CELEX: 62019CJ0168
Procedimiento prejudicial
Libre circulación de personas
Artículo 21 TFUE
Principio de no discriminación por razón de la nacionalidad
Artículo 18 TFUE
Convenio para evitar la doble imposición
Trabajadores del sector público
Jubilado que reside en un Estado miembro distinto de aquel que le abona una pensión de jubilación y que no tiene la nacionalidad del Estado miembro de residencia
Impuesto sobre la renta
Supuesta pérdida de beneficios fiscales
Supuesto obstáculo a la libertad de circulación y supuesta discriminación

Las peticiones de decisión prejudicial tienen por objeto la interpretación de los artículos 18 TFUE y 21 TFUE.
Estas peticiones se han presentado en el contexto de sendos litigios entre, por una parte, HB e IC, respectivamente, y, por otra, el Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS) (Instituto Nacional de la Seguridad Social, Italia), en relación con la negativa de este último a abonar el importe de las pensiones de jubilación de aquellos sin que se les practiquen las retenciones fiscales italianas.
Marco jurídico
El artículo 18 de la convenzione tra la Repubblica italiana e la Repubblica portoghese per evitare le doppie imposizioni e prevenire l’evasione fiscale in materia di imposte sul reddito (Convenio entre la República Italiana y la República Portuguesa para evitar la doble imposición y para prevenir la evasión fiscal en materia de impuestos sobre la renta), hecho en Roma el 14 de mayo de 1980 y ratificado por la República Italiana mediante la legge n. 562 (Ley n.
o
562), de 10 de julio de 1982 (suplemento ordinario a la GURI n.
o
224, de 16 de agosto de 1982) (en lo sucesivo, «Convenio italo-portugués»), establece lo siguiente:
«Sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado 2 del artículo 19, las pensiones y demás remuneraciones análogas pagadas a un residente de un Estado contratante por razón de un empleo anterior solo podrán someterse a imposición en este Estado.»
El artículo 19, apartado 2, del Convenio italo-portugués dice así:
«a)
Las pensiones pagadas por uno de los Estados contratantes o por alguna de sus subdivisiones políticas o administrativas o entidades locales, bien directamente o con cargo a un fondo especial, a una persona física, por razón de servicios prestados a este Estado o a esta subdivisión o entidad, solo pueden someterse a imposición en este Estado.
b)
Sin embargo, tales pensiones podrán someterse a imposición exclusivamente en el otro Estado contratante cuando la persona física sea residente y nacional de ese Estado.»
Litigios principales y cuestión prejudicial
HB e IC, de nacionalidad italiana, son antiguos agentes del sector público italiano. Ambos son beneficiarios de sendas pensiones de jubilación pagadas por el INPS. Después de trasladar su residencia a Portugal, en el año 2015 solicitaron al INPS, en virtud de los artículos 18 y 19, apartado 2, del Convenio italo-portugués, percibir la cuantía bruta de su pensión de jubilación mensual, sin aplicación de ningún tipo de retención en la fuente por parte de la República Italiana. El INPS denegó estas solicitudes, pues en virtud del artículo 19 del Convenio italo-portugués consideró que, a diferencia de las pensiones italianas del sector privado, los trabajadores pensionistas del sector público italiano debían tributar en Italia y exclusivamente en este Estado contratante. HB e IC interpusieron sendos recursos contra tales decisiones ante el órgano jurisdiccional remitente, la Corte dei conti — Sezione Giurisdizionale per la Regione Puglia (Tribunal de Cuentas, actuando como órgano jurisdiccional para la Región de Apulia, Italia).
El órgano jurisdiccional remitente considera que el Convenio italo-portugués crea una desigualdad de trato evidente entre los pensionistas italianos del sector privado y los del sector público residentes en Portugal, en la medida en que los primeros se benefician indirectamente de un trato fiscal más ventajoso que los segundos, lo que constituye, según dicho órgano jurisdiccional, un obstáculo a la libre circulación garantizada a todos los ciudadanos de la Unión Europea en virtud del artículo 21 TFUE.
El órgano jurisdiccional remitente señala, asimismo, que el distinto trato fiscal que se dispensa a las pensiones de los nacionales italianos que han trasladado su residencia a Portugal, en función de que hayan sido trabajadores del sector público o del sector privado, determina una discriminación por razón de la nacionalidad, prohibida por el artículo 18 TFUE, dado que para poder tributar en Portugal basta para los segundos con el requisito de la residencia, mientras que los primeros precisan, además, la adquisición de la nacionalidad portuguesa.
Dadas estas circunstancias, la Corte dei Conti — Sezione Giurisdizionale per la Regione Puglia (Tribunal de Cuentas, actuando como órgano jurisdiccional para la Región de Apulia) ha decidido suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia la cuestión prejudicial siguiente, redactada en los mismos términos en los dos asuntos acumulados:
«¿Deben interpretarse los artículos 18 TFUE y 21 TFUE en el sentido de que se oponen a que la normativa de un Estado miembro establezca, para una persona residente en otro Estado miembro que ha obtenido íntegramente su ingreso en el primer Estado miembro, pero que no tiene la nacionalidad de ese segundo Estado miembro, una tributación del ingreso sin aplicar los beneficios fiscales previstos en este último?»
Sobre la cuestión prejudicial
Mediante su cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente solicita que se dilucide si los artículos 18 TFUE y 21 TFUE deben interpretarse en el sentido de que se oponen a una normativa de un Estado miembro que establece que los ingresos de un persona residente en otro Estado miembro, que ha obtenido íntegramente dichos ingresos en el primer Estado miembro, pero que no tiene la nacionalidad del segundo Estado miembro, están gravados únicamente en el primer Estado miembro, no pudiendo por ello tal persona beneficiarse de las ventajas fiscales previstas por el segundo Estado miembro.
Con carácter preliminar, debe recordarse que, según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, en el marco del procedimiento de cooperación entre los órganos jurisdiccionales nacionales y el Tribunal de Justicia establecido por el artículo 267 TFUE, corresponde a este proporcionar al juez nacional una respuesta útil que le permita dirimir el litigio del que conoce. Desde este punto de vista, corresponde al Tribunal de Justicia reformular, en su caso, las cuestiones prejudiciales que se le han planteado (sentencia de 3 de marzo de 2020, Gómez del Moral Guasch, C‑125/18, EU:2020:138, apartado 27).
En este sentido, en primer lugar, procede señalar que, si bien el órgano jurisdiccional remitente no precisa si los recurrentes en los litigios principales han trasladado su residencia a Portugal tras haber cesado en la actividad profesional, estima que su situación está regulada por el artículo 21 TFUE, relativo a la libertad de circulación de los ciudadanos de la Unión. Al basarse en esta disposición del Tratado FUE, el órgano jurisdiccional remitente parece indicar al Tribunal de Justicia que el cambio de residencia se produjo tras el cese de la actividad profesional de los recurrentes en los litigios principales. Por ello el Tribunal de Justicia solo examinará la cuestión prejudicial planteada a la luz de dicha circunstancia.
En segundo lugar, al contrario de lo que sostienen los Gobiernos belga y sueco en sus observaciones escritas, el artículo 18 TFUE, que consagra el principio de no discriminación por razón de la nacionalidad, es aplicable a una situación como la descrita en los litigios principales.
En efecto, se desprende de la jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia que todo ciudadano de la Unión puede invocar la prohibición de discriminación por razón de la nacionalidad, recogida en el artículo 18 TFUE, en una situación en la que ha ejercido su libertad fundamental de circulación y de residencia en el territorio de los Estados miembros, reconocida en el artículo 21 TFUE (véanse, en este sentido, las sentencias de 13 de noviembre de 2018, Raugevicius,
C‑247/17
EU:C:2018:898
, apartados
y
y jurisprudencia citada, y de 13 de junio de 2019, TopFit y Biffi,
C‑22/18
,
EU:C:2019:497
, apartado
).
En tercer y último lugar, procede señalar que de los documentos obrantes en autos se deduce que los artículos 18 y 19, apartado 2, del Convenio italo-portugués, redactados en los mismos términos que las disposiciones correspondientes del Modelo de Convenio Tributario sobre la Renta y sobre el Patrimonio elaborado por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos [OCDE], en su versión de 2014, reparten la competencia fiscal entre la República Italiana y la República Portuguesa en materia de pensiones y contienen, en este sentido, criterios de conexión diferentes en función de que los contribuyentes hayan trabajado en el sector privado o en el sector público. Por lo que respecta a esta última categoría de contribuyentes, estos deben tributar, en principio, en el Estado que les abona la pensión de jubilación, excepto en caso de que sean nacionales del otro Estado miembro contratante en el que residen.
De estas consideraciones preliminares se desprende que, mediante su cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si los artículos 18 TFUE y 21 TFUE se oponen a un régimen tributario resultante de un convenio para evitar la doble imposición celebrado entre dos Estados miembros, en virtud del cual la competencia fiscal de estos Estados en materia de imposición de las pensiones de jubilación se reparte en función de que los beneficiarios de dichas pensiones hayan ejercido su actividad profesional en el sector privado o en el sector público y, en este último caso, en función de si son o no nacionales del Estado miembro en el que residen.
A este respecto, debe recordarse que, preguntado a través de procedimientos prejudiciales sobre si los convenios para evitar la doble imposición firmados entre los Estados miembros de la Unión deben ser compatibles con el principio de igualdad de trato y, de manera general, con las libertades de circulación garantizadas por el Derecho primario de la Unión, el Tribunal de Justicia ya ha declarado que los Estados miembros son libres, en el marco de los convenios bilaterales que tienen por objeto evitar la doble imposición, de fijar los criterios de conexión a efectos del reparto de la competencia fiscal (sentencia de 19 de noviembre de 2015, Bukovansky, C‑241/14, EU:2015:766, apartado 37 y jurisprudencia citada).
Por otra parte, es importante destacar que un convenio bilateral para evitar la doble imposición, como el Convenio italo-portugués, tiene por objeto evitar que se graven en cada uno de los dos Estados partes de dicho convenio los mismos rendimientos, no garantizar que el gravamen que se aplique al contribuyente en un Estado no sea superior al que se le impondría en el otro Estado parte del convenio (véase, por analogía, la sentencia de 19 de noviembre de 2015, Bukovansky, C‑241/14, EU:2015:766, apartado 44 y jurisprudencia citada).
Para ello, no deja de ser razonable que los Estados miembros se inspiren en la práctica internacional y, en particular, como han hecho la República Italiana y la República Portuguesa en el caso de autos y como se desprende del apartado 14 de la presente sentencia, en el Modelo de Convenio Tributario sobre la Renta y sobre el Patrimonio elaborado por la OCDE, cuyo artículo 19, apartado 2, en su versión de 2014, prevé criterios de conexión como el Estado que abona la pensión o la nacionalidad (véanse en este sentido, las sentencias de 12 de mayo de 1998, Gilly,
C‑336/96
,
EU:C:1998:221
, apartado
, y de 24 de octubre de 2018, Sauvage y Lejeune,
C‑602/17
,
EU:C:2018:856
, apartado
).
En consecuencia, cuando, en un convenio para evitar la doble imposición firmado entre Estados miembros, el criterio de la nacionalidad aparezca en una disposición que tenga por objeto el reparto de la competencia fiscal, no puede considerarse que tal diferenciación constituya una discriminación prohibida (sentencia de 19 de noviembre de 2015, Bukovansky, C‑241/14, EU:2015:766, apartado 38 y jurisprudencia citada).
Igualmente, la designación del Estado que abona la pensión de jubilación («Estado pagador») como Estado competente en materia de imposición de las pensiones percibidas del sector público no puede tener, por sí misma, repercusiones negativas para los contribuyentes afectados, en la medida en que el carácter favorable o desfavorable del trato fiscal de los contribuyentes afectados no depende propiamente hablando de la elección del criterio de sujeción, sino del nivel de imposición del Estado competente, al no existir una armonización, a nivel de la Unión, de los baremos de impuestos directos (véase, en este sentido, la sentencia de 12 de mayo de 1998, Gilly,
C‑336/96
,
EU:C:1998:221
, apartado
).
De la aplicación a los hechos de los asuntos principales de los principios extraídos de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia recordada en los apartados 16 a 20 de la presente sentencia se desprende que la diferencia de trato que alegan haber sufrido los recurrentes en los litigios principales se deriva del reparto de la potestad tributaria entre las partes en el Convenio italo-portugués y de las disparidades existentes entre los respectivos regímenes fiscales de estas partes contratantes. Ahora bien, la elección por dichas partes, con objeto de repartirse la competencia en materia tributaria, de distintos criterios de sujeción, como son, en este caso, el Estado que abona la pensión de jubilación y la nacionalidad, no puede constituir como tal una discriminación prohibida por los artículos 18 TFUE y 21 TFUE (véase, por analogía, la sentencia de 19 de noviembre de 2015, Bukovansky,
C‑241/14
,
EU:C:2015:766
, apartado
).
Habida cuenta del conjunto de consideraciones anteriores, procede responder a la cuestión prejudicial planteada que los artículos 18 TFUE y 21 TFUE no se oponen a una normativa fiscal resultante de un convenio para evitar la doble imposición celebrado entre dos Estados miembros, en virtud del cual la competencia fiscal de estos Estados en materia de imposición de las pensiones de jubilación se reparte en función de que los beneficiarios de dichas pensiones hayan ejercido su actividad profesional en el sector privado o en el sector público y, en este último caso, en función de si son o no nacionales del Estado miembro de residencia.
Costas
Dado que el procedimiento tiene, para las partes de los litigios principales, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional remitente, corresponde a este resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.

En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Octava) declara:

Los artículos 18 TFUE y 21 TFUE no se oponen a una normativa fiscal resultante de un convenio para evitar la doble imposición celebrado entre dos Estados miembros, en virtud del cual la competencia fiscal de estos Estados en materia de imposición de las pensiones de jubilación se reparte en función de que los beneficiarios de dichas pensiones hayan ejercido su actividad profesional en el sector privado o en el sector público y, en este último caso, en función de si son o no nacionales del Estado miembro de residencia.

Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: italiano.