CELEX: 62016CJ0187
Incumplimiento de Estado
Directivas 92/50/CEE y 2004/18/CE
Contratos públicos de servicios
Imprenta del Estado
Producción de documentos de identidad y otros documentos oficiales
Adjudicación de contratos a una sociedad de Derecho privado sin la previa tramitación de un procedimiento de adjudicación
Medidas especiales de seguridad
Protección de los intereses esenciales de los Estados miembros

Mediante su recurso, la Comisión Europea solicita al Tribunal de Justicia que declare que la República de Austria ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 49 TFUE y 56 TFUE y de los artículos 4 y 8 de la Directiva 92/50/CEE del Consejo, de 18 de junio de 1992, sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de los contratos públicos de servicios (
DO 1992, L 209, p. 1
), en relación con los artículos 11 a 37 de dicha Directiva, y de los artículos 14 y 20 de la Directiva 2004/18/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 31 de marzo de 2004, sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de los contratos públicos de obras, de suministro y de servicios (
DO 2004, L 134, p. 114
), en relación con los artículos 23 a 55 de dicha Directiva, por un lado, al haber adjudicado directamente a la sociedad Österreichische Staatsdruckerei GmbH (Imprenta del Estado Austriaco; en lo sucesivo, «ÖS») contratos de servicios para la producción de documentos, tales como pasaportes dotados de chip, pasaportes provisionales, permisos de residencia, documentos de identidad, permisos de pirotecnia, permisos de conducción en formato de tarjeta de crédito y permisos de circulación en formato de tarjeta de crédito y, por otro lado, al haber mantenido en vigor disposiciones nacionales que obligan a los entidades adjudicadoras a adjudicar estos contratos de servicios directamente a dicha sociedad.
Marco jurídico
Derecho de la Unión
Para la adjudicación de contratos públicos que tienen por objeto «servicios editoriales y de imprenta, por tarifa o por contrato», las Directivas 92/50 y 2004/18 exigen recurrir a procedimientos conformes con la normativa del Derecho de la Unión.
Directiva 92/50
El decimocuarto considerando de la Directiva 92/50 es del siguiente tenor:
«Considerando que al sector de los servicios deben aplicarse las mismas excepciones que en las Directivas 71/305/CEE [del Consejo, de 26 de julio de 1971, sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de los contratos públicos de obras (
DO 1971, L 185, p. 5
; EE 17/01, p. 9),] y 77/62/CEE [del Consejo, de 21 de diciembre de 1976, de coordinación de los procedimientos de adjudicación de contratos públicos de suministro (
DO 1977, L 13, p. 1
; EE 17/01, p. 29),] en lo que se refiere a la seguridad del Estado o al carácter secreto de algunos servicios y a la prioridad de otras normas de adjudicación, como las derivadas de acuerdos internacionales o del estacionamiento de tropas, o de normas de organizaciones internacionales».
El artículo 1, letra a), de esta Directiva establece, en particular, que se entenderá por
contratos públicos de servicios
«los contratos a título oneroso celebrados por escrito entre un prestador de servicios y una entidad adjudicadora».
El artículo 3, apartado 1, de dicha Directiva establece:
«Las entidades adjudicadoras aplicarán procedimientos adaptados a las disposiciones de la presente Directiva al adjudicar contratos públicos de servicios […]»
El artículo 4, apartado 2, de la misma Directiva dispone:
«La presente Directiva no será de aplicación cuando los servicios sean declarados secretos, cuando su ejecución deba ir acompañada de medidas especiales de seguridad de acuerdo con las disposiciones legales, reglamentarias o administrativas vigentes en el Estado miembro de que se trate, ni cuando lo exija la protección de los intereses esenciales de ese Estado.»
El artículo 8 de la Directiva 92/50 establece:
«Los contratos que tengan por objeto servicios enumerados en el anexo I A se adjudicarán con arreglo a lo dispuesto en los títulos III a VI.»
Los mencionados títulos III a VI contienen los artículos 11 a 37 de la citada Directiva.
El anexo I A de la Directiva recoge en la categoría 15 los «Servicios editoriales y de imprenta, por tarifa o por contrato».
Directiva 2004/18
Con el título «Contratos secretos o que requieran medidas especiales de seguridad», el artículo 14 de la Directiva 2004/18 establece:
«La presente Directiva no se aplicará a los contratos públicos cuando sean declarados secretos o cuando su ejecución deba ir acompañada de medidas especiales de seguridad de acuerdo con las disposiciones legales, reglamentarias o administrativas vigentes en el Estado miembro de que se trate, o cuando lo exija la protección de los intereses esenciales de dicho Estado miembro.»
El artículo 20 de esta Directiva, titulado «Contratos de servicios que figuran en el Anexo II A», dispone lo siguiente:
«Los contratos que tengan por objeto servicios que figuren en el Anexo II A se adjudicarán con arreglo a los artículos 23 a 55.»
Dicho anexo recoge en la categoría 15 los «Servicios editoriales y de imprenta, por tarifa o por contrato».
Reglamento (CE) n.
o
2252/2004
De conformidad con el artículo 3, apartado 2, del Reglamento (CE) n.
o
2252/2004 del Consejo, de 13 de diciembre de 2004, sobre normas para las medidas de seguridad y datos biométricos en los pasaportes y documentos de viaje expedidos por los Estados miembros (
DO 2004, L 385, p. 1
):
«Cada Estado miembro designará un organismo responsable de la impresión de pasaportes y documentos de viaje. Comunicará el nombre de dicho organismo a la Comisión y a los demás Estados miembros. Podrán designar el mismo organismo varios Estados miembros. Cada Estado miembro tendrá derecho a cambiar el organismo que haya designado. Informará de ello a la Comisión y a los demás Estados miembros.»
Derecho austriaco
StDrG
El artículo 1a de la Bundesgesetz zur Neuordnung der Rechtsverhältnisse der Österreichischen Staatsdruckerei (Ley federal relativa a la nueva ordenación del régimen jurídico de ÖS,
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I
, 1/1997; en lo sucesivo, «StDrG »), es del siguiente tenor:
«[…] La empresa tiene como denominación social “Österreichische Staatsdruckerei GmbH”; a ella corresponderá la fabricación de productos de imprenta para los servicios de la Federación en cuyo proceso de producción sean precisos el secreto o bien la observancia de normas de seguridad (impresión de seguridad).
[…]»
El artículo 2, apartado 2, de la StDrG establece lo siguiente:
«La empresa asumirá como mínimo las siguientes actividades:
1.   La fabricación de productos de imprenta para los servicios de la Federación en cuyo proceso de producción sean precisos el secreto o bien la observancia de normas de seguridad (impresión de seguridad) […]».
El artículo 2, apartado 3, de la StDrG dispone que:
«Los órganos de la Federación encomendarán exclusivamente [a ÖS] la fabricación de los productos contemplados en el artículo 2, apartado 2, punto 1, […] excepto si [dicha] empresa, por razones materiales o jurídicas, no se encuentra en condiciones de cumplir correctamente con sus tareas a un precio razonable o si un tercero ofrece el producto de que se trate a los órganos de la Federación con las mismas prestaciones y condiciones contractuales a un precio inferior. […]»
Bajo el título «Supervisión de la impresión de seguridad», el artículo 6, apartado 1, de la StDrG dispone, además, que las operaciones administrativas y comerciales y los procesos laborales relativos a la producción, tratamiento y almacenamiento de impresiones de seguridad están sujetas a la supervisión del Ministro Federal competente para la impresión de seguridad de que se trate.
Con arreglo al artículo 6, apartado 2, de la misma Ley, ÖS debe adoptar todas las medidas de seguridad necesarias para evitar abusos en la producción, el tratamiento y el almacenamiento de las impresiones de seguridad.
Por último, de conformidad con el artículo 6, apartado 3 de esa misma Ley, ÖS debe permitir el acceso al Ministro Federal competente para la impresión de seguridad de que se trate a las instalaciones y a la documentación correspondiente, en la medida necesaria para el ejercicio de sus funciones de supervisión.
Reglamento sobre pasaportes
La producción de pasaportes dotados de chip (incluidos los pasaportes de servicio y los pasaportes diplomáticos), de documentos de identidad y de pasaportes provisionales está regulada en la Verordnung der Bundesministerin für Inneres über die Gestaltung der Reisepässe und Passersätze (Reglamento de la Ministra Federal de Interior sobre la configuración de los pasaportes y documentos sustitutivos,
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861/1995; en lo sucesivo, «Reglamento sobre pasaportes»).
Los anexos A, D y E del Reglamento sobre pasaportes contienen los modelos de pasaportes, de pasaportes de servicio y de pasaportes diplomáticos que deben ser producidos, que presentan en su última página la mención «PRINT by ÖSD».
En lo que respecta, más concretamente, a los documentos de identidad, el artículo 5 del Reglamento sobre pasaportes establece medidas de seguridad contra la falsificación de dichos documentos.
Se deduce de la aplicación conjunta del artículo 2, apartado 3, de la StDrG y del Reglamento sobre pasaportes que, salvo las excepciones establecidas en dicha disposición, los pasaportes dotados de chip, los documentos de identidad y los pasaportes provisionales deben ser producidos por ÖS.
Reglamento relativo a los permisos de residencia
De conformidad con el artículo 3, apartado 3, el artículo 10a, apartado 2, y el artículo 10c, apartado 2, del Verordnung der Bundesministerin für Inneres zur Durchführung des Niederlassungs- und Aufenthaltsgesetzes (Reglamento de la Ministra Federal de Interior de ejecución de la Ley de establecimiento y residencia,
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II
, 451/2005), los certificados de registro, las tarjetas de residencia permanente, los resguardos de presentación de solicitudes y los resguardos de legalidad de la residencia deben ser producidos exclusivamente por ÖS.
Reglamento ministerial relativo al permiso de conducción en formato de tarjeta de crédito
La presentación de los permisos de conducción en formato de tarjeta de crédito está regulada por el Verordnung des Bundesministers für Wissenschaft und Verkehr über die Durchführung des Führerscheingesetzes (Reglamento del Ministro Federal de Ciencia y Transporte de ejecución de la Ley del permiso de conducción,
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II
, 320/1997).
De conformidad con el artículo 1, apartado 2, de dicho Reglamento, los permisos de conducción deben contar con determinados elementos de seguridad contra su falsificación.
Asimismo, esta disposición establece que los permisos de conducción en formato de tarjeta de crédito solo pueden ser producidos por un único prestador de servicios, designado por el Ministro Federal competente.
Habida cuenta del artículo 2, apartado 3, de la StDrG, y con la salvedad de las excepciones establecidas en esa disposición, solo ÖS. puede ser dicho prestador de servicios.
Reglamento ministerial relativo a los certificados de circulación en formato de tarjeta de crédito
La presentación de permisos de circulación en formato de tarjeta de crédito está regulada en el Verordnung des Bundesministers für Wissenschaft und Verkehr, mit der Bestimmungen über die Einrichtung von Zulassungsstellen festgelegt werden (Reglamento del Ministro Federal de Ciencia y Transporte por el que se establecen normas relativas a la creación de organismos de matriculación de vehículos,
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II
, 464/1998).
El artículo 13, apartado 1a, de ese Reglamento establece medidas de seguridad contra la falsificación de dichos permisos de circulación.
El artículo 13, apartado 3, del mismo Reglamento dispone que los permisos de circulación solo pueden ser producidos por un prestador de servicios designado por el Ministro Federal competente.
De acuerdo con el artículo 2, apartado 3, de la StDrG, y con la salvedad de las excepciones previstas en esa disposición, solo ÖS. puede ser dicho prestador de servicios.
Reglamento ministerial relativo a los permisos de pirotecnia
De conformidad con el artículo 8 del Verordnung der Bundesministerin für Inneres über die Durchführung des Pyrotechnikgesetzes 2010 (Reglamento de la Ministra Federal de Interior de ejecución de la Ley de pirotecnia de 2010,
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II
, 499/2009), el formulario de solicitud del permiso de pirotecnia debe ajustarse al modelo que figura en el anexo II de ese Reglamento. Dicho modelo exige que la solicitud se presente ante ÖS.
El artículo 9 de dicho Reglamento establece medidas de seguridad para evitar la falsificación de los permisos de pirotecnia.
Procedimiento administrativo previo
Mediante escrito de requerimiento de 6 de abril de 2011, la Comisión comunicó a la República de Austria sus dudas sobre la compatibilidad con las disposiciones del Tratado FUE y las Directivas 92/50 y 2004/18 de la adjudicación directa a ÖS. de determinados contratos públicos de servicios relativos a la impresión de documentos oficiales, concretamente pasaportes dotados de chip, pasaportes provisionales, permisos de residencia, documentos de identidad, permisos de conducción en formato de tarjeta de crédito, permisos de circulación en formato de papel y de tarjeta de crédito, permisos de pirotecnia, títulos de patrón de barco fluvial, impresos de seguridad, recetas de fármacos adictivos y permisos de conducción de ciclomotores.
A este respecto, la Comisión precisó que ÖS, sociedad de Derecho privado, realizaba, mediante la impresión de estos documentos, una prestación de servicios cuya adjudicación debería haberse llevado a cabo de conformidad con la Directiva 92/50 o la Directiva 2004/18, en caso de que a dicha sociedad le fuera de aplicación una de estas Directivas, o respetando la libertad de establecimiento y la libre prestación de servicios consagradas en los artículos 49 TFUE y 56 TFUE, en caso de que no estuviera incluida en el ámbito de aplicación de dichas Directivas.
En su respuesta de 7 de junio de 2011, la República de Austria sostuvo que los contratos públicos de servicios controvertidos tienen que ver con la protección de sus intereses esenciales de seguridad y, consecuentemente, no están regulados por el Tratado FUE ni las Directivas 92/50 y 2004/18. Añadió que la adjudicación directa de los contratos de impresión de los documentos controvertidos exclusivamente a ÖS se justificaba por la necesidad de preservar el secreto de datos confidenciales, de garantizar la autenticidad, la exactitud y el suministro de dichos documentos y de garantizar la protección de datos sensibles.
Mediante escritos de 17 de julio de 2012 y de 28 de marzo de 2013, la República de Austria completó su respuesta al escrito de requerimiento.
Al considerar insuficientes las respuestas de este Estado miembro, la Comisión, mediante escrito de 11 de julio de 2014, le envió un dictamen motivado, en el que señaló que la República de Austria no había probado que la adjudicación directa a ÖS de los contratos de impresión de pasaportes dotados de chip, pasaportes provisionales, permisos de residencia, documentos de identidad, permisos de conducción en formato de tarjeta de crédito, permisos de circulación en formato de tarjeta de crédito y permisos de pirotecnia estuviera justificada por la protección de sus intereses de seguridad y que era perfectamente posible organizar una licitación pública en la que solamente pudieran tomarse en consideración empresas especializadas en la producción de documentos con especiales requisitos de seguridad y que se sometieran al correspondiente control.
En cambio, la Comisión retiró sus objeciones relativas a los permisos de circulación de ciclomotores, los permisos de circulación en formato papel, los títulos de patrón de barco fluvial, los impresos de seguridad y las recetas de fármacos adictivos, porque algunos habían sido suprimidos y otros ya eran objeto de un procedimiento de licitación.
La República de Austria contestó al dictamen motivado en su escrito de 10 de septiembre de 2014. En esencia, este Estado miembro volvió a apelar a sus intereses de seguridad nacional, recalcando que la ejecución de los contratos controvertidos de impresión estaba estrechamente vinculada al orden público y al funcionamiento institucional del Estado. Añadió que a otras empresas distintas de ÖS, el cumplimiento de las normas de seguridad solo podía exigírseles mediante instrumentos del Derecho civil, mientras que frente a ÖS las autoridades públicas austriacas disponen por ley de facultades de supervisión especiales.
En cuanto a los contratos de impresión de los permisos de pirotecnia, la República de Austria alegó que la cuantía de estos es tan reducida que su ejecución puede no interesar a otras empresas, de manera que no se les aplican las libertades recogidas en el Tratado FUE.
Insatisfecha por la respuesta de la República de Austria, la Comisión decidió interponer el presente recurso.
Sobre el recurso
El recurso presentado por la Comisión se refiere, por un lado, a la contratación pública de servicios para la impresión de pasaportes dotados de chip, pasaportes provisionales, permisos de residencia, documentos de identidad, permisos de conducción en formato de tarjeta de crédito y permisos de circulación en formato de tarjeta de crédito y, por otro lado, a la contratación pública del servicio de impresión de los permisos de pirotecnia.
Contratación pública de servicios de impresión de pasaportes dotados de chip, pasaportes provisionales, permisos de residencia, documentos de identidad, permisos de conducción en formato de tarjeta de crédito y permisos de circulación en formato de tarjeta de crédito
Alegaciones de las partes
La Comisión señala que, puesto que la cuantía estimada de los contratos controvertidos supera los umbrales aplicables en virtud de las Directivas 92/50 y 2004/18, estos se encuentran comprendidos en el ámbito material de aplicación de dichas Directivas. Por tanto, entiende que, en lo que respecta a estos contratos, la República de Austria debería haber aplicado los procedimientos de adjudicación establecidos en el artículo 8 de la Directiva 92/50, en relación con los artículos 11 a 37 de esta Directiva, y en el artículo 20 de la Directiva 2004/18, en relación con los artículos 23 a 55 de dicha Directiva.
La Comisión sostiene, en esencia, que las excepciones previstas en el artículo 4, apartado 2, de la Directiva 92/50 y en el artículo 14 de la Directiva 2004/18, invocadas por la República de Austria, deben ser objeto de una interpretación estricta.
Además, estos artículos no pueden conferir a los Estados miembros la facultad de exceptuar la aplicación de las disposiciones del Tratado FUE o las Directivas 92/50 y 2004/18 por la simple invocación de sus intereses esenciales de seguridad.
En estas circunstancias, la mera afirmación de la República de Austria según la cual los contratos de servicios controvertidos requieren medidas especiales de seguridad o según la cual es necesario exceptuar la aplicación de las disposiciones de la Unión para proteger los intereses esenciales de seguridad de este Estado miembro no es suficiente, según la Comisión, para demostrar la existencia de unas circunstancias que justifiquen la aplicación del artículo 4, apartado 2, de la Directiva 92/50 o del artículo 14 de la Directiva 2004/18.
Asimismo, la Comisión indica que ÖS es una sociedad de Derecho privado de responsabilidad limitada. Su socio único es la sociedad Österreichische Staatsdruckerei Holding AG, cuyas acciones cotizan en bolsa y están en manos de particulares. A diferencia de las disposiciones legislativas anteriores, la StDrG no establece ningún mecanismo especial de supervisión estatal. Durante la vista, la Comisión concretó a este respecto que las autoridades austriacas gozan de unas prerrogativas de supervisión estipuladas en un contrato celebrado con ÖS.
Según la Comisión, la República de Austria no demuestra que tramitar una licitación pública sea totalmente imposible porque comprometería gravemente el respeto de la obligación de confidencialidad y de las medidas de seguridad y de supervisión. La institución afirma que, si bien es cierto que la necesidad de garantizar la autenticidad y la exactitud de los documentos que sirven para acreditar la identidad, de proteger datos personales y de asegurar el suministro de estos documentos para su impresión responden a un interés general, dicho interés no se corresponde sistemáticamente con un interés esencial de seguridad.
En cuanto a la necesidad de garantizar el suministro de documentos oficiales, alegada por la República de Austria, la Comisión considera que una garantía de este tipo no constituye un interés de seguridad y puede ser salvaguardada, en su caso, celebrando varios contratos-marco.
La Comisión admite que un Estado miembro pueda tomar medidas para tratar de evitar la falsificación de documentos oficiales. Sin embargo, afirma que nada indica que este objetivo se vea amenazado si la impresión de los documentos se confía a otras imprentas, incluso a las de otros Estados miembros, pudiendo garantizarse el carácter confidencial de los datos tratados en la impresión mediante una obligación de confidencialidad impuesta a las empresas participantes en un procedimiento de adjudicación.
Según la Comisión, la centralización de la ejecución de los contratos controvertidos podría conseguirse mediante la adjudicación de la impresión del conjunto de documentos de seguridad en una sola licitación pública, pudiendo así establecerse la posible supervisión por parte de las autoridades austriacas en el contrato celebrado con la única empresa adjudicataria.
En cuanto a la confianza en la empresa que ejecuta el servicio de impresión de los permisos de residencia, la Comisión replica que no puede admitirse el argumento invocado por la República de Austria, en la medida en que las autoridades austriacas también pueden adjudicar los contratos de impresión de los documentos de seguridad a otras empresas distintas de ÖS, especialmente cuando esta última no se encuentra en condiciones de cumplir dichos contratos.
La República de Austria niega el incumplimiento que se le imputa. Sostiene que, en virtud del artículo 4, apartado 2, de la Directiva 92/50 y del artículo 14 de la Directiva 2004/18, los contratos controvertidos no están contemplados en el ámbito de aplicación de dichas Directivas; por tanto, está facultada para proteger sus intereses esenciales de seguridad e introducir en la ejecución de dichos contratos especiales medidas de seguridad, aplicando las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas vigentes en Austria.
En la vista, la República de Austria precisó que las excepciones establecidas en el artículo 4, apartado 2, de la Directiva 92/50 y en el artículo 14 de la Directiva 2004/18 se aplican con independencia de la establecida en el artículo 346 TFUE, apartado 1, letra a).
Este Estado miembro recuerda, en esencia, que la política de seguridad es un elemento esencial de la soberanía estatal y que incumbe a los Estados miembros definir sus intereses esenciales de seguridad y determinar si hay que adoptar medidas de seguridad, para lo que gozan de un amplio margen de discrecionalidad.
La República de Austria indica diversos aspectos de sus intereses esenciales en materia de seguridad pública que resultan importantes en cuanto a la impresión de documentos de seguridad. A este respecto, en su opinión, conviene garantizar, en primer lugar, la autenticidad y la exactitud de los documentos que sirven para acreditar la identidad de las personas, en la medida en que los documentos de identidad están estrechamente relacionados con el orden público y con el funcionamiento institucional del Estado; a continuación, conviene garantizar la protección de los datos personales sensibles; por último, debe garantizarse la seguridad del suministro.
En primer lugar, con respecto a la necesidad de garantizar la autenticidad y la exactitud de los documentos de identidad, la República de Austria sostiene que este imperativo requiere de un alto nivel de tecnicidad en materia de seguridad, para evitar todo riesgo de falsificaciones, en particular en el ámbito de la lucha contra el terrorismo y la delincuencia.
En segundo lugar, en cuanto a la protección de los datos personales sensibles, puesto que los documentos de identidad contienen dicho tipo de datos, en especial datos biométricos, la República de Austria afirma que la protección de estos documentos exige una elevada seguridad. A este respecto, se opone al argumento de la Comisión de que en este caso solo están en juego intereses individuales, dado que, según el Estado miembro, la violación de tales datos debe considerarse, en particular en el contexto de la lucha contra el terrorismo, una amenaza para la seguridad pública interna y, por ello, debe impedirse por todos los medios posibles.
En tercer lugar, alega que la rápida recepción de los documentos oficiales controvertidos supone que debe garantizarse el suministro del Estado. Pues bien, según el Estado miembro, si la impresión de los documentos de identidad se confiara a empresas distintas de ÖS, se menoscabaría de forma permanente la estrategia de la República de Austria en materia de seguridad, dado que, ante una eventual imposibilidad de suministrar el número de pasaportes necesarios, se imprimirían pasaportes provisionales, sin lugar a dudas, pero en condiciones de seguridad inferiores.
La República de Austria alega que, en un contexto de amenazas y actos terroristas, solo una única imprenta bajo la tutela efectiva del Estado puede estar acreditada para la producción de documentos de identidad.
La República de Austria recuerda que la centralización de todas las prestaciones pertinentes de seguridad en un solo prestador de servicios constituye asimismo un elemento esencial de su estrategia de seguridad. A este respecto, dicho Estado miembro alega que del artículo 3, apartado 2, del Reglamento n.
o
2252/2004 y, concretamente, de la exigencia de designar «un organismo responsable de la impresión de pasaportes y documentos de viaje» se desprende que estos no pueden ser producidos por varios organismos. Además, entiende que, para evitar la dispersión de datos sensibles en materia de seguridad, esa centralización de la impresión de los documentos controvertidos constituye una medida apropiada.
Según la República de Austria, la estrategia que persigue y por la que adjudica los contratos controvertidos a un solo adjudicatario que tiene su centro o sus centros de producción en el territorio nacional pretende, en primer lugar, evitar que la información sobre las medidas de seguridad sea conocida por otros adjudicatarios, operen estos en Austria o en otro Estado miembro.
En segundo lugar, según afirma, esta adjudicación persigue el objetivo de que las autoridades nacionales supervisen de forma más eficaz esta imprenta dentro de sus potestades administrativas de supervisión. En efecto, la República de Austria alega que un control por vía judicial, que daría lugar, tras un procedimiento eventualmente gravoso, a sanciones por incumplimiento de los requisitos de seguridad de conformidad con disposiciones contractuales no es tan eficaz como la supervisión estatal.
En cuanto a la alegación de la Comisión de que corresponde a la República de Austria demostrar que tramitar una licitación pública es totalmente imposible, este Estado miembro sostiene que no atribuyen una obligación de tal tipo ni el artículo 4, apartado 2, de la Directiva 92/50 ni el artículo 14 de la Directiva 2004/18.
Asimismo, este Estado miembro afirma que no se conformó con invocar los intereses relacionados con su seguridad, sino que también identificó los intereses que deben ser protegidos y las medidas que se han adoptado para la protección de estos últimos.
Por último, en la vista, la República de Austria sostuvo que los contratos controvertidos no pueden ser ejecutados en el marco de una licitación pública puesto que las empresas establecidas en otros Estados miembros no pueden sustraerse del todo a la intervención de las autoridades de sus respectivos Estados miembros y están obligadas en determinados momentos a colaborar con dichas autoridades o con los servicios de información de esos Estados, incluso si estas ejecutan los contratos desde un establecimiento sito en Austria, por lo que se correría el riesgo de que se revelaran datos sensibles.
Apreciación del Tribunal de Justicia
Resulta pertinente señalar antes que nada que, tal y como se deduce de los autos en poder del Tribunal de Justicia, dado que los primeros contratos adjudicados a ÖS a los que se refiere el presente recurso datan del año 2004, pueden estar comprendidos en el ámbito de aplicación de la Directiva 92/50, mientras que los contratos adjudicados a esta empresa entre el 31 de enero de 2006 y el 12 de septiembre de 2014, fecha de vencimiento del plazo fijado en el dictamen motivado, pueden estar comprendidos en el ámbito de aplicación en la Directiva 2004/18, que derogó y sustituyó las disposiciones pertinentes de la Directiva 92/50 a partir del 31 de enero de 2006.
Asimismo, por un lado, los contratos controvertidos tienen por objeto servicios contemplados en los anexos I A de la Directiva 92/50 y II A de la Directiva 2004/18 y, en particular, los servicios editoriales y de imprenta, por tarifa o por contrato. Por otro lado, es pacífico entre las partes que el valor estimado de estos contratos supera los umbrales de aplicación de estas Directivas.
De conformidad con el artículo 8 de la Directiva 92/50, en relación con los artículos 11 a 37 de esta Directiva, y del artículo 20 de la Directiva 2004/18, en relación con los artículos 23 a 55 de la referida Directiva, cuando la impresión de los documentos controvertidos constituye servicios editoriales o de imprenta, por tarifa o por contrato, estos servicios, en principio, están sujetos a la obligación de recurrir a un procedimiento de adjudicación conforme con lo establecido en esos artículos.
Sin embargo, por una parte, según el artículo 346 TFUE, apartado 1, letra a), ningún Estado miembro estará obligado a facilitar información cuya divulgación considere contraria a los intereses esenciales de su seguridad. Como ha señalado la Abogado General en el punto 42 de sus conclusiones, esta disposición, por la generalidad de sus términos, está destinada a aplicarse, en particular, al ámbito de los contratos públicos no militares, tales como los contratos de impresión controvertidos en el presente asunto.
Por otra parte, del artículo 4, apartado 2, de la Directiva 92/50 y del artículo 14 de la Directiva 2004/18, redactados en términos casi idénticos, se desprende que estas Directivas no se aplican a los servicios cuando, en particular, su ejecución deba ir acompañada de especiales medidas de seguridad de acuerdo con las disposiciones legales, reglamentarias o administrativas vigentes en el Estado miembro de que se trate, o cuando lo exija la protección de los intereses esenciales de ese Estado.
La República de Austria invoca estas excepciones en el presente asunto para justificar la adjudicación directa a ÖS de los contratos de servicios editoriales controvertidos.
En este sentido, procede señalar que, como ha apuntado la República de Austria, corresponde a los Estados miembros determinar sus intereses esenciales de seguridad y, en este caso, corresponde a las autoridades austriacas determinar las medidas de seguridad necesarias para la protección de la seguridad pública de este Estado miembro en relación con la impresión de documentos de identidad y otros documentos oficiales, como los controvertidos en el presente asunto (véase, por analogía, la sentencia de 16 de octubre de 2003, Comisión/Bélgica,
C‑252/01
,
EU:C:2003:547
, apartado
).
No obstante, es preciso recordar, como ya ha declarado el Tribunal de Justicia, que las medidas que adopten los Estados miembros en virtud de legítimas exigencias de interés nacional no están exentas en su conjunto de la aplicación del Derecho de la Unión por el mero hecho de que se hayan adoptado, concretamente, en interés de la seguridad pública (véase, en este sentido, la sentencia de 8 de abril de 2008, Comisión/Italia,
C‑337/05
,
EU:C:2008:203
, apartado
y jurisprudencia citada).
Asimismo, las excepciones controvertidas en el presente recurso, como establece una reiterada jurisprudencia sobre las relativas a las libertades fundamentales, deben ser objeto de interpretación estricta [véase, por analogía, en relación con el artículo 346 TFUE, apartado 1, letra b), la sentencia de 7 de junio de 2012, Insinööritoimisto InsTiimi,
C‑615/10
,
EU:C:2012:324
, apartado
y jurisprudencia citada].
Además, aunque el artículo 4, apartado 2, de la Directiva 92/50 y el artículo 14 de la Directiva 2004/18, invocados, con carácter principal, por la República de Austria, conceden a los Estados miembros un amplio margen de apreciación para decidir sobre las medidas que se consideran necesarias para la protección de los intereses esenciales de su seguridad, estos artículos no pueden ser interpretados como si atribuyeran a los Estados miembros la facultad de establecer excepciones a las disposiciones del Tratado FUE mediante la mera invocación de dichos intereses. Efectivamente, el Estado miembro que invoque dichas excepciones deberá demostrar la necesidad de recurrir a ellas con el fin de proteger los intereses esenciales de su seguridad. Esta exigencia también resulta necesaria cuando el Estado miembro invoca, adicionalmente, el artículo 346 TFUE, apartado 1, letra a) (véase, por analogía, la sentencia de 4 de septiembre de 2014, Schiebel Aircraft,
C‑474/12
,
EU:C:2014:2139
, apartado
).
Por tanto, el Estado miembro que pretende acogerse a estas excepciones debe acreditar que el objetivo de proteger dichos intereses no pueda alcanzarse en el marco de un procedimiento de licitación como el previsto en las Directivas 92/50 y 2004/18 (véase, por analogía, la sentencia de 8 de abril de 2008, Comisión/Italia,
C‑337/05
,
EU:C:2008:203
, apartado
).
En este caso, la República de Austria ha identificado los intereses esenciales de su seguridad que considera que deben protegerse y las garantías inherentes a esa protección; sin embargo, es necesario comprobar, teniendo en cuenta lo expuesto en los apartados 75 y 76 de la presente sentencia, si este Estado miembro ha acreditado que los objetivos que persigue no podrían haberse alcanzado en el marco de una licitación pública como la que regulan las dos Directivas.
En este sentido, la República de Austria afirma, en primer lugar, que la protección de los intereses esenciales de seguridad nacional requiere la ejecución centralizada de los contratos de impresión de documentos oficiales mediante su adjudicación a una única empresa.
Pues bien, aun admitiendo que la ejecución centralizada de los contratos controvertidos sea un medio para proteger los intereses esenciales de seguridad nacional por las razones expuestas por la República de Austria, cabe destacar que el cumplimiento de los procedimientos de adjudicación de contratos establecidos, respectivamente, en el artículo 8 de la Directiva 92/50, en relación con los artículos 11 a 37 de la misma Directiva, y el artículo 20 de la Directiva 2004/18, en relación con los artículos 23 a 55 de esta Directiva, no sería óbice para confiar a un único operador la ejecución de los contratos controvertidos.
Como señala la República de Austria, los Estados miembros tienen la obligación de respetar lo dispuesto en el artículo 3, apartado 2, del Reglamento n.
o
2252/2004, que obliga a designar un organismo único responsable de la impresión de pasaportes y de documentos de viaje; no obstante, es preciso señalar que esta disposición se limita a establecer la obligación de designar dicho organismo único, sin que ello suponga excluir la celebración de un procedimiento previo de adjudicación de contratos para realizar dicha designación.
En segundo lugar, en cuanto al argumento de la República de Austria relativo a la necesidad de las autoridades austriacas de garantizar controles administrativos eficaces, en el marco de las prerrogativas que les reconoce el artículo 6, apartado 3, de la StDrG, sobre un adjudicatario único que tenga su centro de producción y almacenamiento en el territorio de este Estado miembro, en el presente asunto sobre ÖS, es necesario subrayar que, si bien el operador al que se ha adjudicado la ejecución del contrato de impresión controvertido debe cumplir ciertos requisitos de seguridad para garantizar la confidencialidad de los datos, la República de Austria no ha demostrado que los controles administrativos que pueden efectuar las autoridades austriacas a ÖS en virtud de dicha disposición sean los únicos capaces de asegurar esa confidencialidad y que, por ello, deba excluirse la aplicación de las disposiciones sobre adjudicación de contratos establecidas en las Directivas 92/50 y 2004/18.
A este respecto, no parece que estos controles administrativos no puedan efectuarse sobre otras empresas establecidas en Austria distintas de ÖS. Además, el referido Estado miembro no ha demostrado que quede menos garantizada la supervisión del cumplimiento de la obligación de confidencialidad de los datos necesarios para la impresión de los documentos oficiales controvertidos si dicha impresión se confía, a través de un procedimiento de licitación pública, a otras empresas, a las que se exijan garantías de confidencialidad y seguridad en un contrato sujeto a las normas del Derecho civil, estén dichas empresas establecidas en Austria o en otros Estados miembros.
En particular, en un procedimiento de adjudicación de contratos públicos, cabría establecer la obligación de aceptar controles de seguridad, visitas o inspecciones en los propios locales de la empresa de la parte contratante seleccionada, se encuentre esta situada en Austria o en otro Estado miembro, así como la obligación de respetar requisitos técnicos de confidencialidad, incluso especialmente elevados, en la ejecución de los contratos en cuestión.
En tercer lugar, en cuanto a la obligación de garantizar el suministro invocada por la República de Austria, es preciso señalar que, aun siendo cierto que los documentos oficiales controvertidos están estrechamente relacionados con el orden público y el funcionamiento institucional del Estado, los cuales presuponen que el suministro esté asegurado, dicho Estado miembro no ha demostrado que el objetivo alegado no pueda alcanzarse a través de un procedimiento de licitación pública ni que esa garantía se vea comprometida si la impresión de dichos documentos se confía a otras empresas, entre ellas, en su caso, empresas establecidas en otros Estados miembros.
En cuarto lugar, en cuanto a la necesidad de garantizar la fiabilidad del adjudicatario, los Estados miembros deben poder asegurarse de que, mediante la adjudicación de contratos públicos como los controvertidos en el presente asunto, solo se adjudican los contratos a las empresas fiables en el marco de un sistema que asegure el cumplimiento de normas especiales de confidencialidad y de seguridad al imprimir los documentos en cuestión. Sin embargo, la República de Austria no ha acreditado que el carácter confidencial de los datos comunicados quede insuficientemente garantizado si la impresión de estos documentos se confía a una empresa, distinta de ÖS, elegida tras un procedimiento de licitación pública.
A este respecto, es preciso recordar que el Tribunal de Justicia ha considerado que la necesidad de establecer una obligación de confidencialidad no impide en modo alguno utilizar un procedimiento de licitación para la adjudicación de un contrato (véase, en este sentido, la sentencia de 8 de abril de 2008, Comisión/Italia,
C‑337/05
,
EU:C:2008:203
, apartado
).
Asimismo, el Tribunal de Justicia también ha declarado que la confidencialidad de los datos tratados puede garantizarse mediante una obligación de secreto, sin que sea necesario eludir los procedimientos de adjudicación de contratos públicos (véase, por analogía, la sentencia de 5 de diciembre de 1989, Comisión/Italia,
C‑3/88
,
EU:C:1989:606
, apartado
).
Como ha indicado la Abogado General en el punto 68 de sus conclusiones, nada impide a la entidad adjudicadora imponer requisitos especialmente estrictos a la idoneidad y la fiabilidad de los adjudicatarios, regular convenientemente las condiciones de licitación y los contratos de servicios y exigir a los licitadores las necesarias acreditaciones.
En este sentido, la República de Austria sostuvo en la vista que existe un riesgo de divulgación de datos sensibles, dado que las empresas establecidas fuera de este Estado miembro no pueden sustraerse completamente a la intervención de las autoridades de sus respectivos Estados miembros en la medida en que, en ciertos casos, dichas empresas están obligadas a colaborar con esas autoridades o con los servicios de información de esos Estados, incluso si ejecutan los contratos desde un establecimiento sito en Austria.
No obstante, cabe subrayar que las autoridades austriacas, en el pliego de condiciones de las licitaciones para la adjudicación de los contratos controvertidos, están facultadas para introducir cláusulas que obliguen al adjudicatario a guardar una confidencialidad general y que permitan excluir del procedimiento de adjudicación a la empresa candidata que no se encuentre capacitada, especialmente por razones relacionadas con la legislación de su Estado miembro, para ofrecer suficientes garantías en relación con dicha obligación ante las autoridades de Estado austriaco. Las autoridades austriacas se hallan asimismo facultadas para prever la imposición de sanciones al adjudicatario, en particular contractuales, en el supuesto de incumplimiento de dicha obligación durante la ejecución del contrato controvertido.
En este sentido, la República de Austria no ha demostrado que el objetivo de impedir la divulgación de datos sensibles relativos a la producción de los documentos oficiales controvertidos no hubiera podido alcanzarse a través de una licitación pública como la que establecen, respectivamente, el artículo 8 de la Directiva 92/50, en relación con los artículos 11 a 37 de la misma Directiva, y el artículo 20 de la Directiva 2004/18, en relación con los artículos 23 a 55 de esta Directiva.
De ahí se desprende que eludir los procedimientos de adjudicación de contratos establecidos en dichas Directivas resulta desproporcionado para alcanzar el referido objetivo.
A la vista de cuanto antecede, el artículo 346 TFUE, apartado 1, letra a), el artículo 4, apartado 2, de la Directiva 92/50 y el artículo 14 de la Directiva 2004/18 no pueden ser invocados eficazmente por la República de Austria para justificar la inobservancia de los procedimientos de adjudicación de contratos regulados en estas dos Directivas.
Contratos de servicio de impresión para permisos de pirotecnia
Alegaciones de las partes
La Comisión alega que, aunque el importe de la producción de los permisos de pirotecnia no supera los umbrales previstos en estas Directivas, han de respetarse igualmente los principios enunciados en el Tratado FUE y, en particular, la libertad de establecimiento y la libre prestación de servicios.
Según la Comisión, los principios generales de igualdad de trato y de no discriminación por razón de la nacionalidad, de los que deriva la obligación de transparencia, exigen que dicho contrato sea objeto de un anuncio que goce de la suficiente publicidad.
Esta institución precisa que, incluso si el importe de un contrato de producción de permisos de pirotecnia parece relativamente pequeño, dicho contrato, por sus características técnicas, puede resultar interesante para empresas de otros Estados miembros. Entiende que, así pues, con seguridad se genera un interés transfronterizo, puesto que el mercado de empresas productoras de documentos de identidad de seguridad es especializado, reducido y está internacionalizado, y la proximidad geográfica no es un requisito indispensable para la ejecución de los contratos de producción de documentos de seguridad.
Además, la Comisión ha puesto de manifiesto que varios Estados miembros encomendaron precisamente a ÖS la impresión de visados y pasaportes, lo que constituye un importante indicio de la existencia de un interés transfronterizo cierto.
La República de Austria replica que, al tratarse de un contrato de cuantía inferior a la prevista por el Derecho de la Unión, los principios fundamentales invocados por la Comisión no deben aplicarse. En opinión de este Estado miembro, a la vista del reducido importe de este contrato, la Comisión no puede afirmar que exista un interés transfronterizo cierto.
Asimismo, a juicio del Estado miembro, el hecho de que ÖS fabrique documentos de seguridad para otros Estados miembros no demuestra que exista un interés transfronterizo cierto en cuanto al contrato de servicios de impresión de permisos de pirotecnia.
Apreciación del Tribunal de Justicia
Procede recordar que es pacífico entre las partes que el valor estimado del contrato de producción de permisos de pirotecnia es de 56000 euros, esto es, una cifra claramente inferior a los umbrales fijados por las Directivas 92/50 y 2004/18 para los contratos públicos de servicios. Por tanto, no se deriva de estas Directivas la obligación de recurrir a un procedimiento de adjudicación de contratos.
Sin embargo, de conformidad con reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la adjudicación de contratos que, por su valor, no están incluidos en el ámbito de aplicación de las Directivas sobre adjudicación de los contratos públicos está, no obstante, sujeta a las normas fundamentales y a los principios generales del Tratado FUE, en concreto a los principios de igualdad de trato y de no discriminación por razón de la nacionalidad, y a la obligación de transparencia que de ellos se deriva, siempre que tales contratos presenten un interés transfronterizo cierto (sentencia de 6 de octubre de 2016, Tecnoedi Costruzioni,
C‑318/15
,
EU:C:2016:747
, apartado
y jurisprudencia citada).
A este respecto, cabe señalar que corresponde a la Comisión demostrar que el contrato controvertido presenta un interés cierto para una empresa situada en un Estado miembro distinto del de la entidad adjudicadora de que se trata, sin que pueda basarse en ninguna presunción (véase, en este sentido, la sentencia de 13 de noviembre de 2007, Comisión/Irlanda,
C‑507/03
,
EU:C:2007:676
, apartados
y
y jurisprudencia citada).
Por lo que atañe a los criterios objetivos que pueden indicar la existencia de un interés transfronterizo cierto, el Tribunal de Justicia ya ha determinado que dichos criterios pueden ser, en particular, el importe de una cierta importancia del contrato de que se trata, en combinación con el lugar de ejecución de las obras o incluso las características técnicas de contrato y las características específicas de los productos de que se trata (véase, en este sentido, la sentencia de 6 de octubre de 2016, Tecnoedi Costruzioni,
C‑318/15
,
EU:C:2016:747
, apartado
y jurisprudencia citada).
Tal y como ha alegado la Comisión, la existencia de un interés transfronterizo no puede determinarse exclusivamente a partir del valor del contrato, sino que es necesario llevar a cabo una apreciación del conjunto de criterios y circunstancias del caso concreto; no obstante, procede señalar que el contrato de producción de permisos de pirotecnia se distingue no solo por su importe relativamente reducido, sino también por su alto carácter técnico, que supone además que se deban asumir unas medidas de seguridad especiales, junto con los costes que conlleva la aplicación de tales medidas.
En cuanto al hecho señalado por la Comisión de que la circunstancia de que ÖS haya recibido encargos de impresión de visados y pasaportes por parte de varios Estados más constituye un importante indicio de la existencia de un interés transfronterizo cierto, ello no es relevante en el caso de la impresión de permisos de pirotecnia.
Así las cosas, las indicaciones ofrecidas por la Comisión no son suficientes para demostrar que dicho contrato presente un interés transfronterizo cierto.
Puesto que la Comisión no ha presentado pruebas de sus alegaciones, su recurso debe ser desestimado en cuanto al contrato de servicios de impresión de permisos de pirotecnia controvertido.
Habida cuenta de todas las consideraciones anteriores, ha de declararse que la República de Austria ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 4, apartado 2, y 8 de la Directiva 92/50, en relación con los artículos 11 a 37 de dicha Directiva, y de los artículos 14 y 20 de la Directiva 2004/18, en relación con los artículos 23 a 55 de dicha Directiva, por un lado, al haber adjudicado directamente a ÖS, sin un previo procedimiento de licitación a escala de la Unión Europea, contratos de servicios para la producción de pasaportes dotados de chip, pasaportes provisionales, permisos de residencia, documentos de identidad, permisos de conducción en formato de tarjeta de crédito y permisos de circulación en formato de tarjeta de crédito y, por otro lado, al haber mantenido en vigor disposiciones nacionales que obligan a las entidades adjudicadoras a adjudicar directamente estos contratos de servicios a dicha sociedad.
Procede desestimar el recurso en todo lo demás.
Costas
A tenor del artículo 138, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte.
En el presente asunto, la Comisión y la República de Austria han solicitado la condena en costas de la otra parte.
El artículo 138, apartado 3, de dicho Reglamento establece que, si se estimase que las circunstancias del caso lo justifican, el Tribunal de Justicia podrá decidir que una de las partes cargue, además de con sus propias costas, con una porción de las costas de la otra parte. En el presente asunto el recurso de la Comisión ha sido estimado excepto en lo relativo a los contratos de servicios de impresión de permisos de pirotecnia, por lo que procede decidir, aplicando la disposición mencionada, que la República de Austria cargue, además de con sus propias costas, con cuatro quintas partes de las costas de la Comisión.
Se condena a la Comisión a cargar con una quinta parte de sus propias costas.

En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Gran Sala) decide:

1)
La República de Austria ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 4, apartado 2, y 8 de la Directiva 92/50/CEE del Consejo, de 18 de junio de 1992, sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de los contratos públicos de servicios, en relación con los artículos 11 a 37 de dicha Directiva, y de los artículos 14 y 20 de la Directiva 2004/18/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 31 de marzo de 2004, sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de los contratos públicos de obras, de suministro y de servicios, en relación con los artículos 23 a 55 de dicha Directiva, al haber adjudicado directamente a la sociedad Österreichische Staatsdruckerei GmbH, sin un previo procedimiento de licitación a escala de la Unión Europea, contratos de servicios para la producción de pasaportes dotados de chip, pasaportes provisionales, permisos de residencia, documentos de identidad, permisos de conducción en formato de tarjeta de crédito y permisos de circulación en formato de tarjeta de crédito y al haber mantenido en vigor disposiciones nacionales que obligan a las entidades adjudicadoras a adjudicar directamente estos contratos de servicios a dicha sociedad sin un previo procedimiento de licitación a escala de la Unión Europea.

2)
Desestimar el recurso en todo lo demás.

3)
La República de Austria cargará con sus propias costas y con cuatro quintas partes de las costas de la Comisión Europea. La Comisión Europea cargará con una quinta parte de sus costas.

Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: alemán.