CELEX: 62019CJ0689
Odwołanie
Sieci i usługi łączności elektronicznej
Dyrektywa Rady 2002/21/WE zmieniona dyrektywą 2009/140/WE
Konsolidacja rynku wewnętrznego w zakresie łączności elektronicznej
Artykuł 7 ust. 3 i 7
Projekt środka udostępniony przez krajowy organ regulacyjny
Rynek hurtowego zapewnienia dostępu w określonej lokalizacji w Niderlandach
Wspólna znacząca pozycja rynkowa
Uwagi Komisji Europejskiej przekazane krajowemu organowi regulacyjnemu
Spoczywający na krajowym organie regulacyjnym obowiązek uwzględnienia ich w jak największym stopniu
Zakres
Artykuł 263 TFUE
Skarga o stwierdzenie nieważności
Dopuszczalność
Akt zaskarżalny
Artykuł 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej

W swoim odwołaniu VodafoneZiggo Group BV (zwany dalej „VodafoneZiggo”) wnosi o uchylenie postanowienia Sądu Unii Europejskiej z dnia 9 lipca 2019 r., VodafoneZiggo Group/Komisja (T‑660/18, zwanego dalej „zaskarżonym postanowieniem”,
EU:T:2019:546
), w którym Sąd odrzucił jako niedopuszczalną skargę o stwierdzenie nieważności decyzji zawartej jakoby w piśmie Komisji Europejskiej z dnia 30 sierpnia 2018 r. skierowanym do Autoriteit Consument en Markt (organu ochrony konsumentów i rynku, Niderlandy) (zwanego dalej „ACM”), zawierającym uwagi w odniesieniu do udostępnionego jej przez ACM projektu dwóch środków dotyczących rynku hurtowego zapewnienia dostępu w określonej lokalizacji w Niderlandach (sprawy NL/2018/2099 i NL/2018/2100) [C(2018) 5848 final, zwanym dalej „spornym aktem”].
Ramy prawne
Dyrektywa 2002/21/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej (dyrektywa ramowa) (
Dz.U. 2002, L 108, s. 33
), zmieniona dyrektywą 2009/140/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 25 listopada 2009 r. (
Dz.U. 2009, L 337, s. 37
; sprostowanie
Dz.U. 2013, L 241, s. 8
) (zwana dalej „dyrektywą ramową”) w motywie 15 stanowi:
„Ważne jest, by krajowe organy regulacyjne konsultowały się z zainteresowanymi stronami w przedmiocie proponowanych decyzji oraz uwzględniały uwagi zgłoszone przez te strony przy podejmowaniu ostatecznych decyzji. Ażeby zapewnić, że decyzje podejmowane na szczeblu krajowym nie będą oddziaływały negatywnie na funkcjonowanie jednolitego rynku ani na realizację innych celów określonych w traktacie [FUE], krajowe organy regulacyjne powiadomią Komisję oraz inne krajowe organy regulacyjne o treści projektowanych decyzji, umożliwiając im zajęcie stanowiska w tym przedmiocie. […] Przypadki, w których procedury, o których mowa w art. 6 i art. 7, znajdują zastosowanie, zostały określone w niniejszej dyrektywie […]. […] Komisja winna domagać się od krajowego organu regulacyjnego wycofania projektowanego środka, jeżeli dotyczy on definicji odnośnego rynku lub wskazuje lub nie przedsiębiorstwa o znaczącej pozycji na rynku, i jeżeli takie decyzje spowodowałyby powstanie przeszkód w funkcjonowaniu jednolitego rynku lub byłyby niezgodne z zasadami prawa wspólnotowego […]”.
Motyw 19 dyrektywy 2009/140, która w szczególności zmieniła art. 6 i 7 dyrektywy 2002/21 w brzmieniu pierwotnym, stanowi:
„Mechanizm wspólnotowy, na mocy którego Komisja może żądać od krajowych organów regulacyjnych wycofania się z planowanych środków związanych z definiowaniem rynku i wyznaczaniem operatorów o znaczącej pozycji rynkowej, znacząco przyczynił się do wypracowania spójnego podejścia przy identyfikowaniu okoliczności, w których można stosować regulacje ex ante i tych, w których operatorzy podlegają takim regulacjom. Monitorowanie rynku przez Komisję, a w szczególności doświadczenia związane ze stosowaniem procedury z art. 7 dyrektywy [2002/21] wykazały, że niezgodności w stosowaniu środków naprawczych przez krajowe organy regulacyjne – nawet w podobnych warunkach rynkowych – mogłyby osłabiać rynek wewnętrzny łączności elektronicznej. Komisja może więc uczestniczyć w zapewnianiu wyższego stopnia spójności w stosowaniu środków naprawczych, przyjmując zalecenia w sprawie projektów środków proponowanych przez krajowe organy regulacyjne. Aby wykorzystać fachową wiedzę krajowych organów regulacyjnych o analizie rynkowej, przed przyjęciem decyzji lub zaleceń Komisja powinna konsultować się z [Organem Europejskich Regulatorów Łączności Elektronicznej (BEREC)]”.
Artykuł 2 lit. g) dyrektywy ramowej definiował, dla celów tej dyrektywy, „krajowy organ regulacyjny” (zwany dalej „KOR‑em”) jako „organ lub organy, którym dane państwo członkowskie powierzyło funkcje regulacyjne w ramach niniejszej dyrektywy […]”.
Artykuł 4 wspomnianej dyrektywy ramowej, zatytułowany „Prawo odwołania się”, stanowi w ust. 1 i 2:
„1.   Państwa członkowskie zapewniają, aby na poziomie krajowym istniały skuteczne mechanizmy umożliwiające użytkownikom lub przedsiębiorstwom udostępniającym sieci lub usługi łączności elektronicznej, których dotyczy dana decyzja wydana przez [KOR], korzystanie z prawa odwołania się od takiej decyzji do organu odwoławczego niezależnego od stron uczestniczących w sporze. Organ taki, który może być sądem, dysponuje odpowiednią wiedzą specjalistyczną pozwalającą mu na skuteczne wypełnianie swoich funkcji. Państwa członkowskie zapewniają, aby aspekty merytoryczne każdej sprawy zostały właściwie rozpatrzone, oraz zapewniają istnienie skutecznych środków odwoławczych.
Do czasu rozpatrzenia odwołania decyzja właściwego organu pozostaje w mocy, chyba że zgodnie z prawem krajowym zostaną zastosowane środki przejściowe.
2.   Jeżeli organ odwoławczy, o którym mowa w ust. 1 powyżej, nie jest organem sądowym, powinien on zawsze sporządzić na piśmie uzasadnienie swojej decyzji. Ponadto, w takim przypadku, decyzja takiego organu winna być zaskarżalna przed organem sądowym w rozumieniu art. [267 TFUE]”.
Artykuł 5 dyrektywy ramowej dotyczy dostarczania informacji. W ust. 2 stanowi on:
„Państwa członkowskie zapewnią, by [KOR-y] dostarczały Komisji, na jej uzasadniony wniosek, informacje, które są niezbędne dla realizacji przez Komisję jej zadań wynikających z traktatu [FUE]. […]
[…] państwa członkowskie zapewnią, by informacja dostarczona jednemu [KOR‑owi] została udostępniona innemu [KOR‑owi] w tym samym lub innym państwie członkowskim, w odpowiedzi na jego uzasadniony wniosek, jeżeli jest to niezbędne dla umożliwienia tymże organom wypełniania obowiązków wynikających z prawa wspólnotowego”.
Przedmiotem art. 6 dyrektywy ramowej jest „Mechanizm konsultacji oraz zapewniania przejrzystości”. Zgodnie z akapitami pierwszym i drugim tego artykułu:
„Z wyjątkiem sytuacji objętych art. 7 ust. 9, […] państwa członkowskie zapewniają, aby [KOR-y], które zamierzają podjąć środki zgodnie z przepisami niniejszej dyrektywy […] lub zamierzają wprowadzić ograniczenia […], które mają znaczący wpływ na odnośny rynek, umożliwiły zainteresowanym stronom wypowiedzenie się w rozsądnym terminie w kwestii proponowanych środków.
[KOR-y] ogłaszają krajowe procedury konsultacyjne”.
Artykuł 7 dyrektywy ramowej, zatytułowany „Konsolidacja rynku wewnętrznego w zakresie łączności elektronicznej”, ma następujące brzmienie:
„1.   Realizując swoje zadania wynikające z przepisów niniejszej dyrektywy […], [KOR-y] w jak największym stopniu uwzględniają cele określone w art. 8, w zakresie, w jakim dotyczą one funkcjonowania rynku wewnętrznego.
2.   [KOR-y] przyczyniają się do rozwoju rynku wewnętrznego poprzez przejrzystą współpracę między sobą, z Komisją i z BEREC, tak, aby zapewnić jednolite stosowanie przepisów niniejszej dyrektywy […] we wszystkich państwach członkowskich.
3.   O ile zalecenia lub wytyczne przyjęte zgodnie z art. 7b nie stanowią inaczej, z chwilą zakończenia konsultacji, o których mowa w art. 6, w przypadku gdy [KOR] zamierza podjąć środek, który:
a)
jest objęty zakresem stosowania art. 15 lub art. 16 niniejszej dyrektywy […]; oraz
b)
może oddziaływać na wymianę handlową pomiędzy państwami członkowskimi,
udostępnia on projekt planowanego środka Komisji, BEREC i [KOR‑om] w innych państwach członkowskich, jednocześnie, wraz z uzasadnieniem tego środka […] oraz informuje o tym Komisję, BEREC i inne [KOR-y]. [KOR-y], BEREC i Komisja mogą przedstawić swoje uwagi danemu [KOR‑owi] wyłącznie w terminie jednego miesiąca. Termin jednomiesięczny nie może zostać przedłużony.
4.   W przypadku gdy celem proponowanego środka, o którym mowa w ust. 3, jest:
a)
zdefiniowanie odnośnego rynku, różnego od tych, które zdefiniowano w zaleceniu zgodnie z art. 15 ust. 1; lub
b)
podjęcie decyzji o wskazaniu lub niewskazaniu przedsiębiorstwa jako posiadającego, samodzielnie albo łącznie z innymi, znaczącą pozycję rynkową, zgodnie z art. 16 ust. 3, 4 lub 5;
oraz środek ten oddziaływałby na wymianę handlową pomiędzy państwami członkowskimi, a Komisja poinformowała [KOR] o swojej opinii, zgodnie z którą proponowany środek stanowiłby przeszkodę w funkcjonowaniu rynku jednolitego, lub o swoich poważnych wątpliwościach co do zgodności tego środka z przepisami prawa wspólnotowego, a w szczególności z celami, o których mowa w art. 8, wówczas proponowany środek nie może zostać przyjęty przez kolejne dwa miesiące. Termin ten nie może zostać przedłużony. W takim przypadku Komisja informuje pozostałe [KOR-y] o swoich zastrzeżeniach.
5.   W terminie dwóch miesięcy, o którym mowa w ust. 4, Komisja może:
a)
podjąć decyzję, zgodnie z którą [KOR] będzie musiał wycofać proponowany środek; lub
b)
podjąć decyzję o wycofaniu zastrzeżeń związanych z proponowanym środkiem, o którym mowa w ust. 4.
Przed wydaniem decyzji Komisja w jak największym stopniu uwzględnia opinię BEREC. Decyzji towarzyszy szczegółowa i obiektywna analiza, dlaczego Komisja uznaje, że projektowany środek nie powinien zostać przyjęty, łącznie ze szczegółowymi propozycjami w sprawie zmiany projektowanego środka.
6.   W przypadku gdy Komisja przyjęła, zgodnie z ust. 5, decyzję wymagającą od [KOR‑u] wycofania proponowanego środka, [KOR] zmienia lub wycofuje proponowany środek w terminie sześciu miesięcy od daty decyzji Komisji. Gdy proponowany środek zostaje zmieniony, [KOR] przystępuje do konsultacji publicznych zgodnie z procedurami, o których mowa w art. 6, i ponownie zgłasza zmieniony proponowany środek Komisji zgodnie z przepisami ust. 3.
7.   [KOR] uwzględnia w jak największym stopniu uwagi innych [KOR-ów], BEREC i Komisji i może – z wyjątkiem sytuacji objętych zakresem stosowania ust. 4 i ust. 5 lit. a) – przyjąć proponowany odpowiedni środek, a w przypadku przyjęcia tego środka – powiadamia o tym Komisję.
8.   [KOR] przekazuje Komisji i BEREC wszystkie przyjęte ostateczne środki objęte zakresem stosowania art. 7 ust. 3 lit. a) i b).
9.   W wyjątkowych okolicznościach, w przypadku gdy [KOR] uzna, że zachodzi pilna potrzeba podjęcia działania w celu ochrony konkurencji i interesów użytkowników, w drodze odstępstwa od procedury określonej w ust. 3 i 4, może on niezwłocznie przyjąć proporcjonalne i tymczasowe środki. O przyjęciu tych środków zawiadamia niezwłocznie Komisję, pozostałe [KOR-y] i BEREC, przedstawiając odpowiednie uzasadnienie. Decyzja [KOR‑u] o nadaniu tym środkom charakteru trwałego lub przedłużeniu terminu ich stosowania podlega przepisom ust. 3 i 4”.
Artykuł 15 wspomnianej dyrektywy ramowej ustanawia procedurę określania i definiowania rynków, natomiast jej art. 16 dotyczy procedury analizy rynku.
Artykuł 19 tejże dyrektywy ramowej, zatytułowany „Procedury harmonizacji”, w ust. 1 i 2 stanowi:
„1.   […] w przypadku gdy Komisja stwierdzi, że rozbieżności we wdrażaniu przez [KOR] zadań regulacyjnych określonych w niniejszej dyrektywie […] mogą stwarzać przeszkody w tworzeniu rynku wewnętrznego, może ona wydać zalecenie lub decyzję co do zharmonizowanego stosowania przepisów niniejszej dyrektywy […]
2.   […]
Państwa członkowskie zapewniają, aby [KOR-y] w jak największym stopniu uwzględniały te zalecenia przy wypełnianiu swoich zadań. W przypadku gdy [KOR] postanowi nie stosować się do danego zalecenia, informuje o tym Komisję, uzasadniając swoje stanowisko”.
Okoliczności powstania sporu
Okoliczności powstania niniejszego sporu, przedstawione w pkt 1 i 10–18 zaskarżonego postanowienia, można streścić w podany niżej sposób.
VodafoneZiggo jest spółką prawa niderlandzkiego działającą w sektorze łączności elektronicznej w Niderlandach, oferującą usługi zapewnienia Internetu stacjonarnego, telewizji i telefonii kablowej.
W dniu 27 lutego 2018 r. ACM, niderlandzki KOR w rozumieniu art. 2 lit. g) dyrektywy ramowej, opublikował, zgodnie z art. 6 tej dyrektywy, projekt środków w celu przeprowadzenia konsultacji publicznych. Projekt ten dotyczył w szczególności analizy rynku hurtowego zapewnienia dostępu w określonej lokalizacji. ACM uznał w nim, że niektórzy operatorzy, w tym VodafoneZiggo, posiadali na tym rynku wspólną znaczącą pozycję, i zaproponował nałożenie na nich szczególnych obowiązków regulacyjnych zgodnie z art. 16 dyrektywy ramowej. Zainteresowane strony zostały wezwane do przedstawienia uwag w przedmiocie tego projektu do dnia 10 kwietnia 2018 r. VodafoneZiggo przedstawiło uwagi w wyznaczonym terminie.
W dniu 31 lipca 2018 r. ACM udostępnił projekt środków Komisji, BEREC i KOR‑om z innych państw członkowskich, zgodnie z art. 7 ust. 3 dyrektywy ramowej.
W dniach 6 i 9 sierpnia 2018 r. Komisja, na podstawie art. 5 ust. 2 dyrektywy ramowej, zwróciła się do ACM o udzielenie dodatkowych informacji, które zostały jej przekazane.
W dniu 8 sierpnia 2018 r. VodafoneZiggo przedstawiło Komisji uwagi dotyczące projektu środków.
W dniu 30 sierpnia 2018 r. Komisja, na podstawie art. 7 ust. 3 dyrektywy ramowej, skierowała do ACM sporny akt zawierający uwagi dotyczące tego projektu środków.
W dniu 27 września 2018 r. ACM wydał decyzję, w której identyfikuje niektórych operatorów, w tym VodafoneZiggo, jako posiadających wspólną znaczącą pozycję na rynku hurtowym dostaw dostępu w określonej lokalizacji w Niderlandach i nakłada na nich szczególne obowiązki regulacyjne. W załączniku I do tej decyzji ACM wyjaśnia sposób, w jaki uwzględnił uwagi Komisji.
Postępowanie przed Sądem i zaskarżone postanowienie
Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 8 listopada 2018 r. VodafoneZiggo wniosło skargę o stwierdzenie nieważności spornego aktu.
Odrębnym pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 23 stycznia 2019 r. Komisja podniosła zarzut niedopuszczalności tej skargi, wskazując, po pierwsze, że sporny akt nie stanowi aktu zaskarżalnego w rozumieniu art. 263 TFUE, ponieważ akt ten nie wywołuje wiążących skutków prawnych i stanowi co najwyżej akt przygotowawczy nieokreślający ostatecznego stanowiska tej instytucji, a po drugie, że VodafoneZiggo nie ma czynnej legitymacji procesowej w rozumieniu art. 263 akapit czwarty TFUE, ponieważ sporny akt nie dotyczy go bezpośrednio.
Pismami złożonymi w sekretariacie Sądu odpowiednio w dniach 1 i 27 lutego 2019 r. po pierwsze przez Królestwo Niderlandów, a po drugie przez T-Mobile Netherlands Holding BV, T-Mobile Netherlands BV, T-Mobile Thuis BV oraz Tele2 Nederland BV podmioty te wniosły o dopuszczenie ich do sprawy w charakterze interwenientów popierających żądania Komisji.
W zaskarżonym postanowieniu Sąd stwierdził, że sporny akt nie wywołuje wiążących skutków prawnych i ma charakter przygotowawczy, w związku z czym nie podlega zaskarżeniu na podstawie art. 263 TFUE.
W tym względzie Sąd zbadał przede wszystkim kontekst, w jakim akt ten został wydany. Stwierdził on, po pierwsze, że wymóg, zgodnie z którym dany KOR „uwzględnia w jak największym stopniu” uwagi sformułowane przez Komisję na podstawie art. 7 ust. 3 dyrektywy ramowej, nie oznacza, że wywołuje on wiążące skutki prawne, po drugie, że wspomniany akt nie stanowi zezwolenia, które umożliwiałoby ACM przyjęcie projektu środków i wywoływało z tego powodu takie skutki, i po trzecie, że akt ten nie miał również wpływu na prawa procesowe VodafoneZiggo. Sąd zbadał następnie treść spornego aktu i stwierdził, że ani jego brzmienie, ani przedmiot zawartych w nim uwag nie pozwalają uznać, iż Komisja, przyjmując go, starała się nałożyć prawnie wiążące zobowiązania. Sąd stwierdził wreszcie, że akt ten ma charakter przygotowawczy i że argumenty VodafoneZiggo oparte na prawie do skutecznej ochrony sądowej nie mogą prowadzić do pominięcia przesłanek dopuszczalności przewidzianych w art. 263 TFUE.
W konsekwencji Sąd odrzucił skargę VodafoneZiggo jako niedopuszczalną, uznając jednocześnie, że nie było konieczne ani badanie legitymacji procesowej VodafoneZiggo, ani orzekanie w przedmiocie wniosków o dopuszczenie do sprawy w charakterze interwenienta.
Żądania stron przed Trybunałem
W odwołaniu VodafoneZiggo wnosi do Trybunału o uchylenie zaskarżonego postanowienia, przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Sąd oraz orzeczenie, że rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów niniejszego postępowania odwoławczego nastąpi w orzeczeniu kończącym postępowanie.
Komisja wnosi do Trybunału o oddalenie odwołania oraz obciążenie VodafoneZiggo kosztami postępowania.
W przedmiocie odwołania
Na poparcie odwołania VodafoneZiggo podnosi trzy zarzuty.
W przedmiocie zarzutu pierwszego
W zarzucie pierwszym VodafoneZiggo podnosi, że Sąd naruszył prawo, stwierdzając, iż sporny akt nie wywołuje wiążących skutków prawnych. Dzieli ten zarzut na pięć części.
W przedmiocie części pierwszej zarzutu pierwszego
–
Argumentacja stron
W części pierwszej zarzutu pierwszego VodafoneZiggo podnosi, że konieczność „uwzględnienia w jak największym stopniu” uwag Komisji, przewidziana w art. 7 ust. 7 dyrektywy ramowej, nakłada na nie wiążący obowiązek prawny, wbrew temu, co stwierdził Sąd w pkt 54 zaskarżonego postanowienia.
Po pierwsze, zdaniem VodafoneZiggo w pkt 41–44 owego postanowienia Sąd nieprawidłowo przedstawił zakres wyroku z dnia 15 września 2016 r., Koninklijke KPN i in. (
C‑28/15
,
EU:C:2016:692
), którego pkt 37 i 38 stwierdzają w rzeczywistości, że wyrażenie „w jak największym stopniu uwzględniały” oznacza, że co do zasady KOR-y są zobowiązane stosować się do tego, co należy w jak największym stopniu uwzględnić. Ponadto sposób, w jaki KOR powinien „uwzględnić w jak największym stopniu” decyzje Komisji wydane zgodnie z art. 7 ust. 3 dyrektywy ramowej, został przedstawiony w sposób błędny, ponieważ obowiązek ten dotyczy wszystkich użytych wyrażeń, a także aktu jako całości. W niniejszym przypadku, wydając ACM instrukcje, by poprawił swoją analizę w celu spełnienia wymogu równoważności funkcjonalnej, Komisja nakazała mu podjęcie konkretnych działań, zmierzając w ten sposób do ograniczenia jego możliwości, a tym samym do nadania spornemu aktowi wiążącego skutku prawnego.
Po drugie, z pkt 41 wyroku z dnia 11 września 2003 r., Altair Chimica (
C‑207/01
,
EU:C:2003:451
), oraz z pkt 59 wyroku z dnia 20 listopada 2018 r., Komisja/Rada (MPA Antarktyka) (
C‑626/15 i C‑659/16
,
EU:C:2018:925
), wynika, że środek może mieć skutek prawny również wtedy, gdy środek ten nie ma na celu wywołania takiego skutku, i że każdy rodzaj skutków prawnych wystarczy, by skarga była dopuszczalna. Punkty 45–50 zaskarżonego postanowienia są zatem błędne pod względem prawnym.
Sporny akt wywołuje bowiem rzeczywiste skutki prawne, polegające na tym, że KOR-y powinny „uwzględnić w jak największym stopniu” uwagi Komisji. Natomiast Sąd uznał w pkt 47 zaskarżonego postanowienia, że taki skutek należy odróżnić od wiążących skutków prawnych w rozumieniu orzecznictwa dotyczącego dopuszczalności skarg o stwierdzenie nieważności, ponieważ wyrażenie to nakłada jedynie obowiązek uzasadnienia, i stwierdził w pkt 50 tego postanowienia, że taki obowiązek nie mógłby mieć wpływu na interesy VodafoneZiggo. Zdaniem VodafoneZiggo istnieje w tym sprzeczność, ponieważ obowiązek uzasadnienia wywołuje skutek prawny. Istnienie rzeczywistego skutku prawnego jest dodatkowo potwierdzone faktem, że Komisja zgodnie z art. 19 dyrektywy ramowej przyjęła zalecenie – a mianowicie zalecenie Komisji 2008/850/WE z dnia 15 października 2008 r. w sprawie zgłoszeń, terminów i konsultacji przewidzianych w art. 7 dyrektywy 2002/21 (
Dz.U. 2008, L 301, s. 23
) – które wymaga od KOR-ów wskazania, w jaki sposób uwzględniły one w jak największym stopniu uwagi sformułowane przez Komisję na podstawie art. 7 dyrektywy ramowej.
Po trzecie, Sąd niesłusznie uznał w pkt 52 zaskarżonego postanowienia, że prawodawca Unii wyraźnie określił skutki prawne, jakie zamierzał przyznać uwagom sformułowanym na podstawie art. 7 ust. 3 dyrektywy ramowej. Zdaniem VodafoneZiggo przepis ten nie zawiera żadnej wyraźnej wzmianki o skutkach prawnych i przy założeniu, że Sąd chciał odnieść się do ust. 7 tego artykułu, w jego rozumowaniu występuje błędne koło. Ponadto według VodafoneZiggo wyrok z dnia 16 kwietnia 2015 r., Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej i Telefonia Dialog (
C‑3/14
,
EU:C:2015:232
), a także motyw 15 dyrektywy ramowej stanowią, że KOR-y nie mogą ignorować uwag sformułowanych przez Komisję, ponieważ mają one na celu ochronę celów Unii. Takie uwagi zdaniem VodafoneZiggo wywołują zatem wiążące skutki prawne.
Po czwarte, według VodafoneZiggo – wbrew temu, co stwierdził Sąd w pkt 53 zaskarżonego postanowienia – wyrok krajowy przywołany przez VodafoneZiggo wskazuje, że konieczność uwzględnienia uwag Komisji skutkuje ustaleniem z góry zakresu uznania, jakim KOR dysponowałby w ich braku. Wskazuje on zatem rzeczywiste skutki aktu Komisji wydanego na podstawie art. 7 ust. 3 dyrektywy ramowej.
Komisja podnosi, że owa część pierwsza zarzutu jest w części niedopuszczalna, a w części bezzasadna.
–
Ocena Trybunału
W pierwszej kolejności w odniesieniu do zastrzeżenia skierowanego przeciwko pkt 41–44 zaskarżonego postanowienia należy zauważyć, że w wyroku z dnia 15 września 2016 r., Koninklijke KPN i in. (
C‑28/15
,
EU:C:2016:692
), Trybunał został w istocie zapytany o możliwość odstąpienia przez sąd krajowy rozpatrujący spór dotyczący zgodności z prawem nałożonego przez KOR obowiązku taryfowego od zalecenia Komisji w rozumieniu art. 288 TFUE, zalecającego zastosowanie pewnego modelu obliczania kosztów jako właściwego mechanizmu ustalania cen.
W tym kontekście, zauważywszy w pkt 37 owego wyroku, że art. 19 ust. 2 dyrektywy ramowej wymaga, aby KOR-y, wypełniając swoje zadania, „w jak największym stopniu uwzględniały” zalecenia Komisji, Trybunał wywnioskował z tego w pkt 38 tego wyroku, że „[wobec tego] przy nakładaniu obowiązków [zgodnie z obowiązującymi uregulowaniami] KOR[-y] są zobowiązane stosować się, co do zasady, do wskazówek zawartych w zaleceniu” i że „[j]edynie jeżeli [KOR] stwierdzi, w ramach dokonywanej przez siebie oceny danej sytuacji, że model [kalkulacji kosztów], rekomendowany przez to zalecenie, nie jest dostosowany do okoliczności, może przyjąć odbiegające od niego rozstrzygnięcie, podawszy przyczyny”. W pkt 34 wspomnianego wyroku Trybunał przypomniał bowiem, że zgodnie z art. 288 TFUE zalecenie „nie ma, co do zasady, charakteru wiążącego” i że „[p]onadto art. 19 ust. 2 akapit drugi dyrektywy ramowej wyraźnie upoważnia KOR[-y] do przyjmowania rozstrzygnięć odbiegających od zaleceń Komisji wydanych na podstawie art. 19 ust. 1 dyrektywy ramowej, z zastrzeżeniem, że poinformują o tym Komisję i podadzą jej uzasadnienie swojego stanowiska”. Trybunał wywnioskował z tego w pkt 35 tego wyroku, że „wydając decyzję, w której nakłada obowiązki taryfowe na operatorów […], KOR nie jest związany [przedmiotowym] zaleceniem”.
Natomiast, po pierwsze, jak wskazuje poprzedni punkt niniejszego wyroku, z wyroku z dnia 15 września 2016 r., Koninklijke KPN i in. (
C‑28/15
,
EU:C:2016:692
), w żaden sposób nie wynika, że – jak twierdzi VodafoneZiggo – Trybunał orzekł w nim, iż konieczność „uwzględnienia w jak największym stopniu” aktu Komisji oznacza dla KOR‑u obowiązek dostosowania się do treści tego aktu, ponieważ pkt 38 owego wyroku stwierdza wyraźnie coś przeciwnego, ani że wypływa z niego, iż uwagi przekazane KOR‑owi przez Komisję na podstawie art. 7 ust. 3 są dla KOR‑u wiążące.
Po drugie, to właśnie te elementy wymienione w pkt 37 niniejszego wyroku zostały przypomniane przez Sąd w kwestionowanych punktach zaskarżonego postanowienia, a w szczególności w jego pkt 41 i 42. Postanowienie to odzwierciedla zatem dokładnie zakres wyroku z dnia 15 września 2016 r., Koninklijke KPN i in. (
C‑28/15
,
EU:C:2016:692
).
Po trzecie, Sąd również przypomniał, w pkt 43 zaskarżonego postanowienia, wniosek wynikający z pkt 26 wyroku z dnia 20 lutego 2018 r., Belgia/Komisja (
C‑16/16 P
,
EU:C:2018:79
), zgodnie z którym „[u]stanawiając zalecenia jako szczególną kategorię aktów Unii i przewidując w sposób wyraźny, że »nie mają one mocy wiążącej«, art. 288 TFUE miał na celu nadać instytucjom uprawnionym do ich przyjmowania kompetencję do podejmowania działań zachęcających i perswazyjnych, różną od kompetencji do stanowienia aktów o mocy wiążącej”, i uznał, że to stwierdzenie „odnosi się również w drodze analogii do uwag sformułowanych przez Komisję […] na podstawie art. 7 ust. 3 dyrektywy ramowej, takich jak uwagi sformułowane w [spornym] akcie”. Jednakże VodafoneZiggo nie kwestionuje zastosowania, przez analogię, do spornego aktu owego orzecznictwa dotyczącego zalecenia, w rozumieniu art. 288 TFUE.
W tych okolicznościach nie można uwzględnić argumentacji dotyczącej nieuwzględnienia przez Sąd zakresu wyroku z dnia 15 września 2016 r., Koninklijke KPN i in. (
C‑28/15
,
EU:C:2016:692
).
Ponadto w zakresie, w jakim w tym zastrzeżeniu pierwszym VodafoneZiggo krytykuje pkt 41–44 zaskarżonego postanowienia ze względu na to, że Sąd powinien był stwierdzić w nim, iż sporny akt zawiera skierowane do ACM szczegółowe instrukcje świadczące o tym, iż Komisja zamierzała nadać im wiążący skutek prawny, należy zauważyć, że w tych punktach Sąd nie dokonał analizy treści tego aktu – analiza ta znajduje się w pkt 88–96 zaskarżonego postanowienia – lecz ograniczył się do wskazania, w sposób abstrakcyjny i nie odnosząc się do jego treści, w jaki sposób wyrażenie „uwzględnia w jak największym stopniu”, zawarte w art. 7 ust. 7 dyrektywy ramowej, podkreśla niewiążący charakter uwag Komisji sformułowanych na podstawie art. 7 ust. 3 tej dyrektywy.
Natomiast VodafoneZiggo nie powołuje się na żadne naruszenie prawa popełnione przez Sąd w tym względzie, inne niż to, które zostało już oddalone w pkt 36–41 niniejszego wyroku. W każdym razie argumentację tę należy w konsekwencji odrzucić z tych samych względów, które zostały przedstawione w tych punktach, bez konieczności orzekania w przedmiocie jej dopuszczalności, kwestionowanej przez Komisję.
Zastrzeżenie pierwsze sformułowane w ramach rozpatrywanej części zarzutu jest zatem bezzasadne.
W drugiej kolejności, jeśli chodzi o zastrzeżenie skierowane przeciwko pkt 45–50 zaskarżonego postanowienia, należy stwierdzić, że Sąd wskazał w pkt 46 zaskarżonego postanowienia, iż „należy odróżnić skutki, o jakich mowa w [wyroku z dnia 11 września 2003 r., Altair Chimica (
C‑207/01
,
EU:C:2003:451
)], od wiążących skutków prawnych, na które powołuje się [VodafoneZiggo], które wpływałyby na [jego] interesy, zmieniając w istotny sposób [jego] sytuację prawną”. Dodał on w pkt 47 tego postanowienia, że „wymóg uwzględnienia »w jak największym stopniu« ma skutek prawny odmienny od skutków, na które powołuje się [VodafoneZiggo], jako że wymóg ten nakłada obowiązek uzasadnienia”, a w pkt 50 tego postanowienia, że „[w] każdym razie obowiązek uzasadnienia, który spoczywałby na KOR-ach, nie mógłby mieć wpływu na interesy [VodafoneZiggo], zmieniając w istotny sposób [jego] sytuację prawną”.
Jako że VodafoneZiggo podnosi w istocie, że orzekając w ten sposób, Sąd błędnie ocenił kryterium skutku prawnego umożliwiającego skorzystanie ze środka odwoławczego przewidzianego w art. 263 TFUE, należy przypomnieć, że z utrwalonego orzecznictwa rozwiniętego w ramach skarg o stwierdzenie nieważności wnoszonych przez państwa członkowskie lub przez instytucje wynika, że za akty zaskarżalne w rozumieniu art. 263 TFUE uważa się wszelkie przepisy wydane przez instytucje, bez względu na ich formę, które mają na celu wywołanie wiążących skutków prawnych (wyroki: z dnia 13 października 2011 r., Deutsche Post i Niemcy/Komisja,
C‑463/10 P i C‑475/10 P
,
EU:C:2011:656
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 20 lutego 2018 r., Belgia/Komisja,
C‑16/16 P
,
EU:C:2018:79
, pkt
; z dnia 9 lipca 2020 r., Republika Czeska/Komisja,
C‑575/18 P
,
EU:C:2020:530
, pkt
).
Owe wiążące skutki prawne należy oceniać w świetle obiektywnych kryteriów, takich jak treść danego aktu, przy uwzględnieniu w razie potrzeby okoliczności jego przyjęcia, a także uprawnień instytucji, która go wydała (wyroki: z dnia 13 lutego 2014 r., Węgry/Komisja,
C‑31/13 P
,
EU:C:2014:70
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 20 lutego 2018 r., Belgia/Komisja,
C‑16/16 P
,
EU:C:2018:79
, pkt
; a także z dnia 9 lipca 2020 r., Republika Czeska/Komisja,
C‑575/18 P
,
EU:C:2020:530
, pkt
).
Jednak w sytuacjach gdy skarga o stwierdzenie nieważności aktu wydanego przez instytucje była złożona przez osobę fizyczną lub prawną, legitymacja procesowa czynna przysługuje takiej osobie jedynie w wypadku, gdy wiążące skutki prawne zaskarżonego aktu są tego rodzaju, iż mogą wpłynąć na interes strony skarżącej, zmieniając w określony sposób jej sytuację prawną (zob. w szczególności wyroki: z dnia 11 listopada 1981 r., IBM/Komisja,
60/81
,
EU:C:1981:264
, pkt
; z dnia 18 listopada 2010 r., NDSHT/Komisja,
C‑322/09 P
,
EU:C:2010:701
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
W niniejszym przypadku, jak wynika w szczególności z pkt 120 i 121 zaskarżonego postanowienia, Sąd przychylił się do podniesionego przez Komisję zarzutu niedopuszczalności, uwzględniając podniesioną przez nią pierwszą przeszkodę procesową, dotyczącą tego, że sporny akt nie stanowi aktu zaskarżalnego i ma charakter przygotowawczy w rozumieniu art. 263 TFUE, ponieważ nie wywołuje wiążących skutków prawnych.
Tymczasem nawet przy założeniu, że – jak twierdzi VodafoneZiggo – Sąd powinien był w spornych punktach zaskarżonego postanowienia ograniczyć się do oceny, czy sporny akt wywołuje wiążące skutki prawne, bez odnoszenia się do kwestii, czy takie skutki mogłyby wpłynąć na interesy VodafoneZiggo poprzez istotną zmianę jego sytuacji prawnej, wystarczy wskazać, że w każdym razie Sąd oparł ten wniosek właśnie na orzecznictwie przytoczonym w pkt 47 niniejszego wyroku, przypomnianym zresztą w pkt 29 zaskarżonego postanowienia. W tym względzie należy stwierdzić, że argumentacja przedstawiona przez VodafoneZiggo nie pozwala stwierdzić, że Sąd naruszył prawo, czy też sam sobie zaprzeczył, uznając w pkt 54 zaskarżonego postanowienia, że wymóg, zgodnie z którym dany KOR powinien „w jak największym stopniu uwzględnić” uwagi sformułowane przez Komisję na podstawie art. 7 ust. 3 dyrektywy ramowej, nie oznacza, iż sporny akt wywołuje wiążące skutki prawne.
Prawdą jest, że w pkt 41 wyroku z dnia 11 września 2003 r., Altair Chimica (
C‑207/01
,
EU:C:2003:451
), Trybunał przypomniał swoje utrwalone orzecznictwo wynikające z wyroku z dnia 13 grudnia 1989 r., Grimaldi (
C‑322/88
,
EU:C:1989:646
), zgodnie z którym nawet jeśli zalecenia nie mają wywołać wiążących skutków prawnych i nie są w stanie stworzyć uprawnień, na które jednostki mogą powoływać się przed sądem krajowym, to jednak nie są one pozbawione wszelkich skutków prawnych, ponieważ sądy krajowe są zobowiązane wziąć je pod uwagę przy rozstrzyganiu zawisłych przed nimi sporów, w szczególności gdy zalecenia te zawierają wyjaśnienia dotyczące wykładni przepisów krajowych wydanych w celu ich wykonania lub gdy mają one na celu uzupełnienie przepisów Unii o charakterze wiążącym.
Ponadto, jak podnosi również VodafoneZiggo, w pkt 59 wyroku z dnia 20 listopada 2018 r., Komisja/Rada (MPA Antarktyka) (
C‑626/15 i C‑659/16
,
EU:C:2018:925
), Trybunał wskazał, że „akt zaskarżalny w rozumieniu art. 263 TFUE stanowi każda wydana przez instytucję, organ lub jednostkę Unii decyzja, bez względu na jej charakter lub formę, która zmierza do wywołania skutków prawnych”.
Z wyroków tych nie można jednak wywnioskować, że – jak twierdzi VodafoneZiggo – wszelki skutek prawny wywołany przez akt Unii, nawet jeśli akt ten nie ma na celu wywołania skutków prawnych i nawet jeśli skutek ten nie jest wiążący, wystarczy, by uznać, że chodzi o akt zaskarżalny w rozumieniu art. 263 TFUE i że Sąd naruszył w konsekwencji prawo, nie uznając tego w spornych punktach zaskarżonego postanowienia.
Po pierwsze, o ile sądy krajowe są, zgodnie z orzecznictwem przypomnianym w pkt 51 niniejszego wyroku, zobowiązane do wzięcia pod uwagę zaleceń w rozumieniu art. 288 TFUE w celu rozstrzygnięcia zawisłych przed nimi sporów, o tyle z orzecznictwa tego nie wynika, że – jak wskazał w istocie Sąd w pkt 46 zaskarżonego postanowienia – Trybunał orzekł, iż takie skutki są tymi, które pozwalają na zakwalifikowanie aktu jako „zaskarżalnego” w rozumieniu art. 263 TFUE. Przeciwnie, jak zostało już podkreślone w pkt 37 niniejszego wyroku, ze wspomnianego utrwalonego orzecznictwa Trybunału wynika, że tego rodzaju akt prawny co do zasady nie ma wiążącego charakteru. Nie można zatem z niego wywieść żadnego użytecznego argumentu na poparcie stanowiska VodafoneZiggo w odniesieniu do skutków prawnych wywołanych rzekomo przez sporny akt.
Ponadto należy zauważyć, że obowiązek uzasadnienia przez KOR-y ich stanowiska w stosunku do uwag, które zostały im przekazane przez Komisję na podstawie art. 7 ust. 3 dyrektywy ramowej, stwierdzony przez Sąd w szczególności w pkt 47 zaskarżonego postanowienia i niekwestionowany przez VodafoneZiggo w niniejszym odwołaniu, ilustruje, wbrew temu, co twierdzi VodafoneZiggo, brak wywołanego przez te uwagi wiążącego skutku prawnego w rozumieniu art. 263 TFUE.
Po drugie, co się tyczy wyroku z dnia 20 listopada 2018 r., Komisja/Rada (MPA Antarktyka) (
C‑626/15 i C‑659/16
,
EU:C:2018:925
), nie można uznać, że w pkt 59 tego wyroku Trybunał orzekł, iż konieczność wywoływania przez dany akt „skutków prawnych”, aby mógł on być przedmiotem skargi na podstawie art. 263 TFUE, dotyczy wszelkich skutków prawnych, niezależnie od ich charakteru, i w ten sposób postąpił niezgodnie ze swoim utrwalonym orzecznictwem dotyczącym pojęcia „aktu zaskarżalnego” w rozumieniu art. 263 TFUE, przypomnianym w pkt 46 i 47 niniejszego wyroku.
Trybunał stwierdził bowiem w pkt 63 tego wyroku, że „decyzj[a] z 2015 r. [rozpatrywana w sprawie zakończonej tym wyrokiem] […] została […] przyjęta w celu przekonania [Komisji do spraw Zachowania Żywych Zasobów Morskich Antarktyki (Komisji CAMLR)] do utworzenia [morskiego obszaru chronionego] na Morzu Weddella”, w pkt 64 tego wyroku – że „postanawiając przedłożyć dokument do dyskusji w imieniu Unii i jej państw członkowskich, [Komitet Stałych Przedstawicieli (Coreper)] zobowiązał Komisję do nieodstępowania od tego stanowiska w ramach wykonywania jej kompetencji w zakresie zewnętrznej reprezentacji Unii”, zaś w pkt 65 tego wyroku – że „jak wynika z protokołu z posiedzenia Coreperu […], decyzja [ta] miała na celu ostateczne określenie stanowiska Rady, a następnie Unii, w odniesieniu do przedłożenia dokumentu do dyskusji […] w imieniu Unii i jej państw członkowskich, a nie wyłącznie w imieniu Unii”. Na podstawie tych informacji Trybunał stwierdził w pkt 66 tego wyroku, że „[wspomniana] decyzja […] miała zatem na celu wywołanie skutków prawnych, wobec czego stanowi akt zaskarżalny”.
Należy stwierdzić, że owe skutki, które odnoszą się do kontekstu, w jakim został wydany akt sporny w sprawie C‑626/15, do jego treści i do zamiaru jego autora, wskazują wszystkie na wiążący charakter – w odniesieniu do merytorycznego stanowiska, jakie miała zająć Komisja – skutków wywołanych przez decyzję, której stwierdzenia nieważności żądano.
W świetle tych okoliczności należy oddalić zastrzeżenie VodafoneZiggo przedstawione w pkt 31 i 32 niniejszego wyroku.
Co się tyczy w trzeciej kolejności zastrzeżenia skierowanego przeciwko pkt 52 zaskarżonego postanowienia, należy zauważyć, że jak wskazuje VodafoneZiggo, Sąd stwierdził w tym punkcie, iż „ze względu na to, że prawodawca Unii wyraźnie określił skutki prawne, jakie zamierzał przyznać uwagom sformułowanym na podstawie art. 7 ust. 3 dyrektywy ramowej, obowiązek lojalnej współpracy nie może mieć szerszego zakresu, przyznając skutki prawne nieprzewidziane przez prawodawcę”. Niemniej zdanie to rozpoczyna się wyrażeniem „ponadto”, a w tym samym punkcie Sąd stwierdził, przede wszystkim, że obowiązek lojalnej współpracy nie może prowadzić do tego, by uwagi sformułowane przez Komisję na podstawie art. 7 ust. 3 dyrektywy ramowej miały wiążące skutki prawne, odsyłając w tym względzie do pkt 40 wyroku z dnia 20 lutego 2018 r., Belgia/Komisja (
C‑16/16 P
,
EU:C:2018:79
).
Tymczasem Trybunał rzeczywiście orzekł w tym pkt 40 wspomnianego wyroku, że zasada lojalnej współpracy nie może prowadzić do odstąpienia od warunków dopuszczalności wyraźnie przewidzianych w art. 263 TFUE. Należy stwierdzić, że przypomnienie tego orzecznictwa samo w sobie wystarczyło, aby uzasadnić nieuwzględnienie przez Sąd argumentacji przedstawionej mu przez VodafoneZiggo, zgodnie z którą, w istocie, spornemu aktowi należy przypisać wiążący charakter prawny, ponieważ zdaniem tej spółki KOR-y nie mogą, w świetle wyroku z dnia 16 kwietnia 2015 r., Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej i Telefonia Dialog (
C‑3/14
,
EU:C:2015:232
), oraz motywu 15 dyrektywy ramowej, ignorować uwag sformułowanych przez Komisję na podstawie art. 7 ust. 3 dyrektywy ramowej bez ryzyka naruszenia zasady lojalnej współpracy przewidzianej w art. 4 ust. 3 TUE.
Przedstawione w pkt 33 niniejszego wyroku zastrzeżenie podniesione przez VodafoneZiggo należy w konsekwencji oddalić, ponieważ zastrzeżenia skierowane przeciwko uzupełniającym elementom uzasadnienia orzeczenia Sądu nie mogą prowadzić do uchylenia tego orzeczenia, w związku z czym są bezskuteczne (wyroki: z dnia 28 czerwca 2005 r., Dansk Rørindustri i in./Komisja,
C‑189/02 P, C‑202/02 P, od C‑205/02 P do C‑208/02 P i C‑213/02 P
,
EU:C:2005:408
, pkt
; a także z dnia 13 grudnia 2018 r., Unia Europejska/Gascogne Sack Deutschland i Gascogne,
C‑138/17 P i C‑146/17 P
,
EU:C:2018:1013
, pkt
).
Co się tyczy w czwartej kolejności zastrzeżenia, zgodnie z którym orzecznictwo krajowe, na które powołuje się VodafoneZiggo przed Sądem, powinno było doprowadzić Sąd do stwierdzenia, że akt taki jak sporny akt wywołuje wiążące skutki prawne, wystarczy przypomnieć, że – jak słusznie zauważył Sąd w pkt 53 zaskarżonego postanowienia – z wymogów zarówno jednolitego stosowania prawa Unii, jak i zasady równości wynika, że treści przepisu prawa Unii, który nie zawiera żadnego odesłania do prawa państw członkowskich dla określenia jego znaczenia i zakresu, należy zwykle nadać w całej Unii Europejskiej autonomiczną i jednolitą wykładnię, którą należy ustalić, uwzględniając nie tylko brzmienie tego przepisu, lecz również kontekst, w jaki jest on wpisany, i cel zamierzony przez uregulowanie, którego część stanowi (wyroki: z dnia 8 września 2020 r., Recorded Artists Actors Performers,
C‑265/19
,
EU:C:2020:677
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo; a także z dnia 8 października 2020 r., Crown Van Gelder,
C‑360/19
,
EU:C:2020:805
, pkt
).
Jednakże VodafoneZiggo nie kwestionuje tego orzecznictwa, lecz ogranicza się do krytyki oceny dokonanej tytułem uzupełnienia przez Sąd w pkt 53 zaskarżonego postanowienia, zgodnie z którą „[w] każdym razie fragment przytoczony przez [VodafoneZiggo] nie pozwala stwierdzić, by Bundesverwaltungsgericht (federalny sąd administracyjny[, Niemcy]) uznał, że uwagi Komisji wywierają wiążące skutki prawne w rozumieniu art. 263 akapit pierwszy TFUE”. W konsekwencji, nawet zakładając, że jest ono dopuszczalne, zastrzeżenie czwarte należy w każdym razie oddalić jako bezskuteczne, zgodnie z orzecznictwem przypomnianym w pkt 62 niniejszego wyroku.
Z powyższego wynika, że część pierwszą zarzutu pierwszego należy oddalić w całości.
W przedmiocie części drugiej zarzutu pierwszego
–
Argumentacja stron
W części drugiej zarzutu pierwszego VodafoneZiggo podnosi, że sporny akt jest równoznaczny z zezwoleniem Komisji, a zatem wywołuje wiążące skutki prawne. Jego zdaniem, ponieważ akty, o których mowa odpowiednio w art. 7 ust. 3 i 4 dyrektywy ramowej, wykluczają się wzajemnie, a Komisja jest tym samym postawiona przed wyborem binarnym, w ramach którego może wydać albo na podstawie ust. 4 decyzję o złożeniu weta, albo – na podstawie ust. 3 bądź tegoż ust. 4 – decyzję o nieskładaniu weta wobec zgłoszonego projektu środka, więc przedstawienie uwag zgodnie z owym ust. 3 jest równoznaczne z wydaniem decyzji o nieskładaniu weta. W konsekwencji według VodafoneZiggo ze względu na ten wybór binarny decyzję wydaną na podstawie tego ust. 3, taką jak sporny akt, można interpretować jedynie jako decyzję zezwalającą na proponowany środek. W pkt 57, 58 i 63 zaskarżonego postanowienia Sąd zdaniem VodafoneZiggo pomylił się w tym względzie.
W pierwszej kolejności VodafoneZiggo uważa, iż nie zostało zakwestionowane, po pierwsze, że KOR nie może przyjąć środka w braku decyzji Komisji wydanej zgodnie z tymże ust. 3 lub z ust. 4, w drodze której Komisja zamyka postępowanie na poziomie Unii bez składania weta, a po drugie, że po wydaniu takiej decyzji Komisja nie może już zmienić swojego stanowiska. W konsekwencji, przedstawiając uwagi na podstawie art. 7 ust. 3 dyrektywy ramowej, zdaniem VodafoneZiggo Komisja pozbawia się wszelkiej możliwości złożenia weta wobec zgłoszonego przez KOR projektu środka, w związku z czym KOR nie podlega już zakazowi prawnemu przyjęcia zgłoszonego środka. Ów KOR byłby tym samym uprawniony do przyjęcia środka. Według VodafoneZiggo, nawet jeśli w toku postępowania wszczętego na podstawie art. 7 dyrektywy ramowej na poziomie Unii istnieją dwa momenty, w których Komisja może zdecydować o skorzystaniu bądź nie z prawa weta, chwila dokonania wyboru jest mało istotna, ponieważ w obu przypadkach rezultat byłby identyczny, a mianowicie, że Komisja zatwierdza dany środek. Zdaniem VodafoneZiggo Sąd nie wskazał żadnej innej opcji.
VodafoneZiggo dodaje w replice, że argument Komisji, zgodnie z którym nie jest ona zobowiązana do działania w odniesieniu do projektów środków zgłoszonych jej zgodnie z art. 7 dyrektywy ramowej i dobrowolnie uczestniczy w procedurze konsultacji przewidzianej w tym artykule, jest błędny. Zgodnie z motywem 15 dyrektywy ramowej jej art. 7 nakłada na tę instytucję szczególną odpowiedzialność w celu zapewnienia, by decyzje podejmowane na szczeblu krajowym nie oddziaływały negatywnie na funkcjonowanie jednolitego rynku ani na realizację innych celów traktatu FUE, która to rola miałaby być również podkreślona w motywie 19 dyrektywy 2009/140. Zdaniem VodafoneZiggo argument ten jest zatem nie do pogodzenia z systemem przewidzianym w dyrektywie ramowej, a w konsekwencji z obowiązkiem lojalnej współpracy ciążącym na tej instytucji na mocy art. 4 ust. 3 TUE.
W każdym razie wszelka hipotetyczna bezczynność Komisji pociągałaby za sobą decyzję o niewykonywaniu prawa weta przyznanego przez dyrektywę ramową, która to decyzja podlegałaby zaskarżeniu. Co więcej, VodafoneZiggo uważa, że ponieważ praktyka polegająca na pozwoleniu na upływ jednomiesięcznego terminu przewidzianego w art. 7 ust. 3 dyrektywy ramowej jest innym sposobem uchylenia obowiązku standstill ciążącego na KOR-ach, praktyka ta ma również charakter i skutek zatwierdzenia. Ponadto jego zdaniem błędne jest twierdzenie, że KOR-y mają „pełne uprawnienia” do przyjmowania projektów środków. Są one według niego zobowiązane odczekać przynajmniej do upływu tego terminu. Już samo istnienie art. 7 i przewidzianych w nim uprawnień Komisji stanowi ograniczenie uprawnień KOR-ów.
W drugiej kolejności zdaniem VodafoneZiggo z punktu widzenia KOR‑u jest oczywiste, że Komisja musi zezwolić na środki, ponieważ art. 7 dyrektywy ramowej przewiduje, że KOR-y nie mają prawa przyjmować swoich środków bez uprzedniego powiadomienia Komisji i że środki te nie mogą zostać przyjęte dopóty, dopóki są przedmiotem badania przez tę instytucję. VodafoneZiggo uważa, że istnieją tylko dwie sytuacje pozwalające KOR‑owi przyjąć zgłoszony środek i każda z nich całkowicie zależy od decyzji Komisji o nieskorzystaniu z prawa weta, niezależnie od tego, czy decyzja ta zostanie podjęta na podstawie ust. 3, czy też ust. 4 owego art. 7. Ponadto praktyka miałaby potwierdzać, że wszystkie decyzje ostatecznie przyjęte przez KOR-y zostały zgłoszone Komisji i nie zostały zawetowane, natomiast wszystkie zgłoszone decyzje, które zostały zawetowane, zostały przez KOR-y zmienione lub zaniechane. Miałoby to oznaczać, że z punktu widzenia KOR‑u zezwolenie Komisji jest konieczne.
Komisja twierdzi, że ta część zarzutu jest bezzasadna.
–
Ocena Trybunału
W pierwszej kolejności w odniesieniu do zastrzeżenia pierwszego w ramach rozpatrywanej części zarzutu należy zauważyć, że Sąd wskazał w pkt 57 zaskarżonego postanowienia, iż „o ile przekazanie uwag i wszczęcie drugiego etapu procedury konsultacji europejskich stanowią alternatywę, o tyle nie chodzi tu – wbrew temu, co twierdzi [VodafoneZiggo] – o wybór binarny pomiędzy brakiem weta lub wetem wobec projektu środków przekazanego przez KOR”. W pkt 58 tego postanowienia Sąd dodał, że „fakt, że Komisja nie wykonuje swojego prawa weta, jest równoznaczny z brakiem wydania decyzji, w związku z czym to stanowisko nie pociąga za sobą żadnego wiążącego skutku prawnego”. W związku z tym w pkt 63 owego postanowienia Sąd stwierdził, że „[sporny] akt nie stanowi zezwolenia, które miałoby umożliwić ACM przyjęcie projektu środków i wywoływałoby z tego powodu wiążące skutki prawne”.
W tym względzie należy też zauważyć, iż Sąd oparł ten wniosek również na stwierdzeniu dokonanym w pkt 59 zaskarżonego postanowienia, że „dany KOR wywodzi swoje kompetencje bezpośrednio z właściwych przepisów dyrektywy ramowej” i że „ich wykonywanie nie wymaga zezwolenia ze strony Komisji”, jak również na stwierdzeniu sformułowanym w pkt 62 tego postanowienia, zgodnie z którym „procedura konsultacji europejskich stanowi z pewnością obowiązkowy etap procesu przyjmowania środków, które wchodzą w zakres art. 15 lub 16 dyrektywy ramowej […] i wpływają na wymianę handlową pomiędzy państwami członkowskimi”, natomiast „stwierdzenie to nie wystarcza, aby przyznać wiążące skutki prawne uwagom sformułowanym na podstawie art. 7 ust. 3 dyrektywy ramowej[,] [ponieważ] [e]wentualne nieprzestrzeganie tego obowiązkowego etapu miałoby […] odrębne skutki[, w postaci] […] skargi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego przed sądem Unii lub skargi na środki przyjęte przez KOR przed sądem krajowym”.
W tym zastrzeżeniu pierwszym VodafoneZiggo utrzymuje w istocie, że w tych punktach zaskarżonego postanowienia Sąd naruszył prawo, nie uznając, iż przekazanie KOR‑owi uwag przez Komisję na podstawie art. 7 ust. 3 dyrektywy ramowej jest równoznaczne z nieskładaniem weta wobec zgłoszonego proponowanego środka, o którym mowa w ust. 5 lit. a) tego artykułu, i w konsekwencji jest równoznaczne z decyzją zezwalającą na proponowany środek, mającą wiążące skutki prawne, choć Komisja musi jednak wydać akt na podstawie art. 7 ust. 3 lub art. 7 ust. 5 lit. a), aby zamknąć toczące się przed nią postępowanie i tym samym zezwolić na przyjęcie przez KOR danego środka.
Aby ocenić zasadność tego zarzutu, należy zatem zacząć od zbadania, czy prawidłowe jest założenie, na którym się on opiera, a mianowicie założenie, zgodnie z którym w braku zezwolenia Komisji KOR nie może przyjąć projektu środka, który udostępnił Komisji, BEREC i KOR‑om z innych państw członkowskich zgodnie z procedurą przewidzianą w art. 7 dyrektywy ramowej w tym zakresie. W tym względzie należy stwierdzić, że takie rozumienie dyrektywy ramowej, bronione przez VodafoneZiggo, oznacza, że Komisja musi obowiązkowo działać w konsekwencji zgłoszenia dokonanego na podstawie art. 7 ust. 3 dyrektywy ramowej. Należy zatem skupić się na tym, co przewiduje ów artykuł, którego przedmiotem jest konsolidacja rynku wewnętrznego w zakresie łączności elektronicznej.
W tym względzie należy zauważyć, że z przepisów art. 7 dyrektywy ramowej wynika, po pierwsze, że procedura ustanowiona w art. 7 dyrektywy ramowej nie stanowi, jak twierdzi VodafoneZiggo, połączenia dwóch odrębnych postępowań, z których jedno toczy się na poziomie krajowym, a drugie na poziomie Unii, lecz stanowi jedną i tę samą procedurę konsultacji i współpracy, która ponadto przebiega nie pomiędzy samym KOR‑em, który zgłosił projekt środka, i Komisją, lecz pomiędzy owym KOR‑em, Komisją oraz KOR-ami z innych państw członkowskich i BEREC. Co więcej, jak z tego wynika, postępowanie to zostaje wszczęte poprzez udostępnienie przez KOR projektu środka spełniającego kryteria przewidziane w ust. 3 lit. a) i b) tego artykułu i kończy się albo przyjęciem pierwotnie przekazanego projektu środka, albo przyjęciem zmienionego projektu środka – który zostaje następnie ponownie poddany krajowemu mechanizmowi konsultacji i zapewnienia przejrzystości, o którym mowa w art. 6 dyrektywy ramowej, a następnie zgłoszeniu przewidzianemu w art. 7 ust. 3 – albo wycofaniem projektu, przy czym każda z tych decyzji pozostaje w wyłącznej kompetencji danego KOR‑u.
Wynika z tego również i przede wszystkim, że choć – jak słusznie stwierdził Sąd w pkt 62 zaskarżonego postanowienia – KOR, rozważając przyjęcie środka spełniającego kryteria wskazane w art. 7 ust. 3 lit. a) i b) dyrektywy ramowej, powinien zastosować procedurę określoną w owym art. 7, to jednak połączona lektura ust. 3 w związku z ust. 7 tego art. 7 wskazuje w sposób jednoznaczny, że Komisja nie jest zobowiązana w każdym przypadku do przekazania danemu KOR‑owi uwag na podstawie art. 7 ust. 3 dyrektywy ramowej i że w razie nieprzekazania uwag przez Komisję po upływie jednomiesięcznego terminu przewidzianego w owym ust. 3 dany KOR może przyjąć przedmiotowy projekt środka.
W konsekwencji, wbrew temu, co twierdzi VodafoneZiggo, dyrektywa ramowa nie stanowi, że KOR-y nie są uprawnione do przyjęcia zgłoszonego projektu środka, dopóki Komisja nie wypowie się na podstawie tego ostatniego przepisu, i że w związku z tym Komisja jest zobowiązana do działania w odpowiedzi na zgłoszenie dokonane przez KOR zgodnie z tym przepisem.
Ponadto należy przede wszystkim zauważyć, że ani motyw 15 dyrektywy ramowej, ani motyw 19 dyrektywy 2009/140 nie pozwalają uznać, że pomimo braku stanowiącego tak odpowiedniego przepisu w dyrektywie ramowej Komisja jest zobowiązana do działania na podstawie art. 7 ust. 3 dyrektywy ramowej.
Wynika z tego, że nie można stwierdzić żadnej sprzeczności z zasadą lojalnej współpracy.
Następnie, w odniesieniu do twierdzenia, zgodnie z którym już sama okoliczność, że Komisja pozwoliła na upływ terminu przewidzianego w art. 7 ust. 3 dyrektywy ramowej bez przedstawienia uwag, jest równoznaczna z zezwoleniem, aby KOR przyjął rozpatrywany projekt środka, wystarczy zauważyć, że ono również jest oparte na założeniu, zgodnie z którym zezwolenie Komisji jest konieczne, aby KOR mógł przyjąć rozpatrywany projekt środka, które to założenie nie znajduje oparcia w dyrektywie ramowej.
Wreszcie, w odniesieniu do argumentu, zgodnie z którym samo istnienie procedury ustanowionej w art. 7 dyrektywy ramowej ogranicza uprawnienia KOR-ów, wystarczy stwierdzić, że nie można w żadnym razie wykazać istnienia naruszenia prawa popełnionego przez Sąd w odniesieniu do dokonanej przezeń oceny odpowiednich ról i uprawnień przyznanych w tym przepisie KOR‑om i Komisji, a w konsekwencji w odniesieniu do jego wniosku, zgodnie z którym pismo zawierające uwagi przekazane KOR na podstawie art. 7 ust. 3 dyrektywy ramowej nie stanowi zezwolenia na rozpatrywany projekt środka.
Ponieważ zastrzeżenie pierwsze części drugiej zarzutu pierwszego opiera się na błędnym założeniu, należy je oddalić jako bezzasadne.
W drugiej kolejności w zakresie, w jakim w ramach zastrzeżenia przedstawionego w pkt 70 niniejszego wyroku VodafoneZiggo utrzymuje, że w każdym razie z punktu widzenia KOR-ów oczywiste jest, iż Komisja musi zezwolić na projekty środków, tak iż w rzeczywistości uwagi przekazane na podstawie art. 7 ust. 3 dyrektywy ramowej wywołują wiążące skutki prawne decyzji o udzieleniu zezwolenia, należy zauważyć, że zastrzeżenie to, podobnie jak zastrzeżenie pierwsze, jest sprzeczne z charakterem procedury ustanowionej w owym art. 7, która, jak wynika z analizy zastrzeżenia pierwszego rozpatrywanej części zarzutu, nie stanowi procedury dotyczącej zezwolenia.
Ponadto praktyka, na którą powołuje się VodafoneZiggo, odpowiada jedynie poszanowaniu przez KOR-y terminów i zasad przewidzianych w art. 7 dyrektywy ramowej, a zatem nie ustanawia po stronie Komisji żadnego obowiązku działania na podstawie art. 7 ust. 3 dyrektywy ramowej lub zatwierdzenia zgłoszonego projektu środka.
To zastrzeżenie drugie jest zatem również bezzasadne, a w konsekwencji część drugą zarzutu pierwszego należy oddalić.
W przedmiocie części trzeciej zarzutu pierwszego
–
Argumentacja stron
W części trzeciej zarzutu pierwszego VodafoneZiggo twierdzi, że Sąd naruszył prawo, uznając sporny akt za „akt przygotowawczy”. Przede wszystkim zdaniem VodafoneZiggo wbrew temu, co orzekł Sąd w pkt 107 i 108 zaskarżonego postanowienia, istnieją dwa odrębne postępowania administracyjne, mianowicie jedno na poziomie Unii, rozpoczynające się dokonaniem zgłoszenia zgodnie z art. 7 ust. 3 dyrektywy ramowej i kończące się wydaniem przez Komisję decyzji zgodnie z ust. 3 bądź ust. 4 tego samego artykułu, i drugie na poziomie krajowym, regulowane przez prawo krajowe. Mimo że zamknięcie postępowania administracyjnego na poziomie Unii jest zdaniem VodafoneZiggo prawnie konieczne do kontynuowania postępowania krajowego, to owo postępowanie na poziomie Unii stanowi postępowanie odrębne od postępowania na poziomie krajowym. Te dwa postępowania są bowiem regulowane przez różne prawa, uczestniczące w nich główne podmioty są różne, a akt kończący postępowanie na poziomie Unii stanowi ostateczne stanowisko Komisji jako głównego uczestnika postępowania na poziomie Unii. W konsekwencji zdaniem VodafoneZiggo kryterium wynikające z wyroków z dnia 11 listopada 1981 r., IBM/Komisja (
60/81
,
EU:C:1981:264
), i z dnia 22 czerwca 2000 r., Niderlandy/Komisja (
C‑147/96
,
EU:C:2000:335
), jest spełnione, ponieważ odmawiając przeprowadzenia drugiego etapu zgodnie z tym ust. 4, Komisja zajęła ostateczne stanowisko zamykające postępowanie na poziomie Unii i zezwalające ACM na kontynuowanie postępowania w sprawie przyjęcia środka.
Następnie pkt 109 i 111 zaskarżonego postanowienia są według VodafoneZiggo błędne z prawnego punktu widzenia, ponieważ Sąd stwierdził w nich, że mające zastosowanie ramy prawne nie mają na celu ustanowienia podziału między dwiema kompetencjami, lecz ustanawiają wyłączne uprawnienia decyzyjne KOR-ów, które są ograniczone jedynie prawem weta Komisji. To prawo weta zapewnia zdaniem VodafoneZiggo, że Komisja może sprawować kontrolę nad każdą definicją rynku i każdym postępowaniem w sprawie analizy rynku, o których mowa w art. 15 i 16 dyrektywy ramowej. W związku z tym KOR-y posiadają według niego ograniczone uprawnienia decyzyjne, ponieważ muszą formułować swoje środki w taki sposób, aby nie zostały one zawetowane. Kwestia, czy Komisja skorzystała z przysługującego jej prawa weta w niniejszym przypadku, nie ma zdaniem VodafoneZiggo znaczenia, ponieważ samo istnienie tego prawa prowadzi do podziału między dwiema kompetencjami i do rozdzielenia dwóch postępowań administracyjnych.
Wreszcie, w pkt 112 zaskarżonego postanowienia Sąd błędnie – zdaniem VodafoneZiggo – uznał, że skuteczność procesu decyzyjnego przewidzianego w dyrektywie ramowej zakłada siłą rzeczy jednolitą kontrolę sądową, wykonywaną wyłącznie po przyjęciu środków przewidzianych przez KOR. Konsekwencją niedopuszczalności skargi o stwierdzenie nieważności pisma zawierającego uwagi na podstawie art. 7 ust. 3 dyrektywy ramowej jest zdaniem VodafoneZiggo uniemożliwienie jakiejkolwiek kontroli sądowej. VodafoneZiggo uważa bowiem, że jak zostało wykazane w ramach zarzutu trzeciego, poprzez wyłączenie spod kontroli sądowej decyzji Komisji o nieskładaniu weta decyzja ta może po prostu nie być badana, co narusza cel zamierzony przez Sąd, ponieważ proces decyzyjny staje się w ten sposób mniej skuteczny.
W opinii Komisji ten zarzut jest bezzasadny.
–
Ocena Trybunału
Co się tyczy zawartych w rozpatrywanej części zarzutu zastrzeżeń pierwszego i drugiego, skierowanych przeciwko pkt 107–109 i 111 zaskarżonego postanowienia, należy stwierdzić, że VodafoneZiggo opiera je na założeniu, iż procedura ustanowiona w art. 7 dyrektywy ramowej składa się z dwóch odrębnych postępowań administracyjnych, z których jedno jest postępowaniem w sprawie zezwolenia na zgłoszony projekt środka, toczącym się na szczeblu Unii i kontrolowanym przez Komisję.
Z analizy części drugiej rozpatrywanego zarzutu wynika jednak, że założenie to jest błędne.
Co się tyczy zawartego w rozpatrywanej części zarzutu zastrzeżenia trzeciego, w którym VodafoneZiggo podważa pkt 112 zaskarżonego postanowienia, należy stwierdzić, że na jego poparcie VodafoneZiggo odsyła do argumentacji przedstawionej w zarzucie trzecim odwołania.
W świetle powyższego dwa pierwsze zastrzeżenia zawarte w rozpatrywanej części zarzutu należy oddalić jako bezzasadne, a jeśli chodzi o zawarte w niej zastrzeżenie trzecie – należy odesłać do analizy zawartej w pkt 136–154 niniejszego wyroku.
W przedmiocie części czwartej zarzutu pierwszego
–
Argumentacja stron
W części czwartej zarzutu pierwszego VodafoneZiggo podnosi, że Sąd naruszył prawo, ponieważ w pkt 88 zaskarżonego postanowienia odszedł od dokonanej przez Komisję kwalifikacji spornego aktu, wskazując, że użycie terminu „decyzja” w nagłówku określającym przedmiot spornego aktu jest niewłaściwe. Zdaniem VodafoneZiggo akt ten jest pomyślany, przedstawiony i skonstruowany w taki sposób, aby stanowić decyzję, a zatem wywołać skutki prawne, jak wynika z jego tytułu i kodu dokumentu „C”. Zmieniając dokonaną przez samą instytucję kwalifikację wyrażonego przez nią stanowiska, Sąd przekroczył swoje kompetencje w zakresie kontroli sądowej. Prowadzony przez Komisję publiczny rejestr dokumentów dotyczących art. 7 i 7a dyrektywy ramowej wskazuje ponadto według VodafoneZiggo, że pisma wysyłane na podstawie art. 7 ust. 3 tej dyrektywy Komisja stale kwalifikuje jako „decyzje”. W każdym razie VodafoneZiggo uważa, że ponieważ nic nie wskazuje, aby Komisja uważała użycie terminu „decyzja” za niewłaściwe, jedynie to powinno mieć znaczenie dla oceny jej zamiarów co do skutków prawnych spornego aktu.
Komisja twierdzi, że tę część zarzutu należy oddalić jako bezzasadną.
–
Ocena Trybunału
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału w celu ustalenia, czy dany akt stanowi „akt zaskarżalny” w rozumieniu art. 263 TFUE, należy skupić się na samej istocie tego aktu, przy czym forma, w jakiej został wydany, jest co do zasady bez znaczenia w tym względzie. Co do zasady nie ma więc wpływu na kwalifikację danego aktu kwestia, czy ten akt spełnia określone wymogi formalne, czy też ich nie spełnia, lub czy został, czy też nie został określony jako „decyzja” (zob. podobnie wyroki: z dnia 17 lipca 2008 r., Athinaïki Techniki/Komisja,
C‑521/06 P
,
EU:C:2008:422
, pkt
,
i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 18 listopada 2010 r., NDSHT/Komisja,
C‑322/09 P
,
EU:C:2010:701
, pkt
).
Natomiast zgodnie z orzecznictwem przytoczonym już w pkt 46 i 47 niniejszego wyroku za akty zaskarżalne w rozumieniu art. 263 TFUE uważa się wszelkie przepisy wydane przez instytucje Unii, bez względu na ich formę, które mają na celu wywołanie wiążących skutków prawnych, przy czym skutki te należy oceniać w oparciu o obiektywne kryteria, takie jak treść danego aktu, z uwzględnieniem, w razie potrzeby, kontekstu jego przyjęcia, a także uprawnień instytucji będącej jego autorem.
W niniejszej sprawie w pkt 88 zaskarżonego postanowienia Sąd rzeczywiście zauważył, jak wskazuje VodafoneZiggo, że termin „decyzja” został użyty w „nagłów[ku] określający[m] przedmiot [spornego] aktu”, uznając jednak, że chodzi o „niewłaściwe[…] użyci[e] tego terminu”. Jednakże z orzecznictwa przypomnianego w poprzednim punkcie niniejszego wyroku wynika, że tytuł ten – zawarty zresztą, jak wskazał Sąd w tym samym punkcie, jedynie w nagłówku określającym przedmiot spornego aktu, który wskazywał ponadto, że chodzi o „[u]wagi na podstawie art. 7 ust. 3 [dyrektywy ramowej]” – nie ma decydującego znaczenia dla oceny, czy sporny akt może zostać uznany za „akt zaskarżalny” w rozumieniu art. 263 TFUE. Sąd nie naruszył zatem prawa, gdy w swojej analizie treści spornego aktu przeprowadzonej w pkt 86–105 zaskarżonego postanowienia odrzucił zasadniczo termin użyty w tytule nagłówka określającego przedmiot tego aktu i dał pierwszeństwo jego istocie dla poparcia wniosku, że wspomniany akt nie wywołuje wiążących skutków prawnych.
W konsekwencji należy oddalić część czwartą zarzutu pierwszego.
W przedmiocie części piątej zarzutu pierwszego
–
Argumentacja stron
W części piątej zarzutu pierwszego VodafoneZiggo podnosi, że w pkt 104 zaskarżonego postanowienia Sąd nie uzasadnił swojego twierdzenia, zgodnie z którym przedmiot spornego aktu jest „pozbawion[y] znaczenia w odniesieniu do skutków prawnych”. W celu ustalenia, czy dany akt wywołuje skutki prawne, zdaniem VodafoneZiggo należy w szczególności zbadać jego istotę i treść. Tymczasem zezwolenie na środek niewątpliwie sprzeczny z mającymi zastosowanie ramami prawnymi, takie jak środek planowany przez ACM w niniejszym przypadku, miałoby wyraźniejsze skutki prawne niż w przypadku środka o mniej istotnej treści, takiego jak środek rozpatrywany w sprawie, w której wydano postanowienie Sądu z dnia 12 grudnia 2007 r., Vodafone España i Vodafone Group/Komisja (
T‑109/06
,
EU:T:2007:384
).
Komisja twierdzi, że zarzut ten jest bezzasadny.
–
Ocena Trybunału
W pkt 104 zaskarżonego postanowienia Sąd wskazał, iż „[w] trzeciej kolejności w każdym razie należy zauważyć, że różnice w przedmiocie komentarzy sformułowanych przez Komisję i istnienie przedstawionych przez [VodafoneZiggo] rozbieżności w stosunku do wytycznych są pozbawione znaczenia w odniesieniu do skutków prawnych uwag przekazanych danemu KOR‑owi na podstawie art. 7 ust. 3 dyrektywy ramowej”.
Punkt ten wchodzi w skład części zaskarżonego postanowienia przedstawionej w jego pkt 97–105, w której Sąd wypowiedział się w przedmiocie argumentów podniesionych przez VodafoneZiggo w celu uniknięcia zastosowania w niniejszym przypadku wniosków wynikających z postanowienia z dnia 12 grudnia 2007 r., Vodafone España i Vodafone Group/Komisja (
T‑109/06
,
EU:T:2007:384
).
W tym ostatnim postanowieniu Sąd odrzucił jako niedopuszczalną skargę o stwierdzenie nieważności decyzji zawartej jakoby w piśmie Komisji skierowanym do KOR‑u na podstawie art. 7 ust. 3 dyrektywy 2002/21, który to przepis został w istocie powtórzony w art. 7 ust. 3 dyrektywy ramowej. Jak wynika z pkt 98 zaskarżonego postanowienia, VodafoneZiggo podniosło w tym kontekście w szczególności, że zawarte w tym piśmie uwagi dotyczące analizy ekonomicznej znaczącej pozycji rynkowej stanowiły mniej fundamentalne zastrzeżenia co do projektu środka przekazanego przez właściwy KOR w owej sprawie niż uwagi przedstawione w niniejszym przypadku w odniesieniu do definicji rynku i środków zaradczych planowanych przez ACM. Zdaniem VodafoneZiggo różnice te co do przedmiotu uwag sformułowanych przez Komisję w tych odpowiednich aktach uzasadniały odróżnienie niniejszej sprawy od sprawy, w której wydano to postanowienie z dnia 12 grudnia 2007 r., Vodafone España i Vodafone Group/Komisja (
T‑109/06
,
EU:T:2007:384
).
Z lektury całości zaskarżonego postanowienia wynika zatem, że w pkt 104 tego postanowienia Sąd nie uznał, że istotę lub treść spornego aktu można pominąć, gdy chodzi o ocenę ewentualnych wiążących skutków prawnych, lecz stwierdził po prostu, że okoliczność, iż sformułowane w nim uwagi dotyczą kwestii innej niż ta, której dotyczyły uwagi zawarte w piśmie rozpatrywanym w sprawie, w której wydano postanowienie z dnia 12 grudnia 2007 r., Vodafone España i Vodafone Group/Komisja (
T‑109/06
,
EU:T:2007:384
), nie była istotna w tym względzie, a ponadto treść i istota spornego aktu zostały zbadane w pkt 88–105 zaskarżonego postanowienia.
Ponieważ owa część piąta zarzutu opiera się na błędnym rozumieniu zaskarżonego postanowienia, należy oddalić ją jako bezzasadną. W konsekwencji zarzut pierwszy należy oddalić w całości.
W przedmiocie zarzutu drugiego
Argumentacja stron
W zarzucie drugim, który dzieli się na dwie części, VodafoneZiggo podnosi, że Sąd popełnił błąd proceduralny, nie ustosunkowując się do argumentów mających decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sporu, ponieważ zdaniem VodafoneZiggo wykazują one zaskarżalność spornego aktu w rozumieniu art. 263 TFUE.
W pierwszej kolejności VodafoneZiggo uważa, że Sąd nie odpowiedział na jego argument, zgodnie z którym w akcie tym VodafoneZiggo zostało pozbawione możliwości przedstawienia przez BEREC uwag w trakcie przewidzianego w art. 7 ust. 4 dyrektywy ramowej dochodzenia, w którym organ ten odgrywa rolę znaczącą, dodatkową i odmienną w stosunku do roli, jaką odgrywa w ramach ust. 3 tego artykułu, co wiąże się z korzystaniem z praw procesowych podlegających ochronie. Zdaniem VodafoneZiggo w pkt 75 zaskarżonego postanowienia Sąd stwierdził jedynie, że takie dochodzenie nie jest konieczne, aby umożliwić BEREC przedstawienie jego stanowiska. Podniesiony przed nim argument polegał jednak na tym, że nawet jeśli BEREC nie ma obowiązku przedstawiania uwag na podstawie art. 7 ust. 4, okoliczność ta jest pozbawiona znaczenia, ponieważ przedmiotowe prawo proceduralne zostało już naruszone wtedy, gdy BEREC został ab initio pozbawiony jakiejkolwiek możliwości przedstawienia uwag na podstawie tego przepisu, co ma miejsce w przypadku, gdy Komisja przyjmuje akt na podstawie ust. 3 tego artykułu.
W drugiej kolejności VodafoneZiggo wskazuje, że Sąd nie odpowiedział na argument, zgodnie z którym bycie wysłuchanym na poziomie krajowym lub na pierwszym etapie procedury na szczeblu Unii nie zmienia faktu, że sporny akt kończy możliwość bycia wysłuchanym w trakcie dochodzenia prowadzonego zgodnie z art. 7 ust. 4 dyrektywy ramowej. W pkt 68 zaskarżonego postanowienia Sąd wskazał, że krajowe postępowanie konsultacyjne miało miejsce, a postępowanie na szczeblu Unii dotyczy wyłącznie stosunków pomiędzy z jednej strony danym KOR‑em, a z drugiej strony Komisją, innymi KOR-ami i BEREC. Według VodafoneZiggo w pkt 69 zaskarżonego postanowienia Sąd uznał jednak utrwaloną praktykę Komisji polegającą na wezwaniu zainteresowanych stron do przedstawienia uwag, mimo że dyrektywa ramowa tego nie wymaga. Co więcej, zdaniem VodafoneZiggo każda z tych możliwości mogła doprowadzić do innego wyniku postępowania konsultacyjnego na szczeblu Unii. Według VodafoneZiggo zaskarżone postanowienie milczy w tym względzie. Jego zdaniem bycie wysłuchanym na późniejszych etapach, takich jak odwołanie przewidziane w art. 4 dyrektywy ramowej lub w ramach nowego postępowania konsultacyjnego, jak sugeruje Sąd w pkt 70 i 71 zaskarżonego postanowienia, może nie nastąpić we właściwym czasie, aby umożliwić zachowanie praw zainteresowanych stron.
Komisja podnosi, że ów zarzut drugi jest bezzasadny.
Ocena Trybunału
Ponieważ VodafoneZiggo krytykuje Sąd za nieudzielenie odpowiedzi na dwa przedstawione mu argumenty, należy stwierdzić, że w zarzucie drugim VodafoneZiggo zarzuca Sądowi naruszenie ciążącego na nim obowiązku uzasadnienia zaskarżonego postanowienia.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem uzasadnienie wyroku lub postanowienia powinno przedstawiać w sposób jasny i jednoznaczny rozumowanie Sądu, pozwalając zainteresowanym na poznanie powodów wydanego orzeczenia, a Trybunałowi na dokonanie jego kontroli sądowej (wyroki: z dnia 8 maja 2013 r., Eni/Komisja,
C‑508/11 P
,
EU:C:2013:289
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 13 grudnia 2018 r., Unia Europejska/Kendrion,
C‑150/17 P
,
EU:C:2018:1014
, pkt
). Spoczywający na Sądzie obowiązek uzasadnienia nie zobowiązuje go do przedstawienia wyjaśnień odpowiadających po kolei w sposób wyczerpujący na każdy z argumentów zgłoszonych przez strony sporu. Uzasadnienie może zatem być dorozumiane, pod warunkiem że pozwoli zainteresowanym na poznanie powodów, dla których Sąd nie przychylił się do ich argumentów, a Trybunałowi dostarczy informacji wystarczających do sprawowania kontroli (wyroki: z dnia 7 stycznia 2004 r., Aalborg Portland i in./Komisja,
C‑204/00 P, C‑205/00 P, C‑211/00 P, C‑213/00 P, C‑217/00 P i C‑219/00 P
,
EU:C:2004:6
, pkt
; a także z dnia 11 września 2014 r., MasterCard i in./Komisja,
C‑382/12 P
,
EU:C:2014:2201
, pkt
).
W niniejszym przypadku, co się tyczy w pierwszej kolejności argumentacji przedstawionej w pkt 109 niniejszego wyroku, Sąd wskazał w pkt 75 zaskarżonego postanowienia, że „[p]o pierwsze, […] wszczęcie drugiego etapu procedury konsultacji europejskich nie jest konieczne, aby umożliwić BEREC podzielenie się swoim stanowiskiem w sprawie projektu środków, zważywszy, że na mocy art. 7 ust. 3 dyrektywy ramowej może on już na pierwszym etapie skierować uwagi do danego KOR‑u, w tym samym terminie jednego miesiąca, który stosuje się bez różnicy do KOR-ów i do Komisji”.
Nie chodzi jednak o jedyny punkt zaskarżonego postanowienia dotyczący argumentacji przedstawionej przez VodafoneZiggo przed Sądem w przedmiocie podnoszonego znaczenia roli odgrywanej przez BEREC w ramach art. 7 dyrektywy ramowej przy ocenie dopuszczalności jego skargi, jak wskazuje użycie terminu „po pierwsze” na początku tego punktu. Argumentacja ta została bowiem zbadana przez Sąd w pkt 74–79 zaskarżonego postanowienia.
I tak w pkt 74 zaskarżonego postanowienia Sąd uznał, że „BEREC rzeczywiście może być […] zaangażowany w drugim etapie procedury konsultacji europejskich na podstawie art. 7 ust. 5 […] dyrektywy ramowej[; n]iemniej okoliczność ta nie oznacza istnienia praw procesowych [VodafoneZiggo], które powinny być chronione w ramach skargi na podstawie art. 263 TFUE”.
Na poparcie tego stwierdzenia, poza stwierdzeniem poczynionym w pkt 75 tego postanowienia, Sąd wskazał w pkt 76 tego postanowienia, że „[p]o drugie, dokonane przez [VodafoneZiggo] rozróżnienie między uwagami, które może sformułować BEREC w odniesieniu do projektu środków w ramach pierwszego etapu procedury konsultacji europejskich, i opinią, którą organ ten może wydawać w ramach drugiego etapu procedury konsultacji europejskich na podstawie art. 7 ust. 5 dyrektywy ramowej, jest nieistotne dla sprawy”.
W tym względzie Sąd wyjaśnił w pkt 77 rzeczonego postanowienia, że „opinia BEREC na drugim etapie procedury konsultacji europejskich dotyczy co prawda aktu Komisji wszczynającego drugi etap procedury konsultacji europejskich i wyrażonych w nim zastrzeżeń, a nie jedynie projektu środków, jak ma to miejsce na pierwszym etapie[; n]iemniej te dwie wymiany stanowisk dotyczą ostatecznie projektu środków udostępnionych przez właściwy KOR”.
W pkt 78 owego postanowienia Sąd dodał, że „[z] tego samego powodu nie ma znaczenia, że zgodnie z art. 7 ust. 5 dyrektywy ramowej Komisja powinna »w jak największym stopniu« uwzględnić opinię wydaną przez BEREC”, i że „[p]oza tym wymóg ten jest bez znaczenia, ponieważ Komisja powinna ogólnie »w najwyższym stopniu uwzględnia[ć] wszelkie opinie, zalecenia, wytyczne, rady lub najlepsze praktyki regulacyjne przyjęte przez BEREC«, zgodnie z art. 3 ust. 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1211/2009 z dnia 25 listopada 2009 r. ustanawiającego Europejski Organ Europejskich Regulatorów Łączności Elektronicznej (BEREC), jak również Urząd (
Dz.U. 2009, L 337, s. 1
)”. Wywiódł on z tego w tym samym pkt 78, że „gdyby [zatem] BEREC sformułował uwagi przed Komisją w ramach pierwszego etapu procedury konsultacji europejskich, Komisja powinna w każdym razie uwzględnić te uwagi w jak największym stopniu”.
Sąd wskazał, wreszcie, w pkt 79 zaskarżonego postanowienia, że „po trzecie, uczestnictwo w ramach drugiego etapu procedury konsultacji europejskich BEREC – organu instytucjonalnego odrębnego od zainteresowanych stron, jest bez znaczenia w odniesieniu do ochrony rzekomych praw procesowych skarżącej”.
W ten zaś sposób, a w szczególności w rozważaniach przedstawionych w pkt 76–78 zaskarżonego postanowienia, Sąd w sposób dorozumiany, lecz niewątpliwy oddalił argumentację VodafoneZiggo, zgodnie z którą pozbawienie tego ostatniego możliwości przedstawienia przez BEREC uwag na podstawie art. 7 ust. 4 dyrektywy ramowej pozwala stwierdzić naruszenie istnienia praw procesowych, które powinny być chronione przez sąd Unii.
Skoro bowiem ten ewentualny udział BEREC na etapie procedury przewidzianej w art. 7 ust. 4 dyrektywy ramowej nie różni się zasadniczo, zgodnie z tymi punktami zaskarżonego postanowienia, od jego ewentualnego udziału, o którym mowa w ust. 3 tego artykułu, to jak z tego niewątpliwie wynika, argumentacja ta została oddalona, ponieważ zdaniem Sądu żadna „dodatkowa korzyść” nie może wynikać dla strony zainteresowanej z udziału BEREC na ewentualnym drugim etapie, ponieważ w każdym razie udział ten nie różniłby się co do swojej istoty lub swoich skutków od udziału przewidzianego w art. 7 ust. 3 dyrektywy ramowej.
Zarzucane naruszenie obowiązku uzasadnienia, o którym mowa w pkt 109 niniejszego wyroku, nie zostało zatem wykazane.
Co się tyczy w drugiej kolejności argumentacji przedstawionej w pkt 110 niniejszego wyroku, należy stwierdzić, że Sąd wskazał w pkt 68 zaskarżonego postanowienia, iż „procedura konsultacji europejskich przewidziana w dyrektywie ramowej, niezależnie od tego, czy chodzi o pierwszy czy drugi etap, dotyczy wyłącznie stosunków między danym KOR‑em z jednej strony a Komisją, innymi KOR-ami i BEREC z drugiej strony, ponieważ dyrektywa ramowa milczy w sprawie ewentualnego udziału zainteresowanych stron na szczeblu Unii”.
Jednakże w pkt 69 tego postanowienia Sąd nie uznał – jak twierdzi VodafoneZiggo – utrwalonej praktyki Komisji polegającej na wzywaniu zainteresowanych stron do przedstawienia uwag, lecz wskazał, że „[n]awet gdyby Komisja […] wzywała zainteresowane strony do przedstawienia uwag, żaden przepis dyrektywy ramowej nie nakłada na nią jednak obowiązku przeprowadzenia konsultacji z zainteresowanymi stronami na szczeblu Unii i może ona zapoznać się z uwagami zainteresowanych stron złożonymi na szczeblu krajowym w trakcie konsultacji publicznych poprzedzających procedurę konsultacji europejskich”.
W tym względzie wyjaśnił on w pkt 70 owego postanowienia, że „tam, gdzie dyrektywa ramowa przewiduje dodatkowe uczestnictwo zainteresowanych stron, art. 7 ust. 6 […] dyrektywy ramowej przewiduj[e], że to właściwy [KOR] organizuje nowe konsultacje publiczne na szczeblu krajowym, zgodnie z art. 6 dyrektywy ramowej”. Ponadto w pkt 71 i 72 tego postanowienia wskazał on, że „[w] ramach prawnych ustanowionych w dyrektywie ramowej środki wpływające na interesy przedsiębiorstw prowadzących działalność w sektorze łączności elektronicznej są przyjmowane przez KOR-y na poziomie krajowym, a nie przez Komisję, [i] powinny podlegać skutecznemu środkowi prawnemu na szczeblu krajowym”, a tym samym prawa procesowe zainteresowanych stron mogą być chronione przed sądami krajowymi.
W świetle powyższych okoliczności nie można uznać, że Sąd uchybił ciążącemu na nim obowiązkowi uzasadnienia oddalenia argumentu podniesionego przez VodafoneZiggo, zgodnie z którym bycie wysłuchanym w ramach art. 6, art. 7 ust. 3 lub art. 4 dyrektywy ramowej nie zmienia faktu, że brak jest możliwości bycia wysłuchanym w ramach art. 7 ust. 4 tej dyrektywy.
W istocie, jako że Sąd nie uznał, iż praktyka przywołana przez VodafoneZiggo została wykazana, ponieważ była ona jedynie rozważana tytułem hipotetycznym, a ponadto stwierdził, iż dyrektywa ramowa nie przewiduje możliwości wysłuchania zainteresowanych stron w ramach procedury konsultacji i współpracy między KOR-ami, Komisją i BEREC przewidzianej w jej art. 7, oddalenie tego argumentu wynikało z tego w sposób konieczny, ponieważ w braku jakiegokolwiek prawa w tym względzie przewidzianego w art. 7 nie może być mowy o naruszeniu takiego prawa poprzez wydanie spornego aktu. Wobec tego Sąd nie miał obowiązku wypowiedzenia się w sposób wyraźny w tym zakresie.
Zarzucane naruszenie obowiązku uzasadnienia, o którym mowa w pkt 110 niniejszego wyroku, w konsekwencji również nie zostało wykazane, i ponieważ żadna z dwóch części rozpatrywanego zarzutu nie jest zasadna, zarzut ten należy oddalić.
W przedmiocie zarzutu trzeciego
Argumentacja stron
W zarzucie trzecim VodafoneZiggo podnosi, że Sąd naruszył prawo, orzekając, iż podstawowe prawo VodafoneZiggo do skutecznej ochrony sądowej nie zostało naruszone poprzez uznanie jego skargi za niedopuszczalną, pomimo że wykładnia dyrektywy ramowej dokonana przez Sąd w zaskarżonym postanowieniu stwarza konflikt między tą dyrektywą a art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „kartą”).
Po pierwsze, zdaniem VodafoneZiggo przesłanki dopuszczalności przewidziane w traktacie FUE należy zgodnie z orzecznictwem Trybunału interpretować w świetle podstawowego prawa do skutecznej ochrony sądowej. Tymczasem Sąd ograniczył się do stwierdzenia w pkt 114 zaskarżonego postanowienia, że prawo do skutecznego środka prawnego nie może prowadzić do pominięcia przesłanek dopuszczalności przewidzianych w art. 263 TFUE, nie wyjaśniając, w jaki sposób godzi stwierdzenie przez siebie niedopuszczalności z tym orzecznictwem.
Po drugie, według VodafoneZiggo, wbrew temu, co orzekł Sąd w pkt 115 i 116 zaskarżonego postanowienia, możliwość zwrócenia się przez VodafoneZiggo do sądu krajowego, który sam może zwrócić się do Trybunału w trybie prejudycjalnym, nie może w niniejszym przypadku zaradzić brakowi skutecznej ochrony sądowej na poziomie Unii. Sąd taki nie jest właściwy do orzekania w przedmiocie spornego aktu i nie jest też oczywiste, że skieruje on do Trybunału pytane o ważność takiego aktu ani że takie pytanie będzie dopuszczalne.
Po trzecie, wskazana przez Sąd w pkt 117 zaskarżonego postanowienia możliwość wniesienia skargi na decyzję Komisji zawierającą weto wobec środka krajowego nie stanowi odpowiedzi na pytanie, czy naruszone zostały prawa podstawowe VodafoneZiggo, w sytuacji gdy akt Komisji wydany na podstawie art. 7 ust. 3 dyrektywy ramowej nie może zostać zaskarżony na podstawie art. 263 TFUE.
Po czwarte, wniesienie do sądu krajowego skargi na decyzję ACM nie pozwala zaradzić niezgodności z prawem spornego aktu. Natomiast pozostawienie tego sporu wyłącznie sądom krajowym pogłębia naruszenie prawa VodafoneZiggo do skutecznego środka prawnego. Stwierdzając w pkt 118 i 119 zaskarżonego postanowienia, że taki sąd mógłby wystąpić do Trybunału w trybie prejudycjalnym, Sąd nie wziął pod uwagę argumentu VodafoneZiggo, zgodnie z którym istotne znaczenie przypisywane aktowi Komisji w ramach procedur krajowych może mieć wpływ na rozstrzygnięcie sporu krajowego, a także na decyzję tego sądu o wystąpieniu do Trybunału z odesłaniem prejudycjalnym. Ponadto stwierdzając w tymże pkt 118, że ocena sądów krajowych nie może prowadzić do nadania aktowi wydanemu przez instytucję Unii wiążących skutków prawnych, których nie przyznaje jej prawo Unii, Sąd ponownie pominął fakt, że przesłankę dotyczącą istnienia wiążących skutków prawnych należy interpretować w świetle praw podstawowych VodafoneZiggo.
Komisja twierdzi, że zarzut ten jest bezzasadny.
Ocena Trybunału
W zakresie, w jakim poprzez ten zarzut trzeci, jak również w istocie poprzez zastrzeżenie trzecie zawarte w części trzeciej zarzutu pierwszego, VodafoneZiggo podnosi w pierwszej kolejności, że Sąd nie dokonał wykładni dyrektywy ramowej, a w konsekwencji nie ocenił dopuszczalności skargi VodafoneZiggo w świetle jego podstawowego prawa do skutecznej ochrony sądowej zagwarantowanego w art. 47 karty, naruszając tym samym ten artykuł, należy przypomnieć, że rzeczony art. 47 nie ma na celu zmiany systemu kontroli sądowej ustanowionego w traktatach, w tym w szczególności przesłanek dopuszczalności skarg wnoszonych bezpośrednio do sądów Unii, co wynika również z wyjaśnień do tegoż art. 47, które zgodnie z art. 6 ust. 1 akapit trzeci TUE i z art. 52 ust. 7 karty należy brać pod uwagę przy jej wykładni (wyroki: z dnia 28 kwietnia 2015 r., T & L Sugars i Sidul Açúcares/Komisja,
C‑456/13 P
,
EU:C:2015:284
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 25 października 2017 r., Rumunia/Komisja,
C‑599/15 P
,
EU:C:2017:801
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Jak słusznie przypomniał Sąd w pkt 114 zaskarżonego postanowienia, o ile przesłanki dopuszczalności przewidziane w art. 263 TFUE należy interpretować w świetle podstawowego prawa do skutecznej ochrony sądowej, o tyle nie może to jednak prowadzić do pominięcia tych przesłanek, które zostały wyraźnie przewidziane w traktacie FUE (zob. podobnie wyroki: z dnia 28 kwietnia 2015 r., T & L Sugars i Sidul Açúcares/Komisja,
C‑456/13 P
,
EU:C:2015:284
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 13 marca 2018 r., Industrias Químicas del Vallés/Komisja,
C‑244/16 P
,
EU:C:2018:177
, pkt
).
W związku z tym wykładnia pojęcia „aktu zaskarżalnego” w rozumieniu art. 263 TFUE w świetle art. 47 karty, nie może prowadzić do wykluczenia zastosowania tej przesłanki pod groźbą przekroczenia kompetencji powierzonych w traktacie FUE sądom unijnym (zob. podobnie wyroki: z dnia 25 października 2017 r., Rumunia/Komisja,
C‑599/15 P
,
EU:C:2017:801
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo; a także z dnia 9 lipca 2020 r., Republika Czeska/Komisja,
C‑575/18 P
,
EU:C:2020:530
, pkt
).
Tymczasem tak właśnie stałoby się w przypadku, gdyby skarżący taki jak VodafoneZiggo mógł wnieść skargę o stwierdzenie nieważności aktu, który nie stanowi aktu zaskarżalnego w rozumieniu art. 263 TFUE, ponieważ z uwagi na kontekst, w jakim został wydany, na jego treść i jego charakter przygotowawczy, akt ten nie wywołuje wiążących skutków prawnych, jak orzekł w istocie Sąd w pkt 28–112 zaskarżonego postanowienia, w odniesieniu do których VodafoneZiggo w ramach niniejszego dowołania bądź nie podważył ich zasadności prawnej, bądź nie zdołał wykazać, że stanowią naruszenia prawa.
Ponadto z zaskarżonego postanowienia wynika, że wbrew temu, co twierdzi VodafoneZiggo, Sąd wyjaśnił, dlaczego jego twierdzenie, zgodnie z którym skargę tej spółki należy odrzucić jako niedopuszczalną, jest możliwe do pogodzenia z prawem do skutecznej ochrony sądowej zagwarantowanym w art. 47 karty.
W pkt 115 tego postanowienia Sąd wskazał bowiem, że art. 4 dyrektywy ramowej zobowiązuje państwa członkowskie do ustanowienia mechanizmu odwoławczego od decyzji KOR-ów, organizując w ten sposób pełny system ochrony sądowej, co zresztą stwierdził już Trybunał (zob. podobnie wyrok z dnia 22 stycznia 2015 r., T-Mobile Austria,
C‑282/13
,
EU:C:2015:24
, pkt
,
i przytoczone tam orzecznictwo). W tym względzie wyjaśnił on, po pierwsze, w pkt 116 wspomnianego postanowienia, że w sytuacji gdy rola Komisji jest ograniczona do przekazania uwag na podstawie art. 7 ust. 3 dyrektywy ramowej, co prowadzi zasadniczo do wydania decyzji przez właściwy KOR, istnieje prawo do wniesienia skargi na tę decyzję do właściwego sądu krajowego, który może wówczas, zgodnie z art. 267 TFUE, skierować do Trybunału pytania prejudycjalne dotyczące ram prawnych Unii mających zastosowanie do danej sytuacji, a po drugie, w pkt 117 tego samego postanowienia, że jeżeli Komisja korzysta ze swojego prawa weta na podstawie art. 7 ust. 5 lit. a) dyrektywy ramowej, postępowanie prowadzi, jego zdaniem, do wydania aktu Unii mającego wiążące skutki prawne, a w takim przypadku otwarta jest droga zaskarżenia przed sądem Unii na podstawie art. 263 TFUE.
Zastrzeżenie pierwsze zawarte w rozpatrywanym zarzucie należy w konsekwencji oddalić.
Jako że VodafoneZiggo podnosi w drugiej kolejności, że wbrew temu, co orzekł Sąd w pkt 115 i 116 zaskarżonego postanowienia, możliwość zwrócenia się przez sąd krajowy do Trybunału w trybie prejudycjalnym nie pozwala zapewnić mu skutecznej ochrony sądowej na szczeblu Unii, należy przypomnieć, po pierwsze, że kontrolę sądową poszanowania porządku prawnego Unii zapewnia, jak wynika z art. 19 ust. 1 TUE, nie tylko Trybunał, lecz również sądy państw członkowskich. W traktacie FUE, w art. 263 i 277 TFUE z jednej strony oraz w art. 267 TFUE z drugiej, ustanowiono bowiem kompletny system środków prawnych i procedur zapewniający kontrolę legalności aktów Unii, powierzając ją sądom Unii (wyroki: z dnia 28 kwietnia 2015 r., T & L Sugars i Sidul Açúcares/Komisja,
C‑456/13 P
,
EU:C:2015:284
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 13 marca 2018 r., Industrias Químicas del Vallés/Komisja,
C‑244/16 P
,
EU:C:2018:177
, pkt
). Ponadto odesłanie prejudycjalne dotyczące oceny ważności stanowi, tak jak skarga o stwierdzenie nieważności, sposób kontroli legalności aktów Unii (wyroki: z dnia 28 kwietnia 2015 r., T & L Sugars i Sidul Açúcares/Komisja,
C‑456/13 P
,
EU:C:2015:284
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 13 marca 2018 r., Industrias Químicas del Vallés/Komisja,
C‑244/16 P
,
EU:C:2018:177
, pkt
).
W tej kwestii trzeba podkreślić, że jeżeli sąd krajowy uzna zarzut lub zarzuty niezgodności z prawem aktu Unii podniesione przez stronę lub ewentualnie z urzędu za zasadne, to powinien zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z pytaniem prejudycjalnym dotyczącym oceny ważności, gdyż tylko Trybunał jest kompetentny do stwierdzenia nieważności aktu Unii (wyroki: z dnia 28 kwietnia 2015 r., T & L Sugars i Sidul Açúcares/Komisja,
C‑456/13 P
,
EU:C:2015:284
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 13 marca 2018 r., Industrias Químicas del Vallés/Komisja,
C‑244/16 P
,
EU:C:2018:177
, pkt
), i że art. 267 TFUE przyznaje Trybunałowi kompetencję do orzekania w ramach postępowania prejudycjalnego w przedmiocie ważności i interpretacji aktów podjętych przez instytucje Unii, bez żadnego wyjątku (wyroki: z dnia 13 grudnia 1989 r., Grimaldi,
C‑322/88
,
EU:C:1989:646
, pkt
; z dnia 20 lutego 2018 r., Belgia/Komisja,
C‑16/16 P
,
EU:C:2018:79
, pkt
). To ostatnie orzecznictwo zostało zresztą przypomniane przez Sąd w pkt 116 zaskarżonego postanowienia.
Podnoszona przez VodafoneZiggo okoliczność, że nie jest pewne, czy sąd krajowy rozpatrujący skargę na decyzję KOR-u wydaną w wyniku postępowania przewidzianego w art. 7 dyrektywy ramowej zwróci się do Trybunału w trybie prejudycjalnym, nie może skutecznie uzasadniać jego stanowiska.
Prawdą jest, że nie wystarczy, iż jedna strona utrzymuje, że spór rodzi pytanie dotyczące wykładni prawa Unii, aby sąd był zobowiązany uznać, że w rozumieniu art. 267 TFUE pytanie zostało podniesione. W szczególności jeśli chodzi o sądy, których orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu według prawa wewnętrznego, Trybunał orzekł, że mogą one badać ważność zaskarżonego aktu Unii i – jeśli nie uznają zarzutów nieważności podniesionych przed nimi przez strony za zasadne – oddalić te zarzuty, stwierdzając, że akt jest w zupełności ważny. Działając w ten sposób, nie podważają bowiem istnienia aktu Unii (zob. podobnie wyrok z dnia 10 stycznia 2006 r., IATA i ELFAA,
C‑344/04
,
EU:C:2006:10
, pkt
,
i przytoczone tam orzecznictwo).
Natomiast, jak wynika również z orzecznictwa przypomnianego w pkt 144 niniejszego wyroku, każda strona w postępowaniu krajowym ma prawo powołać się przed sądem rozpatrującym sprawę na nieważność aktu Unii i spowodować skierowanie przez ten sąd, który nie jest władny samodzielnie stwierdzić nieważności takiego aktu, pytania prejudycjalnego do Trybunału (wyrok z dnia 27 listopada 2012 r., Pringle,
C‑370/12
,
EU:C:2012:756
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Ponadto okoliczność, że sąd krajowy jest uprawniony do określenia pytań, które przedłoży Trybunałowi, jest nierozerwalnie związana z systemem środków zaskarżenia zamierzonym przez traktat FUE i nie stanowi argumentu mogącego uzasadniać rozszerzającą wykładnię przesłanek dopuszczalności przewidzianych w art. 263 TFUE (zob. podobnie wyrok z dnia 21 maja 1987 r., Union Deutsche Lebensmittelwerke i in./Komisja,
97/85
,
EU:C:1987:243
, pkt
).
Należy również zauważyć, że argumentacja przedstawiona przez VodafoneZiggo sprowadza się do zanegowania zdolności sądów krajowych do przyczyniania się do poszanowania porządku prawnego Unii, chociaż bezsporne jest, że sądową kontrolę poszanowania tego porządku prawnego zapewnia, jak wynika z art. 19 ust. 1 TUE i jak zostało to już przypomniane w pkt 143 niniejszego wyroku, nie tylko Trybunał, lecz również sądy państw członkowskich, i że te ostatnie pełnią we współpracy z Trybunałem wspólne zadania służące zapewnieniu poszanowania prawa w wykładni i stosowaniu traktatów [zob. podobnie opinia 1/09 (porozumienie ustanawiające jednolity system rozstrzygania sporów patentowych) z dnia 8 marca 2011 r.,
EU:C:2011:123
, pkt
,
; a także wyrok z dnia 3 października 2013 r., Inuit Tapiriit Kanatami i in./Parlament i Rada,
C‑583/11 P
,
EU:C:2013:625
, pkt
,
]. Nie można zatem zgodzić się z tą argumentacją.
W świetle tych okoliczności Sąd nie naruszył prawa, stwierdzając w istocie we wspomnianych pkt 115 i 116, że przysługująca VodafoneZiggo możliwość wniesienia do sądu krajowego skargi na decyzję KOR-u wydaną w następstwie przekazania przez Komisję uwag na podstawie art. 7 ust. 3 dyrektywy ramowej gwarantowała, że jego prawo do skutecznej ochrony sądowej w rozumieniu art. 47 karty było przestrzegane, nawet jeśli wniesiona przez nie do Sądu skarga o stwierdzenie nieważności spornego aktu była niedopuszczalna.
W trzeciej kolejności, co się tyczy zastrzeżenia przedstawionego w pkt 133 niniejszego wyroku, wystarczy zauważyć, że wbrew temu, co twierdzi VodafoneZiggo, Sąd wypowiedział się w kwestii tego, czy prawo VodafoneZiggo do skutecznej ochrony sądowej zostało naruszone ze względu na niedopuszczalność jego skargi wniesionej do Sądu, i że – jak wynika z pkt 136–150 niniejszego wyroku – Sąd słusznie orzekł, że tak się nie stało, czego wykazaniu służył właśnie pkt 117 zaskarżonego postanowienia, ponieważ punkt ten – którego treść jest przedstawiona w pkt 141 niniejszego wyroku – uzupełnia obraz pełnego systemu ochrony sądowej stworzonego przez dyrektywę ramową. Powyższe zastrzeżenie jest zatem bezzasadne.
W czwartej kolejności, jeśli chodzi o zastrzeżenie przedstawione w pkt 134 niniejszego wyroku, należy zauważyć, że w zakresie, w jakim VodafoneZiggo krytykuje pkt 118 zaskarżonego postanowienia, ponownie utrzymuje ono w istocie, iż Sąd naruszył prawo, uznając, że odesłanie prejudycjalne przewidziane w art. 267 TFUE przyczynia się do zagwarantowania jego prawa do skutecznej ochrony sądowej, mimo że dokonanie takiego odesłania nie jest zagwarantowane. Tymczasem, jak wynika również z pkt 136–150 niniejszego wyroku, Sąd nie naruszył prawa w tym względzie.
Ponadto w zakresie, w jakim poprzez to zastrzeżenie VodafoneZiggo odnosi się do pkt 119 zaskarżonego postanowienia, wystarczy wskazać, że punkt ten ma charakter pomocniczy i że w związku z tym zastrzeżenie to jest w każdym wypadku bezskuteczne, zgodnie z orzecznictwem przypomnianym w pkt 62 niniejszego wyroku.
W konsekwencji zarzut trzeci należy oddalić w całości, podobnie jak zastrzeżenie trzecie zawarte w części trzeciej zarzutu pierwszego.
Ponieważ żaden z zarzutów powołanych przez VodafoneZiggo na poparcie odwołania nie został uwzględniony, odwołanie należy oddalić w całości.
W przedmiocie kosztów
Zgodnie z art. 184 § 2 regulaminu postępowania przed Trybunałem, jeżeli odwołanie jest bezzasadne, Trybunał rozstrzyga o kosztach.
Zgodnie z art. 138 § 1 tego regulaminu, mającym zastosowanie do postępowania odwoławczego na podstawie art. 184 § 1 regulaminu, kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę.
Ponieważ Komisja wniosła o obciążenie VodafoneZiggo kosztami postępowania, a VodafoneZiggo przegrało sprawę, należy obciążyć je kosztami postępowania.

Z powyższych względów Trybunał (dziesiąta izba) orzeka, co następuje:

1)
Odwołanie zostaje oddalone.

2)
VodafoneZiggo Group BV zostaje obciążony kosztami postępowania.

Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: angielski.