CELEX: 62015CJ0348
Преюдициално запитване
Оценка на въздействието на някои публични и частни проекти върху околната среда
Директива 85/337/ЕИО
Директива 2011/92/ЕС
Приложно поле
Понятие за специален акт на националното законодателство
Липса на оценка на въздействието върху околната среда
Окончателно разрешение
Последващо законодателно узаконяване на липсата на оценка на околната среда
Принцип на сътрудничеството
Член 4 ДЕС

Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на член 1, параграф 5 от Директива на Съвета от 27 юни 1985 година относно оценката на въздействието на някои публични и частни проекти върху околната среда (
ОВ L 175, 1985 г., стр. 40
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 1, стр. 174), изменена с Директива 97/11/ЕО на Съвета от 3 март 1997 г.(
ОВ L 73, 1997 г., стр. 5
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 3, стр. 254) (наричана по-нататък „Директива 85/337“), на член 1 параграф 4 от Директива 2011/92/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 13 декември 2011 година относно оценката на въздействието на някои публични и частни проекти върху околната среда (
ОВ L 26, 2012 г., стр. 1
), както и на принципите на правната сигурност и на защита на оправданите правни очаквания.
Запитването е отправено в рамките на спор между Stadt Wiener Neustadt (град Винер Нойщат, Австрия) и Niederösterreichische Landesregierung (правителство на провинция Долна Австрия) по повод законосъобразността на решението, с което последното е приело, че експлоатацията от страна на.A.S.A. Abfall Service на преработвателна инсталация за алтернативни горива трябва да се счита за разрешена.
Правна уредба
Правото на Съюза
Член 1, параграф 1 от Директива 85/337, чието съдържание е възпроизведено в член 1, параграф 1 от Директива 2011/92, предвижда:
„Настоящата директива се прилага за оценката на въздействието върху околната среда на такива публични и частни проекти, за които се предполага, че биха оказали значително въздействие върху околната среда“.
Член 1, параграф 2 от Директива 85/337, чието съдържание е възпроизведено по същество в член 1, параграф 2, буква в) от Директива 2011/92, гласи:
„За целите на настоящата директива:
[…]
„разрешение за осъществяване“ означава:
решението на компетентния орган или власти, което дава право на възложителя да развива проекта;
[…]“.
Член 1, параграф 5 от Директива 85/337,чието съдържание е възпроизведено по същество в член 1, параграф 4 от Директива 2011/92, гласи:
„Настоящата директива не се прилага за проекти, подробните правила за които са приети чрез специален акт на националното законодателство, тъй като целите на настоящата директива, включително и предоставянето на информация, се постигат по законодателен път“.
Съгласно член 2, параграф 1 от Директива 85/337:
„Държавите членки предприемат всички необходими мерки, за да гарантират, че преди даване на разрешението проектите, за които е възможно да оказват значително въздействие върху околната среда по силата, inter alia, на своето естество, размери и разположение, са поставени в зависимост от изискване на разрешение за осъществяване на проекти и оценка на техните въздействия. Тези проекти са определени в член 4“.
Австрийското право
Член 3, параграф 6 от Umweltverträglichkeitsprüfungsgesetz (UVP-G 2000) [Закон за извършване на оценка на въздействието върху околната среда (UVP-G 2000), BGBl. 697/1993], в редакцията, приложима към обстоятелствата по главното производство (наричан по-нататък „UVP-G 2000“), предвижда:
„За проекти, подлежащи на оценка по параграф 1, 2 или 4, не могат да се издават разрешения преди приключване на оценката на въздействието върху околната среда или на оценката на всеки отделен случай, и уведомленията, направени въз основа на административните разпоредби преди приключване на оценката на въздействието върху околната среда, нямат правно действие. Разрешения, издадени в противоречие с тази разпоредба, могат да бъдат отменени от компетентния орган съгласно член 39, параграф 3 в срок от три години“.
Член 46, параграф 20, точка 4 от UVP-G 2000 предвижда:
„Относно влизането в сила на изменени или нови разпоредби на Федералния закон, публикуван в BGBl. I, 87/2009, както и относно прехода към новото правно положение важи следното:
[…]
4.
Проекти, чието разрешение към момента на влизането в сила на Федералния закон, публикуван в BGBl. I, 87/2009, вече не е могло да бъде отменено по член 3, параграф 6, се считат за разрешени по силата на закона“.
От преюдициалното запитване следва, че посочената в точка 8 от настоящото решение редакция на член 46, параграф 20, точка 4 от UVP-G 2000 е приета с Bundesgesetz, mit dem das Umweltverträglichkeitsprüfungsgesetz 2000 geändert wird (UVP-G-Novelle 2009) [Федерален закон за изменение на Закон за извършване на оценка на въздействието върху околната среда от 2000 г. (UVP-G-Novelle 2009), BGBl. I, 87/2009], който е влязъл в сила на 19 август 2009 г.
Фактите по спора в главното производство и преюдициалният въпрос
.A.S.A. стопанисва на територията на град Винер Нойщат преработвателната инсталация за алтернативни горива, в която основно се преработват пластмасови отпадъци посредством смилането им до получаването алтернативно гориво, предназначено за употреба предимно в циментовата промишленост. В инсталацията се извършва физическа обработка на неопасни отпадъци.
През 1986 г. и 1993 г. кметът на града издава разрешения за експлоатация, с които се разрешава преработвателен капацитет до 9990 тона годишно.
С решение на министър-председателя на Долна Австрия от 10 декември 2002 г. е разрешено увеличение на максималния капацитет на инсталацията до 34000 тона годишно на основание на правната уредба в областта на управлението на отпадъците. Увеличаването на капацитета трябвало да се постигне чрез разширяване на съществуващата линия за преработка, както и чрез изграждането на втора линия за преработка.
Посоченото разрешение е издадено, без по отношение на проекта за разширяване да е направена предвидената в UVP-G 2000 оценка на въздействието върху околната среда.
С писмо от 30 април 2014 г. Niederösterreichischer Umweltanwalt (омбудсман за околната среда) на провинция Долна Австрия иска от правителството на провинцията да определи дали за посочената инсталация трябва да се направи оценка на въздействието върху околната среда съгласно UVP-G 2000.
С решение от 27 юни 2014 г. правителството на тази федерална провинция отговаря отрицателно на този въпрос, като приема, че посочената инсталация трябва да се счита за разрешена по силата на член 46, параграф 20, точка 4 от UVP-G 2000.
Град Винер Нойщат сезира Bundesverwaltungsgericht (Федерален административен съд, Австрия) с искане за отмяна на посоченото решение.
С решение от 12 септември 2014 г. посоченият съд отхвърля жалбата като неоснователна.
Bundesverwaltungsgericht всъщност приема, че не следва да разглежда въпроса дали по отношение на разрешеното с решението от 10 декември 2002 г. разширяване на капацитета за преработка предварително е трябвало да се извърши оценка на въздействието върху околната среда съгласно UVP-G 2000, тъй като член 46, параграф 20, точка 4 от UVP‑G 2000 дава възможност да се приеме, че посоченото решение се счита за законосъобразно предоставено за разглежданата в главното дело експлоатация. Освен това посочената разпоредба не била в противоречие с правото на Съюза.
Град Винер Нойщат обжалва посоченото решение с ревизионна жалба пред Verwaltungsgerichtshof (Административен съд, Австрия). Той твърди, че член 46, параграф 20, точка 4 от UVP-G 2000 противоречи на правото на Съюза. Счита по-специално, че в делото по главното производство не са изпълнени условията, по силата на които националното законодателство може да изключи даден проект от приложното поле на Директива 85/337 или на Директива 2011/92.
При тези условия Verwaltungsgerichtshof решава да спре производството и да постави на Съда следния преюдициален въпрос:
„В противоречие ли е с правото на Съюза, по-конкретно с Директива 2011/92, и по-специално с член 1, параграф 4 от нея, или с Директива 85/337, и по-специално член 1 параграф 5 от нея, национална правна разпоредба, съгласно която проекти — които са подлежали на задължително извършване на оценка на въздействието върху околната среда, но нямат разрешение по UVP-G 2000, а само разрешения по различни закони, уреждащи отделни материи (например Abfallwirtschaftsgesetz (Закон за управлението на отпадъците), които вече не са могли да бъдат отменени на 19 август 2009 г. […] поради изтичане на предвидения в националното право (член 3, параграф 6 от UVP-G 2000) тригодишен срок — се считат за разрешени съгласно UVP-G 2000, или такава разпоредба съответства на установените в правото на Съюза принципи на правна сигурност и на защита на оправданите правни очаквания?“.
По преюдициалния въпрос
В самото начало следва да се отбележи, че предвид датата на неговото разрешаване на основание на законодателството относно управлението на отпадъците — а именно 10 декември 2002 г. — е възможно проектът за увеличаване на капацитета за преработка на разглежданата в главното производство инсталация да попада в обхвата на правото на Съюза и на това основание да подлежи на оценка на въздействието върху околната среда. Случаят обаче не е такъв по отношение на разрешенията за експлоатация, предоставени през 1986 г. и 1993 г., т.е. преди присъединяването на Република Австрия към Съюза.
Важно е също така да се уточни, че запитващата юрисдикция е компетентна да прецени дали по отношение на такъв проект е трябвало да се извърши оценка на неговото въздействие върху околната среда съгласно член 2, параграф 1 от Директива 85/337 и съответно дали, както твърди стопанисващото предприятие, предоставеното с решението от 10 декември 2002 г. на основание законодателството относно управлението на отпадъците секторно разрешение е позволило на практика да се спазят предвидените в посочената директива изисквания във връзка с околната среда.
На последно място следва да се подчертае, че предвид датите на разглежданите в делото по главното производства решения, не следва да се прави позоваване на Директива 2011/92.
Ето защо следва да се приеме, че с въпроса си запитващата юрисдикция по същество иска да установи на първо място, дали член 1, параграф 5 от Директива 85/337 трябва да се тълкува в смисъл, че изключва от нейното приложно поле законодателна разпоредба като член 46, параграф 20, точка 4 от UVP‑G 2000, по силата на която проект, по отношение на който в нарушение на задължението за извършване на оценка на неговото въздействие върху околната среда е прието решение, спрямо което е изтекъл срокът за подаването на жалба за отмяна, трябва да се счита за разрешен в съответствие със закона.
В по-общ план на второ място запитващата юрисдикция иска да установи и дали такава законодателна разпоредба може да се обоснове в правото на Съюза посредством принципите на правна сигурност и на оправданите правни очаквания.
Що се отнася до първия аспект от преюдициалния въпрос, от постоянната практика на Съда следва, че член 1, параграф 5 от Директива 85/337 поставя изключването на проект от приложното поле на тази директива в зависимост от две условия. На първо място, подробностите по проекта трябва да са приети със специален законодателен акт. На второ място, целите на Директивата, включително предоставянето на информация, трябва да се постигат по законодателен път (решения от 16 септември 1999 г., WWF и др.,
C‑435/97
,
EU:C:1999:418
, т.
и от 18 октомври 2011 г., Boxus и др.,
C‑128/09—C‑131/09, C‑134/09 и C‑135/09
,
EU:C:2011:667
, т.
).
Първото условие предполага, че законодателният акт трябва да има същите характеристики като разрешение за осъществяване по смисъла на член 1, параграф 2 от Директива 85/337. По-специално той трябва да предоставя на възложителя правото да осъществи проекта и да включва — както разрешението за осъществяване — след разглеждането им от законодателя, всички елементи на проекта, имащи отношение към оценката на въздействието върху околната среда (вж. в този смисъл решения от 16 септември 1999 г., WWF и др.,
C‑435/97
,
EU:C:1999:418
, т.
и
, както и от 18 октомври 2011 г., Boxus и др.,
C‑128/09—C‑131/09, C‑134/09 и C‑135/09
,
EU:C:2011:667
, т.
и
). Така законодателният акт трябва да удостоверява, че целите на Директива 85/337 са били постигнати по отношение на съответния проект (вж. в този смисъл решение от 18 октомври 2011 г., Boxus и др.,
C‑128/09—C‑131/09, C‑134/09 и C‑135/09
,
EU:C:2011:667
, т.
и цитираната съдебна практика).
Случаят не е такъв, когато актът не съдържа данните, които са необходими за оценката на въздействието на разрешението на проекта върху околната среда (вж. в този смисъл решения от 16 септември 1999 г., WWF и др.,
C‑435/97
,
EU:C:1999:418
, т.
и от 18 октомври 2011 г., Boxus и др.,
C‑128/09—C‑131/09, C‑134/09 и C‑135/09
,
EU:C:2011:667
, т.
).
Второто условие предполага целите на Директива 85/337 да се постигнат по законодателен ред. От член 2, параграф 1 от посочената директива всъщност следва, че нейната основна цел е да гарантира, че „преди даване на разрешението“, проектите, които биха могли да окажат съществено въздействие върху околната среда, по-специално поради своя характер, мащаби или местоположение, се подлагат на оценка относно тяхното въздействие върху околната среда (вж. в този смисъл решение от 18 октомври 2011 г., Boxus и др.,
C‑128/09—C‑131/09, C‑134/09 и C‑135/09
,
EU:C:2011:667
, т.
и цитираната съдебна практика).
Следователно към момента на приемане на проекта законодателят трябва разполага с достатъчно информация. В това отношение информацията, която възложителят следва да предостави, включва най-малко описание на проекта, съдържащо данни за обекта, плана и размерите, описание на мерките, които се предвижда да бъдат предприети с цел да се избегнат, намалят и при възможност да се коригират неблагоприятните резултати, както и данните, необходими за установяване и оценка на основните последици от проекта за околната среда (вж. в този смисъл решение от 18 октомври 2011 г., Boxus и др.,
C‑128/09—C‑131/09, C‑134/09 и C‑135/09
,
EU:C:2011:667
, т.
).
Макар националният съд да трябва да установи дали тези условия са били спазени, като вземе предвид както съдържанието на приетия законодателен акт, така и законодателната процедура, довела до приемането му, в нейната цялост, и по-специално подготвителните актове и парламентарните обсъждания (решение от 18 октомври 2011 г., Boxus и др.,
C‑128/09— C‑131/09, C‑134/09 и C‑135/09
,
EU:C:2011:667
, т.
), все пак изглежда, че законодателна разпоредба като член 46, параграф 20, точка 4 от UVP-G 2000 не отговаря на посочените изисквания.
От предоставената на Съда преписка всъщност е видно, че по отношение на проектите, за които се отнася, посочената разпоредба няма същите характеристики като разрешение за осъществяване по смисъла на член 1, параграф 2 от Директива 85/337.
Също така не изглежда, че целите на посочената директива могат да бъдат постигнати посредством член 46, параграф 20, точка 4 от UVP-G 2000, тъй като при приемането на тази разпоредба националният законодател не е разполагал с информация относно въздействието върху околната среда на проектите, до които тя може да се отнася, и тъй като във всички случаи посочената разпоредба следва да се прилага спрямо вече осъществени проекти.
Следователно законодателна разпоредба като член 46, параграф 20, точка 4 от UVP-G 2000, изглежда не отговаря на поставените в член 1, параграф 5 от Директива 85/337 условия, поради което не е могла да има за последица изключването на дейностите, за които се отнася, от приложното поле на последната. Запитващата юрисдикция следва обаче да провери това обстоятелство с оглед на всички характеристики на националното право и на точния обхват, който следва да се предостави на въпросната разпоредба.
Във връзка с втория аспект на преюдициалния въпрос, който се отнася до възможността законодателна разпоредба като разглежданата в главното производство да се обоснове в правото на Съюза посредством принципите на правна сигурност и на оправданите правни очаквания, следва да се направят следните уточнения.
Правото на Съюза допуска националните правила в определени случаи да позволяват узаконяване на дейности или действия, които не са правомерни от гледна точка на това право. Подобна възможност обаче е поставена в зависимост от условието да не предоставя на заинтересованите лица повод да заобикалят нормите на правото на Съюза или да не ги прилагат и трябва да остане изключение (решение от 3 юли 2008 г., Комисия/Ирландия,
C‑215/06
,
EU:C:2008:380
, т.
).
Ето защо Съдът е постановил, че е в противоречие с изискванията на изменената Директива 85/337 законодателство, предоставящо на акт за узаконяване, който може да бъде издаден дори когато не са налице никакви изключителни обстоятелства, същите правни последици като свързаните с разрешението в областта на селищното устройство. Всъщност по силата на член 2, параграф 1 от посочената директива проектите, за които се изисква да се извърши оценка на въздействието върху околната среда, трябва да бъдат определени и за тях да се поиска разрешение и да се извърши посочената оценка преди предоставянето на разрешението и следователно задължително преди осъществяването им (решение от 3 юли 2008 г., Комисия/Ирландия,
C‑215/06
,
EU:C:2008:380
, т.
).
Това важи и за законодателна мярка като член 46, параграф 20, точка 4 от UVP-G 2000, която без дори да изисква извършването на последваща оценка и без да са налице конкретни изключителни обстоятелства, изглежда позволява — обстоятелство, което запитващата юрисдикция следва да провери — да се счита, че по отношение на проект, за който е трябвало да бъде извършена оценка на въздействието върху околната среда по смисъла на член 2, параграф 1 от Директива 85/337, е извършена такава оценка.
Вярно е, че разглежданата в главното производство разпоредба се отнася само до „проекти, чието разрешение […] вече не е могло да бъде отменено“ поради изтичането на тригодишния срок за обжалване, предвиден в член 3, параграф 6 от UVP-G 2000.
Само това обстоятелство обаче не може да промени направения по-горе извод. От постоянната съдебна практика наистина следва, че когато липсва правна уредба на Съюза по въпроса, във вътрешния правен ред на всяка държава членка трябва да се посочат компетентните юрисдикции и да се определят процесуалните правила за съдебните производства, предназначени да гарантират защитата на правата, които страните в процеса черпят от правото на Съюза, доколкото тези правила не са по-неблагоприятни от уреждащите подобни съдебни производства, основани върху вътрешното право (принцип на равностойност), и доколкото не правят практически невъзможно или прекомерно трудно упражняването на правата, предоставени от правния ред на Съюза (принцип на ефективност).
Съдът приема също така, че определянето на разумни съдопроизводствени срокове в интерес на правната сигурност, за закрила както на заинтересованото лице, така и на съответната администрация, е съвместимо с правото на Съюза. По-специално той постановява, че такива срокове не могат да направят практически невъзможно или прекомерно трудно упражняването на правата, предоставени от правния ред на Съюза (вж. в този смисъл решения от 15 април 2010 г., Barth,
C‑542/08
,
EU:C:2010:193
, т.
и от 16 януари 2014 г., Pohl,
C‑429/12
,
EU:C:2014:12
, т.
).
Следователно правото на Съюза, което не предвижда норми относно сроковете за обжалване на разрешенията, издадени в нарушение на задължението за извършване на предварителна оценка на въздействието върху околната среда, предвидено в член 2, параграф 1 от Директива 85/337, по принцип допуска съответната държава членка да установи тригодишен срок за обжалване като предвидения в член 3, параграф 6 от UVP-G 2000, към който препраща член 46, параграф 20, точка 4 от UVP‑G 2000, при условие че е спазен принципът на равнопоставеност.
Несъвместима с посочената директива обаче би била национална разпоредба, от която би следвало, че запитващата юрисдикция следва да се увери, че проектите, разрешението за които вече не може да се обжалва пряко по съдебен ред поради изтичането на предвиден в националното право срок за обжалване, се считат чисто и просто за разрешени в съответствие със закона, що се отнася до задължението за извършване на оценка на въздействието върху околната среда.
Както по същество отбелязва генералният адвокат в точки 42—44 от своето заключение, Директива 85/337 сама по себе си вече не допуска разпоредба с такъв характер, дори само поради обстоятелството че нейната правна последица е освобождаването на компетентните органи от задължението да вземат предвид факта, че проект по смисъла на посочената директива е осъществен, без да е извършена оценка на въздействието върху околната среда, и да следят такава оценка да бъде извършена, когато за свързани с този проект работи или намеса от физическо естество е необходимо разрешение на по-късен етап (вж. в този смисъл решение от 17 март 2011 г., Brussels Hoofdstedelijk Gewest и др.,
C‑275/09
,
EU:C:2011:154
, т.
).
Освен това от постоянната практика на Съда следва, че държавите членки са длъжни да поправят всички вреди, настъпили поради неизвършването на оценка на въздействието върху околната среда (решение от 7 януари 2004 г., Wells,
C‑201/02
,
EU:C:2004:12
, т.
).
За тази цел компетентните органи на държавите членки трябва да вземат всички общи или специални мерки, за да поправят последиците от неизвършването на оценката (решение от 7 януари 2004 г., Wells,
C‑201/02
,
EU:C:2004:12
, т.
).
В това отношение следва да се уточни, че макар при липсата на разпоредба в правото на Съюза националното право да определя условията за такъв иск за обезщетение за вреди — по-специално свързаните с обстоятелството дали всяка незаконосъобразност трябва да се счита за виновно причинена, както и свързаните с условията за установяване на причинно-следствената връзка, и макар, както следва от постоянната практика на Съда, за предявяването на такъв иск да може да бъде предвиден определен срок, при условие че са спазени принципите на равностойност и на ефективност, все пак съгласно принципа на ефективност този иск трябва да може да бъде предявен при разумни условия.
От изложеното следва, че ако национална разпоредба не допуска след изтичането на определен срок предявяването на иск за обезщетение за вредите от нарушението на задължението за извършване на оценка на въздействието върху околната среда, посочено в член 2, параграф 1 от Директива 85/337, въпреки че предвиденият в националното право срок за предявяване на иска за обезщетение за вреди не е изтекъл, тя би била и на това основание несъвместима с правото на Съюза.
Ето защо на поставения въпрос следва да се отговори, че член 1, параграф 5 от Директива 85/337 трябва да се тълкува в смисъл, че не изключва от нейното приложно поле проект, за който се отнася законодателна разпоредба като разглежданата в главното производство, по силата на която проект, по отношение на който в нарушение на задължението за извършване на оценка на неговото въздействие върху околната среда е прието решение, спрямо което е изтекъл срокът за подаването на жалба за отмяна, трябва да се счита за разрешен в съответствие със закона. Правото на Съюза не допуска такава законодателна разпоредба, доколкото тя предвижда, че трябва да се счита, че за посочения проект е извършена предварителна оценка на въздействието върху околната среда.
По съдебните разноски
С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.

По изложените съображения Съдът (първи състав) реши:

Член 1, параграф 5 от Директива 85/337/ЕИО на Съвета от 27 юни 1985 година относно оценката на въздействието на някои публични и частни проекти върху околната среда, изменена с Директива 97/11/ЕО на Съвета от 3 март 1997 г., трябва да се тълкува в смисъл, че не изключва от нейното приложно поле проект, за който се отнася законодателна разпоредба като разглежданата в главното производство, по силата на която проект, по отношение на който в нарушение на задължението за извършване на оценка на неговото въздействие върху околната среда е прието решение, спрямо което е изтекъл срокът за подаването на жалба за отмяна, трябва да се счита за разрешен в съответствие със закона. Правото на Съюза не допуска такава законодателна разпоредба, доколкото тя предвижда, че трябва да се счита, че за посочения проект е извършена предварителна оценка на въздействието върху околната среда.

Подписи
(
*1
)	Език на производството: немски.