CELEX: 62020CJ0436
Præjudiciel forelæggelse
artikel 49 TEUF og 56 TEUF
rent intern situation
tjenesteydelser på det indre marked
direktiv 2006/123/EF
anvendelsesområde
artikel 2, stk. 2, litra j)
indgåelse af offentlige kontrakter
direktiv 2014/24/EU
begrebet »offentlig kontrakt«
artikel 74-77
levering af personlige sociale bistandsydelser
aftaler om levering af tjenesteydelser indgået med private socialvirksomhedsenheder
udelukkelse af aktører, der driver virksomhed med vinding for øje
enhedens beliggenhed som udvælgelseskriterium

Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 49 TEUF og 56 TEUF, af artikel 76 og 77 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2014/24/EU af 26. februar 2014 om offentlige udbud og om ophævelse af direktiv 2004/18/EF (
EUT 2014, L 94, s. 65
), sammenholdt med direktivets artikel 74 og bilag XIV hertil, samt af artikel 15, stk. 2, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2006/123/EF af 12. december 2006 om tjenesteydelser i det indre marked (
EUT 2006, L 376, s. 36
).
Anmodningen er blevet indgivet i forbindelse med et søgsmål anlagt af Asociación Estatal de Entidades de Servicios de Atención a Domicilio (ASADE) (den statslige sammenslutning af enheder, der leverer hjemmeplejetjenester) vedrørende lovligheden af Decreto 181/2017, del Consell, por el que se desarrolla la acción concertada para la prestación de servicios sociales en el ámbito de la Comunitat Valenciana por entidades de iniciativa social (regionalregeringen i Valencias dekret nr. 181/2017 af 17.11.2017 om udvikling af en fælles indsats for sociale enheders levering af sociale tjenesteydelser i den selvstyrende region Valencia) af 17. november 2017 (herefter »dekret 181/2017«).
Retsforskrifter
EU-retten
Protokol (nr. 26)
Artikel 1 i protokol (nr. 26) om tjenesteydelser af almen interesse, der er knyttet som bilag til EUF-traktaten (herefter »protokol nr. 26«), foreskriver:
»Unionens fælles værdier med hensyn til tjenesteydelser af almen økonomisk interesse, jf. artikel 14 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, omfatter især
–
nationale, regionale og lokale myndigheders vigtige rolle og vide skønsbeføjelser med hensyn til at levere, udlægge og tilrettelægge tjenesteydelser af almen økonomisk interesse så tæt på brugernes behov som muligt
–
diversiteten i forskellige tjenesteydelser af almen økonomisk interesse og forskellene mellem brugernes behov og præferencer, der kan være et resultat af forskellige geografiske, sociale eller kulturelle situationer
–
et højt niveau med hensyn til kvalitet, sikkerhed og overkommelige priser, lige behandling og fremme af universel adgang og af brugernes rettigheder.«
Direktiv 2014/24
4., 6. og 114. betragtning til direktiv 2014/24 har følgende ordlyd:
»(4)
[…] [S]ituationer, hvor alle aktører, der opfylder visse betingelser, har ret til at udføre en given opgave uden nogen form for udvælgelse såsom brugervalgs- og servicekuponordninger, [bør] ikke forstås som indkøb, men som rene autoriseringsordninger (f.eks. licenser til lægemidler eller sundhedstjenester).
[…]
(6)
Det er også relevant at bemærke, at dette direktiv ikke bør berøre medlemsstaternes lovgivning om social sikring. Det bør heller ikke vedrøre liberalisering af tjenesteydelser af almen økonomisk interesse, der er forbeholdt offentlige eller private enheder, eller privatisering af offentlige enheder, der leverer tjenesteydelser.
Det bør ligeledes bemærkes, at medlemsstaterne frit kan organisere leveringen af obligatoriske sociale tjenesteydelser eller andre tjenesteydelser såsom posttjenester, enten som tjenesteydelser af almen økonomisk interesse eller ikkeøkonomiske tjenesteydelser af almen interesse eller som en blanding heraf. Det bør præciseres, at ikkeøkonomiske tjenesteydelser af almen interesse ikke bør falde ind under dette direktivs anvendelsesområde.
[…]
(114)
Visse kategorier af tjenesteydelser har fortsat ifølge deres natur en begrænset grænseoverskridende dimension, især de tjenesteydelser, der kan betegnes som personlige tjenesteydelser, såsom visse sociale, sundhedsmæssige og uddannelsesmæssige tjenesteydelser. Disse tjenesteydelser leveres i en særlig sammenhæng, som er meget forskellig fra medlemsstat til medlemsstat som følge af forskellige kulturelle traditioner. Der bør derfor oprettes en særlig ordning for offentlige kontrakter for disse tjenesteydelser med en højere tærskel end den, der gælder for andre tjenesteydelser.
Personlige tjenesteydelser med værdier under denne tærskel vil normalt ikke være af interesse for udbydere fra andre medlemsstater, medmindre der er konkrete tegn på det modsatte, som f.eks. ved EU-finansiering af grænseoverskridende projekter.
Kontrakter for personlige tjenesteydelser over denne tærskel bør være underlagt gennemsigtighed på EU-plan. Under hensyntagen til vigtigheden af den kulturelle sammenhæng og disse tjenesteydelsers følsomhed bør medlemsstaterne have vide skønsbeføjelser til at planlægge valget af leverandører på den måde, de finder mest hensigtsmæssig. Direktivets bestemmelser tager hensyn til dette krav og pålægger kun overholdelse af de grundlæggende principper om gennemsigtighed og ligebehandling og sikrer, at de ordregivende myndigheder er i stand til at anvende specifikke kvalitetskriterier ved valget af leverandører af tjenesteydelser såsom de kriterier, der er fastsat i den frivillige europæiske kvalitetsramme for sociale tjenesteydelser, der er offentliggjort af Udvalget for Social Beskyttelse. Ved fastlæggelsen af de procedurer, der skal anvendes i forbindelse med tildeling af kontrakter vedrørende tjenesteydelser til personer, bør medlemsstaterne tage hensyn til artikel 14 i TEUF og protokol nr. 26. Medlemsstaterne bør i den forbindelse også stræbe efter at forenkle og lette den administrative byrde for de ordregivende myndigheder og de økonomiske aktører. Det bør præciseres, at dette også kan betyde, at der skal anvendes regler, som gælder for tjenesteydelseskontrakter, der ikke er omfattet af den særlige ordning.
Medlemsstaterne og de offentlige myndigheder kan fortsat selv levere disse tjenesteydelser eller organisere de sociale tjenesteydelser på en sådan måde, at det ikke omfatter indgåelse af offentlige kontrakter, eksempelvis ved blot at finansiere tjenesterne eller ved at udstede licenser eller tilladelser til alle økonomiske aktører, der opfylder de af den ordregivende myndighed på forhånd fastlagte betingelser, uden begrænsninger eller kvoter, forudsat at systemet sikrer tilstrækkelig annoncering og overholder principperne om gennemsigtighed og ikkeforskelsbehandling.«
Direktivets artikel 1 fastsætter:
»1.   I dette direktiv fastsættes reglerne for ordregivende myndigheders udbudsprocedurer med hensyn til offentlige kontrakter samt projektkonkurrencer, hvis værdi anslås ikke at være mindre end tærsklerne fastsat i artikel 4.
[…]
5.   Dette direktiv berører ikke den måde, hvorpå medlemsstaterne udformer deres socialsikringsordninger.
[…]«
Det nævnte direktivs artikel 2 foreskriver:
»1.   I dette direktiv forstås ved:
[…]
5)
»offentlige kontrakter«: gensidigt bebyrdende kontrakter, der indgås skriftligt mellem en eller flere økonomiske aktører og en eller flere ordregivende myndigheder, og som vedrører udførelsen af bygge- og anlægsarbejder eller levering af varer eller tjenesteydelser
[…]
9)
»offentlige tjenesteydelseskontrakter«: offentlige kontrakter, der vedrører levering af tjenesteydelser, bortset fra de i nr. 6) nævnte
10)
»økonomisk aktør«: enhver fysisk eller juridisk person og enhver offentlig enhed samt enhver sammenslutning af sådanne personer og/eller enheder, herunder enhver midlertidig sammenslutning af virksomheder, som tilbyder udførelse af arbejder og/eller bygge- og anlægsarbejder og levering af varer eller tjenesteydelser på markedet
[…]«
Artikel 10 i direktiv 2014/24 med overskriften »Særlige undtagelser for tjenesteydelseskontrakter« bestemmer:
»Dette direktiv finder ikke anvendelse på offentlige tjenesteydelseskontrakter:
[…]
h)
civilforsvar, beredskabstjenester og tjenester til forebyggelse af farer, der ydes af nonprofitorganisationer eller ‑sammenslutninger, og som er omfattet af CPV-koder: 75250000-3, 75251000-0, 75251100-1, 75251110-4, 75251120-7, 75252000-7, 75222000-8, 98113100-9 og 85143000-3 undtagen patienttransportambulancetjenester
[…]«
Direktivets afsnit III med overskriften »Særlige udbudsordninger« indeholder bl.a. et kapitel I vedrørende »sociale og andre specifikke tjenesteydelser«, som indeholder direktivets artikel 74-77.
Artikel 74 i direktiv 2014/24 bestemmer:
»Offentlige kontrakter vedrørende sociale tjenesteydelser og andre specifikke tjenesteydelser, der er anført i bilag XIV, tildeles i overensstemmelse med dette kapitel, når kontrakternes værdi svarer til eller overstiger tærskelværdien i artikel 4, litra d).«
Dette direktivs artikel 75 fastsætter:
»1.   Ordregivende myndigheder, som har til hensigt at tildele en offentlig kontrakt for tjenesteydelserne i artikel 74, tilkendegiver deres hensigt herom på en af følgende måder:
a)
ved en udbudsbekendtgørelse, der indeholder de oplysninger, der er omhandlet i bilag V, del H, i overensstemmelse med de standardformularer, der er omhandlet i artikel 51, eller
b)
ved en forhåndsmeddelelse, der offentliggøres løbende og indeholder de oplysninger, der er omhandlet i bilag V, del I. Forhåndsmeddelelsen skal specifikt omhandle de typer af tjenesteydelser, der vil være omhandlet i de kontrakter, der skal tildeles. Den skal angive, at kontrakterne vil blive tildelt uden yderligere offentliggørelse, og opfordre interesserede økonomiske aktører til skriftligt at tilkendegive deres interesse.
Første afsnit anvendes dog ikke i tilfælde, hvor der i forbindelse med tildeling af en offentlig tjenesteydelseskontrakt kunne have været anvendt udbud med forhandling uden forudgående offentliggørelse i overensstemmelse med artikel 32.
2.   Ordregivende myndigheder, der har tildelt en offentlig kontrakt for tjenesteydelserne i artikel 74, meddeler resultaterne af udbudsproceduren ved en bekendtgørelse om indgåede kontrakter, der skal indeholde de oplysninger, der er omhandlet i bilag V, del J, i overensstemmelse med de standardformularer, der er omhandlet i artikel 51. De har dog mulighed for at fremsende disse bekendtgørelser samlet for et kvartal. I så fald skal de fremsende disse samlede bekendtgørelser senest 30 dage efter udgangen af hvert kvartal.
3.   Kommissionen udarbejder de standardformularer, der er omhandlet i denne artikels stk. 1 og 2, ved hjælp af gennemførelsesretsakter. Disse gennemførelsesretsakter vedtages i henhold til rådgivningsproceduren i artikel 89, stk. 2.
4.   De bekendtgørelser og meddelelser, der er omtalt i denne artikel, offentliggøres i overensstemmelse med artikel 51.«
Det nævnte direktivs artikel 76 foreskriver:
»1.   Medlemsstaterne indfører nationale regler for tildeling af kontrakter, der er omfattet af dette kapitel, for at sikre, at de ordregivende myndigheder overholder principperne om gennemsigtighed og ligebehandling af økonomiske aktører. Det står medlemsstaterne frit for at fastsætte de procedureregler, der skal anvendes, så længe sådanne regler giver de ordregivende myndigheder mulighed for at tage hensyn til de pågældende tjenesteydelsers særlige karakter.
2.   Medlemsstaterne sikrer, at de ordregivende myndigheder har mulighed for at tage hensyn til behovet for at sikre tjenesteydelsernes kvalitet, kontinuitet, adgangsmuligheder, tilgængelighed og omfang, samt at priserne er overkommelige, og de forskellige brugeres, herunder dårligt stillede og sårbare gruppers, særlige behov, at brugerne inddrages og får indflydelse samt innovation. Medlemsstaterne kan også fastlægge, at valget af tjenesteyder skal ske på grundlag af det tilbud, der afspejler det bedste forhold mellem pris og kvalitet, under hensyntagen til kvalitets- og bæredygtighedskriterier for sociale tjenesteydelser.«
Samme direktivs artikel 77 har følgende ordlyd:
»1.   Medlemsstaterne kan bestemme, at ordregivende myndigheder kan give en organisation ret til at deltage i procedurer for tildeling af offentlige kontrakter, der udelukkende vedrører de tjenesteydelser på sundheds-, social- og kulturområdet, der er omhandlet i artikel 74, som er omfattet af CPV-koder referencenumre 75121000-0, 75122000-7, 75123000-4, 79622000-0, 79624000-4, 79625000-1, 80110000-8, 80300000-7, 80420000-4, 80430000-7, 80511000-9, 80520000-5, 80590000-6, fra 85000000-9 til 85323000-9, 92500000-6, 92600000-7, 98133000-4, 98133110-8.
2.   En organisation som omhandlet i stk. 1 skal opfylde samtlige følgende betingelser:
a)
[D]ens formål er at varetage offentlige tjenesteydelsesopgaver med tilknytning til levering af de tjenesteydelser, der er omhandlet i stk. 1.
b)
[U]dbyttet geninvesteres for at opfylde organisationens målsætninger. Udloddes eller omfordeles udbyttet, bør dette ske ud fra deltagelsesorienterede hensyn.
c)
[L]edelses- eller ejerskabsstrukturerne i den organisation, der gennemfører kontrakten, er baseret på principper om medarbejderejerskab eller deltagelse eller skal kræve aktiv deltagelse af medarbejdere, brugere eller interessenter.
d)
[O]rganisationen har ikke fået tildelt en kontrakt for de pågældende tjenesteydelser af den pågældende ordregivende myndighed i henhold til denne artikel de seneste tre år.
3.   Kontraktens maksimale løbetid må højst være tre år.
4.   Indkaldelsen af tilbud skal indeholde en henvisning til denne artikel.
5.   Uanset artikel 92 foretager Kommissionen en evaluering af virkningerne af nærværende artikel og aflægger rapport herom til Europa-Parlamentet og Rådet senest den 18. april 2019.«
Direktiv 2006/123
27. betragtning til direktiv 2006/23 har følgende ordlyd:
»Dette direktiv bør ikke omfatte de sociale tjenesteydelser på boligområdet eller i forbindelse med børnepasning og støtte til familier og personer, som har behov herfor, udført af staten – på nationalt, regionalt eller lokalt plan – af tjenesteydere med opdrag fra staten eller af statsanerkendte velgørende organisationer for at støtte personer, der har et permanent eller midlertidigt særligt behov på grund af utilstrækkelig indkomst i familien eller en fuldstændig eller delvis mangel på uafhængighed, og for personer, som er i fare for at blive marginaliseret. Disse tjenesteydelser er væsentlige for at sikre den grundlæggende ret til menneskelig værdighed og integritet og er udtryk for principperne om social samhørighed og solidaritet og bør ikke berøres af dette direktiv.«
Dette direktivs artikel 2 fastsætter:
»1.   Dette direktiv finder anvendelse på tjenesteydelser, der udføres af tjenesteydere, som er etableret i en medlemsstat.
2.   Dette direktiv finder ikke anvendelse på følgende former for virksomhed:
a)
ikke-økonomiske tjenesteydelser af almen interesse
[…]
f)
sundhedsydelser, uanset om de udføres inden for rammerne af sundhedsvæsenets infrastruktur eller ej, og hvordan de tilrettelægges og finansieres på nationalt plan, og uanset om de er offentlige eller private
[…]
i)
virksomhed, som er forbundet med udøvelse af offentlig myndighed, jf. traktatens artikel 45
j)
sociale tjenesteydelser i forbindelse med socialt boligbyggeri, børnepasning og støtte til familier og enkeltpersoner, som har permanent eller midlertidig behov herfor, udført af staten, af tjenesteydere med opdrag fra staten eller af statsanerkendte velgørende organisationer
[…]«
Spansk ret
Organisk lov 5/1982
I henhold til artikel 49, stk. 1, nr. 24), i Ley Orgánica 5/1982, de Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana (organisk lov 5/1982 om regionen Valencias selvstyre) af 1. juli 1982 (BOE nr. 164 af 10.7.1982), i den affattelse, der finder anvendelse på de faktiske omstændigheder i hovedsagen, udøver den selvstyrende region Valencia enekompetence med hensyn til sociale tjenesteydelser og offentlige institutioner for beskyttelse af og hjælp til mindreårige, unge, migranter, seniorer, handicappede og andre grupper og sektorer, der har behov for social beskyttelse.
Lov 5/1997
De beføjelser, som den selvstyrende region Valencia har i henhold til organisk lov 5/1982, er blevet gennemført ved Ley 5/1997 de la Generalitat Valenciana por la cual se regula el Sistema de Servicios Sociales en el ámbito de la Comunidad Valenciana (regionalregeringen i Valencias lov 5/1997 af 26. juni 1997 om bestemmelser om ordningen for sociale tjenesteydelser i den selvstyrende region Valencia) af 26. juni 1997 (BOE nr. 192 af 12.8.1997, s. 24405).
Denne lov blev ændret ved Ley 13/2016, de medidas fiscales, de gestión administrativa y financiera, y de organización de la Generalitat (lov 13/2016 af 29.12.2016 om skatteforanstaltninger, foranstaltninger vedrørende administrativ og finansiel forvaltning og regionalregeringen i Valencias organisation) af 29. december 2016 (BOE nr. 34 af 9.2.2017, s. 8694), før den blev ophævet ved Ley 3/2019 de servicios sociales inclusivos de la Comunitat Valenciana (regionalregeringen Valencias lov 3/2019 af 18.2.2019 om inkluderende sociale tjenesteydelser i den selvstyrende region Valencia) af 18. februar 2019 (BOE nr. 61, af 12.3.2019, s. 23249) (herefter »lov nr. 3/2019«).
Artikel 44a i lov 5/1997, som ændret ved lov 13/2016 (herefter »lov 5/1997«) med overskriften »Former for levering inden for den offentlige ordning for sociale tjenesteydelser« foreskriver følgende:
»1.   De offentlige forvaltningsmyndigheder, som udgør en del af den offentlige ordning for sociale tjenesteydelser, leverer de ydelser, der er fastsat ved lov eller i kataloget for sociale ydelser, til personer på følgende måder:
a)
ved direkte forvaltning eller anvendelse af egne midler, som udgør den foretrukne form for levering
b)
ved indirekte forvaltning i overensstemmelse med en af fremgangsmåderne i lovgivningen om kontrakter i den offentlige sektor
c)
ved aftaler om levering af tjenesteydelser indgået med private socialvirksomhedsenheder.
2.   Levering af sociale ydelser, der foretages af centre eller tjenester fra andre myndigheder end den kompetente forvaltningsmyndighed, gennemføres i henhold til enhver fremgangsmåde for samarbejde og samvirke mellem offentlige myndigheder, som er fastsat ved lov.«
Denne lovs artikel 53 med overskriften »Indgåelse af aftaler med private socialvirksomhedsenheder« bestemmer følgende:
»1.   De offentlige forvaltningsmyndigheder, der er kompetente på området for sociale ydelser, kan overlade udførelsen af de ydelser, der er fastsat i listen over sociale ydelser, til private socialvirksomhedsenheder i henhold til aftaler om levering af tjenesteydelser, på betingelse af, at disse enheder har den fornødne administrative godkendelse og er optaget som sådanne i det tilhørende register over enheder, centre og sociale tjenester.
2.   Inden for rammerne af lovens bestemmelser fastlægges den retlige ordning ved bekendtgørelse for hvert enkelt specifikt indsatsområde ved at fastsætte indsatsbetingelserne for de private centre, som der er indgået aftale med, og som deltager i ordningen for sociale ydelser under det offentliges ansvar, ved at fastsætte adgangsbetingelserne, tjenestens betingelser, udvælgelsesprocedurerne, den maksimale varighed og årsagerne til opsigelse af aftalen samt parternes forpligtelser.
3.   Den aftale, der indgås mellem forvaltningsmyndigheden og den private enhed, fastsætter hver parts rettigheder og forpligtelser for så vidt angår aftalens økonomiske ordning, varighed, forlængelse og ophør samt i givet fald antallet og typen af aftalte præstationer, samt de øvrige retlige betingelser.
4.   Adgangen til stillinger, der er genstand for en aftale med private socialvirksomhedsenheder, finder altid sted gennem den forvaltningsmyndighed, der har godkendt indgåelsen af aftalen.
5.   Fonde, sammenslutninger, frivillige organisationer og andre nonprofit-enheder, der udfører social tjenesteydelsesvirksomhed, udgør socialvirksomhedsenheder. Navnlig anses kooperative sammenslutninger, der klassificeres som nonprofit-enheder i overensstemmelse med den særlige lovgivning om disse, for socialvirksomhedsenheder.«
Den nævnte lovs artikel 56 med overskriften »Aftaler« fastsætter følgende i stk. 1 og 2:
,1.   Generalitat [regionalregeringen i Valencia] bidrager finansielt til udviklingen og forbedringen af de lokale enheders kompetencer og til støtte for sociale programmer, der gennemføres af nonprofit-enheder.
2.   På samme måde tildeler Generalitat årligt de bevillinger, der er nødvendige for finansieringen af de aftaler om levering af tjenesteydelser, der er indgået med private socialvirksomhedsenheder.«
Samme lovs artikel 62-66 er indeholdt i lovens afsnit VI med overskriften »Aftaler om levering af tjenesteydelser«.
Følgende fremgår af artikel 62 i lov 5/1997 med overskriften »Begreb, almindelig ordning og principper for aftaler om levering af tjenesteydelser«:
»1.   Aftaler om levering af tjenesteydelser er organisatoriske instrumenter af ikke-kontraktmæssig karakter, hvorved de kompetente myndigheder kan organisere levering af personlige sociale ydelser, hvis finansiering, adgang og kontrol henhører under myndighedernes kompetence, i overensstemmelse med den procedure og de krav, der er fastsat i nærværende lov og i den gældende sektorspecifikke lovgivning.
2.   Den offentlige forvaltning sikrer, at dens aftaler om levering af tjenesteydelser, der er indgået med tredjemand med henblik på levering af personlige sociale ydelser, er i overensstemmelse med følgende principper:
a)
subsidiaritetsprincippet, hvorefter aftaler om levering af tjenesteydelser med private nonprofit-enheder er betinget af, at der først sker optimal udnyttelse af egne resurser
b)
solidaritetsprincippet, idet forvaltningen tilskynder enheder i den tredje sektor inden for socialforsorg til at deltage i leveringen af personlige sociale ydelser
c)
lighedsprincippet, idet forvaltningen sikrer, at en aftale om levering af tjenesteydelser sikrer brugerne den samme opmærksomhed som den, der gives brugere, hvis ydelser leveres direkte af forvaltningen
d)
princippet om offentlighed, idet forvaltningen bestemmer, at indkaldelser af ansøgninger til aftaler om levering af tjenesteydelser offentliggøres i regionalregeringen i Valencias Officielle Tidende
e)
gennemsigtighedsprincippet, idet forvaltningen gør de til enhver tid gældende aftaler om levering af tjenesteydelser tilgængelige på gennemsigtighedsportalen
f)
princippet om ikkeforskelsbehandling, idet forvaltningen fastsætter betingelser for adgangen til at indgå aftaler om levering af tjenesteydelser, hvorved der sikres lighed mellem de enheder, der vælger at deltage heri
g)
princippet om budgetmæssig effektivitet, idet forvaltningen fastsætter, at de økonomiske modydelser, som kan opkræves af de enheder, der er indgået aftale med, i henhold til de gældende maksimumstariffer eller gældende moduler er begrænset til de variable, faste og permanente omkostninger forbundet med tjenesteydelserne uden at omfatte noget kommercielt overskud.«
Lovens artikel 63 med overskriften »Formalisering og virkninger af aftaler om levering af tjenesteydelser« bestemmer:
»1.   På området for sociale tjenesteydelser fastsættes personlige ydelser, som kan være genstand for en aftale om levering af tjenesteydelser, ved bekendtgørelse blandt de tjenesteydelser, der er fastsat i tjenesteydelseskataloget.
2.   Følgende kan være genstand for en aftale om levering af tjenesteydelser:
a)
Reservation og besættelse af pladser med henblik på, at brugere af den offentlige ordning for sociale tjenesteydelser besætter disse, idet adgangen til disse godkendes af de kompetente offentlige forvaltningsmyndigheder i overensstemmelse med de kriterier, der er fastsat i denne lov.
b)
Hele forvaltningen af ydelser, tjenester eller centre i overensstemmelse med de ved lov fastsatte bestemmelser.
3.   Når udførelsen af en tjenesteydelse indebærer fremgangsmåder, der kræver forskellige indsatsformer på forskellige centre eller i forskellige tjenester, kan den kompetente forvaltningsmyndighed indgå en enkelt aftale om levering af tjenesteydelser med flere enheder, der pålægger disse at arbejde efter obligatoriske koordinerings- og samarbejdsmekanismer.
4.   Adgangen til ordningen for aftaler om levering af tjenesteydelser er åben for private socialvirksomhedsenheder, der har en administrativ godkendelse, og som er optaget i det tilhørende register over enheder, centre og sociale tjenester.
5.   Ordningen for aftaler om levering af tjenesteydelser er uforenelig med tildelingen af økonomiske tilskud til finansiering af de aktiviteter eller tjenesteydelser, der er omfattet af en indgået aftale om levering af tjenesteydelser.«
Lovens artikel 64 med overskriften »Procedure for indgåelse af aftaler om levering af tjenesteydelser og fortrinskriterier« har følgende ordlyd:
»1.   Den sektorspecifikke lovgivning fastsætter procedurerne for, at de enheder, der opfylder de fastsatte kriterier, kan tilslutte sig ordningen for aftaler om levering af tjenesteydelser i overensstemmelse med de generelle principper, der er fastsat i denne lovs artikel 62.
2.   Med henblik på vedtagelsen af aftaler om levering af tjenesteydelser fastsætter den sektorspecifikke lovgivning kriterierne for udvælgelse af de pågældende enheder, når en sådan udvælgelse er nødvendig i forhold til budgetgrænserne eller antallet og karakteren af de ydelser, der kan indgås aftale om levering af.
3.   Udvælgelsen af enheder kan baseres på følgende kriterier:
a)
placering i den lokalitet, hvor tjenesteydelsen leveres
[…]«
Samme lovs artikel 65 med overskriften »Formalisering og virkninger af aftaler om levering af tjenesteydelser« bestemmer:
»1.   Aftaler om levering af tjenesteydelser formaliseres i administrative dokumenter om aftaleindgåelse, hvis indhold er fastlagt i den gældende sektorspecifikke lovgivning.
2.   Aftaler om aftaleindgåelse pålægger den enhed, der har indgået aftale, at levere sociale ydelser til personer på de betingelser, der er fastsat i den gældende sektorspecifikke lovgivning og i den aftale om levering af tjenesteydelser, der er indgået i overensstemmelse med denne lovgivning.
3.   Ud over de fastsatte gebyrer kan der ikke opkræves noget beløb af brugerne for de tjenesteydelser, der er omfattet af aftalen.
4.   Opkrævning hos brugerne af et hvilket som helst vederlag for levering af supplerende tjenesteydelser samt størrelsen heraf skal godkendes på forhånd af den forvaltningsmyndighed, der har godkendt aftalen.«
Artikel 66 i lov 5/1997 med overskriften »Finansiering af aftaler om levering af tjenesteydelser« bestemmer:
»1.   Hver indkaldelse af ansøgninger fastsætter størrelsen af de økonomiske moduler, der svarer til hver enkelt ydelse, der kan gøres til genstand for en aftale om levering af tjenesteydelser.
2.   Maksimumstarifferne eller de økonomiske moduler dækker højst de variable, faste og permanente omkostninger for ydelserne, idet der sikres økonomisk neutralitet for den enhed, der leverer ydelserne, uden at omfatte noget kommercielt overskud.
3.   De beløb, der følger af de aftalen om levering af tjenesteydelser, udbetales, efter at den enhed, som har indgået aftalen, har fremlagt den tilsvarende faktura, ved fradrag i budgetposten til finansiering af forvaltningens løbende udgifter.«
Denne lovs artikel 67 med overskriften »Varigheden af aftaler om levering af tjenesteydelser« har følgende ordlyd:
»Varigheden af aftaler om levering af tjenesteydelser kan ikke være længere end fire år. Eventuelle forlængelser kan, når de udtrykkeligt er fastsat i aftalen om levering af tjenesteydelser, føre til, at aftalens samlede varighed forlænges til ti år. Ved udløbet af denne periode kan den kompetente forvaltningsmyndighed indgå en ny aftale om levering af tjenesteydelser.«
Dekret 181/2017
Dekret 181/2017, som blev udstedt til gennemførelse af lov 5/1997, har i henhold til dets artikel 1 til formål at regulere krav, udvælgelsesprocedurer, indhold og grundlæggende betingelser for tilrettelæggelse, gennemførelse og udarbejdelse af aftaler om levering af tjenesteydelser som en måde at forvalte de sociale ydelser ved hjælp af private socialvirksomhedsenheder med henblik på at give personer de sociale ydelser, der er fastsat i loven og kataloget over sociale ydelser, eller i disses gennemførelsesretsakter.
Dekretets artikel 3, litra e), giver »fonde, sammenslutninger, frivillige organisationer og andre nonprofit-enheder, der udfører social tjenesteydelsesvirksomhed«, såvel som kooperative sammenslutninger, der klassificeres som nonprofit-enheder i overensstemmelse med den særlige lovgivning om disse, status som socialvirksomhedsenheder.
På trods af ophævelsen af lov 5/1997 ved lov 3/2019 forbliver dekret 181/2017 i kraft i overensstemmelse med den enkelte ophævelsesbestemmelse i sidstnævnte lov.
Tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
ASADE har anlagt sag ved Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana (øverste regionale domstol i den selvstyrende region Valencia, Spanien) med påstanden om annullation af dekret 181/2017, til støtte for hvilken ASADE har gjort gældende, at artikel 44a, stk. 1, litra c), artikel 53, artikel 56, stk. 2, og afsnit VI i lov 5/1997, som dette dekret gennemfører, er i strid med EU-retten med den begrundelse, at disse bestemmelser udelukker enheder, der arbejder med gevinst for øje, fra muligheden for at levere visse personlige sociale ydelser inden for rammerne af en aftale om levering af tjenesteydelser, samtidig med at bestemmelserne gør det muligt for samtlige nonprofit-enheder – og ikke udelukkende frivillige organisationer – at levere ydelser mod betaling uden at skulle gennemgå en gennemsigtig udbudsprocedure, der sikrer lige behandling af de interesserede økonomiske aktører.
Den forelæggende ret ønsker oplyst, hvorvidt anvendelsen af aftaler om levering af tjenesteydelser som omhandlet i lov 5/1997 er i overensstemmelse med artikel 49 TEUF og 56 TEUF, artikel 76 og 77 i direktiv 2014/24 samt artikel 15, stk. 2, i direktiv 2006/123. Den forelæggende ret har fremhævet, at en fortolkning af disse EU-retlige bestemmelser fortsat er nødvendig på trods af ophævelsen af lov 5/1997 ved lov 3/2019, eftersom ophævelsen ikke har ændret ordningen for aftaler om levering sociale tjenesteydelser. Med henblik på at vurdere lovligheden af samme dekret er det desuden nødvendigt at undersøge, om lov 5/1997, hvis gennemførelse dekretet sikrer, var i overensstemmelse med EU-retten.
På denne baggrund har Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana (øverste regionale domstol i den selvstyrende region Valencia) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1)
Skal artikel 49 TEUF og artikel 76 og 77 i (sammenholdt med artikel 74 i og bilag XIV til) [direktiv 2014/24] fortolkes således, at de er til hinder for en national lovgivning, hvorefter ordregivende myndigheder kan benytte sig af aftaler med private nonprofit-enheder – ikke kun frivillige organisationer – med henblik på levering af alle former for sociale tjenesteydelser til personer mod godtgørelse af udgifter uden at anvende de procedurer, der er fastlagt i udbudsdirektivet, og uanset den anslåede værdi af disse tjenesteydelser, idet det forholder sig sådan, fordi denne godtgørelse ganske enkelt forudgående kvalificeres som værende af ikke-kontraktuel karakter?
2)
Såfremt det første spørgsmål besvares benægtende, og denne ordning dermed er mulig, skal artikel 49 TEUF og artikel 76 og 77 i (sammenholdt med artikel 74 i og bilag XIV til) [direktiv 2014/24] da fortolkes således, at ordregivende myndigheder kan benytte sig af aftaler med private nonprofit-enheder – ikke kun frivillige organisationer – med henblik på levering af alle former for personlige sociale tjenesteydelser mod godtgørelse af udgifter uden at anvende de procedurer, der er fastlagt i udbudsdirektivet, og uanset den anslåede værdi af disse tjenesteydelser, idet det forholder sig sådan, fordi denne godtgørelse ganske enkelt forudgående kvalificeres som værende af ikke-kontraktuel karakter, når denne nationale lovgivning desuden ikke udtrykkeligt omfatter de krav, der er fastsat i førnævnte direktivs artikel 77, men derimod henviser til en senere lovgivningsmæssig udvikling, uden at det udtrykkeligt er fastsat i retningslinjerne for denne lovgivningsmæssige udvikling, at den udtrykkeligt skal omfatte de krav, der er fastsat i nævnte direktivs artikel 77?
3)
Såfremt det andet spørgsmål også besvares benægtende, og denne ordning dermed er mulig, skal artikel 49 TEUF og 56 TEUF og artikel 76 og 77 i (sammenholdt med artikel 74 i og bilag XIV til) [direktiv 2014/24] og artikel 15, stk. 2, i [direktiv 2006/123] da fortolkes således, at ordregivende myndigheder med henblik på udvælgelsen af den nonprofitorganisation (ikke kun frivillige organisationer), som de vil indgå aftale med om levering af alle former for sociale tjenesteydelser til personer – ud over de i artikel 2, stk. 2, litra j), i [direktiv 2006/123] nævnte – blandt udvælgelseskriterierne kan anvende kriteriet om, at den pågældende enhed skal være etableret på det sted, hvor tjenesteydelsen skal leveres?«
Om de præjudicielle spørgsmål
Formaliteten
Indledningsvis bemærkes, at der ifølge fast retspraksis foreligger en formodning for, at spørgsmål om EU-retten er relevante. Domstolen kan kun afvise at træffe afgørelse om et præjudicielt spørgsmål fremsat af en national ret, hvis det klart fremgår, at den ønskede fortolkning af EU-retten savner enhver forbindelse med realiteten i hovedsagen eller dennes genstand, såfremt problemet er af hypotetisk karakter, eller såfremt Domstolen ikke råder over de faktiske og retlige oplysninger, som er nødvendige for, at den kan give en hensigtsmæssig besvarelse af de forelagte spørgsmål (dom af 15.12.1995, Bosman,
C-415/93
,
EU:C:1995:463
, præmis
og
, samt af 25.11.2021, État luxembourgeois (Oplysninger om en gruppe af skattepligtige personer),
C-437/19
,
EU:C:2021:953
, præmis
).
For at opnå en fortolkning af EU-retten, som den nationale ret kan bruge, er det i øvrigt påkrævet, at denne giver en beskrivelse af de faktiske omstændigheder og regler, som de forelagte spørgsmål hænger sammen med, eller i al fald forklarer de faktiske forhold, der er baggrunden for dens spørgsmål. Forelæggelsesafgørelsen skal endvidere angive de nøjagtige grunde til, at den nationale ret har rejst spørgsmål om fortolkningen af EU-retten og har fundet det nødvendigt at forelægge Domstolen et præjudicielt spørgsmål (dom af 10.3.2022, Commissioners for Her Majesty’s Revenue and Customs (Fuld sygesikring),
C-247/20
,
EU:C:2022:177
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Det er i lyset af disse indledende bemærkninger, at det skal vurderes, om de præjudicielle spørgsmål kan antages til realitetsbehandling.
Ophævelsen af lov 5/1997
Sagsøgte i hovedsagen har anført, at de præjudicielle spørgsmål ikke kan antages til realitetsbehandling, med den begrundelse, at lov 5/1997, hvis forenelighed med EU-retten er anfægtet som et tillægsspørgsmål inden for rammerne af hovedsagen, er blevet ophævet ved lov 3/2019.
I denne henseende fremgår det klart af anmodningen om præjudiciel afgørelse, at den forelæggende ret skal tage stilling til lovligheden af dekret 181/2017 på tidspunktet for dekretets vedtagelse. På dette tidspunkt er det imidlertid ubestridt, at lov 5/1997, som dette dekret gennemfører, stadig var i kraft. Det er endvidere ubestridt, at den nævnte lov dels nægtede enheder, der drives med gevinst for øje, muligheden for at indgå en aftale om levering af tjenesteydelser, dels gjorde det muligt at anvende kriteriet om lokal placering i forbindelse med indgåelsen af en sådan aftale.
Under disse omstændigheder bevarer de præjudicielle spørgsmål en forbindelse med genstanden for tvisten i hovedsagen.
Om direktiv 2014/24
Den spanske, den italienske og den nederlandske regering har rejst tvivl om, hvorvidt direktiv 2014/24 finder anvendelse på de aftaler om levering af tjenesteydelser, der er omhandlet i de i hovedsagen omhandlede nationale retsforskrifter.
Det skal i denne henseende bemærkes, at når det, som det er tilfældet i denne sag, ikke klart fremgår, at fortolkningen af en EU-retlig bestemmelse ikke har nogen forbindelse med de faktiske forhold eller genstanden for hovedsagen, angår indsigelsen vedrørende denne bestemmelses uanvendelighed på hovedsagen ikke formaliteten i anmodningen om præjudiciel afgørelse, men realiteten i de forelagte spørgsmål (dom af 12.12.2019, Slovenské elektrárne,
C-376/18
,
EU:C:2019:1068
, præmis
, og af 28.10.2021, Komisia za protivodeystvie na koruptsiyata i za otnemane na nezakonno pridobitoto imushtestvo,
C-319/19
,
EU:C:2021:883
, præmis
).
Om direktiv 2006/123
I henhold til artikel 2, stk. 2, litra j), i direktiv 2006/123 finder direktivet ikke anvendelse på sociale tjenesteydelser i forbindelse med socialt boligbyggeri, børnepasning og støtte til familier og enkeltpersoner, som har permanent eller midlertidig behov herfor, udført af bl.a. staten, af tjenesteydere med opdrag fra staten eller af statsanerkendte velgørende organisationer.
Som generaladvokaten i det væsentlige har anført i punkt 145-150 i forslaget til afgørelse, gør de sagsakter, som Domstolen råder over, det imidlertid for det første ikke muligt at sikre sig, at de personlige sociale bistandsydelser, der er omfattet af den i hovedsagen omhandlede nationale lovgivning, ikke henhører under de tjenesteydelser, der er udelukket fra anvendelsesområdet for direktiv 2006/123 i medfør af dettes artikel 2, stk. 2, litra j), som fortolket af Domstolen i præmis 42-49 i dom af 11. juli 2013, Femarbel (
C-57/12
,
EU:C:2013:517
).
For det andet gør den omstændighed, at forelæggelsesafgørelsen ikke indeholder nogen præcisering i denne henseende, det heller ikke muligt for Domstolen at afgøre, hvorvidt – såfremt det antages, at visse personlige sociale bistandsydelser, der er omfattet af den i hovedsagen omhandlede nationale lovgivning, ikke er omfattet af den undtagelse, der er fastsat i dette direktivs artikel 2, stk. 2, litra j) – disse ikke er omfattet af anvendelsesområdet for en anden af de undtagelser, der er fastsat i denne artikel 2, stk. 2, og navnlig litra f) og i).
Da den forelæggende ret under disse omstændigheder ikke har sat Domstolen i stand til at sikre sig, at de faktiske forhold, som det tredje præjudicielle spørgsmål er baseret på, reelt er omfattet af anvendelsesområdet for direktiv 2006/123, skal dette spørgsmål afvises, for så vidt som det vedrører fortolkningen af direktivets artikel 15, stk. 2.
Artikel 49 TEUF og 56 TEUF
Endelig bemærkes, at selv om samtlige forhold i tvisten i hovedsagen er begrænset til en enkelt medlemsstat, vedrører de præjudicielle spørgsmål navnlig fortolkningen af artikel 49 TEUF og 56 TEUF.
I en sådan sammenhæng tilkommer det den forelæggende ret i overensstemmelse med kravene i artikel 94 i Domstolens procesreglement at oplyse Domstolen om, på hvilken måde tvisten – på trods af, at den er af rent intern karakter – frembyder en tilknytning til de EU-retlige bestemmelser om de grundlæggende friheder, som gør den præjudicielle anmodning om den ønskede fortolkning nødvendig for løsningen af denne tvist (dom af 15.11.2016, Ullens de Schooten (
C-268/15
,
EU:C:2016:874
, præmis
, og kendelse af 6.5.2021, Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca m.fl.,
C-571/20
, ikke trykt i Sml.,
EU:C:2021:364
, præmis
).
Den forelæggende ret har imidlertid ikke forklaret, hvorfor der på trods af den rent interne karakter af den tvist, der verserer for den, skal foretages en fortolkning af artikel 49 TEUF og 56 TEUF. Nærmere bestemt har denne ret ikke udtrykkeligt gjort gældende, at den befinder sig i et af de situationer, der er omhandlet i præmis 50-53 i dom af 15. november 2016, Ullens de Schooten (
C-268/15
,
EU:C:2016:874
).
Selv om det i henhold til Domstolens faste praksis gælder, at indgåelse af kontrakter, der, henset til deres værdi, ikke er omfattet af anvendelsesområdet for direktiverne om indgåelse af offentlige kontrakter, ikke desto mindre er underlagt EUF-traktatens grundlæggende regler og generelle principper, navnlig ligebehandlingsprincippet og princippet om forbud mod forskelsbehandling på grundlag af nationalitet, samt den forpligtelse til gennemsigtighed, der følger heraf, for så vidt som disse kontrakter har en klar grænseoverskridende interesse, kan den forelæggende ret derudover ikke nøjes med at fremlægge oplysninger for Domstolen, som giver grundlag for ikke at udelukke en klar grænseoverskridende interesse, men skal tværtimod afgive de oplysninger, der kan godtgøre den grænseoverskridende interesses eksistens (jf. i denne retning kendelse af 12.11.2020, Novart Engineering,
C-170/20
, ikke trykt i Sml.,
EU:C:2020:908
, præmis
og
). I det foreliggende tilfælde har den forelæggende ret imidlertid ikke fremlagt sådanne oplysninger for Domstolen.
De præjudicielle spørgsmål kan derfor ikke antages til realitetsbehandling, for så vidt som de vedrører fortolkningen af artikel 49 TEUF og 56 TEUF.
Det følger af samtlige ovenstående betragtninger, at de præjudicielle spørgsmål kan antages til realitetsbehandling, undtagen for så vidt som de vedrører fortolkningen af artikel 49 TEUF og 56 TEUF samt artikel 15, stk. 2, i direktiv 2006/123.
Om det første og det andet spørgsmål
Med de to første præjudicielle spørgsmål, som skal behandles samlet, ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 76 og 77 i direktiv 2014/24 skal fortolkes således, at disse bestemmelser ikke er til hinder for en national lovgivning, der forbeholder private nonprofit-enheder muligheden for at indgå aftaler, i henhold til hvilke disse enheder leverer personlige sociale bistandsydelser til gengæld for godtgørelsen af de omkostninger, de afholder, uanset den anslåede værdi af disse tjenesteydelser, og uden at denne lovgivning kræver, at de nævnte enheder overholder de krav, der er fastsat i denne artikel 77.
Spørgsmålet om, hvorvidt direktiv 2014/24 finder anvendelse
Med henblik på at besvare disse spørgsmål skal det indledningsvis afgøres, om aftaler som de i hovedsagen omhandlede er offentlige kontrakter som omhandlet i direktiv 2014/24.
I denne henseende fastsætter direktiv 2014/24 i henhold til dets artikel 1 reglerne for ordregivende myndigheders udbudsprocedurer med hensyn til offentlige kontrakter samt projektkonkurrencer, hvis værdi anslås ikke at være mindre end tærsklerne fastsat i artikel 4. Det nævnte direktivs artikel 2, stk. 1, nr. 5), definerer i forhold til direktivet offentlige kontrakter som gensidigt bebyrdende kontrakter, der indgås skriftligt mellem en eller flere økonomiske aktører og en eller flere ordregivende myndigheder, og som vedrører udførelsen af bygge- og anlægsarbejder eller levering af varer eller tjenesteydelser.
På denne baggrund skal det for det første bemærkes, at idet begrebet »offentlige kontrakter« er et EU-retligt begreb, er kvalificeringen i den spanske lovgivning af aftaler om levering af tjenesteydelser ikke afgørende (jf. i denne retning dom af 20.10.2005, Kommissionen mod Frankrig,
C-264/03
,
EU:C:2005:620
, præmis
, og af 22.4.2021, Kommissionen mod Østrig,
C-537/19
,
EU:C:2021:319
, præmis
).
Præciseringen i artikel 62, stk. 1, i lov 5/1997, hvorefter sådanne aftaler udgør »organisatoriske instrumenter af ikke-kontraktmæssig karakter«, kan derfor ikke uden videre medføre, at de falder uden for anvendelsesområdet for direktiv 2014/24.
I modsætning til, hvad den nederlandske regering har gjort gældende, fremgår det desuden ikke af anmodningen om præjudiciel afgørelse, at disse aftaler om levering af tjenesteydelser reelt skal sidestilles med ensidige forvaltningsakter, som efter de ordregivende myndigheders ønske skal anvendes på private nonprofit-enheder, og som er deres medkontrahenter (jf. i denne henseende dom af 19.4.2007, Asemfo,
C-295/05
,
EU:C:2007:227
, præmis
-
, og af 18.12.2007, Asociación Profesional de Empresas de Reparto y Manipulado de Correspondencia,
C-220/06
,
EU:C:2007:815
, præmis
-
).
For det andet bemærkes, at de i hovedsagen omhandlede aftaler om levering af sociale tjenesteydelser for at være omfattet af anvendelsesområdet for direktiv 2014/24 skal bestå i offentlige tjenesteydelseskontrakter som omhandlet i dette direktivs artikel 2, stk. 1, nr. 9).
I første omgang skal begrebet »tjenesteydelser« som omhandlet i denne bestemmelse i denne henseende fortolkes i lyset af retten til fri udveksling af tjenesteydelser, der er fastsat i artikel 56 TEUF, og hvis anvendelsesområde er begrænset til erhvervsvirksomhed (jf. i denne retning dom af 29.4.2010, Kommissionen mod Tyskland,
C-160/08
,
EU:C:2010:230
, præmis
og
, og af 23.2.2016, Kommissionen mod Ungarn,
C-179/14
,
EU:C:2016:108
, præmis
).
Det skal nærmere bestemt bemærkes, at de tjenesteydelser, der normalt udføres mod betaling, udgør erhvervsvirksomhed, idet det væsentlige kendetegn ved betalingen findes i det forhold, at den udgør det økonomiske modstykke til den pågældende tjenesteydelse, uden at den dog skal betales af modtageren af ydelsen (dom af 23.2.2016, Kommissionen mod Ungarn,
C-179/14
,
EU:C:2016:108
, præmis
-
). Det følger i øvrigt af artikel 62 TEUF, sammenholdt med denne traktats artikel 51, at den frie udveksling af tjenesteydelser ikke omfatter virksomhed, som varigt eller lejlighedsvis er forbundet med udøvelse af offentlig myndighed i en medlemsstat.
Som det bekræftes i sjette betragtning til direktiv 2014/24, er det derfor kun virksomhed af økonomisk art som omhandlet i den foregående præmis, der kan være genstand for en offentlig tjenesteydelseskontrakt som omhandlet i dette direktivs artikel 2, stk. 1, nr. 9). En sådan fortolkning understøttes i øvrigt af direktivets artikel 2, stk. 1, nr. 10), hvorefter en økonomisk aktør i direktivets forstand er kendetegnet ved, at denne tilbyder udførelse af arbejder eller bygge- og anlægsarbejder og levering af varer eller tjenesteydelser på markedet.
Når dette er sagt, udelukker den omstændighed, at kontrakten er indgået med en enhed, der ikke har gevinst for øje, ikke, at denne enhed kan udøve erhvervsvirksomhed som omhandlet i direktiv 2014/24, således at denne omstændighed er uden relevans i forhold til anvendelsen af de EU-retlige bestemmelser om offentlige kontrakter (jf. i denne retning dom af 19.6.2014, Centro Hospitalar de Setúbal og SUCH,
C-574/12
,
EU:C:2014:2004
, præmis
og den deri nævnte retspraksis, og af 28.1.2016, CASTA m.fl.,
C-50/14
,
EU:C:2016:56
, præmis
).
Ydelser mod vederlag, som uden at henhøre under udøvelsen af beføjelser vedrørende offentlig myndighed varetages af almen interesse og uden gevinst for øje, og som udbydes i konkurrence med erhvervsdrivende, der arbejder med gevinst for øje, kan derudover anses for at være økonomisk virksomhed (jf. analogt dom af 6.9.2011, Scattolon,
C-108/10
,
EU:C:2011:542
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Hvad for det andet nærmere bestemt angår tjenesteydelser, der, som i det foreliggende tilfælde, har et socialt formål, er det korrekt, at artikel 1, nr. 5), i direktiv 2014/24 præciserer, at dette direktiv ikke berører den måde, hvorpå medlemsstaterne udformer deres socialsikringsordninger. Det følger desuden af Domstolens faste praksis, at virksomhed udøvet af de organer, der forvalter en social sikringsordning, principielt ikke udgør erhvervsvirksomhed, når den bygger på solidaritetsprincippet, og når denne virksomhed er undergivet statslig kontrol (jf. i denne retning dom af 11.6.2020, Kommissionen og Den Slovakiske Republik mod Dôvera zdravotná poist’ovňa,
C-262/18 P og C-271/18 P
,
EU:C:2020:450
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Dette er imidlertid ikke nødvendigvis tilfældet for så vidt angår specifikke sociale ydelser, der leveres af private aktører, og hvis omkostninger afholdes enten af staten selv eller af disse sociale sikringsorganer. Det fremgår nemlig ligeledes af Domstolens praksis, at det forhold, at der forfølges et socialt formål, eller at der tages hensyn til solidaritetsprincippet i forbindelse med levering af tjenesteydelser, ikke som sådant er til hinder for at anse denne levering af ydelser for at være økonomisk virksomhed (jf. i denne retning dom af 29.11.2007, Kommissionen mod Italien,
C-119/06
, ikke trykt i Sml.,
EU:C:2007:729
, præmis
-
, og af 12.9.2000, Pavlov m.fl.,
C-180/98 – C-184/98
,
EU:C:2000:428
, præmis
).
Som generaladvokaten har anført i punkt 55-61 i forslaget til afgørelse, fremgår det i det foreliggende tilfælde, at i det mindste visse personlige sociale bistandsydelser, der er omfattet af anvendelsesområdet for den i hovedsagen omhandlede nationale lovgivning, leveres mod betaling og ikke er forbundet med udøvelse af offentlig myndighed, således at sådan virksomhed kan anses for at være af økonomisk art og dermed for at udgøre tjenesteydelser som omhandlet i direktiv 2014/24.
For det tredje forudsætter en offentlig kontrakts gensidigt bebyrdende karakter, at hver af parterne forpligter sig til at præstere en ydelse mod en anden ydelse, uden dog at udelukke, at den ordregivende myndigheds modydelse udelukkende består i godtgørelse af udgifterne til levering af den aftalte tjenesteydelse (jf. i denne retning dom af 10.9.2020, Tax-Fin-Lex,
C-367/19
,
EU:C:2020:685
, præmis
og
samt den deri nævnte retspraksis). Følgelig kan en kontrakt ikke falde uden for begrebet »offentlig tjenesteydelseskontrakt«, alene fordi det fastsatte vederlag, som det synes at være tilfældet i det foreliggende tilfælde, er begrænset til godtgørelse af de udgifter, der er afholdt i forbindelse med leveringen af den aftalte tjenesteydelse (dom af 28.1.2016, CASTA m.fl.,
C-50/14
,
EU:C:2016:56
, præmis
).
Som det for det fjerde bekræftes i 4. og 114. betragtning, sidste afsnit, til direktiv 2014/24, falder de procedurer, hvorved den ordregivende myndighed giver afkald på at sammenligne og klassificere de antagelige bud og udpege en eller flere økonomiske aktører, som har fået tildelt en eksklusiv kontrakt, uden for direktivets anvendelsesområde (jf. i denne retning dom af 2.6.2016, Falk Pharma,
C-410/14
,
EU:C:2016:399
, præmis
-
, og af 1.3.2018, Tirkkonen,
C-9/17
,
EU:C:2018:142
, præmis
-
).
Når dette er sagt, fremgår det af ASADE’s, den spanske regerings og sagsøgte i hovedsagens svar på Domstolens spørgsmål, at tildelingen af en aftale om levering af tjenesteydelser i praksis sker efter et valg mellem private nonprofit-enheder, som har tilkendegivet deres interesse i at levere de personlige sociale bistandsydelser, som er formålet hermed, hvilket det imidlertid tilkommer den forelæggende ret at efterprøve.
For det femte fremgår det udtrykkeligt af det første præjudicielle spørgsmål, at de i hovedsagen omhandlede nationale bestemmelser finder anvendelse på alle aftaler om levering af tjenesteydelser uanset deres anslåede værdi. Det følger heraf, at det ikke kan udelukkes, at denne lovgivning, hvis forenelighed med EU-retten skal efterprøves af retten, kan vedrøre aftaler om levering af tjenesteydelser, hvis værdi anslås at svare til eller overstige de tærskler, der er fastsat i artikel 4 i direktiv 2014/24.
Henset til det ovenstående synes den i hovedsagen omhandlede lovgivning i det mindste delvist at regulere indgåelsen af offentlige kontrakter, som er underlagt direktiv 2014/24.
Det skal endelig tilføjes, at den manglende opregning i anmodningen om præjudiciel afgørelse af de præcise kategorier af personlige sociale bistandsydelser, der er omfattet af den i hovedsagen omhandlede nationale lovgivning – hvor beklagelig den end måtte være – ikke er til hinder for, at Domstolen, i modsætning til hvad den italienske regering synes at hævde, sikrer sig, at fortolkningen af direktiv 2014/24 ikke savner enhver forbindelse med genstanden for tvisten i hovedsagen.
Dels fremgår det nemlig af de sagsakter, som Domstolen råder over, at i det mindste en del af de sociale bistandsydelser, der kan være genstand for en aftale om levering af tjenesteydelser, henhører under de tjenesteydelser, der er opregnet i bilag XIV til direktiv 2014/24, dels vedrører de præjudicielle spørgsmål ikke fortolkningen af dette direktivs bestemmelser, der generelt finder anvendelse på offentlige udbudsprocedurer, men udelukkende af det nævnte direktivs artikel 74-77, som netop indfører en forenklet ordning for indgåelse af offentlige kontrakter, der vedrører de i bilaget omhandlede tjenesteydelser.
Disse spørgsmål skal derfor alene undersøges i forhold til artikel 74-77 i direktiv 2014/24.
Kravene i henhold til direktiv 2014/24
Med henblik på at efterprøve, om artikel 74-77 i direktiv 2014/24 er til hinder for en lovgivning som den i hovedsagen omhandlede, bemærkes for det første, at den forenklede ordning for indgåelse af offentlige kontrakter, der er fastsat i disse artikler, som anført i 114. betragtning til direktiv 2014/24 er begrundet i den begrænset grænseoverskridende dimension af de tjenesteydelser, der er omhandlet i bilag XIV til det nævnte direktiv, samt af den omstændighed, at disse tjenesteydelser leveres i en særlig sammenhæng, som er meget forskellig fra medlemsstat til medlemsstat som følge af forskellige kulturelle traditioner.
For det andet fastsætter artikel 77 i direktiv 2014/24, at medlemsstaterne for visse af de tjenesteydelser, der er omhandlet i bilag XIV til dette direktiv, kan tillade, at de ordregivende myndigheder kan give en »organisation« ret til at deltage i procedurer for tildeling af offentlige kontrakter, der vedrører levering af sådanne tjenesteydelser.
Artikel 77, stk. 2, i direktiv 2014/24 præciserer de strenge betingelser, hvorunder en økonomisk aktør kan anses for at være en »organisation« i denne artikels forstand. Det kræves således, at denne økonomiske aktørs formål er at varetage offentlige tjenesteydelsesopgaver med tilknytning til levering af de tjenesteydelser, der er omhandlet i denne artikel, at den nævnte økonomiske aktørs udbytte geninvesteres for at opfylde en sådan målsætning, og at en sådan transaktion, når dette udbytte udloddes eller omfordeles, sker ud fra deltagelsesorienterede hensyn. Desuden skal ledelses- eller ejerskabsstrukturerne i samme økonomiske aktør være baseret på principper om medarbejderejerskab eller deltagelse eller skal kræve aktiv deltagelse af medarbejdere, brugere eller interessenter.
Det fremgår i øvrigt af artikel 77, stk. 2, litra d), og artikel 77, stk. 3, i direktiv 2014/24, at en ordregivende myndighed kun kan tildele en offentlig kontrakt til en »organisation« på grundlag af den procedure, der er fastsat i denne artikel, for en periode på højst tre år, og kun på betingelse af, at denne ordregivende myndighed ikke allerede har tildelt denne »organisation« en kontrakt for de i den nævnte artikel omhandlede tjenesteydelser i de seneste tre år.
I det foreliggende tilfælde bestemmer den i hovedsagen omhandlede nationale lovgivning, således som det bekræftes af ordlyden af det første præjudicielle spørgsmål, at muligheden for at deltage i procedurer for tildeling af aftaler om levering af tjenesteydelser forbeholdes private nonprofit-enheder, uden at kræve, at disse enheder overholder alle de betingelser, der er fastsat i artikel 77 i direktiv 2014/24.
Når dette er sagt, kan det ikke af denne omstændighed sluttes, at en sådan lovgivning nødvendigvis er uforenelig med den forenklede ordning, der er fastsat i artikel 74-77 i direktiv 2014/24.
Dette direktivs artikel 77 har nemlig en meget specifik rækkevidde, idet den udtrykkeligt sikrer medlemsstaterne, at de for visse af de tjenesteydelser, der er omfattet af denne forenklede ordning, kan give de ordregivende myndigheder ret til uden videre at forbeholde de økonomiske aktører, der opfylder alle de betingelser, der er fastsat i denne artikel, muligheden for at deltage i offentlige udbudsprocedurer, der vedrører sådanne tjenesteydelser.
Henset til de særlige kendetegn ved den retlige ordning, som artikel 74-77 i direktiv 2014/24 indfører, og henset til bestemmelsernes opbygning, kan direktivets artikel 77 således ikke anses for udtømmende at dække de tilfælde, hvor offentlige kontrakter, der vedrører levering af en tjenesteydelse som omhandlet i bilag XIV til det nævnte direktiv, kan forbeholdes visse kategorier af økonomiske aktører.
For det tredje skal det påpeges, at artikel 76 i direktiv 2014/24 fastsætter regler, der fraviger den almindelige lovgivning, og som finder anvendelse på indgåelse af samtlige offentlige kontrakter vedrørende de sociale tjenesteydelser og andre specifikke tjenesteydelser, der er opregnet i bilag XIV til dette direktiv.
Denne artikel 76 fastsætter, at medlemsstaterne dels skal indføre regler om tildeling af kontrakter, der pålægger de ordregivende myndigheder at overholde principperne om gennemsigtighed og ligebehandling af økonomiske aktører, dels skal sikre, at disse regler gør det muligt for de ordregivende myndigheder at tage hensyn til den særlige karakter af de tjenesteydelser, der er genstand for sådanne udbudsprocedurer. I sidstnævnte henseende skal medlemsstaterne tillade de ordregivende myndigheder at tage hensyn til behovet for at sikre tjenesteydelsernes kvalitet, kontinuitet, adgangsmuligheder, tilgængelighed og omfang, samt at priserne er overkommelige, og de forskellige brugeres særlige behov, at brugerne inddrages og får indflydelse samt innovation.
Som det således bekræftes i 114. betragtning til direktiv 2014/24, er den retlige ordning, som direktivet indfører i artikel 76, kendetegnet ved den vide skønsbeføjelse, som medlemsstaterne råder over med hensyn til at planlægge valget af de leverandører, der er opregnet i bilag XIV til dette direktiv, på den måde, de finder mest hensigtsmæssig. Det fremgår endvidere af denne betragtning, at medlemsstaterne ligeledes skal tage hensyn til protokol nr. 26, der bl.a. giver de nationale myndigheder vide skønsbeføjelser med hensyn til at udlægge tjenesteydelser af almen økonomisk interesse så tæt på brugernes behov som muligt.
Det skal derfor undersøges, om princippet om ligebehandling og princippet om gennemsigtighed som omhandlet i artikel 76 i direktiv 2014/24 er til hinder for en national lovgivning, der forbeholder private nonprofit-enheder – herunder når de ikke opfylder de betingelser, der er fastsat i dette direktivs artikel 77 – retten til at deltage i offentlige udbudsprocedurer, der vedrører levering af personlige sociale bistandsydelser, der er omfattet af bilag XIV til det nævnte direktiv.
Hvad for det første angår princippet om ligebehandling af de økonomiske aktører udgør den omstændighed, at private virksomheder, der drives med gevinst for øje, fratages muligheden for at deltage i sådanne offentlige udbudsprocedurer, en forskelsbehandling af de økonomiske aktører, der er i strid med dette princip, medmindre denne forskel er begrundet i objektive hensyn (jf. analogt dom af 11.12.2014, Azienda sanitaria locale n. 5 Spezzino m.fl.,
C-113/13
,
EU:C:2014:2440
, præmis
, og af 28.1.2016, CASTA m.fl.,
C-50/14
,
EU:C:2016:56
, præmis
).
I denne henseende bemærkes, at en medlemsstat i henhold til den kompetence, den har til selv at udforme sin sociale sikringsordning, kan mene, at det i forbindelse med et socialt bistandssystem af hensyn til virkeliggørelsen af dets formål nødvendigvis må kræves, at private virksomheder kun kan få adgang til at medvirke ved gennemførelsen heraf som leverandører af sociale bistandsydelser, såfremt de ikke driver virksomhed med gevinst for øje (dom af 17.6.1997, Sodemare m.fl.,
C-70/95
,
EU:C:1997:301
, præmis
, og af 11.12.2014, Azienda sanitaria locale n. 5 Spezzino m.fl.,
C-113/13
,
EU:C:2014:2440
, præmis
).
I det foreliggende tilfælde fremgår det af den i hovedsagen omhandlede nationale lovgivning og af svarene på Domstolens spørgsmål, at de i denne lovgivning fastsatte aftaler om levering af tjenesteydelser bl.a. skal være i overensstemmelse med solidaritetsprincippet og princippet om budgetmæssig effektivitet. Navnlig skal de personlige sociale bistandsydelser, der kan være genstand for sådanne aftaler, for det første tilbydes alle – i princippet vederlagsfrit – og størrelsen af det eventuelle gebyr, der kan opkræves som supplement af brugerne, bør afhænge af deres økonomiske formåen. For det andet kan de private nonprofit-enheder, som er omfattet af de nævnte aftaler, kun opnå godtgørelse af de variable, faste og permanente omkostninger forbundet med de personlige sociale bistandsydelser, som er genstand for de samme aftaler, idet opnåelsen af et kommercielt overskud udtrykkeligt er udelukket.
Den eksklusive anvendelse af private nonprofit-enheder med henblik på at sikre levering af sådanne sociale ydelser kan således være begrundet i såvel principperne om universalitet og solidaritet, der er særligt kendetegnende ved et socialhjælpesystem, som i hensyn til økonomisk effektivitet og hensigtsmæssighed, for så vidt som den giver mulighed for, at disse ydelser af almen interesse sikres af enheder, der hovedsageligt er oprettet med henblik på at tjene den offentlige interesse, under forudsætning af budgetmæssig økonomisk ligevægt, og hvis beslutninger, således som den spanske regering har anført, ikke udelukkende styres af kommercielle hensyn (jf. analogt dom ag 28.1.2016, CASTA m.fl.,
C-50/14
,
EU:C:2016:56
, præmis
).
Når udelukkelsen af private enheder, der arbejder med gevinst for øje, fra offentlige udbudsprocedurer, der har til formål at levere sådanne sociale tjenesteydelser, er begrundet i sådanne hensyn, er den ikke i strid med lighedsprincippet, for så vidt som denne udelukkelse rent faktisk fremmer det sociale formål samt forfølger de formål vedrørende solidaritet og budgetmæssig effektivitet, som denne ordning hviler på (jf. analogt dom af 11.12.2014, Azienda sanitaria locale n. 5 Spezzino m.fl.,
C-113/13
,
EU:C:2014:2440
, præmis
, og af 28.1.2016, CASTA m.fl.,
C-50/14
,
EU:C:2016:56
, præmis
).
I denne henseende har Domstolen for det første haft lejlighed til med hensyn til offentlige kontrakter, for hvilke direktiv 2014/24 endnu ikke fandt anvendelse, at præcisere, at private enheder – som sådanne kontrakter er forbeholdt i henhold til den pågældende medlemsstats lovgivning – med henblik på at opfylde disse krav ikke må forfølge andre formål end dem, der er nævnt i den foregående præmis, eller opnå nogen fortjeneste, heller ikke indirekte, som følge af deres ydelser, uafhængigt af godtgørelsen af de variable, faste og permanente omkostninger, der er nødvendige for at levere disse. De kan heller ikke give deres medlemmer nogen form for udbytte. Desuden kan anvendelsen af denne lovgivning ikke udvides til at dække disse enheders eller deres medlemmers misbrug. De nævnte enheder må således kun gøre brug af arbejdstagere inden for de grænser, der er nødvendige for, at de fungerer korrekt, og under overholdelse af de krav, der stilles dem i den nationale lovgivning, idet de frivillige for deres vedkommende udelukkende kan få godtgjort de udgifter, der rent faktisk er blevet afholdt til den udførte aktivitet, inden for grænser, der på forhånd er blevet fastsat af de private enheder selv (jf. i denne retning dom af 11.12.2014, Azienda sanitaria locale n. 5 Spezzino m.fl.,
C-113/13
,
EU:C:2014:2440
, præmis
og
, samt af 28.1.2016, CASTA m.fl.,
C-50/14
,
EU:C:2016:56
, præmis
og
).
For det andet fremgår det ligeledes af Domstolens praksis, at ligebehandlingsprincippet, der finder anvendelse inden for rammerne af etableringsfriheden, der er fastsat i artikel 49 TEUF – 55 TEUF, ikke er til hinder for, at en medlemsstat forbeholder status som leverandører af sociale bistandsydelser for private nonprofit-aktører, herunder dem, der ikke strengt taget er frivillige aktører (jf. i denne retning dom af 17.6.1997, Sodemare m.fl.,
C-70/95
,
EU:C:1997:301
, præmis
-
).
Denne retspraksis er fortsat relevant med henblik på fortolkningen af artikel 76 i direktiv 2014/24, som nu udtrykkeligt fastslår, at der eksisterer en forenklet ordning for indgåelse af offentlige kontrakter om sociale ydelser.
Det følger heraf, at princippet om ligebehandling af de økonomiske aktører, således som det nu er fastslået i artikel 76 i direktiv 2014/24, giver medlemsstaterne ret til at forbeholde private nonprofit-enheder – herunder dem, der ikke strengt taget er frivillige enheder – retten til at deltage i procedurer for tildeling af offentlige kontrakter vedrørende personlige bistandsydelser, for så vidt som det eventuelle udbytte, der måtte følge af opfyldelsen af disse kontrakter, dels geninvesteres af disse enheder for at opfylde de sociale målsætninger af almen interesse, som de forfølger, dels, at samtlige af de betingelser, der er nævnt i denne doms præmis 90 og 91, er opfyldt.
Det skal endvidere tilføjes, at artikel 76 i direktiv 2014/24 derimod er til hinder for, at sådanne offentlige kontrakter kan tildeles direkte uden et forudgående udbud til en nonprofit-enhed, der ikke er en frivillig enhed (jf. i sidste henseende dom af 28.1.2016, CASTA m.fl.,
C-50/14
,
EU:C:2016:56
, præmis
). Tværtimod kræver denne artikel, at den ordregivende myndighed, inden den foretager en sådan tildeling, sammenligner og klassificerer de respektive tilbud fra de forskellige nonprofit-enheder, der har tilkendegivet deres interesse, bl.a. med hensyn til prisen på disse tilbud, selv om denne pris, som i det foreliggende tilfælde, udgøres af de samlede omkostninger, som den ordregivende myndighed skal sikre godtgørelsen af.
Hvad for det andet angår gennemsigtighedsprincippet kræver dette princip en passende grad af offentlighed fra den ordregivende myndigheds side, som gør det muligt dels at åbne op for konkurrence, dels at kontrollere, at tildelingsproceduren er upartisk, med henblik på at gøre det muligt for enhver interesseret aktør at beslutte at afgive tilbud på grundlag af samtlige relevante oplysninger samt at sikre, at der ikke er risiko for favorisering og vilkårlighed fra den ordregivende myndigheds side. Forpligtelsen til gennemsigtighed indebærer således, at alle betingelser og fremgangsmåder i forbindelse med tildelingsproceduren skal formuleres klart, præcist og utvetydigt dels således, at alle rimeligt oplyste og sædvanligt påpasselige bydende kan forstå deres nøjagtige rækkevidde og fortolke dem på samme måde, dels således, at der opstilles rammer for den ordregivende myndigheds skønsbeføjelse, og denne myndighed effektivt kan kontrollere, om de bydendes bud opfylder kriterierne for den pågældende procedure (jf. i denne retning dom af 16.2.2012, Costa og Cifone,
C-72/10 og C-77/10
,
EU:C:2012:80
, præmis
, og af 4.4.2019, Allianz Vorsorgekasse,
C-699/17
,
EU:C:2019:290
, præmis
og
samt den deri nævnte retspraksis).
I det foreliggende tilfælde fremgår det dels ikke af de sagsakter, som Domstolen råder over, at den i hovedsagen omhandlede nationale lovgivning ikke giver tilstrækkelige garantier, der gør det muligt at beskytte private nonprofit-enheder mod risikoen for favorisering eller vilkårlighed fra den ordregivende myndigheds side i løbet af proceduren for tildeling af aftalen om levering af tjenesteydelser.
Dels præciserer artikel 75 i direktiv 2014/24 med hensyn til procedurerne for tildeling af offentlige kontrakter, der henhører under den forenklede ordning i dette direktivs artikel 74-77, de krav om offentliggørelse, der er påkrævet i henhold til gennemsigtighedsprincippet, således som det er anført i denne doms præmis 97.
Ifølge denne artikel 75 skal ordregivende myndigheder, som har til hensigt at tildele en offentlig kontrakt for de i bilag XIV til direktiv 2014/24 omhandlede tjenesteydelser, principielt tilkendegive deres hensigt herom ved en udbudsbekendtgørelse eller en forhåndsmeddelelse, som i overensstemmelse med dette direktivs artikel 51 offentliggøres af Den Europæiske Unions Publikationskontor eller – i givet fald med hensyn til forhåndsbekendtgørelser – i deres køberprofiler.
Som generaladvokaten har anført i punkt 116 i forslaget til afgørelse, synes det i det foreliggende tilfælde at følge af den i hovedsagen omhandlede nationale lovgivning, at den offentliggørelse af udbudsbekendtgørelser, som den omhandler, alene er sikret ved offentliggørelse i
Diari Oficial de la Generalitat Valenciana
(regionalregeringen i Valencias officielle tidende). Hvis dette er tilfældet, hvilket det tilkommer den forelæggende ret at efterprøve, udgør en sådan offentliggørelse ikke en offentliggørelsesforanstaltning, der er i overensstemmelse med artikel 75 i direktiv 2014/24.
Det følger af samtlige ovenstående betragtninger, at artikel 76 og 77 i direktiv 2014/24 skal fortolkes således, at disse bestemmelser ikke er til hinder for en national lovgivning, der forbeholder private nonprofit-enheder muligheden for gennem et udbud for afgivelse af deres tilbud at indgå aftaler, i henhold til hvilke disse enheder leverer personlige sociale bistandsydelser til gengæld for godtgørelsen af de omkostninger, de afholder, uanset den anslåede værdi af disse tjenesteydelser, og selv om disse enheder ikke opfylder kravene i artikel 77, for så vidt som den retlige og kontraktmæssige ramme, hvorunder disse enheders virksomhed udøves, for det første rent faktisk bidrager til et socialt formål samt til forfølgelsen af formålene om solidaritet og budgetmæssig effektivitet, som denne lovgivning er støttet på, og for det andet, at gennemsigtighedsprincippet, således som det bl.a. er præciseret i direktivets artikel 75, er overholdt.
Det tredje spørgsmål
Indledningsvis bemærkes, at det følger af artikel 64, stk. 3, i lov 5/1997, at de private nonprofit-enheders placering i den lokalitet, hvor tjenesteydelsen leveres, er et af de udvælgelseskriterier, som den ordregivende myndighed kan anvende i forbindelse med indgåelsen af en aftale om levering af tjenesteydelser. Med forbehold for den forelæggende rets efterprøvelse ser det således ud til, at den ordregivende myndighed på grundlag af et sådant kriterium kan kræve, at tilbudsgiverne fra tidspunktet for afgivelsen af deres tilbud skal have et forretningssted i området omkring den lokalitet, hvor de sociale tjenesteydelser skal leveres.
Med det tredje spørgsmål ønsker den forelæggende ret derfor nærmere bestemt oplyst, om artikel 76 og 77 i direktiv 2014/24 skal fortolkes således, at disse bestemmelser i forbindelse med tildelingen af en offentlig kontrakt om sociale tjenesteydelser som omhandlet i bilag XIV til dette direktiv tillader, at den økonomiske aktørs placering i den lokalitet, hvor tjenesteydelserne skal leveres, udgør et kriterium for udvælgelsen af økonomiske aktører, der har forrang i forhold til en undersøgelse af deres tilbud.
Det bemærkes for det første, således som det er fremhævet i denne doms præmis 84, at nævnte direktivs artikel 76 kræver, at dette kriterium om placering er foreneligt med princippet om ligebehandling af de økonomiske aktører.
Et sådant kriterium indfører imidlertid en forskellig behandling af de økonomiske aktører, alt efter om de har et forretningssted i den lokalitet, hvor de pågældende sociale tjenesteydelser skal leveres. Da disse aktørers situation er sammenlignelig med hensyn til indgåelsen af en offentlig kontrakt, hvis genstand er en tjenesteydelse, der er omfattet af bilag XIV til samme direktiv, er en sådan forskelsbehandling kun forenelig med ligebehandlingsprincippet, for så vidt som den kan begrundes i et legitimt formål.
For det andet fremgår det af de skriftlige indlæg for Domstolen, at udvælgelseskriteriet på grundlag af den økonomiske aktørers placering i den lokalitet, hvor tjenesteydelserne skal leveres, bl.a. har til formål at sikre nærheden og tilgængeligheden af de sociale tjenesteydelser, der er genstand for en aftale om levering af tjenesteydelser.
Denne målsætning udgør ganske vist et lovligt formål i henhold til EU-retten og er i øvrigt anerkendt såvel i artikel 1 i protokol nr. 26 som i artikel 76 i direktiv 2014/24, idet sidstnævnte artikel pålægger medlemsstaterne, således som det er anført i denne doms præmis 84, at sikre, at de ordregivende myndigheder har mulighed for at tage hensyn til behovet for bl.a. at sikre adgangsmulighederne til og tilgængeligheden af de tjenesteydelser, der er omhandlet i bilag XIV til dette direktiv.
Når dette er sagt, er et kriterium, der som i det foreliggende tilfælde kræver, at tilbudsgiverne fra tidspunktet for afgivelsen af deres bud skal have et forretningssted i området omkring den lokalitet, hvor de sociale tjenesteydelser skal leveres, åbenbart uforholdsmæssigt i forhold til opfyldelsen af et sådant formål (jf. i denne retning dom af 27.10.2005, Contse m.fl.,
C-234/03
,
EU:C:2005:644
, præmis
). Selv hvis det antages, at etableringen af den økonomiske aktør i det område, hvor denne skal levere de pågældende sociale tjenesteydelser, er nødvendig for at sikre nærheden og tilgængeligheden af disse tjenesteydelser, ville et sådant formål under alle omstændigheder kunne opnås lige så effektivt ved at pålægge denne økonomiske aktør at opfylde denne betingelse alene på tidspunktet for gennemførelsen af den pågældende offentlige kontrakt.
Henset til det ovenstående skal det tredje præjudicielle spørgsmål besvares med, at artikel 76 i direktiv 2014/24 skal fortolkes således, at denne bestemmelse er til hinder for en national lovgivning, hvorefter den økonomiske aktørs placering i den lokalitet, hvor tjenesteydelserne skal leveres, i forbindelse med tildelingen af en offentlig kontrakt om sociale tjenesteydelser som omhandlet i bilag XIV til dette direktiv udgør et kriterium for udvælgelsen af økonomiske aktører, der har forrang i forhold til en undersøgelse af disses tilbud.
Sagsomkostninger
Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra de nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.

På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Fjerde Afdeling) for ret:

1)
Artikel 76 og 77 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2014/24/EU af 26. februar 2014 om offentlige udbud og om ophævelse af direktiv 2004/18/EF skal fortolkes således, at disse bestemmelser ikke er til hinder for en national lovgivning, der forbeholder private nonprofit-enheder muligheden for gennem et udbud for afgivelse af deres tilbud at indgå aftaler, i henhold til hvilke disse enheder leverer personlige sociale bistandsydelser til gengæld for godtgørelsen af de omkostninger, de afholder, uanset den anslåede værdi af disse tjenesteydelser, selv om disse enheder ikke opfylder kravene i artikel 77, for så vidt som den retlige og kontraktmæssige ramme, hvorunder disse enheders virksomhed udøves, for det første rent faktisk bidrager til et socialt formål samt til forfølgelsen af formålene om solidaritet og budgetmæssig effektivitet, som denne lovgivning er støttet på, og for det andet, at gennemsigtighedsprincippet, således som det bl.a. er præciseret i direktivets artikel 75, er overholdt.

2)
Artikel 76 i direktiv 2014/24 skal fortolkes således, at denne bestemmelse er til hinder for en national lovgivning, hvorefter den økonomiske aktørs placering i den lokalitet, hvor tjenesteydelserne skal leveres, i forbindelse med tildelingen af en offentlig kontrakt om sociale tjenesteydelser som omhandlet i bilag XIV til dette direktiv udgør et kriterium for udvælgelsen af økonomiske aktører, der har forrang i forhold til en undersøgelse af disses tilbud.

Underskrifter
(
*1
) – Processprog: spansk.