CELEX: 62016CJ0187
Povreda obveze države članice
Direktive 92/50/EEZ i 2004/18/EZ
Ugovori o javnoj nabavi usluga
Državna tiskara
Izrada identifikacijskih isprava i drugih službenih isprava
Dodjela ugovora poduzetniku privatnog prava bez prethodne provedbe postupka nabave
Posebne sigurnosne mjere
Zaštita osnovnih interesa država članica

Svojom tužbom Europska komisija od Suda zahtijeva da utvrdi da je, s jedne strane, time što je ugovore o javnoj nabavi usluga za izradu isprava poput putovnica s čipom, putovnica za slučaj nužde, dozvola boravka, osobnih iskaznica, pirotehničkih dozvola, vozačkih dozvola u formatu kreditne kartice i prometnih dozvola u formatu kreditne kartice izravno dodijelila Österreichische Staatsdruckereiju GmbH (u daljnjem tekstu: ÖS) i, s druge strane, time što je zadržala na snazi nacionalne odredbe kojima se javne naručitelje obvezuje da te ugovore o uslugama dodjeljuju izravno tom društvu, Republika Austrija povrijedila obveze koje ima na temelju članaka 49. i 56. UFEU‑a i članaka 4. i 8. Direktive Vijeća 92/50/EEZ od 18. lipnja 1992. o usklađivanju postupaka za sklapanje ugovora o javnoj nabavi usluga (
SL 1992., L 209, str. 1
.), u vezi s člancima 11. do 37. te direktive, te članaka 14. i 20. Direktive 2004/18/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 31. ožujka 2004. o usklađivanju postupaka za sklapanje ugovora o javnim radovima [javnoj nabavi radova], ugovora o javnoj nabavi robe te ugovora o javnim uslugama [javnoj nabavi usluga] (
SL 2004., L 134, str. 114
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 1., str. 156.), u vezi s člancima 23. do 55. te direktive.
Pravni okvir
Pravo Unije
Za sklapanje ugovora o javnoj nabavi čiji su predmet „usluge izdavaštva i tiskanja na osnovu honorara ili ugovora” direktivama 92/50 i 2004/18 nalaže se provedba postupaka koji su u skladu s pravilima prava Unije.
Direktiva 92/50
Četrnaesta uvodna izjava Direktive 92/50 glasi:
„budući da u području usluga treba primijeniti ista odstupanja kao i u direktivama [Vijeća] 71/305/EEZ [od 26. srpnja 1971. o usklađivanju postupaka za sklapanje ugovora o javnoj nabavi radova (
SL 1971., L 185, str. 5
.)] i 77/62/EEZ [od 21. prosinca 1976. o usklađivanju postupaka za sklapanje ugovora o javnoj nabavi robe (
SL 1977., L 13, str. 1
.)] u vezi s nacionalnom sigurnosti ili čuvanjem državne tajne i prednošću drugih pravila o sklapanju ugovora, poput onih koja proizlaze iz međunarodnih sporazuma ili onih vezanih uz stacioniranje trupa ili pravila međunarodnih organizacija”. [neslužbeni prijevod]
Člankom 1. točkom (a) te direktive propisuje se, među ostalim, da su „
ugovori o javnoj nabavi
” naplatni ugovori sklopljeni u pisanom obliku između pružatelja usluga i javnog naručitelja”. [neslužbeni prijevod]
Člankom 3. stavkom 1. navedene direktive određuje se:
„Prilikom sklapanja svojih ugovora o javnoj nabavi […], javni naručitelji primjenjuju postupke prilagođene za potrebe ove direktive.” [neslužbeni prijevod]
Članak 4. stavak 2. iste direktive glasi:
„Ova direktiva ne primjenjuje se na usluge kada su one proglašene tajnima, kada njihovo izvršavanje mora biti popraćeno posebnim sigurnosnim mjerama u skladu sa zakonima, drugim propisima ili upravnim odredbama koje su na snazi u dotičnoj državi članici, ili kada to zahtijeva zaštita osnovnih interesa te države članice.” [neslužbeni prijevod]
Člankom 8. Direktive 92/50 određuje se:
„Ugovori čiji su predmet usluge navedene u Prilogu I. A sklapaju se u skladu s odredbama glava III. do VI.” [neslužbeni prijevod]
Navedene glave III. do VI. sadržavaju članke 11. do 37. te direktive.
Prilog I. A navedenoj direktivi obuhvaća, među ostalim, pod kategorijom 15 „[u]sluge izdavaštva i tiskanja na osnovi honorara ili ugovora”. [neslužbeni prijevod]
Direktiva 2004/18
Člankom 14. Direktive 2004/18 pod naslovom „Tajni ugovori i ugovori koji zahtijevaju posebne sigurnosne mjere” propisuje se:
„Ova Direktiva ne primjenjuje se na ugovore o javnoj nabavi kada su oni proglašeni tajnima, kada njihovo izvršavanje mora biti popraćeno posebnim sigurnosnim mjerama u skladu sa zakonima, drugim propisima ili upravnim odredbama koje su na snazi u dotičnoj državi članici, ili kada to zahtijeva zaštita bitnih [osnovnih] interesa te države članice.”
Člankom 20. te direktive naslovljenim „Ugovori o uslugama navedenima u Prilogu II. A” određuje se:
„Ugovori čiji su predmet usluge navedene u Prilogu II. A sklapaju se u skladu s člancima 23. do 55.”
Tim prilogom obuhvaćene su, među ostalim, pod kategorijom 15, „Usluge izdavaštva i tiskanja na osnovu honorara ili ugovora”.
Uredba (EZ) br. 2252/2004
U skladu s člankom 3. stavkom 2. Uredbe Vijeća (EZ) br. 2252/2004 od 13. prosinca 2004. o standardima za sigurnosna obilježja i biometrijske podatke u putovnicama i putnim ispravama koje izdaju države članice (
SL 2004., L 385, str. 1
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 2., str. 242.):
„Svaka država članica određuje jedno tijelo nadležno za tiskanje putovnica i putnih isprava. Naziv tog tijela priopćuje Komisiji i ostalim državama članicama. Dvije države članice ili više njih mogu odrediti isto tijelo. Svaka država članica ima pravo promijeniti tijelo koje je odredila. O tome obavješćuje Komisiju i ostale države članice.”
Austrijsko pravo
StDrG
Članak 1.a Bundesgesetza zur Neuordnung der Rechtsverhältnisse der Österreichischen Staatsdruckerei (Savezni zakon o preoblikovanju pravnih odnosa ÖS‑a,
Bundesgesetzblatt
I, 1/1997, u daljnjem tekstu: StDrG) glasi:
„[…] Društvo […] posluje pod tvrtkom ‚Österreichische Staatsdruckerei GmbH’; ono je zaduženo za izradu tiskarskih proizvoda za savezna tijela pri čijem je postupku izrade potrebno čuvati tajnu odnosno pridržavati se propisa o sigurnosti (sigurnosni tisak). […]”
Člankom 2. stavkom 2. StDrG‑a određuje se:
„Društvo je u svakom slučaju zaduženo za sljedeće:
izradu tiskarskih proizvoda za savezna tijela pri čijem je postupku izrade potrebno čuvati tajnu odnosno pridržavati se propisa o sigurnosti (sigurnosni tisak) […]”
Člankom 2. stavkom 3. StDrG‑a propisuje se:
„Proizvode iz članka 2. stavka 2. točke 1. savezna tijela povjeravaju isključivo [ÖS‑u] […] osim ako [navedeno] društvo, zbog materijalnih ili pravnih razloga, nije u mogućnosti izvršiti te zadaće u skladu s nalogom po razumnim cijenama ili ako treća osoba saveznim tijelima ponudi proizvod o kojemu je riječ za jednake usluge i jednake ugovorne uvjete po nižoj cijeni. […]”
Pod naslovom „Nadzor sigurnosnog tiska”, člankom 6. stavkom 1. StDrG‑a određuje se da poslovni i radni postupci u vezi s izradom, obradom i pohranom sigurnosnog tiska podliježu nadzoru saveznog ministra nadležnog za odnosni sigurnosni tisak.
U skladu sa stavkom 2. navedenog članka 6., za izradu, obradu i pohranu sigurnosnog tiska ÖS mora poduzeti sve sigurnosne mjere koje su potrebne za izbjegavanje zlouporabe.
Prema stavku 3. istog članka 6., ÖS mora u potrebnom opsegu osigurati saveznom ministru nadležnom za odnosni sigurnosni tisak pristup poslovnim prostorima i uvid u dotične poslovne isprave.
Uredba o putovnicama
Izrada putovnica s čipom, koje uključuju službene putovnice i diplomatske putovnice, osobnih iskaznica i putovnica za slučaj nužde uređena je Verordnungom der Bundesministerin für Inneres über die Gestaltung der Reisepässe und Passersätze (Uredba savezne ministrice unutarnjih poslova o izgledu putovnica i potvrda koje zamjenjuju putovnice,
Bundesgesetzblatt
861/1995, u daljnjem tekstu: Uredba o putovnicama).
Prilozi A, D i E Uredbi o putovnicama sadržavaju primjerke putovnica, službenih putovnica i diplomatskih putovnica koje se izrađuju, a koji na posljednjoj stranici imaju navod „
PRINT by ÖSD
”.
Konkretnije, što se tiče osobnih iskaznica, člankom 5. Uredbe o putovnicama propisuje se zaštita od krivotvorenja.
Tako iz zajedničke primjene članka 2. stavka 3. StDrG‑a i Uredbe o putovnicama proizlazi da, podložno iznimkama propisanima tom odredbom, putovnice s čipom, osobne iskaznice i putovnice za slučaj nužde mora izraditi ÖS.
Uredba o dozvolama boravka
Na temelju članka 3. stavka 3., članka 10.a stavka 2. i članka 10.c stavka 2. Verordnunga der Bundesministerin für Inneres zur Durchführung des Niederlassungs- und Aufenthaltsgesetzes (Uredba savezne ministrice unutarnjih poslova o primjeni Zakona o nastanu i boravku,
Bundesgesetzblatt
II, 451/2005), potvrde o prijavi, potvrde o trajnom boravku, potvrde o podnošenju zahtjeva i potvrde o zakonitom boravku mora izrađivati isključivo ÖS.
Uredba ministra o vozačkim dozvolama u formatu kreditne kartice
Izrada vozačkih dozvola u formatu kreditne kartice uređuje se Verordnungom des Bundesministers für Wissenschaft und Verkehr über die Durchführung des Führerscheingesetzes (Uredba saveznog ministra znanosti i prijevoza o primjeni Zakona o vozačkim dozvolama,
Bundesgesetzblatt
II, 320/1997).
Sukladno članku 1. stavku 2. te uredbe, vozačke dozvole moraju imati sigurnosna obilježja protiv krivotvorenja.
Tom odredbom propisuje se i da vozačke dozvole u formatu kreditne kartice može izrađivati samo jedan pružatelj usluge, kojeg određuje nadležni savezni ministar.
S obzirom na članak 2. stavak 3. StDrG‑a, podložno iznimkama propisanima tom odredbom, taj pružatelj usluga može biti samo ÖS.
Uredba ministra o prometnim dozvolama u formatu kreditne kartice
Izrada prometnih dozvola u formatu kreditne kartice uređuje se Verordnungom des Bundesministers für Wissenschaft und Verkehr, mit der Bestimmungen über die Einrichtung von Zulassungsstellen festgelegt werden (Uredba saveznog ministra znanosti i prijevoza o utvrđivanju odredbi o osnivanju stanica za tehnički pregled,
Bundesgesetzblatt
II, 464/1998).
Člankom 13. stavkom 1.a te uredbe propisuju se sigurnosna obilježja protiv krivotvorenja za prometne dozvole.
Člankom 13. stavkom 3. navedene uredbe određuje se da prometne dozvole može izrađivati samo pružatelj usluga kojeg određuje nadležni savezni ministar.
S obzirom na članak 2. stavak 3. StDrG‑a, podložno iznimkama propisanima tom odredbom, taj pružatelj usluga može biti samo ÖS.
Uredba ministra o pirotehničkim dozvolama
Sukladno članku 8. Verordnunga der Bundesministerin für Inneres über die Durchführung des Pyrotechnikgesetzes 2010 (Uredba savezne ministrice unutarnjih poslova o primjeni Zakona iz 2010. o pirotehničkim proizvodima,
Bundesgesetzblatt
II, 499/2009), obrazac zahtjeva za izdavanje pirotehničke dozvole mora biti u skladu s modelom koji se nalazi u Prilogu II. toj uredbi. Tim modelom zahtijeva se da se zahtjev uputi ÖS‑u.
Člankom 9. navedene uredbe propisuje se zaštita pirotehničkih dozvola od krivotvorenja.
Predsudski postupak
Svojim pismom opomene od 6. travnja 2011. Komisija je s Republikom Austrijom podijelila svoje sumnje o usklađenosti s odredbama UFEU‑a i direktiva 92/50 i 2004/18 izravne dodjele ÖS‑u određenih ugovora o javnoj nabavi usluga o tiskanju službenih isprava, odnosno putovnica s čipom, putovnica za slučaj nužde, dozvola boravka, osobnih iskaznica, vozačkih dozvola u formatu kreditne kartice, prometnih dozvola u papirnatom formatu i formatu kreditne kartice, pirotehničkih dozvola, svjedodžbi o osposobljenosti za upravljanje brodom, obrazaca za sigurnosne dokumente, vinjeta za opojne droge i dozvola za mopede.
U tom pogledu Komisija pojašnjava da ÖS, društvo privatnog prava, tiskanjem tih isprava pruža činidbu usluge čiju je dodjelu trebalo izvršiti sukladno Direktivi 92/50 ili Direktivi 2004/18, u dijelu u kojem ulazi u područje primjene jedne od tih dviju direktiva ili poštujući slobodu poslovnog nastana i slobodno pružanje usluga utvrđene člancima 49. i 56. UFEU‑a, u dijelu u kojem ne ulazi u područje primjene navedenih direktiva.
U svojem odgovoru od 7. lipnja 2011. Republika Austrija tvrdila je da ugovori o javnoj nabavi usluga o kojima je riječ služe zaštiti njezinih osnovnih interesa sigurnosti i slijedom toga ne podliježu ni UFEU‑u ni direktivama 92/50 i 2004/18. Dodala je da je izravna dodjela ugovora o tiskanju isprava o kojima je riječ samo ÖS‑u opravdana nužnošću zaštite tajnosti podataka, jamčenja autentičnosti i točnosti navedenih isprava, osiguravanja opskrbe tim ispravama i jamčenja zaštite osjetljivih podataka.
Dopisima od 17. srpnja 2012. i 28. ožujka 2013. Republika Austrija dopunila je svoj odgovor na pismo opomene.
Smatrajući da su odgovori koje joj je ta država članica dala nedostatni, Komisija joj je dopisom od 11. srpnja 2014. uputila obrazloženo mišljenje. U njemu je naglasila da Republika Austrija nije pružila dokaz da je izravna dodjela ÖS‑u ugovora o tiskanju putovnica s čipom, putovnica za slučaj nužde, dozvola boravka, osobnih iskaznica, vozačkih dozvola u formatu kreditne kartice, prometnih dozvola u formatu kreditne kartice i pirotehničkih dozvola opravdana zaštitom njezinih interesa sigurnosti i da se postupak javne nabave mogao oblikovati na način da u obzir mogu doći samo poduzetnici specijalizirani za tiskanje isprava koji ispunjavaju posebne sigurnosne zahtjeve i podliježu odgovarajućem nadzoru.
Nasuprot tomu, Komisija je odustala od svojih prigovora u vezi s dozvolama za mopede, prometnim dozvolama u papirnatom formatu, svjedodžbama o osposobljenosti za upravljanje brodom, obrascima za sigurnosne dokumente i vinjetama za opojne droge, ili zato što su te isprave bile ukinute ili zato što je njihova izrada bila predmet postupka javne nabave.
Republika Austrija odgovorila je na obrazloženo mišljenje dopisom od 10. rujna 2014. U biti, ta država članica ponovno se pozvala na interese koji se temelje na zaštiti njezine nacionalne sigurnosti i naglasila da je izvršenje ugovora o tiskanju o kojima je riječ usko povezano s javnim poretkom i funkcioniranjem institucija te države. Među ostalim, tvrdila je da se poštovanje sigurnosnih zahtjeva drugim poduzetnicima koji nisu ÖS može naložiti samo pravilima građanskog prava, dok se austrijskim javnim tijelima zakonom dodjeljuju ovlasti za poseban nadzor u pogledu ÖS‑a.
Što se tiče ugovora o tiskanju pirotehničkih dozvola, iznos tih ugovora bio je toliko neznatan da njihovo izvršenje nije predstavljalo interes za druge poduzetnike iako provedba tih ugovora ne ulazi u područje primjene sloboda navedenih u UFEU‑u.
Budući da nije bila zadovoljna odgovorima koje je dala Republika Austrija, Komisija je podnijela ovu tužbu.
O tužbi
Tužba koju je Komisija podnijela odnosi se, s jedne strane, na ugovore o uslugama tiskanja putovnica s čipom, putovnica za slučaj nužde, dozvola boravka, osobnih iskaznica, vozačkih dozvola u formatu kreditne kartice i prometnih dozvola u formatu kreditne kartice i, s druge strane, na ugovor o usluzi tiskanja pirotehničkih dozvola.
Ugovori o uslugama tiskanja putovnica s čipom, putovnica za slučaj nužde, dozvola boravka, osobnih iskaznica, vozačkih dozvola u formatu kreditne kartice i prometnih dozvola u formatu kreditne kartice
Argumentacija stranaka
Komisija ističe da ti ugovori ulaze u materijalno područje primjene tih direktiva jer približni iznosi ugovora o kojima je riječ prelaze pragove koji se primjenjuju na temelju direktiva 92/50 i 2004/18. Slijedom toga Republika je Austrija u pogledu navedenih ugovora trebala primijeniti postupke provedbe javne nabave propisane u članku 8. Direktive 92/50, u vezi s člancima 11. do 37. te direktive, i u članku 20. Direktive 2004/18, u vezi s člancima 23. do 55. te direktive.
Komisija u biti tvrdi da odstupanja propisana u članku 4. stavku 2. Direktive 92/50 i u članku 14. Direktive 2004/18 na koja se poziva Republika Austrija treba tumačiti usko.
Osim toga, ti članci državama članicama ne mogu dodijeliti ovlast da odstupe od odredbi UFEU‑a ili direktiva 92/50 i 2004/18 samim pozivanjem na svoje osnovne interese sigurnosti.
U tim okolnostima, sama tvrdnja Republike Austrije prema kojoj ugovori o uslugama o kojima je riječ zahtijevaju posebne sigurnosne mjere ili prema kojoj je odstupanje od odredbi Unije nužno za zaštitu osnovnih interesa sigurnosti te države članice nedostatna je da dokaže postojanje okolnosti koje opravdavaju primjenu članka 4. stavka 2. Direktive 92/50 ili članka 14. Direktive 2004/18.
Komisija usto pojašnjava da je ÖS društvo privatnog prava s ograničenom odgovornošću, čiji je jedini član Österreichische Staatsdruckerei Holding AG, dionice mu kotiraju na burzi i u vlasništvu su privatnih osoba. Nadalje, za razliku od ranijih austrijskih zakonskih odredbi, StDrG‑om više se nije propisivao nikakav poseban mehanizam državnog nadzora. Na raspravi je Komisija u tom pogledu pojasnila da austrijska tijela imaju ovlasti nadzora određene u ugovoru sklopljenom s ÖS‑om.
Prema Komisijinu mišljenju, Republika Austrija nije dokazala da je poziv na nadmetanje u potpunosti nemoguć jer bi ozbiljno ugrozio poštovanje obveze povjerljivosti te sigurnosnih mjera i mjera nadzora. Iako nužnost jamčenja autentičnosti i točnosti isprava koje služe dokazivanju identiteta osoba, zaštiti osobnih podataka i osiguravanju opskrbe radi tiskanja dotičnih isprava jest od općeg interesa, takav interes, međutim, ne odgovara sustavno osnovnom interesu sigurnosti.
Što se tiče nužnosti jamčenja opskrbe službenim ispravama koju navodi Republika Austrija, Komisija smatra da takvo jamstvo nije interes sigurnosti i da se po potrebi može postići sklapanjem nekoliko okvirnih ugovora.
Komisija priznaje da država članica može poduzeti mjere kako bi izbjegla krivotvorenje službenih isprava. Ipak, ništa ne upućuje na to da bi ti ciljevi bili ugroženi ako bi tiskanje isprava bilo povjereno drugim tiskarama, čak i onima iz drugih država članica jer se povjerljivost obrađenih podataka nužnih za tiskanje isprava može zajamčiti obvezom povjerljivosti na teret poduzetnika koji sudjeluju u postupku dodjele.
Centralizacija provedbe ugovora o kojima je riječ mogla bi se postići podvrgavanjem tiskanja svih sigurnosnih isprava jednom postupku javne nabave jer se mogućnosti nadzora austrijskih tijela mogu propisati u ugovoru sklopljenom s odabranim poduzetnikom.
Što se tiče povjerenja u poduzetnika koji izvršava uslugu tiskanja dozvola boravka, Komisija odgovara da se taj argument na koji se poziva Republika Austrija ne može prihvatiti jer austrijska tijela ugovore o tiskanju sigurnosnih isprava mogu dodijeliti i drugim poduzetnicima koji nisu ÖS, osobito kada potonji ne može izvršiti navedene ugovore.
Republika Austrija osporava navodnu povredu obveze. Ona tvrdi da na temelju članka 4. stavka 2. Direktive 92/50 i članka 14. Direktive 2004/18, ugovori o kojima je riječ ne ulaze u područje primjene tih direktiva. Smatra da ima pravo zaštiti svoje osnovne interese sigurnosti i primjenom zakona i upravnih odredbi koji su na snazi u Austriji uvjetovati izvršenje spornih ugovora posebnim sigurnosnim mjerama.
Na raspravi je Republika Austrija pojasnila da se odstupanja propisana u članku 4. stavku 2. Direktive 92/50 i u članku 14. Direktive 2004/18 primjenjuju neovisno o onome propisanom u članku 346. stavku 1. točki (a) UFEU‑a.
Ta država članica u biti ponavlja da je sigurnosna politika bitan element državnog suvereniteta i da je na državama članicama da definiraju svoje osnovne interese sigurnosti i odrede jesu li nužne sigurnosne mjere jer te države članice u tom pogledu raspolažu širokom diskrecijskom ovlašću.
Republika Austrija ističe određene aspekte svojih osnovnih interesa u području javne sigurnosti koji su važni prilikom tiskanja sigurnosnih isprava. U tom pogledu prema njezinu mišljenju treba ponajprije jamčiti autentičnost i točnost isprava koje služe dokazivanju identiteta osobe jer su te identifikacijske isprave usko povezane s javnim poretkom i funkcioniranjem institucija države. Zatim tvrdi da je nužno osigurati zaštitu osjetljivih osobnih podataka. Naposljetku je važno pobrinuti se za jamčenje sigurnosti opskrbe.
Kao prvo, što se tiče nužnosti jamčenja autentičnosti i točnosti identifikacijskih isprava, Republika Austrija tvrdi da ta potreba uključuje određivanje visoke tehničke razine u području sigurnosti kako bi se rizik krivotvorenja izbjegao u potpunosti, osobito u okviru borbe protiv terorizma i kriminaliteta.
Kao drugo, što se tiče zaštite osjetljivih osobnih podataka, budući da identifikacijske isprave sadržavaju takve podatke, osobito biometrijske podatke, zaštita tih isprava pretpostavlja povećane sigurnosne zahtjeve. U tom pogledu Republika Austrija osporava Komisijin argument prema kojem je ovdje riječ jedino o pojedinačnim interesima, dok prema mišljenju te države članice zlouporabu tih podataka, osobito u vezi s borbom protiv terorizma, treba smatrati prijetnjom za unutarnju javnu sigurnost i stoga je treba spriječiti svim sredstvima.
Kao treće, brzo zaprimanje službenih isprava o kojima je riječ pretpostavlja jamčenje opskrbe države. Međutim, ako bi se tiskanje identifikacijskih isprava povjerilo poduzetnicima koji nisu ÖS, to bi trajno narušilo strategiju Republike Austrije u području sigurnosti jer bi se u slučaju nemogućnosti isporuke potrebnog broja putovnica zasigurno tiskale privremene putovnice, ali u lošijim sigurnosnim uvjetima.
Republika Austrija ističe da u vezi s terorističkim prijetnjama i aktivnostima, jedino tiskara koja je pod stvarnim nadzorom države može biti ovlaštena da izrađuje identifikacijske isprave.
Republika Austrija podsjeća da je i centralizacija svih relevantnih usluga u području sigurnosti kod samo jednog pružatelja usluga bitan element strategije u području sigurnosti. U tom pogledu ta država članica tvrdi da iz članka 3. stavka 2. Uredbe br. 2252/2004 i, preciznije, zahtjeva određivanja „jednog tijela nadležnog za tiskanje putovnica i putnih isprava” proizlazi da ih ne može izrađivati više tijela. Usto, centralizacija tiskanja isprava o kojima je riječ prikladna je mjera za sprečavanje otkrivanja osjetljivih podataka u području sigurnosti.
Prema mišljenju Republike Austrije, strategija koju ona slijedi i koja se sastoji od toga da se ugovori o kojima je riječ dodijele samo jednom ponuditelju, koji ima svoje proizvodne pogone na državnom području, odnosi se, kao prvo, na to da se spriječi širenje poznavanja sigurnosnih mjera među drugim ponuditeljima koji djeluju u Austriji ili u nekoj drugoj državi članici.
Kao drugo, cilj takve dodjele jest učinkovitiji nadzor nacionalnih tijela nad tom tiskarom u okviru njihovih ovlasti upravnog nadzora. Naime, Republika Austrija tvrdi da nadzor koji se provodi sudskim putem, a koji na kraju moguće dugotrajnog postupka dovodi do sankcija zbog nepoštovanja sigurnosnih uvjeta na temelju ugovornih odredbi, nije učinkovit kao državni nadzor.
Što se tiče Komisijina prigovora prema kojem je na Republici Austriji da dokaže da je postupak javne nabave u potpunosti nemoguć, ta država članica tvrdi da ni članak 4. stavak 2. Direktive 92/50 ni članak 14. Direktive 2004/18 ne sadržavaju takav uvjet.
Osim toga, ta država članica nije se zadovoljila time da se poziva na interese povezane sa svojom sigurnosti, nego je identificirala interese koje treba zaštiti i mjere koje su poduzete radi zaštite tih interesa.
Naposljetku, Republika Austrija tvrdila je na raspravi da se ugovori o kojima je riječ ne mogu izvršavati u okviru javne nabave jer poduzetnici s poslovnim nastanom u drugim državama članicama ne mogu u potpunosti izbjeći intervenciju tijela svojih odnosnih država i jer su ti poduzetnici ponekad dužni surađivati s navedenim tijelima ili obavještajnim službama navedenih država, i to čak i kada izvršavaju te ugovore iz podružnice koja se nalazi u Austriji, tako da postoji rizik da se osjetljivi podaci otkriju.
Ocjena Suda
Uvodno treba istaknuti da, kao što to proizlazi iz spisa podnesenog Sudu, prvi ugovori dodijeljeni ÖS‑u obuhvaćeni ovom tužbom datiraju iz 2004. i mogu ulaziti u područje primjene Direktive 92/50, dok ugovori dodijeljeni tom poduzetniku između 31. siječnja 2006. i 12. rujna 2014., datuma isteka roka određenog u obrazloženom mišljenju, mogu ulaziti u Direktivu 2004/18 jer su potonjom direktivom relevantne odredbe Direktive 92/50 stavljene izvan snage i zamijenjene od 31. siječnja 2006.
Usto, s jedne strane, ugovori o kojima je riječ ugovori su kojima su predmet usluge obuhvaćene Prilogom I. A Direktivi 92/50 i II. A Direktivi 2004/18 i, preciznije, usluge izdavaštva i tiskanja na osnovi honorara ili ugovora. S druge strane, među strankama je nesporno da procijenjena vrijednost ugovora prelazi pragove primjene tih direktiva.
Na temelju članka 8. Direktive 92/50, u vezi s člancima 11. do 37. te direktive i članka 20. Direktive 2004/18, u vezi s člancima 23. do 55. te direktive, ta usluga načelno podliježe obvezi provedbe postupka javne nabave u skladu s pravilima tih članaka jer je tiskanje isprava o kojima je riječ usluga izdavaštva i tiskanja na osnovi honorara ili ugovora.
Međutim, s jedne strane, u skladu s člankom 346. stavkom 1. točkom (a) UFEU‑a, nijedna država članica nije obvezna davati informacije ako smatra da bi njihovo otkrivanje bilo suprotno osnovnim interesima njezine sigurnosti. Kao što je to nezavisna odvjetnica istaknula u točki 42. svojega mišljenja, ta odredba se, s obzirom na općenitost svojega teksta, može primijeniti, među ostalim, na područje nevojne javne nabave, poput ugovora o tiskanju o kojima je riječ u ovoj tužbi.
S druge strane, iz članka 4. stavka 2. Direktive 92/50 i članka 14. Direktive 2004/18, koji glase gotovo istovjetno, proizlazi da se te direktive ne primjenjuju na usluge kada, među ostalim, njihovo izvršavanje mora biti popraćeno posebnim sigurnosnim mjerama u skladu sa zakonima, drugim propisima ili upravnim odredbama koje su na snazi u dotičnoj državi članici, ili kada to zahtijeva zaštita osnovnih interesa te države članice.
Republika Austrija poziva se na ta odstupanja u ovom postupku kako bi opravdala izravnu dodjelu ugovora o uslugama tiskanja o kojima je riječ.
U tom pogledu treba istaknuti, kao što to ističe Republika Austrija, da je na državama članicama da odrede svoje osnovne interese sigurnosti i, u ovom slučaju, na austrijskim nacionalnim tijelima da odrede sigurnosne mjere koje su nužne za zaštitu javne sigurnosti te države članice prilikom tiskanja tih identifikacijskih isprava i drugih službenih isprava poput onih o kojima je riječ u ovom predmetu (vidjeti analogijom presudu od 16. listopada 2003., Komisija/Belgija,
C‑252/01
,
EU:C:2003:547
, t.
30.
).
Ipak, također treba podsjetiti da, kao što je Sud to već presudio, mjere koje države članice donose u okviru legitimnih zahtjeva nacionalnog interesa nisu u cijelosti podvrgnute primjeni prava Unije samo zbog toga što se njima zadire, među ostalim, u interes javne sigurnosti (vidjeti u tom smislu presudu od 8. travnja 2008., Komisija/Italija,
C‑337/05
,
EU:C:2008:203
, t.
42.
i navedenu sudsku praksu).
Usto, odstupanja o kojima je riječ u ovoj tužbi, kao što je ustaljena sudska praksa za ona koja se odnose na temeljne slobode, moraju se tumačiti usko (vidjeti analogijom u pogledu članka 346. stavka 1. točke (b) UFEU‑a presudu od 7. lipnja 2012., Insinööritoimisto InsTiimi,
C‑615/10
,
EU:C:2012:324
, t.
35.
i navedenu sudsku praksu).
Osim toga, iako se člankom 4. stavkom 2. Direktive 92/50 i člankom 14. Direktive 2004/18, na koje se Republika Austrija ponajprije poziva, državama članicama ostavlja margina prosudbe kako bi odlučile koje su mjere nužne za zaštitu osnovnih interesa svoje sigurnosti, ti članci ne mogu se uvijek tumačiti tako da državama članicama povjeravaju ovlast odstupanja od odredbi UFEU‑a samim pozivanjem na navedene interese. Naime, država članica koja se poziva na pogodnost tih odstupanja mora dokazati potrebu primjene odstupanja radi zaštite osnovnih interesa svoje sigurnosti. Takav zahtjev postavlja se i ako se država povrh toga poziva na članak 346. stavak 1. točku (a) UFEU‑a (vidjeti analogijom presudu od 4. rujna 2014., Schiebel Aircraft,
C‑474/12
,
EU:C:2014:2139
, t.
34.
).
Stoga država članica koja se pozove na pogodnost tih odstupanja treba dokazati da se potreba zaštite takvih interesa nije mogla postići u okviru nadmetanja poput onog propisanog direktivama 92/50 i 2004/18 (vidjeti analogijom presudu od 8. travnja 2008., Komisija/Italija,
C‑337/05
,
EU:C:2008:203
, t.
53.
).
U ovom slučaju, iako je Republika Austrija identificirala osnovne interese svoje sigurnosti za koje smatra da ih treba zaštititi kao i jamstva svojstvena zaštiti tih interesa, treba, međutim, ispitati, uzimajući u obzir ono što je navedeno u točkama 75. i 76. ove presude, je li ta država članica dokazala da se ciljevi koje želi postići ne mogu ostvariti u okviru nadmetanja, kako je propisano tim dvjema direktivama.
U tom pogledu Republika Austrija kao prvo ističe da zaštita osnovnih interesa nacionalne sigurnosti zahtijeva centralizirano izvršavanje ugovora o tiskanju službenih isprava njihovom dodjelom samo jednom poduzetniku.
Međutim, priznajući da se centralizacija ugovora o kojima je riječ zbog razloga koje je istaknula Republika Austrija može smatrati sredstvom zaštite osnovnih interesa njezine nacionalne sigurnosti, treba istaknuti da poštovanje postupaka provedbe javne nabave propisanih u članku 8. Direktive 92/50, u vezi s člancima 11. do 37. te direktive i u članku 20. Direktive 2004/18, u vezi s člancima 23. do 55. te direktive, ne sprečava da se izvršenje ugovora o kojima je riječ povjeri samo jednom subjektu.
Iako, kao što to ističe Republika Austrija, države članice imaju obvezu poštovanja pravila članka 3. stavka 2. Uredbe br. 2252/2004 kojim im se nalaže određivanje jednog tijela nadležnog za tiskanje putovnica i putnih isprava, treba utvrditi da se ta odredba ograničava na propisivanje obveze određivanja jednog takvog tijela a da se pritom uopće ne odbacuje prethodna provedba postupka javne nabave radi takvog određivanja.
Kao drugo, što se tiče argumenta Republike Austrije koji se temelji na nužnosti za austrijska tijela da, u okviru ovlasti koje su im priznate u članku 6. stavku 3. StDrG‑a, mogu osigurati učinkovit upravni nadzor u pogledu ponuditelja koji ima svoje proizvodne i skladišne lokacije na državnom području te države članice, u ovom slučaju u pogledu ÖS‑a, treba istaknuti da, iako je točno da subjekt kojemu se povjeri izvršavanje ugovora o tiskanju o kojemu je riječ treba ispuniti zahtjeve u području sigurnosti kako bi se osigurala povjerljivost podataka koje treba zaštititi, Republika Austrija ne dokazuje da se ta povjerljivost može osigurati samo upravnim nadzorom koji austrijska tijela, na temelju te odredbe, mogu izvršiti nad ÖS‑om i da u tu svrhu treba isključiti primjenu odredbi u području provedbe postupka javne nabave propisanih direktivama 92/50 i 2004/18.
U tom pogledu nije očito da se takav upravni nadzor ne bi mogao izvršavati nad drugim poduzetnicima sa sjedištem u Austriji osim ÖS‑a. Osim toga, ta država članica ne dokazuje da bi nadzor poštovanja povjerljivosti podataka koji bi se priopćili u svrhe tiskanja tih službenih isprava o kojima je riječ bio slabije zajamčen ako bi se to tiskanje u okviru postupka javne nabave povjerilo drugim poduzetnicima kojima bi se ugovornom odredbom podložnom pravilima građanskog prava naložile mjere povjerljivosti i sigurnosne mjere te da navedeni poduzetnici moraju imati sjedište u Austriji ili u drugim državama članicama.
Osobito bi se moglo zamisliti da se u okviru provedbe postupka javne nabave odabranom suugovaratelju propiše obveza da prihvati sigurnosni nadzor, posjete ili inspekcije u prostorijama svojega poduzeća, bilo da ima sjedište u Austriji ili u drugoj državi članici, ili još da prilikom izvršavanja ugovora o kojima je riječ poštuje tehničke zahtjeve u području povjerljivosti, čak i osobito povišene.
Kao treće, što se tiče zahtjeva osiguravanja jamstva opskrbe na koju se poziva Republika Austrija, treba istaknuti da, iako su službene isprave o kojima je riječ usko povezane s javnim poretkom i funkcioniranjem institucija države, koji pretpostavljaju da se osigura jamstvo opskrbe, ta država članica, međutim, nije dokazala da se navodni cilj ne može postići u okviru javne nabave i da bi takvo jamstvo bilo ugroženo ako bi se tiskanje tih isprava povjerilo drugim poduzetnicima, u što po potrebi ulaze poduzetnici sa sjedištem u drugim državama članicama.
Kao četvrto, što se tiče nužnosti jamčenja pouzdanosti ponuditelja, iako se države članice trebaju moći uvjeriti da će se za provedbu postupaka javne nabave poput onih o kojima je riječ u ovom predmetu ti ugovori dodijeliti jedino pouzdanim poduzetnicima u okviru sustava kojim se osigurava poštovanje posebnih normi povjerljivosti i sigurnosti u pogledu tiskanja isprava o kojima je riječ, Republika Austrija, međutim, nije dokazala da se povjerljivost priopćenih podataka ne može dostatno zajamčiti ako bi se tiskanje tih isprava povjerilo poduzetniku koji nije ÖS, a koji se određuje na kraju postupka javne nabave.
U tom pogledu treba podsjetiti da je Sud presudio da nužnost propisivanja obveze povjerljivosti sama po sebi ne sprečava provedbu nadmetanja za dodjelu nekog ugovora (vidjeti u tom smislu presudu od 8. travnja 2008., Komisija/Italija,
C‑337/05
,
EU:C:2008:203
, t.
52.
).
Osim toga, Sud je presudio i da se povjerljivost podataka može osigurati obvezom tajnosti a da pritom nije nužno kršenje postupaka u području provedbe javne nabave (vidjeti analogijom presudu od 5. prosinca 1989., Komisija/Italija,
C‑3/88
,
EU:C:1989:606
, t.
15.
).
Kao što je nezavisna odvjetnica navela u točki 68. svojega mišljenja, ništa ne sprečava javnog naručitelja da postavi posebno visoke zahtjeve u pogledu sposobnosti i pouzdanosti ponuditelja, da u tom smislu izmijeni uvjete kojima se uređuje javna nabava i ugovori o pružanju usluga i da od potencijalnih natjecatelja traži zahtijevane dokaze.
U tom pogledu Republika Austrija tvrdila je na raspravi da postoji rizik da će se osjetljivi podaci otkriti ako poduzetnici sa sjedištem izvan te države članice ne mogu potpuno izbjeći intervenciju tijela svoje odnosne države članice jer su u određenim slučajevima sami dužni, na temelju odredbi primjenjivih u tim državama, surađivati s tim tijelima ili obavještajnim službama navedenih država, i to čak i kada izvršavaju ugovore o javnoj nabavi iz podružnice koja se nalazi u Austriji.
Međutim, treba naglasiti da austrijska tijela, radi provedbe ugovora o kojima je riječ, u uvjete kojima se uređuje javna nabava mogu unijeti ugovorne odredbe kojima se ponuditelj obvezuje na opću povjerljivost i propisati da će poduzetnik natjecatelj koji osobito zbog zakonodavstva svoje države članice ne može ponuditi dostatna jamstva u pogledu te obveze s obzirom na tijela te države biti isključen iz postupka dodjele. Austrijska tijela također mogu propisati primjenu sankcija na ponuditelja, osobito ugovornih, u slučaju nepoštovanja takve obveze tijekom provedbe ugovora o kojem je riječ.
U tom pogledu Republika Austrija nije dokazala da se cilj koji se sastoji od sprečavanja otkrivanja osjetljivih podataka koji se odnose na izradu službenih isprava o kojima je riječ nije mogao postići u okviru natjecanja, poput onog propisanog u članku 8. Direktive 92/50, u vezi s člancima 11. do 37. te direktive i u članku 20. Direktive 2004/18, u vezi s člancima 23. do 55. te direktive.
Iz toga slijedi da je nepoštovanje postupaka javne nabave propisanih navedenim direktivama neproporcionalno u odnosu na takav cilj.
S obzirom na sva prethodna razmatranja, Republika Austrija ne može se učinkovito pozivati na članak 346. stavak 1. točku (a) UFEU‑a, članak 4. stavak 2. Direktive 92/50 i članak 14. Direktive 2004/18 kako bi opravdala nepoštovanje postupaka provedbe javne nabave propisanih tim dvjema direktivama.
Ugovor o usluzi tiskanja pirotehničkih dozvola
Argumentacija stranaka
Komisija tvrdi da, s obzirom na to da iznos ugovora izrade pirotehničkih dozvola ne prelazi pragove propisane tim direktivama, njih ipak treba provesti poštovanjem načela navedenih u UFEU‑u, osobito onih slobode poslovnog nastana i slobodnog pružanja usluga.
Prema Komisijinu mišljenju, opća načela jednakog postupanja i nediskriminacije na temelju državljanstva, iz kojih proizlazi obveza transparentnosti, zahtijevaju da taj ugovor bude predmet poziva na nadmetanje s dostatnim stupnjem javnosti.
Ta institucija pojašnjava da, iako je iznos ugovora izrade pirotehničkih dozvola relativno nizak, takav ugovor mogao bi, vodeći računa o njegovim tehničkim značajkama, potaknuti interes poduzetnika drugih država članica. Postoji i određeni prekogranični interes jer je tržište poduzetnika proizvođača sigurnosnih identifikacijskih isprava specijalizirano, ograničeno i međunarodno i geografska blizina nije nužna za izvršenje ugovora o izradi zaštićenih isprava.
Osim toga, Komisija ističe okolnost da je ÖS sam nekoliko država zadužilo za tiskanje viza i putovnica, što je u tom pogledu jako važna indicija glede postojanja određenog prekograničnog interesa.
Republika Austrija odgovara da se u pogledu ugovora čiji je iznos niži od praga koji se propisuje pravom Unije ne primjenjuju temeljna načela na koja se Komisija poziva. Smatra da zbog niskog iznosa tog ugovora Komisija nije dokazala određeni prekogranični interes.
Osim toga, tvrdi da činjenica da ÖS proizvodi sigurnosne isprave za druge države članice ne dokazuje da postoji određeni prekogranični interes za ugovor o usluzi tiskanja pirotehničkih dozvola.
Ocjena Suda
Treba podsjetiti da je među strankama nesporno da je procijenjena vrijednost ugovora o izradi pirotehničkih dozvola 56000 eura, odnosno da je riječ o iznosu koji je znatno niži od pragova određenih direktivama 92/50 i 2004/18 za ugovore o javnoj nabavi usluga. Stoga ne postoji obveza koja proizlazi iz tih direktiva da se provede postupak javne nabave.
Ipak, u skladu s ustaljenom sudskom praksom, sklapanje ugovora koji, u odnosu na svoju vrijednost, ne potpadaju u područje primjene direktiva o provedbi postupaka javne nabave ipak je podvrgnuto temeljnim pravilima i općim načelima UFEU‑a, osobito načelima jednakog postupanja i nediskriminacije na temelju državljanstva kao i obvezi transparentnosti koja iz toga proizlazi, pod uvjetom da su ti ugovori od određenog prekograničnog interesa (presuda od 6. listopada 2016., Tecnoedi Costruzioni,
C‑318/15
,
EU:C:2016:747
, t.
19.
i navedena sudska praksa).
U tom pogledu treba ponoviti da je na Komisiji da dokaže da je ugovor o kojemu je riječ od određenog prekograničnog interesa za poduzetnika koji se nalazi u drugoj državi članici, a ne onoj iz koje dolazi dotični javni naručitelj, pri čemu se ne može osloniti ni na kakvu presumpciju u tom smislu (vidjeti u tom smislu presudu od 13. studenoga 2007., Komisija/Irska,
C‑507/03
,
EU:C:2007:676
, t.
32.
i
33.
i navedenu sudsku praksu).
Kad je riječ o objektivnim kriterijima koji mogu upućivati na postojanje određenog prekograničnog interesa, Sud je već presudio da oni mogu biti, osobito, određena vrijednost predmetnog ugovora zajedno s mjestom izvršenja radova ili također tehničke značajke ugovora i posebne karakteristike predmetnih proizvoda (vidjeti u tom smislu presudu od 6. listopada 2016., Tecnoedi Costruzioni,
C‑318/15
,
EU:C:2016:747
, t.
20.
i navedenu sudsku praksu).
Ako se, kao što je to tvrdila Komisija, postojanje prekograničnog interesa ne može utvrditi jedino vrijednošću ugovora jer je potrebna ocjena svih drugih kriterija i svih relevantnih kriterija konkretnog slučaja, treba istaknuti da se ugovor o izradi pirotehničkih dozvola ne razlikuje samo svojim relativno niskim iznosom nego i svojom vrlo tehničkom naravi, podrazumijevajući, osim toga, poštovanje posebnih sigurnosnih mjera s troškovima koje uključuje njihova provedba.
Što se tiče okolnosti koju je istaknula Komisija, a prema kojoj je činjenica da je nekoliko stranih država zadužilo ÖS za tiskanje viza i putovnica važna indicija za postojanje određenog prekograničnog interesa, ta okolnost nije relevantna u pogledu pirotehničkih dozvola.
U tim okolnostima navodi koje je Komisija iznijela ne mogu biti dostatni da dokažu da je navedeni ugovor od određenog prekograničnog interesa.
Budući da Komisija nije pružila dokaz za svoje tvrdnje, njezinu tužbu treba odbiti u dijelu u kojem se odnosi na ugovor o usluzi tiskanja pirotehničkih dozvola o kojima je riječ.
S obzirom na sva prethodna razmatranja, treba utvrditi da je, s jedne strane, time što je ÖS‑u izravno dodijelila ugovore o uslugama za izradu putovnica s čipom, putovnica za slučaj nužde, dozvola boravka, osobnih iskaznica, vozačkih dozvola u formatu kreditne kartice i prometnih dozvola u formatu kreditne kartice a da nije provela postupak javne nabave na razini Europske unije i, s druge strane, time što je zadržala na snazi nacionalne odredbe kojima se javne naručitelje obvezuje da te ugovore o uslugama izravno dodijele tom društvu, Republika Austrija povrijedila obveze koje ima na temelju članka 4. stavka 2. i članka 8. Direktive 92/50, u vezi s člancima 11. do 37. te direktive i članaka 14. i 20. Direktive 2004/18, u vezi s člancima 23. do 55. te direktive.
U preostalom dijelu tužbu treba odbiti.
Troškovi
U skladu s člankom 138. stavkom 1. Poslovnika Suda, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove.
U ovom slučaju Komisija i Republika Austrija zatražile su da se drugoj stranci u postupku naloži snošenje troškova.
Članak 138. stavak 3. navedenog poslovnika propisuje da, ako se to čini opravdanim u danim okolnostima, Sud može odlučiti da, osim vlastitih troškova, jedna stranka snosi i dio troškova druge stranke. U ovom slučaju, budući da je Komisijina tužba prihvaćena, osim u pogledu ugovora o javnoj nabavi usluga tiskanja pirotehničkih dozvola, potrebno je primjenom te odredbe odlučiti da se, osim vlastitih troškova, Republici Austriji nalaže snošenje četiri petine Komisijinih troškova.
Komisiji se nalaže snošenje petine vlastitih troškova.

Slijedom navedenoga, Sud (veliko vijeće) proglašava i presuđuje:

1.
Time što je društvu Österreichische Staatsdruckerei GmbH izravno dodijelila ugovore o uslugama za izradu putovnica s čipom, putovnica za slučaj nužde, dozvola boravka, osobnih iskaznica, vozačkih dozvola u formatu kreditne kartice i prometnih dozvola u formatu kreditne kartice a da nije provela postupak javne nabave na razini Europske unije i time što je zadržala na snazi nacionalne odredbe kojima se javne naručitelje obvezuje da te ugovore o uslugama izravno dodijele tom društvu bez provedbe postupka javne nabave na razini Unije, Republika Austrija povrijedila je obveze koje ima na temelju članka 4. stavka 2. i članka 8. Direktive Vijeća 92/50/EEZ od 18. lipnja 1992. o usklađivanju postupaka za sklapanje ugovora o javnoj nabavi usluga, u vezi s člancima 11. do 37. te direktive i članaka 14. i 20. Direktive 2004/18/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 31. ožujka 2004. o usklađivanju postupaka za sklapanje ugovora o javnim radovima [javnoj nabavi radova], ugovora o javnoj nabavi robe te ugovora o javnim uslugama [javnoj nabavi usluga], u vezi s člancima 23. do 55. te direktive.

2.
U preostalom dijelu tužba se odbija.

3.
Republika Austrija snosi vlastite troškove i četiri petine troškova Europske komisije. Komisija snosi petinu vlastitih troškova.

Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: njemački