CELEX: 62019TJ0495
Institutioneel recht
Europees burgerinitiatief
Cohesiebeleid
Regio’s met een nationale minderheid
Besluit tot registratie
Beroep tot nietigverklaring
Handeling waartegen beroep kan worden ingesteld
Ontvankelijkheid
Artikel 4, lid 2, onder b), van verordening (EU) nr. 211/2011
Motiveringsplicht

Voorgeschiedenis van het geding
Op 18 juni 2013 is bij de Europese Commissie het voorstel voor een Europees burgerinitiatief „Cohesiebeleid voor de gelijkheid van de regio’s en het behoud van de regionale culturen” (hierna: „litigieus EBI-voorstel”) ingediend overeenkomstig artikel 11, lid 4, VEU en verordening (EU) nr. 211/2011 van het Europees Parlement en de Raad van 16 februari 2011 over het burgerinitiatief (
PB 2011, L 65, blz. 1
).
Blijkens de informatie die de organisatoren van het litigieuze EBI-voorstel overeenkomstig bijlage II bij verordening nr. 211/2011 verplicht waren te verstrekken met het oog op de registratie ervan, werd er met dat voorstel naar gestreefd dat de Europese Unie in haar cohesiebeleid bijzondere aandacht zou besteden aan regio’s met andere kenmerken op etnisch, cultureel, religieus of taalgebied dan de omliggende regio’s. Voor die regio’s, die geografische gebieden omvatten die niet beschikken over structuren met bestuurlijke bevoegdheden, moesten verschillen of achterstand op economisch gebied ten opzichte van de aangrenzende regio’s worden voorkomen, diende de economische ontwikkeling te worden ondersteund en moesten de voorwaarden voor economische, sociale en territoriale samenhang worden gevrijwaard en dit alles op een zodanige manier dat hun specifieke kenmerken intact bleven. Daarom moesten die regio’s gelijke kansen krijgen op het gebied van toegang tot de verschillende fondsen van de Unie en dienden hun het behoud van hun kenmerken en een correcte economische ontwikkeling te worden gewaarborgd, zodat de Unie een duurzame ontwikkeling zou kennen en haar culturele diversiteit niet zou worden aangetast.
Bij besluit C(2013) 4975 final van 25 juli 2013 heeft de Commissie onder toepassing van artikel 4, lid 2, onder b), van verordening nr. 211/2011 het verzoek om registratie van het litigieuze EBI-voorstel afgewezen omdat het kennelijk buiten haar bevoegdheid viel om een voorstel voor een rechtshandeling van de Unie ter uitvoering van de Verdragen in te dienen.
Bij arrest van 10 mei 2016, Izsák en Dabis/Commissie (
T‑529/13
,
EU:T:2016:282
), heeft het Gerecht het beroep tot nietigverklaring van besluit C(2013) 4975 final afgewezen.
In hogere voorziening heeft het Hof bij arrest van 7 maart 2019, Izsák en Dabis/Commissie (
C‑420/16 P
,
EU:C:2019:177
), het arrest van 10 mei 2016, Izsák en Dabis/Commissie (
T‑529/13
,
EU:T:2016:282
), vernietigd en de zaak zelf afgedaan, waarbij het besluit C(2013) 4975 final nietig heeft verklaard.
Op 30 april 2019 heeft de Commissie besluit (EU) 2019/721 over het litigieuze EBI-voorstel (
PB 2019, L 122, blz. 55
; hierna: „bestreden besluit”) vastgesteld, waarbij zij het voorstel heeft geregistreerd overeenkomstig artikel 4 van verordening nr. 211/2011.
In de overwegingen 1 en 2 van het bestreden besluit heeft de Commissie het onderwerp en de doelstellingen van het litigieuze EBI-voorstel bepaald, in de bewoordingen zoals in punt 2 hierboven weergegeven.
In de overwegingen 3 en 4 van het bestreden besluit heeft de Commissie uiteengezet dat de procedures en voorwaarden voor het burgerinitiatief duidelijk, eenvoudig, gebruiksvriendelijk en evenredig met de aard van het EBI moeten zijn om de burgers van de Unie aan te moedigen het EBI te gebruiken en daarmee deel te nemen aan het democratisch bestel van de Unie.
In overweging 5 van het bestreden besluit heeft de Commissie het volgende opgenomen:
„Rechtshandelingen van de Unie ter uitvoering van de Verdragen kunnen worden vastgesteld om de taken, de prioritaire doelstellingen en de organisatie van de structuurfondsen te bepalen, hetgeen ook de samenvoeging van de fondsen kan omvatten, overeenkomstig artikel 177 [VWEU].”
In overweging 6 van het bestreden besluit heeft de Commissie aangegeven dat het litigieuze EBI-voorstel niet zichtbaar buiten het kader van haar bevoegdheden viel in de zin van artikel 4, lid 2, onder b), van verordening nr. 211/2011, „aangezien dit initiatief gericht [was] op voorstellen van [haarzelf] voor rechtshandelingen inzake de vaststelling van de taken, de prioritaire doelstellingen en de organisatie van de structuurfondsen en mits de te financieren acties [leidden] tot de versterking van de economische, sociale en territoriale samenhang van de Unie”.
In overweging 7 van het bestreden besluit heeft de Commissie geconstateerd dat het litigieuze EBI-voorstel voldeed aan de voorwaarden van artikel 4, lid 2, onder a), c), en d), van verordening nr. 211/2011. In overweging 8 heeft zij geconcludeerd dat het moest worden geregistreerd.
Artikel 1 van het bestreden besluit luidt als volgt:
„1.   Het voorgestelde burgerinitiatief ‚Cohesiebeleid voor de gelijkheid van de regio’s en het behoud van de regionale culturen’ wordt geregistreerd.
2.   Er kunnen steunbetuigingen voor dit voorgestelde burgerinitiatief worden verzameld, met dien verstande dat het gericht is op voorstellen van de Commissie voor rechtshandelingen inzake de vaststelling van de taken, de prioritaire doelstellingen en de organisatie van de structuurfondsen en op voorwaarde dat de te financieren acties leiden tot de versterking van de economische, sociale en territoriale samenhang van de Unie.”
Artikel 3 van het bestreden besluit verduidelijkt dat het besluit is gericht tot de organisatoren van het litigieuze EBI-voorstel.
Procedure en conclusies van partijen
Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 8 juli 2019, heeft Roemenië het onderhavige beroep ingesteld.
De Commissie heeft op 27 september 2019 haar verweerschrift ingediend.
Bij akte, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 8 oktober 2019, heeft Hongarije verzocht in de onderhavige procedure te mogen interveniëren aan de zijde van de Commissie.
De repliek is op 16 december 2019 neergelegd.
Bij beslissing van de president van de Tiende kamer van 7 januari 2020 is Hongarije tot interventie toegelaten.
De dupliek is neergelegd op 27 januari 2020.
Hongarije heeft zijn memorie in interventie ingediend op 18 februari 2020 en Roemenië heeft zijn opmerkingen over deze memorie ingediend op 21 mei 2020, binnen de gestelde termijnen. De Commissie heeft geen opmerkingen ingediend over de memorie in interventie.
Bij akte, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 30 juli 2020, heeft Roemenië overeenkomstig artikel 106, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht om een pleitzitting verzocht.
Op voorstel van de rechter-rapporteur heeft het Gerecht (Tiende kamer) besloten tot de mondelinge behandeling over te gaan, en heeft het bij wijze van maatregel tot organisatie van de procesgang als bedoeld in artikel 89 van het Reglement voor de procesvoering de Commissie en Hongarije verzocht om, desgewenst, opmerkingen in te dienen over het betoog van Roemenië inzake de ontvankelijkheid van het beroep. Beide partijen hebben hun opmerkingen binnen de gestelde termijn ingediend.
Ter terechtzitting van 21 mei 2021 zijn de partijen gehoord in hun pleidooien en hun antwoorden op de vragen van het Gerecht.
Roemenië verzoekt het Gerecht:
–
het bestreden besluit nietig te verklaren;
–
de Commissie te verwijzen in de kosten.
De Commissie verzoekt het Gerecht:
–
het beroep te verwerpen;
–
Roemenië te verwijzen in de kosten.
Hongarije verzoekt het Gerecht het beroep te verwerpen.
In rechte
Ontvankelijkheid van het beroep
Roemenië heeft over het vraagstuk van de ontvankelijkheid van het beroep betoogd dat het procesbelang heeft en dat het bestreden besluit voor beroep vatbaar is, zodat het beroep ontvankelijk is.
De Commissie heeft in haar opmerkingen over het betoog van Roemenië (zie punt 22 hierboven) twijfel geuit over de ontvankelijkheid van het beroep.
Meer in het bijzonder twijfelt de Commissie of het bestreden besluit wel voor beroep vatbaar is, aangezien het kan worden beschouwd als een voorbereidende handeling of een „eerste stap in de procedure van het burgerinitiatief”, die wordt afgerond wanneer de Commissie een mededeling vaststelt als bedoeld in artikel 10, lid 1, onder c), van verordening nr. 211/2011. Die mededeling is wél een voor beroep vatbare handeling. De Commissie heeft aangevoerd dat tegen handelingen of besluiten die tot stand komen in verscheidene fasen, inzonderheid aan het einde van een interne procedure, volgens vaste rechtspraak in beginsel slechts beroep tot nietigverklaring kan worden ingesteld wanneer het maatregelen betreft die aan het einde van die procedure het standpunt van de betrokken instelling definitief vastleggen; hiertoe behoren niet de voorlopige maatregelen ter voorbereiding van de eindbeslissing.
De Commissie verklaart haar twijfel met het betoog dat, volgens de rechtspraak van het Gerecht, een beroep tot nietigverklaring ook door een lidstaat slechts kan worden ingesteld tegen een handeling die erop is gericht rechtsgevolgen te sorteren die bezwarend kunnen zijn. Volgens de Commissie is het in het geval van een besluit tot registratie van een EBI-voorstel moeilijk om inhoudelijk vast te stellen welke rechtsgevolgen van dat voorstel bezwarend kunnen zijn en voor wie. De Commissie heeft specifiek verwezen naar het arrest van 21 mei 2010, Frankrijk/Commissie (
T‑425/04, T‑444/04, T‑450/04 en T‑456/04
,
EU:T:2010:216
, punt
).
Gelet op het bovenstaande heeft de Commissie de vraag of het bestreden besluit vatbaar is voor beroep overgelaten aan de beoordeling door het Gerecht.
Zij heeft daarentegen de analyse van Roemenië onderschreven dat de uitoefening door de lidstaten van het recht om beroep in te stellen tot nietigverklaring van een handeling van de Unie niet afhankelijk is van de voorwaarde dat procesbelang wordt aangetoond.
Hongarije heeft zich in zijn opmerkingen over het betoog van Roemenië (zie punt 22 hierboven) op het standpunt gesteld dat het beroep ontvankelijk is, met name op grond dat het bestreden besluit voor beroep vatbaar is. Volgens Hongarije is het gerechtvaardigd dat het Gerecht zich over deze rechtsvraag uitspreekt, zodat iedere onzekerheid wordt weggenomen.
Blijkens het betoog van de drie deelnemers aan de procedure bestrijden zij niet dat de uitoefening door de lidstaten van het recht om beroep tot nietigverklaring in te stellen tegen een handeling van de Unie niet afhangt van de voorwaarde dat zij bewijzen procesbelang te hebben. Uit de rechtspraak volgt namelijk dat een lidstaat, in casu Roemenië, beroep kan instellen tot nietigverklaring van een handeling die bindende rechtsgevolgen sorteert zonder dat hij procesbelang hoeft aan te tonen (zie arrest van 13 oktober 2011, Deutsche Post en Duitsland/Commissie,
C‑463/10 P en C‑475/10 P
,
EU:C:2011:656
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak). Een lidstaat hoeft dus voor de ontvankelijkheid van zijn beroep niet aan te tonen dat de handeling van de Commissie waartegen hij opkomt rechtsgevolgen voor hem heeft (zie arrest van 20 september 2012, Frankrijk/Commissie,
T‑154/10
,
EU:T:2012:452
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak). Het door de Commissie aangevoerde arrest van 21 mei 2010, Frankrijk/Commissie (
T‑425/04, T‑444/04, T‑450/04 en T‑456/04
,
EU:T:2010:216
, zie punt 30 hierboven), dat overigens in hogere voorziening is vernietigd bij arrest van 19 maart 2013, Bouygues en Bouygues Télécom/Commissie e.a. en Commissie/Frankrijk e.a. (
C‑399/10 P en C‑401/10 P
,
EU:C:2013:175
), doet geenszins af aan de hierboven aangehaalde rechtspraak.
Aangezien de Commissie twijfelt of het bestreden besluit vatbaar is voor beroep in de zin van artikel 263 VWEU en gezien het verzoek van Hongarije dat het Gerecht zich uitdrukkelijk over dit vraagstuk uitspreekt, moeten de onderstaande overwegingen naar voren worden gebracht.
Uit vaste rechtspraak betreffende door de lidstaten of de instellingen ingestelde beroepen tot nietigverklaring blijkt dat als voor beroep vatbare handelingen in de zin van artikel 263 VWEU worden aangemerkt alle door de instellingen vastgestelde bepalingen, ongeacht de vorm, die tot doel hebben dwingende rechtsgevolgen tot stand te brengen (zie arrest van 13 oktober 2011, Deutsche Post en Duitsland/Commissie,
C‑463/10 P en C‑475/10 P
,
EU:C:2011:656
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Om uit te maken of een handeling rechtsgevolgen sorteert, moeten in het bijzonder het voorwerp en de inhoud alsook de feitelijke en juridische context ervan in aanmerking worden genomen (zie arrest van 23 april 2018, One of Us e.a./Commissie,
T‑561/14
,
EU:T:2018:210
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
In casu moet worden beoordeeld of het bestreden besluit, dat de Commissie heeft vastgesteld krachtens artikel 4 van verordening nr. 211/2011 en waarbij zij het litigieuze EBI-voorstel heeft geregistreerd, tot doel heeft dwingende rechtsgevolgen tot stand te brengen zodat het een voor beroep vatbare handeling is in de zin van artikel 263 VWEU.
Zoals de Unierechter reeds heeft verduidelijkt (arrest van 23 april 2018, One of Us e.a./Commissie,
T‑561/14
,
EU:T:2018:210
, punt
), zijn de procedure en de voorwaarden voor indiening van een EBI vastgelegd in verordening nr. 211/2011, die van toepassing was op de datum waarop het bestreden besluit werd vastgesteld. In overweging 8 van die verordening is gepreciseerd dat een minimale organisatiestructuur is vereist en dat daarom wordt voorzien in de oprichting van een burgercomité van natuurlijke personen (organisatoren) afkomstig uit ten minste zeven verschillende lidstaten, dat verantwoordelijk is voor de voorbereiding van het EBI en voor de indiening ervan bij de Commissie. In artikel 4 van verordening nr. 211/2011 is bepaald dat een EBI-voorstel bij de Commissie moet worden geregistreerd en dat die registratie plaatsvindt op voorwaarde dat de Commissie vaststelt dat aan een aantal, in bovengenoemde bepaling vastgelegde voorwaarden is voldaan. Een van die voorwaarden is dat het EBI-voorstel niet zichtbaar buiten het kader van de bevoegdheid van de Commissie valt om een voorstel in te dienen voor een rechtshandeling ter uitvoering van de Verdragen [artikel 4, lid 2, onder b), van verordening nr. 211/2011]. Volgens artikel 4, lid 4, van verordening nr. 211/2011 wordt een EBI-voorstel na registratie openbaar gemaakt in het register zoals bedoeld in artikel 4, lid 1, tweede alinea, van die verordening.
Pas na de registratie kunnen steunbetuigingen voor een EBI-voorstel worden verzameld bij ten minste een miljoen ondertekenaars, afkomstig uit ten minste een vierde van alle lidstaten. Die inzameling moet worden verricht binnen de procedurele kaders en onder de gedetailleerd omschreven voorwaarden van de artikelen 5 tot en met 8 van verordening nr. 211/2011. In het bijzonder moeten de organisatoren volgens artikel 8 van verordening nr. 211/2011 de verzamelde steunbetuigingen voor verificatie en certificering indienen bij de betrokken lidstaten.
In artikel 9, eerste alinea, van verordening nr. 211/2011 is voor de organisatoren voorzien in de mogelijkheid om het EBI bij de Commissie in te dienen, mits alle in die verordening opgenomen procedures en voorwaarden in acht zijn genomen. Bij het EBI moet informatie worden gevoegd betreffende de steun en de financiering die zij voor dat initiatief hebben gekregen. Die informatie wordt in het register bekendgemaakt.
Artikel 10, lid 1, van verordening nr. 211/2011 bepaalt dat de Commissie na ontvangst van een EBI overeenkomstig artikel 9 van deze verordening:
a)
het burgerinitiatief onverwijld in het register publiceert;
b)
de organisatoren op een passend niveau ontvangt om hun de gelegenheid te bieden de in het burgerinitiatief aan de orde gestelde kwestie in detail uiteen te zetten;
c)
binnen drie maanden in een mededeling haar juridische en politieke conclusies over het burgerinitiatief meedeelt, waarbij zij tevens vermeldt welke maatregelen zij eventueel gaat nemen, en waarom zij deze maatregelen (niet) neemt.
Volgens artikel 10, lid 2, van verordening nr. 211/2011 moeten de organisatoren alsook het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie in kennis worden gesteld van eerdergenoemde mededeling en moet die worden gepubliceerd.
In artikel 11 van verordening nr. 211/2011 is onder meer geregeld dat de organisatoren binnen de termijn van drie maanden als bedoeld in artikel 10, lid 1, onder c), van die verordening, in de gelegenheid worden gesteld om het EBI tijdens een openbare hoorzitting in het Parlement toe te lichten.
Uit de in de bovenstaande punten 39 tot en met 44 weergegeven bepalingen blijkt dat een besluit om een EBI-voorstel te registreren, zoals het bestreden besluit, tot doel heeft dwingende rechtsgevolgen tot stand te brengen ten aanzien van de betrokken organisatoren, instellingen en lidstaten.
Voor de organisatoren zet dat besluit namelijk het mechanisme voor het verzamelen van steunbetuigingen in gang. Met name verleent het hun het recht om het EBI aan de Commissie te presenteren en het in detail uiteen te zetten [zie de punten 41 en 42, onder b), hierboven], om van de Commissie te eisen dat zij de in artikel 10, lid 1, onder c), van verordening nr. 211/2011 bedoelde mededeling doet [zie punt 42, onder c), hierboven] en om het EBI toe te lichten tijdens een openbare hoorzitting in het Parlement (zie punt 44 hierboven). De hierboven bedoelde rechten van de organisatoren zijn tegelijkertijd verplichtingen voor de betrokken instellingen: de Commissie moet de organisatoren ontvangen en de hierboven bedoelde mededeling doen, en het Parlement moet de hierboven bedoelde openbare hoorzitting organiseren.
Voor de betrokken lidstaten ontstaat door het besluit tot registratie van een EBI-voorstel de verplichting om toestemming te geven voor het verzamelen van steunbetuigingen en om deze steunbetuigingen te verifiëren en te certificeren (zie punt 40 hierboven).
De twijfel van de Commissie of het bestreden besluit voor beroep vatbaar is, is ongegrond.
De analyse dat het besluit tot registratie van een EBI-voorstel een voorbereidende of tussenliggende handeling is, die bedoeld is om de vaststelling voor te bereiden van de in artikel 10, lid 1, onder c), van verordening nr. 211/2011 bedoelde mededeling (zie punt 29 hierboven), moet van de hand worden gewezen.
Zoals de Unierechter al heeft vastgesteld, is het doel van de registratieprocedure namelijk te voorkomen dat de organisatoren onnodige inspanningen leveren voor een EBI waarvan meteen al duidelijk is dat het niet tot het gewenste resultaat kan leiden. Bovendien houdt een besluit tot registratie van een EBI-voorstel een eerste beoordeling op juridisch vlak in, waarmee niet wordt vooruitgelopen op de beoordeling die de Commissie verricht in het kader van de mededeling die zij vaststelt op grond van artikel 10, lid 1, onder c), van verordening nr. 211/2011. Daarin staan haar „juridische en politieke conclusies” over het EBI, de eventueel te nemen maatregelen en de reden voor het al dan niet nemen van die maatregelen (zie in die zin arrest van 23 april 2018, One of Us e.a./Commissie,
T‑561/14
,
EU:T:2018:210
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Voorts heeft het Hof in zijn arrest van 19 december 2019, Puppinck e.a./Commissie (
C‑418/18 P
,
EU:C:2019:1113
, punt
), verduidelijkt dat de bijzondere toegevoegde waarde van het EBI-mechanisme niet ligt in de zekerheid van het resultaat, maar in de deuren die het opent en de kansen die het de burgers van de Unie biedt om binnen de instellingen een politiek debat op gang te brengen zonder dat de aanvang van een wetgevingsprocedure hoeft te worden afgewacht. Zoals de Commissie terecht opmerkt, vindt het politieke debat met de burgers en de instellingen met name plaats tijdens de campagne voor het verzamelen van de steunbetuigingen, na de ontvangst door de Commissie en de openbare hoorzitting van het Parlement. Zo blijkt dat dit politieke debat een gevolg is van het registratiebesluit en van de daaropvolgende procedure, en plaatsvindt voordat de Commissie de in artikel 10, lid 1, onder c), van verordening nr. 211/2011 bedoelde mededeling vaststelt.
Het besluit tot registratie van een EBI-voorstel vormt dus het sluitstuk van een specifieke stap in de EBI-procedure. De bindende rechtsgevolgen van deze stap staan los van die van de in artikel 10, lid 1, onder c), van verordening nr. 211/2011 bedoelde mededeling, die volgens het arrest van 23 april 2018, One of Us e.a./Commissie (
T‑561/14
,
EU:T:2018:210
), overigens ook een voor beroep vatbare handeling is.
Gelet op een en ander moet worden geconcludeerd dat het bestreden besluit een voor beroep vatbare handeling is in de zin van artikel 263 VWEU en dat het onderhavige beroep ontvankelijk is.
Ten gronde
Roemenië baseert zijn beroep op twee middelen. Volgens het eerste middel is artikel 4, lid 2, onder b), van verordening nr. 211/2011 geschonden en volgens het tweede middel is de motiveringsplicht niet nagekomen. Het tweede middel moet als eerste worden onderzocht.
Niet-nakoming van de motiveringsplicht
Roemenië betoogt om te beginnen dat de Commissie beschikt over een grote vrijheid bij de beoordeling of is voldaan aan de voorwaarde van artikel 4, lid 2, onder b), van verordening nr. 211/2011, zodat de op haar rustende motiveringsplicht van fundamenteel belang is.
In deze context verwijt Roemenië de Commissie in de eerste plaats dat zij in het bestreden besluit niet heeft uiteengezet op welke grond zij bevoegd is tot het voorstellen van handelingen betreffende het onderwerp en de doelstellingen van het litigieuze EBI-voorstel, zoals die in dat besluit zijn vastgesteld.
In de tweede plaats verwijt Roemenië de Commissie dat zij haar in artikel 1, lid 2, van het dictum van het bestreden besluit uiteengezette beoordeling onvoldoende heeft gemotiveerd. Volgens die beoordeling is het verzamelen van steunbetuigingen ten gunste van het litigieuze EBI-voorstel toegestaan „met dien verstande dat het gericht is op voorstellen van de Commissie voor rechtshandelingen inzake de vaststelling van de taken, de prioritaire doelstellingen en de organisatie van de structuurfondsen en op voorwaarde dat de te financieren acties leiden tot de versterking van de economische, sociale en territoriale samenhang van de Unie”.
Volgens Roemenië moet deze beoordeling van de Commissie worden gemotiveerd gezien de context waarin het bestreden besluit is vastgesteld. De Commissie had namelijk aanvankelijk, bij besluit C(2013) 4975 final, geweigerd het litigieuze EBI-voorstel te registreren en het Hof had volgens zijn arrest van 7 maart 2019, Izsák en Dabis/Commissie (
C‑420/16 P
,
EU:C:2019:177
), in dat besluit van de Commissie geen onjuiste rechtsopvatting gezien. Een andere reden voor die noodzakelijke motivering is dat het besluit tot registratie van een EBI-voorstel volgens verordening nr. 211/2011 moet zijn gebaseerd op een nauwkeurige analyse van het onderwerp en de doelstellingen van dat voorstel, ook al gaat het niet om een analyse in concreto maar in abstracto. Roemenië merkt op dat de Commissie in casu het litigieuze EBI-voorstel lijkt te hebben geregistreerd zonder te weten waar het werkelijk op slaat.
Roemenië concludeert dat in het bestreden besluit niet wordt uitgelegd waarom het litigieuze EBI-voorstel kon worden geregistreerd en dat de Commissie in casu haar motiveringsplicht krachtens artikel 296, tweede alinea, VWEU heeft verzaakt.
De Commissie en Hongarije betwisten de argumenten van Roemenië.
Er zij aan herinnerd dat de in artikel 296, tweede alinea, VWEU bedoelde verplichting om rechtshandelingen met redenen te omkleden geldt voor elke voor beroep tot nietigverklaring vatbare handeling (arrest van 1 oktober 2009, Commissie/Raad,
C‑370/07
,
EU:C:2009:590
, punt
). Het bestreden besluit dient dus ook te worden gemotiveerd wanneer daarin de beslissing van de Commissie is vervat om het litigieuze EBI-voorstel te registreren, ook al vermeldt artikel 4, lid 3, tweede alinea, van verordening nr. 211/2011 enkel dat de Commissie verplicht is om de organisatoren in kennis te stellen van de redenen voor haar besluit om registratie van het EBI-voorstel te weigeren (zie in die zin arrest van 24 september 2019, Roemenië/Commissie,
T‑391/17
,
EU:T:2019:672
, punt
, hogere voorziening ingesteld).
Volgens vaste rechtspraak moet de door artikel 296 VWEU vereiste motivering van rechtshandelingen tevens beantwoorden aan de aard van de betrokken handeling en moet de redenering van de instelling die de handeling heeft vastgesteld, er duidelijk en ondubbelzinnig in tot uiting komen, zodat de belanghebbenden de rechtvaardigingsgronden van de genomen maatregel kunnen kennen en de bevoegde rechterlijke instantie haar toezicht kan uitoefenen (zie arrest van 12 september 2017, Anagnostakis/Commissie,
C‑589/15 P
,
EU:C:2017:663
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Uit vaste rechtspraak komt ook naar voren dat het motiveringsvereiste aan de hand van de omstandigheden van het geval moet worden beoordeeld. Het is niet noodzakelijk dat alle relevante informatie feitelijk en rechtens in de motivering wordt gespecificeerd, aangezien bij de vraag of de motivering van een handeling aan de vereisten van artikel 296 VWEU voldoet, niet alleen acht moet worden geslagen op de bewoordingen van die handeling maar ook op de context en op het geheel van rechtsregels die de betrokken materie beheersen (zie arrest van 12 september 2017, Anagnostakis/Commissie,
C‑589/15 P
,
EU:C:2017:663
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Voorts moet een onderscheid worden gemaakt tussen de motiveringsplicht als wezenlijk vormvoorschrift en het toezicht op de gegrondheid van de motivering, dat onderdeel is van het toezicht op de wettigheid van de handeling ten gronde en dat veronderstelt dat de rechter nagaat of de gronden waarop de handeling berust onjuistheden bevatten of niet (zie in die zin arrest van 2 april 1998, Commissie/Sytraval en Brink’s France,
C‑367/95 P
,
EU:C:1998:154
, punten
‑
).
Daarnaast heeft de Unierechter er al op gewezen dat de Commissie niet over een ruime beoordelingsvrijheid beschikt ten aanzien van de registratie van een EBI-voorstel, aangezien in artikel 4, lid 2, van verordening nr. 211/2011 is bepaald dat deze instelling een dergelijk voorstel „registreert” wanneer aan de voorwaarden van artikel 4, lid 2, onder a) tot en met d), van die verordening is voldaan, te weten met name wanneer het EBI-voorstel niet zichtbaar buiten het kader van haar bevoegdheden valt om een voorstel in te dienen voor een rechtshandeling ter uitvoering van de Verdragen. Indien na een eerste onderzoek daarentegen blijkt dat niet aan deze laatste voorwaarde is voldaan, „weigert” de Commissie het betreffende EBI-voorstel te registreren, zoals in artikel 4, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 211/2011 is bepaald (arrest van 24 september 2019, Roemenië/Commissie,
T‑391/17
,
EU:T:2019:672
, punt
, hogere voorziening ingesteld). Bijgevolg moet de hierboven in punt 55 weergegeven stelling van Roemenië worden afgewezen.
In casu moet aan de hand van de overwegingen in de punten 61 tot en met 65 hierboven worden beoordeeld of het bestreden besluit rechtens voldoende is gemotiveerd.
Wat betreft de context waarin het bestreden besluit is vastgesteld, zij in herinnering gebracht dat de Commissie aanvankelijk, bij besluit C(2013) 4975 final, had geweigerd om het litigieuze EBI-voorstel te registreren op grond dat het kennelijk buiten haar bevoegdheden viel in de zin van artikel 4, lid 2, onder b), van verordening nr. 211/2011.
Volgens de Commissie was het hoofddoel van het litigieuze EBI-voorstel om de „gelijkheid van de regio’s en het behoud van de regionale culturen” te waarborgen door „bijzondere aandacht [te schenken] aan regio’s met nationale, etnische, culturele, godsdienstige of taalkundige kenmerken die afwijken van die van de omliggende regio’s”. De Commissie was van mening dat de artikelen 174 tot en met 178 VWEU, die in het bovengenoemde voorstel worden genoemd als relevante Verdragsbepalingen voor de voorgestelde maatregel, niet konden dienen als rechtsgrondslag voor de vaststelling van de voorgestelde rechtshandeling omdat alle maatregelen die worden vastgesteld binnen het cohesiebeleid de economische, sociale en territoriale samenhang moeten beogen te versterken zoals bepaald in artikel 174 VWEU. Aldus de Commissie kan het verbeteren van de situatie van nationale minderheden niet worden begrepen als een bijdrage aan het verkleinen van „de verschillen tussen de ontwikkelingsniveaus van de onderscheiden regio’s”, zoals artikel 174, tweede alinea, VWEU bepaalt. De Commissie was van mening dat de zogenaamde handicaps die in artikel 174, derde alinea, VWEU worden genoemd, waardoor aan een bepaalde regio „bijzondere aandacht” moet worden besteed, een uitputtende opsomming vormen.
De Commissie is in dit besluit bevestigd door het Gerecht, dat het beroep tot nietigverklaring ervan heeft verworpen (arrest van 10 mei 2016, Izsák en Dabis/Commissie,
T‑529/13
,
EU:T:2016:282
).
Het Hof heeft het hierboven in punt 69 genoemde arrest vernietigd bij het arrest van 7 maart 2019, Izsák en Dabis/Commissie (
C‑420/16 P
,
EU:C:2019:177
).
In de eerste plaats heeft het Hof er ter verduidelijking van de verplichtingen die op de Commissie rusten bij het onderzoek van de in artikel 4, lid 2, onder b), van verordening nr. 211/2011 gestelde voorwaarde van registratie, aan herinnerd dat deze voorwaarde moet worden uitgelegd en toegepast op een wijze die het EBI eenvoudig toegankelijk maakt. De Commissie mag krachtens artikel 4, lid 2, onder b), van verordening nr. 211/2011 slechts weigeren een EBI-voorstel te registreren in het geval dat dit voorgestelde EBI, gelet op het onderwerp en de doelstellingen ervan zoals die naar voren komen uit de verplichte en, in voorkomend geval, aanvullende informatie die ingevolge bijlage II bij verordening nr. 211/2011 door de organisatoren is verstrekt, zichtbaar buiten het kader van haar bevoegdheden valt om een voorstel in te dienen voor een rechtshandeling van de Unie ter uitvoering van de Verdragen (arrest van 7 maart 2019, Izsák en Dabis/Commissie,
C‑420/16 P
,
EU:C:2019:177
, punten
en
).
Daarnaast heeft het Hof verduidelijkt dat het bij de vraag of de in een EBI voorgestelde maatregel binnen het kader van de bevoegdheden van de Commissie valt, op het eerste gezicht niet gaat om een vraag inzake de feiten of de beoordeling van bewijs, waar de regels inzake bewijslast op van toepassing zijn, maar in essentie om een vraag van uitlegging en toepassing van de betreffende Verdragsbepalingen. Wanneer de Commissie een verzoek tot registratie van een EBI-voorstel ontvangt, mag zij in dat stadium dus niet nagaan of het bewijs van alle aangehaalde feitelijke elementen is geleverd, en evenmin of het voorstel en de voorgestelde maatregelen toereikend zijn gemotiveerd. Teneinde na te gaan of de registratievoorwaarde van artikel 4, lid 2, onder b), van verordening nr. 211/2011 is vervuld, dient zij zich ertoe te beperken na te gaan of, objectief gezien, dergelijke in abstracto voorgenomen maatregelen zouden kunnen worden vastgesteld op basis van de Verdragen (arrest van 7 maart 2019, Izsák en Dabis/Commissie,
C‑420/16 P
,
EU:C:2019:177
, punten
en
).
In de tweede plaats is het Hof tot de slotsom gekomen dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat de organisatoren voor de registratie van het voorgestelde EBI het bewijs moesten leveren dat was voldaan aan de voorwaarde van artikel 4, lid 2, onder b), van verordening nr. 211/2011. Volgens het Hof had het Gerecht blijk gegeven van een onjuiste opvatting van de bovengenoemde registratievoorwaarde en van de taakverdeling tussen de organisatoren van een EBI en de Commissie in de daaruit voortvloeiende registratieprocedure (arrest van 7 maart 2019, Izsák en Dabis/Commissie,
C‑420/16 P
,
EU:C:2019:177
, punten
en
).
In de derde plaats heeft het Hof de uitlegging onderzocht die het Gerecht in het in punt 69 hierboven bedoelde arrest heeft gegeven van artikel 174 VWEU juncto artikel 4, lid 2, onder c), VWEU. Het Hof heeft in dat kader het volgende uiteengezet:
„68.   [Het] is juist dat artikel 174 VWEU de doelstelling van het cohesiebeleid van de Unie in algemene termen beschrijft en de Unie een ruime manoeuvreerruimte verleent voor de acties die zij zou willen ondernemen op het gebied van economische, sociale of territoriale samenhang, daarbij rekening houdend met een brede opvatting van de regio’s waarop deze acties betrekking kunnen hebben.
69.   In het bijzonder is de lijst in artikel 174, derde alinea, VWEU van regio’s die ‚kampen met ernstige en permanente natuurlijke of demografische belemmeringen’ indicatief en niet uitputtend, zoals blijkt uit het gebruik in deze bepaling van de woorden, wat betreft die regio’s’ en ‚zoals’.
70.   Niettemin kunnen, zoals het Gerecht in de punten 87 en 89 van zijn arrest heeft opgemerkt, de specifieke etnische, culturele, religieuze en taalkundige kenmerken van regio’s met een nationale minderheid niet worden geacht een stelselmatige belemmering te zijn voor de economische ontwikkeling in vergelijking met de omliggende regio’s.
71.   Hieruit volgt dat het Gerecht, door in de punten 85 tot en met 89 van het bestreden arrest uit te sluiten dat een regio met een nationale minderheid vanwege haar specifieke etnische, culturele, religieuze of taalkundige kenmerken noodzakelijkerwijs behoort tot de regio’s die ,kampen met ernstige en permanente demografische belemmeringen’ in de zin van artikel 174, derde alinea, VWEU, het begrip ,die regio’s’ in die bepaling juist heeft uitgelegd en derhalve op dit punt geen blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting.”
In de vierde plaats heeft het Hof de hogere voorziening toegewezen en het in punt 69 hierboven genoemde arrest vernietigd op grond van de in punt 73 hierboven weergegeven conclusie (arrest van 7 maart 2019, Izsák en Dabis/Commissie,
C‑420/16 P
,
EU:C:2019:177
, punt
).
In de vijfde plaats heeft het Hof geoordeeld dat de zaak in staat van wijzen was en heeft het het besluit van de Commissie om de registratie van het litigieuze EBI-voorstel te weigeren, nietig verklaard. Meer in het bijzonder heeft het Hof op grond van de vaststelling dat het Gerecht blijk had gegeven van een onjuiste rechtsopvatting [door te oordelen dat rekwiranten voor de registratie van het voorgestelde EBI in kwestie het bewijs moesten leveren dat was voldaan aan de voorwaarde van artikel 4, lid 2, onder b), van verordening nr. 211/2011] geoordeeld dat het middel van rekwiranten dat die bepaling was geschonden, gegrond was. Uit die slotsom heeft het Hof afgeleid dat het besluit van de Commissie om de registratie van het litigieuze EBI-voorstel te weigeren, nietig moest worden verklaard (arrest van 7 maart 2019, Izsák en Dabis/Commissie,
C‑420/16 P
,
EU:C:2019:177
, punten
‑
).
Naar aanleiding van het arrest van 7 maart 2019, Izsák en Dabis/Commissie (
C‑420/16 P
,
EU:C:2019:177
), heeft de Commissie het bestreden besluit genomen om het litigieuze EBI-voorstel te registreren.
Uit het bestreden besluit (zie de punten 7‑13 hierboven) blijkt dat de Commissie eerst het onderwerp en de doelstellingen van het litigieuze EBI-voorstel heeft vastgesteld. Voorts heeft zij de verplichte voorlopige juridische analyse uitgevoerd door in overweging 5 van het bestreden besluit de rechtsgrondslag aan te geven waarop zij een voorstel in kan dienen voor een rechtshandeling van de Unie om het litigieuze EBI ten uitvoer te leggen, te weten artikel 177 VWEU, en door in overweging 6 en in artikel 1, lid 2, van het bestreden besluit te verduidelijken dat de naar aanleiding van dit EBI te financieren maatregelen moesten beogen de economische, sociale en territoriale samenhang van de Unie te versterken. De Commissie heeft in die analyse met andere woorden aangegeven hoever de bevoegdheid van de Unie wat betreft het litigieuze EBI-voorstel reikt.
Gelet op de tekst van het bestreden besluit, de context waarin het is vastgesteld en de relevante rechtsregels, is het Gerecht van oordeel dat het bestreden besluit rechtens genoegzaam is gemotiveerd. Aan dat oordeel wordt niet afgedaan door de grieven van Roemenië.
Wat om te beginnen de eerste grief van Roemenië betreft, dat de Commissie niet heeft uiteengezet op welke gronden zij bevoegd is om naar aanleiding van het litigieuze EBI een rechtshandeling van de Unie voor te stellen (punt 56 hierboven), blijkt uit de tekst van het bestreden besluit dat het litigieuze EBI-voorstel naar de mening van de Commissie het beleid inzake de economische, sociale en territoriale samenhang van de Unie betrof zoals bedoeld in het derde deel, titel XVIII, van het VWEU, en dat artikel 177 VWEU kon dienen als de rechtsgrondslag van een Uniehandeling ter uitvoering van het litigieuze EBI. De Commissie heeft in overweging 6 en in artikel 1, lid 2, van het bestreden besluit eveneens de grenzen van de bevoegdheid van de Unie op dit gebied uiteengezet. De eerste grief van Roemenië is daarmee ongegrond en moet worden afgewezen.
In het kader van zijn tweede grief (punten 57 en 58 hierboven) betoogt Roemenië in wezen dat het bestreden besluit onvoldoende verklaring biedt voor het gewijzigde standpunt van de Commissie over het litigieuze EBI-voorstel, nadat zij in besluit C(2013) 4975 final de registratie ervan aanvankelijk had geweigerd.
Naar het oordeel van het Gerecht is de tweede grief evenmin gegrond. Het gewijzigde standpunt van de Commissie wordt namelijk verklaard door het arrest van 7 maart 2019, Izsák en Dabis/Commissie (
C‑420/16 P
,
EU:C:2019:177
), dat deel uitmaakt van de context waarin het bestreden besluit is vastgesteld.
Ten eerste heeft het Hof in het arrest van 7 maart 2019, Izsák en Dabis/Commissie (
C‑420/16 P
,
EU:C:2019:177
), de analyse van de Commissie in besluit C(2013) 4975 final dat de opsomming in artikel 174, derde alinea, VWEU, van „regio’s die kampen met ernstige en permanente natuurlijke of demografische belemmeringen”, exhaustief is, ongeldig verklaard. Volgens het Hof is deze opsomming indicatief.
Ten tweede heeft het Hof in het arrest van 7 maart 2019, Izsák en Dabis/Commissie (
C‑420/16 P
,
EU:C:2019:177
, punt
), verduidelijkt dat wanneer de Commissie een verzoek tot registratie van een EBI-voorstel ontvangt, zij niet mag nagaan of het bewijs van alle aangehaalde feitelijke elementen is geleverd en het voorstel en de voorgestelde maatregelen toereikend zijn gemotiveerd, maar uitsluitend of, objectief gezien, dergelijke in abstracto voorgenomen maatregelen zouden kunnen worden vastgesteld op basis van de Verdragen.
Ten derde heeft het Hof met het arrest van 7 maart 2019, Izsák en Dabis/Commissie (
C‑420/16 P
,
EU:C:2019:177
, punt
), niet alleen het in punt 4 hierboven genoemde arrest van het Gerecht vernietigd, maar ook besluit C(2013) 4975 final van de Commissie nietig verklaard. Die moest dus een nieuw besluit nemen inzake het litigieuze EBI-voorstel en daarbij alle consequenties trekken uit bovengenoemd arrest van het Hof.
De in de bovenstaande punten 83 tot en met 85 uiteengezette informatie, die Roemenië kent, verklaart waarom de Commissie ondanks haar aanvankelijke positie in besluit C(2013) 4975 final, bij het bestreden besluit uiteindelijk het litigieuze EBI-voorstel heeft geregistreerd. Diezelfde informatie verklaart ook waarom de Commissie in overweging 6 en in artikel 1, lid 2, van het bestreden besluit het gebied aangeeft waarop rechtshandelingen van de Unie kunnen worden vastgesteld („op voorwaarde dat de te financieren acties leiden tot de versterking van de economische, sociale en territoriale samenhang van de Unie”), dat overeenkomt met het gebied waarop de organisatoren van het litigieuze EBI vragen om voorstellen voor rechtshandelingen („aangezien [het litigieuze EBI-voorstel] gericht is op voorstellen van de Commissie voor rechtshandelingen inzake de vaststelling van de taken, de prioritaire doelstellingen en de organisatie van de structuurfondsen”), en daaruit heeft geconcludeerd dat het litigieuze EBI-voorstel niet zichtbaar buiten het kader van haar bevoegdheden viel in de zin van artikel 4, lid 2, onder b), van verordening nr. 211/2011.
Het verwijt van Roemenië dat de Commissie het litigieuze EBI-voorstel lijkt te hebben geregistreerd zonder te weten waar het werkelijk op slaat (zie punt 58 hierboven) betreft eerder de grond van de zaak en wordt met het eerste middel behandeld.
Gelet op de voorgaande overwegingen moet het onderhavige middel worden afgewezen.
Middel betreffende schending van artikel 4, lid 2, onder b), van verordening nr. 211/2011
Roemenië betoogt dat het litigieuze EBI-voorstel kennelijk buiten het kader van de bevoegdheden van de Commissie valt om een voorstel in te dienen voor een rechtshandeling van de Unie ter uitvoering van de Verdragen in de zin van artikel 4, lid 2, onder b), van verordening nr. 211/2011, en dat het bestreden besluit daarom dat artikel schendt.
In de eerste plaats voert Roemenië aan dat de artikelen 174 tot en met 178 VWEU, die de economische, sociale en territoriale samenhang van de Unie betreffen, geen geldige rechtsgrondslag vormen voor een maatregel van de Unie zoals bedoeld door het litigieuze EBI-voorstel.
Roemenië betoogt in dit verband dat de Unie op het gebied van economische, sociale en territoriale samenhang, waarop het litigieuze EBI-voorstel betrekking heeft, de doelstelling van de bescherming van de rechten van nationale minderheden slechts kan bereiken voor zover het cohesiebeleid volgens het Verdrag de verwezenlijking van die doelstelling nastreeft. Iedere andere handelwijze maakt inbreuk op het attributiebeginsel zoals dat tot uitdrukking wordt gebracht in artikel 4, lid 1, en artikel 5, leden 1 en 2, VEU.
Volgens Roemenië is het beleid voor economische, sociale en territoriale samenhang gericht op de harmonische ontwikkeling van het geheel van de Unie, met name door verkleining van de verschillen tussen de ontwikkelingsniveaus van de verschillende regio’s en van de achterstand van de minst begunstigde regio’s. Naar de mening van Roemenië is het voor een maatregel in het kader van dat beleid van belang welk ontwikkelingsniveau de verschillende regio’s hebben, niet wat hun nationale, etnische, culturele, religieuze en taalkundige kenmerken zijn. Bovendien kan niet gesproken worden van een daadwerkelijk en systematisch verband tussen de etnische samenstelling van bepaalde regio’s en hun ontwikkelingsniveau ten opzichte van omliggende regio’s.
Roemenië concludeert dat het criterium dat uitgaat van de bijzonderheden van regio’s waar nationale minderheden wonen niet relevant is voor de beoordeling van het ontwikkelingsniveau van een regio, zodat het geen rol mag spelen bij de uitvoering van het cohesiebeleid. Een handeling die op een dergelijk criterium is gebaseerd kan dus geen uitvoering geven aan de doelstellingen van het cohesiebeleid, waarmee wordt beoogd het verschil tussen de ontwikkelingsniveaus van de verschillende regio’s binnen de Unie te verkleinen. Die handeling kan daarom niet worden gegrond op de artikelen 174 tot en met 178 VWEU.
In deze context merkt Roemenië op dat het Hof in het arrest van 7 maart 2019, Izsák en Dabis/Commissie (
C‑420/16 P
,
EU:C:2019:177
), niet is ingegaan op de vraag of de maatregelen die het litigieuze EBI-voorstel beoogt „in abstracto […] zouden kunnen worden vastgesteld op basis van de Verdragen”. Het Hof heeft daarentegen de analyse van het Gerecht bevestigd dat een regio met een nationale minderheid niet dwangmatig op grond van haar etnische, culturele, religieuze of taalkundige kenmerken kan worden ingedeeld bij de „regio’s die kampen met ernstige en permanente natuurlijke of demografische belemmeringen” in de zin van artikel 174, derde alinea, VWEU. Roemenië leidt daaruit af dat een regeling zoals de organisatoren voor ogen staat volgens het Hof niet kan worden gegrond op de bepalingen van het Verdrag inzake het cohesiebeleid.
In de tweede plaats blijkt volgens Roemenië uit de formulering van overweging 6 van het bestreden besluit dat de Commissie bij haar beoordeling een voorbehoud heeft gemaakt. Dat voorbehoud wijst erop dat het onderwerp en de doelstelling van het litigieuze EBI-voorstel volgens de Commissie niet duidelijk zijn en dat evenmin duidelijk wordt hoe die doelstelling kan worden bereikt door de vaststelling van rechtshandelingen krachtens de artikelen 174 tot en met 178 VWEU. De Commissie schendt met deze handelwijze verordening nr. 211/2011. Volgens Roemenië moet het besluit om een EBI-voorstel te registreren gebaseerd zijn op een nauwkeurige analyse van het onderwerp en de doelstellingen ervan, ook al is dat een analyse in abstracto en niet in concreto. Deze analyse kan binnen de EBI-procedure niet worden uitgesteld tot een latere fase zoals geregeld in artikel 10 van verordening nr. 211/2011.
In zijn repliek heeft Roemenië het in bovenstaand punt 95 uiteengezette argument verder ontwikkeld. Het verwijt de Commissie dat zij afgaat op slechts een klein deel van de informatie die de organisatoren over het litigieuze EBI hebben aangedragen, namelijk de in algemene en vage termen verwoorde doelstelling, waarmee zij een verkeerde invulling geeft aan het begrip analyse in abstracto waarnaar het Hof verwijst in het arrest van 7 maart 2019, Izsák en Dabis/Commissie (
C‑420/16 P
,
EU:C:2019:177
). Roemenië betoogt dat de Commissie rekening moest houden met zowel de verplichte als de aanvullende informatie die de organisatoren uit hoofde van bijlage II bij verordening nr. 211/2011 hebben verstrekt. In dat verband is een correcte vaststelling van het werkelijke onderwerp en de werkelijke doelstellingen van het litigieuze EBI-voorstel een conditio sine qua non voor het bepalen van de bevoegdheid van de Unie of de rechtsgrondslag voor een eventuele handeling van de Unie.
Meer in het bijzonder moest de Commissie volgens Roemenië in aanmerking nemen dat het litigieuze EBI-voorstel sprak van de noodzaak om een definitie van „regio met nationale minderheid” en een lijst van de betreffende regio’s op te stellen. De Commissie had eveneens rekening moeten houden met het feit dat de omzetting van het litigieuze EBI-voorstel in de Europese wetgeving zou leiden tot een herindeling van het gehele statistische stelsel van verordening (EG) nr. 1059/2003 van het Europees Parlement en de Raad van 26 mei 2003 betreffende de opstelling van een gemeenschappelĳke nomenclatuur van territoriale eenheden voor de statistiek (NUTS) (
PB 2003, L 154, blz. 1
) en tot een territoriale herindeling van de administratieve organisatie in de lidstaten, om uitdrukking te geven aan het etnische, religieuze, taalkundige of culturele criterium. Volgens Roemenië is de administratieve en territoriale organisatie van de lidstaten hun exclusieve bevoegdheid en moet de Unie krachtens artikel 4, lid 2, VEU, de constitutionele orde van de lidstaten eerbiedigen.
Op grond van het hierboven weergegeven betoog concludeert Roemenië dat het bestreden besluit een schending vormt van artikel 4, lid 2, onder b), van verordening nr. 211/2011.
De Commissie en Hongarije betwisten de argumenten van Roemenië.
Alvorens in te gaan op de afzonderlijke grieven die Roemenië in het kader van dit middel tegen de Commissie formuleert, zij gewezen op de kenmerken van het onderzoek dat de Commissie moet uitvoeren op grond van artikel 4, lid 2, onder b), van verordening nr. 211/2011.
De Commissie moet de voorwaarde voor registratie van een EBI-voorstel namelijk uitleggen en toepassen op een wijze die het EBI eenvoudig toegankelijk maakt. De Commissie is dus alleen bevoegd om de registratie van een voorgesteld EBI krachtens artikel 4, lid 2, onder b), van verordening nr. 211/2011 te weigeren als dat voorgestelde EBI, gelet op het onderwerp en de doelstellingen ervan blijkens de verplichte en, in voorkomend geval, aanvullende informatie die de organisatoren hebben verstrekt, zichtbaar buiten het kader van haar bevoegdheden valt om een voorstel in te dienen voor een rechtshandeling van de Unie ter uitvoering van de Verdragen (zie punt 71 hierboven).
Bovendien bestaat er een verschil tussen het onderzoek dat de Commissie moet uitvoeren uit hoofde van artikel 4, lid 2, onder b), van verordening nr. 211/2011 en het onderzoek dat zij moet uitvoeren uit hoofde van artikel 10, lid 1, onder c), van die verordening.
Uit hoofde van artikel 4, lid 2, onder b), van verordening nr. 211/2011 mag de Commissie slechts nagaan of, objectief gezien, de in het kader van een EBI voorgestelde maatregelen in abstracto zouden kunnen worden vastgesteld op basis van de Verdragen. De Commissie mag in dat stadium dus niet nagaan of het bewijs van alle aangehaalde feitelijke elementen is geleverd, en evenmin of het voorstel en de voorgestelde maatregelen toereikend zijn gemotiveerd (arrest van 7 maart 2019, Izsák en Dabis/Commissie,
C‑420/16 P
,
EU:C:2019:177
, punt
).
Het besluit om een voorgesteld EBI te registreren houdt in dat een eerste beoordeling op juridisch vlak wordt verricht en loopt dus niet vooruit op de beoordeling van de Commissie in het kader van de mededeling die zij vaststelt op grond van artikel 10, lid 1, onder c), van verordening nr. 211/2011, waarin haar definitieve standpunt is vervat om in antwoord op het betreffende EBI al dan geen rechtshandeling voor te stellen (zie in die zin arrest van 23 april 2018, One of Us e.a./Commissie,
T‑561/14
,
EU:T:2018:210
, punten
,
en 117).
Uit de overwegingen in de punten 100 tot en met 104 hierboven volgt dat de Commissie de registratie van een voorgesteld EBI slechts kan weigeren als zij na het onderzoek in het kader van artikel 4, lid 2, onder b), van verordening nr. 211/2011 tot de conclusie komt dat een voorstel harerzijds voor een rechtshandeling van de Unie ter uitvoering van de Verdragen volledig is uitgesloten. Kan de Commissie niet tot die conclusie komen, dan moet zij het betreffende EBI-voorstel registreren.
De conclusie in punt 105 hierboven wordt bevestigd door de precisering van het Hof dat de bijzondere toegevoegde waarde van het EBI-mechanisme niet ligt in de zekerheid van het resultaat, maar in de deuren die het opent en de kansen die het de burgers van de Unie biedt om binnen de instellingen een politiek debat op gang te brengen zonder dat de aanvang van een wetgevingsprocedure hoeft te worden afgewacht (zie punt 51 hierboven). Uit deze precisering volgt dat de Commissie een voorgesteld EBI zelfs moet registreren als zij sterk twijfelt of het binnen haar taken past in de zin van artikel 4, lid 2, onder b), van verordening nr. 211/2011, om met die registratie het politieke debat binnen de instellingen mogelijk te maken.
De grieven van Roemenië moeten worden beoordeeld aan de hand van de overwegingen in de bovenstaande punten 101 tot en met 106.
Aangaande de grief van Roemenië die is weergegeven in de punten 95 tot en met 97 hierboven, dat de Commissie slechts rekening had gehouden met een deel van de informatie die de organisatoren in het litigieuze EBI-voorstel hadden verstrekt en in wezen de inhoud van dat voorstel onjuist had opgevat, moet om te beginnen worden opgemerkt dat, volgens de rechtspraak, de Commissie bij het onderzoek krachtens met name artikel 4, lid 2, onder b), van verordening nr. 211/2011 rekening moet houden met de informatie betreffende het onderwerp en de doelstellingen van het voorgestelde EBI die door de organisatoren van het EBI hetzij verplicht, hetzij facultatief, conform bijlage II bij genoemde verordening wordt verstrekt (arrest van 7 maart 2019, Izsák en Dabis/Commissie,
C‑420/16 P
,
EU:C:2019:177
, punten
en
). Bovendien geldt dat de Commissie de nadere informatie over het onderwerp, de doelstellingen en de context van het voorstel nauwkeurig en onpartijdig moet onderzoeken wanneer de organisatoren van het EBI zoals in casu overeenkomstig bijlage II bij verordening nr. 211/2011 dergelijke informatie als bijlage bij hun voorstel voegen (arrest van 12 september 2017, Anagnostakis/Commissie,
C‑589/15 P
,
EU:C:2017:663
, punt
).
In de eerste plaats heeft de Commissie in de onderhavige zaak in de overwegingen 1 en 2 van het bestreden besluit het onderwerp en de doelstellingen van dat voorstel vastgesteld op basis van de verplichte informatie die de organisatoren hadden aangeleverd op grond van bijlage II bij verordening nr. 211/2011 (zie punt 2 hierboven).
In de tweede plaats is artikel 177 VWEU, dat de Commissie in overweging 5 van het bestreden besluit heeft aangewezen als mogelijke grondslag voor de rechtshandelingen van de Unie die zouden kunnen worden vastgesteld naar aanleiding van het litigieuze EBI, een van de bepalingen die de organisatoren in het litigieuze EBI-voorstel uit hoofde van bijlage II bij verordening nr. 211/2011 hebben genoemd als relevant voor de voorgestelde maatregel.
In de derde plaats heeft de Commissie het litigieuze EBI-voorstel geregistreerd „met dien verstande dat het gericht is op voorstellen van [haarzelf] voor rechtshandelingen inzake de vaststelling van de taken, de prioritaire doelstellingen en de organisatie van de structuurfondsen” en „op voorwaarde dat de te financieren acties leiden tot de versterking van de economische, sociale en territoriale samenhang van de Unie” (artikel 1, lid 2, van het bestreden besluit).
De in de punten 108 tot en met 111 hierboven uiteengezette gegevens, beschouwd in het licht van alle informatie die de organisatoren van het litigieuze EBI-voorstel hebben verstrekt, laten zien dat de Commissie de voorgestelde maatregelen op objectieve wijze en in abstracto heeft onderzocht overeenkomstig het arrest van 7 maart 2019, Izsák en Dabis/Commissie (
C‑420/16 P
,
EU:C:2019:177
, punt
), waarbij zij in wezen slechts het onderwerp en de doelstellingen van dat voorstel heeft weergegeven en heeft vastgesteld dat het onder het cohesiebeleid van de Unie viel. Zo beschouwd is het litigieuze EBI-voorstel correct weergegeven in het bestreden besluit en kan niet worden vastgesteld dat de inhoud van dat voorstel verkeerd is opgevat.
Zoals Roemenië opmerkt, hebben de organisatoren van het litigieuze EBI-voorstel in de nadere, facultatieve informatie die zij overeenkomstig bijlage II bij verordening nr. 211/2011 hebben verstrekt wel aangegeven dat de rechtshandeling van de Unie die naar aanleiding van het litigieuze EBI wordt vastgesteld een definitie van het begrip „regio’s met een etnische of nationale minderheid” alsook een lijst van die regio’s moet bevatten. De organisatoren hebben ook aangegeven dat bij de vaststelling van de regio’s zoals bedoeld in verordening nr. 1059/2003 rekening moet worden gehouden met hun etnische, religieuze, taalkundige of culturele grenzen.
Uit het geheel van de informatie die de organisatoren hebben verstrekt blijkt echter dat de in punt 113 hierboven weergegeven maatregelen in hun ogen middelen vormden om de doelstelling van het litigieuze EBI te bereiken zoals die is beschreven in overweging 2 van het bestreden besluit. Aangezien de Commissie bij de beoordeling uit hoofde van artikel 4, lid 2, onder b), van verordening nr. 211/2011 rechtens verplicht was om de voorgestelde maatregelen op objectieve wijze en in abstracto te onderzoeken, zonder te kunnen nagaan of het bewijs van alle aangehaalde feitelijke elementen was geleverd en of het litigieuze EBI-voorstel en die maatregelen toereikend waren gemotiveerd (arrest van 7 maart 2019, Izsák en Dabis/Commissie,
C‑420/16 P
,
EU:C:2019:177
, punt
), is niet aangetoond dat de Commissie slechts rekening heeft gehouden met een deel van de informatie die de organisatoren van dat voorstel hebben verstrekt, waaronder de nadere facultatieve informatie, en ook niet dat zij de inhoud van dat voorstel verkeerd heeft opgevat.
Ook het argument van Roemenië dat de Commissie bij haar beoordeling een „voorbehoud” heeft gemaakt dat in wezen strijdig is met verordening nr. 211/2011 (zie punt 95 hierboven), moet worden afgewezen.
De registratie van het litigieuze EBI-voorstel door de Commissie „met dien verstande dat het gericht is op voorstellen van [haarzelf] voor rechtshandelingen inzake de vaststelling van de taken, de prioritaire doelstellingen en de organisatie van de structuurfondsen en op voorwaarde dat de te financieren acties leiden tot de versterking van de economische, sociale en territoriale samenhang van de Unie”, is namelijk in overeenstemming met verordening nr. 211/2011 zoals die door het Hof met name in het arrest van 7 maart 2019, Izsák en Dabis/Commissie (
C‑420/16 P
,
EU:C:2019:177
), is uitgelegd, aangezien de Commissie zoals gezegd de voorwaarde voor registratie krachtens artikel 4, lid 2, onder b), van die verordening moet uitleggen en toepassen op een wijze die het EBI eenvoudig toegankelijk maakt. De Commissie kan het betreffende EBI-voorstel dan in voorkomend geval „scherpstellen”, „kwalificeren” of zelfs gedeeltelijk registreren om het gemakkelijk toegankelijk te maken, op voorwaarde dat zij de op haar rustende motiveringsplicht vervult en de inhoud van het voorstel niet onjuist opvat. Door deze werkwijze kan de Commissie een voorgesteld EBI namelijk voorwaardelijk registreren in plaats van registratie te weigeren, zodat de doelstelling van verordening nr. 211/2011 haar nuttig effect behoudt. Deze conclusie is des te meer geboden daar de organisatoren van een dergelijk voorstel niet noodzakelijkerwijs juristen zijn, die zich schriftelijk nauwkeurig kunnen uitdrukken en de bevoegdheden van de Unie en van de Commissie kennen. Daarnaast is het verwijt van Roemenië dat het „voorbehoud” in de beoordeling van de Commissie wijst op twijfel en vragen van haar kant (zie punt 95 hierboven) niet onderbouwd en ook niet ter zake dienend. Zoals reeds aangegeven mogen dergelijke twijfels en vragen de Commissie namelijk niet belemmeren om het litigieuze EBI-voorstel te registreren.
Bovendien wordt deze stap van de Commissie verklaard door haar verplichting om een nieuw besluit te nemen over het litigieuze EBI-voorstel na het arrest van 7 maart 2019, Izsák en Dabis/Commissie (
C‑420/16 P
,
EU:C:2019:177
), waaruit zij alle consequenties dient te trekken zoals in punt 85 hierboven is benadrukt.
Gezien de overwegingen in de bovenstaande punten 108 tot en met 117 moet de in de punten 95 tot en met 97 uiteengezette grief van Roemenië worden afgewezen.
Wat betreft de grief van Roemenië in de punten 90 tot en met 94 hierboven dat de artikelen 174 tot en met 178 VWEU geen geldige rechtsgrond vormen voor een Uniehandeling in de zin van het litigieuze EBI-voorstel, zij eraan herinnerd dat de Commissie dat voorstel zonder een fout te maken (zie de bevindingen in de punten 114 en 118 hierboven) heeft geregistreerd „met dien verstande dat het gericht is op voorstellen van [haarzelf] voor rechtshandelingen inzake de vaststelling van de taken, de prioritaire doelstellingen en de organisatie van de structuurfondsen”, waarbij die voorstellen konden worden ingediend op grond van artikel 177 VWEU (artikel 1, lid 2, van het bestreden besluit, gelezen in samenhang met overweging 5 ervan).
Artikel 177, eerste alinea, VWEU, bepaalt namelijk dat „het […] Parlement en de Raad volgens de gewone wetgevingsprocedure bij verordeningen […] de taken, de prioritaire doelstellingen en de organisatie van de structuurfondsen [vaststellen]”. Artikel 177 staat in titel XVIII van het VWEU, met het opschrift „Economische, sociale en territoriale samenhang”. Deze titel is te vinden in het derde deel van het VWEU, met als opschrift „Het beleid en intern optreden van de Unie”.
Uit artikel 4, lid 2, onder c), VWEU volgt dat de economische, sociale en territoriale samenhang valt onder de gedeelde bevoegdheden van de Unie en de lidstaten. Overeenkomstig artikel 2, lid 6, VWEU worden de omvang en de voorwaarden voor de uitoefening van deze bevoegdheid van de Unie geregeld door de bepalingen in titel XVIII van het derde deel van het VWEU.
Artikel 174, eerste alinea, VWEU, dat onder die titel XVIII is geplaatst, bepaalt dat de Unie haar optreden gericht op de versterking van de economische, sociale en territoriale samenhang moet ontwikkelen en vervolgen, teneinde de harmonische ontwikkeling van de Unie in haar geheel te bevorderen.
Artikel 174, derde alinea, VWEU bepaalt:
„Wat betreft die regio’s wordt bijzondere aandacht besteed aan de plattelandsgebieden, de regio’s die een industriële overgang doormaken, en de regio’s die kampen met ernstige en permanente natuurlijke of demografische belemmeringen, zoals de meest noordelijke regio’s met een zeer geringe bevolkingsdichtheid, alsmede insulaire, grensoverschrijdende en berggebieden.”
Het Hof heeft opgemerkt dat artikel 174 VWEU de doelstelling van het cohesiebeleid van de Unie in algemene termen beschrijft en de Unie een ruime manoeuvreerruimte verleent voor de acties die zij zou willen ondernemen op het gebied van economische, sociale of territoriale samenhang, daarbij uitgaand van een brede opvatting van de regio’s waarop deze acties betrekking kunnen hebben (arrest van 7 maart 2019, Izsák en Dabis/Commissie,
C‑420/16 P
,
EU:C:2019:177
, punt
).
Bovendien heeft het Hof verduidelijkt dat de opsomming in artikel 174, derde alinea, VWEU, van regio’s „die kampen met ernstige en permanente natuurlijke of demografische belemmeringen”, indicatief en niet uitputtend is (arrest van 7 maart 2019, Izsák en Dabis/Commissie,
C‑420/16 P
,
EU:C:2019:177
, punt
).
Uit de overwegingen in de punten 120 tot en met 125 hierboven blijkt dat de Unie bevoegd is op het gebied van economische, sociale en territoriale samenhang. Bovendien bepaalt artikel 177 VWEU dat verordeningen moeten worden aangenomen volgens de gewone wetgevingsprocedure, die zoals aangegeven in artikel 289, lid 1, VWEU wordt ingeleid door een voorstel van de Commissie aan het Parlement en de Raad.
Uit het voorgaande volgt dat de Commissie in het bestreden besluit correct heeft vastgesteld dat het litigieuze EBI-voorstel, voor zover het gericht was op voorstellen van haarzelf voor rechtshandelingen inzake de vaststelling van de taken, de prioritaire doelstellingen en de organisatie van de structuurfondsen en mits de te financieren acties leidden tot de versterking van de economische, sociale en territoriale samenhang van de Unie, niet zichtbaar buiten het kader van haar bevoegdheden viel in de zin van artikel 4, lid 2, onder b), van verordening nr. 211/2011. Deze conclusie is geboden gezien de verduidelijking van het Hof dat de vraag of de in het kader van een EBI voorgestelde maatregel onder de bevoegdheden van de Commissie valt in de zin van de bovengenoemde bepaling, op het eerste gezicht en in essentie een vraag van uitlegging en toepassing van de betreffende Verdragsbepalingen is (arrest van 7 maart 2019, Izsák en Dabis/Commissie,
C‑420/16 P
,
EU:C:2019:177
, punt
).
Zoals Roemenië opmerkt, is het juist dat het Hof in zijn arrest van 7 maart 2019, Izsák en Dabis/Commissie (
C‑420/16 P
,
EU:C:2019:177
), heeft ingestemd met de analyse van het Gerecht in het arrest van 10 mei 2016, Izsák en Dabis/Commissie (
T‑529/13
,
EU:T:2016:282
), dat de etnische, culturele, religieuze of taalkundige kenmerken van regio’s met een nationale minderheid niet automatisch kunnen worden beschouwd als een belemmering voor hun economische ontwikkeling in vergelijking met de omliggende regio’s. Het Hof heeft dus geoordeeld dat het Gerecht, door uit te sluiten dat een regio met een nationale minderheid vanwege haar specifieke etnische, culturele, religieuze of taalkundige kenmerken noodzakelijkerwijs behoort tot de regio’s die „kampen met ernstige en permanente demografische belemmeringen” in de zin van artikel 174, derde alinea, VWEU, het begrip „die regio’s” in die bepaling juist heeft uitgelegd (arrest van 7 maart 2019, Izsák en Dabis/Commissie,
C‑420/16 P
,
EU:C:2019:177
, punten
en
).
Deze verduidelijkingen van het Hof doen niet af aan de conclusie in punt 127 hierboven dat de Commissie correct heeft vastgesteld dat het litigieuze EBI-voorstel niet zichtbaar buiten het kader van haar bevoegdheden viel. Met het besluit tot registratie van een voorgesteld EBI wordt namelijk niet vooruitgelopen op de beoordeling die de Commissie verricht voor het opstellen van de mededeling op grond van artikel 10, lid 1, onder c) van verordening nr. 211/2011. Daarin staan haar „juridische en politieke conclusies” over het EBI, de eventueel te nemen maatregel en de redenen voor het al dan niet nemen van die maatregel, zoals in de bovenstaande punten 50 en 104 in herinnering is gebracht. Bovendien kan de Commissie, zoals zij in haar verweerschrift heeft gepreciseerd, bij de voorbereiding van die mededeling indien nodig aan de hand van met name de feiten onderzoeken of en in welke mate de kenmerken van een regio met een nationale minderheid van invloed kunnen zijn op de economische of sociale ontwikkeling ervan in verhouding tot de omliggende regio’s, dan wel of en in welke mate de vastgestelde verschillen tussen de economische of sociale ontwikkelingsniveaus nopen tot een maatregel om de economische, sociale en territoriale samenhang te versterken.
Op grond van de voorgaande overwegingen moet de grief van Roemenië in de bovenstaande punten 90 tot en met 94, en daarmee het onderhavige middel, worden afgewezen. Het beroep moet bijgevolg worden verworpen.
Kosten
Volgens artikel 134, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij verwezen in de kosten, voor zover dat is gevorderd. Aangezien Roemenië in het ongelijk is gesteld, moet het overeenkomstig de vordering van de Commissie worden verwezen in zijn eigen kosten en in die van de Commissie.
Volgens artikel 138, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering dragen de lidstaten die in het geding hebben geïntervenieerd hun eigen kosten. Hieruit volgt dat Hongarije zijn eigen kosten zal dragen.

HET GERECHT (Tiende kamer),
rechtdoende, verklaart:

1)
Het beroep wordt verworpen.

2)
Roemenië draagt zijn eigen kosten en die van de Europese Commissie.

3)
Hongarije draagt zijn eigen kosten.

Kornezov
Buttigieg
Kowalik-Bańczyk
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 10 november 2021.
ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Roemeens.