CELEX: 62019CJ0546
Zahtjev za prethodnu odluku
Područje slobode, sigurnosti i pravde
Politika useljavanja
Vraćanje državljana trećih zemalja s nezakonitim boravkom
Direktiva 2008/115/EZ
Članak 2. stavak 1.
Područje primjene
Državljanin treće zemlje
Kaznena osuda u državi članici
Članak 3. točka 6.
Zabrana ulaska
Razlozi javnog poretka i javne sigurnosti
Povlačenje odluke o vraćanju
Zakonitost zabrane ulaska

Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje Direktive 2008/115/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 16. prosinca 2008. o zajedničkim standardima i postupcima država članica za vraćanje državljana trećih zemalja s nezakonitim boravkom (
SL 2008., L 348, str. 98
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 8., str. 188.).
Zahtjev je upućen u okviru spora između osobe BZ i Westerwaldkreisa (Okrug Westerwald, Njemačka) o zakonitosti odluke o zabrani ulaska i boravka izrečene protiv osobe BZ.
Pravni okvir
Pravo Unije
Direktiva 2008/115
Člankom 1. Direktive 2008/115, naslovljenim „Predmet”, predviđa se:
„Ovom se Direktivom utvrđuju zajednički standardi i postupci koji se imaju primjenjivati u državama članicama za vraćanje državljana trećih zemalja koji nemaju zakonit boravak u skladu s temeljnim pravima kao općim načelima prava Zajednice kao i međunarodnog prava, uključujući zaštitu izbjeglica i ljudskih prava.”
Člankom 2., naslovljenim „Područje primjene”, stavcima 1. i 2. te direktive određuje se:
„1.   Ova se Direktiva primjenjuje na državljane trećih zemalja koji nezakonito borave na državnom području države članice.
2.   Države članice mogu odlučiti da neće primjenjivati ovu Direktivu na državljane trećih zemalja:
[…]
(b)
koji se moraju u skladu s nacionalnim pravom vratiti [zbog] kaznene sankcije ili posljedice kaznene sankcije ili je u pogledu njih pokrenut postupak izručenja.”
U članku 3. navedene direktive, naslovljenom „Definicije” navedeno je:
„U smislu ove Direktive primjenjuju se sljedeće definicije:
1.
,državljanin treće zemlje’ znači svaka osoba koja nije državljanin Unije u smislu članka [21. stavka 1. UFEU‑a] i koja nema na temelju prava […] pravo na slobodno kretanje kako je utvrđeno člankom 2. stavkom 5. [Uredbe (EZ) br. 562/2006 Europskog parlamenta i Vijeća od 15. ožujka 2006. o Zakoniku Zajednice o pravilima kojima se uređuje kretanje osoba preko granica (Zakonika o schengenskim granicama) (
SL 2006., L 105, str. 1
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 10., str. 61.)].
2.
‚nezakonit boravak’ znači nazočnost u području države članice državljanina treće zemlje koji ne ispunjava ili više ne ispunjava uvjete za ulazak iz članka 5. Zakonika o schengenskim granicama ili druge uvjete za ulazak, boravak ili boravište u toj državi članici;
3.
,vraćanje’ znači postupak vraćanja državljanina treće zemlje – bilo kao dobrovoljno prihvaćanje obveze na povratak ili prisilno – u:
–
njegovu ili njezinu državu podrijetla, ili
–
državu tranzita u skladu sa sporazumima Zajednice ili bilateralnim sporazumima o ponovnom primitku ili drugim sporazumima, ili
–
drugu treću zemlju u koju se konkretni državljanin treće zemlje dobrovoljno odluči vratiti i u kojoj će on ili ona biti prihvaćeni;
4.
,odluka o vraćanju’ znači upravna ili sudska odluka ili akt u kojem se navodi ili određuje da je boravak državljanina treće zemlje nezakonit i kojom se određuje ili utvrđuje obveza vraćanja;
5.
‚udaljavanje’ znači izvršenje obveze vraćanja, posebno fizički prijevoz iz države članice;
6.
,zabrana ulaska’ znači upravna ili sudska odluka ili akt kojim se zabranjuju ulazak i boravak na državnom području države članice za određeno vrijeme, zajedno s odlukom o vraćanju;
[…]”
Članak 6. Direktive 2008/115 naslovljen „Odluka o vraćanju” glasi kako slijedi:
„1.   Države članice izdaju odluku o vraćanju u pogledu svakog državljanina treće zemlje koji nezakonito boravi na njihovu državnom području, ne dovodeći u pitanje iznimke iz stavaka od 2. do 5.
2.   Državljani treće zemlje koji nezakonito borave na državnom području države članice a imaju valjanu dozvolu boravka ili drugo odobrenje koje im omogućuje pravo na boravak koju je izdala druga država članica, moraju bez odgode otići na državno područje te druge države članice. U slučaju da državljanin treće države na kojeg se ovaj zahtjev odnosi ne postupi u skladu s ovom odredbom, te u slučaju kad se njegov odlazak zahtijeva odmah iz razloga javnog poretka ili javne sigurnosti, primjenjuje se stavak 1.
3.   Države članice mogu se suzdržati od izdavanja odluke o vraćanju državljanina treće zemlje koji nezakonito boravi na njihovu državnom području, ako konkretnog državljanina treće zemlje preuzme druga država članica prema bilateralnom sporazumu ili dogovorima koji važe na dan stupanja na snagu ove Direktive. U tom slučaju država članica koja je preuzela konkretnog državljanina treće zemlje primjenjuje stavak 1.
4.   Država članica može u svako doba odlučiti izdati neovisnu boravišnu dozvolu ili drugo odobrenje kojim se omogućuje pravo na boravak zbog suosjećanja, humanitarnih ili drugih razloga državljaninu treće zemlje koji nezakonito boravi u njihovom području. U tom se slučaju ne izdaje odluka o vraćanju. Ako je odluka o vraćanju već izdana, ukida se ili se suspendira za vrijeme trajanja boravišne dozvole ili drugog odobrenja koje omogućuje pravo na boravak.
5.   Ako se protiv državljanina treće zemlje koji nezakonito boravi na državnom području države članice provodi postupak produljenja njegove ili njezine boravišne dozvole ili drugog odobrenja koje omogućuje pravo na boravak, ta se država članica suzdržava od izdavanja odluke za vraćanje, do završetka postupka koji je u tijeku, ne dovodeći u pitanje stavak 6.
[…]”
U skladu sa člankom 7. Direktive 2008/115, naslovljenim „Dobrovoljni odlazak”, stavcima 3. i 4.:
„3.   Određene obveze čiji je cilj sprječavanje opasnosti od bijega, kao što je redovno javljanje tijelima, polog odgovarajućeg novčanog jamstva, dostava dokumenata ili obveza boravka u određenom mjestu, mogu se odrediti tijekom vremena za dobrovoljni odlazak.
4.   Ako postoji opasnost od bijega ili ako je zahtjev za zakonit boravak odbijen kao očigledno neutemeljen ili lažan, ili ako konkretna osoba predstavlja opasnost za javni poredak, javnu sigurnost ili nacionalnu sigurnost, države članice mogu se suzdržati od odobravanja vremena za dobrovoljni odlazak ili mogu odobriti vrijeme kraće od sedam dana.”
Člankom 9. Direktive 2008/115, pod naslovom „Odgoda udaljavanja”, u stavcima 1. i 3. propisuje se:
„1.   Države članice odgađaju udaljavanje:
(a)
ako bi to kršilo načelo
non refoulement
[…]”
[…]
3.   Ako je udaljavanje odgođeno prema stavcima 1. i 2., obveze iz članka 7. stavka 3. mogu biti izrečene u pogledu konkretnog državljanina treće zemlje.”
Člankom 11. navedene direktive, naslovljenim „Zabrana ulaska”, propisuje se:
„1.   Odlukama o vraćanju pridodaje se zabrana ulaska:
(a)
ako nije odobreno vrijeme [z]a dobrovoljni odlazak; ili
(b)
ako nije poštovana obveza vraćanja.
U drugim se slučajevima odlukama o vraćanju može pridodati zabrana ulaska.
2.   Trajanje zabrane ulaska utvrđuje se u pogledu svih relevantnih okolnosti pojedinačnog slučaja i u pravilu ne prelazi pet godina. Međutim, može biti duža od pet godina, ako državljanin treće zemlje predstavlja ozbiljnu opasnost za javni poredak, javnu sigurnost ili nacionalnu sigurnost.”
Zakonik o schengenskim granicama
Člankom 5. Uredbe br. 562/2006, stavljenom izvan snage i zamijenjenom od 11. travnja 2016. Uredbom (EU) 2016/399 Europskog parlamenta i Vijeća od 9. ožujka 2016. o Zakoniku Unije o pravilima kojima se uređuje kretanje osoba preko granica (
SL 2016., L 77, str. 1
.), određivali su se uvjeti ulaska građanina trećih zemalja za planirani boravak na državnom području država članica u trajanju od ne više od 90 dana u bilo kojem razdoblju od 180 dana. Od 11. travnja 2016. ti uvjeti određeni su u članku 6. Uredbe 2016/399.
Priručnik o vraćanju
Priručnik o vraćanju nalazi se u prilogu Preporuci Komisije (EU) 2017/2338 оd 16. studenoga 2017. za uspostavu zajedničkog „Priručnika o vraćanju” koji trebaju upotrebljavati nadležna tijela država članica pri izvršavanju zadaća povezanih s vraćanjem (
SL 2017., L 339, str. 83
.). Kao što to proizlazi iz odjeljka 2. te preporuke, taj priručnik je glavni alat za nadležna tijela država članica za izvršavanje zadaća povezanih s vraćanjem državljana trećih zemalja s nezakonitim boravkom.
Priručnik o vraćanju sadržava stavak 11. naslovljen „Zabrane ulaska” čiji peti podstavak glasi:
„Pravila o zabranama ulaska povezanima s vraćanjem u skladu s […] Direktivom [2008/115] ne utječu na zabrane ulaska izdane za druge potrebe koje nisu povezane s migracijom, kao što su zabrane ulaska državljanima trećih zemalja koji su počinili teška kaznena djela ili u vezi s kojima postoji jasna indicija o namjeri počinjenja takvog kaznenog djela (vidjeti članak 24. stavak 2. Uredbe (EZ) br. 1987/2006 Europskog parlamenta i Vijeća o uspostavi, djelovanju i korištenju druge generacije Schengenskog informacijskog sustava (SIS II) (
SL 2006., L 381, str. 4
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 7., str. 74. i ispravak
SL 2015., L 23, str. 19
.) ili zabrane ulaska koje čine mjeru ograničavanja koja je donesena u skladu s glavom V. poglavljem 2. UEU‑a, uključujući mjere za provođenje zabrana ulaska koje je izdalo Vijeće sigurnosti Ujedinjenih naroda.”
Nacionalno pravo
Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet (Zakon o boravku, radu i integraciji stranaca na saveznom državnom području) (BGBl. 2008. I, str. 162.), u verziji primjenjivoj na činjenice glavnog postupka (u daljnjem tekstu: AufenthG), sadržava članak 11., naslovljen „Zabrana ulaska i boravka”, u skladu s kojim:
„1.   Stranac prema kojem je primijenjena mjera protjerivanja, vraćanja ili udaljavanja više nema pravo ni ponovno ući na savezno državno područje ni boraviti na njemu te mu se neće izdati nikakva dozvola boravka, čak i ako bi imao pravo na nju na temelju ovog Zakona.
2.   Trajanje zabrane ulaska i boravka određuje se po službenoj dužnosti. Taj rok počinje teći od strančeva odlaska. U slučaju protjerivanja, trajanje zabrane određuje se istovremeno s donošenjem naloga za protjerivanje. U ostalim slučajevima, ono se određuje istovremeno s izricanjem naloga za napuštanje državnog područja pod prijetnjom udaljavanja, a najkasnije prilikom udaljavanja ili vraćanja. Kako bi se spriječila prijetnja javnoj sigurnosti i javnom poretku, taj rok može biti uvjetovan dokazanim nepostojanjem kaznenih sankcija ili konzumacije ili trgovine drogom. Ako taj uvjet nije ispunjen prilikom isteka roka, primjenjuje se dulji rok koji se određuje po službenoj dužnosti istodobno s rokom određenim na temelju pete rečenice.
3.   Trajanje zabrane ulaska i boravka određuje se diskrecijskom odlukom. Ono može biti dulje od pet godina samo ako je stranac protjeran zbog kaznene osude ili predstavlja ozbiljnu opasnost za javnu sigurnost i javni poredak. Zabrana ne može trajati dulje od deset godina.
[…]”
Člankom 50. AufenthaltG‑a, naslovljenim „Obveza napuštanja državnog područja”, propisuje se:
„1.   Stranac podliježe obvezi napuštanja državnog područja ako nije ili više nije imatelj potrebne dozvole boravka […].
2.   Stranac je dužan napustiti državno područje Savezne Republike bez odgode ili, ako mu je dodijeljen rok za napuštanje državnog područja, prije isteka tog roka.
[…]”
Člankom 51. AufenthaltG‑a, naslovljenim „Prestanak zakonitosti boravka; zadržavanje ograničenja”, u stavku 1. točki 5. određuje se:
„1.   Dozvola boravka prestaje važiti u sljedećim slučajevima: […] […]
5)
u slučaju protjerivanja stranca, […]”
Članak 53. stavak 1. AufenthG‑a, naslovljen „Protjerivanje”, glasi:
„Na stranca čiji je boravak prijetnja javnoj sigurnosti i javnom poretku, demokratskom i slobodnom ustavnom poretku ili bilo kojem važnom interesu Savezne Republike Njemačke primjenjuje se mjera protjerivanja ako, uzimajući u obzir sve okolnosti konkretnog slučaja, iz odvagivanja interesa koji predstavlja njegov odlazak s njegovim interesom ostanka na državnom području Savezne Republike proizlazi da prevladava javni interes za njegov odlazak.”
Članak 54. stavak 1. točka 1. AufenthaltG‑a glasi:
„1.   Interes za protjerivanje stranca u smislu članka 53. stavka 1. osobito je bitan:
1) ako je pravomoćnom odlukom osuđen na kaznu zatvora […]”
Člankom 58. AufenthaltG‑a, naslovljenim „Udaljavanje”, u stavcima 1. i 2. propisuje se:
„1.   Na stranca se primjenjuje mjera udaljavanja ako je njegova obveza napuštanja državnog područja izvršna, ako mu nije dodijeljen nikakav rok za napuštanje državnog područja ili ako je taj rok istekao, te ako nije osigurano dobrovoljno ispunjenje njegove obveze napuštanja državnog područja ili ako je zbog razloga javne sigurnosti i javnog poretka razvidno da je nužno nadzirati napuštanje državnog područja. […]
2.   […] U ostalim slučajevima, obveza napuštanja državnog područja postaje izvršna tek kada postane izvršno samo odbijanje izdavanja dozvole boravka ili drugi upravni akt na temelju kojeg je stranac dužan napustiti državno područje u skladu s člankom 50. stavkom 1.
[…]”
Člankom 59. AufenthaltG‑a, naslovljenim „Nalog za napuštanje državnog područja pod prijetnjom udaljavanja”, u stavcima 1. i 2. određuje se:
„1.   Udaljavanju prethodi nalog za napuštanje državnog područja pod prijetnjom udaljavanja kojim se određuje razuman rok za dobrovoljni odlazak od sedam do 30 dana. […]
2.   U nalogu za napuštanje državnog područja pod prijetnjom udaljavanja označava se država u koju će se stranac udaljiti i pojašnjava da ga se može udaljiti i u drugu državu na čije područje može ući ili koja ga je dužna preuzeti.
[…]”
Članak 60.a AufenthG‑a, naslovljen „Privremena odgoda udaljavanja (tolerancija)”, u stavcima 2. do 4. glasi:
„2.   Udaljavanje stranca odgađa se sve dok ono nije moguće zbog činjeničnih i pravnih razloga i nije mu izdana privremena dozvola boravka […] […]
3.   Odgoda udaljavanja stranca ne dovodi u pitanje njegovu obvezu napuštanja državnog područja.
4.   Potvrda se izdaje strancu u čiju je korist određena odgoda udaljavanja.
[…]”
Glavni postupak i prethodna pitanja
Osoba BZ, neutvrđenog državljanstva, rođena je u Siriji i od 1990. boravi u Njemačkoj. Iako od tog datuma podliježe obvezi napuštanja državnog područja, nastavila je boraviti u toj državi članici na temelju „privremene odgode udaljenja (tolerancija)” koja se redovito produljivala na temelju članka 60.a AufenthG‑a.
Dana 17. travnja 2013. osoba BZ osuđena je na kaznu zatvora u trajanju od tri godine i četiri mjeseca zbog kaznenih djela podrške terorizmu. U ožujku 2014. određen joj je prekid izvršenja kazne u preostalom trajanju.
Zbog te je kaznene osude okrug Westerwald odlukom od 24. veljače 2014. naložio protjerivanje osobe BZ na temelju članka 53. stavka 1. AufenthG‑a. Ta je odluka sadržavala i zabranu ulaska u Njemačku i boravka u njoj u trajanju od šest godina, koja je potom skraćena na četiri godine, računajući od dana stvarnog odlaska osobe BZ s njemačkog državnog područja, i bila je ograničena do najkasnije 21. srpnja 2023. Istodobno je okrug Westerwald osobi BZ uputio nalog za napuštanje državnog područja pod prijetnjom udaljavanja.
Osoba BZ podnijela je prigovor protiv navedenih odluka. Na raspravi pred odborom za prigovore okrug Westerwald povukao je nalog za napuštanje državnog područja pod prijetnjom udaljavanja. Prigovor osobe BZ odbijen je u preostalom dijelu.
Ona je stoga pred Verwaltungsgerichtom Koblenz (Upravni sud u Koblenzu, Njemačka), podnijela tužbu protiv mjera donesenih protiv nje. S obzirom na to da je ta tužba odbijena, osoba BZ podnijela je žalbu protiv odluke o odbijanju pred Oberverwaltungsgerichtom Rheinland‑Pfalz (Visoki upravni sud Porajnja‑Falačke, Njemačka).
Potom je odlukom od 21. srpnja 2017. Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (Savezni ured za migraciju i izbjeglice, Njemačka) odbio zahtjev za azil osobe BZ kao očito neosnovan. To tijelo također je utvrdilo da se osobu BZ ne može vratiti u Siriju jer su ispunjeni uvjeti za zabranu udaljavanja u pogledu te zemlje.
Presudom od 5. travnja 2018. Oberverwaltungsgericht Rheinland‑Pfalz (Visoki upravni sud Porajnja‑Falačke) odbio je žalbu koju je osoba BZ podnijela za poništenje mjere udaljavanja i određivanja trajanja zabrane ulaska i boravka. Stoga je osoba BZ pred sudom koji je uputio zahtjev podnijela reviziju protiv te presude.
Sud koji je uputio zahtjev navodi da je odbio reviziju osobe BZ jer se ta revizija odnosila na odluku o protjerivanju koja je protiv nje donesena a koja je tako postala pravomoćna. Razdvojio je postupak revizije nastavljajući ga jedino u dijelu u kojem se revizija odnosila na odluku o smanjenju trajanja zabrane ulaska i boravka iz te odluke na četiri godine računajući od eventualnog odlaska osobe BZ s njemačkog državnog područja i trajanja najkasnije do 21. srpnja 2023.
Iz pojašnjenja suda koji je uputio zahtjev proizlazi da prema njemačkom pravu donošenje odluke o protjerivanju na temelju članka 53. AufenthG‑a ima za posljedicu, s jedne strane, to da prestaje važiti dozvola boravka dotične osobe u skladu s člankom 51. stavkom 1. točkom 5. AufenthG‑a te da se, s druge strane, na temelju članka 11. stavka 1. AufenthG‑a zabranjuje ulazak, boravak i izdavanje nove dozvole boravka toj osobi prije isteka trajanja odluke o protjerivanju.
Sud koji je uputio zahtjev također pojašnjava da u njemačkom pravu odluka o protjerivanju nije „odluka o vraćanju” u smislu članka 3. točke 4. Direktive 2008/115. Nasuprot tomu, to je slučaj, prema mišljenju suda koji je uputio zahtjev, u pogledu naloga za napuštanje državnog područja pod prijetnjom udaljavanja, predviđenog u članku 59. stavku 1. AufenthG‑a.
Sud koji je uputio zahtjev dodaje da odluka o protjerivanju donesena na temelju članka 53. AufenthG‑a ne dovodi nužno do udaljavanja dotičnog stranca. Naime, na osobe čiji je boravak opasnost za javnu sigurnost mogla bi se primijeniti mjera protjerivanja iako njihovo udaljavanje s njemačkog državnog područja nije moguće zbog situacije koja prevladava u zemlji njihova odredišta. U tom slučaju nacionalno pravo ne nalaže povlačenje zabrane ulaska i boravka koja se izriče, na temelju članka 11. stavka 1. AufenthG‑a.
Sud koji je uputio zahtjev dvoji u pogledu pitanja je li područjem primjene Direktive 2008/115 obuhvaćena zabrana ulaska i boravka izrečena protiv državljanina treće zemlje za potrebe koje „nisu povezane s migracijom”, osobito zajedno s odlukom o protjerivanju. Njegove dvojbe proizlaze osobito iz navoda u stavku 11. petom podstavku Priručnika o vraćanju, prema kojem pravila koja se primjenjuju na zabrane ulaska povezane s vraćanjem na temelju Direktive 2008/115 „ne utječu na zabrane ulaska izdane za druge potrebe koje nisu povezane s migracijom”.
Sud koji je uputio zahtjev usto naglašava da Savezna Republika Njemačka nije iskoristila mogućnost koja joj je dodijeljena člankom 2. stavkom 2. točkom (b) Direktive 2008/115 da tu direktivu ne primijeni na državljane trećih zemalja koji se u skladu s nacionalnim pravom moraju vratiti zbog kaznene sankcije ili posljedice kaznene sankcije.
U tim je okolnostima Bundesverwaltungsgericht (Savezni upravni sud) odlučio prekinuti postupak i postaviti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„1.
(a)
Obuhvaća li područje primjene Direktive [2008/115] zabranu ulaska izrečenu državljaninu treće zemlje za potrebe koje ,nisu povezane s migracijom’ u svakom slučaju ako država članica nije iskoristila mogućnost predviđenu člankom 2. stavkom 2. točkom (b) te direktive?
(b)
U slučaju negativnog odgovora na pitanje 1.a: Je li takva zabrana ulaska izuzeta iz područja primjene Direktive 2008/115 i u slučaju kada državljanin treće zemlje, neovisno o nalogu za protjerivanje koji je protiv njega izdan i na koji se nadovezuje zabrana ulaska, nema zakonit boravak te je stoga u načelu obuhvaćen područjem primjene te direktive?
(c)
Ubraja li se u zabrane ulaska izrečene za potrebe koje ,nisu povezane s migracijom’ i zabrana ulaska koja je izrečena u vezi s protjerivanjem određenim zbog razloga javnoga poretka i javne sigurnosti (u ovom slučaju: isključivo zbog općih preventivnih razloga s ciljem borbe protiv terorizma)?
2.
Ako odgovor na prvo pitanje bude glasio da je predmetna zabrana ulaska obuhvaćena područjem primjene Direktive 2008/115:
(a)
Ima li upravno poništenje odluke o vraćanju (u ovom slučaju: nalog za napuštanje državnog područja pod prijetnjom udaljavanja) za posljedicu to da zabrana ulaska u smislu članka 3. točke 6. Direktive 2008/115, koja je određena istodobno kada i ta odluka o vraćanju, postane nezakonita?
(b)
Dolazi li do te pravne posljedice i u slučaju kada upravni nalog za protjerivanje koji prethodi odluci o vraćanju postane pravomoćan?”
O prethodnim pitanjima
Dopuštenost
U svojim pisanim očitovanjima podnesenim Sudu njemačka vlada istaknula je da je, suprotno navodima suda koji je uputio zahtjev, Savezna Republika Njemačka iskoristila mogućnost predviđenu u članku 2. stavku 2. točki (b) Direktive 2008/115 da tu direktivu ne primijeni na državljane trećih zemalja koji se u skladu s nacionalnim pravom moraju vratiti zbog kaznene sankcije ili posljedice kaznene sankcije.
Njemačka vlada osobito se pozvala na obrazloženje zakona kojim se Direktiva 2008/115 prenijela u njemački pravni poredak, iz kojeg proizlazi da se odstupanje od maksimalnog trajanja od pet godina zabrane ulaska i boravka predviđeno u članku 11. stavku 3. drugoj rečenici AufenthG‑a temeljilo, među ostalim, na članku 2. stavku 2. točki (b) Direktive 2008/115.
Prema mišljenju njemačke vlade, s obzirom na to da su odredbe nacionalnog prava koje se primjenjuju na glavni postupak donesene koristeći se mogućnošću danom državama članicama u članku 2. stavku 2. točki (b) Direktive 2008/115, tumačenje te direktive koju traži sud koji je uputio zahtjev irelevantno je za spor koji se pred njim vodi. Slijedom toga smatra da pitanja koja je postavio sud koji je uputio zahtjev treba odbaciti kao nedopuštena.
Međutim, valja podsjetiti na to da prema ustaljenoj sudskoj praksi, za pitanja o tumačenju prava Unije koja je postavio nacionalni sud u zakonodavnom i činjeničnom okviru koji je sam nadležan utvrditi, a čiju točnost Sud ne provjerava, vrijedi pretpostavka relevantnosti. Sud može odbiti odlučiti o pitanju koje je uputio nacionalni sud samo kada na očit način proizlazi da traženo tumačenje prava Unije nema nikakav odnos sa stvarnošću ili predmetom glavnog postupka, kada je problem hipotetske naravi ili kada Sud ne raspolaže činjeničnim i pravnim elementima koji su potrebni kako bi se na koristan način odgovorilo na pitanja koja su mu postavljena (presuda od 22. prosinca 2008., Régie Networks,
C‑333/07
,
EU:C:2008:764
, t.
46.
i navedena sudska praksa).
U ovom slučaju, u odgovoru na zahtjev za informacije Suda, sud koji je uputio zahtjev potvrdio je da prema svojem tumačenju njemačkog prava, Savezna Republika Njemačka nije odlučila, na temelju članka 2. stavka 2. točke (b) Direktive 2008/115, isključiti iz cijelog područja primjene te direktive državljane trećih zemalja koji se moraju vratiti zbog kaznene sankcije ili posljedice kaznene sankcije. Iz obrazloženja na koje se poziva njemačka vlada proizlazi da je njemački zakonodavac jedino želio odstupati upravo od posebne odredbe članka 11. stavka 2. navedene direktive koja se odnosi na maksimalno trajanje zabrane ulaska i boravka.
S obzirom na takve navode suda koji je uputio zahtjev, ne može se smatrati da tumačenje prava Unije koje je zatražio taj sud nema nikakve veze sa stvarnošću ili predmetom glavnog postupka, tako da nije očito da su pitanja o tumačenju prava Unije irelevantna.
Stoga je zahtjev za prethodnu odluku dopušten.
Prvo pitanje
Svojim prvim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 2. stavak. 1. Direktive 2008/115 tumačiti na način da se ta direktiva primjenjuje na zabranu ulaska i boravka, koju je izrekla država članica koja je iskoristila mogućnost predviđenu u članku 2. stavku 2. točki (b) te direktive, protiv državljanina treće zemlje koji se nalazi na njezinu državnom području i protiv kojega je na temelju prethodne kaznene osude donesena odluka o protjerivanju zbog razloga javne sigurnosti i javnog poretka.
U tom pogledu valja kao prvo podsjetiti na to da se, u skladu s člankom 2. stavkom 1. Direktive 2008/115, ta direktiva primjenjuje na državljane trećih zemalja koji nezakonito borave na državnom području države članice. Pojam „nezakonit boravak” definiran je u članku 3. točki 2. te direktive kao „nazočnost u području države članice državljanina treće zemlje koji ne ispunjava ili više ne ispunjava uvjete za ulazak iz članka 5. Zakonika o schengenskim granicama ili druge uvjete za ulazak, boravak ili boravište u toj državi članici”.
Iz te definicije proizlazi da svaki državljanin treće zemlje koji je nazočan na području države članice i koji ne ispunjava uvjete za ulazak, boravak ili boravište u toj državi članici, zbog same te činjenice u njoj nezakonito boravi i stoga ulazi u područje primjene Direktive 2008/115 (vidjeti u tom pogledu presudu od 7. lipnja 2016., Affum,
C‑47/15
,
EU:C:2016:408
, t.
48.
i od 19. lipnja 2018., Gnandi,
C‑181/16
,
EU:C:2018:465
, t.
39.
).
Iz toga slijedi da je područje primjene te direktive definirano samo s obzirom na položaj nezakonitog boravka u kojem se nalazi državljanin treće zemlje neovisno o razlozima na kojima se zasniva taj položaj ili mjerama koje mogu biti donesene u pogledu tog državljanina.
Kao drugo, to tumačenje potvrđuje članak 2. stavak 2. točka (b) Direktive 2008/115, na temelju kojeg države članice mogu odlučiti da iz područja primjene te direktive isključe državljane trećih zemalja koji se moraju u skladu s nacionalnim pravom vratiti zbog kaznene sankcije ili posljedice kaznene sankcije ili je u pogledu njih pokrenut postupak izručenja. Naime, nije bilo potrebno u posebnoj odredbi predvidjeti takvu mogućnost za države članice ako državljani trećih zemalja o kojima je riječ ne ulaze u područje primjene navedene direktive, kako je definirano u njezinu članku 2. stavku 1.
Kao treće, prethodna razmatranja ne mogu se dovesti u pitanje stavkom 11. petim podstavkom Priručnika o vraćanju. Naime, područje primjene Direktive 2008/115, kao što nedvojbeno proizlazi iz njezina članka 2. stavka 1., ne može se izmijeniti Komisijinom preporukom, koja nema obvezujući učinak.
Uzimajući u obzir sva prethodna razmatranja, na prvo pitanje valja odgovoriti da članak 2. stavak. 1. Direktive 2008/115 treba tumačiti na način da se ta direktiva primjenjuje na zabranu ulaska i boravka, koju je izrekla država članica koja nije iskoristila mogućnost predviđenu u članku 2. stavku 2. točki (b) navedene direktive, protiv državljanina treće zemlje koji se na nalazi na njezinu državnom području i protiv kojega je na temelju prethodne kaznene osude donesena odluka o protjerivanju zbog razloga javne sigurnosti i javnog poretka.
Drugo pitanje
Svojim drugim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li Direktivu 2008/115 tumačiti na način da joj se protivi održavanje na snazi zabrane ulaska i boravka koju je zbog razloga javne sigurnosti i javnog poretka na temelju prethodne kaznene osude izrekla država članica protiv državljanina treće zemlje koji se nalazi na njezinu državnom području i protiv kojega je donesena odluka o protjerivanju, koja je postala pravomoćna, ako je odluka o vraćanju koju je ta država članica donijela protiv tog državljanina povučena.
Valja podsjetiti na to da članak 3. točka 6. Direktive 2008/115 definira „zabranu ulaska” kao „upravnu ili sudsku odluku ili akt kojim se zabranjuju ulazak i boravak na državnom području države članice za određeno vrijeme, zajedno s odlukom o vraćanju”. U članku 3. točki 4. te direktive, potonja odluka definirana je kao „upravna ili sudska odluka ili akt u kojem se navodi ili određuje da je boravak državljanina treće zemlje nezakonit i kojom se određuje ili utvrđuje obveza vraćanja”.
U skladu s člankom 11. stavkom 1. Direktive 2008/115, odlukama o vraćanju pridodaje se zabrana ulaska ako nije odobreno vrijeme za dobrovoljni odlazak ili ako nije poštovana obveza vraćanja. U drugim se slučajevima odlukama o vraćanju može pridodati zabrana ulaska.
Iz teksta navedenih odredaba proizlazi da je namjena „zabrane ulaska” nadopuna odluke o vraćanju, time što se zabranjuje zainteresiranoj osobi da određeno vrijeme nakon svojeg „vraćanja” – kako je taj izraz definiran u članku 3. točki 3. Direktive 2008/115, odnosno nakon svojeg odlaska s državnog područja država članica – ponovno uđe na to državno područje i da tamo potom boravi (presude od 26. srpnja 2017., Ouhrami,
C‑225/16
,
EU:C:2017:590
, t.
45.
i od 17. rujna 2020., JZ (Kazna zatvora u slučaju zabrane ulaska),
C‑806/18
,
EU:C:2020:724
, t.
32.
). Stoga zabrana ulaska proizvodi svoje učinke tek od trenutka kad zainteresirana osoba stvarno napusti državno područje država članica (vidjeti u tom smislu presudu od 17. rujna 2020., JZ (Kazna zatvora u kontekstu zabrane ulaska) (
C‑806/18
,
EU:C:2020:724
, t.
33.
).
U ovom slučaju, sud koji je uputio zahtjev naveo je, s jedne strane, da u njemačkom pravu nalog za napuštanje državnog područja pod prijetnjom udaljavanja, u smislu članka 59. AufenthG‑a, jest „odluka o vraćanju” u smislu članka 3. točke 4. Direktive 2008/115 i, s druge strane, da iako je protiv osobe BZ prvotno donesen takav nalog, on je potom povučen tako da zabrani ulaska i boravka izrečenoj protiv osobe BZ zaista nije pridodana odluka o vraćanju.
Međutim, kao što je nezavisni odvjetnik to istaknuo u točki 82. svojega mišljenja, iako zabrana ulaska obuhvaćena Direktivom 2008/115 može proizvesti vlastite pravne učinke tek nakon dobrovoljnog ili prisilnog izvršenja odluke o vraćanju, podrazumijeva se da se ona ne može zadržati na snazi nakon povlačenja te odluke o vraćanju.
U vezi s tim valja još pojasniti da iz članka 6. stavka 1. Direktive 2008/115 proizlazi da su države članice, ne dovodeći u pitanje iznimke iz stavaka od 2. do. 5. tog članka, dužne donijeti odluku o vraćanju protiv svakog državljanina treće zemlje koji nezakonito boravi na njihovu državnom području.
Iz toga slijedi da država članica, kada se na njezinu državnom području nalazi državljanin treće zemlje koji nema ili više nema valjanu dozvolu boravka, ta država članica na temelju relevantnih odredaba mora odrediti treba li tom državljaninu izdati novu dozvolu boravka. Ako to nije slučaj, dotična država članica dužna je protiv navedenog državljanina donijeti odluku o vraćanju kojoj, u skladu s člankom 11. stavkom 1. Direktive 2008/115, može ili mora biti pridodana zabrana ulaska u smislu članka 3. točke 6. te direktive.
Slijedom toga, kao što je to nezavisni odvjetnik istaknuo, u biti, u točki 81. svojega mišljenja, bilo bi protivno kako predmetu Direktive 2008/115, kako je naveden u njezinu članku 1., tako i tekstu članka 6. te direktive, tolerirati postojanje privremenog statusa državljana trećih zemalja koji se nalaze na državnom području države članice bez prava na boravak i dozvole boravka, i protiv kojih je, po potrebi, donesena zabrana ulaska ali u odnosu na koje ne postoji nikakva valjana odluka o vraćanju.
Prethodna razmatranja ostaju valjana i u pogledu državljana trećih zemalja s nezakonitim boravkom na državnom području države članice koji, poput osobe BZ, ne mogu biti udaljeni jer se tomu protivi načelo zabrane prisilnog udaljenja ili vraćanja.
Naime, kao što je to nezavisni odvjetnik istaknuo u točki 87. svojega mišljenja, iz članka 9. stavka 1. točke (a) Direktive 2008/115 proizlazi da ta okolnost ne opravdava nedonošenje odluke o vraćanju protiv državljanina treće zemlje u takvoj situaciji, nego samo odgodu njegova vraćanja izvršenjem navedene odluke.
Uzimajući u obzir prethodno navedeno, činjenica da je odluka o protjerivanju, poput one koja je donesena protiv osobe BZ, postala pravomoćna ne može opravdati to da se održi na snazi zabrana ulaska i boravka iako u odnosu na osobu BZ ne postoji nikakva odluka o vraćanju.
S obzirom na sva prethodna razmatranja, na drugo pitanje valja odgovoriti da Direktivu 2008/115 treba tumačiti na način da joj se protivi održavanje na snazi zabrane ulaska i boravka koju je zbog razloga javne sigurnosti i javnog poretka na temelju prethodne kaznene osude izrekla država članica protiv državljanina treće zemlje koji se nalazi na njezinu državnom području i protiv kojega je donesena odluka o protjerivanju, koja je postala pravomoćna, ako je odluka o vraćanju koju je ta država članica donijela protiv tog državljanina povučena iako je ta odluka o protjerivanju postala pravomoćna.
Troškovi
Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.

Slijedom navedenog, Sud (četvrto vijeće) odlučuje:

1.
Članak 2. stavak 1. Direktive 2008/115/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 16. prosinca 2008. o zajedničkim standardima i postupcima država članica za vraćanje državljana trećih zemalja s nezakonitim boravkom treba tumačiti na način da se ta direktiva primjenjuje na zabranu ulaska i boravka, koju je izrekla država članica koja nije iskoristila mogućnost predviđenu u članku 2. stavku 2. točki (b) navedene direktive, protiv državljanina treće zemlje koji se nalazi na njezinu državnom području i protiv kojega je na temelju prethodne kaznene osude donesena odluka o protjerivanju zbog razloga javne sigurnosti i javnog poretka.

2.
Direktivu 2008/115 treba tumačiti na način da joj se protivi održavanje na snazi zabrane ulaska i boravka koju je zbog razloga javne sigurnosti i javnog poretka na temelju prethodne kaznene osude izrekla država članica protiv državljanina treće zemlje koji se nalazi na njezinu državnom području i protiv kojega je donesena odluka o protjerivanju, koja je postala pravomoćna, ako je odluka o vraćanju koju je ta država članica donijela protiv tog državljanina povučena iako je ta odluka o protjerivanju postala pravomoćna.

Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: njemački