CELEX: 62014TJ0423(01)
Statsstøtte
støtte ydet af Grækenland
afgørelse, hvormed støtten erklæres uforenelig med det indre marked
begrebet statsstøtte
fordel
princippet om den private operatør
garantipræmie
kriseramt virksomhed
de græske myndigheders kendskab
Kommissionens meddelelse om statsstøtte i form af garantier
åbenbart urigtigt skøn

Sagens baggrund
Larko Geniki Metalleftiki kai Metallourgiki AE (herefter »sagsøgeren« eller »Larko«) er en virksomhed, der er specialiseret i udvinding og forarbejdning af lateritmalm, udvinding af brunkul og fremstilling af ferronikkel og biprodukter.
Virksomheden blev stiftet i 1989 som en ny virksomhed efter afviklingen af Hellenic Mining and Metallurgical SA. På tidspunktet for de faktiske omstændigheder i sagen havde virksomheden tre aktionærer: 55,2% af aktierne var ejet af den græske stat gennem Hellenic Republic Asset Development Fund, der er en privat finansiel institution, 33,4% af National Bank of Greece SA (herefter »ETE«) og 11,4% af Public Power Corporation SA (den største elproducent i Grækenland, hvori staten er majoritetsaktionær).
I marts 2012 underrettede Hellenic Republic Asset Development Fund Europa-Kommissionen om et privatiseringsprogram for Larko.
I april 2012 indledte Kommissionen af egen drift en foreløbig undersøgelsesprocedure af den nævnte privatisering i overensstemmelse med reglerne om statsstøtte.
Undersøgelsen vedrørte følgende seks foranstaltninger:
–
Den første foranstaltning vedrørte dels en låneaftale af 1998 mellem Larko og virksomhedens største kreditorer, hvorefter Larkos gæld til de pågældende kreditorer blev pålagt en rente på 6% p.a., dels at den græske stat ikke havde inddrevet denne gæld (herefter »foranstaltning nr. 1«).
–
Den anden foranstaltning vedrørte en garanti for et lån på 30 mio. EUR, som ATE Bank havde ydet Larko, hvilken garanti blev stillet af den græske stat i 2008 (herefter »foranstaltning nr. 2« eller »2008-garantien«). Garantien dækkede 100% af lånet i op til tre år og havde en garantipræmie på 1% p.a.
–
Den tredje foranstaltning vedrørte en aktiekapitalforhøjelse på 134 mio. EUR, som Larkos bestyrelse foreslog i 2009, og som de tre aktionærer godkendte, og hvori den græske stat deltog fuldt ud, mens ETE deltog delvist (herefter »foranstaltning nr. 3«).
–
Den fjerde foranstaltning vedrørte en tidsubegrænset statsgaranti i 2010 for fuldt ud at dække en garantierklæring, som ETE skulle udstede til Larko for ca. 10,8 mio. EUR, og som fastsatte en garantipræmie på 2% p.a. (herefter »foranstaltning nr. 4«). Den pågældende garantierklæring skulle sikre, at Areios Pagos (den øverste domstol i civile sager og straffesager, Grækenland) udsatte fuldbyrdelsen af en dom, hvorved Efeteio Athinon (appeldomstolen i Athen, Grækenland) havde fastslået, at Larko havde en gæld på 10,8 mio. EUR til en kreditor.
–
Den femte foranstaltning vedrørte garantierklæringer, som ved afgørelse fra de græske retsinstanser erstattede den obligatoriske forudbetaling på 25% af en skattebøde (herefter »foranstaltning nr. 5«).
–
Den sjette foranstaltning vedrørte to garantier indrømmet af staten i 2011 for to lån på henholdsvis 30 mio. EUR og 20 mio. EUR fra ATE Bank, hvilke garantier dækkede 100% af disse lån og havde en præmie på 1% p.a. (herefter »foranstaltning nr. 6«).
Under denne undersøgelse anmodede Kommissionen de græske myndigheder om yderligere oplysninger, som disse myndigheder fremlagde i 2012 og 2013. Der blev ligeledes afholdt møder mellem Kommissionens tjenestegrene og repræsentanter for de græske myndigheder.
Ved afgørelse af 6. marts 2013 (
EUT 2013, C 136, s. 27
, herefter »indledningsafgørelsen«) indledte Kommissionen den formelle undersøgelsesprocedure i henhold til artikel 108, stk. 2, TEUF vedrørende statsstøtte SA.34572 (13/C) (ex 13/NN).
Under den procedure, der er fastsat i artikel 108, stk. 2, TEUF, opfordrede Kommissionen de græske myndigheder og andre berørte parter til at fremsætte deres bemærkninger til de i præmis 5 ovenfor nævnte foranstaltninger. Kommissionen modtog bemærkninger fra de græske myndigheder den 30. april 2013 og modtog ingen bemærkninger fra andre berørte parter.
Den 27. marts 2014 vedtog Kommissionen afgørelse 2014/539/EU om statsstøtte SA.34572 (13/C) (ex 13/NN) iværksat af Grækenland til Larco General Mining & Metallurgical Company SA (
EUT 2014, L 254, s. 24
, herefter »den anfægtede afgørelse«).
Ved den anfægtede afgørelse fastslog Kommissionen indledningsvis, at Larko, da de pågældende seks foranstaltninger blev truffet, var en kriseramt virksomhed i henhold til punkt 9-11 i Fællesskabets rammebestemmelser for statsstøtte til redning og omstrukturering af kriseramte virksomheder (
EUT 2004, C 244, s. 2
, herefter »rammebestemmelserne for redning og omstrukturering«).
Hvad angår bedømmelsen af de i præmis 5 ovenfor nævnte foranstaltninger fastslog Kommissionen først, at foranstaltning nr. 2-4 og nr. 6 udgjorde statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF, derefter, at disse foranstaltninger var ydet i strid med anmeldelsesforpligtelsen og standstill-forpligtelsen i henhold til artikel 108, stk. 3, TEUF, og endelig, at disse foranstaltninger udgjorde støtte, som er uforenelig med det indre marked og skal tilbagebetales i henhold til artikel 14, stk. 1, i Rådets forordning (EF) nr. 659/1999 af 22. marts 1999 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af [artikel 108 TEUF] (
EFT 1999, L 83, s. 1
).
Kommissionen fastslog ligeledes, at to andre foranstaltninger, foranstaltning nr. 1 og nr. 5 vedrørende manglende inddrivelse af gæld til finansministeriet og to statsgarantier af 2011 (jf. præmis 5 ovenfor), ikke udgjorde statsstøtte.
Den dispositive del af den anfægtede afgørelse er affattet således:
»Artikel 1
Den manglende inddrivelse af gæld til finansministeriet og garantierklæringer i stedet for forudbetaling af en ekstra skat i 2010, som Grækenland gennemførte til fordel for [Larko], udgør ikke statsstøtte som defineret i […] artikel 107, stk. 1, [TEUF].
Artikel 2
Statsstøtten for et beløb af 135820824,35 EUR i form af statsgarantier til [Larko] i 2008, 2010 og 2011 og statens deltagelse i virksomhedens kapitalforhøjelse i 2009, som blev gennemført ulovligt af Grækenland i strid med traktatens artikel 108, stk. 3, er uforenelig med det indre marked.
Artikel 3
1.   Grækenland skal tilbagesøge den i artikel 2 omhandlede uforenelige støtte fra støttemodtageren.
2.   De beløb, der skal inddrives, tilskrives rente fra den dato, hvor de blev stillet til rådighed for modtagerne, indtil de er tilbagebetalt.
3.   Beløbet beregnes med renters rente i overensstemmelse med kapitel V i Kommissionens forordning (EF) nr. 794/2004, som ændret.
4.   For så vidt angår [foranstaltning nr. 3] skal Grækenland oplyse den eller de nøjagtige datoer, hvor landet deltog i aktiekapitalforhøjelsen i 2009.
5.   Grækenland skal indstille alle udestående betalinger af den i artikel 2 omhandlede støtte med virkning fra datoen for vedtagelsen af denne afgørelse.
Artikel 4
1.   Tilbagesøgningen af den i artikel 2 omhandlede støtte iværksættes øjeblikkeligt og effektivt.
2.   Grækenland skal sikre, at denne afgørelse efterkommes senest fire måneder efter meddelelsen deraf.
Artikel 5
1.   Senest to måneder efter meddelelsen af denne afgørelse sender Grækenland følgende oplysninger:
a)
det samlede beløb (hovedstol og renter), der skal inddrives fra støttemodtageren
b)
en detaljeret beskrivelse af allerede trufne og planlagte foranstaltninger med henblik på at efterkomme denne afgørelse
c)
dokumentation for, at støttemodtageren har fået påbud om at tilbagebetale støtten.
2.   Grækenland underretter løbende Kommissionen om resultaterne af gennemførelsen af de nationale foranstaltninger, der er vedtaget i henhold til denne afgørelse, indtil tilbagebetalingen af den i artikel 2 nævnte støtte er afsluttet. Grækenland indsender på Kommissionens anmodning straks oplysninger om, hvilke foranstaltninger der allerede er truffet eller planlagt for at efterkomme afgørelsen. Grækenland giver tillige detaljerede oplysninger om de støttebeløb og renter, støttemodtagerne allerede har tilbagebetalt.
Artikel 6
Denne afgørelse er rettet til Den Hellenske Republik.«
Bilaget til den anfægtede afgørelse indeholder »Oplysninger om støttebeløb, der er modtaget, som skal tilbagesøges, og som allerede er tilbagebetalt«, og er gengivet nedenfor:
Støttemodtager-ens identitet – foranstaltning
Modtaget støtte i alt
Samlet støtte at tilbagebetale (hovedstol)
Samlet beløb allerede tilbagebetalt
Hovedstol
Rente for tilbagebetaling af støtte
Lar[k]o – [foranstaltning nr. 2]
30 000 000
30 000 000
Lar[k]o – [foranstaltning nr. 3]
44 999 999,40
44 999 999,40
Lar[k]o – [foranstaltning nr. 4]
10 820 824,95
10 820 824,95
Lar[k]o – [foranstaltning nr. 6]
50 000 000
50 000 000
Retsforhandlinger og parternes påstande
Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 6. juni 2014 har sagsøgeren anlagt nærværende søgsmål.
Ved dokument indleveret til Rettens Justitskontor den 9. oktober 2014 anmodede Elliniki Metalleftiki kai Metallourgiki Larymnis Larko AE om at måtte intervenere i sagen til støtte for sagsøgerens påstande. Der blev givet afslag på interventionsanmodningen ved kendelse afsagt af Rettens præsident den 11. juni 2015, Larko mod Kommissionen (
T-423/14
, ikke trykt i Sml.,
EU:T:2015:439
). En appel af denne kendelse blev ligeledes forkastet ved kendelse af 6. oktober 2015, Metalleftiki kai Metallourgiki Etairia Larymnis Larko mod Kommissionen (
C-385/15 P(I
), ikke trykt i Sml.,
EU:C:2015:681
).
Ved kendelse afsagt af formanden for Rettens Niende Afdeling den 3. september 2015 blev sagen udsat, indtil Domstolen traf endelig afgørelse i sag C-385/15 P(I). Retsforhandlingerne blev genoptaget den 16. oktober 2015.
Som følge af en ændring af sammensætningen af Rettens afdelinger i henhold til artikel 27, stk. 5, i Rettens procesreglement er den refererende dommer blevet tilknyttet Sjette Afdeling, hvortil denne sag følgelig blev henvist.
Efter forslag fra den refererende dommer besluttede Retten (Sjette Afdeling) at indlede retsforhandlingernes mundtlige del og stillede som led i foranstaltninger med henblik på sagens tilrettelæggelse i henhold til procesreglementets artikel 89 parterne skriftlige spørgsmål og opfordrede dem til at besvare disse skriftligt. Parterne indleverede deres svar til Rettens Justitskontor inden for den fastsatte frist.
Parterne afgav indlæg og besvarede Rettens spørgsmål i retsmødet den 26. januar 2017.
Ved dom af 1. februar 2018, Larko mod Kommissionen (
T-423/14
,
EU:T:2018:57
), frifandt Retten Kommissionen i det hele.
Ved processkrift indleveret til Domstolens Justitskontor den 4. april 2018 iværksatte appellanten appel til prøvelse af dom af 1. februar 2018, Larko mod Kommissionen (
T-423/14
,
EU:T:2018:57
).
Ved dom af 26. marts 2020, Larko mod Kommissionen (
C-244/18 P
,
EU:C:2020:238
), ophævede Domstolen dom af 1. februar 2018, Larko mod Kommissionen (
T-423/14
,
EU:T:2018:57
), for så vidt som Retten havde forkastet det første anbringendes første led, i det omfang det vedrørte [foranstaltning nr. 2], forkastede appellen i øvrigt, hjemviste sagen til Retten og udsatte afgørelsen om sagsomkostningerne.
Hvad angår det første anbringendes første led fastslog Domstolen, at Retten havde begået retlige fejl (dom af 26.3.2020, Larko mod Kommissionen,
C-244/18 P
,
EU:C:2020:238
, præmis
-
).
Navnlig fremgår det for det første af præmis 70 i dom af 26. marts 2020, Larko mod Kommissionen (
C-244/18 P
,
EU:C:2020:238
), at eftersom tilbagesøgningen af støtten fra modtageren tilsigter at ophæve den konkurrenceforvridning, der er skabt af en bestemt konkurrencemæssig fordel, og således at genoprette situationen før udbetalingen af denne støtte, kan Kommissionen ikke antage, at en virksomhed har modtaget en fordel, der udgør statsstøtte, ved udelukkende at lægge en negativ formodning til grund, hvilken formodning – i mangel af andre elementer, der positivt kan godtgøre, at der foreligger en sådan fordel – er baseret på det forhold, at der ikke foreligger oplysninger, der kan medføre den modsatte konklusion (dom af 17.9.2009, Kommissionen mod MTU Friedrichshafen,
C-520/07 P
,
EU:C:2009:557
, præmis
og
). Da Retten, selv om den i det væsentlige konkluderede, at der ikke forelå oplysninger om situationen forud for eller samtidig med tildelingen af foranstaltning nr. 2, der godtgjorde, at de græske myndigheder ved tildelingen af denne foranstaltning havde kendskab til Larkos vanskeligheder, antog, at en privat aktør, der befandt sig i den samme situation som de græske myndigheder, på dette tidspunkt burde have haft kendskab til disse vanskeligheder, tilsidesatte den ifølge Domstolen således den retspraksis, der er nævnt ovenfor, og undlod at foretage en vurdering af situationen, som den var, da den nævnte foranstaltning blev vedtaget (dom af 26.3.2020, Larko mod Kommissionen,
C-244/18 P
,
EU:C:2020:238
, præmis
). Domstolen præciserede endvidere, at det påhvilede Retten at efterprøve, om de administrative sagsakter indeholdt oplysninger af en sådan troværdighed og sammenhæng, at de gav tilstrækkeligt grundlag for at fastslå, for det første, at de græske myndigheder på tidspunktet for tildelingen af foranstaltning nr. 2 havde eller burde have haft kendskab til Larkos angivelige vanskeligheder, og for det andet, at dette punkt ikke under den administrative procedure var genstand for tvist mellem Kommissionen og de græske myndigheder (dom af 26.3.2020, Larko mod Kommissionen,
C-244/18 P
,
EU:C:2020:238
, præmis
).
For det andet fandt Domstolen, at det ikke var nødvendigt at undersøge appellantens argumentation i præmis 50 og 51 i dom af 26. marts 2020, Larko mod Kommissionen (
C-244/18 P
,
EU:C:2020:238
), vedrørende spørgsmålet om, hvorvidt den årlige garantipræmie på 1% var i overensstemmelse med en privat operatørs adfærd (dom af 26.3.2020, Larko mod Kommissionen,
C-244/18 P
,
EU:C:2020:238
, præmis
).
Efter afsigelsen af dom af 26. marts 2020, Larko mod Kommissionen (
C-244/18 P
,
EU:C:2020:238
), blev sagen med nr. T-423/14 RENV tildelt Rettens Tredje Afdeling, hvortil den refererende dommer var tilknyttet.
I henhold til procesreglementets artikel 217 har parterne inden for de fastsatte frister fremsat bemærkninger og supplerende bemærkninger til de konklusioner, der bør drages af dom af 26. marts 2020, Larko mod Kommissionen (
C-244/18 P
,
EU:C:2020:238
), med henblik på afgørelsen af tvisten.
På forslag fra den refererende dommer har Retten (Tredje Afdeling) som led i foranstaltninger med henblik på sagens tilrettelæggelse i henhold til procesreglementets artikel 89 stillet parterne skriftlige spørgsmål og opfordret dem til at besvare disse skriftligt. Parterne har indgivet deres svar til Rettens Justitskontor inden for de fastsatte frister.
Ved beslutning truffet af Rettens præsident den 22. november 2021 er sag T-423/14 RENV i henhold til procesreglementets artikel 27, stk. 1, blevet tildelt en ny refererende dommer i Tredje Afdeling.
Sagsøgeren har i sine bemærkninger til de konklusioner, der bør drages af dom af 26. marts 2020, Larko mod Kommissionen (
C-244/18 P
,
EU:C:2020:238
), nedlagt følgende påstande:
–
Søgsmålet tages til følge på grundlag af det første anbringendes første led.
–
Den anfægtede afgørelses artikel 2 annulleres, for så vidt som den kvalificerer foranstaltning nr. 2 som statsstøtte, der er uforenelig med det indre marked.
–
Den anfægtede afgørelses artikel 3 annulleres, for så vidt som den pålægger tilbagesøgning med tillæg af renter af et beløb på 30 mio. EUR af den angivelige støtte, der er knyttet til den nævnte foranstaltning.
–
Der træffes bestemmelse om tilbagebetaling, med tillæg af renter, af ethvert beløb, der direkte eller indirekte er tilbagesøgt fra sagsøgeren til gennemførelse af den anfægtede afgørelse.
–
Kommissionen tilpligtes at betale sagsomkostningerne såvel i sagen for Retten som i appelsagen.
Kommissionen har i sine bemærkninger til de konklusioner, der bør drages af dom af 26. marts 2020, Larko mod Kommissionen (
C-244/18 P
,
EU:C:2020:238
), nedlagt følgende påstande:
–
Det første anbringendes første led forkastes, og følgelig træffes afgørelse om frifindelse.
–
Sagsøgeren tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
Retlige bemærkninger
Om tvistens rækkevidde
Det fremgår af artikel 61, stk. 1 og 2, i statutten for Den Europæiske Unions Domstol, at giver Domstolen appellanten medhold, og sagen hjemvises til Retten til afgørelse, er Retten bundet af de afgørelser om retsspørgsmål, der er indeholdt i Domstolens afgørelse. Efter Domstolens ophævelse og hjemvisning af sagen til Retten anses sagen for indbragt for Retten ved Domstolens afgørelse i medfør af procesreglementets artikel 215, og Retten skal tage stilling til samtlige de annullationsanbringender, som appellanten har fremsat, med undtagelse af de dele af konklusionen, som ikke er blevet ophævet af Domstolen, samt de betragtninger, der udgør det nødvendige grundlag for de nævnte elementer, idet disse har fået retskraft (jf. denne retning dom af 3.7.2018, Keramag Keramische Werke m.fl. mod Kommissionen,
T-379/10 RENV og T-381/10 RENV
, ikke trykt i Sml.,
EU:T:2018:400
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Hvad angår den foreliggende tvists rækkevidde bemærkes, at den kun vedrører det første anbringendes første led, idet sagsøgerens øvrige anbringender blev endeligt forkastet ved dom af 1. februar 2018, Larko mod Kommissionen (
T-423/14
,
EU:T:2018:57
), for så vidt som dette blev stadfæstet ved dom af 26. marts 2020, Larko mod Kommissionen (
C-244/18 P
,
EU:C:2020:238
) (jf. præmis 23 ovenfor).
Det første led har til formål at rejse tvivl om rigtigheden af den begrundelse, der er anført i 73., 74. og 77. betragtning til den anfægtede afgørelse, der har følgende ordlyd:
»(73)
Kommissionen er ikke enig i de græske myndigheders argument om, at betingelserne i [punkt] 3.2 i [Kommissionens meddelelse om anvendelsen af artikel 107 TEUF og 108 TEUF på statsstøtte i form af garantier] er opfyldt. Kommissionen har fastslået, at Lar[k]o var en kriseramt virksomhed i 2008. Derudover kan en årlig garantipræmie på 1% – i betragtning af Lar[k]os betydelige finansielle vanskeligheder og navnlig den høje gældsrate – ikke anses for at afspejle risikoen for misligholdelse af de garanterede lån.
(74)
Kommissionen mener ikke, at en fornuftig markedsøkonomisk kreditor ville have stillet garanti for Lar[k]o under disse vilkår. Fordi foranstaltningen blev iværksat selektivt over for Lar[k]o, konkluderer Kommissionen, at statsgarantien fra 2008 giver støttemodtageren en selektiv fordel.
[…]
(77)
Følgelig udgør foranstaltning[nr.] 2 statsstøtte i den betydning, der anvendes i […] artikel 107, stk. 1, [TEUF].«
De grunde, der er anført i 73. betragtning til den anfægtede afgørelse, består i det væsentlige af to dele, nemlig for det første Kommissionens konstatering af, at Larko i 2008 var en »kriseramt virksomhed« som omhandlet i punkt 3.2, litra a), i Kommissionens meddelelse om anvendelsen af [artikel 107 TEUF og 108 TEUF] på statsstøtte i form af garantier (
EUT 2008, C 155, s. 10
). (herefter »garantimeddelelsen«), sammenholdt med definitionen i punkt 9-11 i rammebestemmelserne for statsstøtte til redning og omstrukturering (herefter »første del af begrundelsen«), dels betragtningen om, at »en årlig garantipræmie på 1% – i betragtning af Lar[k]os betydelige finansielle vanskeligheder og navnlig den høje gældsrate – ikke [kan] anses for at afspejle risikoen for misligholdelse af de garanterede lån« som omhandlet i punkt 3.2, litra d), i garantimeddelelsen) (herefter »anden del af begrundelsen«). Det fremgår endvidere af opbygningen af nævnte 73. betragtning, at disse to dele af begrundelsen ud fra Kommissionens synspunkt principielt udgjorde alternative begrundelser baseret på henholdsvis nævnte meddelelses punkt 3.2, litra a), og punkt 3.2, litra d), for at konkludere, at de græske myndigheder ikke havde godtgjort, at foranstaltning nr. 2 var i overensstemmelse med markedsvilkårene, og at denne derfor indebar en fordel som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF.
I dom af 26. marts 2020, Larko mod Kommissionen (
C-244/18 P
,
EU:C:2020:238
, præmis
-
og
-
), tog Domstolen stilling til Rettens vurdering af den første del af begrundelsen, idet den udtrykkeligt afstod fra at tage stilling til Larkos klagepunkter vedrørende Rettens analyse vedrørende det andet led (dom af 26.3.2020, Larko mod Kommissionen,
C-244/18 P
,
EU:C:2020:238
, præmis
). Domstolen fastslog endvidere inden for rammerne af sin afgørelse om hjemvisning, at det påhvilede Retten at efterprøve, om de administrative sagsakter indeholdt oplysninger af en sådan troværdighed og sammenhæng, at de gav et tilstrækkeligt grundlag for at fastslå, for det første, at de græske myndigheder på tidspunktet for tildelingen af foranstaltning nr. 2 havde eller burde have haft kendskab til Larkos angivelige vanskeligheder, og for det andet, at dette punkt ikke under den administrative procedure var genstand for tvist mellem Kommissionen og de græske myndigheder (dom af 26.3.2020, Larko mod Kommissionen,
C-244/18 P
,
EU:C:2020:238
, præmis
).
Henset til den alternative karakter af de begrundelser, der er anført i 73. betragtning til den anfægtede afgørelse, finder Retten det nødvendigt først at vurdere, om argumenterne vedrørende den anden del af begrundelsen, der er knyttet til anvendelsen af garantimeddelelsens punkt 3.2, litra d), er velbegrundede, samtidig med at der tages hensyn til kravet om, at det skal efterprøves, om de græske myndigheder havde eller burde have haft kendskab til Larkos angivelige finansielle vanskeligheder senest ved tildelingen af foranstaltning nr. 2, og dernæst spørgsmålet om, hvorvidt dette punkt under den administrative procedure var genstand for tvist mellem Kommissionen og de græske myndigheder.
Om rigtigheden af de argumenter, der er fremført i det første anbringendes første led vedrørende anden del af begrundelsen i 73. betragtning til den anfægtede afgørelse, om de græske myndigheders kendskab til Larkos angivelige finansielle vanskeligheder og spørgsmålet om, hvorvidt dette punkt under den administrative procedure var genstand for tvist
Hvad angår spørgsmålet om rigtigheden af den anden del af begrundelsen, henset til det kriterium, der er omhandlet i garantimeddelelsens punkt 3.2, litra d), har sagsøgeren i det væsentlige begrænset sig til at gøre gældende, for det første, at den årlige garantipræmie på 1% afspejlede Larkos solvens på tidspunktet for tildelingen af foranstaltning nr. 2, idet der blev taget hensyn til selskabets rentabilitet i de tre foregående år, for det andet, at Larko i 2008 havde opnået et lån uden garanti ydet af ATE Bank, og for det tredje, at den nævnte præmie var i overensstemmelse med de præmier, der blev opkrævet af den græske stat for lånegarantier udstedt til andre selskaber, som befandt sig i en situation, som kunne sammenlignes med Larkos situation.
Sagsøgeren har i sine bemærkninger til de konklusioner, der bør drages af dom af 26. marts 2020, Larko mod Kommissionen (
C-244/18 P
,
EU:C:2020:238
), anfægtet ræsonnementet i præmis 98-91 i dom af 1. februar 2018, Larko mod Kommissionen (
T-423/14
,
EU:T:2018:57
), og har gjort gældende, at der ikke er noget, der gør det muligt at fastslå, at en privat aktør, der befandt sig i de græske myndigheders situation før tildelingen af foranstaltning nr. 2, burde have haft kendskab til Larkos angivelige økonomiske og finansielle vanskeligheder. Selskabet har præciseret, at Kommissionen erstattede de kriterier, der er fastsat i garantimeddelelsens punkt 3.2, litra d), med en vag henvisning til Larkos finansielle vanskeligheder. Kommissionen undlod endvidere at overholde forpligtelsen til selv at undersøge præmiebeløbet og væltede bevisbyrden for, at den var passende, over på Larko og den græske stat. Ifølge sagsøgeren godtgjorde Kommissionen hverken den referencegarantipræmie, der blev tilbudt på de finansielle markeder, eller en markedspris for et lignende ikke-garanteret lån eller klassificerede låntageren i en bestemt risikokategori. Endelig er konklusionen i 74. betragtning til den anfægtede afgørelse både ugrundet og uden begrundelse.
Kommissionen har bestridt sagsøgerens argumenter og er i det væsentlige af den opfattelse, at det første anbringendes første led skal forkastes, navnlig på grund af den anden del af begrundelsen, der er anført i 73. betragtning til den anfægtede afgørelse (jf. præmis 36 ovenfor).
I det foreliggende tilfælde må Kommissionens argument tiltrædes.
For det første må angivelsen i den anden del af begrundelsen i 73. betragtning til den anfægtede afgørelse af »Lar[k]os betydelige finansielle vanskeligheder« ikke forveksles med henvisningen i den første del af begrundelsen i samme betragtning til kvalificeringen af Larko som en »kriseramt virksomhed« i 2008, som svarer til den definition, der fremgår af punkt 9-11i rammebestemmelserne for statsstøtte til redning og omstrukturering, og til hvilken definition alene garantimeddelelsens punkt 3.2, litra a), henviser (jf. præmis 36 ovenfor). Som det endvidere fremgår af præmis 104 i dom af 1. februar 2018, Larko mod Kommissionen (
T-423/14
,
EU:T:2018:57
), som Domstolen ikke har forkastet, er betingelserne i den nævnte meddelelses punkt 3.2 kumulative i den forstand, at de samlet set er »tilstrækkelige til at udelukke, at der foreligger statsstøtte«. Det følger heraf, at hvis en af disse ikke er opfyldt, således som det i den foreliggende sag er tilfældet med betingelsen i garantimeddelelsens punkt 3.2, litra d), hvorefter garantien skal give anledning til betaling af en præmie, der er i overensstemmelse med markedsprisen, er denne omstændighed tilstrækkelig til, at Kommissionen kan fastslå, at den pågældende medlemsstat ikke i tilstrækkeligt omfang har godtgjort, at det kunne udelukkes, at der forelå statsstøtte i henhold til denne meddelelse.
For det andet tog Domstolen i dom af 26. marts 2020, Larko mod Kommissionen (
C-244/18 P
,
EU:C:2020:238
), hverken stilling til rigtigheden af den anden del af begrundelsen i 73. betragtning til den anfægtede afgørelse, eller rigtigheden af den vurdering, som Retten foretog i præmis 93-98 i sin dom af 1. februar 2018, Larko mod Kommissionen (
T-423/14
,
EU:T:2018:57
), selv om appellanten udtrykkeligt havde anfægtet dette i sin appel (dom af 26.3.2020, Larko mod Kommissionen,
C-244/18 P
,
EU:C:2020:238
, præmis
,
og
). Domstolen begrænsede sig til at påtale Rettens urigtige anvendelse af princippet om den private operatør, for så vidt som den ved hjælp af en negativ formodning og dermed ved at tilsidesætte retspraksis om fordelingen af bevisbyrden vedrørende anvendelsen af det nævnte princip lagde til grund, at de græske myndigheder ved tildelingen af foranstaltning nr. 2 i 2008 burde have haft kendskab til den omstændighed, at Larko var en »kriseramt virksomhed« i 2008 som omhandlet i garantimeddelelsens punkt 3.2, litra a), sammenholdt med punkt 9-11 i rammebestemmelserne for statsstøtte til redning og omstrukturering (dom af 26.3.2020, Larko mod Kommissionen,
C-244/18 P
,
EU:C:2020:238
, præmis
-
). Domstolen krævede derfor, at Retten efterprøvede, om der forelå oplysninger, der i givet fald godtgjorde, at disse myndigheder havde eller burde have haft kendskab til Larkos »vanskeligheder« i den situation, der forelå før eller samtidig med tildelingen af foranstaltning nr. 2 (dom af 26.3.2020, Larko mod Kommissionen,
C-244/18 P
,
EU:C:2020:238
, præmis
og
).
For det tredje påviste Kommissionen i anden del af begrundelsen i 73. betragtning til den anfægtede afgørelse en forbindelse mellem Larkos »betydelige finansielle vanskeligheder« på den ene side og Larkos »høje gældsrate [forhold mellem gæld og egenkapital]« på den anden side, som påvirker selskabets »risiko for misligholdelse af [betalingen af] de garanterede lån«. Anden og tredje kolonne i tabellen i 56. betragtning til den anfægtede afgørelse viser således, at denne rate var på 1,3 i 2007, idet den samlede gæld udgjorde 141,2 mio. EUR og egenkapitalen 104 mio. EUR, og nævnte rate var på minus 575 i 2008 med en samlet gæld på 230,1 mio. EUR og en egenkapital på minus 0,4 mio. EUR. Ifølge denne tabel gik Larkos egenkapital fra 104 mio. EUR til minus 0,4 mio. EUR mellem 2007 og 2008, mens Larkos samlede gæld steg fra 141,2 til 230,1 mio. EUR.
For det fjerde finder Retten, at disse konstateringer, sammenholdt med de relevante beviser, der fremgår af sagsakterne, er tilstrækkelige til at godtgøre, at Larko senest på tidspunktet for tildelingen af foranstaltning nr. 2 stod over for betydelige finansielle vanskeligheder, og at de græske myndigheder var bekendt med dem, hvilket de ikke har bestridt under den administrative procedure. Denne vurdering fremgår af følgende oplysninger, der fremgår af sagsakterne.
Indledningsvis havde Kommissionen i indledningsafgørelsens punkt 36-38 udtrykkeligt henledt de græske myndigheders opmærksomhed på den potentielt manglende overensstemmelse med markedsvilkårene af garantipræmien på 1%, som havde til formål at betale for foranstaltning nr. 2, henset til garantimeddelelsens punkt 3.2, og på den omstændighed, at garantien fra 2008 dækkede mere end 80% af det garanterede lån, nemlig 100% heraf, således at forekomsten af støtte ikke kunne udelukkes [jf. den nævnte meddelelses punkt 3.2, litra c)]. Kommissionen havde i indledningsafgørelsens punkt 37 præciseret, at den ikke var i besiddelse af en tilsvarende referenceværdi for tilsvarende garantipræmier på det finansielle marked, og som allerede bemærket af Retten i præmis 97 i dom af 1. februar 2018, Larko mod Kommissionen (
T-423/14
,
EU:T:2018:57
), var Retten af den opfattelse, at en årlig præmie på 1% ikke prima facie afspejlede risikoen for Larkos misligholdelse af betalingen for de garanterede lån, henset til selskabets betydelige finansielle vanskeligheder og navnlig til den høje gældsrate og selskabets negative egenkapital.
Dernæst fremgår det, at Kommissionen udtrykkeligt opfordrede de græske myndigheder til at fremlægge alle relevante oplysninger med henblik på at sætte den i stand til, bl.a. i henhold til garantimeddelelsens punkt 3.2, litra d), at vurdere den passende karakter af præmien på 1% for et lån, der var 100% dækket af 2008-garantien, sammenlignet med »den tilsvarende markedspris« og med henvisning til Larkos risiko for misligholdelse, i givet fald klassificeret på grundlag af »en risikovurdering«, f.eks. ved at »sammenligne den med de præmier, der betales af virksomheder med en tilsvarende kreditvurdering på markedet« [jf. den nævnte meddelelses punkt 3.2, litra d), fjerde afsnit]. I første afsnit i den dispositive del af indledningsafgørelsen anmodede Kommissionen således den græske stat om at fremlægge »alle de oplysninger, der kunne bidrage til vurderingen af støtten/foranstaltningen [og således også foranstaltning nr. 2], inden for en frist på en måned«.
Endvidere begrænsede de græske myndigheder sig imidlertid i denne henseende i deres bemærkninger til indledningsafgørelsen til at anføre – på en åbenbart utilstrækkelig eller endog mangelfuld måde – at Larko havde en »god kreditvurdering« (good credit rating) i 2008, som var baseret på selskabets rentabilitet i de tre foregående år, og at garantipræmien på 1% svarede til markedsvilkårene, uden dog at fremlægge beviser til støtte for disse udsagn (punkt 3.52 og 3.53 i bemærkningerne af 29.3.2013) (jf. i denne retning dom af 1.2.2018, Larko mod Kommissionen,
T-423/14
,
EU:T:2018:57
, præmis
). Dette kortfattede svar på Kommissionens opfordring til udførligt at redegøre for grundene til, at den nævnte præmie svarede til markedsprisen i overensstemmelse med de kriterier, der er fastsat bl.a. i garantimeddelelsens punkt 3.2, litra d), fjerde afsnit, modsiges således af de nævnte myndigheders udsagn i punkt 2.27-2.32 i deres bemærkninger, hvori de anerkendte, at Larkos finansielle situation var »stærkt forværret« i løbet af andet halvår 2008 (jf. også præmis 51 nedenfor). Henset til disse forhold er det derfor Rettens opfattelse, at Kommissionen ikke begik en åbenbar fejl ved at fastslå, at den årlige garantipræmie på 1% ikke kunne anses for at afspejle risikoen for Larkos misligholdelse af betalingen af de garanterede lån (jf. i denne retning dom af 1.2.2018, Larko mod Kommissionen,
T-423/14
,
EU:T:2018:57
, præmis
-
).
Desuden understøttes denne konklusion ikke blot af de konstante tal vedrørende de tab, som Larko har lidt i 2007 og 2008, og som Kommissionen allerede har lagt til grund og anført i punkt 18 i indledningsafgørelsen og i 56. betragtning til den anfægtede afgørelse (jf. præmis 45 ovenfor), men ligeledes ved garantimeddelelsens punkt 3.2, litra c), hvoraf det fremgår, at forekomsten af statsstøtte ikke kan udelukkes, når 2008-garantien dækker »over 80% af det udestående lån«, hvilket aspekt Kommissionen allerede havde henvist til i punkt 36 in fine i indledningsafgørelsen. Det er ligeledes ubestridt, at foranstaltning nr. 2 skulle dække 100% af det lån på 30 mio. EUR, som ATE Bank havde ydet Larko.
Desuden skal Retten i overensstemmelse med det krav, der fremgår af præmis 123 i dom af 26. marts 2020, Larko mod Kommissionen (
C-244/18 P
,
EU:C:2020:238
), bemærke, at det fremgår af de administrative sagsakter, dvs. af de græske myndigheders bemærkninger til indledningsafgørelsen, som sammenfattet i 32.-34. betragtning til den anfægtede afgørelse, at disse myndigheder siden midten af 2008 havde kendskab til Larkos meget ringe finansielle situation, som rejste tvivl om, hvorvidt garantipræmien på 1% var i overensstemmelse med markedsprisen på tidspunktet for garantistillelsen den 22. december 2008. Som Kommissionen har anført i punkt 2.27-2.32 i de græske myndigheders bemærkninger, anføres bl.a. følgende:
»[…] Fra andet halvår [2008] er [Larkos] økonomiske resultater blevet stærkt forværret. Denne forværring skyldes hovedsageligt det voldsomme fald i prisen på nikkel fra midten af 2008 […] Denne udvikling har ført til et sammenbrud i L[arkos] omsætning og til de særdeles negative økonomiske resultater i 2008. L[arkos] negative finansielle situation er også blevet forværret som følge af, at låneaftalerne bortfaldt, hvilket medførte et yderligere regnskabsmæssigt tab […] Det negative billede af L[arkos] økonomiske resultater kunne konstateres fra juli 2008, og det fortsatte efterfølgende med faldet i verdensmarkedsprisen for nikkel. Selv om selskabet havde overskud og havde gode økonomiske resultater indtil midten af 2008, udviste det således en stærk forringelse, som i sidste ende førte L[arko] til at fremvise et yderst negativt billede ved årets udgang (proportionalt med det kraftige fald i priserne på nikkel på verdensplan).«
I punkt 63-66 i sine supplerende bemærkninger til de konklusioner, der bør drages af dom af 26. marts 2020, Larko mod Kommissionen (
C-244/18 P
,
EU:C:2020:238
), har sagsøgeren imidlertid begrænset sig til at bagatellisere disse oplysningers bevisværdi ved kortfattet og utroværdigt at anføre, at denne økonomiske svækkelse af Larko kun var kortvarig, hovedsageligt som følge af faldet i prisen på nikkel i andet halvår af 2008, og at svækkelsen blev konstateret for første gang i selskabets regnskaber for regnskabsåret 2008, hvori oplysningerne blev anset for at udgøre et element, som ligger efter datoen for tildeling af foranstaltning nr. 2. Disse udsagn modsiges imidlertid af de græske myndigheders bemærkninger til indledningsafgørelsen og er utilstrækkelige til at rejse tvivl om den omstændighed dels, at disse myndigheder fra september 2008, da afgørelsen om tildeling af foranstaltning nr. 2 blev truffet, var fuldt ud bekendt med den drastiske forværring af Larkos finansielle situation, dels at dette punkt ikke var omtvistet mellem dem og Kommissionen under den administrative procedure.
Henset til de ovenstående betragtninger kan reglerne om fordeling af bevisbyrden i forbindelse med anvendelsen af princippet om den private aktør endelig ikke afkræfte denne konklusion, idet bevisbyrden ellers ville blive vendt uretmæssigt til skade for Kommissionen, og rækkevidden af medlemsstatens forpligtelse til loyalt samarbejde i henhold til artikel 4, stk. 3, TEU vil blive tilsidesat, idet der tages hensyn til den adskillelse af de videns- og ansvarsområder, der ligger til grund for kravene om meddelelse af relevante oplysninger i bl.a. punkt 3.2, litra d), i garantimeddelelsen.
Det fremgår ganske vist for det første af fast retspraksis, at Kommissionen af hensyn til god forvaltningsskik i forbindelse med EUF-traktatens grundlæggende regler om statsstøtte er forpligtet til at gennemføre den administrative procedure omhyggeligt og upartisk for i forbindelse med vedtagelsen af den endelige afgørelse at råde over så væsentlige og pålidelige oplysninger som muligt. Det påhviler derfor Kommissionen at anmode den pågældende medlemsstat om at fremlægge alle relevante oplysninger, som sætter den i stand til at kontrollere, om betingelserne for anvendelse af princippet om den private aktør er opfyldt. Såfremt Kommissionen står over for en medlemsstat, som ikke opfylder sin samarbejdspligt, og som har undladt at skaffe de oplysninger, denne institution har bedt den om, skal den basere sine afgørelser på oplysninger af en sådan troværdighed og sammenhæng, at de udgør et tilstrækkeligt grundlag for at fastslå, at en virksomhed har modtaget en fordel, som udgør statsstøtte, og som kan understøtte de konklusioner, den drager. I denne forbindelse kan Kommissionen ikke antage, at en virksomhed har modtaget en fordel, der udgør statsstøtte, ved udelukkende at lægge en negativ formodning til grund, hvilken formodning – i mangel af andre elementer, der positivt kan godtgøre, at der foreligger en sådan fordel – er baseret på det forhold, at der ikke foreligger oplysninger, der kan medføre den modsatte konklusion (jf. i denne retning dom af 26.3.2020, Larko mod Kommissionen,
C-244/18 P
,
EU:C:2020:238
, præmis
-
og den deri nævnte retspraksis, og af 7.5.2020, BTB Holding Investments og Duferco Participations Holding mod Kommissionen,
C-148/19 P
,
EU:C:2020:354
, præmis
-
og den deri nævnte retspraksis). Det bemærkes herved, at lovligheden af en afgørelse om statsstøtte af Unionens retsinstanser skal vurderes i forhold til de oplysninger, som Kommissionen kunne råde over på det tidspunkt, da den vedtog denne afgørelse, og som den, efter anmodning, kunne have indhentet under den administrative procedure (jf. i denne retning dom af 20.9.2017, Kommissionen mod Frucona Košice,
C-300/16 P
,
EU:C:2017:706
, præmis
og
og den deri nævnte retspraksis).
Det anerkendes desuden i retspraksis, at det adfærdskodeks, som Kommissionen har vedtaget, såsom garantimeddelelsen, ikke som sådan kan give anledning til forpligtelser for medlemsstaterne (jf. i denne retning og analogt dom af 19.7.2016, Kotnik m.fl.,
C-526/14
,
EU:C:2016:570
, præmis
-
), herunder med hensyn til bevisbyrden ved godtgørelsen af, at der foreligger en fordel.
Henset til det i præmis 51-45 ovenfor anførte rådede Kommissionen imidlertid i det foreliggende tilfælde allerede fra indledningsafgørelsen over tilstrækkeligt troværdige og sammenhængende oplysninger, der kunne godtgøre, at de græske myndigheder havde kendskab til Larkos vanskelige finansielle situation på tidspunktet for tildelingen af foranstaltning nr. 2, og at denne foranstaltning ikke modsvarede markedsvilkårene. Endvidere havde Kommissionen i denne afgørelse udtrykkeligt opfordret de græske myndigheder til at fremlægge relevante oplysninger i denne henseende, således at det påhvilede dem at fremlægge oplysninger, der kunne rejse tvivl om disse indicier, for at opfylde kriterierne i garantimeddelelsens punkt 3.2, litra d). De græske myndigheder kunne navnlig have forsøgt at godtgøre, at præmien på 1% til dækning af 100% af et lån til trods for Larkos ubestridte finansielle vanskeligheder svarede til praksis på det græske finansmarked, eller de kunne have fremlagt beviser for, at selskabets risikovurdering var blevet opretholdt indtil december 2008, hvilket hverken de nævnte myndigheder eller Larko har gjort. Den omstændighed alene, som disse myndigheder har påberåbt sig, at Larko i 2008 ligeledes havde nydt godt af et lån ydet af ATE Bank, uden at der blev krævet en statsgaranti, ændrer ikke ved denne vurdering, idet Kommissionen med rette bemærkede, at denne bank på dette tidspunkt var kontrolleret af den græske stat, og at ydelsen af det nævnte lån ikke udelukkede en senere forværring af Larkos økonomiske situation i samme år.
Denne vurdering svarer i øvrigt til den fordeling af videns- og ansvarsområder, der ligger til grund for betingelserne i garantimeddelelsens punkt 3.2, som først og fremmest skal lette medlemsstatens påvisning af, at en individuel statsgaranti ikke indebærer en statsstøtte, som skal anmeldes til Kommissionen. Selv om Kommissionen ved en sådan meddelelse, som ikke er juridisk bindende for medlemsstaterne, ikke til skade for disse kan vende bevisbyrden for, at der foreligger statsstøtte, som henvist til i den retspraksis, der er nævnt i præmis 54 ovenfor, forholder det sig ikke desto mindre således, at Kommissionen i den nævnte meddelelse har mulighed for at præcisere de relevante oplysninger, navnlig af økonomisk art, som efter Kommissionens opfattelse i tilstrækkelig grad kan udelukke, at der foreligger statsstøtte, og som medlemsstaten i henhold til sin forpligtelse til et loyalt samarbejde i overensstemmelse med artikel 4, stk. 3, TEU er i stand til at levere, netop med den begrundelse, at de er omfattet af dens videns- og ansvarsområde.
Endelig afkræftes denne vurdering heller ikke af dom af 12. marts 2020, Elche Club de Fútbol mod Kommissionen (
T-901/16
,
EU:T:2020:97
, præmis
-
), og af 12. marts 2020, Valencia Club de Fútbol mod Kommissionen (
T-732/16
, under appel,
EU:T:2020:98
, præmis
-
), og som parterne har udtalt sig om som svar på et skriftligt spørgsmål fra Retten. Det er i denne forbindelse tilstrækkeligt at fastslå, at disse domme vedrører faktiske omstændigheder, der er meget forskellige fra dem, der gør sig gældende i den foreliggende sag, navnlig på grund af, at der foreligger sikkerheder til fordel for den pågældende kreditor, såsom pant eller realkredit, der kan have en betydelig indvirkning på vurderingen af, om en garantipræmie er i overensstemmelse med markedsvilkårene, navnlig i henhold til garantimeddelelsens punkt 3.2, litra d).
Henset til de oplysninger, der blev lagt til grund i den anden del af begrundelsen i 73. betragtning til den anfægtede afgørelse, hvilken begrundelse blev tiltrådt endeligt ved dom af 1. februar 2018 (Larko mod Kommissionen,
T-423/14
,
EU:T:2018:57
, præmis
-
), som stadfæstet ved dom af 26. marts 2020, Larko mod Kommissionen (
C-244/18 P
,
EU:C:2020:238
, præmis
-
og
), må det derfor konkluderes, at Kommissionen ved vedtagelsen af den nævnte afgørelse rådede over tilstrækkeligt pålidelige og sammenhængende oplysninger til i 74. og 77. betragtning til denne afgørelse at fastslå, at garantipræmien forbundet med foranstaltning nr. 2 ikke var i overensstemmelse med markedsprisen, navnlig med den begrundelse, at kriterierne i garantimeddelelsens punkt 3.2, litra d), ikke var opfyldt, og således udgjorde en fordel som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF.
Følgelig skal det første anbringendes første led forkastes, uden at det er fornødent at tage stilling til spørgsmålet om, hvorvidt Larko var en »kriseramt virksomhed« i 2008 som omhandlet i garantimeddelelsens punkt 3.2, litra a), sammenholdt med definitionen i punkt 9-11 i rammebestemmelserne for statsstøtte til redning og omstrukturering, og om hvorvidt de græske myndigheder havde eller burde have haft kendskab til, at de relevante kriterier for denne definition var opfyldt på tidspunktet for tildelingen af foranstaltning nr. 2.
Følgelig skal Kommissionen frifindes i det hele.
Sagsomkostninger
Ifølge procesreglementets artikel 134, stk. 1, pålægges det den tabende part at betale sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom. Da sagsøgeren har tabt sagen, bør det pålægges denne at betale sagsomkostningerne i overensstemmelse med Kommissionens påstand herom.

På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
RETTEN (Tredje Afdeling):

1)
Europa-Kommissionen frifindes.

2)
Larko Geniki Metalleftiki kai Metallourgiki AE bærer sine egne omkostninger og betaler Kommissionens omkostninger i sagerne T-423/14 og T-423/14 RENV samt i sag C-244/18 P.

De Baere
Kreuschitz
Kecsmár
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 4. maj 2022.
Underskrifter
(
*1
) – Processprog: græsk.