CELEX: 62019CJ0302
Procedimiento prejudicial
Directiva 2011/98/UE
Derechos de los trabajadores de terceros países titulares de un permiso único
Artículo 12
Derecho a la igualdad de trato
Seguridad social
Normativa de un Estado miembro que excluye, para la determinación del derecho a una prestación familiar, a los miembros de la familia del titular de un permiso único que no residan en el territorio de ese Estado miembro

La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación del artículo 12, apartado 1, letra e), de la Directiva 2011/98/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de diciembre de 2011, por la que se establece un procedimiento único de solicitud de un permiso único que autoriza a los nacionales de terceros países a residir y trabajar en el territorio de un Estado miembro y por la que se establece un conjunto común de derechos para los trabajadores de terceros países que residen legalmente en un Estado miembro (
DO 2011, L 343, p. 1
).
Dicha petición se ha presentado en el contexto de un litigio entre el Istituto Nazionale della Previdenza Sociale (INPS; Instituto Nacional de Previsión Social, Italia; en lo sucesivo, «INPS») y WS, relativo a la denegación de una solicitud de prestación familiar durante períodos en los que la esposa y los hijos del interesado residieron en el tercer país del que son nacionales.
Marco jurídico
Derecho de la Unión
Los considerandos 2, 19, 20, 24 y 26 de la Directiva 2011/98 enuncian lo siguiente:
«(2)
El Consejo Europeo reconoció, en su reunión especial de Tampere los días 15 y 16 de octubre de 1999, la necesidad de una armonización de las legislaciones nacionales relativas a las condiciones de admisión y residencia de los nacionales de terceros países. En este contexto, el Consejo Europeo afirmó en particular que la Unión Europea debe garantizar un trato justo a los nacionales de terceros países que residen legalmente en el territorio de sus Estados miembros y que una política de integración más firme debe encaminarse a concederles derechos y obligaciones comparables a los de los ciudadanos de la Unión. Para ello, el Consejo Europeo pidió al Consejo que adoptara instrumentos jurídicos, basándose en propuestas de la Comisión. La necesidad de alcanzar los objetivos definidos en Tampere se reafirmó en el Programa de Estocolmo, adoptado por el Consejo Europeo de los días 10 y 11 de diciembre de 2009.
[…]
(19)
En ausencia de legislación horizontal de la Unión, los derechos de los nacionales de terceros países varían en función de su nacionalidad y del Estado miembro en el que trabajen. Con el fin de seguir elaborando una política de inmigración coherente, reducir la desigualdad de derechos existente entre los ciudadanos de la Unión y los nacionales de terceros países que trabajan legalmente en un Estado miembro y completar el acervo existente en materia de inmigración, conviene establecer un conjunto de derechos para especificar, en particular, los ámbitos en los que se contempla la igualdad de trato entre los nacionales de un Estado miembro y tales naciones de terceros países que aún no tienen el estatuto de residentes de larga duración. El objetivo de esas disposiciones es establecer un nivel mínimo de igualdad de condiciones en la Unión, reconocer que dichos nacionales de terceros países contribuyen, mediante su trabajo y los impuestos que pagan, a la economía de la Unión, y actuar de salvaguardia para reducir la competencia desleal entre los nacionales de un Estado miembro y los nacionales de terceros países que derive en la posible explotación de estos últimos. Sin perjuicio de la interpretación del concepto de relación laboral contenida en otras disposiciones del Derecho de la Unión, la presente Directiva debe dar una definición de trabajador de un tercer país, que abarque a todo nacional de un tercer país que haya sido admitido en el territorio de un Estado miembro, resida legalmente en él y al que se haya autorizado, en el contexto de una relación remunerada, a trabajar en dicho Estado miembro en virtud del Derecho o las prácticas nacionales.
(20)
Todos los nacionales de terceros países que residan y trabajen legalmente en un Estado miembro deben gozar al menos de un conjunto común de derechos basados en la igualdad de trato con los nacionales del Estado miembro de acogida, independientemente del propósito inicial o del motivo de la admisión en su territorio. El derecho a la igualdad de trato en los ámbitos precisados en la presente Directiva debe garantizarse no solo a los nacionales de terceros países admitidos en un Estado miembro con el fin de trabajar, sino también a los admitidos con otros fines y que posteriormente hayan obtenido acceso al mercado de trabajo en virtud de otras disposiciones del Derecho de la Unión o nacional, ello incluye a los miembros de la familia de un trabajador de un tercer país admitidos de acuerdo con la Directiva 2003/86/CE del Consejo, de 22 de septiembre de 2003, sobre el derecho a la reagrupación familiar [(
DO 2003, L 251, p. 12
)] […].
[…]
(24)
Los trabajadores de terceros países deben gozar de igualdad de trato en lo que respecta a la seguridad social. Las ramas de la seguridad social se definen en el Reglamento (CE) n.
o
883/2004 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, sobre la coordinación de los sistemas de seguridad social [(
DO 2004, L 166, p. 1
; corrección de errores en
DO 2004, L 200, p. 1
)]. Las disposiciones sobre la igualdad de trato en lo que respecta a la seguridad social contempladas en la presente Directiva también deben ser de aplicación a los trabajadores admitidos en un Estado miembro directamente desde un tercer país. No obstante, la presente Directiva no debe otorgar a los trabajadores de terceros países más derechos que los ya contemplados en el Derecho de la Unión vigente en el sector de la seguridad social para los nacionales de terceros países que se encuentran en situaciones transfronterizas. Además, la presente Directiva no debe conceder derechos en aquellas situaciones excluidas del ámbito de aplicación del Derecho de la Unión, como en el caso de que los miembros de la familia residan en un tercer país. La presente Directiva solo debe conceder derechos en relación con los familiares que se reúnan con un trabajador de un tercer país para residir en un Estado miembro por motivos de reunificación familiar, o con los familiares que ya residan legalmente en ese Estado miembro.
[…]
(26)
El Derecho de la Unión no limita la facultad de los Estados miembros de organizar sus sistemas de seguridad social. A falta de armonización a escala de la Unión, corresponde a cada Estado miembro fijar las condiciones para conceder las prestaciones de seguridad social, así como la cantidad de estos beneficios y el período durante el cual se conceden. Sin embargo, al ejercer esta facultad, los Estados miembros deben cumplir con el Derecho de la Unión.»
El artículo 1 de la Directiva 2011/98, titulado «Objeto», tiene el siguiente tenor:
«1.   La presente Directiva establece:
[…]
b)
un conjunto común de derechos para los trabajadores de terceros países que residen legalmente en un Estado miembro, con independencia de los fines de su admisión inicial en el territorio de dicho Estado miembro, basado en la igualdad de trato con los nacionales de dicho Estado miembro.
[…]»
El artículo 2 de esta Directiva, que lleva por título «Definiciones», establece lo siguiente:
«A los efectos de la presente Directiva se aplicarán las siguientes definiciones:
a)
“nacional de un tercer país”: toda persona que no es un ciudadano de la Unión en el sentido del artículo 20, apartado 1, del TFUE;
b)
“trabajador de un tercer país”: todo nacional de un tercer país que ha sido admitido en el territorio de un Estado miembro, que reside legalmente en él y que está autorizado, en el contexto de una relación remunerada, a trabajar en ese Estado miembro de acuerdo con el Derecho o las prácticas nacionales;
c)
“permiso único”: el permiso de residencia expedido por las autoridades de un Estado miembro por el que se autoriza a un nacional de un tercer país a residir legalmente en su territorio con el fin de trabajar;
[…]».
El artículo 3 de dicha Directiva, titulado «Ámbito de aplicación», establece en su apartado 1:
«La presente Directiva se aplicará a:
[…]
c)
los trabajadores de terceros países que hayan sido admitidos en un Estado miembro con el fin de trabajar de conformidad con el Derecho de la Unión o nacional.»
A tenor del artículo 12 de la misma Directiva, titulado «Derecho a la igualdad de trato»:
«1.   Los trabajadores de terceros países a los que se refiere el artículo 3, apartado 1, letras b) y c), gozarán de igualdad de trato con los trabajadores nacionales en el Estado miembro en que residan en lo que se refiere a:
[…]
e)
ramas de la seguridad social, según lo definido en el Reglamento [n.
o
883/2004];
[…]
2.   Los Estados miembros podrán restringir la igualdad de trato:
[…]
b)
limitando los derechos conferidos en virtud del apartado 1, letra e), a los trabajadores de terceros países, pero sin restringir dichos derechos para los trabajadores de terceros países que tienen un empleo o que lo hayan tenido durante un período mínimo de seis meses y que estén registrados como desempleados.
Además, los Estados miembros podrán decidir que el apartado 1, letra e), en lo que se refiere a las prestaciones familiares[,] no se aplique a los nacionales de terceros países que hayan sido autorizados a trabajar en el territorio de un Estado miembro por un período no superior a seis meses, ni a los nacionales de terceros países que hayan sido admitidos para cursar estudios, ni a los nacionales de terceros países […] autorizados a trabajar en virtud de un visado;
c)
en lo que respecta al apartado 1, letra f), por lo que concierne a los beneficios fiscales, limitando su aplicación a los casos en los que el lugar de residencia registrado o habitual de los miembros de la familia del trabajador de un tercer país para los que este solicita tales beneficios se encuentre en el territorio del Estado miembro de que se trate;
[…]».
El artículo 3, apartado 1, letra j), del Reglamento n.
o
883/2004, en su versión modificada por el Reglamento (CE) n.
o
988/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de septiembre de 2009 (
DO 2009, L 284, p. 43
) (en lo sucesivo, «Reglamento n.
o
883/2004»), establece que este último se aplicará a toda la legislación relativa a las prestaciones familiares. Este mismo Reglamento no se aplicará, según su artículo 3, apartado 5, letra a), a la asistencia social y sanitaria.
Derecho italiano
De la resolución de remisión se desprende que el decreto legge n. 69 — Norme in materia previdenziale, per il miglioramento delle gestioni degli enti portuali ed altre disposizioni urgenti (Decreto-ley n.
o
69, por el que se establecen disposiciones en materia de seguridad social, para la mejora de la gestión de los organismos portuarios y otras disposiciones de carácter urgente), de 13 de marzo de 1988 (GURI n.
o
61, de 14 de marzo de 1988), convertido en la Ley n.
o
153 de 13 de mayo de 1988 (GURI n.
o
112, de 14 de mayo de 1988) (en lo sucesivo, «Ley n.
o
153/1988»), instauró el subsidio para unidades familiares, cuya cuantía depende del número de hijos menores de 18 años que componen la unidad familiar y de los ingresos de esta (en lo sucesivo, «subsidio para unidades familiares»).
El artículo 2, apartado 6, de la Ley n.
o
153/1988 dispone:
«La unidad familiar estará compuesta por los cónyuges, con exclusión de los cónyuges separados legalmente o de hecho, y los hijos y asimilados […] que no hayan cumplido los 18 años, o sin límite de edad si, debido a alguna enfermedad o minusvalía física o mental, se encuentran en la imposibilidad absoluta y permanente de ejercer un trabajo remunerado. Podrán formar parte también de la unidad familiar, en las mismas condiciones que los hijos y asimilados, los hermanos, hermanas, sobrinos y nietos que no hayan cumplido los 18 años, o sin límite de edad si, debido a alguna enfermedad o minusvalía física o mental, se encuentran en la imposibilidad absoluta y permanente de ejercer un trabajo remunerado, si son huérfanos de padre y madre y no tienen derecho a una pensión de supervivencia.»
Según el artículo 2, apartado 6
bis
, de la Ley n.
o
153/1988, no forman parte de la unidad familiar, en el sentido de esta Ley, el cónyuge y los hijos y asimilados del nacional de un tercer país que no residan en el territorio de la República Italiana, salvo que el Estado del que procede el nacional extranjero dispense un trato recíproco a los ciudadanos italianos o haya celebrado un convenio internacional en materia de prestaciones familiares.
La Directiva 2011/98 fue transpuesta al Derecho nacional mediante el decreto legislativo n. 40 — Attuazione della direttiva 2011/98/UE relativa a una procedura unica di domanda per il rilascio di un permesso unico che consente ai cittadini di Paesi terzi di soggiornare e lavorare nel territorio di uno Stato membro e a un insieme comune di diritti per i lavoratori di Paesi terzi che soggiornano regolarmente in uno Stato membro (Decreto Legislativo n.
o
40, relativo a la transposición de la Directiva 2011/98), de 4 de marzo de 2014 (GURI n.
o
68, de 22 de marzo de 2014) (en lo sucesivo, «Decreto Legislativo n.
o
40/2014»), que instauró el «permiso único de trabajo».
Litigio principal y cuestión prejudicial
WS es un nacional de un tercer país titular de un permiso para ejercer un empleo por cuenta ajena desde el 9 de diciembre de 2011 y de un permiso único de trabajo, conforme al Decreto Legislativo n.
o
40/2014, desde el 28 de diciembre de 2015. Durante los períodos comprendidos entre enero y junio de 2014 y entre julio de 2014 y junio de 2016, su esposa y sus dos hijos residieron en su país de origen, Sri Lanka.
Dado que el INPS le denegó, fundándose en el artículo 2, apartado 6
bis
, de la Ley n.
o
153/1988, el pago del subsidio para unidades familiares durante esos períodos, WS interpuso un recurso, alegando que dicha denegación infringía el artículo 12 de la Directiva 2011/98 y era discriminatoria, ante el Tribunale del lavoro di Alessandria (Tribunal de Trabajo de Alessandria, Italia), que lo desestimó.
Contra la resolución desestimatoria del citado órgano jurisdiccional, WS formuló recurso de apelación ante la Corte d’appello di Torino (Tribunal de Apelación de Turín, Italia), que lo estimó, al considerar que el artículo 12 de la Directiva 2011/98 no había sido transpuesto al Derecho interno y que el artículo 2, apartado 6
bis
, de la Ley n.
o
153/1988 no era compatible con dicha Directiva.
El INPS interpuso recurso de casación ante el órgano jurisdiccional remitente, la Corte suprema di cassazione (Tribunal Supremo de Casación, Italia), invocando un motivo único, basado en la aplicación errónea del artículo 12 de la Directiva 2011/98 y del Decreto Legislativo n.
o
40/2014.
El órgano jurisdiccional remitente entiende que la solución del litigio principal depende de la interpretación del artículo 12, apartado 1, letra e), de la Directiva 2011/98 y de la respuesta a la cuestión de si esta disposición implica que los miembros de la familia del nacional de un tercer país, titular de un permiso único y del derecho a percibir el subsidio para unidades familiares previsto en el artículo 2 de la Ley n.
o
153/1988, se consideran miembros de la familia beneficiarios de la referida prestación aunque residan fuera del territorio italiano.
El órgano jurisdiccional remitente precisa, a este respecto, que la unidad familiar a la que se refiere el artículo 2 de la Ley n.
o
153/1988 no solo constituye la base de cálculo del subsidio para unidades familiares, sino que además es la beneficiaria de este, a través del titular de la retribución o de la pensión a la que viene a sumarse el subsidio. Este último constituye un complemento económico del que disfrutan, en particular, todos los trabajadores que ejercen su actividad en el territorio italiano con la condición de que formen parte de una unidad familiar cuyos ingresos no rebasen un umbral determinado. Para el período comprendido entre el 1 de julio de 2018 y el 30 de junio de 2019, su cuantía máxima era de 137,50 euros al mes en caso de ingresos anuales no superiores a 14541,59 euros. El pago del subsidio lo efectúa el empresario de manera simultánea con la retribución.
El órgano jurisdiccional remitente indica asimismo que la Corte suprema di cassazione (Tribunal Supremo de Casación) ya ha tenido ocasión de subrayar, en su jurisprudencia, la naturaleza dual del subsidio para unidades familiares. Por un lado, este subsidio, vinculado a los ingresos de cualquier tipo de la unidad familiar y destinado a garantizar unos ingresos suficientes a las familias que carecen de ellos, forma parte de las prestaciones de seguridad social. Con arreglo a las normas generales del régimen de seguridad social en las que se enmarca dicho subsidio, la protección de las familias de los trabajadores en activo se realiza mediante un complemento a la retribución del trabajo efectuado. El subsidio para unidades familiares, que se financia mediante las cotizaciones satisfechas por todos los empresarios, a las que se añade un complemento abonado por el Estado, lo paga de forma anticipada el empresario, el cual está autorizado a compensarlo con las cotizaciones que debe ingresar. Por otro lado, este subsidio está comprendido en la asistencia social, puesto que los ingresos tenidos en cuenta se incrementan, en su caso, para proteger a las personas que padecen alguna invalidez o minusvalía física o mental o a los menores con dificultades persistentes para cumplir sus deberes y las funciones propias de su edad. En cualquier caso, según el órgano jurisdiccional remitente, se trata de una medida comprendida en el ámbito de aplicación del artículo 12, apartado 1, letra e), de la Directiva 2011/98.
El órgano jurisdiccional remitente subraya que los miembros de la unidad familiar son de una importancia esencial en el régimen del subsidio y son considerados los beneficiarios de este. No obstante, habida cuenta de que la ley designa a los miembros de la familia que componen dicha unidad familiar como beneficiarios de una prestación económica cuya percepción es un derecho del titular de la retribución a la que dicho subsidio viene a sumarse, se pregunta si el artículo 12, apartado 1, letra e), de la Directiva 2011/98 no se opone a una disposición como el artículo 2, apartado 6
bis
, de la Ley n.
o
153/1988. En particular, alberga dudas sobre la interpretación de la citada Directiva a la luz de los objetivos enunciados en sus considerandos 20 y 24.
En tales circunstancias, la Corte suprema di cassazione (Tribunal Supremo de Casación) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia la siguiente cuestión prejudicial:
«¿Deben interpretarse el artículo 12, apartado 1, letra e), de la Directiva 2011/98 […] y el principio de igualdad de trato entre los titulares del permiso único de residencia y de trabajo y los nacionales en el sentido de que se oponen a una normativa nacional en virtud de la cual, a diferencia de lo establecido para los nacionales del Estado miembro, en el cómputo de los miembros de la unidad familiar a efectos del cálculo del subsidio para unidades familiares se excluye a los familiares de un trabajador titular de un permiso único y nacional de un tercer Estado cuando esos familiares residan en el tercer país del que son nacionales?»
Sobre la cuestión prejudicial
Mediante su cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 12, apartado 1, letra e), de la Directiva 2011/98 debe interpretarse en el sentido de que se opone a una normativa de un Estado miembro en virtud de la cual, a efectos de la determinación del derecho a una prestación de seguridad social, no se tiene en cuenta a los miembros de la familia del titular de un permiso único, en el sentido del artículo 2, letra c), de dicha Directiva, que no residan en el territorio de ese Estado miembro, sino en un tercer país, mientras que sí son tenidos en cuenta los miembros de la familia del nacional del referido Estado miembro que residen en un tercer país.
Conviene recordar que, como se indica en el considerando 26 de la Directiva 2011/98, el Derecho de la Unión no limita la facultad de los Estados miembros de organizar sus sistemas de seguridad social. A falta de armonización a escala de la Unión, corresponde a cada Estado miembro fijar las condiciones en las que se conceden las prestaciones de seguridad social, así como el importe de estas y el período de concesión. Sin embargo, al ejercer esta facultad, los Estados miembros deben cumplir con el Derecho de la Unión (véase, en este sentido, la sentencia de 5 de octubre de 2010, Elchinov,
C‑173/09
,
EU:C:2010:581
, apartado
).
El artículo 12, apartado 1, letra e), de la citada Directiva, en relación con el artículo 3, apartado 1, letra c), de esta, obliga a los Estados miembros a otorgar igualdad de trato, en lo que se refiere a las ramas de la seguridad social definidas en el Reglamento n.
o
883/2004, a los nacionales de terceros países que hayan sido admitidos en un Estado miembro con el fin de trabajar de conformidad con el Derecho de la Unión o el Derecho nacional. Pues bien, tal supuesto es el del nacional de un tercer país que es titular de un permiso único en el sentido del artículo 2, letra c), de la Directiva 2011/98, puesto que, en virtud de esta disposición, mediante ese permiso se autoriza a dicho nacional a residir legalmente en el territorio del Estado miembro que lo haya expedido, con el fin de trabajar (véase, en este sentido, la sentencia de 21 de junio de 2017, Martínez Silva,
C‑449/16
,
EU:C:2017:485
, apartado
).
Sin embargo, con arreglo al artículo 12, apartado 2, letra b), párrafo primero, de la Directiva 2011/98, los Estados miembros pueden limitar los derechos conferidos en virtud del artículo 12, apartado 1, letra e), de esta Directiva a los trabajadores de terceros países, salvo a aquellos que tienen un empleo o que lo hayan tenido durante un período mínimo de seis meses y que estén registrados como desempleados. Además, conforme al artículo 12, apartado 2, letra b), párrafo segundo, de dicha Directiva, los Estados miembros pueden decidir que el artículo 12, apartado 1, letra e), de esta, en lo que se refiere a las prestaciones familiares, no se aplique a los nacionales de terceros países que hayan sido autorizados a trabajar en el territorio de un Estado miembro por un período no superior a seis meses, ni a los nacionales de terceros países que hayan sido admitidos a residir en dicho territorio para cursar estudios, ni a los nacionales de terceros países que hayan sido autorizados a trabajar en él en virtud de un visado (sentencia de 21 de junio de 2017, Martínez Silva,
C‑449/16
,
EU:C:2017:485
, apartado
).
De esta manera, a semejanza de la Directiva 2003/109/CE del Consejo, de 25 de noviembre de 2003, relativa al estatuto de los nacionales de terceros países residentes de larga duración (
DO 2004, L 16, p. 44
), la Directiva 2011/98 establece, en favor de determinados nacionales de terceros países, un derecho a la igualdad de trato, que constituye la regla general, y enumera las excepciones que los Estados miembros pueden establecer a ese derecho, las cuales deben ser objeto de una interpretación restrictiva. Por lo tanto, tales excepciones únicamente pueden invocarse si las instancias competentes para la aplicación de dicha Directiva en el Estado miembro de que se trate han manifestado claramente la voluntad de hacer uso de ellas (sentencia de 21 de junio de 2017, Martínez Silva,
C‑449/16
,
EU:C:2017:485
, apartado
).
A este respecto, procede señalar que ninguna de las excepciones a los derechos conferidos por el artículo 12, apartado 1, letra e), de la Directiva 2011/98, establecidas en el artículo 12, apartado 2, de esta, permiten deducir la posibilidad de que los Estados miembros excluyan del derecho a la igualdad de trato al trabajador titular de un permiso único en caso de que los miembros de su familia no residan en el territorio del Estado miembro de que se trate, sino en un tercer país. Por el contrario, del tenor del citado artículo 12, apartado 1, letra e), resulta claramente, como se ha recordado en el apartado 24 de la presente sentencia, que tal trabajador debe poder disfrutar del derecho a la igualdad de trato.
Además, mientras que el artículo 12, apartado 2, letra c), de esa Directiva dispone que los Estados miembros podrán restringir la igualdad de trato en lo que respecta a los beneficios fiscales, limitando su aplicación a los casos en los que el lugar de residencia registrado o habitual de los miembros de la familia del trabajador de un tercer país para los que este solicita tales beneficios se encuentre en el territorio del Estado miembro de que se trate, no se ha previsto tal excepción con respecto a las prestaciones de seguridad social. Resulta, pues, que el legislador de la Unión no pretendió excluir del derecho a la igualdad de trato establecido por la Directiva 2011/98 al titular de un permiso único en caso de que los miembros de su familia no residan en el territorio del Estado miembro de que se trate, y que dicho legislador precisó los casos en los que los Estados miembros pueden, por tal motivo, limitar ese derecho.
Ante las dudas que alberga el órgano jurisdiccional remitente sobre la interpretación del artículo 12, apartado 1, letra e), de la Directiva 2011/98 a la luz de los considerandos 20 y 24 de esta, es pertinente señalar que el considerando 20 de la Directiva 2011/98 enuncia que el derecho a la igualdad de trato debe garantizarse no solo a los nacionales de terceros países admitidos en un Estado miembro con el fin de trabajar, sino también a los admitidos con otros fines, incluidos los miembros de la familia de acuerdo con la Directiva 2003/86, y que posteriormente hayan obtenido acceso al mercado de trabajo en virtud de otras disposiciones del Derecho de la Unión o del Derecho nacional.
No obstante, procede advertir, por un lado, que del tenor del considerando 20 de la Directiva 2011/98 resulta que, al mencionar una lista de nacionales de terceros países admitidos con fines distintos del empleo y posteriormente autorizados a trabajar en virtud de otras disposiciones del Derecho de la Unión o del Derecho nacional, este considerando se está refiriendo, en particular, como señaló básicamente el Abogado General en el punto 53 de sus conclusiones, a la situación en la que los miembros de la familia de un trabajador nacional de un tercer país que es titular de un permiso único pueden acogerse directamente al derecho a la igualdad de trato establecido en el artículo 12 de esa Directiva. En efecto, este derecho se confiere a esas personas en su propia condición de trabajadores, aunque su llegada al Estado miembro de acogida se debiera al hecho de que eran miembros de la familia de un trabajador nacional de un tercer país.
Por otro lado, en cuanto al considerando 24 de la Directiva 2011/98, procede señalar que principalmente tiene por objeto precisar que la propia Directiva no concede ningún derecho en materia de seguridad social a los nacionales de terceros países titulares de un permiso único más allá de la igualdad de trato con los nacionales del Estado miembro de acogida. Por lo tanto, como indicó el Abogado General en el punto 55 de sus conclusiones, dicha Directiva no obliga de por sí a los Estados miembros a abonar prestaciones de seguridad social a los miembros de la familia que no residan en el Estado miembro de acogida. En cualquier caso, debe observarse que el contenido y particularmente la última frase de este considerando no constan reproducidos en ninguna de las disposiciones de la citada Directiva.
Pues bien, el preámbulo de un acto de la Unión no tiene un valor jurídico vinculante y no puede ser invocado ni para establecer excepciones a las propias disposiciones del acto de que se trate ni para interpretarlas en un sentido manifiestamente contrario a su tenor literal (véanse, en este sentido, las sentencias de 19 de noviembre de 1998, Nilsson y otros,
C‑162/97
,
EU:C:1998:554
, apartado
, y de 19 de diciembre de 2019, Puppinck y otros/Comisión,
C‑418/18 P
,
EU:C:2019:1113
, apartado
).
Por consiguiente, no cabe deducir de estos considerandos que la Directiva 2011/98 deba interpretarse en el sentido de que el titular de un permiso único queda excluido del derecho a la igualdad de trato establecido por la referida Directiva si los miembros de su familia no residen en el territorio del Estado miembro de que se trate, sino en un tercer país.
Por otra parte, frente al argumento del INPS y del Gobierno italiano de que la exclusión del titular de un permiso único cuando los miembros de su familia no residen en el territorio del Estado miembro de que se trate es conforme con el objetivo de integración perseguido por la Directiva 2011/98, en la medida en que la integración supone una presencia en dicho territorio, procede señalar que, como resaltó el Abogado General en los puntos 62 y 63 de sus conclusiones, de los considerandos 2, 19 y 20, así como del artículo 1, apartado 1, letra b), de la citada Directiva se infiere, en particular, que esta pretende favorecer la integración de los nacionales de terceros países, garantizándoles un trato justo mediante el establecimiento de un conjunto común de derechos basado en la igualdad de trato con los nacionales del Estado miembro de acogida. El objetivo que persigue la antedicha Directiva es asimismo establecer un nivel mínimo de igualdad de condiciones en la Unión, reconocer que dichos nacionales de terceros países contribuyen, mediante su trabajo y los impuestos que pagan, a la economía de la Unión, y actuar de salvaguardia para reducir la competencia desleal entre los nacionales de un Estado miembro y los nacionales de terceros países derivada de la posible explotación de estos últimos.
De ello se sigue que, contrariamente a lo que alegan el INPS y el Gobierno italiano, excluir del derecho a la igualdad de trato al titular de un permiso único, cuando los miembros de su familia no residen, durante un período que posiblemente sea transitorio, como muestran los hechos del litigio principal, en el territorio del Estado miembro de que se trate, no puede considerarse conforme con los mencionados objetivos.
El INPS y el Gobierno italiano aducen asimismo que la exclusión del titular de un permiso único, cuando los miembros de su familia no residen en el territorio del Estado miembro de que se trate, del derecho a la igualdad de trato establecido por la Directiva 2011/98 se ve confirmada por el artículo 1 del Reglamento (UE) n.
o
1231/2010 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 24 de noviembre de 2010, por el que se amplía la aplicación del Reglamento n.
o
883/2004 y el Reglamento (CE) n.
o
987/2009 a los nacionales de terceros países que, debido únicamente a su nacionalidad, no estén cubiertos por los mismos (
DO 2010, L 344, p. 1
), a cuyo tenor el Reglamento n.
o
883/2004 y el Reglamento (CE) n.
o
987/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de septiembre de 2009, por el que se adoptan las normas de aplicación del Reglamento n.
o
883/2004 (
DO 2009, L 284, p. 1
), se aplicarán a los nacionales de terceros países que, debido únicamente a su nacionalidad, no estén aún cubiertos por los mismos, así como a los miembros de sus familias y a sus supervivientes, siempre que estén residiendo legalmente en el territorio de un Estado miembro y siempre que su situación no esté circunscrita, en todos sus aspectos, al interior de un solo Estado miembro.
No obstante, si bien, como señaló en esencia el Abogado General en los puntos 58 y 59 de sus conclusiones, el artículo 1 del Reglamento n.
o
1231/2010 tiene por objeto crear un derecho a la igualdad de trato expresamente en favor de los miembros de la familia de un nacional de un tercer país que residen en el territorio de un Estado miembro y que se encuentran en la situación a la que se refiere dicho Reglamento, ello no permite en modo alguno deducir que el legislador de la Unión haya pretendido excluir del derecho a la igualdad de trato establecido por la Directiva 2011/98 al titular de un permiso único cuando los miembros de su familia no residan en el territorio del Estado miembro de que se trate.
Contrariamente a lo que sostienen el INPS y el Gobierno italiano, tal exclusión tampoco puede fundarse en el mero hecho de que, en lo concerniente a los nacionales de terceros países residentes de larga duración, que gozan de un estatuto privilegiado, la Directiva 2003/109 establezca, en su artículo 11, apartado 2, la posibilidad de que los Estados miembros limiten la igualdad de trato, por lo que respecta a la seguridad social, al supuesto en que el lugar de residencia registrado o habitual de los miembros de la familia se encuentra en su territorio. En efecto, como resulta del apartado 26 de la presente sentencia, las excepciones al derecho a la igualdad de trato establecido en la Directiva 2011/98 deben ser objeto de una interpretación restrictiva. Pues bien, la Directiva 2011/98 no contempla la excepción del artículo 11, apartado 2, de la Directiva 2003/109. De ello se sigue que no cabe admitir una interpretación de las excepciones introducidas en la Directiva 2011/98 que conduzca a incluir una excepción adicional por la única razón de que esta figura en otro acto de Derecho derivado.
De todo ello se deduce que, sin perjuicio de las excepciones permitidas por el artículo 12, apartado 2, letra b), de la Directiva 2011/98, no es lícito que un Estado miembro deniegue al titular de un permiso único el disfrute de una prestación de seguridad social, o cercene ese disfrute, por el hecho de que los miembros de su familia o algunos de ellos no residan en su territorio sino en un país tercero, cuando el mismo Estado miembro concede tal prestación a sus nacionales con independencia del lugar de residencia de los miembros de su familia.
En lo que atañe al asunto principal, se ha de señalar, en primer lugar, que el propio órgano jurisdiccional remitente confirma que el subsidio para unidades familiares tiene el carácter de prestación de seguridad social comprendida en el ámbito de aplicación del artículo 12, apartado 1, letra e), de la Directiva 2011/98. En efecto, según las indicaciones de dicho órgano jurisdiccional, se trata de una prestación en metálico que se concede al margen de cualquier apreciación individual y discrecional de las necesidades personales del solicitante, en función de una situación legalmente definida, y que está destinada a compensar las cargas familiares. Tal prestación constituye una prestación de seguridad social en el sentido del artículo 3, apartado 1, letra j), del Reglamento n.
o
883/2004 (véase, sobre este particular, la sentencia de 21 de junio de 2017, Martínez Silva,
C‑449/16
,
EU:C:2017:485
, apartados
a
).
En segundo lugar, el referido órgano jurisdiccional explica que la unidad familiar constituye la base de cálculo de la cuantía del subsidio. El INPS y el Gobierno italiano sostienen, a este respecto, que el hecho de no tener en cuenta a los miembros de la familia que no residan en el territorio de la República Italiana solo afecta a dicha cuantía, que queda reducida a cero euros, como precisó el INPS en la vista, si todos los miembros de la familia residen fuera del territorio nacional.
Pues bien, procede observar que tanto la negativa al pago del subsidio para unidades familiares como la reducción de la cuantía de este, dependiendo de que todos los miembros de la familia o algunos de ellos no residan en el territorio de la República Italiana, son contrarias al derecho a la igualdad de trato establecida en el artículo 12, apartado 1, letra e), de la Directiva 2011/98, toda vez que constituyen una diferencia de trato entre los titulares del permiso único y los nacionales italianos.
Contrariamente a lo que sostiene asimismo el INPS, no cabe justificar tal diferencia de trato con el argumento de que los titulares de un permiso único y los nacionales del Estado miembro de acogida se encuentran en una situación diferente en razón de sus respectivos vínculos con este Estado, ya que tal justificación es contraria al artículo 12, apartado 1, letra e), de la Directiva 2011/98, que impone la igualdad de trato entre aquellos en el ámbito de la seguridad social en consonancia con los objetivos de dicha Directiva mencionados en el apartado 34 de la presente sentencia.
Tampoco pueden justificar una diferencia de trato, como se desprende de reiterada jurisprudencia, las eventuales dificultades de control, invocadas por el INPS y el Gobierno italiano, sobre la situación de los beneficiarios en relación con los requisitos de concesión del subsidio para unidades familiares cuando los miembros de la familia no residen en el territorio del Estado miembro de que se trate (véase, por analogía, la sentencia de 26 de mayo de 2016, Kohll y Kohll-Schlesser,
C‑300/15
,
EU:C:2016:361
, apartado
y jurisprudencia citada).
En tercer lugar, el órgano jurisdiccional remitente subraya que, según el Derecho nacional, se considera beneficiarios del subsidio para unidades familiares a los miembros que componen la unidad familiar. Sin embargo, no puede denegarse el subsidio por tal motivo al titular de un permiso único cuando los miembros de su familia no residen en el territorio de la República Italiana. En efecto, si bien los miembros de la unidad familiar pueden acogerse a dicho subsidio, como corresponde a la propia razón de ser de una prestación familiar, de las indicaciones proporcionadas por dicho órgano jurisdiccional, expuestas en los apartados 18 y 19 de la presente sentencia, se desprende que la prestación en cuestión se percibe a través del trabajador o del pensionista, que también es miembro de la unidad familiar.
De ello se deduce que el artículo 12, apartado 1, letra e), de la Directiva 2011/98 se opone a una disposición, como el artículo 2, apartado 6
bis
, de la Ley n.
o
153/1988, según la cual no forman parte de la unidad familiar, en el sentido de dicha Ley, el cónyuge y los hijos y asimilados del nacional de un tercer país que no residan en el territorio de la República Italiana, salvo que el Estado del que proceda el nacional extranjero dispense un trato recíproco a los ciudadanos italianos o haya celebrado un convenio internacional en materia de prestaciones familiares.
Por cuanto antecede, procede responder a la cuestión prejudicial planteada que el artículo 12, apartado 1, letra e), de la Directiva 2011/98 debe interpretarse en el sentido de que se opone a una normativa de un Estado miembro en virtud de la cual, a efectos de la determinación del derecho a una prestación de seguridad social, no se tiene en cuenta a los miembros de la familia del titular de un permiso único, en el sentido del artículo 2, letra c), de dicha Directiva, que no residan en el territorio de ese Estado miembro sino en un tercer país, mientras que sí son tenidos en cuenta los miembros de la familia del nacional del referido Estado miembro que residen en un tercer país.
Costas
Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a este resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.

En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Quinta) declara:

El artículo 12, apartado 1, letra e), de la Directiva 2011/98/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de diciembre de 2011, por la que se establece un procedimiento único de solicitud de un permiso único que autoriza a los nacionales de terceros países a residir y trabajar en el territorio de un Estado miembro y por la que se establece un conjunto común de derechos para los trabajadores de terceros países que residen legalmente en un Estado miembro, debe interpretarse en el sentido de que se opone a una normativa de un Estado miembro en virtud de la cual, a efectos de la determinación del derecho a una prestación de seguridad social, no se tiene en cuenta a los miembros de la familia del titular de un permiso único, en el sentido del artículo 2, letra c), de dicha Directiva, que no residan en el territorio de ese Estado miembro, sino en un tercer país, mientras que sí son tenidos en cuenta los miembros de la familia del nacional del referido Estado miembro que residen en un tercer país.

Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: italiano.