast til foranstaltninger, som er blevet meddelt den i henhold til rammedirektivets artikel 7, og at VodafoneZiggo frivilligt deltager i den i denne artikel fastsatte høringsprocedure, er fejlagtig. Ifølge 15. betragtning til rammedirektivet pålægger direktivets artikel 7 denne institution et særligt ansvar for at sikre, at afgørelser på nationalt plan ikke får negative følger for det indre marked eller for andre målsætninger i EUF-traktaten, hvilken rolle også er fremhævet i 19. betragtning til direktiv 2009/140. Dette argument er derfor uforeneligt med det i rammedirektivet omhandlede system og følgelig med den forpligtelse til loyalt samarbejde, der påhviler den nævnte institution i henhold til artikel 4, stk. 3, TEU.
Under alle omstændigheder er enhver hypotetisk passivitet fra Kommissionens side ensbetydende med en anfægtelig afgørelse om ikke at udøve den vetoret, som er tillagt ved rammedirektivet. Eftersom den praksis, der består i at lade den i rammedirektivets artikel 7, stk. 3, fastsatte frist på en måned udløbe, udgør en anden måde, hvorpå den standstill-forpligtelse, som de nationale tilsynsmyndigheder er pålagt, ophæves, har denne praksis endvidere ligeledes karakter og virkning af en godkendelse. Desuden er det forkert at hævde, at de nationale tilsynsmyndigheder råder over en »fuldmagt« til at vedtage deres udkast til foranstaltninger. De er som minimum forpligtet til at afvente udløbet af denne frist. Selve eksistensen af denne artikel 7 og de beføjelser, som den tillægger Kommissionen, udgør allerede en begrænsning af de nationale tilsynsmyndigheders beføjelser.
For det andet er det ud fra en national tilsynsmyndigheds synspunkt åbenbart, at Kommissionen skal godkende foranstaltningerne, idet rammedirektivets artikel 7 fastsætter, at de nationale tilsynsmyndigheder ikke har ret til at vedtage deres foranstaltninger uden forudgående meddelelse til Kommissionen, og at disse foranstaltninger ikke kan vedtages, så længe de undersøges af denne institution. Det er kun i to tilfælde, at den nationale tilsynsmyndighed er berettiget til at vedtage den anmeldte foranstaltning, og hver af disse er fuldt ud afhængig af den omstændighed, at Kommissionen beslutter ikke at udøve sin vetoret, uanset om denne afgørelse vedtages i henhold til artikel 7, stk. 3 eller i henhold til denne artikels stk. 4. Det følger endvidere af praksis, at alle de nationale tilsynsmyndigheders endeligt vedtagne afgørelser er blevet meddelt Kommissionen og ikke har været genstand for veto, mens alle de meddelte afgørelser, som har været genstand for veto, er blevet ændret eller opgivet af de nationale tilsynsmyndigheder. Dette viser, at Kommissionens godkendelse ud fra en national tilsynsmyndigheds synspunkt er nødvendig.
Kommissionen har gjort gældende, at dette led er ugrundet.
–
Domstolens bemærkninger
Hvad for det første angår dette leds første klagepunkt skal det bemærkes, at Retten i den appellerede kendelses præmis 57 anførte, at »selv om det er korrekt, at fremsendelsen af bemærkninger og indledningen af den anden fase af den europæiske høringsprocedure udgør alternativer, er det ikke – i modsætning til, hvad [VodafoneZiggo] har gjort gældende – et spørgsmål om at vælge mellem enten ikke at udnytte vetoretten eller at afgive veto mod de udkast til foranstaltninger, som den nationale tilsynsmyndighed har meddelt«. I kendelsens præmis 58 tilføjede Retten, at »[Kommissionens] manglende udøvelse af vetoretten [må] anses for at svare til en manglende vedtagelse af en beslutning, der ikke afføder nogen bindende retsvirkninger«. I kendelsens præmis 63 konkluderede Retten, at »den [omtvistede] retsakt ikke udgjorde en tilladelse, som gav den nederlandske tilsynsmyndighed mulighed for at vedtage sit udkast til foranstaltninger, og som af denne grund havde bindende retsvirkninger«.
Det skal i denne forbindelse endvidere bemærkes, at Retten ligeledes støttede denne konklusion på konstateringen i den appellerede kendelses præmis 59 af, at »den pågældende nationale tilsynsmyndighed [har] kompetence direkte i henhold til de relevante bestemmelser i rammedirektivet«, og at »udøvelse heraf kræver ingen tilladelse fra Kommissionen«, og på den konstateringen i denne kendelses præmis 62, hvorefter »[d]en europæiske høringsprocedure er ganske vist et obligatorisk skridt i forbindelse med vedtagelsen af foranstaltninger, der [bl.a.] falder ind under rammedirektivets artikel 15 eller 16 […] og som påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne«, men at »[d]enne konstatering […] imidlertid ikke [er] tilstrækkelig til at anerkende bindende retsvirkninger af de bemærkninger, der er fremsat i henhold til rammedirektivets artikel 7, stk. 3 [, idet en] eventuel manglende overholdelse af dette obligatoriske skridt ville »nemlig« have særskilte retsvirkninger [, såsom] […] et passivitetssøgsmål for Unionens retsinstanser eller til prøvelse ved de nationale retsinstanser af de foranstaltninger, der er truffet af den nationale tilsynsmyndighed«.
Med dette første klagepunkt har VodafoneZiggo i det væsentlige gjort gældende, at Retten i disse præmisser i den appellerede kendelse begik en retlig fejl, da den undlod at anerkende, at Kommissionens meddelelse af bemærkninger til en national tilsynsmyndighed i henhold til rammedirektivets artikel 7, stk. 3, svarer til en manglende vedtagelse af en vetoafgørelse mod det anmeldte udkast til foranstaltning, således som det er fastsat i denne artikels stk. 5, litra a), og dermed svarer til en afgørelse om godkendelse af udkastet til foranstaltning, der har bindende retsvirkninger, selv om Kommissionen ikke desto mindre nødvendigvis skal vedtage en retsakt i henhold til den nævnte artikel 7, stk. 3 eller stk. 5, litra a), med henblik på at afslutte den for Kommissionen verserende procedure og således give den nationale tilsynsmyndighed mulighed for at vedtage den pågældende foranstaltning.
Med henblik på at bedømme, om dette klagepunkt er velbegrundet, skal det derfor først undersøges, om den forudsætning, som det er baseret på, nemlig at en national tilsynsmyndighed ikke kan vedtage det udkast til foranstaltning, som den har stillet til rådighed for Kommissionen, BEREC og de nationale tilsynsmyndigheder i de øvrige medlemsstater i henhold til den i rammedirektivets artikel 7 fastsatte procedure i mangel af Kommissionens udtrykkelige godkendelse hertil, er korrekt. Det skal i denne forbindelse fastslås, at denne læsning af rammedirektivet, som VodafoneZiggo har fremført, indebærer, at Kommissionen nødvendigvis skal handle som følge af en meddelelse i henhold til rammedirektivets artikel 7, stk. 3. Der skal derfor lægges vægt på, hvad der er fastsat i denne artikel, der har til formål at konsolidere det indre marked for elektronisk kommunikation.
Det skal i denne forbindelse bemærkes, at det følger af bestemmelserne i rammedirektivets artikel 7, dels at den i denne artikel fastsatte procedure ikke, som VodafoneZiggo har gjort gældende, består af en kombination af to separate procedurer, hvoraf den ene gennemføres på nationalt plan, og den anden på EU-plan, men består i en enkelt hørings- og samarbejdsprocedure, som desuden foregår ikke mellem alene den nationale tilsynsmyndighed, som har anmeldt et udkast til foranstaltning, og Kommissionen, men mellem denne nationale tilsynsmyndighed, Kommissionen samt de nationale tilsynsmyndigheder i de øvrige medlemsstater og BEREC. Det fremgår endvidere heraf, at denne procedure iværksættes ved, at den nationale tilsynsmyndighed stiller et udkast til en foranstaltning, der opfylder de i denne artikels stk. 3, litra a) og b), fastsatte kriterier, til rådighed, og at proceduren afsluttes enten ved en vedtagelse af et ændret udkast til foranstaltning – som på dette tidspunkt forinden på ny er blevet forelagt den i rammedirektivets artikel 6 fastsatte nationale ordning om høring og transparens, og dernæst ved den i denne artikel 7, stk. 3, fastsatte meddelelse – eller ved en tilbagetrækning af udkastet, idet hver af afgørelserne hører under den pågældende tilsynsmyndigheds enekompetence.
Det følger ligeledes og især heraf, således som Retten med rette fastslog i den appellerede kendelses præmis 62, at hvis en national tilsynsmyndighed, når den påtænker at vedtage en foranstaltning, der opfylder de i rammedirektivets artikel 7, stk. 3, litra a) og b), nævnte kriterier, skal iværksætte den i denne artikel 7 fastsatte procedure, fastsætter dette tredje stykke, sammenholdt med den nævnte artikel 7, stk. 7, utvetydigt, at Kommissionen ikke er forpligtet til i hvert enkelt tilfælde at fremsætte bemærkninger til den nationale tilsynsmyndighed i medfør af rammedirektivets artikel 7, stk. 3, og at den pågældende tilsynsmyndighed i mangel af bemærkninger fra Kommissionen ved udløbet af den i dette tredje stykke fastsatte frist på en måned er berettiget til at vedtage det pågældende udkast til foranstaltning.
I modsætning til, hvad VodafoneZiggo har gjort gældende, fastsætter rammedirektivet følgelig ikke, at de nationale tilsynsmyndigheder ikke har beføjelse til at vedtage det anmeldte udkast til foranstaltning, så længe Kommissionen ikke har reageret i henhold til sidstnævnte bestemmelse, og at Kommissionen som følge heraf er forpligtet til at handle på baggrund af en meddelelse fra en national tilsynsmyndighed i overensstemmelse hermed.
Det skal i øvrigt indledningsvis bemærkes, at hverken 15. betragtning til rammedirektivet eller 19. betragtning til direktiv 2009/140 giver grundlag for at antage, at Kommissionen, trods manglen på en bestemmelse herom i rammedirektivet, er forpligtet til at handle i henhold til rammedirektivets artikel 7, stk. 3.
Det følger heraf, at der ikke i forhold til princippet om loyalt samarbejde kan konstateres nogen modsigelse.
Hvad dernæst angår angivelsen af, at alene den omstændighed, at Kommissionen lader den i rammedirektivets artikel 7, stk. 3, fastsatte frist udløbe uden at fremsætte bemærkninger, allerede svarer til en tilladelse for den nationale tilsynsmyndighed til at vedtage det pågældende udkast til foranstaltning, er det tilstrækkeligt at bemærke, at angivelsen ligeledes hviler på den forudsætning, at Kommissionens godkendelse er nødvendig for, at den nationale tilsynsmyndighed kan vedtage det pågældende udkast til foranstaltning, hvilket ikke har nogen støtte i rammedirektivet.
Hvad endelig angår argumentet om, at selve eksistensen af den i rammedirektivets artikel 7 fastsatte procedure begrænser de nationale tilsynsmyndigheders beføjelser, er det tilstrækkeligt at konstatere, at argumentet under alle omstændigheder ikke kan godtgøre, at Retten begik en retlig fejl i forbindelse med sin vurdering af de nationale tilsynsmyndigheder og Kommissionens respektive roller og kompetencer i henhold til denne bestemmelse, og følgelig med hensyn til konklusionen om, at en skrivelse med bemærkninger, som Kommissionen har fremsendt til en national tilsynsmyndighed i henhold til rammedirektivets artikel 7, stk. 3, ikke udgør en godkendelse af det pågældende udkast til foranstaltning.
Da det første klagepunkt i det første anbringendes andet led derfor hviler på en urigtig forudsætning, skal det forkastes som ugrundet.
For det andet skal det, for så vidt som VodafoneZiggo med sit klagepunkt, der er anført i nærværende doms præmis 70, har gjort gældende, at det ud fra de nationale tilsynsmyndigheders synspunkt er åbenbart, at Kommissionen skal godkende udkast til foranstaltninger, således at bemærkninger, der er meddelt i henhold til rammedirektivets artikel 7, stk. 3, i realiteten har bindende retsvirkninger som en afgørelse om godkendelse, bemærkes, at dette klagepunkt i lighed med det første klagepunkt er i strid med karakteren af den i denne artikel 7 fastsatte procedure, der, som det følger af analysen af det første klagepunkt i forbindelse med dette led, ikke udgør en godkendelsesprocedure.
Desuden svarer den praksis, som VodafoneZiggo har påberåbt sig, kun til de nationale tilsynsmyndigheders høflige anvendelse af de i rammedirektivets artikel 7 fastsatte frister og regler, og den fastsætter derfor ikke nogen forpligtelse for Kommissionen til at handle i henhold til rammedirektivets artikel 7, stk. 3, eller til at godkende det anmeldte udkast til foranstaltning.
Dette andet klagepunkt er derfor ligeledes ugrundet, og det første anbringendes andet led skal følgelig forkastes.
Det første anbringendes tredje led
–
Parternes argumentation
Med det første anbringendes tredje led har VodafoneZiggo gjort gældende, at Retten begik en retlig fejl, da den kvalificerede den omtvistede retsakt som en »forberedende retsakt«. For det første er der i modsætning til, hvad Retten fastslog i den appellerede kendelses præmis 107 og 108, tale om to separate administrative procedurer, nemlig en på EU-plan, der indledes ved en notifikation i henhold til rammedirektivets artikel 7, stk. 3, og afsluttes med, at Kommissionen træffer en afgørelse i overensstemmelse med den samme artikels stk. 3 eller 4, og en på nationalt plan, der reguleres af national ret. Selv om afslutningen af den administrative procedure på EU-plan efter VodafoneZiggos opfattelse er retligt påkrævet med henblik på den nationale procedures videre forløb, udgør denne procedure på EU-plan en anden procedure end den, der følges på nationalt plan. Disse to procedurer er nemlig reguleret i forskellige regelsæt, hovedaktørerne er forskellige, og den retsakt, der afslutter proceduren på EU-plan, udgør Kommissionens endelige stillingtagen som hovedaktør i proceduren på EU-plan. Det kriterium, der følger af dom af 11. november 1981, IBM mod Kommissionen (
60/81
,
EU:C:1981:264
), og af 22. juni 2000, Nederlandene mod Kommissionen (
C-147/96
,
EU:C:2000:335
), er følgelig opfyldt, eftersom Kommissionen ved at afslå at iværksatte en fase-II undersøgelse i overensstemmelse med dette stk. 4 indtager en endelig holdning, der afslutter proceduren på EU-plan, og bemyndiger den nederlandske tilsynsmyndighed til at fortsætte proceduren for vedtagelse af foranstaltningen.
Endvidere er den appellerede kendelses præmis 109 og 111 retligt forkerte, for så vidt som Retten heri fastslog, at den retlige ramme, der finder anvendelse, ikke har til formål at etablere en opdeling mellem to beføjelser, men at fastsætte de nationale tilsynsmyndigheders eksklusive beslutningskompetence, som kun er begrænset af Kommissionens vetoret. Denne vetoret sikrer, at Kommissionen kan udøve kontrol med hver enkelt markedsafgrænsning og markedsanalyseprocedure, således som det kræves i rammedirektivets artikel 15 og 16. De nationale tilsynsmyndigheder har derfor en begrænset beslutningskompetence, idet de skal udarbejde deres foranstaltninger på en sådan måde, at de ikke er genstand for en sådan vetoret. Spørgsmålet om, hvorvidt Kommissionen gjorde brug af sin vetoret i det foreliggende tilfælde, er ikke relevant, eftersom det er selve denne beføjelses eksistens, der fører til en deling af to kompetencer og til en adskillelse af to administrative procedurer.
Endelig fastslog Retten i den appellerede kendelses præmis 112 med urette, at effektiviteten af den i rammedirektivet fastsatte beslutningsproces nødvendigvis forudsætter en enkelt domstolsprøvelse, som først udøves, når de af den nationale tilsynsmyndighed påtænkte foranstaltninger er blevet vedtaget. Resultatet af en afvisning af et annullationssøgsmål til prøvelse af en skrivelse med bemærkninger i henhold til rammedirektivets artikel 7, stk. 3, er, at enhver domstolsprøvelse forhindres. Således som det er godtgjort i forbindelse med det tredje anbringende, ved at udelade Kommissionens beslutning om ikke at udøve sin vetoret fra domstolsprøvelse, kan denne beslutning nemlig ganske enkelt blive afvist, hvilket ville være i strid med det formål, som Retten søger opnået, idet beslutningsprocessen således bliver mindre effektiv.
Kommissionen har gjort gældende, at dette anbringende er ugrundet.
–
Domstolens bemærkninger
Hvad angår dette leds første og andet klagepunkt, som er rettet mod den appellerede kendelses præmis 107-109 og 111, skal det konstateres, at VodafoneZiggo har støttet disse klagepunkter på den forudsætning, at den i rammedirektivets artikel 7 fastsatte procedure består af to separate administrative procedurer, hvoraf den ene er en godkendelsesprocedure for det anmeldte udkast til foranstaltning, der gennemføres på EU-plan, og kontrolleres af Kommissionen.
Det følger imidlertid af analysen af dette anbringendes andet led, at denne forudsætning er ukorrekt.
Hvad angår dette leds tredje klagepunkt, hvorved VodafoneZiggo har anfægtet den appellerede kendelses præmis 112, skal det konstateres, at VodafoneZiggo til støtte for dette led har henvist til den argumentation, som selskabet har fremført med sit tredje appelanbringende.
Henset til det ovenstående skal dette leds to første klagepunkter forkastes som ugrundede, og der skal for så vidt angår dette leds tredje klagepunkt henvises til analysen i nærværende doms præmis 136-154.
Det første anbringendes fjerde led
–
Parternes argumentation
Med det første anbringendes fjerde led har VodafoneZiggo gjort gældende, at Retten begik en retlig fejl, da den i den appellerede kendelses præmis 88 undlod at anvende Kommissionens kvalificering af den omtvistede retsakt ved at bemærke, at anvendelsen af ordet »afgørelse« i overskriften i angivelsen af emnet for den omtvistede retsakt er »ukorrekt«. Denne retsakt er beregnet, præsenteret og formateret med henblik på at udgøre en beslutning og dermed for at have retsvirkninger, således som det fremgår af dens overskrift og af dokumentkoden »C«. Ved at ændre den kvalificering, som institutionen selv havde foretaget af sit standpunkt, overskred Retten sin kompetence til at foretage domstolsprøvelse. Det offentlige register, der af Kommissionen føres over dokumenter vedrørende rammedirektivets artikel 7 og 7a viser i øvrigt, at Kommissionen til stadighed har kvalificeret skrivelser, der sendes i medfør af rammedirektivets artikel 7, stk. 3, som »afgørelser«. Da der ikke er noget holdepunkt for, at Kommissionen fandt, at anvendelsen af ordet »afgørelse« var ukorrekt, er det under alle omstændigheder kun dette forhold, der skal være relevant for vurderingen af Kommissionens hensigter med hensyn til retsvirkningerne af den omtvistede retsakt.
Kommissionen har gjort gældende, at dette led skal forkastes som ugrundet.
–
Domstolens bemærkninger
Det fremgår af Domstolens faste praksis, at der ved afgørelsen af, om en given retsakt udgør en »anfægtelig retsakt« som omhandlet i artikel 263 TEUF, skal lægges vægt på denne retsakts indhold, idet den form, hvori akten er vedtaget, principielt er uden betydning i denne henseende. Det er derfor principielt irrelevant for kvalificeringen af den pågældende retsakt, om den opfylder visse formelle krav, eller om den benævnes som en »afgørelse« (jf. i denne retning dom af 17.7.2008, Athinaïki Techniki mod Kommissionen,
C-521/06 P
,
EU:C:2008:422
, præmis
og
samt den deri nævnte retspraksis, og af 18.11.2010, NDSHT mod Kommissionen,
C-322/09 P
,
EU:C:2010:701
, præmis
).
Derimod gælder i henhold til den retspraksis, der allerede er nævnt i nærværende doms præmis 46 og 47, at enhver af EU-institutionerne udstedt bestemmelse – uanset form – som tilsigter at have retligt bindende virkninger, udgør en anfægtelig retsakt i artikel 263 TEUF’s forstand, idet disse virkninger skal vurderes på grundlag af objektive kriterier, såsom indholdet af den omtvistede retsakt, idet der, hvis det er relevant, tages hensyn til sammenhængen for dens vedtagelse samt til den udstedende institutions beføjelser.
I den foreliggende sag bemærkede Retten faktisk i den appellerede kendelses præmis 88, som VodafoneZiggo har anført, at ordet »afgørelse« blev anvendt »i overskriften i angivelsen af emnet for den omtvistede retsakt«, idet den dog var af den opfattelse, at der var tale om en »ukorrekt anvendelse af ordet«. Det følger imidlertid af den i nærværende doms foregående præmis nævnte retspraksis, at denne overskrift – der i øvrigt, som Retten anførte i den samme præmis, udelukkende fremgår af emnet for den omtvistede retsakt, der endvidere præciserede, at der var tale om »bemærkninger i henhold til [rammedirektivets] artikel 7, stk. 3« – ikke var afgørende for vurderingen af, om den omtvistede retsakt kunne kvalificeres som en »anfægtelig retsakt« som omhandlet i artikel 263 TEUF. Retten begik derfor ikke nogen retlig fejl, da den i sin analyse af den omtvistede retsakts indhold, der blev foretaget i den appellerede kendelses præmis 86-105, i det væsentlige så bort fra det udtryk, der var anvendt i overskriften i angivelsen af emnet for denne retsakt, og lagde vægt på det materielle indhold heraf med henblik på at understøtte sin konklusion om, at den nævnte retsakt ikke havde nogen bindende retsvirkninger.
Det første anbringendes fjerde led skal følgelig forkastes.
Det første anbringendes femte led
–
Parternes argumentation
Med det første anbringendes femte led har VodafoneZiggo gjort gældende, at Retten i den appellerede kendelses præmis 104 ikke begrundede sin konstatering om, at emnet for den omtvistede retsakt er »irrelevant […] med hensyn til de retlige virkninger«. Ved afgørelsen af, om en retsakt har retsvirkninger, skal der navnlig foretages en undersøgelse af dens indhold. En godkendelse af en foranstaltning, der ubestrideligt er i strid med de relevante retsforskrifter, såsom den af den nederlandske tilsynsmyndighed tiltænkte i den foreliggende sag, har imidlertid klare retsvirkninger, mere end når der er tale om en foranstaltning, hvis indhold er mindre væsentlig, såsom den, der var omhandlet i den sag, der gav anledning til Rettens kendelse af 12. december 2007, Vodafone España og Vodafone Group mod Kommissionen (
T-109/06
,
EU:T:2007:384
).
Kommissionen har gjort gældende, at anbringendet er ugrundet.
–
Domstolens bemærkninger
I den appellerede kendelses præmis 104 anførte Retten, at »[f]or det tredje og under alle omstændigheder skal det bemærkes, at forskellene mellem genstanden for Kommissionens bemærkninger samt tilstedeværelsen af divergenser i de vejledende dokumenter, som [VodafoneZiggo] har henvist til, er irrelevante med hensyn til de retlige virkninger af de bemærkninger, der er fremsendt til en national tilsynsmyndighed i henhold til rammedirektivets artikel 7, stk. 3«.
Denne præmis indgår i den del af den appellerede kendelse, der er gengivet i præmis 97-105 heri, hvori Retten udtalte sig om de argumenter, som VodafoneZiggo havde fremført med henblik på at undlade anvendelsen i det foreliggende tilfælde af de retningslinjer, der blev givet i kendelse af 12. december 2007, Vodafone España og Vodafone Group mod Kommissionen (
T-109/06
,
EU:T:2007:384
).
Ved sidstnævnte kendelse havde Retten afvist et søgsmål med påstand om annullation af den afgørelse, som hævdedes at være indeholdt i en skrivelse fra Kommissionen til en national tilsynsmyndighed i henhold til artikel 7, stk. 3, i direktiv 2002/21, som i det væsentlige er gentaget i rammedirektivets artikel 7, stk. 3. Som det fremgår af den appellerede kendelses præmis 98, havde VodafoneZiggo i denne sammenhæng bl.a. gjort gældende, at de bemærkninger, der var indeholdt i denne skrivelse vedrørende den økonomiske analyse af betydelig fælles markedsstyrke, udgjorde mindre grundlæggende forbehold for så vidt angår det udkast til foranstaltning, som den nationale tilsynsmyndighed havde fremsendt i denne sag, end de bemærkninger, der blev fremsendt i den foreliggende sag vedrørende markedsdefinitionen og de korrigerende foranstaltninger, som den nederlandske tilsynsmyndighed havde planlagt. Disse forskelle med hensyn til genstandene for de bemærkninger, som Kommissionen har fremsat i disse respektive retsakter, begrunder efter VodafoneZiggos opfattelse en sondring mellem den foreliggende sag og den, der gav anledning til kendelse af 12. december 2007, Vodafone España og Vodafone Group mod Kommissionen (
T-109/06
,
EU:T:2007:384
).
Det fremgår således af en samlet læsning af den appellerede kendelse, at Retten i denne kendelses præmis 104 ikke fastslog, at der kan ses bort fra indholdet af den omtvistede retsakt ved vurderingen af eventuelle bindende retsvirkninger heraf, men blot konstaterede, at den omstændighed, at bemærkningerne i denne retsakt vedrører et andet emne end det, som de bemærkninger, der var indeholdt i den skrivelse, der var omhandlet i den sag, der gav anledning til kendelse af 12. december 2007, Vodafone España og Vodafone Group mod Kommissionen (
T-109/06
,
EU:T:2007:384
), vedrørte, var irrelevant i denne forbindelse, idet indholdet af den omtvistede retsakt endvidere blev undersøgt i den appellerede kendelses præmis 88-105.
Da dette femte led derfor hviler på en urigtig udlægning af den appellerede kendelse, skal det forkastes som ugrundet. Det første anbringende skal derfor forkastes i sin helhed.
Det andet anbringende
Parternes argumentation
Med det andet anbringende, som VodafoneZiggo har opdelt i to led, har selskabet gjort gældende, at Retten begik en procedurefejl, idet den undlod at tage stilling til argumenter, der havde afgørende betydning for sagens udfald, eftersom de ifølge selskabet godtgør, at den omtvistede retsakt kan anfægtes som omhandlet i artikel 263 TEUF.
For det første tog Retten ikke stilling til VodafoneZiggos argument om, at VodafoneZiggo ved denne retsakt blev frataget muligheden for, at BEREC fremsatte bemærkninger i løbet af undersøgelsen i henhold til rammedirektivets artikel 7, stk. 4, hvori dette organ havde en væsentlig, supplerende og anden rolle end den rolle, som det spiller inden for rammerne af denne artikels stk. 3, hvilket indebærer, at det har adgang til processuelle rettigheder, som bør beskyttes. I den appellerede kendelses præmis 75 fastslog Retten blot, at en sådan undersøgelse ikke er nødvendig for at give BEREC mulighed for at fremkomme med sin holdning. Det argument, der blev fremført for Retten, var imidlertid, at selv om BEREC ikke er forpligtet til at fremsætte bemærkninger i henhold til denne artikel 7, stk. 4, har denne omstændighed ingen relevans, idet den pågældende processuelle rettighed allerede påvirkes, når BEREC fra begyndelsen fratages enhver mulighed for at fremsætte bemærkninger i henhold til denne bestemmelse, hvilket er tilfældet, når Kommissionen vedtager en retsakt i henhold til den nævnte artikels stk. 3.
For det andet undlod Retten at tage stilling til argumentet om, at den omstændighed at være blevet hørt på nationalt plan eller under procedurens første fase på EU-plan, ikke kan afhjælpe den omstændighed, at den omtvistede retsakt bringer muligheden for at blive hørt i forbindelse med en undersøgelse i henhold til rammedirektivets artikel 7, stk. 4, til ophør. I den appellerede kendelses præmis 68 bemærkede Retten, at der fandt en national høringsprocedure sted, og at proceduren på EU-plan udelukkende angik forholdene mellem på den ene side den pågældende nationale tilsynsmyndighed og på den anden side Kommissionen, de øvrige nationale tilsynsmyndigheder og BEREC. I den appellerede kendelses præmis 69 anerkendte Retten imidlertid Kommissionens faste praksis, hvorefter de interesserede parter opfordres til at fremsætte deres bemærkninger, selv om dette ikke er påkrævet i henhold til rammedirektivet. Hver af disse muligheder kunne endvidere have fået et andet udfald end høringsproceduren på EU-plan. Dette spørgsmål omtales ikke i den appellerede kendelse. At blive hørt i senere faser, såsom inden for rammerne af en klage i rammedirektivets artikel 4, eller inden for rammerne af en ny høringsprocedure, således som Retten antydede i den appellerede kendelses præmis 70 og 71, ville måske ikke kunne ske rettidigt med henblik på at sikre de berørte parters rettigheder.
Kommissionen har gjort gældende, at dette andet anbringende skal forkastes.
Domstolens bemærkninger
Da VodafoneZiggo har foreholdt Retten, at den undlod tage stilling til to argumenter, som var blevet fremført for den, skal det konstateres, at VodafoneZiggo med dette andet anbringende har foreholdt Retten, at den tilsidesatte sin forpligtelse til at begrunde den appellerede kendelse.
Ifølge Domstolens faste praksis skal begrundelsen for en dom klart og utvetydigt angive de betragtninger, som Retten har lagt til grund, således at de berørte parter kan få kendskab til grundlaget for den trufne beslutning, og således at Domstolen kan udøve sin prøvelsesret (dom af 8.5.2013, Eni mod Kommissionen,
C-508/11 P
,
EU:C:2013:289
, præmis
og den deri nævnte retspraksis, og af 13.12.2018, Den Europæiske Union mod Kendrion,
C-150/17 P
,
EU:C:2018:1014
, præmis
). Rettens begrundelsespligt pålægger den imidlertid ikke i sin fremstilling udtømmende og et for et at behandle alle de argumenter, der er fremført af parterne i sagen, og denne begrundelse kan således fremgå indirekte, forudsat at de berørte parter kan få kendskab til begrundelsen for, at Retten ikke har godtaget deres argumenter, og at Domstolen kan råde over de oplysninger, der er tilstrækkelige til, at den kan udøve sin prøvelsesret (dom af 7.1.2004, Aalborg Portland m.fl. mod Kommissionen,
C-204/00 P, C-205/00 P, C-211/00 P, C-213/00 P, C-217/00 P og C-219/00 P
,
EU:C:2004:6
, præmis
, og af 11.9.2014, MasterCard m.fl. mod Kommissionen,
C-382/12 P
,
EU:C:2014:2201
, præmis
).
Vedrørende for det første den argumentation, der er fremstillet i nærværende doms præmis 109, anførte Retten i den foreliggende sag i den appellerede kendelses præmis 75, at »det [for det første] ikke [er] nødvendigt at indlede den anden fase af den europæiske høringsprocedure for at give BEREC mulighed for at fremkomme med sin holdning til udkastet til foranstaltninger, eftersom BEREC i henhold til rammedirektivets artikel 7, stk. 3, allerede i første fase kan fremsætte bemærkninger til den pågældende nationale tilsynsmyndighed inden for samme frist på en måned, som også gælder for de nationale tilsynsmyndigheder og Kommissionen«.
Det er imidlertid ikke den eneste præmis i den appellerede kendelse, der vedrører den argumentation, som VodafoneZiggo havde fremført for Retten vedrørende den angivelige relevans af ORECE’s rolle i forbindelse med rammedirektivets artikel 7 med henblik på at vurdere, om selskabets søgsmål kunne antages til realitetsbehandling, således som det fremgår af anvendelsen af ordet »for det første« i begyndelsen af denne præmis. Denne argumentation blev således undersøgt af Retten i den appellerede kendelses præmis 74-79.
Retten fastslog således i den appellerede kendelses præmis 74, at »BEREC ganske vist nu [kan] inddrages i den anden fase af den europæiske høringsprocedure i henhold til rammedirektivets artikel 7, stk. 5 […] [; d]ette forhold indebærer imidlertid ikke, at [VodafoneZiggo] får proceduremæssige rettigheder, som skal beskyttes i form af en klageadgang i henhold til artikel 263 TEUF«.
Til støtte for denne betragtning anførte Retten – ud over konstateringen i kendelsens præmis 75 – i præmis 76 heri, at »[e]ndvidere har den sondring, som [VodafoneZiggo] har foretaget mellem bemærkninger, som BEREC kan fremsætte til et udkast til foranstaltning i den første fase af den europæiske høringsprocedure, og den udtalelse, som BEREC i medfør af rammedirektivets artikel 7, stk. 5, kan afgive i den anden fase af den europæiske høringsprocedure, ikke nogen betydning«.
Retten præciserede i denne forbindelse i kendelsens præmis 77, at »BEREC’s udtalelse i den anden fase af den europæiske høringsprocedure ganske vist [vedrører] Kommissionens beslutning om indledning af den anden fase af den europæiske høringsprocedure og de forbehold, der udtrykkes heri, og ikke alene udkastet til foranstaltning, som det er tilfældet i den første fase [; i] sidste ende angår disse to udtalelser imidlertid de udkast til foranstaltninger, der er stillet til rådighed af den pågældende nationale tilsynsmyndighed«.
I kendelses præmis 78 tilføjede Retten, at »[d]et er af samme grund uden betydning, at Kommissionen i henhold til rammedirektivets artikel 7, stk. 5, skal tage »nøje hensyn« til BEREC’s udtalelse«, og at »[d]ette krav […] desuden ikke [er] relevant, fordi Kommissionen generelt »i videst mulig udstrækning [tager] hensyn til alle udtalelser, henstillinger, retningslinjer, rådgivning eller bedste reguleringspraksis vedtaget af BEREC« i henhold til artikel 3, stk. 3, i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1211/2009 af 25. november 2009 om oprettelse af Sammenslutningen af Europæiske Tilsynsmyndigheder inden for Elektronisk Kommunikation (BEREC) og dens støttekontor (
EUT 2009, L 337, s. 1
)«. Retten udledte heraf i denne samme præmis 78, at »[i] det omfang BEREC i den første fase af den europæiske høringsprocedure fremsætter bemærkninger over for Kommissionen, skal denne derfor i videst mulig udstrækning tage hensyn hertil«.
Retten bemærkede endelig i den appellerede kendelses præmis 79, at »[e]ndvidere er BEREC [, et fra] de interesserede parters særskilte institutionelle organ, og dets deltagelse i den anden fase af den europæiske høringsproces […] irrelevant for beskyttelsen af sagsøgerens hævdede proceduremæssige rettigheder«.
Herved, og navnlig med betragtningerne i den appellerede kendelses præmis 76-78, forkastede Retten således implicit, men nødvendigvis VodafoneZiggos argumentation om, at den omstændighed, at selskabet fratages muligheden for, at BEREC kan fremsætte bemærkninger i henhold til rammedirektivets artikel 7, stk. 4, gjorde det muligt at fastslå, at der foreligger et indgreb i proceduremæssige rettigheder, som skal beskyttes af Unionens retsinstanser.
Eftersom der ifølge disse præmisser i den appellerede kendelse ikke er nogen væsentlig forskel mellem ORECE’s eventuelle deltagelse i den i rammedirektivets artikel 7, stk. 4, fastsatte fase af proceduren og dette organs eventuelle deltagelse, som er omhandlet i denne artikels stk. 3, følger det nødvendigvis heraf, at denne argumentation blev forkastet, idet ORECE’s deltagelse i en eventuel anden fase ifølge Retten ikke kunne medføre nogen »yderligere fordel« for en interesseret part heri, for så vidt som denne deltagelse under alle omstændigheder hverken i henseende til sit indhold eller virkninger adskiller sig fra den i rammedirektivets artikel 7, stk. 3, omhandlede procedure.
Den hævdede tilsidesættelse af begrundelsespligten, der er redegjort for i nærværende doms præmis 109, er derfor ikke godtgjort.
Hvad for det andet angår den argumentation, der er redegjort for i nærværende doms præmis 110, skal det konstateres, at Retten i den appellerede kendelses præmis 68 bemærkede, at »den europæiske høringsprocedure som omhandlet i rammedirektivet, uanset om den drejer sig om den første eller den anden fase, udelukkende angår forholdene mellem på den ene side den pågældende nationale tilsynsmyndighed og på den anden side Kommissionen, de øvrige nationale tilsynsmyndigheder og BEREC, eftersom rammedirektivet intet bestemmer om de interesserede parters eventuelle deltagelse på EU-plan«.
I kendelsens præmis 69 anerkendte Retten imidlertid ikke som hævdet af VodafoneZiggo Kommissionens faste praksis, hvorefter de interesserede parter opfordres til at fremsætte deres bemærkninger, men anførte, at »[s]elv om Kommissionen […] opfordrer interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger, kræver ingen af rammedirektivets bestemmelser således, at Kommissionen tilrettelægger en høring af interesserede parter på EU-plan, og [Kommissionen] kan gøre sig bekendt med de interesserede parters bemærkninger, der er indhentet på nationalt plan under den offentlige høring forud for den europæiske høringsprocedure«.
Retten præciserede i denne forbindelse i kendelsens præmis 70, at »[s]elv om rammedirektivet tilsigter yderligere inddragelse af interesserede parter, bestemmer rammedirektivets artikel 7, stk. 6, […], at det er den pågældende nationale tilsynsmyndighed, som på nationalt plan skal afholde en ny offentlig høring i overensstemmelse med rammedirektivets artikel 6«. Retten bemærkede endvidere i præmis 71 og 72 heri, at »[i]nden for den retlige ramme, der er fastlagt i rammedirektivet, vedtages foranstaltninger, der berører interesserne hos virksomheder, som er aktive inden for den elektroniske kommunikationssektor, af nationale tilsynsmyndigheder på nationalt plan og ikke af Kommissionen, og de skal […] være underlagt en effektiv ret til at klage på nationalt plan«, idet de interesserede parters processuelle rettigheder derfor kan sikres for de nationale retsinstanser.
Henset til ovenstående betragtninger kan det ikke lægges til grund, at Retten tilsidesatte sin forpligtelse til at begrunde forkastelsen af VodafoneZiggos argument om, at den omstændighed at blive hørt inden for rammerne af rammedirektivets artikel 6, artikel 7, stk. 3, eller artikel 4, ikke kan afhjælpe den manglende mulighed for at blive hørt inden for rammerne af dette direktivs artikel 7, stk. 4.
Eftersom Retten ikke havde anerkendt, at den af VodafoneZiggo påberåbte praksis var fastslået, idet denne praksis alene blev overvejet på et hypotetisk grundlag, og idet den i øvrigt havde fastslået, at rammedirektivet ikke giver de interesserede parter mulighed for at blive hørt i forbindelse med den i direktivets artikel 7 fastsatte hørings- og samarbejdsprocedure mellem de nationale tilsynsmyndigheder, Kommissionen og BEREC, fulgte det nødvendigvis heraf, at dette argument skulle forkastes, eftersom der, når der ikke foreligger nogen rettighed i denne henseende i denne artikel 7, ikke kan være tale om en tilsidesættelse af denne artikel ved vedtagelsen af den omtvistede retsakt. Følgelig skulle Retten ikke udtrykkeligt tage stilling til dette argument.
Den hævdede tilsidesættelse af begrundelsespligten, der er redegjort for i nærværende doms præmis 110, er derfor heller ikke godtgjort, og idet ingen af de to led i dette anbringende kan tages til følge, skal dette anbringende forkastes.
Det tredje anbringende
Parternes argumentation
VodafoneZiggo har med sit tredje anbringende gjort gældende, at Retten begik en retlig fejl, da den fastslog, at VodafoneZiggos grundlæggende ret til en effektiv domstolsbeskyttelse ikke var blevet tilsidesat ved, at selskabets søgsmål blev afvist, selv om Rettens fortolkning af rammedirektivet i den appellerede kendelse fører til en konflikt mellem denne kendelse og artikel 47 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«).
For det første skal de i EUF-traktaten fastsatte betingelser for at antage en sag til realitetsbehandling i henhold til Domstolens praksis fortolkes i lyset af den grundlæggende ret til en effektiv domstolsbeskyttelse. Retten begrænsede sig imidlertid til i den appellerede kendelses præmis 114 at anføre, at retten til adgang til effektive retsmidler ikke må føre til, at der ses bort fra betingelserne for antagelse til realitetsbehandling i artikel 263 TEUF, uden at forklare, hvordan den forener dens afvisning med denne retspraksis.
For det andet kan VodafoneZiggos mulighed for at anlægge sag ved en national domstol, som selv kan forelægge Domstolen en anmodning om præjudiciel afgørelse, i modsætning til, hvad Retten fastslog i den appellerede kendelses præmis 115 og 116, ikke i det foreliggende tilfælde afhjælpe den manglende effektive domstolsbeskyttelse på EU-plan. En sådan domstol har ikke kompetence til at træffe afgørelse om den omtvistede retsakt, og det er heller ikke klart, at den har anmodet Domstolen om at udtale sig om gyldigheden af en sådan retsakt, eller at et sådant spørgsmål kan antages til realitetsbehandling.
For det tredje besvarer den mulighed, som Retten henviste til i den appellerede kendelses præmis 117, for at anlægge søgsmål til prøvelse af en afgørelse truffet af Kommissionen, hvorved der afgives veto mod en national foranstaltning, ikke spørgsmålet om, hvorvidt der foreligger en tilsidesættelse af VodafoneZiggos grundlæggende rettigheder, når en retsakt vedtaget af Kommissionen i henhold til rammedirektivets artikel 7, stk. 3, ikke kan anfægtes i henhold til artikel 263 TEUF.
For det fjerde giver anlæggelsen af et søgsmål for en national domstol til prøvelse af ACM’s afgørelse ikke mulighed for at afhjælpe ulovligheden af den omtvistede retsakt. Det vil derimod forværre tilsidesættelsen af VodafoneZiggos ret til adgang til effektive retsmidler, hvis denne tvist udelukkende blev overladt til de nationale domstole. Ved i den appellerede kendelses præmis 118 og 119 at anføre, at en sådan domstol kan forelægge Domstolen en anmodning om præjudiciel afgørelse, tog Retten ikke hensyn til VodafoneZiggos argument om, at den store vægt der lægges på en retsakt fra Kommissionen i forbindelse med nationale sager, kan påvirke løsningen af den nationale tvist og den pågældende domstols beslutning om, hvorvidt Domstolen skal forelægges en anmodning om præjudiciel afgørelse. Ved i den samme præmis 118 at anføre, at de nationale domstoles vurdering ikke kan føre til, at en retsakt, der er truffet af en EU-institution, får bindende retsvirkninger, som den ikke har i henhold til EU-retten, så Retten endvidere igen bort fra, at betingelsen om eksistensen af bindende retsvirkninger skal fortolkes i lyset af VodafoneZiggos grundlæggende rettigheder.
Kommissionen har gjort gældende, at dette anbringende er ugrundet.
Domstolens bemærkninger
Idet VodafoneZiggo med dette tredje anbringende og – i det væsentlige – med det tredje klagepunkt i det første anbringendes tredje led for det første har anført, at Retten undlod at fortolke rammedirektivet og dermed vurdere, hvorvidt søgsmålet kunne antages til realitetsbehandling i lyset af selskabets grundlæggende ret til en effektiv domstolsbeskyttelse, som er sikret i chartrets artikel 47, og herved tilsidesatte denne artikel, skal det bemærkes, at den nævnte artikel 47 ikke har til formål at ændre den domstolskontrolordning, der er fastlagt i traktaterne, og navnlig ikke reglerne for antagelse af direkte søgsmål ved Unionens retsinstanser, således som det også fremgår af forklaringerne til den samme artikel 47, hvilke forklaringer der i henhold til artikel 6, stk. 1, tredje afsnit, TEU og chartrets artikel 52, stk. 7, skal tages hensyn til ved fortolkningen af chartret (dom af 28.4.2015, T & L Sugars og Sidul Açúcares mod Kommissionen,
C-456/13 P
,
EU:C:2015:284
, præmis
og den deri nævnte retspraksis, og af 25.10.2017, Rumænien mod Kommissionen,
C-599/15 P
,
EU:C:2017:801
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Som Retten med rette bemærkede i den appellerede kendelses præmis 114, selv om de i artikel 263 TEUF fastsatte betingelser for at antage en sag til realitetsbehandling skal fortolkes i lyset af den grundlæggende ret til en effektiv domstolsbeskyttelse, kan dette således ikke føre til, at der ses bort fra de betingelser, som udtrykkeligt er fastsat i EUF-traktaten (jf. i denne retning dom af 28.4.2015, T & L Sugars og Sidul Açúcares mod Kommissionen,
C-456/13 P
,
EU:C:2015:284
, præmis
og den deri nævnte retspraksis, og af 13.3.2018, Industrias Químicas del Vallés mod Kommissionen,
C-244/16 P
,
EU:C:2018:177
, præmis
).
Derfor kan fortolkningen af begrebet »anfægtelig retsakt« som omhandlet i artikel 263 TEUF i lyset af chartrets artikel 47 ikke føre til, at der bortses fra denne betingelse, uden at man derved ville overskride de kompetencer, Unionens retsinstanser er tillagt ved EUF-traktaten (jf. i denne retning dom af 25.10.2017, Rumænien mod Kommissionen,
C-599/15 P
,
EU:C:2017:801
, præmis
og den deri nævnte retspraksis, og af 9.7.2020, Den Tjekkiske Republik mod Kommissionen,
C-575/18 P
,
EU:C:2020:530
, præmis
).
Dette ville netop være tilfældet, hvis det var tilladt en sagsøger som VodafoneZiggo at anlægge et annullationssøgsmål til prøvelse af en retsakt, der ikke udgør en anfægtelig retsakt som omhandlet i artikel 263 TEUF, for så vidt som denne, henset til den sammenhæng, hvori den blev vedtaget, dens indhold og dens forberedende karakter, ikke har bindende retsvirkninger, således som Retten i det væsentlige fastslog i den appellerede kendelses præmis 28-112, hvis retlige karakter VodafoneZiggo i forbindelse med den foreliggende appel enten ikke har anfægtet lovligheden af eller ikke har godtgjort er behæftet med en retlig fejl.
Det fremgår desuden af den appellerede kendelse, at Retten i modsætning til, hvad VodafoneZiggo har hævdet, behørigt forklarede, på hvilken måde dens konstatering af, at dette selskabs søgsmål skulle afvises, var forenelig med retten til en effektiv domstolsbeskyttelse, som er sikret i chartrets artikel 47.
I kendelsens præmis 115 bemærkede Retten således, at rammedirektivets artikel 4 forpligter medlemsstaterne til at indføre en klagemekanisme, der gør det muligt at påklage afgørelser truffet af de nationale tilsynsmyndigheder, og dermed at etablere en ordning, der sikrer en fuldstændig domstolsbeskyttelse (jf. i denne retning dom af 22.1.2015, T-Mobile Austria,
C-282/13
,
EU:C:2015:24
, præmis
og
og den deri nævnte retspraksis). I denne forbindelse præciserede Retten for det første i kendelsens præmis 116, at såfremt Kommissionens rolle, som i det foreliggende tilfælde, er begrænset til fremsendelse af bemærkninger i henhold til rammedirektivets artikel 7, stk. 3, som i princippet fører til den pågældende nationale tilsynsmyndigheds vedtagelse af en afgørelse, er der adgang til at anlægge sag til prøvelse af denne afgørelse ved den pågældende nationale domstol, som da i overensstemmelse til artikel 267 TEUF kan forelægge Domstolen præjudicielle spørgsmål om de EU-retlige rammer, der gælder for en given situation, og, for det andet, i den samme kendelses præmis 117, at hvis Kommissionen udøver sin vetoret i henhold til rammedirektivets artikel 7, stk. 5, litra a), fører proceduren ifølge Retten til vedtagelse af en EU-retsakt, der har bindende retsvirkninger, og der er i så fald adgang til prøvelse ved Unionens retsinstanser i henhold til artikel 263 TEUF.
Dette anbringendes første klagepunkt skal følgelig forkastes.
Idet VodafoneZiggo for det andet i modsætning til, hvad Retten fastslog i den appellerede kendelses præmis 115 og 116, har gjort gældende, at en national domstols mulighed for at forelægge Domstolen en anmodning om præjudiciel afgørelse ikke giver den mulighed for at sikre en effektiv retsbeskyttelse på EU-plan, skal det bemærkes, at domstolskontrollen med overholdelsen af Unionens retsorden sikres ikke alene af Domstolen, men ligeledes af medlemsstaternes domstole, således som det fremgår af artikel 19, stk. 1, TEU. Ved dels artikel 263 TEUF og 277 TEUF, dels artikel 267 TEUF har EUF-traktaten nemlig oprettet et fuldstændigt retsmiddel- og proceduresystem, som har til formål at sikre kontrollen med lovligheden af Unionens retsakter, idet kompetencen til at udøve denne kontrol er tillagt Unionens retsinstanser (dom af 28.4.2015, T & L Sugars og Sidul Açúcares mod Kommissionen,
C-456/13 P
,
EU:C:2015:284
, præmis
og den deri nævnte retspraksis, og af 13.3.2018, Industrias Químicas del Vallés mod Kommissionen,
C-244/16 P
,
EU:C:2018:177
, præmis
). Forelæggelsen vedrørende gyldighedsspørgsmål udgør i lighed med annullationssøgsmål endvidere en kontrolmulighed vedrørende lovligheden af Unionens retsakter (dom af 28.4.2015, T & L Sugars og Sidul Açúcares mod Kommissionen,
C-456/13 P
,
EU:C:2015:284
, præmis
og den deri nævnte retspraksis, og af 13.3.2018, Industrias Químicas del Vallés mod Kommissionen,
C-244/16 P
,
EU:C:2018:177
, præmis
).
Det skal i denne henseende fremhæves, at såfremt en national domstol finder, at et eller flere af de anbringender vedrørende en EU-retsakts ugyldighed, som parterne har påberåbt sig for den, eller som i givet fald er rejst ex officio af den nationale domstol, er begrundede, skal den udsætte sagen og forelægge Domstolen en anmodning om præjudiciel afgørelse vedrørende gyldigheden, idet kun Domstolen er beføjet til at fastslå, at en EU-retsakt er ugyldig (dom af 28.4.2015, T & L Sugars og Sidul Açúcares mod Kommissionen,
C-456/13 P
,
EU:C:2015:284
, præmis
og den deri nævnte retspraksis, og af 13.3.2018, Industrias Químicas del Vallés mod Kommissionen,
C-244/16 P
,
EU:C:2018:177
, præmis
), og at artikel 267 TEUF tillægger Domstolen kompetence til uden undtagelse at afgøre præjudicielle spørgsmål om gyldigheden og fortolkningen af retsakter fra EU’s institutioner (dom af 13.12.1989, Grimaldi,
C-322/88
,
EU:C:1989:646
, præmis
, og af 20.2.2018, Belgien mod Kommissionen,
C-16/16 P
,
EU:C:2018:79
, præmis
), idet Retten endvidere henviste til denne retspraksis i den appellerede kendelses præmis 116.
Den omstændighed, som VodafoneZiggo har fremført, at det ikke er sikkert, at den nationale domstol, for hvilken der er anlagt sag til prøvelse af en afgørelse truffet af den nationale tilsynsmyndighed efter afslutningen af den i rammedirektivets artikel 7 fastsatte procedure, forelægger Domstolen en anmodning om præjudiciel afgørelse, kan ikke med føje begrunde selskabets holdning.
Det er korrekt, at den nationale ret ikke, blot fordi en af parterne hævder, at sagen rejser spørgsmål om gyldigheden af EU-retten, er tvunget til at lægge til grund, at der herved er rejst et sådant spørgsmål i artikel 267 TEUF’s forstand. Navnlig vedrørende nationale retter, hvis afgørelser ifølge nationale retsregler kan appelleres, har Domstolen fastslået, at de kan behandle spørgsmålet om gyldigheden af en EU-retsakt, og hvis de finder, at anbringenderne vedrørende ugyldigheden, som parterne har påberåbt sig for dem, savner grundlag, kan de også forkaste disse anbringender og fastslå, at retsakten er fuldt gyldig. Når de handler således, rejser de nemlig ikke tvivl om, at EU-retsakten gyldigt foreligger (jf. i denne retning dom af 10.1.2006, IATA og ELFAA,
C-344/04
,
EU:C:2006:10
, præmis
og
og den deri nævnte retspraksis).
Som det ligeledes fremgår af den retspraksis, der er nævnt i nærværende doms præmis 144, har enhver part derimod ret til inden for rammerne af en national retssag at gøre gældende for den nationale ret, at en EU-retsakt er ugyldig, og at få den pågældende ret, som ikke selv har kompetence til at tage stilling til spørgsmålet om en sådan ugyldighed, til at forelægge Domstolen et præjudicielt spørgsmål herom (dom af 27.11.2012, Pringle,
C-370/12
,
EU:C:2012:756
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Endvidere er den omstændighed, at den nationale retsinstans selv fastsætter de spørgsmål, den vil forelægge Domstolen, en bestanddel af den samlede procesordning, der er opstillet ved EUF-traktaten, og afgiver således ikke noget holdepunkt for en vid fortolkning af de formalitetsbetingelser, der er opstillet ved artikel 263 TEUF (jf. i denne retning dom af 21.5.1987, Union Deutsche Lebensmittelwerke m.fl. mod Kommissionen,
97/85
,
EU:C:1987:243
, præmis
).
Det skal endvidere bemærkes, at VodafoneZiggos argumentation er ensbetydende med at benægte de nationale domstoles mulighed for at bidrage til opretholdelse af Unionens retsorden, selv om det er ubestridt, at domstolskontrollen med overholdelsen af denne retsorden, således som det fremgår af artikel 19, stk. 1, TEU, og som det allerede er anført i nærværende doms præmis 143, ikke alene sikres af Domstolen, men også af medlemsstaternes domstole, og at disse i samarbejde med Domstolen varetager en opgave, der er blevet tildelt dem i fællesskab med henblik på at sikre overholdelse af lov og ret ved fortolkningen og anvendelsen af traktaterne (jf. i denne retning udtalelse 1/09 (Aftale om indførelse af en fælles patentdomstolsordning) af 8.3.2011 (
EU:C:2011:123
, præmis
og
, og dom af 3.10.2013, Inuit Tapiriit Kanatami m.fl. mod Parlamentet og Rådet,
C-583/11 P
,
EU:C:2013:625
, præmis
og
). Denne argumentation kan derfor ikke tiltrædes.
Henset til disse betragtninger begik Retten ikke nogen retlig fejl, da den i den nævnte præmis 115 og 116 i det væsentlige fandt, at VodafoneZiggos mulighed for at anlægge sag ved en national domstol til prøvelse af den afgørelse, som den nationale tilsynsmyndighed traf efter Kommissionens meddelelse af bemærkninger i henhold til rammedirektivets artikel 7, stk. 3, sikrede, at selskabets ret til en effektiv domstolsbeskyttelse som omhandlet i chartrets artikel 47 blev overholdt, selv om dets søgsmål med påstand om annullation af den omtvistede retsakt blev afvist.
Hvad for det tredje angår det klagepunkt, som er beskrevet i nærværende doms præmis 133, er det tilstrækkeligt at bemærke, at Retten i modsætning til, hvad VodafoneZiggo har gjort gældende, udtalte sig om, hvorvidt selskabets ret til en effektiv domstolsbeskyttelse blev tilsidesat som følge af, at det søgsmål, som VodafoneZiggo anlagde ved Retten, blev afvist, og at det, således som det fremgår af nærværende doms præmis 136-150, er med rette, at Retten fastslog, at dette ikke er tilfældet, idet den appellerede kendelses præmis 117, som anfægtes i dette klagepunkt, netop medvirker til at påvise dette, for så vidt som denne præmis, hvis indhold er gengivet i nærværende doms præmis 141, supplerer fremstillingen af den ved rammedirektivet indførte ordning, der sikrer en fuldstændig domstolsbeskyttelse. Dette klagepunkt er derfor ikke begrundet.
Hvad for det fjerde angår det klagepunkt, der er anført i nærværende doms præmis 134, skal det bemærkes, at for så vidt som VodafoneZiggo har kritiseret den appellerede kendelses præmis 118, har selskabet igen i det væsentlige gjort gældende, at Retten begik en retlig fejl, da den fastslog, at den præjudicielle forelæggelse i henhold til artikel 267 TEUF bidrager til at sikre selskabets ret til en effektiv domstolsbeskyttelse, selv om det ikke er sikret, at der foretages en sådan henvisning. Som det ligeledes fremgår af nærværende doms præmis 136-150, begik Retten imidlertid ikke en retlig fejl i denne henseende.
For så vidt som VodafoneZiggo med dette klagepunkt har henvist til den appellerede kendelses præmis 119, er det i øvrigt tilstrækkeligt at bemærke, at denne præmis er overflødig, og at dette klagepunkt i dette omfang følgelig under alle omstændigheder er uvirksomt i overensstemmelse med den retspraksis, der er nævnt i nærværende doms præmis 62.
Det tredje anbringende skal derfor forkastes i sin helhed, og det samme gælder det tredje klagepunkt i det første anbringendes tredje led.
Da ingen af de anbringender, som VodafoneZiggo har fremsat til støtte for appellen, kan tages til følge, skal appellen forkastes i det hele.
Sagsomkostninger
I henhold til artikel 184, stk. 2, i Domstolens procesreglement træffer Domstolen afgørelse om sagsomkostningerne, såfremt appellen ikke tages til følge.
Ifølge procesreglementets artikel 138, stk. 1, som i medfør af dets artikel 184, stk. 1, ligeledes finder anvendelse i appelsager, pålægges det den tabende part at betale sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom.
Da Kommissionen har nedlagt påstand om, at VodafoneZiggo tilpligtes at betale sagsomkostningerne, og VodafoneZiggo har tabt sagen, bør det pålægges VodafoneZiggo at betale sagsomkostningerne.

På grundlag af disse præmisser udtaler og bestemmer Domstolen (Tiende Afdeling):

1)
Appellen forkastes.

2)
VodafoneZiggo Group BV betaler sagsomkostningerne.

Underskrifter
(
*1
) – Processprog: engelsk.