CELEX: 62020CJ0577
Odesłanie prejudycjalne
Uznawanie kwalifikacji zawodowych
Dyrektywa 2005/36/WE
Artykuł 2
Zakres stosowania
Artykuł 13 ust. 2
Zawody regulowane
Warunki uzyskania prawa dostępu do tytułu psychoterapeuty w jednym państwie członkowskim na podstawie dyplomu z psychoterapii wydanego przez uniwersytet mający siedzibę w innym państwie członkowskim
Artykuły 45 i 49 TFUE
Swobody przemieszczania się i przedsiębiorczości
Ocena równoważności rozpatrywanego kształcenia
Artykuł 4 ust. 3 TUE
Zasada lojalnej współpracy między państwami członkowskimi
Podważanie przez przyjmujące państwo członkowskie poziomu wiedzy i kwalifikacji, których nabycie można domniemywać na podstawie dyplomu wydanego w innym państwie członkowskim
Warunki

Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 13 ust. 2 dyrektywy 2005/36/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 września 2005 r. w sprawie uznawania kwalifikacji zawodowych (
Dz.U. 2005, L 255, s. 22
), zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/55/UE z dnia 20 listopada 2013 r. (
Dz.U. 2013, L 354, s. 132
) (zwanej dalej „dyrektywą 2005/36”), jak również art. 45 i 49 TFUE.
Wniosek ten został złożony w ramach postępowania zainicjowanego przez A w przedmiocie decyzji Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirasto (organu ds. zezwoleń i nadzoru w zakresie spraw społecznych i zdrowia, Finlandia) (zwanego dalej „Valvirą”) odmawiającej przyznania jej prawa do używania tytułu zawodowego psychoterapeuty w Finlandii.
Ramy prawne
Prawo Unii
Motywy 1, 3, 6, 11, 17 i 44 dyrektywy 2005/36 mają następujące brzmienie:
„(1)
Zgodnie z art. 3 ust. 1 lit. c) traktatu jednym z celów Wspólnoty jest zniesienie przeszkód w swobodnym przepływie osób i usług między państwami członkowskimi. Dla obywateli państw członkowskich oznacza to w szczególności możliwość wykonywania zawodu jako osoba pracująca na własny rachunek lub jako pracownik najemny w państwie członkowskim innym niż to, w którym zdobyli kwalifikacje zawodowe. Ponadto art. 47 ust. 1 traktatu przewiduje uchwalenie dyrektyw zmierzających do wzajemnego uznawania dyplomów, świadectw i innych dokumentów potwierdzających posiadanie kwalifikacji.
[…]
(3)
Gwarancje przyznane w niniejszej dyrektywie osobom, które uzyskały kwalifikacje zawodowe w jednym z państw członkowskich, w zakresie dostępu do tego samego zawodu i jego wykonywania w innym państwie członkowskim na takich samych prawach jak obywatele tego drugiego państwa członkowskiego, nie zwalniają migrujących specjalistów z obowiązku wypełniania wszelkich niedyskryminujących warunków wykonywania zawodu, które mogą zostać ustanowione przez to drugie państwo, o ile znajdują one obiektywne uzasadnienie i są proporcjonalne.
[…]
(6)
Wprowadzanie ułatwień w świadczeniu usług musi odbywać się przy pełnym poszanowaniu wymogów w zakresie zdrowia i bezpieczeństwa publicznego oraz ochrony konsumentów. Dlatego należy ustanowić szczególne przepisy dotyczące przedstawicieli zawodów regulowanych, związanych ze zdrowiem lub bezpieczeństwem publicznym, którzy świadczą usługi transgraniczne tymczasowo lub okazjonalnie.
[…]
(11)
W przypadku zawodów objętych ogólnym systemem uznawania kwalifikacji, zwanym dalej »systemem ogólnym«, państwa członkowskie powinny zachować prawo do określania minimalnego poziomu kwalifikacji wymaganego dla zagwarantowania właściwej jakości usług świadczonych na ich terytorium. Jednakże, zgodnie z art. 10, 39 i 43 traktatu, nie powinny one wymagać od obywatela jednego z państw członkowskich uzyskania kwalifikacji, określonych wyłącznie na podstawie odniesienia do dyplomów uzyskiwanych w ramach ich własnego systemu szkolnictwa, w przypadku gdy obywatel ten uzyskał całość lub część tych kwalifikacji w innym państwie członkowskim. W konsekwencji należy ustanowić zasadę, zgodnie z którą każde przyjmujące państwo członkowskie, w którym dany zawód jest zawodem regulowanym, powinno uwzględnić kwalifikacje zdobyte w innym państwie członkowskim oraz ustalić, czy kwalifikacje te odpowiadają kwalifikacjom, których ono wymaga. Ogólny system uznawania kwalifikacji nie narusza prawa państw członkowskich do ustanowienia dla osób wykonujących dany zawód w tym państwie członkowskim szczególnych wymogów wynikających z przepisów dotyczących wykonywania danego zawodu uzasadnionych interesem publicznym. Przepisy tego rodzaju dotyczą, między innymi, zasad organizacji zawodu, standardów zawodowych, w tym dotyczących zasad etycznych, nadzoru oraz odpowiedzialności. Dyrektywa nie ma na celu ingerencji w uprawnienie państw członkowskich do przeciwdziałania nieuczciwemu uchylaniu się przez niektórych z ich obywateli od przestrzegania przepisów krajowych dotyczących wykonywania zawodu.
[…]
(17)
W celu uwzględnienia wszystkich sytuacji, które w dalszym ciągu nie podlegają przepisom dotyczącym uznawania kwalifikacji zawodowych, system ogólny powinien zostać rozszerzony na te przypadki, które nie zostały objęte systemem szczególnym wskutek tego, że dany zawód nie został objęty żadnym systemem bądź też w przypadku, gdy dany zawód wprawdzie został objęty takim szczególnym systemem, jednakże wnioskodawca z pewnych szczególnych i wyjątkowych przyczyn nie spełnia warunków koniecznych do skorzystania z tego systemu.
[…]
(44)
Niniejsza dyrektywa nie narusza przepisów niezbędnych dla zapewnienia wysokiego poziomu ochrony zdrowia i konsumentów”.
Artykuł 1 tej dyrektywy, zatytułowany „Cel”, przewiduje:
„Niniejsza dyrektywa ustanawia zasady, na podstawie których każde państwo członkowskie, które uzależnia dostęp do zawodu regulowanego lub jego wykonywanie na swoim terytorium od posiadania szczególnych kwalifikacji zawodowych (zwane dalej »przyjmującym państwem członkowskim«) uznaje, dla celów dostępu do tego zawodu i jego wykonywania, kwalifikacje zawodowe uzyskane w innym lub innych państwach członkowskich (zwanych dalej »rodzimym państwem członkowskim« [»państwem członkowskim pochodzenia«]), które umożliwiają posiadaczowi wymienionych kwalifikacji wykonywanie w tych państwach tego samego zawodu.
W niniejszej dyrektywie ustanawia się również zasady dotyczące częściowego dostępu do zawodu regulowanego oraz uznawania praktyk zawodowych odbywanych w innym państwie członkowskim”.
Artykuł 2 wspomnianej dyrektywy, zatytułowany: „Zakres”, stanowi w ust. 1 akapit pierwszy, że dyrektywę stosuje się wobec wszystkich obywateli państw członkowskich, zamierzających wykonywać zawód regulowany w państwie członkowskim innym niż to, w którym uzyskali kwalifikacje zawodowe, zarówno jako osoba pracująca na własny rachunek, w tym jako osoba wykonująca wolny zawód, jak też jako pracownik najemny.
Artykuł 3 tej dyrektywy, zatytułowany „Definicje”, w ust. 1 stanowi:
„Dla celów niniejszej dyrektywy stosuje się poniższe definicje:
a)
»zawód regulowany«: działalność zawodowa lub zespół działalności zawodowych, których podjęcie, wykonywanie, lub jeden ze sposobów wykonywania wymaga, bezpośrednio bądź pośrednio, na mocy przepisów ustawowych, wykonawczych lub administracyjnych, posiadania specjalnych kwalifikacji zawodowych; w szczególności używanie tytułu zawodowego zastrzeżonego na mocy przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych dla osób posiadających odpowiednie kwalifikacje zawodowe stanowi sposób wykonywania działalności zawodowej. W przypadkach, w których nie stosuje się pierwszego zdania niniejszej definicji, działalność zawodowa, o której mowa w ust. 2, traktowana jest jako zawód regulowany;
b)
»kwalifikacje zawodowe«: kwalifikacje potwierdzone dokumentem potwierdzającym posiadanie kwalifikacji, poświadczeniem kompetencji, o którym mowa w art. 11 lit. a) ppkt (i) lub doświadczenia zawodowego;
c)
»dokument potwierdzający posiadanie kwalifikacji«: dyplomy, świadectwa lub inne dokumenty wydane przez organ państwa członkowskiego wyznaczony zgodnie z przepisami ustawowymi, wykonawczymi lub administracyjnymi tego państwa, potwierdzające pomyślne ukończenie kształcenia zawodowego, odbywanego w przeważającej części na terytorium Wspólnoty. W przypadkach, w których nie stosuje się zdania pierwszego niniejszej definicji, dokument potwierdzający posiadanie kwalifikacji, o którym mowa w ust. 3, traktowany jest jako dokument potwierdzający posiadanie kwalifikacji;
d)
»właściwy organ«: każdy organ lub jednostka upoważniona przez państwa członkowskie do wystawiania lub przyjmowania świadectw wykształcenia i innych dokumentów lub informacji, przyjmowania wniosków i podejmowania decyzji, o których mowa w niniejszej dyrektywie;
e)
»kształcenie regulowane«: każdy rodzaj kształcenia, które w szczególny sposób przystosowane jest na potrzeby wykonywania określonego zawodu oraz obejmuje kurs lub kursy uzupełnione, w stosownych przypadkach, kształceniem zawodowym albo praktyką w okresie próbnym lub praktyką zawodową.
Struktura i poziom kształcenia zawodowego oraz praktyk w okresie próbnym lub praktyk zawodowych określane są w ustawach, przepisach wykonawczych lub administracyjnych danego państwa członkowskiego albo są nadzorowane bądź zatwierdzane przez wyznaczony w tym celu organ;
[…]”.
Artykuł 4 dyrektywy 2005/36, zatytułowany „Skutki uznania”, przewiduje:
„1.   Uznanie kwalifikacji zawodowych przez przyjmujące państwo członkowskie pozwala beneficjentom na uzyskanie w tym państwie członkowskim dostępu do tego samego zawodu, w odniesieniu do którego posiadają kwalifikacje w rodzimym państwie członkowskim [państwie członkowskim pochodzenia], oraz wykonywanie tego zawodu w przyjmującym państwie członkowskim na tych samych warunkach, jakie obowiązują obywateli przyjmującego państwa członkowskiego.
2.   Dla celów niniejszej dyrektywy zawód, który wnioskodawca pragnie wykonywać w przyjmującym państwie członkowskim, uznaje się za ten sam, do którego wykonywania kwalifikacje wnioskodawca posiada w rodzimym państwie członkowskim [państwie członkowskim pochodzenia], jeżeli w obu przypadkach chodzi o porównywalną działalność.
[…]”.
Artykuł 13 tej dyrektywy, zatytułowany „Warunki uznania”, stanowi:
„1.   W przypadku gdy w przyjmującym państwie członkowskim dostęp do zawodu regulowanego lub jego wykonywanie uzależnione są od posiadania określonych kwalifikacji zawodowych, właściwy organ tego państwa członkowskiego zezwala wnioskodawcom na dostęp do tego zawodu i jego wykonywanie na tych samych warunkach, które stosuje się wobec własnych obywateli, jeśli posiadają oni poświadczenie kompetencji lub dokument potwierdzający posiadanie kwalifikacji, o których mowa w art. 11, wymagany przez inne państwo członkowskie do celów dostępu do danego zawodu i jego wykonywania na terytorium tego państwa.
Poświadczenie kompetencji lub dokument potwierdzający posiadanie kwalifikacji wydaje właściwy organ państwa członkowskiego wyznaczony zgodnie z przepisami ustawowymi, wykonawczymi lub administracyjnymi tego państwa członkowskiego.
2.   Dostęp do zawodu i umożliwienie jego wykonywania, określone w ust. 1, przyznaje się także wnioskodawcom, którzy wykonywali dany zawód w pełnym wymiarze czasu pracy przez jeden rok lub przez równoważny okres w niepełnym wymiarze czasu pracy w okresie ostatnich dziesięciu lat w innym państwie członkowskim, które nie reguluje tego zawodu, oraz posiadają przynajmniej jedno poświadczenie kompetencji lub dowód posiadania kwalifikacji wydane przez inne państwo członkowskie, które nie reguluje tego zawodu.
Poświadczenie kompetencji i dokument potwierdzający posiadanie kwalifikacji muszą spełniać następujące warunki:
a)
są wydane przez właściwy organ państwa członkowskiego wyznaczony zgodnie z przepisami ustawowymi, wykonawczymi lub administracyjnymi tego państwa członkowskiego;
b)
poświadczają, że ich posiadacz jest przygotowany do wykonywania danego zawodu.
Jednakże nie można wymagać posiadania rocznego doświadczenia zawodowego, o którym mowa w akapicie pierwszym, jeżeli dokument potwierdzający posiadanie kwalifikacji wnioskodawcy poświadcza ukończenie regulowanego kształcenia lub szkolenia.
[…]”.
Prawo fińskie
Ustawa o osobach wykonujących zawód medyczny
Zgodnie z § 2 akapit pierwszy pkt 2 laki terveydenhuollon ammattihenkilöistä (559/1994) [ustawy o osobach wykonujących zawód medyczny (559/1994), zwanej dalej „ustawą o osobach wykonujących zawód medyczny”] do celów tej ustawy za „osobę wykonującą zawód medyczny” uważa się osobę, która na podstawie wspomnianej ustawy ma prawo używania zawodowego tytułu osoby wykonującej zawód medyczny, o którym mowa w rozporządzeniu rządu (osoba posiadająca chroniony tytuł zawodowy). Zgodnie z § 2 akapit drugi tej ustawy osoba wykonująca dany zawód, posiadająca pozwolenie lub chroniony tytuł zawodowy, ma prawo wykonywania tego zawodu i używania związanego z nim tytułu zawodowego. Inne osoby posiadające dostateczne wykształcenie, doświadczenie i umiejętności zawodowe również mogą wykonywać zawód, którego tytuł jest chroniony.
Zgodnie z § 3a akapit trzeci ustawy o osobach wykonujących zawód medyczny Valvira jest dla osób wykonujących zawód medyczny właściwym organem wskazanym w dyrektywie 2005/36 i laki ammattipätevyyden tunnustamisesta (1384/2015) [ustawie o uznawaniu kwalifikacji zawodowych (1384/2015), zwanej dalej „ustawą o uznawaniu kwalifikacji zawodowych”].
Rozporządzenie o osobach wykonujących zawód medyczny
Zgodnie z § 1 asetus terveydenhuollon ammattihenkilöistä (564/1994) [rozporządzenia o osobach wykonujących zawód medyczny (564/1994), zwanego dalej „rozporządzeniem o osobach wykonujących zawód medyczny”] wśród chronionych tytułów zawodowych dla osób wykonujących zawód medyczny w rozumieniu § 2 akapit pierwszy pkt 2 ustawy o osobach wykonujących zawód medyczny znajduje się w szczególności tytuł „psychoterapeuty”.
Zgodnie z § 2a akapit pierwszy rozporządzenia o osobach wykonujących zawód medyczny, aby dana osoba mogła używać chronionego tytułu zawodowego „psychoterapeuty”, musi zdobyć wykształcenie psychoterapeuty zorganizowane przez uniwersytet lub przez uniwersytet wspólnie z inną placówką szkoleniową.
Ustawa o uznawaniu kwalifikacji zawodowych
Zgodnie z § 6 akapit pierwszy ustawy o uznawaniu kwalifikacji zawodowych uznawanie kwalifikacji zawodowych opiera się na poświadczeniu kompetencji, indywidualnym dokumencie potwierdzającym posiadanie kwalifikacji lub kombinacji takich dokumentów wystawionych przez właściwy organ w innym niż Republika Finlandii państwie członkowskim. Przesłanką uznania kwalifikacji zawodowych jest to, by osoba miała w swoim państwie członkowskim pochodzenia prawo pracy w zawodzie, którego wykonywania dotyczy złożony przez nią wniosek o wydanie decyzji w sprawie uznania kwalifikacji zawodowych.
Zgodnie z § 6 akapit drugi ustawy o uznawaniu kwalifikacji zawodowych uznanie kwalifikacji zawodowych stosuje się także do wnioskodawców, którzy wykonywali dany zawód w pełnym wymiarze czasu pracy przez jeden rok lub w tym samym okresie w niepełnym wymiarze czasu pracy w okresie ostatnich dziesięciu lat w innym niż Republika Finlandii państwie członkowskim, w którym dany zawód nie jest regulowany, oraz posiadają przynajmniej jedno poświadczenie kompetencji lub dokument potwierdzający posiadanie kwalifikacji. Te dokumenty muszą potwierdzać zdolność danej osoby do wykonywania danego zawodu. Jednakże nie można wymagać posiadania rocznego doświadczenia zawodowego, jeżeli dokumenty potwierdzające posiadanie kwalifikacji wnioskodawcy odnoszą się do kształcenia regulowanego.
Postępowanie główne i pytania prejudycjalne
A, obywatelka fińskia, wystąpiła do Valviry, na podstawie Postgraduate Diploma in Solution Focused Therapy (dyplomu ukończenia trzeciego cyklu kształcenia w ramach „terapii ukierunkowanej na rozwiązania”, zwanego dalej „rozpatrywanym kształceniem”), wydanego w dniu 27 listopada 2017 r. przez University of the West of England (uniwersytet zachodniej Anglii, Zjednoczone Królestwo, zwany dalej „UWE”), o prawo do posługiwania się chronionym przez prawo fińskie tytułem zawodowym „psychoterapeuty”.
Rozpatrywane kształcenie zostało zorganizowane przez UWE w Finlandii i w języku fińskim, w partnerstwie z Helsingin Psykoterapiainstituutti Oy, fińską spółką akcyjną prowadzącą działalność w Finlandii.
W trakcie roku 2017 z Valvirą kontaktowali się byli uczestnicy tego kształcenia, którzy dzielili się swoimi zastrzeżeniami co do jego licznych braków odnośnie do programu wspomnianego kształcenia i praktycznych sposobów prowadzenia w stosunku do zamierzonych celów. Sama Valvira nawiązała kontakt z innymi osobami, które uczestniczyły w tym kształceniu i które opisały podobne doświadczenia.
Powziąwszy wątpliwości co do równoważności rozpatrywanego kształcenia z wymogami przewidzianymi w fińskich przepisach dotyczących dostępu do zawodu psychoterapeuty i jego wykonywania, Valvira decyzją z dnia 29 czerwca 2018 r. oddaliła wniosek A ze względu głównie na to, że we wniosku tym nie dostarczyła jej ona wystarczających informacji na temat programu tego kształcenia. Decyzją z dnia 10 września 2018 r. Valvira oddaliła odwołanie A od decyzji z dnia 29 czerwca 2018 r.
Wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2019 r. Helsingin hallinto-oikeus (sąd administracyjny w Helsinkach, Finlandia) oddalił skargę A na decyzję Valviry z dnia 10 września 2018 r. Sąd ten orzekł, że należy przyjąć, iż rozpatrywane kształcenie odbyło się w Zjednoczonym Królestwie, mimo że w praktyce zostało ono zorganizowane w Finlandii i w języku fińskim. Jednakże ogólny system uznawania kwalifikacji przewidziany w dyrektywie 2005/36 nie zobowiązuje do uwzględnienia wniosku A, ponieważ nie wykonywała ona zawodu psychoterapeuty ani w Zjednoczonym Królestwie, w którym zawód i kształcenie psychoterapeuty nie są regulowane, ani w innym państwie członkowskim posiadającym podobny system.
Helsingin hallinto-oikeus (sąd administracyjny w Helsinkach), stwierdzając, że rozpatrywane kształcenie wykazuje istotne braki i różnice w porównaniu z kształceniem psychoterapeutów w Finlandii, uznał, że Valvira słusznie stwierdziła, iż A nie wykazała, że jej wiedza i kwalifikacje są równoważne z wiedzą i kwalifikacjami, jakie uzyskała osoba, która odbyła kształcenie psychoterapeutyczne w Finlandii. Swobody podstawowe zagwarantowane w traktacie FUE również nie prowadzą do uznania, że wydana przez Valvirę decyzja odmowna była niezgodna z prawem.
W środku odwoławczym wniesionym od tego wyroku do sądu odsyłającego, Korkein hallinto-oikeus (najwyższego sądu administracyjnego, Finlandia), A utrzymuje, że rozpatrywane kształcenie należy uznać za kształcenie odbyte w Finlandii i że UWE, jako właściwy organ, potwierdziło, iż jest ono zgodne z przewidzianymi w Finlandii w rozporządzeniu o osobach wykonujących zawód medyczny wymogami dotyczącymi kształcenia psychoterapeutów. Należy zatem uznać, że rozpatrywane kształcenie uprawnia ją do używania tytułu zawodowego psychoterapeuty, o co się ubiega.
Jednakże w razie gdyby nie można było uznać, że rozpatrywane kształcenie zostało odbyte w Finlandii, równoważność tego kształcenia z kształceniem psychoterapeutów organizowanym w Finlandii należałoby oceniać na podstawie dokumentów odnoszących się do spisu wykładów i jakości przewidzianego programu kształcenia, dostarczonych przez A i organizatorów kształcenia. Valvira nie dokonała takiej oceny, a swoją decyzję odmowną oparła na anonimowych listach, opinii, o którą zwróciła się do fińskiego uniwersytetu konkurującego z UWE, i rozmowach, które sama przeprowadziła. Zasada lojalności w prawie Unii wymaga zaś, by Valvira nie podważała dokumentu wydanego przez UWE jako właściwy organ innego państwa członkowskiego.
Natomiast Valvira uważa, że kształcenie psychoterapeuty odbyte w innym państwie członkowskim musi być porównywalne z kształceniem oferowanym aktualnie przez uniwersytety fińskie. Zdaniem tego organu rozpatrywane kształcenie nie spełnia zaś z wielu względów warunków merytorycznych i jakościowych, jakie są wymagane w stosunku do kształcenia w zakresie psychoterapii w Finlandii, w związku z czym nie może dawać uprawnienia do używania tytułu zawodowego psychoterapeuty. Valvira dodaje, że co do zasady uznaje zaświadczenia wydane przez uniwersytety i inne instytucje edukacyjne innych państw członkowskich oraz dostarczane przez nie informacje na temat programu i praktycznych sposobów przeprowadzenia oferowanego kształcenia oraz że bada je jedynie w zakresie niezbędnym do ustalenia, czy istnieją różnice pomiędzy kształceniem fińskim a odpowiednim kształceniem w innym państwie członkowskim.
Sąd odsyłający wyjaśnia, że orzekł już w innej sprawie, iż rozpatrywane kształcenie nie może zostać uznane za odbyte w Finlandii w rozumieniu ustawy o osobach wykonujących zawód medyczny. W Finlandii zawód psychoterapeuty jest zawodem regulowanym w rozumieniu art. 3 ust. 1 lit. a) dyrektywy 2005/36, ponieważ prawo do używania danego tytułu zawodowego jest przyznawane wyłącznie osobom, które posiadają kwalifikacje zawodowe wymagane przez mające zastosowanie przepisy fińskie.
Zawód psychoterapeuty podlega ogólnemu systemowi uznawania dokumentów potwierdzających posiadanie kwalifikacji przewidzianemu w szczególności w art. 10–14 tej dyrektywy. Ponieważ w Zjednoczonym Królestwie zawód i kształcenie psychoterapeuty nie są regulowane, do sytuacji A zastosowanie znajduje art. 13 ust. 2 wspomnianej dyrektywy.
Jednakże według sądu odsyłającego z uwagi na to że A nie spełnia przewidzianego w tym przepisie warunku, zgodnie z którym musi ona wykonywać zawód psychoterapeuty w innym państwie członkowskim, w którym zawód ten nie jest regulowany, zainteresowana nie może domagać się prawa dostępu do tego zawodu w Finlandii.
Sąd odsyłający zastanawia się, czy niezależnie od przepisów dyrektywy 2005/36, należy zbadać sytuację A również w świetle podstawowych swobód zagwarantowanych w art. 45 i 49 TFUE oraz związanego z nimi orzecznictwa Trybunału. W przypadku odpowiedzi twierdzącej sąd ten zastanawia się, czy w celu upewnienia się, czy dyplom wydany w innym państwie członkowskim poświadcza u jego posiadacza wiedzę i kwalifikacje co najmniej równoważne, jeśli nie identyczne, z wiedzą i kwalifikacjami potwierdzonymi dyplomem krajowym, właściwy organ przyjmującego państwa członkowskiego może oprzeć się również na innych informacjach, które uzyskał w odniesieniu do trybu rozpatrywanego kształcenia, czy też powinien kierować się informacjami przekazanymi w tym względzie przez uniwersytet innego państwa członkowskiego, taki jak UWE.
W tych okolicznościach Korkein hallinto-oikeus (najwyższy sąd administracyjny) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1)
Czy podstawowe swobody zagwarantowane w traktacie FUE i w dyrektywie 2005/36 należy interpretować w ten sposób, że właściwy organ państwa przyjmującego jest zobowiązany zbadać prawo wnioskodawcy do wykonywania zawodu regulowanego na podstawie art. 45 i 49 TFUE i orzecznictwa w tym kontekście (w szczególności wyroków: z dnia 7 maja 1991 r., Vlassopoulou,
C‑340/89
,
EU:C:1991:193
; z dnia 6 października 2015 r., Brouillard,
C‑298/14
,
EU:C:2015:652
), nawet gdyby art. 13 ust. 2 dyrektywy 2005/36 wprowadzał harmonizację warunków wykonywania zawodu regulowanego, w których państwo przyjmujące powinno zezwolić na wykonywanie zawodu wnioskodawcy posiadającemu dokument potwierdzający posiadanie kwalifikacji z państwa, w którym zawód ten nie jest regulowany, niespełniającemu jednak ustanowionego w tym przepisie dyrektywy wymogu wykonywania zawodu?
2)
W przypadku odpowiedzi twierdzącej na pytanie pierwsze: Czy prawo Unii – z uwzględnieniem rozważań zawartych w wyroku z dnia 6 października 2015 r., Brouillard (
C‑298/14
,
EU:C:2015:652
, pkt
), dotyczących wyłącznych kryteriów oceny równoważności świadectw egzaminacyjnych – sprzeciwia się temu, by właściwy organ państwa przyjmującego w sytuacji takiej jak rozpatrywana w niniejszym postępowaniu oparł swoją ocenę równoważności wykształcenia również na innych informacjach niż informacje o dokładnym programie i sposobie przeprowadzenia kształcenia uzyskane od organizatora kształcenia lub organów innego państwa członkowskiego?”.
Uwaga wstępna
Należy zauważyć, że okoliczności faktyczne związane ze sprawą w postępowaniu głównym miały miejsce, gdy w Zjednoczonym Królestwie nadal było stosowane prawo Unii. W związku z tym art. 45 i 49 TFUE oraz dyrektywa 2005/36 mogą znaleźć zastosowanie w niniejszej sprawie.
W przedmiocie pytania pierwszego
Poprzez pytanie pierwsze sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 13 ust. 2 dyrektywy 2005/36 oraz art. 45 i 49 TFUE należy interpretować w ten sposób, że wniosek o dostęp do zawodu regulowanego i zezwolenie na jego wykonywanie w przyjmującym państwie członkowskim, złożony na podstawie owego art. 13 ust. 2 przez osobę, która, po pierwsze, posiada dokument potwierdzający posiadanie kwalifikacji dotyczący tego zawodu, wydany w państwie członkowskim, w którym zawód ten nie jest regulowany, a po drugie, nie spełnia wymogu dotyczącego wykonywania tego zawodu przez minimalny okres, o którym mowa we wspomnianym art. 13 ust. 2, właściwy organ przyjmującego państwa członkowskiego musi ocenić w świetle art. 45 lub 49 TFUE.
Na wstępie należy zauważyć w niniejszej sprawie, że o ile prawdą jest, iż A ukończył kurs zorganizowany przez UWE w Finlandii i w języku fińskim, we współpracy z Helsingin Psykoterapiainstituutti, o tyle jednak dyplom psychoterapeutyczny został wydany A po zakończeniu tego szkolenia przez UWE, które ma siedzibę w Zjednoczonym Królestwie.
Zgodnie zaś z art. 2 ust. 1 dyrektywy 2005/36 ma ona zastosowanie do wszystkich obywateli państw członkowskich, zamierzających wykonywać zawód regulowany w państwie członkowskim innym niż to, w którym uzyskali kwalifikacje zawodowe, zarówno jako osoba pracująca na własny rachunek, w tym jako osoba wykonująca wolny zawód, jak też jako pracownik najemny.
Ponadto zgodnie z art. 3 ust. 1 lit. b)–d) wspomnianej dyrektywy „kwalifikacje zawodowe” oznaczają zwłaszcza kwalifikacje potwierdzone dokumentem potwierdzającym posiadanie kwalifikacji, takim jak w szczególności dyplom wydany przez właściwy organ państwa członkowskiego i potwierdzający ukończenie kształcenia zawodowego odbywanego w przeważającej części na terytorium Unii Europejskiej.
Wynika z tego, że skoro rozpatrywany w postępowaniu głównym dokument potwierdzający ukończenie kształcenia zawodowego odbytego w Unii został wydany przez właściwy organ państwa członkowskiego innego niż to, w którym A zamierza wykonywać zawód regulowany, sytuacja rozpatrywana w postępowaniu głównym może być objęta zakresem stosowania dyrektywy 2005/36.
Z wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, a w szczególności z pytania pierwszego, wynika, że A nie spełnia przewidzianego w art. 13 ust. 2 dyrektywy 2005/36 wymogu wykonywania zawodu, na który się powołuje, przez minimalny okres, o którym mowa w tym przepisie. W tych okolicznościach A nie tylko nie może powoływać się na ten przepis ani, szerzej, na ogólny system uznawania dokumentów potwierdzających posiadanie kwalifikacji przewidziany w art. 10–14 dyrektywy 2005/36, ale również nie może powoływać się na inny system uznawania kwalifikacji zawodowych ustanowiony przez tę dyrektywę.
Należy zatem ustalić, czy sytuacją taką jak sytuacja A należy oceniać w świetle art. 45 lub 49 TFUE.
W tym względzie, należy po pierwsze przypomnieć, że Trybunał orzekł, że osiągnięcie pełnej swobody przepływu pracowników nie byłoby możliwe, gdyby państwa członkowskie mogły odmawiać przyznania korzyści wynikających ze swobód zagwarantowanych w art. 45 i 49 TFUE własnym obywatelom, którzy skorzystali z możliwości przewidzianych w prawie Unii i uzyskali dzięki temu kwalifikacje zawodowe w państwie członkowskim innym aniżeli państwo, którego obywatelstwo posiadają. Uwaga ta znajduje zastosowanie również wtedy, gdy obywatel państwa członkowskiego uzyskał w innym państwie członkowskim kwalifikacje uniwersyteckie, na które zamierza się powołać w państwie członkowskim, którego obywatelstwo posiada (zob. podobnie wyrok z dnia 6 października 2015 r., Brouillard,
C‑298/14
,
EU:C:2015:652
, pkt
).
W sprawie, w której zapadł wyrok z dnia 6 października 2015 r., Brouillard (
C‑298/14
,
EU:C:2015:652
), jako że zainteresowany powoływał się w państwie członkowskim, którego był obywatelem, na dyplom uniwersytecki, który uzyskał w innym państwie członkowskim, Trybunał uznał w pkt 29 tego wyroku, że nie można pozbawiać go możliwości skorzystania z korzyści, jakie przyznają mu postanowienia traktatu FUE dotyczące swobodnego przepływu osób oraz że okoliczność, iż rozpatrywany dyplom uzyskał w ramach kształcenia na odległość, nie ma w tym względzie znaczenia.
Podobnie mogłoby być w przypadku osoby takiej jak A, powołującej się w państwie członkowskim, którego jest obywatelem, na dyplom uniwersytecki, który uzyskała w innym państwie członkowskim, nawet jeśli było to następstwem kształcenia prowadzonego w tym pierwszym państwie członkowskim we współpracy z organem właściwym do wydania takiego dyplomu w innym państwie członkowskim.
Po drugie, należy przypomnieć, że podczas rozpatrywania wniosku obywatela Unii o zezwolenie na wykonywanie zawodu, do którego dostęp zależy zgodnie z prawem krajowym od posiadania dyplomu bądź kwalifikacji zawodowych czy też okresów doświadczenia praktycznego, organy państwa członkowskiego są zobowiązane uwzględnić wszystkie dyplomy, świadectwa i inne dokumenty, a także stosowne doświadczenie zainteresowanego, poprzez porównanie – z jednej strony – kwalifikacji potwierdzonych tymi dokumentami i tym doświadczeniem oraz – z drugiej strony – wiedzy i kwalifikacji zawodowych wymaganych w świetle przepisów krajowych (wyrok z dnia 8 lipca 2021 r., Lietuvos Respublikos sveikatos apsaugos ministerija,
C‑166/20
,
EU:C:2021:554
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Ponieważ wyroki te są jedynie wyrazem, jaki w orzecznictwie znajduje zasada nierozerwalnie związana z podstawowymi swobodami traktatu FUE, zasada ta nie może utracić części swej wagi prawnej z racji przyjęcia dyrektyw dotyczących wzajemnego uznawania dyplomów (wyrok z dnia 8 lipca 2021 r., Lietuvos Respublikos sveikatos apsaugos ministerija,
C‑166/20
,
EU:C:2021:554
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Dyrektywy odnoszące się do wzajemnego uznawania dyplomów, a w szczególności dyrektywa 2005/36, nie mają bowiem na celu i nie mogą powodować utrudnienia uznawania takich dyplomów, świadectw i innych potwierdzających posiadanie kwalifikacji dokumentów w sytuacjach nieobjętych ich zakresem [wyrok z dnia 3 marca 2022 r., A (Kształcenie medyczne na podstawowym poziomie),
C‑634/20
,
EU:C:2022:149
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo].
Tymczasem w sytuacji takiej jak rozpatrywana w postępowaniu głównym, w której jak wynika z pkt 35 niniejszego wyroku, zainteresowana nie spełnia warunków żadnego z systemów uznawania kwalifikacji zawodowych ustanowionych w dyrektywie 2005/36, przyjmujące państwo członkowskie powinno przestrzegać swoich obowiązków w dziedzinie uznawania kwalifikacji zawodowych, przypomnianych w pkt 40 niniejszego wyroku, które mają zastosowanie do sytuacji objętych zarówno art. 45 TFUE, jak i art. 49 TFUE (zob. podobnie wyrok z dnia 8 lipca 2021 r., Lietuvos Respublikos sveikatos apsaugos ministerija,
C‑166/20
,
EU:C:2021:554
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Mając na uwadze całość przedstawionych powyżej rozważań, na pytanie pierwsze należy odpowiedzieć, że art. 13 ust. 2 dyrektywy 2005/36 oraz art. 45 i 49 TFUE należy interpretować w ten sposób, że wniosek o dostęp do zawodu regulowanego i zezwolenie na jego wykonywanie w przyjmującym państwie członkowskim, złożony na podstawie owego art. 13 ust. 2 przez osobę, która, po pierwsze, posiada dokument potwierdzający posiadanie kwalifikacji dotyczący tego zawodu, wydany w państwie członkowskim, w którym zawód ten nie jest regulowany, a po drugie, nie spełnia wymogu dotyczącego wykonywania tego zawodu przez minimalny okres, o którym mowa we wspomnianym art. 13 ust. 2, właściwy organ przyjmującego państwa członkowskiego musi ocenić w świetle art. 45 lub 49 TFUE.
W przedmiocie pytania drugiego
Poprzez pytanie drugie sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy prawo Unii, a w szczególności art. 45 i 49 TFUE, należy interpretować w ten sposób, że stoi ono na przeszkodzie temu, aby właściwy organ przyjmującego państwa członkowskiego, do którego wpłynął wniosek o zezwolenie na wykonywanie zawodu regulowanego w tym państwie członkowskim, oparł swoją ocenę równoważności kształcenia, na które powołuje się wnioskodawca, względem odpowiedniego kształcenia we wspomnianym państwie członkowskim także na informacjach dotyczących dokładnego programu i konkretnych sposobów przeprowadzenia tego kształcenia, które zostały mu przekazane przez osoby inne niż organizatorzy wspomnianego kształcenia lub przez organy innego państwa członkowskiego.
Należy przypomnieć, że w sytuacji takiej jak rozpatrywana w postępowaniu głównym, w ramach której zainteresowana nie spełnia warunków żadnego z systemów uznawania kwalifikacji zawodowych ustanowionych w dyrektywie 2005/36, lecz do której stosuje się art. 45 lub 49 TFUE, dane państwo członkowskie powinno przestrzegać swoich obowiązków w zakresie uznawania kwalifikacji zawodowych, przypomnianych w pkt 40 niniejszego wyroku [zob. analogicznie wyrok z dnia 3 marca 2022 r., A (Kształcenie medyczne na podstawowym poziomie),
C‑634/20
,
EU:C:2022:149
, pkt
].
Procedura analizy porównawczej, wskazana w pkt 40 niniejszego wyroku, powinna pozwolić organom przyjmującego państwa członkowskiego na obiektywne sprawdzenie, czy zagraniczny dyplom poświadcza, że jego posiadacz dysponuje wiedzą i kwalifikacjami, które są co najmniej równoważne, jeśli nie identyczne, z tymi, które potwierdza dyplom krajowy. Wspomniana ocena równoważności zagranicznego dyplomu musi zostać dokonana wyłącznie z uwzględnieniem poziomu wiedzy i kwalifikacji, których posiadanie dyplom ten, w świetle charakteru i czasu trwania studiów i związanego z nim szkolenia praktycznego, pozwala domniemywać u posiadacza dyplomu [wyrok z dnia 3 marca 2022 r., A (Kształcenie medyczne na podstawowym poziomie),
C‑634/20
,
EU:C:2022:149
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo].
W tym względzie należy zauważyć, że ta procedura analizy porównawczej zakłada wzajemne zaufanie między państwami członkowskimi do dokumentów poświadczających kwalifikacje zawodowe wydawanych przez każde państwo członkowskie. W związku z tym organ przyjmującego państwa członkowskiego jest co do zasady zobowiązany uznać za prawdziwy dokument taki jak w szczególności dyplom wydany przez organ innego państwa członkowskiego.
Jednakże, w przypadku gdy właściwy organ państwa członkowskiego ma poważne wątpliwości, wykraczające poza zwykłe podejrzenia, co do autentyczności lub wiarygodności dokumentu, organ lub instytucja wydająca są zobowiązane, na wniosek pierwszego organu, do ponownego zbadania zasadności danego dokumentu i, w razie potrzeby, do cofnięcia go (wyrok z dnia 19 czerwca 2003 r., Tennah-Durez,
C‑110/01
,
EU:C:2003:357
, pkt
).
Zatem, w przypadku gdy właściwy organ państwa członkowskiego zwraca się do organu wydającego z konkretnymi elementami składającymi się na spójny łańcuch poszlak pozwalających sądzić, że dyplom, na który powołuje się wnioskodawca, nie odzwierciedla poziomu wiedzy i kwalifikacji, których nabycie przez jego posiadacza można domniemywać na podstawie tego dyplomu zgodnie z systemem przypomnianym w pkt 47 niniejszego wyroku, organ wydający jest zobowiązany na mocy zasady lojalnej współpracy wyrażonej w art. 4 ust. 3 TUE do ponownego zbadania w świetle tych elementów zasadności wydania wspomnianego dyplomu i w razie potrzeby do cofnięcia go.
Wśród wspomnianych konkretnych elementów mogą znajdować się w stosownym przypadku w szczególności informacje przekazywane zarówno przez osoby inne niż organizatorzy danego kształcenia, jak i przez organy innego państwa członkowskiego działające w ramach swoich funkcji.
Organ przyjmującego państwa członkowskiego, który jak wynika z pkt 48 niniejszego wyroku, jest co do zasady zobowiązany uznać za prawdziwy dokument taki jak dyplom wydany przez organ innego państwa członkowskiego, nie może co do zasady kwestionować poziomu wiedzy i kwalifikacji zawodowych, których nabycie przez jego posiadacza można domniemywać na podstawie tego dyplomu, w sytuacji gdy organ wydający ponownie zbadał zasadność wydania tego dyplomu w świetle elementów wymienionych w pkt 50 niniejszego wyroku, nie cofając go (zob. analogicznie wyrok z dnia 19 czerwca 2003 r., Tennah-Durez,
C‑110/01
,
EU:C:2003:357
, pkt
). Jedynie w drodze wyjątku właściwy organ przyjmującego państwa członkowskiego byłby uprawniony do kwestionowania poziomu wiedzy i kwalifikacji, których nabycie przez jego posiadacza można domniemywać na podstawie tego dyplomu.
Tak więc, w razie gdyby okoliczności sprawy, które wystąpiły, tak jak w postępowaniu głównym, na terytorium przyjmującego państwa członkowskiego, w sposób oczywisty wskazywały na brak prawdziwości wspomnianego dyplomu, to państwo członkowskie nie może być zobowiązane do ich pominięcia (zob. analogicznie wyrok z dnia 27 września 1989 r., van de Bijl,
130/88
,
EU:C:1989:349
, pkt
,
).
Nie można bowiem odmówić przyjmującemu państwu członkowskiemu prawa do podjęcia środków mających na celu zapobieżenie wykorzystywaniu przez zainteresowanych swobód przepływu osób przewidzianych w traktacie FUE do uchylania się od wymogów w zakresie kształcenia zawodowego nałożonych na posiadaczy dyplomu krajowego (zob. analogicznie wyrok z dnia 27 września 1989 r., van de Bijl,
130/88
,
EU:C:1989:349
, pkt
).
W szczególności orzeczono, że ochrona zdrowia publicznego stanowi nadrzędny wzgląd interesu ogólnego, mogący uzasadniać środek krajowy ograniczający rzeczone swobody przepływu, z zastrzeżeniem, że jest on odpowiedni do osiągnięcia zamierzonego celu i nie wykracza poza to, co niezbędne w tym celu (zob. wyrok z dnia 21 września 2017 r., Malta Dental Technologists Association i Reynaud,
C‑125/16
,
EU:C:2017:707
, pkt
,
).
W tym kontekście należy uściślić, że brak prawdziwości dyplomu jest oczywisty w szczególności wówczas, gdy jest jasne, że rzeczywisty programu odbytego kształcenia różni się znacznie od programu kształcenia wynikającego z danego dyplomu.
Mając na uwadze całość powyższych rozważań, na pytanie drugie należy odpowiedzieć, że art. 45 i 49 TFUE w związku z art. 4 ust. 3 TUE należy interpretować w ten sposób, że właściwy organ przyjmującego państwa członkowskiego, do którego wpłynął wniosek o zezwolenie na wykonywanie zawodu regulowanego w tym państwie członkowskim, jest zobowiązany uznać za prawdziwy dyplom wydany przez organ innego państwa członkowskiego i co do zasady nie może kwestionować poziomu wiedzy i kwalifikacji, których nabycie przez wnioskodawcę można domniemywać na podstawie tego dyplomu. Jedynie w przypadku powzięcia poważnych wątpliwości, opartych na konkretnych elementach składających się na spójny łańcuch poszlak pozwalających sądzić, że dyplom, na który powołuje się wnioskodawca, nie odzwierciedla poziomu wiedzy i kwalifikacji, których nabycie przez wnioskodawcę można domniemywać na podstawie tego dyplomu, organ ten może zwrócić się do organu wydającego o ponowne zbadanie w świetle tych elementów zasadności wydania wspomnianego dyplomu, przy czym ten ostatni organ powinien w razie potrzeby go cofnąć. Wśród wspomnianych konkretnych elementów mogą znajdować się w stosownym przypadku w szczególności informacje przekazywane zarówno przez osoby inne niż organizatorzy danego kształcenia, jak i przez organy innego państwa członkowskiego działające w ramach swoich funkcji. Gdy organ wydający ponownie zbadał w świetle wspomnianych elementów zasadność jego wydania, nie cofając go, jedynie w drodze wyjątku, w razie gdyby okoliczności danej sprawy wskazywały w sposób oczywisty na brak prawdziwości danego dyplomu, organ przyjmującego państwa członkowskiego może zakwestionować zasadność wydania wspomnianego dyplomu.
W przedmiocie kosztów
Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.

Z powyższych względów Trybunał (pierwsza izba) orzeka, co następuje:

1)
Artykuł 13 ust. 2 dyrektywy 2005/36/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 września 2005 r. w sprawie uznawania kwalifikacji zawodowych, zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/55/UE z dnia 20 listopada 2013 r., oraz art. 45 i 49 TFUE należy interpretować w ten sposób, że wniosek o dostęp do zawodu regulowanego i zezwolenie na jego wykonywanie w przyjmującym państwie członkowskim, złożony na podstawie owego art. 13 ust. 2 przez osobę, która, po pierwsze, posiada dokument potwierdzający posiadanie kwalifikacji dotyczący tego zawodu, wydany w państwie członkowskim, w którym zawód ten nie jest regulowany, a po drugie, nie spełnia wymogu dotyczącego wykonywania tego zawodu przez minimalny okres, o którym mowa we wspomnianym art. 13 ust. 2, właściwy organ przyjmującego państwa członkowskiego musi ocenić w świetle art. 45 lub 49 TFUE.

2)
Artykuły 45 i 49 TFUE w związku z art. 4 ust. 3 TUE należy interpretować w ten sposób, że właściwy organ przyjmującego państwa członkowskiego, do którego wpłynął wniosek o zezwolenie na wykonywanie zawodu regulowanego w tym państwie członkowskim, jest zobowiązany uznać za prawdziwy dyplom wydany przez organ innego państwa członkowskiego i co do zasady nie może kwestionować poziomu wiedzy i kwalifikacji, których nabycie przez wnioskodawcę można domniemywać na podstawie tego dyplomu. Jedynie w przypadku powzięcia poważnych wątpliwości, opartych na konkretnych elementach składających się na spójny łańcuch poszlak pozwalających sądzić, że dyplom, na który powołuje się wnioskodawca, nie odzwierciedla poziomu wiedzy i kwalifikacji, których nabycie przez wnioskodawcę można domniemywać na podstawie tego dyplomu, organ ten może zwrócić się do organu wydającego o ponowne zbadanie w świetle tych elementów zasadności wydania wspomnianego dyplomu, przy czym ten ostatni organ powinien w razie potrzeby go cofnąć. Wśród wspomnianych konkretnych elementów mogą znajdować się w stosownym przypadku w szczególności informacje przekazywane zarówno przez osoby inne niż organizatorzy danego kształcenia, jak i przez organy innego państwa członkowskiego działające w ramach swoich funkcji. Gdy organ wydający ponownie zbadał w świetle wspomnianych elementów zasadność jego wydania, nie cofając go, jedynie w drodze wyjątku, w razie gdyby okoliczności danej sprawy wskazywały w sposób oczywisty na brak prawdziwości danego dyplomu, organ przyjmującego państwa członkowskiego może zakwestionować zasadność wydania wspomnianego dyplomu.

Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: fiński.