CELEX: 62017TJ0108
Reach
Förordning (EG) nr 1907/2006
Bis(2-etylhexyl)ftalat (DEHP)
Avslag på en begäran om intern omprövning av ett beslut om godkännande för försäljning
Felaktig rättstillämpning
Uppenbart oriktig bedömning
Artikel 10 i förordning (EG) nr 1367/2006

Bakgrund till tvisten
Europeiska kommissionen har, genom antagandet av kommissionens förordning (EU) nr 143/2011 av den 17 februari 2011 om ändring av bilaga XIV till Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1907/2006 om registrering, utvärdering, godkännande och begränsning av kemikalier (Reach) (
EUT L 44, 2011, s. 2
), upptagit bis(2-etylhexyl)ftalat (DEHP) – en organisk förening som främst används för att mjukgöra plasten polyvinylklorid (PVC) – i bilaga XIV till Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1907/2006 av den 18 december 2006 om registrering, utvärdering, godkännande och begränsning av kemikalier (Reach), inrättande av en europeisk kemikaliemyndighet, ändring av direktiv 1999/45/EG och upphävande av rådets förordning (EEG) nr 793/93 och kommissionens förordning (EG) nr 1488/94 samt rådets direktiv 76/769/EEG och kommissionens direktiv 91/155/EEG, 93/67/EEG, 93/105/EG och 2000/21/EG (
EUT L 396, 2006, s. 1
, rättelse
EUT L 136, 2007, s. 3
) på grund av detta ämnes reproduktionstoxiska egenskaper i den mening som avses i artikel 57 c i denna förordning.
Den 13 augusti 2013 lämnade tre avfallsåtervinningsföretag (nedan kallade tillståndssökandena) i enlighet med artikel 62 i förordning nr 1907/2006, jämförd med artikel 60.2 i samma förordning, in en gemensam ansökan om tillstånd (nedan kallad tillståndsansökan) för utsläppande av DEHP på marknaden för följande ”användningar”:
–
”Beredning av materialåtervunnen mjuk polyvinylklorid (PVC) med DEHP i föreningar och pulverblandningar.
–
Användning inom industrin av materialåtervunnen mjuk PVC med DEHP vid polymerbearbetning genom kalandrering, extrudering och sprutprägling för produktion av PVC‑artiklar.”
I den analys av alternativen som åtföljde tillståndsansökan angav tillståndssökandena följande:
”DEHP är en mjukgörare som i årtionden har använts för att mjukgöra PVC för tillverkning av mjukgjord eller mjuk PVC. …
DEHP tillsätts således till PVC:n innan plasten bearbetas till plastartiklar och innan dessa plastartiklar blir avfall och är således en potentiellt värdefull produkt för [tillståndssökandena]. I strikt mening har DEHP således ingen särskild funktionell roll för [tillståndssökandena]; den förekommer helt enkelt som en (till stor del icke-önskvärd) orenhet i det avfall som samlas in, sorteras och bearbetas och sedan släpps ut på marknaden i form av återvunnet material. Den begränsade förekomsten av DEHP (eller andra mjukgörare) i den återvunna produkten kan dock i teorin medföra vissa fördelar för nedströmsanvändarna (de företag som bearbetar PVC), eftersom
–
den kan underlätta bearbetningen av det råmaterial som ska återvinnas till nya artiklar av PVC, och
–
den kan göra det möjligt för de företag som bearbetar PVC att minska mängden ren (eller ’jungfrulig’) DEHP (eller andra mjukgörare) som måste tillsättas i deras föreningar för att tillverka nya artiklar av mjuk PVC.”
I tillståndsansökan preciserade tillståndssökandena även att ”DEHP inte ha[de] någon särskild funktionell roll för [dem]”. Detta ämne förekommer helt enkelt som en (till stor del icke-önskvärd) orenhet i det avfall som samlas in, sorteras och bearbetas och sedan släpps ut på marknaden i form av återvunnet material. Av tillståndsansökan framgår även att den begränsade förekomsten av DEHP i det återvunna materialet kan underlätta bearbetningen av det till nya artiklar av PVC genom att minska mängden ren eller jungfrulig DEHP eller andra mjukgörare som kan tillsättas i föreningarna före tillverkningen av nya artiklar av mjuk PVC.
Den 10 oktober 2014 avgav Europeiska kemikaliemyndighetens (Echa) riskbedömningskommitté och dess kommitté för samhällsekonomisk analys sina yttranden över tillståndsansökan. Enligt riskbedömningskommittén hade tillståndssökandena inte visat att riskerna för arbetstagarnas hälsa till följd av de båda ”användningar” som ansökan avsåg kunde kontrolleras på ett adekvat sätt i den mening som avses i artikel 60.2 i förordning nr 1907/2006. Kommittén för samhällsekonomisk analys, å sin sida, konstaterade att trots vissa brister i den analys som tillståndssökandena hade ingett för att visa de samhällsekonomiska fördelarna med de ”användningar” som tillståndsansökan avsåg, å ena sidan, och på basen av en ”kvalitativ analys” av relevanta osäkerheter, å andra sidan, kunde tillstånd beviljas i förevarande fall.
Den 22 oktober 2014 utarbetade Echas riskbedömningskommitté och dess kommitté för samhällsekonomisk analys en handling som innehöll en gemensam och konsoliderad version av deras yttranden. Denna handling, med referensnummer ”ECHA/RAC/SEAC yttrande nr AFA-0–0000004151–87–17/D”, har rubriken ”Yttrande om en tillståndsansökan för användning av bis(2-etylhexyl)ftalat (DEHP): [b]eredning av materialåtervunnen mjuk polyvinylklorid (PVC) med DEHP i föreningar och pulverblandningar”. Den 24 oktober 2014 lämnade Echa in det gemensamma konsoliderade yttrandet till kommissionen.
Den 12 december 2014 uppdaterade och kompletterade Echa de befintliga uppgifterna om DEHP i den ”kandidatförteckning för eventuellt införande i bilaga XIV” som avses i artikel 59.1 i förordning nr 1907/2006 (nedan kallad kandidatförteckningen) och identifierade detta ämne såsom ett hormonstörande ämne, för vilket det finns vetenskapliga belägg för sannolika allvarliga effekter på miljön som leder till betänkligheter som motsvarar de som föranleds av de andra ämnen som förtecknas i artikel 57 a–e i förordning nr 1907/2006, i den mening som avses i artikel 57 f i samma förordning.
Tillståndsansökan diskuterades även i den kommitté som föreskrivs i artikel 133 i förordning nr 1907/2006.
Den 16 juni 2016 antog kommissionen genomförandebeslut C(2016) 3549 final om beviljande av tillstånd för användning av bis(2-etylhexyl)ftalat (DEHP) i enlighet med förordning nr 1907/2006 (nedan kallat beslutet om tillstånd). Genom artikel 1 i detta beslut beviljade kommissionen ett tillstånd för följande ”användningar”:
–
”Beredning av materialåtervunnen mjuk polyvinylklorid (PVC) med DEHP i föreningar och pulverblandningar.
–
Användning inom industrin av materialåtervunnen mjuk PVC med DEHP vid polymerbearbetning genom kalandrering, extrudering och sprutprägling för produktion av PVC‑artiklar förutom leksaker och barnvårdsartiklar; radergummin; leksaker för vuxna (sexleksaker och andra artiklar för vuxna med intensiv kontakt med slemhinnorna); hushållsartiklar som är mindre än 10 cm som barn kan suga eller tugga på; textil- och konfektionsprodukter avsedda att användas mot bar hud; kosmetiska produkter och material som kommer i kontakt med livsmedel som regleras i sektorspecifik unionslagstiftning.”
Enligt artikel 1 i beslutet om tillstånd beviljades tillståndet i enlighet med artikel 60.4 i förordning nr 1907/2006, på villkor dels att de riskhanteringsåtgärder och driftförhållanden som beskrivs i den kemikaliesäkerhetsrapport som lämnats in i enlighet med artikel 62.4 d i samma förordning tillämpas fullt ut på var och en av de respektive användningarna, dels att andelen DEHP i den återvunna mjuka PVC:n i föreningarna och pulverblandningarna inte överstiger 20 viktprocent.
I artikel 2 i beslutet om tillstånd fastställde kommissionen den omprövningsperiod för tillståndet som avses i artikel 60.9 e i förordning nr 1907/2006 till fyra år från och med det slutdatum som anges i bilaga XIV i förordning nr 1907/2006, det vill säga till den 21 februari 2019. I artikel 3 i beslutet om tillstånd föreskrev kommissionen övervakningsåtgärder i den mening som avses i artikel 60.9 f i förordning nr 1907/2006.
I artikel 4 i beslutet om tillstånd angav kommissionen att beslutet riktade sig till tillståndssökandena.
I skäl 8 i beslutet om tillstånd förklarade kommissionen att förordning nr 1907/2006 ”inte är tillämplig på avfall som avses i Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/98/EG” och att ”tillståndet för utsläppande på marknaden och användning av materialåtervunnen mjuk PVC med DEHP i föreningar och pulverblandningar i enlighet med artikel 64 i [förordning nr 1907/2006] är tillämpligt, eftersom dessa föreningar och pulverblandningar har upphört att vara avfall i enlighet med artikel 6 i detta direktiv”.
Genom skrivelse av den 2 augusti 2016 (nedan kallad begäran om intern omprövning) begärde sökanden, ClientEarth, som är ett icke-vinstdrivande organ vars syfte framför allt är att skydda miljön, att kommissionen skulle göra en intern omprövning av beslutet om tillstånd i enlighet med artikel 10 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1367/2006 av den 6 september 2006 om tillämpning av bestämmelserna i Århuskonventionen om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor på gemenskapens institutioner och organ (
EUT L 264, 2006, s. 13
).
Genom beslut C(2016) 8454 final av den 7 december 2016 (nedan kallat beslutet om begäran om intern omprövning) avslog kommissionen begäran om intern omprövning med motiveringen att den var ogrundad.
Förfarandet och parternas yrkanden
Sökanden har väckt förevarande talan genom ansökan som inkom till tribunalens kansli den 17 februari 2017.
Svaromålet inkom till tribunalens kansli den 4 maj 2017.
Genom handling som inkom till tribunalens kansli den 29 maj 2017 har Echa begärt att få intervenera till stöd för kommissionens yrkanden. Genom beslut av den 29 juni 2017 tillät ordföranden på tribunalens femte avdelning Echa att intervenera i målet.
Repliken och dupliken inkom till tribunalens kansli den 22 juni respektive den 21 augusti 2017.
Den 21 augusti 2017 inkom Echas interventionsinlaga till tribunalens kansli.
Sökanden har yrkat att tribunalen ska
–
förklara att talan kan tas upp till prövning och bifalla den,
–
ogiltigförklara beslutet om begäran om intern omprövning,
–
ogiltigförklara beslutet om tillstånd,
–
förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna, och
–
”besluta om varje annan åtgärd som den finner lämplig”.
Kommissionen har yrkat att tribunalen ska
–
ogilla talan, och
–
förplikta sökanden att ersätta rättegångskostnaderna.
Echa har yrkat att tribunalen ska
–
ogilla talan, och
–
förplikta sökanden att ersätta rättegångskostnaderna.
Rättslig bedömning
Yrkandet om ogiltigförklaring av beslutet om tillstånd
Kommissionen har med stöd av Echa, utan att formellt framställa någon invändning om rättegångshinder i enlighet med artikel 130 i tribunalens rättegångsregler, gjort gällande att förevarande talan delvis ska avvisas, i den del ClientEarth genom sitt tredje yrkande har begärt att beslutet om tillstånd ska ogiltigförklaras.
Enligt kommissionen är beslutet om tillstånd inte föremål för förevarande talan om ogiltigförklaring. Vidare har ClientEarth inte rätt att väcka talan enligt artikel 263 FEUF för att invända mot beslutet om tillstånd.
ClientEarth preciserade vid förhandlingen att det inte invände direkt mot beslutet om tillstånd, eftersom det inte ansåg sig ha rätt att väcka talan enligt artikel 263 FEUF mot det beslutet. Tribunalen konstaterar således att beslutet om tillstånd inte är föremål för förevarande talan, eftersom den grundar sig på artikel 263 FEUF.
Enligt ClientEarth borde emellertid, för det första, en eventuell ogiltigförklaring av beslutet om begäran om intern omprövning logiskt medföra att beslutet om tillstånd ogiltigförklaras.
Tribunalen påpekar härvid att enligt det system för domstolsprövning som föreskrivs i fördragen har tribunalen inte möjlighet att ogiltigförklara ett beslut som inte är föremål för en direkt talan om ogiltigförklaring grundad på artikel 263 FEUF.
ClientEarth har tillagt att enligt artikel 266 första stycket FEUF är tribunalen, för det andra, i vart fall behörig att kräva att kommissionen ska ”återkalla” beslutet om tillstånd, som en åtgärd som är nödvändig för att följa domen i förevarande mål. ClientEarth angav vid förhandlingen att det av detta skäl önskar vidhålla det tredje yrkandet.
Eftersom ClientEarth har påstått att tribunalen enligt artikel 266 första stycket FEUF är behörig att kräva att kommissionen ska ”återkalla” beslutet om tillstånd, ska det påpekas att ClientEarth har tolkat denna bestämmelse felaktigt. Dels skulle nämligen en ogiltigförklaring av beslutet om tillstånd som meddelades av tribunalen, såsom ClientEarth har begärt genom sitt tredje yrkande, inte påverka huruvida kommissionen eventuellt återkallar detta beslut. Dels ger denna bestämmelse inte tribunalen någon behörighet som går utöver den domstolsbehörighet som uttryckligen föreskrivs i fördragen. Till skillnad från vad ClientEarth tycks anse, avser artikel 266 första stycket FEUF uttryckligen en skyldighet för den institution, det organ eller den byrå vars rättsakt har förklarats ogiltig av unionsdomstolen att vidta de åtgärder som är nödvändiga för att följa domen. Enligt rättspraxis ankommer det inte på unionsdomstolen att rikta förelägganden till unionens institutioner eller att sätta sig i institutionernas ställe vid sin prövning av beslutets lagenlighet (se dom av den 30 maj 2013, Omnis Group/kommissionen,
T‑74/11
, ej publicerad,
EU:T:2013:283
, punkt
och där angiven rättspraxis). I förevarande fall ankommer det således inte på tribunalen vare sig att rikta förelägganden till kommissionen i fall av en ogiltigförklaring av beslutet om begäran om intern omprövning eller att återkalla beslutet om tillstånd.
Mot bakgrund av det ovan anförda konstaterar tribunalen att det är uppenbart att det tredje yrkandet inte kan tas upp till prövning och därför ska avvisas.
Yrkandet om ogiltigförklaring av beslutet om begäran om intern omprövning
I den del talan syftar till en ogiltigförklaring av beslutet om begäran om intern omprövning, såsom det framgår av det andra yrkandet, har ClientEarth åberopat fyra grunder.
Som första grund har det gjorts gällande att kommissionen i beslutet om begäran om intern omprövning gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning och uppenbart oriktiga bedömningar vad gäller huruvida tillståndsansökan uppfyllde kraven i artiklarna 62 och 60.7 i förordning nr 1907/2006. Genom sin andra grund har ClientEarth gjort gällande att kommissionen i beslutet om begäran om intern omprövning gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning och uppenbart oriktiga bedömningar vad gäller den samhällsekonomiska analys som avses i artikel 60.4 i förordning nr 1907/2006. Den tredje grunden avser att beslutet om begäran om intern omprövning innehåller uppenbart oriktiga bedömningar vad gäller den analys av alternativen som avses i artikel 60.4 och 60.5 i förordning nr 1907/2006. Genom sin fjärde grund har ClientEarth hävdat att kommissionen i beslutet om begäran om intern omprövning gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning och uppenbart oriktiga bedömningar vad gäller tillämpningen av försiktighetsprincipen inom ramen för det tillståndsförfarande som föreskrivs i förordning nr 1907/2006.
Den första grunden: Felaktig rättstillämpning och oriktiga bedömningar vad gäller huruvida tillståndsansökan uppfyllde kraven i artiklarna 62 och 60.7 i förordning nr 1907/2006
Den första grunden består av fyra delar, vilka syftar till att visa att kommissionen i beslutet om begäran om intern omprövning gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning och uppenbart oriktiga bedömningar vad gäller huruvida tillståndsansökan uppfyllde kraven i artiklarna 62 och 60.7 i förordning nr 1907/2006, för det första vid tolkningen av begreppet ”användning” i artikel 62.4 c i förordning nr 1907/2006, för det andra vad gäller förekomsten av påstådda brister i kemikaliesäkerhetsrapporten, för det tredje vad gäller förekomsten av påstådda brister vid bedömningen av lämpliga alternativ och för det fjärde vid tolkningen av artiklarna 60.7 och 64.3 i förordning nr 1907/2006.
–
Den första delgrunden: Felaktig rättstillämpning och oriktiga bedömningar vid tolkningen av begreppet ”användning” i artiklarna 56.1 a och 62.4 c i förordning nr 1907/2006
ClientEarth har för det första gjort gällande att tillståndssökandena inte definierade ”ämnets användning” på de sätt som krävs enligt artikel 56.1 a i förordning nr 1907/2006. Också kommissionen gjorde en felaktig tolkning av begreppet ”användning” som avses i artiklarna 56.1 a och 62.4 c i förordning nr 1907/2006.
ClientEarth anser för det första att detta begrepp avser de fall där ett tillstånd begärs för aktiv användning eller för introduktion av ett ämne ”i en industriprocess”. Begreppen aktiv användning och introduktion av ett ämne i en industriprocess motsvarar en avsiktlig användning. Motsatsen till begreppet aktiv användning är det fallet att ämnet helt enkelt oavsiktligt förekommer som en beståndsdel i en befintlig process. Enligt ClientEarth kan en kontinuerlig slumpmässig förekomst av ett ämne i en befintlig process inte betraktas som ”användning” i egentlig mening.
I förevarande fall ingavs tillståndsansökan för ”användningar av återvunnen PVC med DEHP”. Med beaktande av uppgifterna i tillståndsansökan och uppgifterna i den analys av alternativen som tillståndssökandena hade utarbetat kan slutsatsen dras att tillståndssökandena inte ansökte om tillstånd att aktivt använda DEHP eller introducera DEHP i en ”industriprocess” som de genomför. Tillståndsansökan avsåg helt enkelt en oavsiktlig förekomst av ett ämne i en befintlig process och inte en ”användning” i den mening som avses i förordning nr 1907/2006. Tillståndssökandena avsåg i realiteten endast en process för insamling, bearbetning och utsläppande på marknaden av plastavfall som innehåller en viss andel DEHP som en sidoingrediens. I förevarande fall rör det sig med andra ord om användningar av återvunnen PVC med DEHP, det vill säga ”behandling av plastavfall”, och inte om behandling av DEHP i sig.
Genom att i beslutet om begäran om intern omprövning tillämpa den tolkning av begreppet ”användning” som hade anförts av tillståndssökandena gjorde kommissionen sig skyldig till ”uppenbart” felaktig rättstillämpning. Kommissionen tillät därigenom felaktigt en ”process i dess helhet”, det vill säga ”återvinning av material som innehåller ett ämne som inger mycket stora betänkligheter”, trots att förordning nr 1907/2006 endast medger tillstånd för avsiktlig användning i en industriprocess av ett ämne som inger mycket stora betänkligheter i den mening som avses i artikel 57 i förordning nr 1907/2006.
Som svar på ett av kommissionens argument, enligt vilket beslutet om tillstånd beviljades för ett ämne ”i en blandning”, har ClientEarth gjort gällande att orden ”i en blandning” i artikel 56.1 a i förordning nr 1907/2006 i stället ska tolkas så, att de avser användningen av det ”enskilda ämnet i blandningen” och inte användningen ”av blandningen i dess helhet”. Även om användningen av blandningen är relevant för att förstå ämnets mervärde och funktion i blandningen, anser ClientEarth att tillståndsansökan borde ha utformats så, att den avsåg den särskilda användningen av själva ämnet i denna blandning. Så var emellertid inte fallet.
Ett av skälen till att det är viktigt att den som ansöker om tillstånd i enlighet med förordning nr 1907/2006 beaktar användningen av ”det ämne i blandningen som inger mycket stora betänkligheter”, i stället för ”användningen av blandningen”, är dessutom att exaktheten i analysen av alternativen och den samhällsekonomiska bedömningen är beroende av hur användningen definieras. I förevarande fall undersökte tillståndssökandena i sin analys av alternativen inte vilka ämnen eller tekniker som kunde ersätta användningen av DEHP i blandningen. I stället angavs i tillståndsansökan endast andra sätt att erhålla en blandning som inte innehåller DEHP, det vill säga PVC som till följd av antingen avskiljning eller eliminering är fritt från DEHP eller PVC som erhålls från andra källor.
Slutligen är det fel av kommissionen att hävda att ClientEarth i sin begäran om intern omprövning inte anförde de argument som anges i punkterna 36–38 ovan. I begäran om intern omprövning förklarade ClientEarth att begreppet ”användning” ska tolkas så, att det avser en ”teknisk funktion” hos det berörda ämnet, i motsats till tillståndssökandenas förklaring att de ”inte använder ämnet [DEHP] själva [och att det] helt enkelt förekommer som en (till stor del icke-önskvärd) orenhet”. ClientEarth har preciserat att även om adjektivet ”aktiv” inte användes i begäran om intern omprövning, påpekades i punkt 49 i nämnda begäran att beslutet om tillstånd inte avsåg ”fortsatt användning av DEHP, ensamt eller i en blandning”. ClientEarth påpekade med andra ord att beslutet om tillstånd inte avsåg aktiv användning av DEHP.
ClientEarth har för det andra gjort gällande att kommissionen försökte identifiera en användning av DEHP som är förenlig med förordning nr 1907/2006, genom att tilldela den DEHP som avsågs i tillståndsansökan en funktion som svårligen är förenlig med förordning nr 1907/2006.
I beslutet om begäran om intern omprövning förklarade kommissionen nämligen att skillnad ska göras mellan ”förekomsten av DEHP i avfall … och den funktion som detta ämne fyller i återvunnet material som har upphört att vara avfall”. Enligt kommissionen är DEHP:s relevanta funktion i det återvunna materialet att ”minska mängden mjukgörare som måste tillsättas för att tillverka artiklar av mjuk PVC utifrån det återvunna mjuka PVC‑materialet”.
Denna funktion angavs emellertid inte som sådan i tillståndsansökan. Tvärtom förklarade tillståndssökandena uttryckligen att ”DEHP inte ha[de] någon särskild funktionell roll för [dem]”. Den funktion hos DEHP som kommissionen har analyserat speglade således inte tillståndsansökan.
Vidare, och vilket är ännu viktigare, kan den omständigheten att mängden av ett jungfruligt ämne som inger mycket stora betänkligheter och som används som mjukgörare minskas genom användning av ett återvunnet ämne som inger mycket stora betänkligheter inte betecknas som en ”funktion” som kan vara tillåten enligt förordning nr 1907/2006.
Om detta resonemang tillämpades utanför ramen för förevarande mål, skulle enligt ClientEarth varje ämne som inger mycket stora betänkligheter och som förekommer i återvunnet material då ha denna funktion, det vill säga att i materialet minska mängden av ett jungfruligt ämne som inger mycket stora betänkligheter. Detta resonemang skulle leda till att all användning av ett ämne som inger mycket stora betänkligheter och som förekommer i återvunnet material skulle tillåtas enbart på grund av den omständigheten att återvunnet material använts. Under dessa omständigheter skulle alla tillståndsansökningar som avser användning av återvunnet material nödvändigtvis beviljas. Att tillåta ”återvinning av material som innehåller ett ämne som inger mycket stora betänkligheter” strider emellertid direkt mot målsättningarna med förordning nr 1907/2006. Denna förordning syftar nämligen inte till att främja återvinning av material som innehåller ämnen som inger mycket stora betänkligheter, utan tvärtom till att gradvis ersätta och till och med eliminera dessa, oavsett var de förekommer och oavsett hur länge de har använts i vissa tillämpningar.
Om minskning av mängden jungfrulig mjukgörare vore en funktion som är ”förenlig med artikel 62 [i förordning nr 1907/2006]”, borde dessutom analysen av alternativ enligt ClientEarths mening ha utgått från denna funktion. Det hade följaktligen varit nödvändigt att fastställa huruvida det fanns alternativ till användningen av återvunnen DEHP som gjorde det möjligt att minska mängden jungfrulig DEHP som krävs för att tillverka artiklar av PVC. Om kommissionens definition av termerna ”användning” och ”funktion” vore korrekt, borde med andra ord den analys av alternativen som tillståndssökandena lämnade in ha innehållit en presentation av andra sätt att minska mängden mjukgörare i jungfrulig PVC, vilket den inte gjorde.
Det är dessutom också fel av kommissionen att hävda att det var först i sin ansökan till tribunalen som ClientEarth anförde argumenten avseende att tillståndet avsåg en ”process i dess helhet”, det vill säga återvinning av en blandning av PVC‑avfall med DEHP, och inte en specifik användning av DEHP i denna process eller denna blandning. Tvärtemot vad kommissionen har påstått angav ClientEarth redan i begäran om intern omprövning att kommissionen de facto hade ”inriktat sig på ersättandet av [en] avfallsström”. Kommissionen granskade alternativen till det återvunna avfallet ”i dess helhet” och ClientEarth kritiserade kommissionen för att den hade underlåtit att analysera vilka alternativ som faktiskt kan fylla samma funktion som DEHP.
Vidare kan kommissionens tolkning av begreppet ”användning” i förevarande fall felaktigt interferera med ordningen för reglering av avfall.
I avsaknad av kriterier som gör det möjligt att fastställa vid vilken tidpunkt ett ämne erhåller status som ”avfall som upphört att vara avfall” finns det en risk för att företagen, om ett tillstånd har beviljats enligt förordning nr 1907/2006 för visst avfall, skulle kunna åberopa detta tillstånd som bevisning för en positiv bedömning av påverkan på miljön eller människors hälsa, när de försöker visa att avfallet bör erhålla status som ”avfall som upphört att vara avfall”. Ett återvinningsföretag skulle således kunna använda ett tillstånd som beviljats enligt förordning nr 1907/2006 för gammalt avfall för att ge det status som ”avfall som upphört att vara avfall” i den mening som avses i Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/98/EG av den 19 november 2008 om avfall och om upphävande av vissa direktiv (
EUT L 312, 2008, s. 3
) (nedan kallat ramdirektivet om avfall).
Vad slutligen gäller de av ClientEarths argument som anges i punkterna 49 och 50 ovan anfördes dessa redan i begäran om intern omprövning, i motsats till vad kommissionen har hävdat. I punkterna 117 och 118 i nämnda begäran angav ClientEarth nämligen tydligt att förhållandet mellan förordning nr 1907/2006 och ramdirektivet om avfall inte får påverkas.
Kommissionen har bestritt dessa argument.
Tribunalen betonar inledningsvis att i motsats till vad ClientEarth tycks anse i vissa punkter i ansökan till tribunalen, kan förevarande talan endast avse huruvida beslutet om begäran om intern omprövning är lagenligt och inte huruvida tillståndsansökan var tillräcklig. De grunder som anförts i ansökan till tribunalen bör således syfta till att påvisa eventuell felaktig rättstillämpning eller oriktiga bedömningar som kommissionen gjort sig skyldig till i beslutet om begäran om intern omprövning och inte eventuella fel som tillståndssökandena begått.
De argument som syftar till att göra gällande, för det första, att tillståndssökandena inte korrekt definierade ”ämnets användning” i den mening som avses i artikel 56.1 a i förordning nr 1907/2006 (se punkt 35 ovan), för det andra, att tillståndssökandena enligt vad som framgår av tillståndsansökan inte ansökte om tillstånd att aktivt använda DEHP eller introducera DEHP i en ”industriprocess”, utan att deras ansökan i stället endast avsåg den oavsiktliga förekomsten av ett ämne i en blandning (se punkt 37 ovan) och, för det tredje, att tillståndssökandena endast avsåg en process för insamling, bearbetning och utsläppande på marknaden av plastavfall med DEHP (se punkt 37 ovan) kan således vara relevanta inom ramen för förevarande talan endast om kommissionen i beslutet om begäran om intern omprövning instämde i de uppgifter som hade anförts i tillståndsansökan. Det samma gäller argumentet att den funktion hos DEHP som kommissionen angav i beslutet om begäran om intern omprövning inte hade angetts i tillståndsansökan (se punkt 44 ovan).
Det ska vidare, fortfarande inledningsvis, påpekas att de grunder och argument som anförs vid tribunalen inom ramen för en talan om ogiltigförklaring av ett beslut om avslag på en begäran om intern omprövning kan tas upp till prövning endast i den mån sökanden redan har anfört dessa grunder och argument i begäran om intern omprövning och detta på ett sådant sätt att kommissionen har haft möjlighet att svara på dem (se, för ett liknande resonemang, dom av den 15 december 2016, TestBioTech m.fl./kommissionen,
T‑177/13
, ej publicerad, överklagad,
EU:T:2016:736
, punkt
).
Detta konstaterande följer av ordalydelsen i artikel 10.1 i förordning nr 1367/2006. Av denna bestämmelse framgår nämligen att i en begäran om intern omprövning av en förvaltningsåtgärd som en unionsinstitution har vidtagit enligt miljörätten ska uttryckligen anges vilken rättsakt som avses samt grunderna för omprövningen. Av denna skyldighet följer att den som begär intern omprövning endast har rätt till att kommissionen tar ställning till de grunder som har anförts i begäran. Den som begär intern omprövning har däremot ingen rätt till att kommissionen ska ta ställning till frågor som inte har anförts på ett åtminstone rimligen igenkännbart sätt i begäran.
Härvidlag ska även betonas att för att grunderna för omprövning ska anses ha anförts på erforderligt sätt, måste den som begär intern omprövning av en förvaltningsåtgärd som vidtagits enligt miljörätten anföra alla faktiska omständigheter och all bevisning eller alla rättsliga argument som kan föranleda allvarliga tvivel beträffande den bedömning som unionsinstitutionen eller unionsorganet har gjort i rättsakten i fråga. Utomstående som invänder mot ett tillstånd för utsläppande på marknaden ska således förebringa väsentlig bevisning som kan läggas till grund för allvarliga tvivel avseende att tillståndet beviljats lagenligt (se, för ett liknande resonemang och analogt, dom av den 21 maj 2015,Schräder/CPVO,
C‑546/12 P
,
EU:C:2015:332
, punkt
, och dom av den 15 december 2016, TestBioTech m.fl./kommissionen,
T‑177/13
, ej publicerad, överklagad,
EU:T:2016:736
, punkterna
och
).
Konstaterandet i punkt 55 ovan följer även av ordalydelsen i artikel 10.2 första meningen i förordning nr 1367/2006. Enligt denna bestämmelse ska den institution till vilken en begäran om intern omprövning inges pröva varje begäran som inte är uppenbart ogrundad. Enligt denna bestämmelse ankommer det således på kommissionen att omsorgsfullt och opartiskt pröva alla de omständigheter som har åberopats i en begäran om intern omprövning, förutsatt att det inte är uppenbart att de är ogrundade. Det ankommer dock inte på kommissionen att pröva andra grunder än de som har anförts av den som begär intern omprövning. För att kommissionen ska kunna ge den som begär intern omprövning ett tillfredsställande svar, måste den sistnämnda ge kommissionen tillräckligt exakt kännedom om de invändningar som framförs mot den angripna förvaltningsåtgärden (se, för ett liknande resonemang, dom av den 15 december 2016, TestBioTech m.fl./kommissionen,
T‑177/13
, ej publicerad, överklagad,
EU:T:2016:736
, punkterna
–
).
I förevarande fall har kommissionen gjort gällande att ClientEarths argument, enligt vilket begreppet ”användning” innebär att ett visst ämne introduceras i eller ”aktivt” används i en industriprocess, är ett nytt argument i den meningen att det inte anfördes i begäran om intern omprövning.
Av punkt 49 i begäran om intern omprövning framgår att enligt ClientEarth gäller det tillstånd som avses i förevarande fall användning av ett ”material med DEHP som introduceras som en del av en plastavfallsström i vilken DEHP inte har en teknisk funktion”. Av denna punkt i begäran om intern omprövning framgår även att enligt ClientEarth ”är [det] tillstånd [som avses i förevarande fall] således inte avsett att ge tillståndssökanden möjlighet att använda DEHP som sådant, i en blandning, eller att introducera [detta ämne] i en vara”.
Tribunalen konstaterar att när ClientEarth inom ramen för förevarande talan har gjort gällande att begreppet ”användning” innebär introduktion eller ”aktiv” användning av ett visst ämne i en ”industriprocess”, utgör detta en invändning som inte tydligt och specifikt, eller på ett för kommissionen rimligen uppenbart sätt, framställdes i begäran om intern omprövning. Att, som ClientEarth har gjort inom ramen för förevarande talan, insistera på att DEHP används ”som en del av en avfallsström” eller begära att detta ämne ska användas ”i en blandning”, eller till och med introduceras ”i en vara”, å ena sidan, och att anse att endast aktiv introduktion eller aktiv användning av ett ämne ”i en industriprocess” motsvarar begreppet ”användning”, å andra sidan, är två olika saker.
Mot denna bakgrund ska det konstateras att ClientEarths argument avseende att begreppet ”användning” innebär introduktion eller aktiv användning av ett visst ämne i en ”industriprocess” inte anfördes i begäran om intern omprövning till kommissionen och således inte kan tas upp till prövning.
Vad subsidiärt gäller argumentet i sak, det vill säga frågan om hur begreppet ”användning” i artiklarna 56.1 a och 62.4 c i förordning nr 1907/2006 ska tolkas, ska det påpekas att detta begrepp definieras i artikel 3.24 i samma förordning. Enligt denna bestämmelse avses med användning ”bearbetning, formulering, konsumtion, lagring, förvaring, behandling, påfyllning av behållare, överföring från en behållare till en annan, blandning, produktion av en vara eller annat utnyttjande”.
Till skillnad från vad ClientEarth har hävdat (se punkt 36 ovan) är begreppet ”användning” i artikel 3.24 i förordning nr 1907/2006 inte begränsat till aktiv introduktion av ett ämne ”i en industriprocess”. Inget i denna bestämmelse antyder heller att ett ämne måste introduceras avsiktligt i en sådan process för att det ska anses att ämnet ”används”.
Av ordalydelsen i artikel 3.24 i förordning nr 1907/2006 kan slutsatsen tvärtom dras att det är möjligt att tala om ”användning” av ett ämne även i det fallet att det ingår i en sammansättning av flera ämnen, vilken i sin tur är föremål för en av de åtgärder som anges i artikel 3.24 i förordning nr 1907/2006. Alla de ämnen som ingår i en sammansättning av ämnen ”används” med andra ord i den mening som avses i förordning nr 1907/2006 när denna sammansättning till exempel bearbetas, formuleras, konsumeras eller lagras.
För denna tolkning talar för det första användningen av orden ”annat utnyttjande” i artikel 3.24 i förordning nr 1907/2006. Av dessa ord framgår att begreppet ”användning” omfattar andra åtgärder än de som uttryckligen föreskrivs i denna bestämmelse. Vidare framgår av dessa ord också att lagstiftaren antog en vid tolkning, enligt vilken aktiv användning av en sammansättning av ämnen samtidigt utgör aktiv användning av de ämnen som ingår i sammansättningen.
För denna tolkning talar för det andra ordalydelsen i artikel 56.1 a i förordning nr 1907/2006. Enligt denna bestämmelse krävs ett tillstånd inte endast för att använda ett ämne som sådant, utan också för att använda ett ämne ingående i en ”blandning”. Av artikel 3.2 i samma förordning framgår att en ”blandning” i den mening som avses i denna förordning är en ”blandning eller lösning som består av två eller flera ämnen”.
Som kommissionen har gjort gällande framgår slutligen även underförstått av artikel 56.6 i förordning nr 1907/2006, enligt vilken ”användningen av ämnen som ingår i blandningar” är undantagen från tillståndskravet när de understiger vissa angivna koncentrationsnivåer, att tillstånd krävs för användningen av de ämnen som avses i bilaga XIV till denna förordning när de ingår ”i blandningar”. Även denna bestämmelse grundar sig således på synsättet att ett ämne som ingår i en sammansättning används varje gång som denna sammansättning används.
Till skillnad från vad ClientEarth har hävdat (se punkt 39 ovan) är det inte endast när det visas att ett ämne har en specifik funktion ”i blandningen” – i motsats till användningen av ”blandningen i dess helhet” – som det ska anses att ett ämne i en blandning används.
Tribunalen påpekar härvid att en blandning kan utgöras bland annat av ämnen som har en specifik funktion i blandningen och av ämnen vars funktion framgår först när själva blandningen används. Vidare kan det också finnas blandningar i vilka alla beståndsdelar har en funktion först när blandningen som sådan används. Av orden ”annat utnyttjande” i artikel 3.24 i förordning nr 1907/2006 kan dock slutsatsen dras att i båda fallen innebär användning av blandningen användning av samtliga ämnen som ingår i den.
För att motivera sin slutsats att beslutet om tillstånd avsåg en ”användning” av DEHP angav kommissionen i beslutet om begäran om intern omprövning, för det första, att tillståndet hade begärts för DEHP som ett ämne som ”förekommer som en (till stor del icke-önskvärd) orenhet i det avfall som samlas in, sorteras och bearbetas och sedan släpps ut på marknaden i form av återvunnet material”. I enlighet med detta synsätt och i enlighet med artikel 2.2 i förordning nr 1907/2006 angav kommissionen, för det andra, att eftersom avfall inte är ett ämne, är bestämmelserna i förordning nr 1907/2006 tillämpliga i förevarande fall endast i det fallet att det avfall som innehåller DEHP har upphört att vara avfall. Detta var ett kompletterande klargörande som syftade till att belysa skillnaden mellan å ena sidan PVC‑avfall och å andra sidan återvunnet PVC‑material, det vill säga PVC‑avfall som har upphört att vara avfall och således kan släppas ut på marknaden. Av beslutet om begäran om intern omprövning framgår att tillståndet är tillämpligt endast i sistnämnda situation. Av det nämnda beslutet framgår, för det tredje, uttryckligen att när DEHP ingår i återvunnet material har det en precis ”teknisk” funktion, det vill säga att ”minska mängden mjukgörare som måste tillsättas för att tillverka artiklar av mjuk PVC utifrån det återvunna mjuka PVC‑materialet”. För det fjärde ska det konstateras att kommissionen i alla beskrivningar av DEHP:s funktioner utgick från den premiss som angetts redan i tillståndsansökan, att DEHP i allmänhet har en funktion som mjukgörare (se punkt 3 ovan). Enligt vad som anges i beslutet om begäran om intern omprövning beviljades sammanfattningsvis tillståndet för DEHP i dess egenskap av mjukgörare som ingår i återvunnet PVC‑material som släpps ut på marknaden efter det att PVC‑materialet har upphört att vara avfall. Med andra ord identifierade kommissionen vissa funktioner hos DEHP som aktiveras senast när det återvunna PVC‑material som innehåller detta ämne används.
Det ska under dessa omständigheter konstateras att kommissionen inte gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning genom att i beslutet om begäran om intern omprövning anse att beslutet om tillstånd hade beviljats för en ”användning” av DEHP i den mening som avses i artiklarna 3.24, 56.1 a, 60 och 62.4 c i förordning nr 1907/2006.
De övriga argument som ClientEarth har anfört kan inte påverka detta konstaterande.
Tribunalen underkänner för det första ClientEarths argument avseende att kommissionen i realiteten gav tillstånd för en ”process i dess helhet”, det vill säga ”återvinning av material som innehåller ett ämne som inger mycket stora betänkligheter” (se punkterna 38 och 48 ovan).
Som kommissionen har påpekat anfördes detta argument inte i begäran om intern omprövning och kan således inte tas upp till prövning.
Vad vidare gäller argumentet i sak, förklarade kommissionen i beslutet om begäran om intern omprövning, som det redan har påpekats i punkt 71 ovan, i vart fall att tillståndet beviljats för användning av ämnet DEHP ingående i en blandning, det vill säga DEHP ingående i återvunnen PVC, och inte för ”återvinning av material som innehåller ett ämne som inger mycket stora betänkligheter” eller en ”process i dess helhet”. Användningen av en blandning som innehåller DEHP beskrevs dessutom uttryckligen i tillståndsansökan. Som kommissionen har gjort gällande betyder detta emellertid inte att tillståndet avser en blandning, utan ett ämne som ingår i en blandning.
Vad för det andra gäller ClientEarths argument avseende dels att uppgiften om att DEHP:s funktion var att ”minska mängden mjukgörare som måste tillsättas för att tillverka artiklar av mjuk PVC utifrån det återvunna mjuka PVC‑materialet” fanns med i tillståndsansökan, angavs för första gången av kommissionen i beslutet om begäran om intern omprövning, dels att denna funktion strider mot syftet med förordning nr 1907/2006 att gradvis ersätta de ämnen som inger mycket stora betänkligheter (se punkterna 44 och 46 ovan), ska följande påpekas.
Kommissionen tilldelade inte DEHP denna funktion i beslutet om begäran om intern omprövning. Den första grundens första del grundar sig på att ClientEarth inte gjorde en ordentlig genomläsning av de handlingar som tillståndssökandena ingett till kommissionen. Redan i tillståndsansökan angav tillståndssökandena att DEHP:s funktion som mjukgörare var relevant för den återvunna mjuka PVC:n i den meningen att förekomsten av detta ämne i detta material bidrar till att göra det mjukt, vilket minskar mängden mjukgörare som måste tillsättas vid bearbetningen av det till artiklar av mjuk PVC (se punkterna 3 och 4 ovan). Av punkt 51 i begäran om intern omprövning framgår dessutom att ClientEarth var väl medvetet om att tillståndssökandena hade påtalat DEHP:s funktion i tillståndsansökan.
Vidare strider den funktion hos DEHP som kommissionen nämnde i beslutet om begäran om intern omprövning inte mot syftet att gradvis ersätta de ämnen som inger mycket stora betänkligheter, vilket syfte anges särskilt i skäl 70 och artikel 55 i förordning nr 1907/2006. Det ska härvid betonas att det syfte som anges i dessa bestämmelser är att ”gradvis” ersätta de ämnen som inger mycket stora betänkligheter med lämpliga ämnen. Ordet ”gradvis” är särskilt viktigt i detta sammanhang. Genom att använda DEHP som redan förekommer i återvunnen PVC kan produktion av nya mängder DEHP undvikas. En åtgärd som bland annat syftar till att vartefter minska produktionen av jungfrulig DEHP kan således inte strida mot syftet att ”gradvis” ersätta de ämnen som inger mycket stora betänkligheter.
ClientEarth har dessutom inte visat vilka ”lämpliga” ämnen eller tekniker i den mening som avses i artikel 60.4 och 60.5 i förordning nr 1907/2006, jämförd med skäl 73 i samma förordning, som skulle kunna ersätta DEHP i PVC vid de ”användningar” som anges i punkt 9 ovan.
För det tredje finner tribunalen inte ClientEarths argument övertygande, avseende att kommissionens resonemang rörande den funktion som granskades i beslutet om begäran om intern omprövning skulle leda till att all användning av ett ämne som inger mycket stora betänkligheter och som förekommer i återvunnet material skulle tillåtas enbart på grund av den omständigheten att återvunnet material använts och att under dessa omständigheter skulle alla tillståndsansökningar som avser användning av återvunnet material nödvändigtvis beviljas (se punkt 46 ovan).
Tribunalen påpekar att som kommissionen har gjort gällande leder inte denna tolkning av begreppet ”användning” i förordning nr 1907/2006 till att alla tillståndsansökningar avseende användning av återvunnet material måste beviljas. För att ett tillstånd ska beviljas måste också alla de krav som föreskrivs i artikel 60.2 eller 60.4 i förordning nr 1907/2007 vara uppfyllda.
Vad för det fjärde gäller alla de argument som ClientEarth anfört till stöd för påståendet att tillståndet i förevarande fall beviljats för ”behandling av avfall” och att tillståndet inte är förenligt med unionslagstiftningen om avfall (se punkterna 37 och 50 ovan) ska följande påpekas.
ClientEarths argument avseende att tillståndet beviljats för ”behandling av plastavfall”, vilket inte är förenligt med lagstiftningen (se punkt 37 ovan), måste underkännas.
Visserligen påstod ClientEarth i punkterna 117 och 118 i begäran om intern omprövning på ett relativt oprecist sätt att beslutet om tillstånd inte är förenligt med lagstiftningen om avfall, och det kan därför inte anses att detta argument har åberopats för första gången inom ramen för förevarande talan och därför inte kan tas upp till prövning.
Emellertid är detta argument ogrundat. Det ska påpekas att som kommissionen betonade i punkt 1.1 i beslutet om begäran om intern omprövning framgår det av artikel 2.2 i förordning nr 1907/2006 att avfall, såsom det definieras i ramdirektivet om avfall inte är ett ämne, en blandning eller en vara i den mening som avses i den förordningen. Av samma punkt i det nämnda beslutet följer vidare att när en PVC‑blandning med DEHP används utan att denna blandning har upphört att vara avfall är det tillstånd som avses i förevarande fall inte tillämpligt på denna blandning. Beslutet om tillstånd är således inte på något sätt oförenligt med lagstiftningen om avfall.
Vad däremot gäller ClientEarths invändning avseende ”avfall som upphört att vara avfall” (se punkt 50 ovan) konstaterar tribunalen att denna invändning inte framställdes vare sig specifikt eller på ett rimligen uppenbart sätt i begäran om intern omprövning. Detta argument anfördes först i ansökan till tribunalen. Med beaktande av övervägandena i punkterna 55–58 ovan kan detta argument följaktligen inte tas upp till prövning.
Vad gäller argumentet i sak finns det, som kommissionen har gjort gällande, i vart fall ingen grund för ClientEarths farhågor att i avsaknad av kriterier i unionsrätten eller en praxis på unionsnivå som gör det möjligt att fastställa när ”avfall upphör att vara avfall”, skulle beviljandet av ett tillstånd ”för avfall” förhindra att återvunnen mjuk PVC med DEHP upphör att vara ”avfall”.
Bortsett från den omständigheten att detta argument är spekulativt, eftersom det grundar sig på scenarion som inte med säkerhet redan har inträffat eller kan komma att inträffa i medlemsstaterna, ska det påpekas att som det framgår av artikel 6.4 i ramdirektivet om avfall ankommer det på medlemsstaterna att besluta huruvida avfall har upphört att vara avfall. Detta beslut ska fattas i det enskilda fallet, mot bakgrund av unionens tillämpliga rättspraxis på området. Även om en medlemsstat vid antagandet av ett beslut om huruvida ”avfall har upphört att vara avfall”, skulle välja att stödja sig på ett beslut om tillstånd som beviljats enligt förordning nr 1907/2006, såsom det tillstånd som avses i förevarande fall, kan detta inte utgöra ett skäl till att neka tillstånd. Ett beslut om när ”avfall upphör att vara avfall” omfattas inte av förordning nr 1907/2006 och inte heller av beslutet om tillstånd.
Vad för det femte gäller ClientEarths argument avseende att om funktionen att minska mängden jungfrulig mjukgörare vore ”förenlig med artikel 62 i förordning nr 1907/2006”, borde kommissionens analys av alternativen ha utgått från denna funktion (se punkt 47 ovan), är detta inte övertygande.
Det är riktigt att frågan om hur begreppet ”användning” ska tolkas kan påverka räckvidden av bedömningen av de olika villkor som anges i artikel 60.2 och 60.4 i förordning nr 1907/2006. Oavsett detta är det, som det framgår av övervägandena ovan, möjligt att tala om ”användning” även när det såsom i förevarande fall rör sig om ett ämne som ingår i en blandning och ämnet genom sina egenskaper har en viss funktion i denna blandning, i förevarande fall som mjukgörare, och detta även om funktionen märks först när blandningen används, exempelvis såsom i förevarande fall funktionen att gradvis minska produktionen av jungfrulig DEHP. I ett sådant sammanhang är det inte fel att som möjliga alternativ betrakta andra blandningar som inte alls innehåller ämnet eller andra processer i vilka den funktion som ämnet tillför kan uppnås med andra medel. Framför allt var kommissionen i vart fall inte skyldig att kontrollera exakt i vilken mån den godkända användningen gjorde det möjligt att minska förekomsten på marknaden av det ämne som inger mycket stora betänkligheter.
Av det ovan anförda följer att den första grundens första del ska avvisas och i vart fall är ogrundad.
–
Den andra delgrunden: Felaktig rättstillämpning och oriktiga bedömningar vad gäller brister i kemikaliesäkerhetsrapporten
ClientEarth har gjort gällande att kommissionen i beslutet om begäran om intern omprövning gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning och uppenbart oriktiga bedömningar vad gäller kemikaliesäkerhetsrapporten.
För det första uppfyllde tillståndsansökan inte kraven i artikel 62.4 d i förordning nr 1907/2006. Att ansökan inte uppfyllde kraven i denna bestämmelse utgjorde ett fel som inte endast medförde att artikel 60.7 i samma förordning tillämpades felaktigt i beslutet om tillstånd, utan också att kommissionen gjorde oriktiga bedömningar i beslutet om begäran om intern omprövning vad gäller tillämpningen av sistnämnda bestämmelse.
I den kemikaliesäkerhetsrapport som var bifogad tillståndsansökan saknades nämligen en adekvat granskning av hälsoriskerna för en hel kategori berörda personer, nämligen de arbetstagare som exponeras för DEHP. De uppgifter om arbetstagarnas exponering som lämnades i tillståndsansökan hade erhållits endast genom minimal biologisk övervakning och luftmätningar. Dessa uppgifter är dock otillräckliga för att göra en korrekt bedömning av riskerna för arbetstagarnas hälsa. Riskbedömningskommittén och kommittén för samhällsekonomisk analys påpekade båda två att kemikaliesäkerhetsrapporten var otillräcklig i detta hänseende. Riskbedömningskommittén ansåg särskilt att uppgifterna i rapporten hade ett ”begränsat informativt värde” och att den bedömning som den innehöll av arbetstagarpopulationens exponering inte var representativ för tillståndsansökan. I beslutet om tillstånd angav kommissionen även att kommittén för samhällsekonomisk analys ”har erkänt de brister i bedömningen av exponeringen på arbetsplatsen som identifierats av riskbedömningskommittén och att den samhällsekonomiska bedömningen inte innehåller någon bedömning av hälsopåverkan”.
Som svar på de invändningar som ClientEarth hade framställt i sin begäran om intern omprövning avseende dels att kemikaliesäkerhetsrapporten i tillståndsansökan inte innehöll en adekvat granskning av hälso- och miljöriskerna, dels att beslutet om tillstånd följaktligen var felaktigt, angav kommissionen i beslutet om begäran om intern omprövning endast att riskbedömningskommittén hade konstaterat brister i bedömningen av riskerna med DEHP, men utan att själv utföra en fördjupad omprövning av den motstridiga bevisningen eller anta någon motiverad ståndpunkt rörande huruvida kemikaliesäkerhetsrapporten uppfyllde kraven.
Kommissionen påpekade inte ens det inkonsekventa i riskbedömningskommitténs yttrande, i vilket denna å ena sidan förklarade att tillståndsansökan uppfyllde kraven i förordning nr 1907/2006 men å andra sidan tydligt erkände att de inlämnade uppgifterna var bristfälliga.
I stället för att vidta åtgärder med anledning av att kemikaliesäkerhetsrapporten var uppenbart otillräcklig, konstaterade kommissionen i punkt 1.2 i beslutet om begäran om intern omprövning att ”även om [riskbedömningskommittén] i sitt yttrande faktiskt ansåg att bedömningen av exponeringen innehöll vissa brister, bedömde den att ansökan innehöll nödvändiga uppgifter … och kommissionen anser att ansökan uppfyller kraven i artikel 62 [i förordning nr 1907/2006]”.
Enligt ClientEarth är detta resonemang emellertid uppenbart felaktigt. Beslutet om begäran om intern omprövning stöder sig nämligen på riskbedömningskommitténs yttrande som om det rörde sig om övertygande bevisning. Enbart den omständigheten att riskbedömningskommittén i sitt yttrande förklarade att tillståndsansökan uppfyllde kraven binder emellertid inte kommissionen. Kommissionens resonemang, som består i att den som övertygande bevisning endast har hänvisat till riskbedömningskommitténs slutsats att tillståndsansökan uppfyllde kraven och till och med var lagenlig, är uppenbart otillräckligt. Genom att hänvisa till samma resonemang i beslutet om begäran om intern omprövning visar kommissionen dessutom att den stödde sig på den omständigheten att tillståndsansökan i beslutet om tillstånd hade bedömts uppfylla kraven i förordning nr 1907/2006. Med andra ord stödde kommissionen sig på beslutet om tillstånd som bevisning för att kraven var uppfyllda. I beslutet om begäran om intern omprövning presumeras således just den omständighet vara fastställd som kommissionen hade att kontrollera i samband med den interna omprövningen, det vill säga att beslutsprocessen i samband med tillståndsgivandet genomförts i enlighet med gällande regler.
För det andra gjorde kommissionen sig skyldig till en ”uppenbart” felaktig rättstillämpning vid tolkningen av artikel 61 i förordning nr 1907/2006, avseende omprövningen av tillstånd, jämförd med artikel 60.7 i samma förordning. I beslutet om begäran om intern omprövning angav kommissionen nämligen att den hade beaktat riskbedömningskommitténs slutsats avseende bristerna i tillståndsansökan dels genom att fastställa en mycket kort omprövningsperiod för tillståndet, vilken löper ut den 21 februari 2019, dels genom att ålägga tillståndsinnehavarna övervakningsåtgärder. Denna motivering antyder att brister i en tillståndsansökan kan korrigeras genom att fastställa en ”mycket kort omprövningsperiod”, också om bristerna är så allvarliga som de som identifierats av riskbedömningskommittén. Enligt ClientEarths mening ger artikel 60.7 i förordning nr 1907/2006 emellertid inte kommissionen en ”korrigerande befogenhet”, som skulle innebära att den kan bevilja en ansökan som inte uppfyller kraven, antingen genom att fastställa en kort omprövningsperiod eller på annat sätt. Syftet med en omprövning är inte att ge ett företag möjlighet att åtgärda bristerna i en tidigare tillståndsansökan, utan att ge företaget möjlighet att ”uppdatera” sin ursprungliga tillståndsansökan med beaktande av ändrade omständigheter och särskilt med beaktande av information om tillgängliga alternativ.
I förlängningen av detta resonemang har ClientEarth slutligen hävdat att när kommissionen angav att beslutet om tillstånd skulle löpa ut den 21 februari 2019 gjorde den en felaktig tolkning av de rättsliga verkningarna av beviljandet av en kort omprövningsperiod. I artikel 61 i förordning nr 1907/2006 föreskrivs nämligen att ett tillstånd ”skall gälla tills kommissionen beslutar att ändra eller återkalla tillståndet inom ramen för en omprövning”. Genom att anse att bristerna i tillståndsansökan vederbörligen hade beaktats genom att bevilja en mycket kort omprövningsperiod, gjorde kommissionen sig skyldig till en ”uppenbart” felaktig rättstillämpning som fråntar dess slutsats all trovärdighet.
Kommissionen har bestritt dessa argument.
Tribunalen påpekar inledningsvis att de argument som ClientEarth har anfört i den första grundens andra del avser förekomsten av felaktig rättstillämpning och uppenbart oriktiga bedömningar, vilka enligt ClientEarth innebär att artikel 60.7 i förordning nr 1907/2006 har tillämpats felaktigt, och detta av skäl som framgår vid en jämförelse av denna artikel med två olika bestämmelser. Den första av de invändningar som har framställts i denna delgrund syftar närmare bestämt till att visa att artikel 60.7 i förordning nr 1907/2006, jämförd med artikel 62.4 d i samma förordning, har tillämpats felaktigt, medan den andra invändningen i denna delgrund avser tolkningen av artikel 60.7 i förordning nr 1907/2006, jämförd med artikel 61 i samma förordning.
När det gäller den första av de invändningar som anges i punkt 103 ovan ska det påpekas att artikel 60.7 i förordning nr 1907/2006 syftar till att ge kommissionen möjlighet att kontrollera om en tillståndsansökan formellt uppfyller kraven i artikel 62 i samma förordning. Kommissionen är närmare bestämt skyldig att kontrollera om tillståndsansökan faktiskt innehåller de uppgifter som krävs enligt artikel 62.4 a–f i förordning nr 1907/2006. De handlingar som tillståndssökanden inger i enlighet med artikel 62.4 i förordning nr 1907/2006 måste förvisso vara kontrollerbara. Framför allt ska kemikaliesäkerhetsrapporten ha utarbetats i enlighet med föreskrifterna i bilaga I till samma förordning. Genom artikel 60.7 i förordning nr 1907/2006 åläggs kommissionen emellertid en formell och förfarandemässig skyldighet och inte en skyldighet att pröva huruvida de uppgifter som avses i artikel 62.4 i förordning nr 1907/2006 är välgrundade.
I artikel 62.4 i förordning nr 1907/2006 anges vilka uppgifter tillståndssökanden ska lämna in i sin ansökan. Enligt denna bestämmelse ska en tillståndsansökan, vilken för övrigt ska inges till Echa, såsom det framgår av artikel 62.1 i samma förordning, åtföljas av bland annat en kemikaliesäkerhetsrapport och en analys av alternativen. Även artikel 62.4 i förordning nr 1907/2006 är av en formell och förfarandemässig karaktär.
Däremot avser varken artikel 60.7 i förordning nr 1907/2006 eller artikel 62 i samma förordning de materiella villkoren för beviljande av ett tillstånd eller de skyldigheter som åligger kommissionen vid bedömningen av de faktiska omständigheterna och bevisningen i samband med utfärdandet av ett tillstånd. Det är inte enligt dessa bestämmelser som det åligger kommissionen att pröva bland annat om de slutsatser som dras i kemikaliesäkerhetsrapporten rörande ett ämne är korrekta eller om riskbedömningskommittén har begått fel när den granskat nämnda rapport inför utarbetandet av det yttrande som avses i artiklarna 60.4 och 64.4 a i förordning nr 1907/2006.
Denna skyldighet åligger de facto kommissionen enligt artikel 60.2, 60.4 och 60.5 i förordning nr 1907/2006.
Vid förhandlingen yttrade parterna sig över tribunalens bedömningar som anges i punkterna 104–107 ovan. Som svar på frågor från tribunalen angav ClientEarth att enligt ”systematiken i förordning [nr 1907/2006]” finns det visserligen dels ett steg som syftar till att kommissionen ska pröva huruvida tillståndsansökan uppfyller kraven i förordningen, dels ett steg som syftar till prövning i sak av villkoren för beviljande av ett tillstånd. Det första steget kan emellertid inte enbart bestå i att kryssa av rutor, eftersom det finns verkliga krav på innehållet i de ingivna handlingarna, till exempel kraven i bilaga I till förordning nr 1907/2006. I denna bilaga anges till exempel vad som ska ingå i en kemikaliesäkerhetsrapport.
Detta argument måste dock underkännas såsom ogrundat. I bilaga I till förordning nr 1907/2006 beskrivs nämligen vilka uppgifter som vissa handlingar som en tillståndssökande lämnar in ska innehålla, såsom en kemikaliesäkerhetsrapport. Även om det i bilagan föreskrivs en skyldighet för tillståndssökanden att i sin tillståndsansökan och tillhörande handlingar hänvisa till vissa precisa uppgifter, är kommissionen enligt ordalydelsen i denna bilaga emellertid inte skyldig att granska dessa uppgifter i sak inom ramen för den granskning som åligger denna institution enligt artikel 60.7 i förordning nr 1907/2006, jämförd med artikel 62 i samma förordning.
Vid förhandlingen betonade ClientEarth slutligen att tillståndsansökan enligt dess åsikt i vart fall var så bristfällig att det omöjliggjorde inte endast den bedömning som kommissionen ska utföra enligt artikel 60.2–60.5 i förordning nr 1907/2006, utan även den bedömning av att ansökan uppfyller kraven som ska göras enligt artikel 62 i samma förordning. Genom att betona detta tycks ClientEarth medge att i artikel 62.4 i samma förordning föreskrivs de formella villkoren för beviljandet av ett tillstånd.
Även detta argument ska emellertid underkännas såsom ogrundat. ClientEarth tycks utgå från premissen att det först ska göras en bedömning av huruvida en tillståndsansökan som innehåller alla de uppgifter som anges i artikel 62.4 i förordning nr 1907/2006 och bilaga I till samma förordning innehåller sakliga brister som är så allvarliga att slutsatsen kan dras att ansökan inte ens formellt uppfyller kraven i förordning nr 1907/2006. I förordning nr 1907/2006 föreskrivs emellertid inte någon sådan föregående bedömning. För det fallet att ClientEarth inte har utgått från denna premiss, utan i stället från antagandet att det rör sig om den granskning som föreskrivs i artikel 62.4 i förordning nr 1907/2006, ska det konstateras att ClientEarth inte har angett vilket objektivt kriterium som skulle göra det möjligt att på ett exakt eller åtminstone relevant och övertygande sätt fastställa tröskeln för de brister i en tillståndsansökan som skulle innebära att de formella villkor som föreskrivs i denna bestämmelse har åsidosatts.
I förevarande fall framgår det att tillståndsansökan åtföljdes av alla de uppgifter som avses i artikel 62 i förordning nr 1907/2006 och att det formella villkoret i artikel 60.7 i förordning nr 1907/2006 var uppfyllt vad gäller ingivandet av en kemikaliesäkerhetsrapport. I förevarande fall var även villkoret att de handlingar som avses i artikel 62.4 i förordning nr 1907/2006 måste vara kontrollerbara uppfyllt. Varken kommittéerna i Echa eller kommissionen har nämligen gjort gällande att de handlingar som ingavs av tillståndssökandena inte var kontrollerbara. ClientEarth har inte heller specifikt och med stöd av bevisning hävdat att de handlingar som åtföljde tillståndsansökan inte var kontrollerbara. Det är dessutom ostridigt att tillståndssökandena hade iakttagit kraven i bilaga I till förordning nr 1907/2006 vad gäller kemikaliesäkerhetsrapporten. Ingen av de inblandade aktörerna har hävdat att denna rapport inte uppfyllde kraven i bilaga I till förordning nr 1907/2006. ClientEarth ingav inte heller någon bevisning i sin begäran om intern omprövning som skulle möjliggöra en annan slutsats i detta hänseende.
Under dessa omständigheter ska det konstateras att ClientEarths argument avseende dels förekomsten av påstådda brister i riskbedömningskommitténs yttrande och bristernas påverkan på beviljandet av tillståndet i fråga, dels den omständigheten att kommissionen inte åtgärdade dessa brister, utan endast hänvisade till nämnda yttrande och beslutet om tillstånd såsom övertygande bevisning, inte inverkar på frågan huruvida kommissionen åsidosatte den skyldighet som åligger den enligt artikel 60.7 i förordning nr 1907/2006, jämförd med artikel 62 i samma förordning. Dessa argument avser nämligen frågor som rör bedömningen av komplicerade omständigheter som låg till grund för utarbetandet av riskbedömningskommitténs yttrande samt kommissionens befogenhet att bedöma dessa komplicerade omständigheter och följaktligen huruvida beslutet om tillstånd är materiellt lagenligt.
I den mån ClientEarth har bestritt att beslutet om tillstånd är formellt lagenligt, genom att göra gällande argument som avser de materiella villkoren för dess antagande, ska det som en första slutsats avseende denna delgrund konstateras att dessa argument är verkningslösa.
Vad gäller den andra invändningen som har framställts inom ramen för den första grundens andra del (se punkt 103 ovan) ska det påpekas att artikel 60.7 i förordning nr 1907/2006 inte innehåller någon hänvisning till artikel 61 i samma förordning och inte har något samband med den artikeln.
Det ska därför, som en andra slutsats avseende denna delgrund, konstateras att ClientEarths argument avseende tolkningen av dessa båda bestämmelser jämförda med varandra, vilket har anförts i syfte att visa att artikel 60.7 i förordning nr 1907/2006 har åsidosatts, också är verkningslöst.
Argumentet avseende fastställandet av en ”kort omprövningsperiod” och syftet med en ”omprövning” enligt artikel 61 i förordning nr 1907/2006 (se punkt 100 ovan) tycks dessutom snarast ha anförts för att visa på en brist i den materiella lagenligheten hos beslutet om tillstånd. Detta gäller även ClientEarths argument avseende att kommissionen inte har någon ”korrigerande befogenhet” att åtgärda innehållet i en tillståndsansökan genom att fastställa en kort omprövningsperiod. Som det har påpekats i punkterna 104 och 106 ovan avser artikel 60.7 i förordning nr 1907/2006 emellertid inte den materiella lagenligheten hos ett beslut om tillstånd.
Som en tredje slutsats avseende denna delgrund ska det således konstateras att argumentet avseende fastställandet av en ”kort omprövningsperiod” som strider mot syftet med en ”omprövning” enligt artikel 61 i förordning nr 1907/2006 inte är relevant vid avgörandet av huruvida kommissionen har åsidosatt de formella föreskrifterna i artikel 60.7 i samma förordning. Även detta argument är således verkningslöst.
De tre slutsatserna i punkterna 114, 116 och 118 ovan skulle i princip kunna räcka för att underkänna den första grundens andra del.
Frågan är emellertid huruvida ClientEarths argument som anges i punkterna 94–101, 113 och 117 ovan kan utgöra stöd för dess invändningar avseende ett åsidosättande av andra bestämmelser än artikel 60.7 i förordning nr 1907/2006, det vill säga dels artikel 60.4 i denna förordning, dels artikel 60.8 och 60.9, jämförd med artikel 61.1 första meningen i denna förordning.
Tribunalen erinrar härvid om att ett tillstånd enligt förordning nr 1907/2006 kan beviljas enligt vad som kallas förfarandet för en ”adekvat kontroll”, vilket föreskrivs i artikel 60.2 i förordning nr 1907/2006, alternativt enligt förfarandet för en ”samhällsekonomisk” kontroll, vilket föreskrivs i artikel 60.4 i förordning nr 1907/2006. Förfarandet för en ”adekvat kontroll” skiljer sig från förfarandet för en ”samhällsekonomisk” kontroll i den meningen att sistnämnda kontroll ska tillämpas endast när det inte har visats att de hälso- eller miljörisker som uppkommer i samband med ämnets användning på grund av de inneboende egenskaper som anges i bilaga XIV till förordning nr 1907/2006 kan kontrolleras på ett adekvat sätt i enlighet med artikel 60.2 i denna förordning.
Tribunalen påpekar vidare, med beaktande av rätten till ett effektivt rättsmedel, vilken föreskrivs i artikel 47.1 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, att när en sökande har anfört faktiska omständigheter och argument för att bevisa ett åsidosättande av en bestämmelse som visar sig inte vara relevant, men dessa faktiska omständigheter och argument kan styrka att en annan bestämmelse har åsidosatts, finns det inget som hindrar att tribunalen beaktar nämnda faktiska omständigheter och argument i det relevanta rättsliga sammanhanget. Tribunalen är med andra ord inte förhindrad att betrakta dessa faktiska omständigheter och argument som om de hänförde sig till den relevanta bestämmelsen. Det krävs nämligen inte att en part uttryckligen hänvisar till de bestämmelser enligt vilka vederbörande har rätt att väcka talan vid domstol eller mer allmänt de bestämmelser på vilka de framställda invändningarna grundar sig (se dom av den 13 juni 2012, XXXLutz Marken/harmoniseringsbyrån – Meyer Manufacturing (CIRCON),
T‑542/10
, ej publicerad,
EU:T:2012:294
, punkt
och där angiven rättspraxis).
I samband med en talan som avser ett beslut om en begäran om intern omprövning enligt artikel 10 i förordning nr 1367/2006 kan en tolkning, som syftar till att vissa av de faktiska omständigheter och argument som sökanden har anfört placeras i det relevanta rättsliga sammanhanget, tillämpas endast om det inte innebär ett åsidosättande av de gränser tribunalen är ålagd enligt nämnda artikel 10, vilka anges i punkterna 55–58 ovan.
Slutligen kan en sådan tolkning inte göras utan att sökanden åtminstone underförstått instämmer i detta förfarandesätt.
Vid förhandlingen ställde tribunalen frågor till parterna i tvisten om de verkningslösa argument som anförts av ClientEarth och som anges i punkterna 94–101, 113 och 117 ovan. Tribunalen frågade särskilt ClientEarth vilken annan grund för ansökan som dessa argument skulle kunna hänföras till.
Som svar på denna fråga påpekade ClientEarth att det inom ramen för den andra och den tredje grunden hade gjort gällande att kommissionen gjort uppenbart oriktiga bedömningar som innebär ett åsidosättande av materiell rätt, särskilt artikel 60.4 och 60.5 i förordning nr 1907/2006. ClientEarth angav dessutom att för det fall att de argument som anförts inom ramen för den första grundens andra del inte skulle godtas inom ramen för denna del, bör de beaktas inom ramen för den andra och den tredje grunden.
Under dessa omständigheter kan ClientEarths argument avseende att kommissionen, för det första, i beslutet om begäran om intern omprövning underlät att själv utföra en fördjupad omprövning av den motstridiga bevisningen eller anta en motiverad ståndpunkt rörande huruvida kemikaliesäkerhetsrapporten uppfyllde kraven, trots att riskbedömningskommittén hade bedömt att den inte innehöll tillräckliga uppgifter om arbetstagarnas exponering för DEHP (se punkterna 94–97 ovan), och att kommissionen, för det andra, i nämnda beslut som övertygande bevisning endast angav att riskbedömningskommittén hade konstaterat ”brister” i bedömningen av riskerna med DEHP (se punkterna 98 och 99 ovan), tolkas som en invändning avseende ett åsidosättande av artikel 60.4 i förordning nr 1907/2006.
På samma sätt kan argumentet avseende fastställandet av en ”kort omprövningsperiod” (se punkterna 100 och 101 ovan) tolkas som en invändning avseende ett åsidosättande av artikel 60.8 och 60.9 i förordning nr 1907/2006, jämförd med artikel 61.1 första meningen i denna förordning.
Vad för det första gäller de argument som har anförts av ClientEarth och som anges i punkterna 94–99 ovan måste dessa emellertid underkännas, också efter det att de har tolkats så, att de avser artikel 60.4 i förordning nr 1907/2006.
När bedömningen i en kemikaliesäkerhetsrapport av de hälso- eller miljörisker som uppkommer i samband med ett ämnes användning innehåller osäkerheter eller brister, kan slutsatsen nämligen dras att det inte har visats att dessa risker kan kontrolleras på ett adekvat sätt. När detta är fallet kan tillståndet inte beviljas enligt det ”förfarande för adekvat kontroll” som avses i artikel 60.2 i förordning nr 1907/2006.
Denna omständighet kan däremot erbjuda ett tillfälle att fråga sig huruvida tillståndet, på basen av de faktiska omständigheter och den bevisning som kommissionen innehar, kan beviljas i enlighet med artikel 60.4 i förordning nr 1907/2006, enligt det ”samhällsekonomiska förfarandet”.
Genom att hävda att kommissionen i beslutet om begäran om intern omprövning underlät att själv utföra en fördjupad omprövning av den motstridiga bevisningen och anta en motiverad ståndpunkt rörande huruvida kemikaliesäkerhetsrapporten uppfyllde kraven i bestämmelserna i förordning nr 1907/2006 (se punkterna 94–97 ovan), har ClientEarth ifrågasatt en omständighet som kunde ha påverkat tillämpningen av artikel 60.2 i denna förordning, men inte tillämpningen av artikel 60.4 i samma förordning.
Detta är fallet även vad gäller argumentet att kommissionen i sina beslut som övertygande bevisning endast angav att riskbedömningskommittén hade konstaterat brister i bedömningen av riskerna med DEHP (se punkterna 98 och 99 ovan).
Argumenten i punkterna 94–99 ovan är verkningslösa i den mån de grundar sig på premissen att osäkerheten kring huruvida riskerna med användningen av DEHP kan kontrolleras hindrade tillämpningen av artikel 60.4 i förordning nr 1907/2006.
Det ska dessutom påpekas att som kommissionen har anfört, utan att ClientEarth gjort några välgrundade invändningar, innehöll kemikaliesäkerhetsrapporten uppgifter från biologisk övervakning av arbetstagare och från luftmätningar, vilka hade erhållits genom studier av arbetstagarnas exponering i den PVC‑industri som använder jungfrulig PVC och DEHP i stället för återvunnen PVC. Uppgifterna från den biologiska övervakningen hade erhållits i två medlemsstater, medan luftmätningarna gjorts i Tyskland, Frankrike, Nederländerna och Finland. De företag som uppgifterna avser är verksamma inom formulering och bearbetning av PVC. Även om de uppgifter som lämnades in inte specifikt avser användningen av återvunnen PVC med DEHP, avser de verksamhet som använder jungfrulig PVC som tillsatts jungfrulig DEHP och den efterföljande bearbetningen av detta ämne. Tillståndssökandena hade dessutom modellerat arbetstagarnas exponering för överföringen av återvunnen mjuk PVC från små eller stora påsar, vilket är en specifik verksamhet vid användningen av återvunnen PVC som inte omfattades av de mätningar som gjordes inom ramen för studierna avseende jungfrulig PVC.
Den omständigheten att riskbedömningskommittén hade konstaterat att det fanns osäkerheter i bedömningen av arbetstagarnas exponering och att de tillhandahållna uppgifterna inte var representativa för alla de användningar som avsågs i tillståndsansökan betyder inte, såsom kommissionen har påpekat, att det inte hade lämnats in några uppgifter om arbetstagarnas exponering eller att ingen slutsats kunde dras av dessa.
ClientEarth har inte framställt några välgrundade invändningar mot kommissionens påpekande. Bortsett från allmänna invändningar mot kemikaliesäkerhetsrapporten har ClientEarth inte visat att det inte kunde dras en ändamålsenlig slutsats av rapporten.
Eftersom inga sådana invändningar har framställts är ClientEarths argument, genom vilket kommissionen kritiserats för att ha underlåtit att utföra en fördjupad prövning av bevisningen och därefter anta en motiverad ståndpunkt rörande kemikaliesäkerhetsrapporten, inte tillräckligt för att visa att artikel 60.4 i förordning nr 1907/2006 har åsidosatts. Detta argument måste således underkännas. Detsamma gäller de övriga argument som anges i punkterna 97–99 ovan.
Vad för det andra gäller argumentet avseende fastställandet av en ”kort omprövningsperiod”, vilket enligt ClientEarth utgör ett försök av kommissionen att åtgärda bristerna i kemikaliesäkerhetsrapporten (se punkterna 100 och 101 ovan), kan detta argument styrka att artikel 60.8 och 60.9 i förordning nr 1907/2006, jämförd med artikel 61.1 första meningen i denna förordning, har åsidosatts. I syfte att pröva huruvida argumentet är välgrundat, ska följande påpekanden göras.
Enligt artikel 60.8 första meningen i förordning nr 1907/2006 ska ett tillstånd gälla under en ”tidsbegränsad omprövningsperiod utan att detta påverkar eventuella beslut om en framtida omprövningsperiod”. Enligt artikel 60.9 e i förordning nr 1907/2006 ska ”den tidsbegränsade omprövningsperioden” anges i tillståndet. Slutligen ska, enligt artikel 61.1 första meningen i förordning nr 1907/2006 tillstånd som beviljas i enlighet med artikel 60 gälla ”tills kommissionen beslutar att ändra eller återkalla tillståndet inom ramen för en omprövning, under förutsättning att tillståndshavaren lämnar in en omprövningsrapport senast 18 månader innan den tidsbegränsade omprövningsperioden löper ut”.
Det ska här genast betonas att som det framgår av till exempel den engelska och den tyska versionen av förordning nr 1907/2006 och av bestämmelsernas sammanhang, är orden ”réexamen” och ”révision”, som används i den franska versionen av de tre bestämmelser som anges i punkt 140 ovan, synonyma.
Det ska vidare betonas att de villkor som åläggs i enlighet med artikel 60.8 och 60.9 d och e i förordning nr 1907/2006 i princip, oavsett innehåll, inte kan syfta till att åtgärda eventuella brister i en tillståndsansökan eller den analys av alternativen som ingetts av en tillståndssökande och inte heller eventuella brister i kommissionens granskning av de villkor som föreskrivs i artikel 60.4 i förordning nr 1907/2006.
Den möjlighet att förena ett tillstånd med vissa villkor som föreskrivs i artikel 60.8 och 60.9 d i förordning nr 1907/2006 kan med andra ord inte tolkas så, att kommissionen får lämna frågan om huruvida villkoren i artikel 60 i förordning nr 1907/2006 är uppfyllda obesvarad och i stället uppställa villkor för tillståndet i syfte att åtgärda eventuella brister eller luckor i den bedömning som det åligger den att göra enligt sistnämnda bestämmelse.
Inom ramen för prövningen av de villkor som föreskrivs i artikel 60 i förordning nr 1907/2006 ska kommissionen nämligen fastställa huruvida det på basen av samtliga relevanta omständigheter samt tillhörande tekniska och ekonomiska bedömningar kan konstateras att de villkor som föreskrivs i denna bestämmelse faktiskt är uppfyllda. Om detta inte är fallet har kommissionen inte rätt att bevilja ett tillstånd, inte ens ett villkorligt sådant.
I förevarande fall kan det dock inte, till skillnad från vad ClientEarth har hävdat, konstateras att den omprövningsperiod som fastställs i beslutet om tillstånd har utgjort ett instrument för att, genom en ”korrigerande befogenhet” som kommissionen tilldelats, rätta till bristerna i den kemikaliesäkerhetsrapport som hade ingetts av tillståndssökandena.
Vid den tidpunkt då kommissionen fastställde omprövningsperioden, i förevarande fall en kort sådan, fanns det nämligen ingen anledning att åtgärda de brister som hade påpekats av riskbedömningskommittén.
Den enda följden av osäkerheterna kring kemikaliesäkerhetsrapporten är att den rättsliga grunden för beslutet om tillstånd inte är den som anges i artikel 60.2 i förordning nr 1907/2006, utan den som anges i artikel 60.4 i samma förordning. Det fanns således ingen anledning att åtgärda bristerna i kemikaliesäkerhetsrapporten mot bakgrund av artikel 60.2 i förordning nr 1907/2006.
Det ska vidare erinras om att kommittén för samhällsekonomisk analys i sin kvalitativa analys, vilken omfattade de osäkerheter som hade påpekats av riskbedömningskommittén, angav att den ansåg att tillståndet kunde beviljas i förevarande fall, vilket indikerar att osäkerheterna i kemikaliesäkerhetsrapporten sist och slutligen hade undanröjts.
ClientEarth kan emellertid inte isolerat åberopa brister i kemikaliesäkerhetsrapporten, utan att anföra välgrundade invändningar mot den bedömning som gjordes av kommittén för samhällsekonomisk analys.
Genom de argument som har anförts inom ramen för den första grundens andra del har ClientEarth inte visat att bristerna i kemikaliesäkerhetsrapporten påverkade tillämpningen av villkoren i artikel 60.4 i förordning nr 1907/2006, vilket innebär att det inte finns något skäl att anse att kommissionen försökte åtgärda bristerna genom att fastställa en omprövningsperiod. Det kan således inte fastslås att artikel 60.8 och 60.9 e i förordning nr 1907/2006 har åsidosatts.
Mot bakgrund av det ovan anförda ska den andra delgrunden således underkännas.
–
Den tredje delgrunden: Felaktig rättstillämpning och uppenbart oriktiga bedömningar vad gäller brister i bedömningen av lämpliga alternativ
Enligt ClientEarth gjorde kommissionen sig skyldig till felaktig rättstillämpning vid tolkningen av begreppet ”alternativ” i artikel 62.4 e i förordning nr 1907/2006 och följaktligen en ”uppenbart oriktig bedömning av huruvida tillståndsansökan uppfyllde kraven i artikel 60.7 i samma förordning”. Dessa fel fråntar kommissionens slutsatser i beslutet om begäran om intern omprövning ”all trovärdighet”.
Med hänsyn till ordalydelsen i skäl 74 i förordning nr 1907/2006 och med beaktande av den roll som bedömningen av alternativ spelar och den normala innebörden av ordet ”alternativ”, måste det anses att en tillståndsansökan ska innehålla en analys av de ämnen eller tekniker som kan användas i stället för det ämne som inger mycket stora betänkligheter ”i den process … eller vid den användning” för vilken tillståndet begärts. Enligt ClientEarth är analysen av ”alternativ” avsedd att möjliggöra en undersökning av huruvida ett annat ämne eller en annan teknik kan ersätta det ämne som inger mycket stora betänkligheter ”i den planerade processen”. Alternativen bör dessutom bedömas med hänsyn till den funktion för vilken tillståndet begärs. Ett alternativ bör framför allt uppfattas i förhållande till ämnets funktion ”i processen” och även i jämförelse med ett ämne eller en teknik som är mindre farlig.
I förevarande fall var den analys av alternativen som ingick i tillståndsansökan otillräcklig. Eftersom DEHP:s funktion inte preciserades i ansökan, angavs inga alternativ som gjorde det möjligt att ersätta detta ämne i dess funktion.
I beslutet om begäran om intern omprövning angav kommissionen visserligen att funktionen hos DEHP var att ”minska mängden mjukgörare som måste tillsättas för att tillverka artiklar av PVC”. Dessutom förklarade kommissionen i beslutet om begäran om intern omprövning att tillståndsansökan de facto innehöll en bedömning av alternativen ”ur tillståndssökandenas synvinkel”, bland annat det alternativ som innebar att använda jungfrulig PVC.
Att anse att användning av jungfrulig PVC kan betecknas som ett ”alternativ”, trots att man också vid produktion av jungfrulig PVC använder ett ämne som inger mycket stora betänkligheter, utgör emellertid en ”uppenbart” felaktig rättstillämpning vid tolkningen av begreppet ”alternativ”.
ClientEarth har angett att om funktionen hos DEHP var att, såsom kommissionen angav i beslutet om begäran om intern omprövning, ”minska mängden mjukgörare som måste tillsättas för att tillverka artiklar av PVC” och om denna funktion faktiskt var förenlig med förordning nr 1907/2006, borde denna institution i vart fall ha granskat huruvida det fanns alternativ som gjorde det möjligt att minska mängden DEHP vid tillverkningen av artiklar av PVC. Vid denna granskning borde ett mycket större antal alternativ för att ersätta DEHP i processen för tillverkning av artiklar av PVC ha beaktats, bland annat användningen av mjukgörare som inte är ämnen som inger mycket stora betänkligheter.
I förevarande fall motsvarade emellertid den analys av alternativen som var bifogad tillståndsansökan inte ens den ”funktion” hos DEHP som kommissionen angav i beslutet om begäran om intern omprövning. I stället för att ange ett alternativ som gjorde det möjligt att ”minska mängden mjukgörare som måste tillsättas för att tillverka artiklar av PVC”, innehöll tillståndsansökan uppgifter om tre andra processer som möjliggjorde återvinning av PVC, det vill säga ett alternativ som bestod i att vid återvinningsprocessen avskilja och eliminera konsumtionsavfall som innehåller kvantiteter DEHP överstigande en viss koncentration (0,3 viktprocent), ett alternativ som bestod i att eliminera DEHP i PVC‑avfallet och ett alternativ som innebar användning av en annan typ av industriellt PVC‑avfall.
Kommissionen har bestritt dessa argument.
Tribunalen erinrar inledningsvis om att som det påpekats i punkterna 104–106 ovan avses i artiklarna 60.7 och 62.4 i förordning nr 1907/2006 de handlingar som ska inges till stöd för en tillståndsansökan. Dessa bestämmelser avser formella aspekter av tillståndsförfarandet.
I förevarande fall framgår det att tillståndsansökan åtföljdes av en presentation av alternativen. Eftersom det också krävs att de handlingar som en tillståndssökande ska inge enligt artikel 62.4 i förordning nr 1907/2006 är kontrollerbara, ska det understrykas att ClientEarth inte specifikt och med stöd av bevisning har visat att de handlingar som tillståndssökandena ingav inte uppfyllde detta kriterium (se punkt 111 ovan).
Vid närmare betraktande framgår det att de argument som ClientEarth har anfört för att göra gällande att alternativen var otillräckliga avser huruvida beslutet om begäran om intern omprövning var välgrundat. Dessa argument är därför verkningslösa, i den mån de har åberopats för att visa att kommissionen gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning eller oriktiga bedömningar vid tillämpningen av artiklarna 60.7 och 62.4 i förordning nr 1907/2006.
Av samma skäl som de som anges i punkterna 122–124 ovan kan dessa argument visserligen tolkas så, att de har åberopats till stöd för grunden avseende att kommissionen åsidosatte artikel 60.4 och 60.5 i förordning nr 1907/2006 genom en oriktig bedömning av alternativen.
Inom ramen för den tredje av de grunder som anförts i ansökan till tribunalen har ClientEarth nämligen åberopat ett åsidosättande av artikel 60.4 och 60.5 i förordning nr 1907/2006 genom att anföra argument som avser en oriktig bedömning av alternativen. Såväl denna del av den första grunden som den tredje grunden avser en påstått felaktig rättstillämpning vad gäller tolkningen av begreppet ”alternativ”. De argument som ClientEarth har åberopat inom ramen för denna del av den första grunden och de som åberopats inom ramen för den första invändningen i den tredje grunden överlappar dessutom delvis varandra.
Det ska härvid understrykas att ClientEarth genom den första invändningen i den tredje grunden har hävdat att kommissionen åsidosatte artikel 60.4 och 60.5 i förordning nr 1907/2006 vad gäller analysen av alternativen på grund av följande två omständigheter. Dels inriktade kommissionen sig i beslutet om begäran om intern omprövning, liksom tillståndssökandena i tillståndsansökan, på en felaktig ”referensram”, det vill säga ”att ersätta en avfallsström, i stället för att ersätta det [ämne som inger mycket stora betänkligheter] i processen (tillverkningen av artiklar av PVC)”. Dels upprepade kommissionen att DEHP:s funktion var att minska mängden mjukgörare som måste tillsättas för att tillverka artiklar av PVC (se punkt 226 nedan). Frågan avseende en felaktig ”referensram” och frågan huruvida analysen av alternativen måste inriktas på ett ämne som inger mycket stora betänkligheter ”i en process”, såsom ClientEarth angav inom ramen för den första grundens första del, överlappar emellertid varandra. En överlappning föreligger också mellan dels invändningen att alternativen bedömdes felaktigt på grund av att DEHP:s funktion hade tolkats felaktigt (se punkt 234 nedan), dels ClientEarths invändningar inom ramen för de argument som anges i punkterna 155–158 ovan.
Villkoren för att tribunalen ska kunna tolka argumenten så, att de ges en ändamålsenlig verkan (se punkterna 122–124 ovan), är dessutom uppfyllda. Det ska särskilt betonas att ClientEarths preciseringar vid förhandlingen beträffande argumentens ändamålsenlighet med avseende på artikel 60.4 och 60.5 i förordning nr 1907/2006 – i stället för deras ändamålsenlighet med avseende på artiklarna 60.7 och 62.4 i förordning nr 1907/2006 – också inkluderade argument som anförts till stöd för förevarande del av den första grunden. Slutligen har kommissionen också yttrat sig i detta hänseende.
Under dessa omständigheter ska de argument som anges i punkterna 152–158 ovan prövas såsom kompletteringar till de argument som anförts inom ramen för den tredje grunden.
–
Den fjärde delgrunden: Felaktig rättstillämpning vid tolkningen av artiklarna 60.7 och 64.3 i förordning nr 1907/2006
Till stöd för den första grundens fjärde del har ClientEarth påpekat att Echas riskbedömningskommitté begärde ytterligare information från tillståndssökandena vid en tidpunkt då tillståndsansökan enligt denna kommitté redan uppfyllde kraven i artikel 62 i förordning nr 1907/2006. Kommittén gjorde sig därigenom skyldig till en ”uppenbart” felaktig rättstillämpning, det vill säga ett åsidosättande av det förfarande som föreskrivs i artikel 64.3 i förordning nr 1907/2006. Eftersom kommissionen i sitt beslut om begäran om intern omprövning bekräftade detta förfarandesätt har även kommissionen genom detta beslut gjort sig skyldig till ”uppenbart” felaktig rättstillämpning. Slutligen åsidosatte kommissionen själv också inte endast artikel 64.3 i förordning nr 1907/2006, utan också artikel 60.7 i samma förordning.
ClientEarth anser att när en begäran har förklarats uppfylla kraven i artikel 62 i förordning nr 1907/2006 kan, enligt artikel 64.3 i förordning nr 1907/2006, endast kommittén för samhällsekonomisk analys begära ytterligare information och detta endast avseende alternativen. Av denna bestämmelse följer att riskbedömningskommittén däremot inte har befogenhet att begära ytterligare information om en begäran som redan har bedömts uppfylla kraven i artikel 62 i förordning nr 1907/2006.
Kommissionen har bestritt dessa argument.
Tribunalen påpekar inledningsvis att som det framgår av artikel 64.3 första meningen i förordning nr 1907/2006 ska de begäranden som riskbedömningskommittén och kommittén för samhällsekonomisk analys kan rikta till en tillståndssökande enligt denna bestämmelse avse huruvida tillståndsansökan innehåller alla de relevanta uppgifter som avses i artikel 62 i förordning nr 1907/2006 och som dessa kommittéer behöver ha tillgång till för att fullgöra sina uppgifter i samband med utarbetandet av de yttranden som avses i artikel 64.1 i förordning nr 1907/2006. Enligt artikel 64.3 andra meningen i förordning nr 1907/2006 ska dessa kommittéer vid behov i inbördes samråd samfällt begära ytterligare information från sökanden, så att ansökan överensstämmer med kraven i artikel 62 i förordning nr 1907/2006. Av de båda första meningarna i artikel 64.3 i förordning nr 1907/2006 framgår således att den gemensamma begäran från dessa kommittéer ska avse huruvida tillståndsansökan formellt uppfyller kraven i artikel 62 i förordning nr 1907/2006, det vill säga huruvida den åtföljts av alla de handlingar och uppgifter som avses i sistnämnda bestämmelse. Den gemensamma begäran från nämnda kommittéer kan dessutom syfta till att erhålla kontrollerbara handlingar från tillståndssökanden.
Utöver den befogenhet som kommittén för samhällsekonomisk analys har enligt artikel 64.3 första meningen i förordning nr 1907/2006 kan den enligt artikel 64.3 tredje meningen i denna förordning, om den anser det nödvändigt, kräva att tillståndssökanden eller tredje parter inkommer med ytterligare information om möjliga alternativa ämnen eller tekniker inom en angiven frist.
Till skillnad från den begäran som avses i artikel 64.3 andra meningen i förordning nr 1907/2006 rör den begäran som avses i artikel 64.3 tredje meningen i samma förordning inte frågan huruvida de uppgifter som avses i artikel 62 i förordning nr 1907/2006, vilka har ingetts av tillståndssökande, är fullständiga eller kontrollerbara. Den begäran som avses i artikel 64.3 tredje meningen i förordning nr 1907/2006 avser således inte en formell aspekt av tillståndsansökan i fråga. Dess syfte är i stället att erhålla ytterligare information som är nödvändig för de bedömningar i sak som kommittén för samhällsekonomisk analys gör beträffande ämnet i fråga och beträffande bedömningen av alternativ. En sådan begäran kan vara till nytta när kommittén för samhällsekonomisk analys utarbetar sitt yttrande, vilket ska omfatta de uppgifter som anges i artikel 64.4 b i förordning nr 1907/2006. Särskilt när till exempel den analys av alternativen som tillståndssökanden ingett innehåller brister eller luckor som kan fyllas av tillståndssökanden, kan en begäran som görs enligt artikel 64.3 tredje meningen i förordning nr 1907/2006 förhindra att kommittén för samhällsekonomisk analys, för det fallet att tillståndssökanden har önskat lämna synpunkter i enlighet med artikel 64.5 första stycket, tvingas invänta att tillståndssökanden inger de synpunkter som avses i artikel 64.5 tredje stycket andra meningen i samma förordning.
Förordning nr 1907/2006 innehåller ingen motsvarande bestämmelse som ger riskbedömningskommittén möjlighet att ställa ytterligare frågor till en tillståndssökande i syfte att erhålla de uppgifter som är nödvändiga för en bedömning i sak av de uppgifter som ska ingå i det yttrande den ska avge enligt artikel 64.1 i förordning nr 1907/2006.
Även vid utarbetandet av riskbedömningskommitténs yttrande kan det emellertid vara nödvändigt att begära ytterligare information av tillståndssökanden för att åtgärda eventuella brister eller luckor i en kemikaliesäkerhetsrapport rörande ett visst ämne. Riskbedömningskommittén måste kunna ställa frågor till tillståndssökanden, om så bara för att skynda på förfarandet för utarbetande av dess yttrande och för att förhindra att den tvingas invänta att tillståndssökanden inger de synpunkter som avses i artikel 64.5 tredje stycket i förordning nr 1907/2006.
Riskbedömningskommittén kan när som helst, inom ramen för sin omsorgsplikt och för att garantera en god handläggning, upplysa tillståndssökanden om att kemikaliesäkerhetsrapporten innehåller brister avseende ett ämne. Riskbedömningskommittén kan dessutom välja att även ge tillståndssökanden möjlighet att inkomma med alla nödvändiga uppgifter för att den ska kunna komplettera eller ytterligare precisera de bedömningar som den har att göra inom ramen för sin uppgift att bedöma riskerna med det berörda ämnet och detta även om denna möjlighet inte uttryckligen föreskrivs i förordning nr 1907/2006.
Mot bakgrund av det ovan anförda kan det, i motsats till vad ClientEarth har hävdat genom alla de argument som anges i punkterna 168–169 ovan, inte konstateras att riskbedömningskommittén åsidosatte artikel 64.3 i förordning nr 1907/2006 genom att ställa ytterligare frågor om sakinnehållet i tillståndsansökan, trots att den hade dragit slutsatsen att tillståndsansökan uppfyllde kraven i artikel 62 i samma förordning.
Kommissionen kan därför inte kritiseras för felaktig rättstillämpning vid antagandet av beslutet om begäran om intern omprövning. Detta innebär att den första grundens fjärde del ska underkännas. Talan kan följaktligen inte bifallas såvitt avser den första grunden.
Den andra grunden: Uppenbart oriktiga bedömningar i samband med den samhällsekonomiska bedömning som avses i artikel 60.4 i förordning nr 1907/2006
Den andra av de grunder som ClientEarth har åberopat är avsedd att visa att det gjordes uppenbart oriktiga bedömningar i samband med den samhällsekonomiska bedömning som föreskrivs i artikel 60.4 i förordning nr 1907/2006, vilken kommissionen stödde sig på för att bevilja tillståndet och senare för att avslå begäran om intern omprövning. Denna grund består av tre delar.
–
Den första delgrunden: Felaktig rättstillämpning och uppenbart oriktiga bedömningar vad gäller referensramen för den samhällsekonomiska bedömningen
ClientEarth anser att ”referensramen” för beslutet om tillstånd utgjordes av den användning av DEHP som tillståndssökandena hade angett i tillståndsansökan.
Den påstådda felaktiga rättstillämpningen vad gäller denna ”referensram” – det vill säga det fel som tillståndssökandenas tolkning av begreppet ”användning” i artikel 56.1 a i förordning nr 1907/2006 resulterade i och som har anförts inom ramen för den första grundens första del – innebär att även kommissionens bedömning av de påstådda fördelarna med den ”användning” som var föremål för tillståndsansökan är felaktig. Som ClientEarth förklarade i begäran om intern omprövning kan”användningen” av ett ämne som inger mycket stora betänkligheter och inte fyller någon funktion inte leda till någon samhällsekonomisk fördel. Som svar på detta argument förklarade kommissionen i beslutet om begäran om intern omprövning ännu en gång att den relevanta funktionen hos DEHP var att ”minsk[a] mängden mjukgörare som måste tillsättas för att tillverka artiklar av mjuk PVC”. Enligt ClientEarth är emellertid den omständigheten att ”minska mängden mjukgörare som måste tillsättas för att tillverka artiklar av mjuk PVC” inte en ”funktion” som uppfyller kraven i förordning nr 1907/2006.
Genom att använda ”samma element” för att beskriva dels den ”användning” som avses i artikel 56.1 a i förordning nr 1907/2006, dels den samhällsekonomiska ”fördel” som avses i artikel 60.4 b i förordning nr 1907/2006 gjorde kommissionen sig även skyldig till felaktig rättstillämpning vid tolkningen av begreppet ”fördel”.
Kommissionen har bestritt dessa argument.
Tribunalen betonar inledningsvis att alla de argument som ClientEarth har anfört till stöd för den andra grundens första del grundar sig på den premiss som ClientEarth utgick ifrån i den första grundens första del, att det sätt på vilket kommissionen tolkade begreppet ”användning” i bland annat artiklarna 3.24, 56.1 a och 60 i förordning nr 1907/2006 utgjorde felaktig rättstillämpning.
Som det har påpekats i punkterna 63–91 ovan gjorde denna institution sig emellertid inte skyldig till felaktig rättstillämpning i detta hänseende.
Vad gäller argumentet avseende att kommissionen använde ”samma element” för att beskriva användningen i fråga och de samhällsekonomiska fördelarna (se punkt 182 ovan) ska följande påpekas.
I den mån ClientEarth genom detta argument avser att upprepa sitt resonemang grundat på antagandet att det sätt på vilket kommissionen tolkade begreppet ”användning” ledde till en felaktig rättstillämpning även vad gäller begreppet ”fördel”, ska detta argument underkännas, utan att det ens är nödvändigt att definiera begreppet ”fördel”. Som det påpekats i punkt 185 ovan gjorde denna institution sig nämligen inte skyldig till felaktig rättstillämpning i detta hänseende.
Om invändningen avseende att kommissionen använde ”samma element” för att beskriva användningen i fråga och de samhällsekonomiska fördelarna (se punkt 182 ovan) däremot ska förstås som ett kompletterande argument, ska det konstateras att ClientEarth inte anfört några välgrundade preciseringar av vad dessa ”samma element” utgörs av.
Under dessa omständigheter ska den andra grundens första del underkännas.
–
Den andra delgrunden: En uppenbart oriktig bedömning vid avvägningen mellan riskerna och fördelarna
Enligt ClientEarth innehåller beslutet om begäran om intern omprövning en uppenbart oriktig bedömning med avseende på artikel 60.4 i förordning nr 1907/2006, vilket framgår av följande omständigheter.
Med hänsyn till den omständigheten att riskbedömningskommittén ansåg att riskerna för arbetstagarnas hälsa inte kunde kvantifieras, kunde inte kommittén för samhällsekonomisk analys och följaktligen inte heller kommissionen inneha de uppgifter som krävdes för att uttala sig om den samhällsekonomiska bedömningen. Eftersom riskerna för arbetstagarnas hälsa inte kunde kvantifieras, kan den underliggande avvägning mellan riskerna och fördelarna som avses i artikel 60.4 i förordning nr 1907/2006 inte ha genomförts korrekt. På grund av denna omständighet är det absurt att kommissionen i beslutet om begäran om intern omprövning angav dels att det var lämpligt att följa det synsätt som antagits av kommittén för samhällsekonomisk analys, vilken ”på basen av en kvalitativ analys av tillgängliga uppgifter hade dragit slutsatsen att fördelarna med att fortsätta användningen uppvägde riskerna”, dels att den samhällsekonomiska bedömningen således varit tillfredsställande. Av artikel 60.4 i förordning nr 1907/2006 framgår visserligen inte huruvida risken måste kvantifieras. Enligt punkterna 6.1–6.5 i bilaga I till förordning nr 1907/2006 krävs emellertid att risken för människors hälsa kvantifieras i kemikaliesäkerhetsrapporten, om inte en härledd nolleffektnivå (Derived no-effect level, DNEL) och en uppskattad nolleffektkoncentration (Predicted no effect concentration, PNEC) kan fastställas. I förevarande fall ansågs i tillståndsansökan att DEHP är ett ”tröskelämne”, det vill säga att DNEL och PNEC kunde fastställas.
Enligt samma resonemang har ClientEarth påpekat att riskbedömningskommittén inte kunde kvantifiera risken, inte eftersom den ansåg att det var omöjligt mot bakgrund av den aktuella vetenskapliga kunskapen, exempelvis eftersom det inte var möjligt att fastställa DNEL, utan eftersom uppgifterna om scenariona för arbetstagarnas exponering var otillräckliga. ”En sådan situation strider mot den grundläggande principen för tillstånd”, vilken kräver att tillståndssökanden visar att den risk som är kopplad till användningen av ämnet kan kontrolleras på ett adekvat sätt i enlighet med artikel 60.2 i förordning nr 1907/2006, eller – om det inte kan visas att ämnet kan kontrolleras på ett adekvat sätt – att tillståndssökanden visar att fördelarna med att fortsätta använda ämnet uppväger riskerna, såsom det föreskrivs i artikel 60.4 i förordning nr 1907/2006. I förevarande fall hade tillståndssökandena i vart fall inte lämnat in alla de uppgifter som var nödvändiga för att göra denna bedömning.
Som svar till kommissionen har ClientEarth hävdat att dessa argument inte har anförts för första gången inom ramen för förevarande talan, utan anfördes i begäran om intern omprövning. I begäran om intern omprövning hänvisades nämligen uttryckligen till slutsatserna från riskbedömningskommittén och kommittén för samhällsekonomisk analys, i vilka dessa påtalade bristerna i form av att en fullständig samhällsekonomisk bedömning och en bedömning av hälsopåverkan saknades.
Kommissionen har bestritt dessa argument.
Tribunalen påpekar inledningsvis att i motsats till vad ClientEarth har hävdat anfördes argumentet avseende att kommissionen gjort en uppenbart oriktig bedömning vid tillämpningen av artikel 60.4 i förordning nr 1907/2006, i den del som denna institution i beslutet om begäran om intern omprövning bekräftade det synsätt som antagits av kommittén för samhällsekonomisk analys, vilken ”på basen av en kvalitativ analys av tillgängliga uppgifter hade dragit slutsatsen att fördelarna med att fortsätta användningen uppvägde riskerna”, inte som sådant i begäran om intern omprövning.
De argument som ClientEarth anförde i punkterna 93–100 i begäran om intern omprövning avseende fördelarna och avvägningen av dem mot hälsoriskerna med DEHP innehöll visserligen vissa aspekter som avsåg denna problematik. Punkt 99 i begäran om intern omprövning innehåller en sammanställning av dessa aspekter. I denna punkt anges att ”[s]ammantaget har tillståndssökandena inte lyckats visa att de samhällsekonomiska fördelarna med en fortsatt användning av DEHP uppväger riskerna i den mening som avses i artikel 60[.4 i förordning nr 1907/2006], eftersom 1) ämnet inte har någon funktion, 2) tillståndssökandena felaktigt har uppgett att användningen av DEHP inte medför några risker och 3) den samhällsekonomiska bedömningen främst var inriktad på den inverkan som ett avslag på ansökan kunde få”.
Ingenstans i begäran om intern omprövning nämns däremot argumentet avseende den påverkan som avsaknaden av en kvantifiering av den risk för arbetstagarnas hälsa som hade konstaterats i det yttrande som riskbedömningskommittén utarbetat i enlighet med artikel 60.4 andra meningen i förordning nr 1907/2006, jämförd med artikel 64.1 i denna förordning, har haft eller kan ha haft på avvägningen mellan riskerna och de samhällsekonomiska fördelarna med användningen av DEHP.
Det ska härvid för fullständighetens skull betonas att det avsnitt i beslutet om begäran om intern omprövning som ClientEarth har hänvisat till för att visa att kommissionen faktiskt behandlade dess argument avseende att avsaknaden av en kvantifiering av riskerna för arbetstagarnas hälsa påverkade avvägningen mellan riskerna och de samhällsekonomiska fördelarna, det vill säga det avsnitt där det anges att kommittén för samhällsekonomisk analys ”på basen av en kvalitativ analys av tillgängliga uppgifter hade dragit slutsatsen att fördelarna med att fortsätta användningen uppvägde riskerna”, är avkortat och taget ur sitt sammanhang.
I detta avsnitt av beslutet om begäran om intern omprövning svarade kommissionen nämligen inte på argumentet att kemikaliesäkerhetsrapporten var otillräcklig med avseende på DEHP, eftersom den inte innehöll någon kvantifiering av hälsoriskerna för de arbetstagare som exponeras för detta ämne. Genom den sats som återges i punkt 193 ovan svarade kommissionen de facto på ClientEarths argument i punkterna 95 och 99 i begäran om intern omprövning avseende att den samhällsekonomiska bedömning som lämnats in av tillståndssökandena inte visade att de samhällsekonomiska fördelarna med DEHP uppvägde riskerna med detta ämne, eftersom denna bedömning utgick från den felaktiga premissen att detta ämne absolut inte utgjorde någon risk.
Under dessa omständigheter ska det anses att ClientEarths argument i punkterna 190–192 ovan inte anfördes i begäran om intern omprövning. Av samma skäl som de som anges i punkterna 55–58 ovan ska detta argument således avvisas.
Detta argument ska dessutom i vart fall underkännas i sak.
ClientEarth har nämligen hävdat att den avvägning mellan de samhällsekonomiska fördelarna och hälsoriskerna med användningen av DEHP som kommissionen gjorde i beslutet om begäran om intern omprövning är bristfällig, eftersom en av faktorerna, det vill säga den risk som användningen av DEHP innebär för arbetstagarna, inte hade kunnat ”kvantifieras”, medan kommissionen, som för övrigt inte bortsåg från denna aspekt, har betonat att den instämde i den åsikt som anförts av kommittén för samhällsekonomisk analys, som hade utfört en ”kvalitativ” bedömning av denna fråga.
Detta argument måste besvaras så, att avvägningen mellan de samhällsekonomiska fördelarna och de hälsorisker som användningen av DEHP innebär inte ska begränsas till att beakta kvantitativa faktorer. När det inte finns tillräckliga faktorer som gör det möjligt att ”kvantifiera” en risk, kan denna risk även bedömas med hjälp av kvalitativa faktorer.
Av det ovan anförda följer att den andra grundens andra del ska avvisas, och att den i vart fall är ogrundad.
–
Den tredje delgrunden: En uppenbart oriktig bedömning på grund av att uppgifter inte beaktats inom ramen för den samhällsekonomiska bedömningen
ClientEarth anser att kommissionen gjorde sig skyldig till ”uppenbart felaktig rättstillämpning och en uppenbart oriktig bedömning” vid tillämpningen av artikel 60.4 d i förordning nr 1907/2006, eftersom den inte beaktade uppgifterna om DEHP:s hormonstörande egenskaper.
Orden ”tillgänglig information” i denna bestämmelse ska nämligen förstås så, att de avser den samlade information som kommissionen faktiskt hade tillgång till vid bedömningen av tillståndsansökan. Eftersom Echa i december 2014 hade identifierat DEHP som ett ämne som inger mycket stora betänkligheter i den mening som avses i artikel 57 f i förordning nr 1907/2006 på grund av dess hormonstörande egenskaper (se punkt 7 ovan), borde kommissionen i förevarande fall ha beaktat uppgifterna om detta ämnes hormonstörande egenskaper vid tillämpningen av artikel 60.4 d i förordning nr 1907/2006. Enligt ordalydelsen i denna bestämmelse är det inte endast information som ”är tillgänglig för tillståndssökandena” som kan beaktas.
Enligt ClientEarth försökte kommissionen motivera sitt synsätt genom att i punkt 3.2 i beslutet om begäran om intern omprövning förklara att ”[d]et [inte] kan förväntas att [tillståndssökandena] skulle förutse att ytterligare en farlig egenskap hos DEHP skulle komma att identifieras, när [de] utarbetade tillståndsansökan under åren 2012–2013, [eftersom] denna egenskap identifierades först [i december 2014, det vill säga] 15 månader senare”. Artikel 60.4 d i förordning nr 1907/2006 innehåller emellertid ingen bestämmelse där det anges att endast information som är tillgänglig för tillståndssökandena kan beaktas. Enligt artikel 60.4 i förordning nr 1907/2006 omfattas kommissionens bedömningsskyldighet de facto inte av några begränsningar när det gäller den typ av hälso- eller miljöfara som ska beaktas och inte heller några begränsningar som innebär att endast bevisning som erhållits från tillståndssökandena ska beaktas.
Det ska påpekas att de relevanta bestämmelserna om den samhällsekonomiska bedömningen ingår i artikel 62.5 a och bilaga XVI till förordning nr 1907/2006. Denna bilaga är emellertid inte begränsad till ”vinsterna när det gäller människors hälsa och miljön” av att meddela avslag på en tillståndsansökan på basen av de faror som förtecknas i bilaga XIV till samma förordning. Därför ska slutsatsen dras att uppgifterna om farliga egenskaper som inte förtecknas i bilaga XIV i förordning nr 1907/2006 ska beaktas redan vid utarbetandet av den samhällsekonomiska bedömning som ska lämnas in i enlighet med artikel 60.4 i samma förordning.
Det argument som kommissionen anförde i sitt svaromål avseende att det skulle strida fullständigt mot rättssäkerhetsprincipen om det krävdes att en tillståndssökande ska lämna in uppgifter om en risk som är kopplad till egenskaper som inger mycket stora betänkligheter, men vilka inte hade identifierats när tillståndsansökan ingavs, är enligt ClientEarth inte övertygande. Detta argument motsägs nämligen av fast rättspraxis om principen om skydd för berättigade förväntningar, enligt vilken ekonomiska aktörer inte kan ha berättigade förväntningar på att rådande förhållande ska bestå när dessa kan ändras av unionsinstitutionerna inom deras utrymme för skönsmässig bedömning. En tillståndssökande är således inte berättigad att förvänta sig att de ämnen som de använder eller tillverkar inte väcker ”mycket allvarliga farhågor” utöver de som motiverade att de togs upp på förteckningen i bilaga XIV i förordning nr 1907/2006.
Kommissionen har bestritt dessa argument.
Tribunalen påpekar inledningsvis att enligt artikel 60.4 d i förordning nr 1907/2006 ska kommissionen innan den antar ett beslut om tillstånd beakta ”tillgänglig information om riskerna för människors hälsa eller miljön i samband med alternativa ämnen eller tekniker”.
Till skillnad från vad ClientEarth tycks anse (se punkterna 205 och 206 ovan) avses i artikel 60.4 d i förordning nr 1907/2006 inte vare sig uttryckligen eller underförstått de inneboende egenskaperna hos det berörda ämne som inger mycket stora betänkligheter.
Samma slutsats kan dras inte endast av denna bestämmelses ordalydelse utan också av dess sammanhang. I artikel 60.4 i förordning nr 1907/2006 avses nämligen underförstått de inneboende egenskaperna hos ämnen som inger mycket stora betänkligheter i första meningen och led a i den andra meningen.
Den omständigheten att kommissionen inte beaktade DEHP:s inneboende egenskaper såsom hormonstörande ämne kan därför på sin höjd utgöra ett åsidosättande av artikel 60.4 första meningen och led a i den andra meningen i förordning nr 1907/2006.
Det kan däremot inte fastslås att artikel 60.4 d i förordning nr 1907/2006 har åsidosatts.
I andra hand ska det dessutom påpekas att kommissionen, inom ramen för bedömningen av huruvida det kan påvisas att de samhällsekonomiska fördelarna uppväger hälso- eller miljöriskerna i samband med användningen av ett ämne som inger mycket stora betänkligheter, vilka risker uttryckligen avses i artikel 60.4 första meningen i förordning nr 1907/2006 och underförstått avses i artikel 60.4 andra meningen led a i samma förordning, förvisso är skyldig att på eget initiativ beakta alla de relevanta uppgifter som den innehar vid antagandet av beslutet om tillstånd, så att bedömningen av riskerna inte begränsas till att beakta de uppgifter som tillhandahållits i tillståndsansökan. Kommissionens roll vid en bedömning av riskerna är nämligen inte att vara en skiljedomare som endast är behörig att fatta ett avgörande endast med beaktande av de uppgifter och den bevisning som lämnats in av tillståndssökanden.
Det är riktigt att det av ordalydelsen i artikel 60.4 första meningen i förordning nr 1907/2006 inte direkt framgår huruvida den riskbedömning som kommissionen ska göra uteslutande ska grunda sig på uppgifter om det granskade ämnets inneboende egenskaper som anges i bilaga XIV i förordning nr 1907/2006, eller om den i stället är skyldig att även beakta egenskaper som inte förtecknas i denna bilaga, utan i kandidatförteckningen.
Tribunalen erinrar härvidlag om att enligt artikel 60.2 i förordning nr 1907/2006 ska tillstånd beviljas, om de hälso- eller miljörisker som uppkommer i samband med ämnets användning ”på grund av de inneboende egenskaper som anges i bilaga XIV [i nämnda förordning]” kan kontrolleras på ett adekvat sätt i enlighet med avsnitt 6.4 i bilaga I och i enlighet med redovisningen i tillståndssökandens kemikaliesäkerhetsrapport.
I överensstämmelse med artikel 60.2 i förordning nr 1907/2006 föreskrivs i artikel 62.4 d i förordning nr 1907/2006 att en tillståndsansökan ska omfatta bland annat en kemikaliesäkerhetsrapport i enlighet med bilaga I till denna förordning, om en sådan inte redan lämnats in som ett led i registreringen; rapporten ska omfatta hälso- eller miljörisker som uppkommer i samband med ämnets användning och ”som beror på ämnets inneboende egenskaper enligt bilaga XIV [till samma förordning]”.
Under dessa omständigheter ska det mot bakgrund av artiklarna 60.2 och 62.4 d i förordning nr 1907/2006 konstateras att endast uppgifter som avser de inneboende egenskaper hos ett ämne vilka förtecknas i bilaga XIV till förordning nr 1907/2006 är relevanta vid den riskbedömning som avses i artikel 60.4 första meningen i förordning nr 1907/2006.
Eventuella uppgifter om sådana inneboende egenskaper hos ett ämne som inte har tagits upp i bilaga XIV måste däremot inte beaktas vid bedömningen och detta även om dessa inneboende egenskaper redan har tagits upp i den kandidatförteckning som föreskrivs i artikel 59.1 i förordning nr 1907/2006.
Att ett ämne tas upp i kandidatförteckningen respektive att det tas upp i bilaga XIV till förordning nr 1907/2006 utgör två olika steg i det tillståndsförfarande som avses i förordning nr 1907/2006, vilka har sina egna regler, har målsättningar som endast delvis överlappar varandra och delvis grundar sig på olika bedömningskriterier.
Som det följer av ordet ”får” i artikel 57 i förordning nr 1907/2006 innebär dessutom enbart den omständigheten att vissa inneboende egenskaper hos ett ämne har tagits upp i kandidatförteckningen inte nödvändigtvis eller automatiskt att dessa egenskaper kommer att tas upp i bilaga XIV till förordning nr 1907/2006. Som det framgår av artikel 58 i förordning nr 1907/2006 krävs det dessutom också att ett beslut om detta fattas med iakttagande av alla de villkor som anges i sistnämnda bestämmelse. Beslutet att föra in ett ämne i bilaga XIV till förordning nr 1907/2006 antas av kommissionen på grundval av en rekommendation som Echa utfärdar efter att ha beaktat dels det yttrande som dess medlemsstatskommitté dessförinnan har avgett, dels – i enlighet med artikel 58.4 andra stycket i förordningen – de synpunkter, om bland annat vilka användningar som med stöd av artikel 58.2 i förordningen bör undantas från tillståndskravet, som har inkommit från berörda parter inom ramen för ett offentligt samråd (dom av den 25 september 2015, VECCO m.fl./kommissionen,
T‑360/13
,
EU:T:2015:695
, punkt
).
Med beaktande av det ovan anförda ska de argument som ClientEarth har anfört till stöd för den andra grundens tredje del och som anges i punkterna 205–209 ovan underkännas. Eftersom den andra grundens tre delgrunder har underkänts, kan talan följaktligen inte bifallas såvitt avser den andra grunden.
Den tredje grunden: Felaktig rättstillämpning och uppenbart oriktiga bedömningar med avseende på artikel 60.4 och 60.5 i förordning nr 1907/2006 rörande analysen av alternativen
Inom ramen för den tredje grunden har ClientEarth framställt två invändningar som syftar till att visa att kommissionen i förevarande fall gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning och uppenbart oriktiga bedömningar vid tillämpningen av artikel 60.4 och 60.5 i förordning nr 1907/2006, närmare bestämt när det gäller kommissionens bedömning av huruvida alternativen till DEHP var ekonomiskt genomförbara för tillståndssökandena.
Den första invändningen avser att den analys som tillståndssökandena tillhandahöll var inriktad på en felaktig ”referensram”, det vill säga att ersätta en avfallsström, i stället för att ersätta DEHP i en industriprocess, vilket ledde till att tillståndssökandena tolkade begreppen ”användning” och ”alternativ” felaktigt – en tolkning som upprepades i beslutet om tillstånd. Som svar på detta argument, som ClientEarth anförde i begäran om intern omprövning, upprepade kommissionen i beslutet om begäran om intern omprövning sin bedömning avseende DEHP:s funktion som ett ämne som gör det möjligt att ”minska mängden mjukgörare som måste tillsättas för att tillverka artiklar av PVC”. Denna felaktiga rättstillämpning återverkade på beslutet om begäran om intern omprövning när det gäller analysen av alternativen och föranledde att även det beslutet innehåller en felaktig rättstillämpning.
Den andra invändningen avser att kommissionen i beslutet om begäran om intern omprövning bekräftade en tolkning av begreppet ”bedömning” av alternativen som strider mot artikel 60.5 i förordning nr 1907/2006.
ClientEarth har härvid för det första påpekat att eftersom tillståndssökandena hade lämnat in en snabb beräkning med konfidentiella uppgifter om kostnaderna och kommittén för samhällsekonomisk analys inte lyckades få fram tillräckliga offentliga uppgifter, kunde nämnda kommitté inte kontrollera ”prisintervallet för dessa avfallsströmmar”. Kommissionen å sin sida framhöll denna omständighet i beslutet om begäran om intern omprövning. Kommissionen tillade därvid att ”eftersom det offentliga samrådet inte hade gett några uppgifter som stred mot de siffror som lämnats in av [tillståndssökandena], drog kommittén för samhällsekonomisk analys slutsatsen att de var realistiska”.
Därmed ansåg kommissionen emellertid i realiteten att kommittén för samhällsekonomisk analys lagenligt kunde presumera att de uppgifter som lämnats in av tillståndssökandena var tillförlitliga, så länge dessa uppgifter inte direkt motsades av påpekanden från tredje parter. Detta synsätt strider emellertid mot kommissionens skyldighet att bedöma alla relevanta aspekter av alternativen, inbegripet deras ekonomiska genomförbarhet, vilket är en skyldighet som åligger denna institution enligt artikel 60.4 och 60.5 b i förordning nr 1907/2006. Detta utgjorde ett uppenbart fel, för vilket det inte finns någon rimlig motivering. Enligt ClientEarth har skyldigheten att bedöma ”alla relevanta aspekter” av alternativen, inbegripet deras ekonomiska genomförbarhet, en mening endast om den omfattar en oberoende faktisk kontroll av kontrollerbara uppgifter. Att tillämpa en ”förfaranderegel” som innebär att uppgifterna presumeras vara tillförlitliga är en genväg där denna bedömning undviks. Detta utgör således absolut inte en ekonomisk bedömning.
ClientEarth anser för det andra att ett förfarandesätt som innebär att uppgifter som lämnats in av tillståndssökandena presumeras vara tillförlitliga, om inte tredje parter bevisar motsatsen, undergräver tillståndsförfarandets effektivitet, eftersom det uppmuntrar tillståndssökandena att dölja uppgifter som motverkar deras intressen. Eftersom ekonomiska uppgifter också kan vara föremål för begränsningar på grund av affärshemligheter, är det dessutom inte rimligt att räkna med att tredje parter ska upptäcka dessa uppgifter och lämna in dem under samrådsförfarandet.
ClientEarth har för det tredje hävdat att kommissionen i punkt 5.2 i beslutet om begäran om omprövning försökte motivera detta förfarandesätt med att ”det skulle göra förfarandet oproportionerligt betungande om det krävdes att kommittén [för samhällsekonomisk bedömning] ska vidta en oberoende utredning avseende dessa specifika uppgifter”. Denna motivering är emellertid uppenbart felaktig. I ett sådant fall som det förevarande är det ”uppenbara alternativet” helt enkelt att kräva att tillståndssökandena ska lämna in en tillräcklig mängd tillförlitliga och kontrollerbara bevis.
Kommissionen har bestritt dessa argument.
Tribunalen erinrar inledningsvis om att som det påpekats i punkt 167 ovan ska de argument som ClientEarth anfört inom ramen för den första grundens tredje del (se punkterna 152–158 ovan) anses ha anförts till stöd för förevarande grund och ska behandlas i samband med prövningen av den. I den mån dessa argument syftar till att visa att kommissionen gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning vid tolkningen av begreppet ”alternativ” (se punkterna 153–156 ovan), utgör de en komplettering till den första av de invändningar som anförts inom ramen för förevarande grund. De övriga argument som ClientEarth har anfört till stöd för den första grundens tredje del är däremot avsedda att styrka förekomsten av uppenbart oriktiga bedömningar (se punkterna 157–158 ovan).
Tribunalen underkänner för det första omedelbart ClientEarths argument avseende att den analys av alternativen som tillhandahölls i tillståndsansökan var otillräcklig, eftersom DEHP:s funktion, enligt ClientEarth, inte preciserades i ansökan (se punkt 154 ovan).
Förevarande talan kan nämligen endast avse huruvida beslutet om begäran om intern omprövning är lagenligt och inte huruvida tillståndsansökan var tillräcklig. Den tredje grunden i ansökan måste således allmänt inriktas på att visa vilka eventuella fel kommissionen begick och inte vilka fel tillståndssökandena begick i tillståndsansökan.
I den mån de argument som anges i punkt 234 ovan syftar till att visa att beslutet om begäran om intern omprövning innehåller felaktigheter, det vill säga att det ska konstateras att nämnda beslut upprepar och bekräftar uppgifterna i tillståndsansökan, måste de däremot underkännas. Oberoende av vad tillståndssökandena angav i tillståndsansökan har kommissionen nämligen uttryckligen identifierat en funktion hos DEHP med avseende på tillståndet i fråga.
Vad för det andra gäller det resonemang som ClientEarth har fört i syfte att visa att analysen av alternativen måste utgöra en bedömning av ämnen eller tekniker som kan ersätta det ämne som inger mycket stora betänkligheter ”i en process” för vilken tillstånd har sökts (se punkt 165 ovan), ska det konstateras att detta resonemang har ett samband med det argument som anförts inom ramen för förevarande grund avseende att den analys som tillhandahölls av tillståndssökandena var inriktad på en felaktig ”referensram”, det vill säga ”att ersätta en avfallsström, i stället för att ersätta DEHP i en industriprocess”, vilket ledde till att tillståndssökandena tolkade begreppen ”användning” och ”alternativ” felaktigt i tillståndsansökan (se punkt 226 ovan). Detta resonemang har dessutom ett samband med argumentet avseende att den funktion som kommissionen hävdade att DEHP har är oförenlig med förordning nr 1907/2006 och att den felaktiga tolkningen av begreppen ”användning” och ”alternativ” i såväl tillståndsansökan som beslutet om tillstånd sist och slutligen har återverkat på beslutet om begäran om intern omprövning så, att även det innehåller en felaktig rättstillämpning (se punkt 226 ovan).
Som det har påpekats inom ramen för bedömningarna rörande den första grundens första del är det emellertid möjligt att, av de skäl som anges i punkterna 63–91 ovan, tala om ”användning” av ett ämne även om det inte aktivt introduceras ”i en industriprocess”. Kommissionen begick således inget fel genom att dra slutsatsen att det i förevarande fall rörde sig om en ”användning” av ämnet i fråga, vilket ingick ”i en blandning”. Kommissionen gjorde sig i detta sammanhang inte skyldig till felaktig rättstillämpning genom att fastslå att en av DEHP:s funktioner var att ”minska mängden mjukgörare som måste tillsättas för att tillverka artiklar av mjuk PVC utifrån det återvunna mjuka PVC‑materialet”. Inte heller gjorde den sig skyldig till felaktig rättstillämpning när den utgick från den premiss som hade angetts redan i tillståndsansökan, att DEHP i allmänhet har funktionen av mjukgörare. Dessa funktioner, som aktiveras senast när det återvunna PVC‑material som innehåller detta ämne används (se punkt 71 ovan), gjorde det möjligt att dra slutsatsen att beslutet om tillstånd kunde beviljas för en ”användning” i den mening som avses i artiklarna 3.24, 56.1 a och 60 i förordning nr 1907/2006.
Som kommissionen har gjort gällande kunde bedömningen av alternativen under dessa omständigheter i förevarande fall inriktas på blandningen i stället för på det ämne som ingick i den. I motsats till vad ClientEarth har hävdat måste analysen av alternativen inte utgöra en bedömning av ämnen eller tekniker som kan ersätta DEHP ”i en industriprocess”.
Argumentet att analysen av alternativ måste avse ämnen eller tekniker som kan ersätta det ämne som inger mycket stora betänkligheter ”i en industriprocess” ska således underkännas, liksom invändningarna avseenden den funktion hos DEHP som kommissionen identifierade.
Vad för det tredje gäller argumentet att det är fel att anse att användning av jungfrulig PVC kan betecknas som ett ”alternativ”, trots att man också vid produktion av jungfrulig PVC använder ett ämne som inger mycket stora betänkligheter (se punkt 156 ovan), ska även detta underkännas.
Av beslutet om begäran om intern omprövning framgår att enligt kommissionen kan den omständigheten, att mängden av ett jungfruligt ämne som inger mycket stora betänkligheter och som används som mjukgörare minskas genom användning av ett återvunnet ämne som inger mycket stora betänkligheter, utgöra en funktion som är förenlig med förordning nr 1907/2006. Det var med avseende på denna funktion som kommissionen undersökte alternativen. I motsats till vad ClientEarth tycks ha gjort gällande ansåg kommissionen däremot inte i beslutet om begäran om intern omprövning, vare sig uttryckligen eller underförstått, att användningen av jungfrulig PVC som sådan utgjorde ett alternativ.
Vidare strider en användning som möjliggör en minskning av mängden ren eller jungfrulig DEHP som måste tillsättas i föreningar för att tillverka nya artiklar av mjuk PVC inte mot de uttryckliga kraven eller syftena med förordning nr 1907/2006.
Det syfte som anges i artikel 55 i förordning nr 1907/2006 hindrar nämligen inte en sådan användning. Det syfte som anges i denna bestämmelse är inte att de ämnen som inger mycket stora betänkligheter ovillkorligen, ensidigt och omedelbart ska ersättas med lämpliga alternativa ämnen eller tekniker. Som det framgår av ordalydelsen i denna artikel är syftet i stället att de ämnen som inger mycket stora betänkligheter ”gradvis” ska ersättas med lämpliga alternativa ämnen eller tekniker ”när det är ekonomiskt och tekniskt genomförbart”. Detta syfte upprepas även nästan ordagrant i skäl 70 i förordning nr 1907/2006.
Vad för det fjärde gäller argumenten avseende att kommissionen gjorde en uppenbart oriktig bedömning, eftersom den – om den funktion som denna institution gjorde gällande ändå skulle godtas – i vart fall inte beaktade ett stort antal alternativ, bland annat användningen av mjukgörare som inte är ämnen som inger mycket stora betänkligheter, i syfte att granska huruvida det fanns alternativ som gjorde det möjligt att minska mängden DEHP vid tillverkningen av artiklar av PVC (se punkt 157 ovan), ska följande påpekas.
För att en institution ska kunna anses ha gjort en sådan uppenbart oriktig bedömning av komplicerade faktiska omständigheter som motiverar att det omtvistade beslutet ogiltigförklaras krävs, enligt rättspraxis, att sökandens bevisning är tillräcklig för att medföra att de bedömningar av omständigheterna som anges i beslutet i fråga förlorar sin trovärdighet. Med förbehåll för denna prövning av trovärdigheten ankommer det inte på tribunalen att ersätta den bedömning av de komplicerade faktiska omständigheterna som den som har antagit beslutet har gjort med sin egen bedömning (se dom av den 9 september 2011, Frankrike/kommissionen,
T‑257/07
,
EU:T:2011:444
, punkt
och där angiven rättspraxis). Grunden avseende en uppenbart oriktig bedömning ska följaktligen underkännas, om den ifrågasatta bedömningen kan anses vara korrekt eller giltig trots de omständigheter som anförts av sökanden. Detta är särskilt fallet när beslutet i fråga innehåller felaktigheter som sammantagna endast är av mindre betydelse och inte kan ha varit avgörande för förvaltningens beslut (se dom av den 9 september 2011, Frankrike/kommissionen,
T‑257/07
,
EU:T:2011:444
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Det ska konstateras att tillståndssökandena i ansökan om tillstånd gjorde gällande att det inte fanns några tillgängliga alternativ. Härvid avsågs alternativ för nedströmsföretag som bearbetar återvunnen mjuk PVC, såsom användning av jungfrulig PVC med mjukgörare som inte är ämnen som inger mycket stora betänkligheter. Även om denna möjlighet inte framfördes som ett alternativ av tillståndssökandena, ansåg kommittén för samhällsekonomisk analys att detta alternativ inte var lämpligt, särskilt eftersom det inte var ekonomiskt genomförbart för nedströmsanvändarna av tillståndssökandenas produkter, eller åtminstone inte för en del av nedströmsanvändarna.
Trots att det enligt de av unionsdomstolen fastställda regler som anges i punkt 246 ovan ankommer på en sökande som åberopar en uppenbart oriktig bedömning att lägga fram bevisning, har ClientEarth inte ingett någon bevisning som medför att de bedömningar av omständigheterna som anges i beslutet om begäran om intern omprövning förlorar sin trovärdighet vad gäller att det inte fanns några tillgängliga alternativ.
ClientEarth har inte förklarat på grundval av vilka andra uppgifter än de som anförts av tillståndssökandena, de tredje parter som yttrade sig under det offentliga samråd som avses i artikel 64.2 i förordning nr 1907/2006 och de medlemsstater som vid diskussionerna i den kommitté som föreskrivs artikel 133 i samma förordning yttrade sig om huruvida tillståndsansökan skulle beviljas, som kommissionen kunde ha kommit fram till ett annat resultat vid antagandet av beslutet om begäran om intern omprövning än det som angavs i yttrandet från kommittén för samhällsekonomisk analys beträffande alternativ i form av mjukgörare som inte är ämnen som inger mycket stora betänkligheter. ClientEarth har nämligen inte angett vilket annat ämne som inte utgör ett ämne som inger mycket stora betänkligheter som kommissionen kunde ha beaktat.
Vidare bestridde ClientEarth i sin begäran om intern omprövning i vart fall inte specifikt kommissionens övergripande slutsats avseende att det inte fanns några tillgängliga alternativ.
Det ska även betonas att kravet på att ClientEarth inom ramen för förevarande talan eller också i begäran om intern omprövning, i enlighet med vad som påpekats i punkterna 249 och 250 ovan, ska precisera vilka uppgifter som skulle kunna påverka kommissionens slutsats att det inte fanns några tillgängliga alternativ inte vänder på den bevisbörda som åligger tillståndssökanden enligt artikel 60.4 i förordning nr 1907/2006, jämförd med skäl 69 i denna förordning. Detta krav följer i stället dels av att de argument och grunder som anförs till stöd för en talan om ogiltigförklaring måste anges tydligt, så att tribunalen vederbörligen kan pröva dem utan att behöva gissa vad sökanden vill och utan att behöva ersätta sökandens skäl med sina egna, dels rör det sig om ett krav på precision som följer av artikel 10 i förordning nr 1367/2006 (se punkterna 56 och 57 ovan).
Under dessa omständigheter ska det argument som anges i punkt 245 ovan underkännas.
Tribunalen underkänner för det femte även ClientEarths argument avseende att kommissionen presumerade att de prisuppgifter var tillförlitliga som tillståndssökandena hade angett i sin analys av alternativen och som kommittén för samhällsekonomisk analys hade godtagit, utan att själv göra en oberoende bedömning av tillförlitligheten, vilket i slutändan resulterade i att begreppet ”bedömning” av alternativen tolkades på ett sätt som strider mot artikel 60.5 i förordning nr 1907/2006.
Det ska härvid påpekas, för det första, att till skillnad från vad ClientEarth har hävdat ”presumerade” kommissionen inte, vid sin bedömning enligt artikel 60.5 b i förordning nr 1907/2006 av huruvida de alternativ som tillståndssökandena hade föreslagit var ekonomiskt genomförbara, att de prisuppgifter som tillståndssökandena hade lämnat var korrekta.
Som svar på detta argument från ClientEarth påpekade kommissionen i punkt 5.2 i beslutet om begäran om intern omprövning, utan att detta föranledde några invändningar från ClientEarth, att tillståndssökandena hade lämnat in icke-offentliga prisuppgifter om postindustriellt avfall. När kommittén för samhällsekonomisk analys gjorde sin bedömning av de prisuppgifter som angavs i tillståndsansökan försökte den få fram ytterligare offentliga uppgifter och kontrollerade alla relevanta uppgifter som hade erhållits genom det offentliga samråd som avses i artikel 64.2 i förordning nr 1907/2006.
Detta förfarandesätt, som innebar att man försökte få fram ytterligare information, är en indikation på att kommittén för samhällsekonomisk analys faktiskt granskade de uppgifter som hade lämnats in av tillståndssökandena.
När kommissionen instämde i den undersökning som kommittén för samhällsekonomisk analys hade gjort, presumerade den således inte att nämnda uppgifter var korrekta. Dessutom instämde kommissionen i kommitténs bedömningar avseende priserna för postindustriellt avfall, bland annat eftersom det inte fanns någon bevisning mot att de uppgifter som hade lämnats in av tillståndssökandena var korrekta.
Det ska även för fullständighetens skull preciseras att ClientEarths invändning, att kommissionen ”presumerade” att de ekonomiska uppgifter som angetts av tillståndssökandena var korrekta, inte avser en rättsfråga.
Enligt artikel 60.5 i förordning nr 1907/2006 ska kommissionen vid bedömningen av huruvida lämpliga alternativa ämnen eller tekniker finns tillgängliga nämligen beakta alla relevanta aspekter, bland annat, enligt artikel 60.5 b, möjligheter till tekniska och ekonomiska alternativ för sökanden. I artikel 60.5 i förordning nr 1907/2006 anges emellertid inte någon särskild metod för genomförandet av den ”bedömning” som föreskrivs i denna bestämmelse, vilken skulle kunna anses utgöra en lagstadgad metod och med andra ord skulle vara en del av det rättsliga begreppet ”bedömning”.
Den bedömning av huruvida lämpliga alternativa ämnen eller tekniker är tillgängliga som föreskrivs i artikel 60.5 i förordning nr 1907/2006 avser i stället ett förfarande för bedömning av tekniska, ekonomiska och vetenskapliga frågor samt av komplexa omständigheter, som syftar till att kontrollera alla relevanta aspekter av frågan och bland annat de aspekter som avses i artikel 60.5 a och b, och detta utifrån de uppgifter som kommissionen kan inneha vid den tidpunkt då den antar sitt beslut om tillstånd.
ClientEarths invändning att kommissionen ”presumerade” att vissa uppgifter som lämnats av tillståndssökandena var korrekta avser därför i realiteten ett åsidosättande av artikel 60.5 b i förordning nr 1907/2006 genom en eventuellt (uppenbart) oriktig bedömning, och inte ett åsidosättande av begreppet ”bedömning” som rättsligt begrepp, såsom ClientEarth har hävdat.
Oavsett den omständigheten att kommissionen inte ”presumerade” vissa uppgifter i förevarande fall, utan instämde i resultaten av en granskning som gjorts av kommittén för samhällsekonomisk analys, efter att ha angett att det inte fanns någon motbevisning mot de uppgifter som hade lämnats in av tillståndssökandena (se punkt 257 ovan), ska det påpekas att ClientEarth inte har anfört något argument som kan visa vilka faktiska omständigheter eller vilken bevisning som kommittén för samhällsekonomisk analys eller kommissionen kunde ha beaktat för att kontrollera huruvida uppgifterna i tillståndsansökan var tillförlitliga eller till och med, efter en sådan kontroll, förklara att nämnda uppgifter var ogiltiga. ClientEarth har dessutom inte explicit angett vilken särskild teknisk, ekonomisk eller vetenskaplig metod som kunde ha gjort det möjligt att undanröja eventuella tvivel beträffande tillförlitligheten hos de prisuppgifter för postindustriellt avfall som lämnats in av tillståndssökandena.
I likhet med vad som påpekats i punkt 251 ovan, avseende att det inte fanns några tillgängliga alternativ, ska det betonas att kravet på att ClientEarth ska ange vilka uppgifter som skulle kunna påverka kommissionens slutsatser rörande tillförlitligheten hos de uppgifter som lämnats i tillståndsansökan inte vänder på den bevisbörda som åligger tillståndssökanden enligt artikel 60.4 i förordning nr 1907/2006, jämförd med skäl 69 i denna förordning. Detta krav följer i stället av den rättspraxis som anges i punkt 246 ovan.
För att styrka förekomsten av en uppenbart oriktig bedömning räcker det under dessa omständigheter inte att helt enkelt kritisera kommissionen för att ha ”presumerat” att de uppgifter som tillståndssökandena hade lämnat i tillståndsansökan och som kommittén för samhällsekonomisk analys därefter hade godtagit vid utarbetandet av sitt yttrande enligt artikel 64.4 b i förordning nr 1907/2006 var korrekta.
Inget av de argument som ClientEarth har anfört kan påverka detta konstaterande.
Tribunalen underkänner för det första argumentet att ett förfarandesätt som innebär att uppgifter som lämnats in av tillståndssökandena presumeras vara tillförlitliga ”om inte tredje parter bevisar motsatsen” undergräver tillståndsförfarandets effektivitet, eftersom det uppmuntrar tillståndssökandena att dölja uppgifter som motverkar deras intressen. Den underkänner även argumentet att eftersom ekonomiska uppgifter också kan vara föremål för begränsningar på grund av affärshemligheter, är det inte rimligt att räkna med att tredje parter ska upptäcka dessa uppgifter och lämna in dem under samrådsförfarandet (se punkt 230 ovan).
Tribunalen påpekar härvid att det visserligen är riktigt att det finns ett intresse av att tillståndssökandena inte döljer uppgifter som är relevanta för tillståndsförfarandet, vilket de kan vara böjda att göra om uppgifterna motverkar deras intressen.
Det ska emellertid ännu en gång påpekas att ClientEarth inte har angett vilken metod som bäst kan minska risken för att en tillståndssökande döljer relevanta uppgifter som endast tillståndssökanden känner till. Dels har varken kommissionen eller de kommittéer vid Echa som avses i artikel 64.1 i förordning nr 1907/2006 samma befogenheter som medlemsstaternas konkurrensmyndigheter eller åklagarmyndigheter, vilket skulle göra det möjligt att genom tvångsmedel, såsom husrannsakan och beslag, kontrollera huruvida uppgifterna är korrekta. Dels är det alternativ som ClientEarth har beskrivit som ”uppenbart”, nämligen att det helt enkelt skulle kunna ”krävas att tillståndssökandena lämnar in en tillräcklig mängd tillförlitliga och kontrollerbara bevis” (se punkt 231 ovan), långt ifrån uppenbart. Problemet med konfidentiella uppgifter som endast tillståndssökanden känner till uppkommer nämligen varje gång det finns anledning att begära att tillståndssökanden ska komplettera eller förtydliga uppgifter som denna ensam innehar.
Tribunalen ogillar för det andra ClientEarths invändning mot det argument som kommissionen anförde i punkt 5.2 i beslutet om begäran om intern omprövning, att ”det skulle göra förfarandet oproportionerligt betungande om det krävdes att kommittén [för samhällsekonomisk bedömning] ska vidta en oberoende utredning avseende dessa specifika uppgifter” (se punkt 231 ovan).
Bortsett från problematiken med ett ”oproportionerligt betungande” förfarande, som kommissionen åberopat, har ClientEarth inte konkret visat vad kommittén för samhällsekonomisk analys mer kunde ha gjort för att bemöta de farhågor som ClientEarth uttryckt.
Talan kan följaktligen inte bifallas såvitt avser den tredje grunden.
Den fjärde grunden: Felaktig rättstillämpning och uppenbart oriktiga bedömningar på grund av ett åsidosättande av försiktighetsprincipen inom ramen för tillståndsförfarandet
Genom sin fjärde grund har ClientEarth gjort gällande att den försiktighetsprincip som avses i artikel 191.2 FEUF har åsidosatts.
ClientEarth anser för det första att en korrekt tillämpning av försiktighetsprincipen kräver att bevisbördan för att ett ämne bör tillåtas ska åligga tillståndssökanden. För det fallet att osäkerhet kvarstår rörande hälso- eller miljöriskerna också efter det att tillståndssökanden har lagt fram sin bevisning, måste kommissionen dra slutsatsen att bevisbördan inte har uppfyllts och att tillstånd inte kan beviljas för användningen av ämnet.
I förevarande fall drog riskbedömningskommittén slutsatsen att den ”inte kunde kvantifiera” riskerna för arbetstagarnas hälsa. Vidare beaktades DEHP:s hormonstörande egenskaper inte i beslutsprocessen. Kommissionen iakttog således inte försiktighetsprincipen när den ändå beslutade att bevilja ett tillstånd för användningen av DEHP. Detta fel har även återverkat på huruvida beslutet om begäran om intern omprövning kan anses vara välgrundat.
ClientEarth anser för det andra att med beaktande av DEHP:s egenskaper som ett hormonstörande ämne som inger mycket stora betänkligheter, vilket innebär att detta ämne inger betänkligheter av en motsvarande grad som de som föranledde att ämnet upptogs i förteckningen i bilaga XIV till förordning nr 1907/2006, borde kommissionen i enlighet med försiktighetsprincipen ha begärt att tillståndssökandena skulle uppdatera sin tillståndsansökan.
ClientEarth har för det tredje, som svar på det argument som kommissionen anförde i svaromålet avseende att det skulle utgöra ett åsidosättande av rättssäkerhetsprincipen om den vid bedömningen av riskerna skulle beakta egenskaper som inte hade identifierats när tillståndsansökan ingavs, påpekat att enligt unionsdomstolens praxis avseende principen om skydd för berättigade förväntningar, vilken följer av rättssäkerhetsprincipen, kan ekonomiska aktörer inte ha berättigade förväntningar på att rådande förhållande ska bestå när dessa kan ändras av unionsinstitutionerna inom deras utrymme för skönsmässig bedömning.
Kommissionen har dessutom i vart fall inte gett någon förklaring till det sätt på vilket den tillämpade försiktighetsprincipen i förevarande fall.
Kommissionen har bestritt dessa argument.
Tribunalen erinrar för det första om att som det framgår av artikel 191.1 och 191.2 FEUF ska unionens miljöpolitik bidra till att uppnå målet att skydda människors hälsa och ska bygga bland annat på försiktighetsprincipen. Denna princip är tillämplig när unionens institutioner vidtar åtgärder för att skydda miljön. Dessutom är försiktighetsprincipen tillämplig när unionens institutioner vidtar åtgärder för att skydda människors hälsa (se, för ett liknande resonemang, dom av den 22 december 2010, Gowan Comércio Internacional e Serviços,
C‑77/09
,
EU:C:2010:803
, punkt
).
Av artikel 1.3 i förordning nr 1907/2006 framgår särskilt att bestämmelserna i denna förordning grundas på denna princip.
Av försiktighetsprincipen följer att då det råder osäkerhet om förekomsten eller omfattningen av de risker människors hälsa utsätts för, kan skyddsåtgärder vidtas utan att det är nödvändigt att vänta på att det fullt ut visas att riskerna faktiskt förekommer och hur allvarliga de är (se dom av den 22 december 2010, Gowan Comércio Internacional e Serviços,
C‑77/09
,
EU:C:2010:803
, punkt
och där angiven rättspraxis). För en korrekt tillämpning av denna princip krävs det, för det första, att de eventuellt negativa följderna för hälsan av den föreslagna användningen av ämnet i fråga kan identifieras och, för det andra, att en helhetsbedömning av hälsoriskerna görs, grundad på de mest tillförlitliga vetenskapliga uppgifter som finns tillgängliga och på de senaste resultaten av den internationella forskningen (se dom av den 22 december 2010, Gowan Comércio Internacional e Serviços,
C‑77/09
,
EU:C:2010:803
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Av rättspraxis framgår att om resultaten av genomförda undersökningar inte är så fullständiga, övertygande eller exakta att det är möjligt att med säkerhet fastställa förekomsten eller omfattningen av en risk, men det likväl är sannolikt att det skulle uppstå en verklig skada för folkhälsan om risken förverkligades, är det enligt försiktighetsprincipen motiverat att vidta begränsande åtgärder (se dom av den 22 december 2010, Gowan Comércio Internacional e Serviços,
C‑77/09
,
EU:C:2010:803
, punkt
och där angiven rättspraxis). När en begränsande åtgärd antas i syfte att skydda miljön eller människors hälsa, är den behöriga institutionen skyldig att göra en korrekt avvägning mellan försiktighetsprincipen och proportionalitetsprincipen. Detta följer av en tolkning av den rättspraxis som anges i punkt 281 ovan mot bakgrund av proportionalitetsprincipen, vilken anges i artikel 5.4 FEU och ingår bland de allmänna principerna i unionsrätten. Det måste således anses att försiktighetsprincipen motiverar antagandet av begränsande åtgärder endast på villkor att de inte endast är icke-diskriminerande och objektiva utan också proportionerliga (förslag till avgörande av generaladvokaten Bobek i målet Confédération paysanne m.fl.,
C‑528/16
,
EU:C:2018:20
, punkt
).
ClientEarth har gjort gällande att enligt försiktighetsprincipen utgjorde osäkerheten kring de risker för arbetstagarna som hade konstaterats av riskbedömningskommittén hinder för att kommissionen beviljade tillståndet i enlighet med artikel 60.4 i förordning nr 1907/2006. Enligt ClientEarth borde kommissionen med andra ord helt och hållet ha vägrat att bevilja tillståndet i fråga.
Tribunalen påpekar att försiktighetsprincipen, vilken föreskrivs i artikel 191.2 FEUF, avser åtgärder som vidtas av unionen och inte kan tolkas så, att en unionsinstitution enligt denna princip är skyldig att anta en viss åtgärd, till exempel att avslå en tillståndsansökan såsom ClientEarth vill. I denna bestämmelse anges endast de allmänna målen för unionens miljöpolitik, medan Europaparlamentet och Europeiska unionens råd i artikel 192 FEUF åläggs att i enlighet med det ordinarie lagstiftningsförfarandet besluta om vilka åtgärder som ska vidtas för att uppnå dessa mål. Även om det är riktigt att denna princip kan motivera att en institution antar en begränsande åtgärd, är den dock inte tvungen att göra det.
Det ska även påpekas att inte heller artikel 1.3 i förordning nr 1907/2006 som sådan kan stödja ClientEarths argument avseende att kommissionen borde ha vägrat att bevilja tillståndet i fråga.
Tribunalen påpekar vidare att det i förevarande fall, i motsats till vad ClientEarth har hävdat (se punkt 273 ovan), inte råder osäkerhet kring riskerna för människors hälsa. Det är tvärtom helt säkert att DEHP innebär risker för människors hälsa. Som det påpekas i punkt 1 ovan har detta ämne reproduktionstoxiska egenskaper i den mening som avses i artikel 57 c i samma förordning. Riskbedömningskommittén uppmärksammade kommissionen på att det rådde osäkerhet kring tillståndssökandenas påståenden vad gällde kontrollen av riskerna med DEHP när arbetstagare exponeras för detta ämne. Enligt denna kommitté hade tillståndssökandena inte visat att riskerna för arbetstagarnas hälsa vid de båda användningar som avsågs i ansökan kan kontrolleras på ett adekvat sätt i enlighet med artikel 60.2 i förordning nr 1907/2006. Detta är skälet till att kommissionen valde det ”samhällsekonomiska förfarandet”, som föreskrivs i artikel 60.4 i förordning nr 1907/2006.
Det kan emellertid inte anses att kommissionens val att tillämpa det ”samhällsekonomiska förfarandet” enligt artikel 60.4 i förordning nr 1907/2006 utgör ett åsidosättande av försiktighetsprincipen. Detta tillståndsförfarande har utformats just för att ge företagen möjlighet att saluföra ämnen som bland annat innebär en risk för människors hälsa, men vilkas samhällsekonomiska fördelar överväger.
När det inte har fastställts att de risker som användningen av ett ämne medför för människors hälsa eller för miljön kan kontrolleras på ett adekvat sätt kan – som det följer av dels skäl 69 i förordning nr 1907/2006, dels artikel 60.4 i denna förordning – ett tillstånd beviljas, om det kan visas att de samhällsekonomiska fördelar som användningen av ämnet i fråga erbjuder uppväger riskerna i samband med användningen och om det saknas lämpliga alternativa ämnen eller tekniker som är ekonomiskt och tekniskt genomförbara.
Det ska erinras om att som det framgår av punkterna 211–223 ovan har ClientEarths påstående, att DEHP:s egenskaper som ett hormonstörande ämne borde ha beaktats vid bedömningen av de risker som avses i artikel 60.4 i förordning nr 1907/2006, underkänts mot bakgrund av en systematisk tolkning av punkterna 2 och 4 i denna artikel. Försiktighetsprincipen kan inte tolkas så, att den påverkar överensstämmelsen mellan dessa båda punkter i artikel 60 i förordning nr 1907/2006.
Det ska vidare påpekas att när den behöriga institutionen har antagit en begränsande åtgärd som syftar till att skydda miljön eller människors hälsa, är den skyldig att göra en korrekt avvägning mellan försiktighetsprincipen och proportionalitetsprincipen (se punkt 282 ovan).
Enligt fast rättspraxis innebär proportionalitetsprincipen, vilken ingår bland de allmänna principerna i unionsrätten, att unionsinstitutionerna i sitt handlande ska säkerställa att de legitima mål som eftersträvas i den berörda lagstiftningen uppnås och att unionsinstitutionerna inte får gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå dessa mål. När det finns flera ändamålsenliga åtgärder att välja mellan ska den åtgärd väljas som är minst ingripande och de vållade olägenheterna får inte vara orimliga i förhållande till de eftersträvade målen (se dom av den 4 maj 2016, Pillbox 38,
C‑477/14
,
EU:C:2016:324
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Tribunalen konstaterar härvid att artikel 60.4 i förordning nr 1907/2006 på ett abstrakt sätt utgör ett uttryck för den avvägning som ska göras mellan försiktighetsprincipen och proportionalitetsprincipen i det fallet att något av de villkor som föreskrivs i artikel 60.2 i denna förordning inte är uppfyllt, i förevarande fall villkoret att det ska bevisas att det går att kontrollera den risk som användningen av ett visst ämne medför för människors hälsa eller för miljön på grund av sina inneboende egenskaper, vilka anges i bilaga XIV till förordning nr 1907/2006.
I den del unionslagstiftaren har tillåtit att tillstånd beviljas i en situation där alla risker i samband med användningen av ett ämne som inger mycket stora betänkligheter inte kan kontrolleras på ett adekvat sätt, men där de samhällsekonomiska fördelar som användningen av ämnet i fråga erbjuder uppväger riskerna i samband med användningen och det inte finns några lämpliga alternativa ämnen eller tekniker som är ekonomiskt och tekniskt genomförbara, har unionslagstiftaren gjort en avvägning mellan dels skyddet för människors hälsa och för miljön, dels tillståndssökandens intressen och de samhällsekonomiska fördelar som följer av användningen av det berörda ämnet.
I ett fall som det förevarande kan en konkret avvägning av intressena i fråga förvisso motivera att kommissionen beslutar om specifika övervakningsåtgärder och en kort omprövningsperiod. Av artikel 60.4 i förordning nr 1907/2006 följer emellertid att om villkoren i denna bestämmelse är uppfyllda, kan kommissionen inte vägra att bevilja ett tillstånd utan att proportionalitetsprincipen åsidosätts.
Under dessa omständigheter kan försiktighetsprincipen, i motsats till vad ClientEarth har hävdat, inte tolkas så, att det är möjligt att vägra ett tillstånd som skulle kunna beviljas med stöd av artikel 60.4 i förordning nr 1907/2006.
Det ska för det andra, vad gäller den invändning som ClientEarth grundat på påståendet att med beaktande av DEHP:s egenskaper som ett hormonstörande ämne som inger mycket stora betänkligheter borde kommissionen i enlighet med försiktighetsprincipen ha krävt att tillståndssökandena skulle uppdatera sin tillståndsansökan (se punkt 275 ovan), påpekas att ClientEarth verkar anse att kommissionen kunde ha krävt att tillståndssökandena skulle lämna in ytterligare information innan den fattade sitt beslut. Detta argument anfördes emellertid inte som sådant i begäran om intern omprövning. Inte i någon del av begäran om intern omprövning hävdade ClientEarth de facto att kommissionen enligt försiktighetsprincipen var skyldig att kräva att tillståndssökandena skulle lämna in ytterligare information och således uppdatera sin tillståndsansökan. I begäran om intern omprövning hävdade ClientEarth däremot att nämnda princip hade åsidosatts på grund av att kommissionen inte hade beaktat DEHP:s egenskaper som ett hormonstörande ämne som inger mycket stora betänkligheter.
Detta argument ska avvisas av samma skäl som de som anges i punkt 55 ovan.
För fullständighetens skull ska det också, vad gäller saken, påpekas att ClientEarths invändning, avseende att det var nödvändigt att tillståndssökandena uppdaterade sin tillståndsansökan med beaktande av DEHP:s egenskaper som ett hormonstörande ämne som inger mycket stora betänkligheter, är ogrundad. Eftersom DEHP:s egenskaper som ett hormonstörande ämne som inger mycket stora betänkligheter inte fanns med i bilaga XIV till förordning nr 1907/2006 vid den tidpunkt då beslutet om tillstånd antogs, var kommissionen nämligen inte skyldig att beakta dem. Dessa egenskaper ingick inte bland de relevanta uppgifter som kommissionen nödvändigtvis måste beakta, såsom de relevanta uppgifter som avses i punkt 216 ovan.
Under dessa omständigheter ska ClientEarths argument som anges i punkt 275 ovan underkännas.
Med beaktande av det ovan anförda ska det för det tredje påpekas att ClientEarths invändning, avseende att om kommissionen hade beaktat DEHP:s egenskaper som ett hormonstörande ämne som inger mycket stora betänkligheter innan den beviljade beslutet om tillstånd, kunde tillståndssökandena inte ha haft berättigade förväntningar på att kommissionen inte skulle kräva att de uppdaterade uppgifterna i syfte att beakta dessa egenskaper, är verkningslös.
Det samma gäller för det fjärde ClientEarths argument som anges i punkt 270 ovan, vilket syftar till att visa att kommissionen inte kan grunda sig på rättssäkerhetsprincipen med avseende på den omständigheten att tillståndssökandena vid den tidpunkt då tillståndsansökan ingavs inte hade kunskap om DEHP:s egenskaper som ett hormonstörande ämne som inger mycket stora betänkligheter.
Slutligen ska för det femte ClientEarths argument som anges i punkt 277 ovan underkännas, avseende att kommissionen inte lämnade någon förklaring till det sätt på vilket den tillämpat försiktighetsprincipen i förevarande fall.
I den mån detta argument ska tolkas som en invändning som syftar till att visa att det fanns brister i motiveringen av beslutet om begäran om intern omprövning, erinrar tribunalen om följande.
Enligt fast rättspraxis ska den motivering som krävs enligt artikel 296 andra stycket FEUF vara anpassad till rättsaktens beskaffenhet och av motiveringen ska klart och tydligt framgå hur den institution som har antagit rättsakten har resonerat, så att de som berörs därav kan få kännedom om skälen för den vidtagna åtgärden och så att den behöriga domstolen ges möjlighet att utföra sin prövning. Frågan huruvida kravet på motivering är uppfyllt ska bedömas med hänsyn till alla omständigheter i det enskilda fallet, särskilt rättsaktens innehåll, de anförda skälen och det intresse av att få förklaringar som de vilka rättsakten är riktad till, eller andra personer som direkt och personligen berörs av den, kan ha (se dom av den 1 februari 2018, Schenker/kommissionen,
C‑263/16 P
, ej publicerad,
EU:C:2018:58
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Det krävs dock inte att alla relevanta faktiska och rättsliga omständigheter anges i motiveringen, eftersom bedömningen av om motiveringen av en rättsakt uppfyller kraven i artikel 296 andra stycket FEUF inte ska ske endast utifrån motiveringens lydelse, utan även utifrån det sammanhang i vilket den ingår och samtliga rättsregler på det aktuella området (se dom av den 1 februari 2018, Schenker/kommissionen,
C‑263/16 P
, ej publicerad,
EU:C:2018:58
, punkt
och där angiven rättspraxis).
I förevarande fall förklarade kommissionen i punkt 7 i beslutet om begäran om intern omprövning att ”om alla användningar av ett ämne som tagits upp i bilaga XIV [till förordning nr 1907/2006] skulle behöva förbjudas på basen av försiktighetsprincipen, eftersom ämnet i fråga har identifierats som ett hormonstörande ämne, skulle kravet på tillstånd förlora sitt syfte och sin ändamålsenlighet”. Av detta följer att kommissionen, i motsats till vad ClientEarth har hävdat, faktiskt förklarade hur den tillämpat försiktighetsprincipen i förevarande fall.
Eftersom samtliga de argument som anförts till stöd för den fjärde grunden har underkänts, kan talan inte bifallas såvitt avser den fjärde grunden.
Eftersom de fyra grunder som har åberopats till stöd för det tredje yrkandet har underkänts och det andra yrkandet har ogillats, ska talan ogillas i sin helhet, inbegripet det femte yrkandet avseende att tribunalen ska besluta om varje annan åtgärd som den finner lämplig, till stöd för vilket det inte har anförts några argument.
Rättegångskostnader
Enligt artikel 134.1 i rättegångsreglerna ska tappande rättegångsdeltagare förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. ClientEarth har tappat målet och ska därför bära sina rättegångskostnader och ersätta kommissionens rättegångskostnader.
Enligt artikel 138.1 i rättegångsreglerna ska institutioner som har intervenerat bära sina rättegångskostnader. Enligt artikel 1.2 f i rättegångsreglerna avses med begreppet ”institutioner” de unionsinstitutioner som anges i artikel 13.1 FEU samt de organ eller byråer som inrättats genom fördragen, eller genom en rättsakt som utfärdats för att genomföra dessa, och som kan vara part i mål vid tribunalen. Enligt artikel 100 i förordning nr 1907/2006 är Echa ett unionsorgan. Av detta följer att Echa ska bära sina rättegångskostnader.

Mot denna bakgrund beslutar
TRIBUNALEN (femte avdelningen)
följande:

1)
Talan ogillas.

2)
ClientEarth ska bära sina rättegångskostnader och ersätta Europeiska kommissionens rättegångskostnader.

3)
Europeiska kemikaliemyndigheten (Echa) ska bära sina rättegångskostnader.

Gratsias
Dittrich
Ulloa Rubio
Avkunnad vid offentligt sammanträde i Luxemburg den 4 april 2019.
Underskrifter
Innehållsförteckning

Bakgrund till tvisten

Förfarandet och parternas yrkanden

Rättslig bedömning

Yrkandet om ogiltigförklaring av beslutet om tillstånd

Yrkandet om ogiltigförklaring av beslutet om begäran om intern omprövning

Den första grunden: Felaktig rättstillämpning och oriktiga bedömningar vad gäller huruvida tillståndsansökan uppfyllde kraven i artiklarna 62 och 60.7 i förordning nr 1907/2006

– Den första delgrunden: Felaktig rättstillämpning och oriktiga bedömningar vid tolkningen av begreppet ”användning” i artiklarna 56.1 a och 62.4 c i förordning nr 1907/2006

– Den andra delgrunden: Felaktig rättstillämpning och oriktiga bedömningar vad gäller brister i kemikaliesäkerhetsrapporten

– Den tredje delgrunden: Felaktig rättstillämpning och uppenbart oriktiga bedömningar vad gäller brister i bedömningen av lämpliga alternativ

– Den fjärde delgrunden: Felaktig rättstillämpning vid tolkningen av artiklarna 60.7 och 64.3 i förordning nr 1907/2006

Den andra grunden: Uppenbart oriktiga bedömningar i samband med den samhällsekonomiska bedömning som avses i artikel 60.4 i förordning nr 1907/2006

– Den första delgrunden: Felaktig rättstillämpning och uppenbart oriktiga bedömningar vad gäller referensramen för den samhällsekonomiska bedömningen

– Den andra delgrunden: En uppenbart oriktig bedömning vid avvägningen mellan riskerna och fördelarna

– Den tredje delgrunden: En uppenbart oriktig bedömning på grund av att uppgifter inte beaktats inom ramen för den samhällsekonomiska bedömningen

Den tredje grunden: Felaktig rättstillämpning och uppenbart oriktiga bedömningar med avseende på artikel 60.4 och 60.5 i förordning nr 1907/2006 rörande analysen av alternativen

Den fjärde grunden: Felaktig rättstillämpning och uppenbart oriktiga bedömningar på grund av ett åsidosättande av försiktighetsprincipen inom ramen för tillståndsförfarandet

Rättegångskostnader
(
*1
)	Rättegångsspråk: engelska.