CELEX: 62020CJ0597
Zahtjev za prethodnu odluku
Zračni prijevoz
Uredba (EZ) br. 261/2004
Članak 16.
Odšteta i pomoć putnicima
Zadaća nacionalnog tijela odgovornog za provođenje navedene uredbe
Nacionalni propis kojim se tom tijelu dodjeljuje ovlast da naloži zračnom prijevozniku isplatu odštete na koju putnik ima pravo
Povelja Europske unije o temeljnim pravima
Članak 47.
Pravo podnošenja pravnog lijeka sudu

Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članka 16. stavaka 1. i 2. Uredbe (EZ) br. 261/2004 Europskog parlamenta i Vijeća od 11. veljače 2004. o utvrđivanju općih pravila odštete i pomoći putnicima u slučaju uskraćenog ukrcaja i otkazivanja ili dužeg kašnjenja leta […] te o stavljanju izvan snage Uredbe (EEZ) br. 295/91 (
SL 2004., L 46, str. 1
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 7., svezak 26., str. 21. i ispravak
SL 2019., L 119, str. 202
.).
Zahtjev je upućen u okviru spora između zračnog prijevoznika Polskie Linie Lotnicze „LOT” S. A. (u daljnjem tekstu: LOT) i Budapest Főváros Kormányhivatale (Odjel za zaštitu potrošača pri gradskoj upravi glavnog grada Budimpešte, Mađarska) (u daljnjem tekstu: Odjel za zaštitu potrošača), u vezi s odlukom kojom je taj odjel naložio LOT‑u plaćanje odštete predviđene člankom 7. Uredbe br. 261/2004.
Pravni okvir
Pravo Unije
Uvodne izjave 1., 2., 4., 21. i 22. Uredbe br. 261/2004 glase:
„(1)
Aktivnost Zajednice u području zračnog prijevoza usmjerena je, pored ostalih stvari, na osiguravanje visoke razine zaštite putnika. Uz to, u potpunosti bi trebalo voditi računa o obvezama zaštite potrošača općenito.
(2)
Uskraćivanje ukrcaja i otkazivanje ili kašnjenje leta uzrokuju ozbiljne probleme i neugodnosti putnicima.
[…]
(4)
Zajednica bi stoga trebala povisiti standarde zaštite propisane tom Uredbom, kako bi ojačala prava putnika i osigurala djelovanje zračnih prijevoznika sukladno ujednačenim uvjetima na liberaliziranom tržištu.
[…]
(21)
Države bi članice trebale utvrditi pravila po kojima se primjenjuju sankcije u slučaju kršenja odredaba iz ove Uredbe i osigura[ti] primjenu istih. Te bi sankcije trebale biti učinkovite, razmjerne i odvraćajuće.
(22)
Države bi članice trebale osigurati i nadzirati opću usklađenost zračnih prijevoznika s ovom Uredbom i odrediti odgovarajuće tijelo koje će izvršavati ovakve provedbene zadaće. Nadzor ni na koji način ne smije utjecati na prava putnika i zračnih prijevoznika da zatraže pravnu zadovoljštinu na sudovima u okviru postupaka nacionalnog prava.”
Člankom 5. te uredbe, naslovljenim „Otkazivanje leta”, u stavcima 1. i 3. određuje se:
„1.   U slučaju otkazivanja leta, dotični putnici:
[…]
(c)
imaju pravo na odštetu od strane stvarnog zračnog prijevoznika u skladu s člankom 7., osim ako:
[…]
iii.
su obaviješteni o otkazivanju leta u roku od sedam dana prije vremena polaska predviđenog redom letenja i ponuđeno im je preusmjeravanje, čime im je omogućeno da otputuju ne više od sat vremena ranije od predviđenog vremena polaska i da stignu na konačno odredište unutar dva sata od planiranog vremena dolaska.
[…]
3.   Stvarni zračni prijevoznik nije dužan platiti odštetu u skladu s člankom 7., ako može dokazati da je do otkazivanja leta došlo zbog izvanrednih okolnosti koje se nije moglo izbjeći čak ni ako su sve razumne mjere poduzete.”
Članak 7. te uredbe, naslovljen „Pravo na odštetu”, u stavku 1. navodi:
„Pozivanjem na ovaj članak, putnici ostvaruju pravo na odštetu u iznosu od:
(a)
250 EUR za sve letove dužine 1500 km ili kraće;
(b)
400 EUR za sve letove unutar Zajednice, duže od 1500 km i za sve druge letove dužine između 1500 km i 3500 km;
(c)
600 EUR za sve letove koji ne spadaju pod točke (a) ili (b).
U određivanju udaljenosti, kao baza se uzima mjesto [krajnjeg] odredišta na koje će, zbog uskraćivanja ukrcaja ili otkazivanja leta, putnici stići s određenim vremenskim zakašnjenjem u odnosu na vrijeme dolaska predviđenim redom letenja.”
Stavak 1. članka 12. te uredbe, naslovljenog „Dodatna odšteta”, glasi:
„Ova se Uredba primjenjuje ne dovodeći u pitanje prava putnika na dodatnu odštetu. Odšteta dodijeljena putniku ovom Uredbom može se odbiti od iznosa takve odštete.”
Članak 16. Uredbe br. 261/2004, naslovljen „Kršenja Uredbe”, glasi kako slijedi:
„1.   Svaka pojedina država članica određuje tijelo odgovorno za provođenje ove Uredbe u vezi s letovima iz zračnih luka smještenih na njezinom državnom području i letov[im]a iz treće zemlje u te iste zračne luke. Tamo gdje se to zahtijeva, ovo tijelo poduzima potrebne mjere kako bi osiguralo poštovanje prava putnika. Države članice izvješćuju Komisiju o tijelu koje je određeno u skladu s ovim stavkom.
2.   Ne dovodeći u pitanje članak 12., svaki se putnik ima pravo žaliti bilo kojem tijelu određenom prema stavku 1. ili bilo kojem drugom nadležnom tijelu određenom od strane države članice o navodnim kršenjima ove Uredbe u bilo kojoj zračnoj luci smještenoj na državnom području države članice ili u vezi bilo kojeg leta iz treće zemlje do zračne luke smještene na tom državnom području.
3.   Sankcije koje je odredila država članica zbog kršenja ove Uredbe moraju biti učinkovite, proporcionalne i odvraćajuće.”
Mađarsko pravo
U skladu s člankom 43/A stavkom 2. a fogyasztóvédelemről szóló 1997. évi CLV. törvényja (Zakon br. CLV iz 1997. o zaštiti potrošača) od 15. prosinca 1997. (
Magyar Közlöny
1997/119., str. 9558., u daljnjem tekstu: Zakon o zaštiti potrošača):
„Tijelo nadležno za zaštitu potrošača, ako je potrebno, uz savjetovanje s tijelom nadležnim za civilno zrakoplovstvo, odgovorno je za provođenje [Uredbe (EU) 2017/2394 Europskog parlamenta i Vijeća od 12. prosinca 2017. o suradnji između nacionalnih tijela odgovornih za nadzor provedbe zakonodavstva o zaštiti potrošača i stavljanju izvan snage Uredbe (EZ) br. 2006/2004 (
SL 2017., L 345, str. 1
.)] u slučaju povreda odredaba Uredbe br. 261/2004 počinjenih unutar Europske unije.”
U skladu s člankom 47. stavkom 1. točkama (c) i (i) Zakona o zaštiti potrošača, tijelo nadležno za zaštitu potrošača može naložiti odnosnom poduzetniku da u određenom roku prekine utvrđene nepravilnosti i nedostatke te može izreći plaćanje novčane kazne „radi zaštite potrošača”.
Glavni postupak i prethodno pitanje
Nakon što je let iz New Yorka (Sjedinjene Američke Države) u Budimpeštu (Mađarska) kasnio više od tri sata, putnici su se obratili Odjelu za zaštitu potrošača kako bi LOT‑u na ime naknade štete zbog povrede članka 5. stavka 1. točke (c) Uredbe br. 261/2004 naložio plaćanje odštete utvrđene člankom 7. te uredbe.
Odlukom od 20. travnja 2020. taj je odjel utvrdio povredu, među ostalim, članka 7. stavka 1. točke (c) Uredbe br. 261/2004 te je naložio LOT‑u plaćanje odštete u iznosu od 600 eura svakom predmetnom putniku.
Smatrajući da Odjel za zaštitu potrošača nema nadležnost naložiti plaćanje takve odštete, LOT je osporavao tu odluku pred Fővárosi Törvényszékom (Okružni sud u Budimpešti, Mađarska), sudom koji je uputio zahtjev u ovom predmetu.
Pozivajući se na mišljenje nezavisnog odvjetnika u spojenim predmetima Ruijssenaars i dr. (
C‑145/15 i C‑146/15
,
EU:C:2016:12
), LOT ističe da je odnos između zračnog prijevoznika i putnika građanskopravne prirode. U tim okolnostima, mađarskom praksom koja Odjelu za zaštitu potrošača omogućuje da zračnim prijevoznicima naloži plaćanje odštete na temelju Uredbe br. 261/2004 oduzima se nadležnost mađarskim građanskim sudovima.
Suprotno tomu, Odjel za zaštitu potrošača smatra se nadležnim na temelju članka 16. stavaka 1. i 2. te uredbe. Prema mišljenju tog odjela, Zakonom o zaštiti potrošača predviđa se da je on taj koji je odgovoran za provođenje Uredbe 2017/2394 u slučaju povrede odredaba Uredbe br. 261/2004. U sklopu toga, on raspolaže ovlašću izricanja novčane kazne „radi zaštite potrošača”.
Sud koji je uputio zahtjev ima dvojbe u pogledu pitanja može li Odjel za zaštitu potrošača zračnom prijevozniku naložiti plaćanje odštete u smislu članka 7. Uredbe br. 261/2004 zbog povrede njezinih odredaba.
Prema mišljenju tog suda, izreka presude od 17. ožujka 2016., Ruijssenaars i dr. (
C‑145/15 i C‑146/15
,
EU:C:2016:187
) ne omogućuje da se utvrdi je li Sud odstupio od tumačenja članka 16. Uredbe br. 261/2004 što ga je predložio nezavisni odvjetnik u svojem mišljenju u predmetima koji su doveli do te presude. U skladu s tim tumačenjem, nacionalno tijelo kojem je podnesena individualna pritužba putnika u zračnom prijevozu ne može donijeti prisilne mjere protiv dotičnog zračnog prijevoznika kako bi ga prisililo na plaćanje odštete koju treba isplatiti tom putniku na temelju te uredbe.
Osim toga, taj sud smatra da se ta presuda ne može izravno prenijeti u okviru glavnog predmeta. Naime, u Mađarskoj, za razliku od situacije o kojoj je riječ u navedenoj presudi, Odjel za zaštitu potrošača sustavno nalaže zračnim prijevoznicima obvezu plaćanja odštete predviđene Uredbom br. 261/2004, iako je moguće pokrenuti postupak i pred građanskim sudovima.
Međutim, sud koji je uputio zahtjev pojašnjava da, iako Odjel za zaštitu potrošača ima opću nadležnost za odlučivanje o povredama odredaba Uredbe br. 261/2004, u mađarskim propisima ne postoji posebna odredba koja bi tom odjelu omogućila donošenje prisilnih mjera radi odštete putnicima u slučaju nepoštovanja te uredbe.
U tim je okolnostima Fővárosi Törvényszék (Okružni sud u Budimpešti) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeće prethodno pitanje:
„Treba li članak 16. stavke 1. i 2. Uredbe [br. 261/2004] tumačiti na način da nacionalno tijelo odgovorno za provođenje [te] uredbe kojem su podnesene individualne pritužbe putnika ne može prisiliti dotičnog zračnog prijevoznika da isplati odštetu na koju putnici imaju pravo u skladu s [navedenom] uredbom?”
O prethodnom pitanju
Svojim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 16. Uredbe br. 261/2004 tumačiti na način da nacionalno tijelo odgovorno za provođenje te uredbe može zračnom prijevozniku naložiti isplatu odštete u smislu članka 7. navedene uredbe, na koju putnici imaju pravo na temelju te uredbe, ako je tom nacionalnom tijelu podnesena individualna pritužba putnika.
U skladu s ustaljenom sudskom praksom Suda, radi tumačenja odredbe prava Unije valja uzeti u obzir ne samo njezin tekst već i kontekst te ciljeve propisa kojeg je ona dio.
Kad je riječ, kao prvo, o tekstu članka 16. Uredbe br. 261/2004, iz izričaja u njegovu stavku 1. proizlazi da se od svih država članica zahtijeva da odrede tijelo odgovorno za provođenje te uredbe u vezi s letovima iz zračnih luka smještenih na njezinu državnom području i letovima iz treće zemlje u te iste zračne luke, a na tim je tijelima, gdje se to zahtijeva, da poduzmu potrebne mjere kako bi se osiguralo poštovanje prava putnika.
U članku 16. stavku 2. Uredbe br. 261/2004 navedeno je da se svaki putnik ima pravo žaliti bilo kojem tijelu određenom prema stavku 1. tog članka ili bilo kojem drugom nadležnom tijelu određenom od strane države članice o navodnim kršenjima te uredbe u bilo kojoj zračnoj luci smještenoj na državnom području države članice ili u vezi s bilo kojim letom iz treće zemlje do zračne luke smještene na tom državnom području.
S obzirom na tekst tih odredaba, Sud je utvrdio da se pritužbe iz članka 16. stavka 2. Uredbe br. 261/2004 prije svega trebaju smatrati upozorenjima kojima se nastoji doprinijeti boljoj primjeni te uredbe općenito, pri čemu se od tog tijela ne zahtijeva postupanje po tim pritužbama kako bi se jamčilo pravo svakog pojedinačnog putnika na dobivanje odštete (presuda od 17. ožujka 2016., Ruijssenaars i dr.,
C‑145/15 i C‑146/15
,
EU:C:2016:187
, t.
31.
).
Isto tako, kad je riječ o pojmu „sankcije” iz članka 16. stavka 3. navedene uredbe, Sud je smatrao, s obzirom na njezinu uvodnu izjavu 21., da se njime određuju mjere poduzete kao odgovor na povrede koje tijelo otkrije u izvršavanju svojeg općeg nadzora predviđenog u članku 16. stavku 1. Uredbe br. 261/2004, a ne prisilne upravne mjere koje treba donijeti u svakom pojedinačnom slučaju (presuda od 17. ožujka 2016., Ruijssenaars i dr.,
C‑145/15 i C‑146/15
,
EU:C:2016:187
, t.
32.
).
Međutim, valja utvrditi da ništa u tekstu članka 16. Uredbe br. 261/2004 ne zabranjuje državi članici da tijelu odgovornom za njezino provođenje dodijeli takvu prisilnu nadležnost. Upravo suprotno, kao što je to istaknuo nezavisni odvjetnik u točki 36. svojeg mišljenja, iz teksta tog članka proizlazi da države članice raspolažu diskrecijskim pravom u pogledu ovlasti koje žele dati svojim nacionalnim tijelima u svrhu zaštite prava putnika.
Konačno, Sud je utvrdio da, uzimajući u obzir, među ostalim, diskrecijsko pravo kojim države članice raspolažu pri dodjeli nadležnosti koje žele dati tijelima iz članka 16. stavka 1. Uredbe br. 261/2004, one mogu, radi ublažavanja nedovoljne zaštite prava putnika u zračnom prijevozu, ovlastiti tijelo iz članka 16. stavka 1. te uredbe da donosi mjere pri postupanju po individualnim pritužbama (vidjeti u tom smislu presudu od 17. ožujka 2016., Ruijssenaars i dr.,
C‑145/15 i C‑146/15
,
EU:C:2016:187
, t.
36.
).
Kao drugo, kontekst članka 16. Uredbe br. 261/2004 također ide u prilog takvom tumačenju.
U tom pogledu, iz članka 12. i članka 16. stavka 2. te uredbe, u vezi s njezinom uvodnom izjavom 22., proizlazi da je jedino ograničenje nadležnosti tijela određenih za osiguranje provođenja te uredbe pravo putnika u zračnom prijevozu da sudskim putem traže dodatnu odštetu, uz paušalnu odštetu predviđenu člankom 7. Uredbe br. 261/2004.
I dok paušalni iznosi utvrđeni u članku 7. stavku 1. Uredbe br. 261/2004 predstavljaju standardiziranu i neposrednu odštetu kojom se mogu izbjeći neugodnosti povezane s pokretanjem sudskih postupaka za naknadu štete pred nadležnim sudovima, dodatna odšteta predviđena u članku 12. te uredbe odnosi se na štetu nastalu dotičnom putniku u zračnom prijevozu koju valja procijeniti pojedinačno i naknadno (vidjeti u tom smislu presudu od 29. srpnja 2019., Rusu,
C‑354/18
,
EU:C:2019:637
, t.
28.
i
36.
).
Nasuprot tomu, paušalnim iznosima iz članka 7. stavka 1. Uredbe br. 261/2004 nastoji se nadoknaditi samo šteta koja je gotovo jednaka za sve dotične putnike (vidjeti u tom smislu presudu od 29. srpnja 2019., Rusu,
C‑354/18
,
EU:C:2019:637
, t.
30.
i navedenu sudsku praksu).
Utvrđivanje tih iznosa ne zahtijeva pojedinačnu ocjenu razmjera prouzročene štete, s obzirom na to da se, s jedne strane, iznos paušalne odštete predviđen u članku 7. Uredbe br. 261/2004 izračunava ovisno o udaljenosti prijeđenoj na odnosnim letovima, pri čemu se uzima u obzir krajnje odredište putnika (vidjeti u tom smislu presudu od 7. rujna 2017., Bossen i dr.,
C‑559/16
,
EU:C:2017:644
, t.
17.
), te da se, s druge strane, trajanje stvarnog kašnjenja u dolasku dulje od tri sata ne uzima u obzir prilikom izračuna tog iznosa (vidjeti u tom smislu presudu od 23. listopada 2012., Nelson i dr.,
C‑581/10 i C‑629/10
,
EU:C:2012:657
, t.
54.
).
Stoga, kao što je to istaknuo nezavisni odvjetnik u točki 46. svojeg mišljenja, i putnici i prijevoznici mogu lako utvrditi iznos odštete koji se duguje. To
a fortiori
vrijedi za tijela određena na temelju članka 16. stavka 1. Uredbe br. 261/2004.
Osim toga, premda povjeravanje nadležnosti za vođenje sporova povezanih s odštetom na temelju članka 7. stavka 1. Uredbe br. 261/2004 isključivo sudovima omogućuje da se, kad je riječ o ocjeni iste pojedinačne situacije, izbjegnu bilo kakve razlike u ocjeni koje mogu naštetiti pravima putnika u zračnom prijevozu između, s jedne strane, tijela iz članka 16. stavka 1. Uredbe br. 261/2004 i, s druge strane, nacionalnih sudova pred kojima su pokrenuti pojedinačni postupci (vidjeti u tom smislu presudu od 17. ožujka 2016., Ruijssenaars i dr.,
C‑145/15 i C‑146/15
,
EU:C:2016:187
, t.
34.
), takav se rizik jednako tako može izbjeći odgovarajućom povezanošću upravnih i sudskih postupaka.
Kao što je to nezavisni odvjetnik istaknuo u točki 51. svojeg mišljenja, u nedostatku propisa Unije u tom području, na unutarnjem je pravnom poretku svake države članice da uredi odgovarajuća postupovna pravila u tu svrhu.
S obzirom na to, priznavanje nacionalnom tijelu iz članka 16. stavka 1. Uredbe br. 261/2004 prisilne nadležnosti ne može ni u kojem slučaju ni putnicima ni zračnim prijevoznicima uskratiti mogućnost pokretanja sudskog postupka pred nadležnim nacionalnim sudom (vidjeti u tom smislu, kad je riječ o putnicima, presudu od 22. studenoga 2012., Cuadrench Moré,
C‑139/11
,
EU:C:2012:741
, t.
23.
).
Budući da se zahtjevom putnika u zračnom prijevozu za odštetu na temelju članka 7. stavka 1. Uredbe br. 261/2004 provodi pravo zajamčeno pravom Unije, članak 47. Povelje Europske unije o temeljnim pravima takvom putniku priznaje pravo na djelotvoran pravni lijek i na pristup sudu, koji ima mogućnost, ako je to potrebno, uputiti Sudu zahtjev za prethodnu odluku na temelju članka 267. UFEU‑a. Jednako tako, zračni prijevoznik mora moći podnijeti pravno sredstvo protiv odluke kojom mu je nacionalno tijelo iz članka 16. stavka 1. Uredbe br. 261/2004, kojem je putnik podnio pojedinačnu pritužbu, naložilo isplatu odštete navedenom putniku na koju ima pravo na temelju te uredbe.
Kao treće, tumačenje članka 16. Uredbe br. 261/2004 iz prethodnih točaka potkrijepljeno je ciljevima te uredbe, kako su navedeni u njezinim uvodnim izjavama 1., 2. i 4. S jedne strane, riječ je o cilju osiguravanja visoke razine zaštite putnika, vodeći u potpunosti računa o obvezama zaštite potrošača općenito, te, s druge strane, o cilju jačanja prava putnika ublažavajući probleme i neugodnosti uzrokovane znatnim kašnjenjem ili otkazivanjem letova.
Međutim, posebnim ciljem paušalne odštete dodijeljene na temelju Uredbe br. 261/2004 želi se upravo neposredno i standardizirano ispraviti šteta koja se sastoji od gubitka vremena od tri sata ili duljeg do koje je došlo zbog takvog kašnjenja, što predstavlja „neugodnost” u smislu te uredbe, a da dotični putnici ne trpe nepogodnosti svojstvene pokretanju sudskih postupaka za naknadu štete (vidjeti u tom smislu presudu od 29. srpnja 2019., Rusu,
C‑354/18
,
EU:C:2019:637
, t.
28.
).
Dodjeljivanje prisilne nadležnosti nacionalnom tijelu određenom na temelju članka 16. stavka 1. navedene uredbe zasigurno doprinosi tomu da putnici ne snose neugodnosti svojstvene pokretanju sudskih postupaka. Takva nadležnost omogućuje da se – zbog razloga jednostavnosti, brzine i učinkovitosti, koje je nezavisni odvjetnik naveo u točki 48. svojeg mišljenja – zajamči visoka razina zaštite putnika u zračnom prijevozu, izbjegavajući pritom preopterećenje sudova s obzirom na potencijalno velik broj zahtjeva za odštetu.
S obzirom na sva prethodna razmatranja, na postavljeno pitanje valja odgovoriti tako da članak 16. Uredbe br. 261/2004 treba tumačiti na način da države članice mogu ovlastiti nacionalno tijelo odgovorno za provođenje te uredbe da zračnom prijevozniku naloži da putnicima isplati odštetu u smislu članka 7. navedene uredbe na koju imaju pravo na temelju te uredbe, ako je tom nacionalnom tijelu podnesena individualna pritužba putnika, pod uvjetom da taj putnik i taj zračni prijevoznik mogu pokrenuti postupak pred sudom.
Troškovi
Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.

Slijedom navedenog, Sud (treće vijeće) odlučuje:

Članak 16. Uredbe (EZ) br. 261/2004 Europskog parlamenta i Vijeća od 11. veljače 2004. o utvrđivanju općih pravila odštete i pomoći putnicima u slučaju uskraćenog ukrcaja i otkazivanja ili dužeg kašnjenja leta […] te o stavljanju izvan snage Uredbe (EEZ) br. 295/91

treba tumačiti na način da:

države članice mogu ovlastiti nacionalno tijelo odgovorno za provođenje te uredbe da zračnom prijevozniku naloži da putnicima isplati odštetu u smislu članka 7. navedene uredbe na koju imaju pravo na temelju te uredbe, ako je tom nacionalnom tijelu podnesena individualna pritužba putnika, pod uvjetom da taj putnik i taj zračni prijevoznik mogu pokrenuti postupak pred sudom.

Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: mađarski