CELEX: 62019CJ0316
Traktatbrud
artikel 343 TEUF
Den Europæiske Unions privilegier og immuniteter
statutten for Det Europæiske System af Centralbanker (ESCB) og Den Europæiske Centralbank (ECB)
artikel 39
ECB’s privilegier og immuniteter
protokol vedrørende Den Europæiske Unions privilegier og immuniteter
artikel 2, 18 og 22
princippet om ECB’s arkivers ukrænkelighed
beslaglæggelse af dokumenter i den slovenske centralbanks lokaler
dokumenter, som vedrører udførelsen af ESCB’s og Eurosystemets opgaver
artikel 4, stk. 3, TEU
princippet om loyalt samarbejde

Europa-Kommissionen har i stævningen nedlagt påstand om, at det fastslås, at Republikken Slovenien har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 343 TEUF, artikel 39 i protokol (nr. 4) om statutten for Det Europæiske System af Centralbanker og Den Europæiske Centralbank (
EUT 2016, C 202, s. 230
, herefter »protokollen om ESCB og ECB«), artikel 2, 18 og 22 i protokol (nr. 7) vedrørende Den Europæiske Unions privilegier og immuniteter (
EUT 2016, C 202, s. 266
, herefter »protokollen vedrørende privilegier og immuniteter«) og artikel 4, stk. 3, TEU, idet den ensidigt beslaglagde dokumenter, der vedrørte udførelsen af Det Europæiske System af Centralbankers (ESCB) og Eurosystemets opgaver, i Banka Slovenijes (den slovenske centralbank) lokaler, og idet den ikke samarbejdede loyalt med Den Europæiske Centralbank (ECB) i relation hertil.
Retsforskrifter
Protokollen om ESCB og ECB
Artikel 1 i protokollen om ESCB og ECB er affattet som følger:
»[ECB] og de nationale centralbanker udgør i overensstemmelse med artikel 282, stk. 1, [TEUF] [ESCB]. ECB og de nationale centralbanker i de medlemsstater, der har euroen som valuta, udgør Eurosystemet.
ESCB og ECB udøver deres funktioner og deres virksomhed i overensstemmelse med bestemmelserne i traktaterne og i denne statut.«
Denne protokols artikel 8 bestemmer:
»ESCB skal styres af ECB’s besluttende organer.«
Følgende fremgår af protokollens artikel 9.2:
»ECB skal sikre, at de opgaver, som er overdraget ESCB i medfør af […] artikel 127, stk. 2, 3 og 5, [TEUF,] bliver udført, enten ved ECB’s egne aktiviteter i henhold til nærværende statut eller af de nationale centralbanker i henhold til artikel 12.1 og 14.«
Samme protokols artikel 9.3 har følgende ordlyd:
»I overensstemmelse med […] artikel 129, stk. 1, [TEUF] er ECB’s besluttende organer Styrelsesrådet og direktionen.«
Artikel 10.1 i protokollen om ESCB og ECB fastsætter følgende:
»I overensstemmelse med artikel 283, stk. 1, [TEUF] består Styrelsesrådet af medlemmerne af direktionen og cheferne for de nationale centralbanker i de medlemsstater, der har euroen som valuta.«
Denne protokols artikel 14.3 er affattet som følger:
»De nationale centralbanker udgør en integrerende del af ESCB og skal udføre deres funktioner i overensstemmelse med ECB’s retningslinjer og instrukser. Styrelsesrådet træffer de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at retningslinjer og instrukser fra ECB efterleves, og det kan forlange, at alle nødvendige oplysninger stilles til rådighed for det.«
Protokollens artikel 39 bestemmer:
»ECB nyder på medlemsstaternes område de privilegier og immuniteter, der er nødvendige for udførelsen af dens opgaver, på de vilkår, der er fastsat i [protokollen vedrørende privilegier og immuniteter].«
Protokollen vedrørende privilegier og immuniteter
Præamblen til protokollen vedrørende privilegier og immuniteter er affattet som følger:
»[De høje kontraherende parter] tager i betragtning, at Den Europæiske Union og [Det Europæiske Atomenergifællesskab] i henhold til artikel 343 [TEUF] og artikel 191 [EA] på medlemsstaternes områder skal nyde de for opfyldelsen af deres opgaver nødvendige privilegier og immuniteter.«
Denne protokols artikel 1 bestemmer:
»Unionens lokaler og bygninger er ukrænkelige. De er fritaget for ransagning, rekvisition, beslaglæggelse og ekspropriation. Unionens ejendom og aktiver kan ikke uden bemyndigelse fra Domstolen gøres til genstand for tvangsforanstaltninger, hvad enten disse er af administrativ eller judiciel art.«
Følgende fremgår af protokollens artikel 2:
»Unionens arkiver er ukrænkelige.«
Samme protokols artikel 18 har følgende ordlyd:
»Ved anvendelse af denne protokol handler Unionens institutioner i gensidig forståelse med de pågældende medlemsstaters ansvarlige myndigheder.«
Artikel 22, stk. 1, i protokollen vedrørende privilegier og immuniteter fastsætter følgende:
»Denne protokol gælder også for [ECB], for medlemmerne af dens besluttende organer og for dens personale med forbehold af bestemmelserne i protokollen om [ESCB og ECB].«
Sagens baggrund
Den slovenske centralbank og de slovenske retshåndhævende myndigheder (herefter »de slovenske myndigheder«) har siden februar 2015 udvekslet oplysninger om en efterforskning foretaget af de slovenske myndigheder vedrørende visse ansatte i centralbanken, herunder den daværende direktør (herefter »direktøren«), der var under mistanke om embedsmisbrug og misbrug af officielle funktioner i forbindelse med restruktureringen af en slovensk bank i 2013. I forbindelse med denne udveksling af oplysninger sendte den slovenske centralbank efter anmodning fra de slovenske myndigheder visse oplysninger og dokumenter til disse myndigheder, som ikke vedrørte udførelsen af ESCB’s og Eurosystemets opgaver. De slovenske myndigheder var imidlertid af den opfattelse, at den slovenske centralbank ikke havde fremsendt alle de ønskede oplysninger og dokumenter.
Den 6. juli 2016 foretog de slovenske myndigheder på grundlag af to kendelser afsagt af Okrožno sodišče v Ljubljani (retten i første instans i Ljubljana, Slovenien) den 30. juni og den 6. juli 2016 i forbindelse med ovennævnte efterforskning en ransagning og beslaglæggelse af dokumenter i den slovenske centralbanks lokaler.
Selv om den slovenske centralbank gjorde gældende, at disse foranstaltninger vedrørte »ECB’s arkiver«, der er beskyttet af protokollen vedrørende privilegier og immuniteter, og som de slovenske myndigheder ikke burde have adgang til uden ECB’s udtrykkelige samtykke, fortsatte de slovenske myndigheder ransagningen og beslaglæggelsen af dokumenter uden at inddrage ECB.
De slovenske myndigheder beslaglagde ud over dokumenter på fysisk medium bl.a. elektroniske dokumenter fra den slovenske centralbanks IT-server samt de mistænkte personers personlige computere. De beslaglagte dokumenter hos direktøren omfattede alle meddelelser sendt via dennes e-mailkonto, alle elektroniske dokumenter på dennes arbejdsstation og bærbare computer vedrørende perioden fra 2012 til 2014, uanset indhold, samt dokumenter vedrørende denne periode, som befandt sig på direktørens kontor. De slovenske myndigheder beslaglagde ligeledes alle elektroniske dokumenter på den slovenske centralbanks IT-server, der vedrørte direktøren, for den nævnte periode.
Allerede samme dag protesterede ECB’s præsident i en skrivelse til de slovenske myndigheder formelt over disse myndigheders beslaglæggelse af dokumenter, idet han henviste til ECB’s arkivers ukrænkelighed. Han kritiserede bl.a. det forhold, at de slovenske myndigheder intet havde gjort for at finde en løsning, der gjorde det muligt at gennemføre deres efterforskning under overholdelse af princippet om ECB’s arkivers ukrænkelighed.
I forbindelse med den efterfølgende dialog mellem ECB og de slovenske myndigheder meddelte disse den 7. juli 2016 ECB, at eventuelle indvendinger vedrørende ECB’s privilegier og immuniteter først ville blive behandlet efter modtagelsen af de beslaglagte dokumenter.
Den 26. juli 2016 foreslog ECB de slovenske myndigheder at nå til enighed om en metode til at identificere de beslaglagte dokumenter, som tilhørte ECB’s arkiver, således at disse dokumenter kunne holdes ude fra en umiddelbar vurdering i forbindelse med efterforskningen, og ECB kunne få mulighed for at afgøre, om beskyttelsen af dem skulle ophæves.
Den 27. juli 2016 meddelte den offentlige anklager, der havde ansvaret for sagen (herefter »den offentlige anklager«), ECB, at han var af den opfattelse, at dette forslag udgjorde en indblanding i den omhandlede efterforskning. Han var imidlertid åben over for at fortsætte undersøgelsen af de betænkeligheder, som ECB havde givet udtryk for, og erklærede sig villig til at mødes med ECB’s repræsentanter i slutningen af august 2016.
Den 5. august 2016 anlagde ECB et søgsmål til prøvelse af de to kendelser fra Okrožno sodišče v Ljubljani (retten i første instans i Ljubljana), der er nævnt i præmis 15 ovenfor, ved Upravno sodišče (forvaltningsdomstol, Slovenien), som blev forkastet ved sidstnævnte domstols afgørelse af 9. august 2016. Den 11. oktober 2016 forkastede Vrhovno sodišče (øverste domstol, Slovenien) den appel, som ECB havde iværksat til prøvelse af denne afgørelse.
Den 16. august 2016 meddelte den offentlige anklager ECB, at han havde besluttet at udsætte det planlagte møde med ECB’s repræsentanter, idet han anførte, at han havde givet det slovenske politi instruks om ikke at gennemgå de beslaglagte dokumenter, så længe han ikke havde taget endelig stilling til spørgsmålet om samarbejdet med ECB.
Den 27. oktober 2016 meddelte den offentlige anklager ECB’s repræsentant, at efterforskerne ville påbegynde sikringen af de beslaglagte elektroniske data i henhold til Zakon o kazenskem postopku (strafferetsplejeloven) allerede den 17. november 2016, og at ECB’s repræsentant var inviteret til at deltage i denne sikringsprocedure, som indebar, at der ville blive oprettet kopier af disse data. Den 11. november 2016 tog ECB’s repræsentant imod denne invitation.
Idet sikringsproceduren var planlagt til at finde sted mellem den 17. november og den 24. december 2016, og mødet mellem ECB og den offentlige anklager skulle afholdes den 18. november samme år, indgav ECB den 16. november 2016 en begæring om foreløbige foranstaltninger til Okrožno sodišče v Ljubljani (retten i første instans i Ljubljana) med påstand om, at denne procedure til sikring af de beslaglagte elektroniske dokumenter blev indstillet.
Ved kendelse af 17. november 2016 forkastede Okrožno sodišče v Ljubljani (retten i første instans i Ljubljana) denne begæring. Ifølge denne ret udgjorde de data og dokumenter, som de slovenske myndigheder havde beslaglagt, ikke »ECB’s arkiver«, som er beskyttet af protokollen vedrørende privilegier og immuniteter.
Proceduren til sikring af de elektroniske data, som de slovenske myndigheder havde beslaglagt, blev afviklet mellem den 17. november og den 15. december 2016. ECB’s repræsentant, som var til stede under denne procedure, gjorde udtrykkeligt gældende, at der var tale om en krænkelse af ECB’s arkiver.
Den 17. januar 2017 indledte ECB et forfatningsmæssigt søgsmål til prøvelse af den i præmis 26 ovenfor omhandlede kendelse, idet ECB påberåbte sig grundlæggende processuelle rettigheder i henhold til Ustava Republike Slovenije (Republikken Sloveniens forfatning), bl.a. retten til adgang til en domstol oprettet ved lov. ECB fremhævede i forbindelse med denne forfatningsmæssige sag, at Domstolen efter dens opfattelse burde have været anmodet om en præjudiciel afgørelse vedrørende fortolkningen af artikel 2 i protokollen vedrørende privilegier og immuniteter. Den 19. april 2018 forkastede Ustavno sodišče (forfatningsdomstol, Slovenien) dette søgsmål med den begrundelse, at ECB ikke havde de grundlæggende processuelle rettigheder, som banken påberåbte sig.
Ved e-mail af 15. maj 2017 meddelte den offentlige anklager ECB’s repræsentant, at det slovenske politi nu var i gang med at gennemgå de beslaglagte dokumenter, og at han havde givet politiet instruks om at udtage dels alle dokumenter, som officielt og formelt var udstedt af ECB, dels alle e-mails, der havde ECB som afsender og den slovenske centralbank som modtager, fra sagen. Den offentlige anklager foreslog ECB at gennemgå disse dokumenter under forudsætning af, at den slovenske centralbank godkendte dette, således at ECB kunne udtale sig om det eventuelle indgreb i dens opgaver og funktioner som følge af anvendelsen af disse dokumenter i forbindelse med efterforskningen og en straffesag. Den offentlige anklager fremhævede, at såfremt et sådant indgreb forelå, ville han anmode om, at sagen blev behandlet for lukkede døre, eller at realitetsbehandlingen af sagen blev foretaget under fortrolighed. Den offentlige anklager afsluttede med at erklære sig åben over for ECB’s forslag og idéer, bortset fra enhver anmodning om forbud mod efterforskningen eller om tilbagelevering af de beslaglagte dokumenter.
ECB foreslog i sit svar af 29. maj 2017, at begge parter mødtes til en mere indgående drøftelse om et gensidigt samarbejde med henblik på at sikre ECB’s arkivers ukrænkelighed.
I et møde med den offentlige anklager den 12. juni 2017 fremhævede ECB, at banken var af den opfattelse, at dens arkiver for det første omfattede de dokumenter, som den selv havde udarbejdet under udførelsen af sine opgaver, for det andet den kommunikation mellem ECB og de nationale centralbanker, som var nødvendig for udførelsen af ESCB’s eller Eurosystemets opgaver, og for det tredje de dokumenter, som disse centralbanker havde udarbejdet med henblik på udførelsen af ESCB’s eller Eurosystemets opgaver. ECB anførte ligeledes, at den skulle ophæve beskyttelsen af sådanne dokumenter, inden de kunne anvendes i forbindelse med en straffesag indledt af nationale myndigheder. ECB anførte imidlertid, at den ikke ville modsætte sig en sådan ophævelse af beskyttelsen, hvis dette var begrundet i et hensyn til den sag, der var indledt af de nationale myndigheder, og ikke var i strid med ECB’s egne interesser, som er beskyttet af protokollen vedrørende privilegier og immuniteter.
Selv om den offentlige anklager og ECB ikke nåede til enighed om fortolkningen af begrebet »ECB’s arkiver« eller om indholdet af pligten til loyalt samarbejde, blev de enige om at fortsætte drøftelsen om deres fremtidige samarbejde og aftalte, at ECB på det næste stadium skulle udarbejde et forslag til kriterier for identificering af dokumenter, der efter bankens opfattelse var omfattet af dette begreb.
Den 13. februar 2018 fremsendte ECB sit forslag vedrørende identificering af de dokumenter, der indgår i ECB’s arkiver, til den offentlige anklager. ECB foreslog i denne henseende, at man først identificerede de dokumenter, der stammede fra ECB selv, og de dokumenter, som ECB havde sendt til den slovenske centralbank eller dennes ansatte, og dernæst de dokumenter, som den slovenske centralbank havde udarbejdet som led i udførelsen af ESCB’s eller Eurosystemets opgaver. ECB foreslog endvidere, at det slovenske politi skulle tilbagelevere alle de dokumenter, som det ikke fandt relevante for efterforskningen, til den slovenske centralbank.
Under et møde den 13. juni 2018 meddelte den offentlige anklager ECB, at det slovenske politi havde afsluttet gennemgangen af de beslaglagte dokumenter, og at han forventede at modtage en rapport i efteråret med politiets endelige konklusioner. Den offentlige anklager oplyste, idet han bekræftede, at der fortsat var uenighed med hensyn til fortolkningen af begrebet »ECB’s arkiver«, at alle dokumenter, som var uden relevans for efterforskningen, ville blive destrueret eller sendt tilbage til den person, hos hvem de var blevet beslaglagt. Han erklærede desuden, at ECB ville få mulighed for at gennemgå alle de dokumenter, der opfyldte de kriterier, som han havde foreslået i sin e-mail af 15. maj 2017, nævnt i præmis 29 ovenfor, når det slovenske politi havde udarbejdet sin endelige rapport. Med henblik på at undgå, at ECB blandede sig i de igangværende procedurer, ville de dokumenter, der blev anvendt i forbindelse med denne endelige rapport, imidlertid først blive sendt til ECB, når det slovenske politi havde overgivet dem til anklagemyndigheden.
Den administrative procedure og sagen for Domstolen
Den 9. december 2016 fremsendte Kommissionen inden for rammerne af »EU-pilot«-proceduren en skrivelse til Republikken Slovenien, hvori den gav udtryk for sin tvivl med hensyn til den korrekte anvendelse af artikel 2 og 22 i protokollen vedrørende privilegier og immuniteter med hensyn til beslaglæggelsen af dokumenter foretaget i den slovenske centralbanks lokaler den 6. juli 2016. Republikken Slovenien besvarede denne skrivelse ved skrivelse af 23. januar 2017.
Den 28. april 2017 tilstillede Kommissionen Republikken Slovenien en åbningsskrivelse, hvori den anførte, at Republikken Slovenien havde tilsidesat sin forpligtelse til at overholde princippet om ECB’s arkivers ukrænkelighed i strid med artikel 343 TEUF, artikel 39 i protokollen om ESCB og ECB og artikel 2 og 22 i protokollen vedrørende privilegier og immuniteter, idet den havde foretaget ransagning og beslaglagt dokumenter i den slovenske centralbanks lokaler. Kommissionen meddelte ligeledes Republikken Slovenien, at de slovenske myndigheder efter dens opfattelse ikke havde ført konstruktive drøftelser om dette spørgsmål med ECB i strid med de krav, der følger af princippet om loyalt samarbejde i artikel 4, stk. 3, TEU og artikel 18 i protokollen vedrørende privilegier og immuniteter.
Republikken Slovenien besvarede denne åbningsskrivelse ved skrivelse af 21. juni 2017, hvori den fremhævede, at de beslaglagte dokumenter ikke kunne være omfattet af begrebet »ECB’s arkiver« som omhandlet i protokollen vedrørende privilegier og immuniteter.
Da Republikken Sloveniens svar efter Kommissionens opfattelse ikke var tilfredsstillende, fremsatte Kommissionen den 20. juli 2018 en begrundet udtalelse, hvori den opfordrede Republikken Slovenien til at træffe de nødvendige foranstaltninger for at efterkomme udtalelsen inden for en frist på to måneder fra modtagelsen af denne.
Den 11. september 2018 bestred Republikken Slovenien i sit svar på den begrundede udtalelse det traktatbrud, som Kommissionen foreholdt den.
På denne baggrund har Kommissionen besluttet at anlægge denne sag.
Ved afgørelse truffet af Domstolens præsident den 23. juli 2019 har ECB fået tilladelse til at intervenere i sagen til støtte for Kommissionens påstande.
Om søgsmålet
Det første klagepunkt om tilsidesættelse af princippet om ECB’s arkivers ukrænkelighed
Parternes argumentation
Kommissionen har, støttet af ECB, gjort gældende, at Republikken Slovenien ved ensidigt at have beslaglagt dokumenter vedrørende udførelsen af ESCB’s og Eurosystemets opgaver i den slovenske centralbanks lokaler har tilsidesat princippet om ECB’s arkivers ukrænkelighed og følgelig tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 343 TEUF, artikel 39 i protokollen om ESCB og ECB, artikel 2, 18 og 22 i protokollen vedrørende privilegier og immuniteter og artikel 4, stk. 3, TEU.
I første række gøres det gældende, at begrebet »Unionens arkiver« i artikel 2 i protokollen vedrørende privilegier og immuniteter, selv om det ikke er blevet defineret i denne protokol, omfatter alle dokumenter, som tilhører en EU-institution, eller som er i dennes besiddelse, uanset hvilket medium der er anvendt.
I anden række anføres, at det af retspraksis fremgår, at de privilegier og immuniteter, som er anerkendt i henhold til denne protokol, alene har en funktionel karakter, idet de har til formål at undgå, at der opstilles hindringer for Unionens funktion og uafhængighed. Henset til den særlige institutionelle ordning for ESCB og Eurosystemet bør artikel 2 i protokollen vedrørende privilegier og immuniteter imidlertid ikke blot finde anvendelse på dokumenter, som ECB er i besiddelse af, men ligeledes på dokumenter, som de nationale centralbanker, der indgår i ESCB og Eurosystemet, som f.eks. den slovenske centralbank, er i besiddelse af, for så vidt som disse dokumenter vedrører udførelsen af ESCB’s eller Eurosystemets opgaver, uanset om de hidrører fra ECB eller de nationale centralbanker.
For det første følger det af artikel 282, stk. 1, TEUF og artikel 1 i protokollen om ESCB og ECB dels, at ESCB udgøres af ECB og medlemsstaternes nationale centralbanker, dels at ECB og de nationale centralbanker i medlemsstaterne i euroområdet udgør Eurosystemet, som de nationale centralbanker i henhold til denne protokols artikel 14.3 »udgør en integrerende del af«.
For det andet skaber ESCB’s og Eurosystemets særlige struktur uundgåeligt en tæt forbindelse mellem ECB og de nationale centralbanker. Navnlig fremgår det af artikel 282, stk. 2, TEUF og artikel 8 i protokollen om ESBC og ECB, at ESCB styres af ECB’s besluttende organer, herunder ECB’s Styrelsesråd, som cheferne for de nationale centralbanker i de medlemsstater, der har euroen som valuta, i henhold til artikel 283, stk. 1, TEUF og artikel 10 i protokollen om ESBC og ECB er medlemmer af.
For det tredje tildeler EUF-traktaten ECB, ESCB og Eurosystemet opgaver. I denne henseende fremgår det af artikel 9.2 i protokollen om ESBC og ECB, at de opgaver, som er overdraget ESCB, skal udføres enten af ECB selv eller af de nationale centralbanker.
De nationale centralbanker og cheferne for disse deltager nemlig direkte i ECB’s beslutningstagning og i iværksættelsen og gennemførelsen af dens beslutninger. Hvis den ordning, der således er indført, skal kunne fungere, er det nødvendigt, at der udveksles dokumenter inden for ESCB og Eurosystemet samt mellem ECB og de nationale centralbanker med henblik på vedtagelse af de beslutninger, som er nødvendige for udførelsen af ESCB’s og Eurosystemets opgaver og for de nationale centralbankers iværksættelse og gennemførelse af disse beslutninger. For at undgå enhver skade på ECB’s funktion og uafhængighed – og på ESCB’s og Eurosystemets funktion og uafhængighed som helhed – bør beskyttelsesniveauet derfor være det samme for alle de dokumenter, der oprettes med henblik på udførelsen af ESCB’s og Eurosystemets opgaver. Alle disse dokumenter skal derfor anses for at være en del af »Unionens arkiver«, selv om de er i en national centralbanks besiddelse eller befinder sig i dens lokaler.
I tredje række gøres det gældende, at de slovenske myndigheder under den ransagning, der blev foretaget den 6. juli 2016 i den slovenske centralbanks lokaler, beslaglagde dokumenter, der var en del af Unionens arkiver. Kommissionen råder ganske vist ikke over præcise oplysninger om karakteren af de dokumenter, der var en del af Unionens arkiver, og som blev beslaglagt ved denne lejlighed. Imidlertid indebærer den blotte omstændighed, at de mistænkte personers IT-udstyr og de dokumenter, som er nævnt i præmis 17 ovenfor, blev beslaglagt i deres helhed, nødvendigvis, at der blev beslaglagt dokumenter, der var en del af Unionens arkiver.
I fjerde række gøres det gældende, at princippet om disse arkivers ukrænkelighed indebærer, at de nationale myndigheder kun har adgang hertil efter forudgående samtykke fra ECB eller, hvis ECB og disse myndigheder er uenige, efter bemyndigelse fra Domstolen. I den foreliggende sag blev ransagningen og beslaglæggelsen af de pågældende dokumenter imidlertid foretaget ensidigt.
Republikken Slovenien har heroverfor anført, at den ikke har tilsidesat princippet om Unionens arkivers ukrænkelighed.
Republikken Slovenien har i første række gjort gældende, at det følger af både folkeretten og Domstolens praksis samt af Unionens grundlæggende værdier, som f.eks. gennemsigtighedsprincippet, åbenhedsprincippet og retsstatsprincippet, at begrebet »privilegier og immuniteter« skal fortolkes strengt, og at udøvelsen af disse privilegier og immuniteter, der langtfra har en absolut karakter, er funktionelt begrænset til det nødvendige med henblik på at sikre Unionens og dens institutioners funktion og opfyldelsen af deres mål.
Formålet med ordningen med privilegier og immuniteter i folkeretten er navnlig at sikre, at internationale organisationer fungerer effektivt, idet disse er i en »svag position« i forhold til de stiftende medlemsstater. Henset til EU-rettens udvikling og den særlige karakter af Unionens retsorden er EU-institutionerne imidlertid ikke i en svag position i forhold til medlemsstaterne. Følgelig er beskyttelsen af Unionens arkiver, og herunder ECB’s arkiver, mindre omfattende end i forbindelse med ordningen med privilegier og immuniteter i folkeretten, hvilket taler for en streng fortolkning af begrebet »Unionens privilegier og immuniteter«.
I øvrigt er internationale organisationers funktionelle immunitet, selv om den skyldes en retmæssig offentlig interesse, ikke absolut og skal forenes med andre offentlige interesser. I Unionen har retsstatsprincippet forrang for Unionens privilegier og immuniteter. Den uafhængige og upartiske efterforskning og afsigelse af dom i straffesager, der henhører under medlemsstaternes kompetence, udgør en »grundlæggende forudsætning for retsstaten«. Hvis de slovenske myndigheder skulle have indhentet ECB’s forudgående samtykke, inden de indledte den ransagning, som de foretog i den foreliggende sag, ville denne uafhængighed ikke være sikret, eftersom direktøren har nære forbindelser til ECB.
Eftersom Unionen kun er sikret de privilegier og immuniteter, der er fastsat i protokollen vedrørende privilegier og immuniteter, for så vidt som det er nødvendigt for at undgå, at der opstår en hindring for Unionens funktion og uafhængighed, påhviler bevisbyrden for, at en sådan hindring foreligger, den berørte EU-institution. Kommissionen og ECB har imidlertid ikke godtgjort, at den beslaglæggelse af dokumenter, som de slovenske myndigheder foretog, i givet fald faktisk på nogen måde hindrede ECB’s funktion eller bragte Unionens økonomiske og monetære politik i fare.
Republikken Slovenien har i anden række anført, at begrebet »Unionens arkiver« ligeledes skal fortolkes strengt, og at de dokumenter, som de slovenske myndigheder beslaglagde i den slovenske centralbanks lokaler, ikke var en del af ECB’s arkiver. Den har i denne henseende for det første gjort gældende, at reglerne om arkivers immunitet i folkeretten, herunder navnlig vedrørende konsulære og diplomatiske forbindelser, er relevante i den foreliggende sag. Ifølge de internationale og nationale domstoles praksis kan kun dokumenter, som tilhører den person, der er beskyttet af princippet om arkivernes ukrænkelighed, eller som den pågældende er i besiddelse af, og ikke dokumenter, som en sådan person har sendt til tredjemand, eller som tredjemand er i besiddelse af, anses for at udgøre en del af arkiverne.
For det andet er formålet med protokollen vedrørende privilegier og immuniteter at sikre EU-institutionernes uafhængighed. Det er således kun ECB, der som EU-institution kan nyde godt af de privilegier og immuniteter, der er fastsat i denne protokol, og ikke ESCB og de nationale centralbanker som en integrerende del af ESCB.
For det tredje ville Kommissionens fortolkning af de omhandlede bestemmelser betyde, at Unionens arkiver ville kunne findes i computere tilhørende alle nationale ansatte og tjenestemænd, som er medlemmer af EU-institutionerne eller arbejder under deres ledelse, herunder medlemsstaternes ministre, som deltager i Rådet for Den Europæiske Unions afgørelser, medlemsstaternes stats- og regeringschefer, som deltager i Det Europæiske Råds afgørelser, og alle nationale ansatte, som arbejder i Unionens udvalg og agenturer, hvilket i praksis ville føre til »absurde situationer«, hvor alle dokumenter, som den nationale regering og dens ministre, statschefen og hele statsadministrationen er i besiddelse af, ville skulle betragtes som Unionens arkiver.
For det fjerde ville den fortolkning af begrebet »ECB’s arkiver«, som Kommissionen har foreslået, være umulig at anvende, såvel retligt som faktisk, hvilket ville forhindre eller i høj grad besværliggøre enhver strafferetlig efterforskning i medlemsstaternes offentlige sektor.
I tredje række har Republikken Slovenien endvidere gjort gældende, at såfremt de dokumenter, som de slovenske myndigheder beslaglagde i den slovenske centralbanks lokaler, var en del af ECB’s arkiver, ville dette ikke være tilstrækkeligt til at fastslå, at Republikken Slovenien har tilsidesat princippet om Unionens arkivers ukrænkelighed.
For det første påhviler pligten til klart at identificere og beskytte arkiver den, som påberåber sig princippet om deres ukrænkelighed. Eftersom ECB i den foreliggende sag ikke på passende måde identificerede sine arkiver og ikke beskyttede dem behørigt, er det ikke muligt at anvende begrebet »ECB’s arkiver«, således som ECB fortolker dette, idet den manglende mulighed herfor under ingen omstændigheder hænger sammen med den måde, hvorpå den strafferetlige efterforskning blev gennemført i Slovenien. Desuden var det netop på grund af den manglende fysiske adskillelse og behørige angivelse af Unionens arkiver, at de slovenske myndigheder ikke havde andet valg end at beslaglægge samtlige de omhandlede genstande og dokumenter for at få de ønskede oplysninger.
For det andet var formålet med de slovenske myndigheders efterforskning ikke at underminere princippet om ECB’s arkivers ukrænkelighed og endnu mindre at bringe udførelsen af ECB’s opgaver og dens uafhængighed i fare. Den nationale efterforskning, som blev gennemført i overensstemmelse med national ret og nationale retsafgørelser, tilsidesatte således ikke dette princip.
For det tredje ville den brede betydning, som Kommissionen og ECB tillægger begrebet »Unionens arkiver«, i praksis indebære en så fuldstændig hindring af den strafferetlige efterforskning, at det ville føre til straffrihed for mistænkte personer.
For det fjerde kræves der alene bemyndigelse fra Domstolen i henhold til artikel 1 i protokollen vedrørende privilegier og immuniteter i de tilfælde, hvor de nationale myndigheder ønsker at vedtage tvangsforanstaltninger af administrativ eller judiciel art vedrørende Unionens ejendom og aktiver. Derimod kræver denne protokols artikel 2 lige så lidt som Domstolens praksis en sådan bemyndigelse, for så vidt som de slovenske myndigheder ikke forsøgte at indhente dokumenter, som tilhørte EU-institutionerne eller var i deres besiddelse.
Domstolens bemærkninger
Indledningsvis bemærkes, at Kommissionen i retsmødet som svar på et spørgsmål fra Domstolen præciserede, at selv om den i stævningen har henvist til såvel de slovenske myndigheders ransagning som deres beslaglæggelse af dokumenter i den slovenske centralbanks lokaler den 6. juli 2016, vedrører søgsmålet i realiteten kun beslaglæggelsen af dokumenter.
I denne henseende har Kommissionen anført, at de slovenske myndigheder har tilsidesat princippet om, at Unionens arkiver er ukrænkelige, ved ensidigt at beslaglægge dokumenter i den slovenske centralbanks lokaler den 6. juli 2016. Det skal derfor undersøges, først om de dokumenter, som de slovenske myndigheder beslaglagde ved denne lejlighed, omfattede dokumenter, der var en del af ECB’s arkiver, og, hvis dette var tilfældet, dernæst om beslaglæggelsen af disse dokumenter udgjorde en tilsidesættelse af princippet om disse arkivers ukrænkelighed.
–
Begrebet »Unionens arkiver«
I henhold til artikel 2 i protokollen vedrørende privilegier og immuniteter er Unionens arkiver ukrænkelige. Med henblik på at prøve, om Republikken Slovenien som anført af Kommissionen har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til denne artikel, skal rækkevidden af begrebet »Unionens arkiver« først fastlægges.
Indledningsvis skal det hvad angår Republikken Sloveniens argument om, at begrebet »arkiver« skal fortolkes på baggrund af folkeretten, bemærkes, at traktaterne vedrørende Den Europæiske Union til forskel fra de almindelige internationale traktater har indført en særlig retsorden, der er integreret i medlemsstaternes retssystemer fra det tidspunkt, hvor disse traktater trådte i kraft (kendelse af 13.7.1990, Zwartveld m.fl.,
C-2/88-IMM
,
EU:C:1990:315
, præmis
). Det følger heraf, at begrebet »Unionens arkiver« er et selvstændigt EU-retligt begreb, som adskiller sig fra det begreb, der kan anvendes af internationale organisationer og domstole eller i medlemsstaternes lovgivning.
Det fremgår af retspraksis, at et sådant begreb som følge af dets selvstændige karakter skal forstås under hensyntagen til dets ordlyd og i lyset af konteksten for den bestemmelse, hvori begrebet er anvendt, og det formål, som forfølges med denne bestemmelse (jf. i denne retning dom af 19.12.2019, Junqueras Vies,
C-502/19
,
EU:C:2019:1115
, præmis
).
Udtrykket »arkiver« betegner i almindelighed en samling af dokumenter, uanset dokumenternes dato, form og fysiske medium, som en person er i besiddelse af under udførelsen af sin beskæftigelse.
I EU-retten er udtrykket »arkiver« imidlertid blevet defineret i en anden sammenhæng end protokollen vedrørende privilegier og immuniteter, nemlig i artikel 1, stk. 2, litra a), i Rådets forordning (EØF, Euratom) nr. 354/83 af 1. februar 1983 om åbning for offentligheden af de historiske arkiver for Det Europæiske Økonomiske Fællesskab og Det Europæiske Atomenergifællesskab (
EFT 1983, L 43, s. 1
), som arkivalier omfattende alle dokumenter og aktstykker af enhver art, uanset deres form eller materielle fremtræden, som er udarbejdet eller modtaget af en af institutionerne, organerne, kontorerne eller agenturerne, af en af deres repræsentanter eller af en af deres ansatte i embeds medfør, og som vedrører aktiviteter inden for rammerne af disse fællesskaber.
Denne definition af begrebet »arkiver« er relevant ved fortolkningen af artikel 2 i protokollen vedrørende privilegier og immuniteter. Denne protokol indeholder nemlig ingen bestemmelse, som er til hinder for, at der tages hensyn til en sådan definition, og hensyntagen til denne definition bidrager til, at begrebets rækkevidde forstås på en sammenhængende måde i EU-retten.
Hvad angår det formål, som forfølges med artikel 2 i protokollen vedrørende privilegier og immuniteter, fremgår det af retspraksis, at de privilegier og immuniteter, som i henhold til denne protokol indrømmes Unionen, har en funktionel karakter, idet de har til formål at undgå, at der opstilles hindringer for Unionens funktion og uafhængighed (kendelse af 13.7.1990, Zwartveld m.fl.,
C-2/88-IMM
,
EU:C:1990:315
, præmis
, og dom af 18.6.2020, Kommissionen mod RQ,
C-831/18 P
,
EU:C:2020:481
, præmis
). I denne henseende har Domstolen fastslået, at princippet om Unionens arkivers ukrænkelighed bl.a. kan påberåbes af en EU-institution med henblik på at forhindre udbredelse af oplysninger i dokumenter i den pågældende institutions arkiver, når en sådan udbredelse kan lægge hindringer i vejen for denne institutions funktion og uafhængighed, navnlig ved at vanskeliggøre udførelsen af de opgaver, den har fået pålagt (jf. i denne retning kendelse af 6.12.1990, Zwartveld m.fl.,
C-2/88-IMM
,
EU:C:1990:440
, præmis
).
Dette beskyttelsesformål bekræfter, at Unionens arkiver som omhandlet i artikel 2 i protokollen vedrørende privilegier og immuniteter nødvendigvis omfatter ethvert dokument vedrørende Unionens og dens institutioners, organers, kontorers og agenturers virksomhed eller udførelsen af disse enheders opgaver.
Det fremgår af ovenstående betragtninger, at begrebet »Unionens arkiver« som omhandlet i artikel 2 i protokollen vedrørende privilegier og immuniteter skal forstås som samtlige dokumenter af enhver art, uanset deres dato, form eller fysiske medium, som er udarbejdet eller modtaget af Unionens institutioner, organer, kontorer og agenturer eller af deres repræsentanter og ansatte i embeds medfør, og som vedrører disse enheders virksomhed eller har forbindelse med udførelsen af deres opgaver.
–
Spørgsmålet om, hvad ECB’s arkiver omfatter
Eftersom ECB er en EU-institution, følger det af artikel 2 i protokollen vedrørende privilegier og immuniteter, som fortolket i den foregående præmis og sammenholdt med artikel 343 TEUF, artikel 39 i protokollen om ESCB og ECB og artikel 22 i protokollen om privilegier og immuniteter, at princippet om Unionens arkivers ukrænkelighed finder anvendelse på ECB’s arkiver.
Herefter skal det afgøres, om dokumenter, som ikke ECB, men en national centralbank er i besiddelse af, ligeledes kan anses for at være en del af »ECB’s arkiver«.
I denne henseende bemærkes for det første, således som generaladvokaten har anført i punkt 50 i forslaget til afgørelse, at Unionens arkiver ikke nødvendigvis skal opbevares i den berørte institutions eller det berørte organs, kontors eller agenturs lokaler, for i så fald ville anvendelsesområdet for artikel 2 i protokollen vedrørende privilegier og immuniteter i en sådan grad være sammenfaldende med anvendelsesområdet for denne protokols artikel 1 – der fastsætter, at Unionens lokaler og bygninger er ukrænkelige – at artikel 2 ville miste sin effektive virkning. Det følger heraf, at artikel 2 omfatter de arkiver, som en EU-institution som f.eks. ECB har i andre lokaler end Unionens lokaler.
For det andet bemærkes, at det følger af artikel 282, stk. 1, TEUF og af artikel 1 og 14.3 i protokollen om ESBC og ECB, at ECB og de nationale centralbanker i medlemsstaterne udgør ESCB, idet de nationale centralbanker er en integrerende del af dette system. Heraf fremgår desuden, at ECB og de nationale centralbanker i de medlemsstater, der har euroen som valuta – herunder den slovenske centralbank – som tilsammen udgør Eurosystemet, fører Unionens monetære politik.
I henhold til artikel 127, stk. 1, TEUF og artikel 282, stk. 2, TEUF er ESCB’s hovedformål at fastholde prisstabilitet, således som det er anført i artikel 2 i protokollen om ESCB og ECB. Med henblik herpå fastsætter artikel 127, stk. 2, TEUF, at de grundlæggende opgaver, der skal udføres af ESCB, bl.a. omfatter opgaven at formulere og gennemføre Unionens monetære politik. Disse opgaver påhviler således, gennem ESBC, ikke alene ECB, men også de nationale centralbanker, hvilket kræver et tæt samarbejde mellem ECB og sidstnævnte.
Det skal ligeledes bemærkes, at ESCB i henhold til artikel 129, stk. 1, TEUF og artikel 282, stk. 2, TEUF samt artikel 8 i protokollen om ESBC og ECB styres af ECB’s besluttende organer, herunder ECB’s Styrelsesråd. Artikel 283, stk. 1, TEUF og artikel 10.1 i protokollen om ESBC og ECB fastsætter, at cheferne for de nationale centralbanker i de medlemsstater, der har euroen som valuta, er medlemmer af ECB’s Styrelsesråd. Disse chefer, herunder direktøren for den slovenske centralbank, deltager følgelig i vedtagelsen af de afgørelser, der er nødvendige for udførelsen af ESCB’s opgaver.
I henhold til artikel 9.2 i protokollen om ESBC og ECB skal de opgaver, som er overdraget ESCB, udføres enten af ECB selv eller af de nationale centralbanker.
Således som Domstolen har fastslået, fremgår det af disse bestemmelser, at ESCB i EU-retten udgør en original retlig konstruktion, der forener nationale institutioner, nemlig de nationale centralbanker, og en EU-institution, nemlig ECB, i et tæt samarbejde, og i hvis regi der hersker en anden sammenhæng og en mindre udtalt sondring mellem Unionens retsorden og de nationale retsordener (dom af 26.2.2019, Rimšēvičs og ECB mod Letland,
C-202/18 og C-238/18
,
EU:C:2019:139
, præmis
). I dette meget integrerede system, som traktaternes ophavsmænd har ønsket at skabe for ESCB, har de nationale centralbanker en hybridstatus, idet de ganske vist er nationale myndigheder, men dog myndigheder, som handler inden for rammerne af ESCB, der, således som det er blevet anført i præmis 79 ovenfor, udgøres af disse nationale centralbanker og ECB.
Således som generaladvokaten har anført i punkt 54 i forslaget til afgørelse, er det, for at ESCB og Eurosystemet kan fungere korrekt og udføre deres opgaver på behørig vis, vigtigt, at der er et tæt samarbejde og en konstant dialog mellem ECB og de deltagende nationale centralbanker, hvilket nødvendigvis indebærer, at dokumenter, som vedrører udførelsen af ESCB’s og Eurosystemets opgaver, er i ikke alene ECB’s, men også de nationale centralbankers besiddelse.
Under disse omstændigheder må det fastslås, at sådanne dokumenter er omfattet af begrebet »ECB’s arkiver«, selv om de er i de nationale centralbankers og ikke ECB’s egen besiddelse. Henset til den funktionelle karakter, som princippet om Unionens arkivers ukrænkelighed må anerkendes at have, således som det er blevet anført i præmis 73 ovenfor, vil dette princip nemlig miste sin effektive virkning, hvis det ikke beskytter dokumenter, der er udstedt af ECB eller de nationale centralbanker og udvekslet mellem disse enheder med henblik på udførelsen af ESCB’s og Eurosystemets opgaver.
Republikken Sloveniens øvrige argumenter rejser ikke tvivl om denne konklusion.
Hvad for det første angår Republikken Sloveniens argumentation om, at udlevering af et dokument til tredjemand i henhold til folkeretten betyder, at dette dokument ikke længere kan anses for at være en del af arkiverne i den stat, der har udleveret dokumentet, bemærkes, at henset til det tætte samarbejde og de strukturelle forbindelser, der er mellem ECB og de nationale centralbanker inden for rammerne af det integrerede system, som ESCB udgør, kan centralbankerne, således som generaladvokaten har anført i punkt 56 i forslaget til afgørelse, ikke anses for at være »tredjemand« i forhold til ECB.
Hvad for det andet angår Republikken Sloveniens argumentation, som er gengivet i præmis 58 ovenfor, skal det blot bemærkes, at med hensyn til dokumenter vedrørende udførelsen af ESCB’s og Eurosystemets opgaver er den fortolkning af begrebet »Unionens arkiver«, som er lagt til grund i præmis 85 ovenfor, støttet på de særligt nære forbindelser, der er mellem ECB og de nationale centralbanker, og som er beskrevet i præmis 83 og 84 ovenfor.
For det tredje foreligger der ingen faktiske eller retlige oplysninger, på grundlag af hvilke det kan antages, at en sådan fortolkning vil skabe uoverstigelige problemer for en medlemsstats myndigheder, som i en national procedure og på grundlag af denne medlemsstats ret ønsker at beslaglægge dokumenter i en centralbanks lokaler, således at en sådan beslaglæggelse ikke kan begrænses til de dokumenter, der ikke vedrører udførelsen af ESCB’s og Eurosystemets opgaver.
–
Tilsidesættelse af princippet om ECB’s arkivers ukrænkelighed
Hvad angår spørgsmålet om, hvorvidt den beslaglæggelse af dokumenter, som de slovenske myndigheder foretog den 6. juli 2016 i den slovenske centralbanks lokaler, udgjorde en tilsidesættelse af princippet om ECB’s arkivers ukrænkelighed, bemærkes, at dette kun kan fastslås, hvis for det første en beslaglæggelse af dokumenter tilhørende Unionens arkiver, som nationale myndigheder ensidigt har besluttet at foretage, kan udgøre en sådan tilsidesættelse, og for det andet de i den foreliggende sag beslaglagte dokumenter faktisk omfattede dokumenter, der må anses for at være en del af ECB’s arkiver.
For det første bemærkes, således som Kommissionen har gjort gældende i stævningen, at begrebet »ukrænkelighed« som omhandlet i artikel 2 i protokollen vedrørende privilegier og immuniteter indebærer en beskyttelse mod ethvert ensidig indgreb fra medlemsstaternes side. Som generaladvokaten har anført i punkt 67 og 68 i forslaget til afgørelse, bekræftes dette af det forhold, at dette begreb, der ligeledes er anvendt i protokollens artikel 1, er beskrevet som en beskyttelse mod enhver foranstaltning i form af ransagning, rekvisition, beslaglæggelse og ekspropriation.
Nationale myndigheders ensidige beslaglæggelse af dokumenter, der tilhører Unionens arkiver, skal derfor anses for at udgøre en tilsidesættelse af princippet om disse arkivers ukrænkelighed.
For det andet bemærkes, at det følger af fast retspraksis om bevisbyrden som led i et traktatbrudssøgsmål i medfør af artikel 258 TEUF, at det påhviler Kommissionen at godtgøre, at det hævdede traktatbrud foreligger. Det er Kommissionen, som skal fremføre de omstændigheder, som er nødvendige for, at Domstolen kan efterprøve, om der foreligger et traktatbrud, og Kommissionen kan ikke påberåbe sig nogen formodning herfor (jf. navnlig dom af 27.4.2006, Kommissionen mod Tyskland,
C-441/02
,
EU:C:2006:253
, præmis
, og af 5.9.2019, Kommissionen mod Italien (Bakterien Xylella fastidiosa),
C-443/18
,
EU:C:2019:676
, præmis
).
I det foreliggende tilfælde må det konstateres, at Kommissionen har anerkendt, at den ikke rådede over præcise oplysninger om karakteren af de dokumenter, som de slovenske myndigheder beslaglagde i den slovenske centralbanks lokaler den 6. juli 2016, således at den ikke var i stand til at fastslå, om en del af disse dokumenter skulle anses for at være en del af Unionens arkiver. I retsmødet forklarede Kommissionen i denne henseende – uden at blive modsagt af Republikken Slovenien – at disse dokumenter stadig var i de slovenske myndigheders besiddelse.
Det skal imidlertid bemærkes, således som det er blevet anført i præmis 17 ovenfor, at de dokumenter, som de slovenske myndigheder beslaglagde, omfattede alle meddelelser sendt via direktørens e-mailkonto, alle elektroniske dokumenter på dennes arbejdsstation og bærbare computer vedrørende perioden fra 2012 til 2014, uanset indhold, samt dokumenter vedrørende denne periode, som befandt sig på direktørens kontor. De slovenske myndigheder beslaglagde ligeledes alle de elektroniske dokumenter, der var lagret på den slovenske centralbanks IT-server, der vedrørte direktøren, for perioden fra 2012 til 2014.
Henset til dels den store mængde dokumenter, der således blev beslaglagt, dels de funktioner, som chefen for en national centralbank som den slovenske centralbank skal varetage i ECB’s Styrelsesråd, og dermed også inden for rammerne af ESCB og Eurosystemet, omfattede de dokumenter, som de slovenske myndigheder beslaglagde, imidlertid nødvendigvis dokumenter, som var en del af ECB’s arkiver. Det skal desuden bemærkes, at Republikken Slovenien ikke har gjort gældende, at de beslaglagte dokumenter udelukkende var dokumenter, som ikke tilhørte denne kategori.
Under disse omstændigheder kan det anses for godtgjort, at det udstyr og de dokumenter, som de slovenske myndigheder beslaglagde i den slovenske centralbanks lokaler den 6. juli 2016, omfattede dokumenter, der var en del af ECB’s arkiver.
Eftersom artikel 2 i protokollen vedrørende privilegier og immuniteter imidlertid udtrykkeligt bestemmer, at Unionens arkiver er ukrænkelige, tilsidesatte de slovenske myndigheder princippet om ECB’s arkivers ukrænkelighed ved ensidigt at beslaglægge sådanne dokumenter.
De argumenter, som Republikken Slovenien har fremført, rejser ikke tvivl om denne konklusion.
For det første betyder det forhold, at Unionens privilegier og immuniteter ganske vist har en funktionel karakter, således som det er blevet bemærket i præmis 73 ovenfor, ikke, at den berørte institution eller – i et traktatbrudssøgsmål i henhold til artikel 258 TEUF – Kommissionen skal godtgøre, at udbredelsen af visse dokumenter indebærer en hindring for Unionens funktion og uafhængighed, for at en beslaglæggelse af disse dokumenter, som er foretaget ensidigt af en medlemsstats myndigheder, kan anses for at være ulovlig. En sådan fortolkning ville nemlig åbenbart være i strid med både ordlyden af og formålet med artikel 2 i protokollen vedrørende privilegier og immuniteter, hvorefter »Unionens arkiver er ukrænkelige«.
Princippet om Unionens arkivers ukrænkelighed betyder naturligvis ikke, at dokumenterne i disse arkiver under alle omstændigheder er utilgængelige for medlemsstaternes myndigheder. Det fremgår nemlig af Domstolens praksis, at Unionens privilegier og immuniteter, henset til deres funktionelle karakter, ikke bemyndiger EU-institutionerne til at tilsidesætte pligten til loyalt samarbejde med de nationale myndigheder (jf. i denne retning kendelse af 13.7.1990, Zwartveld m.fl.,
C-2/88-IMM
,
EU:C:1990:315
, præmis
og
).
For at få adgang til dokumenter i Unionens arkiver skal de nationale myndigheder have den berørte institutions samtykke eller, i tilfælde af afslag på adgang, en afgørelse om bemyndigelse fra Unionens retsinstanser, som pålægger denne institution at give adgang til dens arkiver. Det ville nemlig være meningsløst ikke at gøre adgang til sådanne dokumenter betinget af den berørte institutions samtykke eller af en bemyndigelse fra Unionens retsinstanser i det tilfælde, at de nationale myndigheder vælger at handle ensidigt, idet et sådant samtykke eller en sådan bemyndigelse gør det muligt at sikre den funktion, som Unionens arkivers ukrænkelighed har, nemlig at undgå ubegrundede hindringer for Unionens funktion og uafhængighed.
For det andet, og således som Republikken Slovenien har gjort gældende, er det ganske vist korrekt, at internationale organisationers funktionelle immunitet, selv om den udgør en retmæssig offentlig interesse, ikke er absolut og skal forenes med andre offentlige rettigheder og interesser, herunder bl.a. retsstatsprincippet og mere specifikt behovet for en uafhængig og upartisk efterforskning og afsigelse af dom i straffesager og for at undgå straffrihed for personer, der er genstand for strafferetlig efterforskning, særligt for cheferne for de nationale centralbanker, som vil være stærkt begunstigede som følge af deres tætte forbindelse til ECB.
Ud over den omstændighed, at det ikke som sådan er i strid med retsstatsprincippet, at internationale organisationer og deres institutioner nyder privilegier og immuniteter, er artikel 2 i protokollen vedrørende privilegier og immuniteter imidlertid principielt til hinder for, at en medlemsstats myndigheder beslaglægger dokumenter, når disse dokumenter er en del af Unionens arkiver, og den berørte institution ikke har givet sit samtykke til en sådan beslaglæggelse.
Det skal desuden bemærkes, at en fortolkning af de pågældende EU-retlige bestemmelser, hvorefter en medlemsstats myndigheder ikke har ret til ensidigt at foretage beslaglæggelse af dokumenter tilhørende ECB’s arkiver i en national centralbanks lokaler, hverken medfører, at de personer, som er berørt af den strafferetlige efterforskning, gøres straffrie, eller at det bliver uforholdsmæssigt vanskelig eller endog umuligt at gennemføre strafferetlige efterforskninger på medlemsstaternes område. Selv om det efter EU-retten er udelukket, at en medlemsstats myndigheder ensidigt kan beslaglægge dokumenter i Unionens arkiver, skal det nemlig bemærkes, at disse myndigheder har mulighed for at henvende sig til den pågældende EU-institution med henblik på, at denne ophæver beskyttelsen af de pågældende dokumenter, eventuelt på visse betingelser.
Det skal ligeledes fremhæves, at den beskyttelse af Unionens arkiver, der er fastsat i artikel 2 i protokollen vedrørende privilegier og immuniteter, på ingen måde er til hinder for, at de nationale myndigheder beslaglægger dokumenter, der ikke tilhører Unionens arkiver, i en medlemsstats centralbanks lokaler.
Det kan ganske vist ikke helt udelukkes, at det forhold, at det er nødvendigt at anmode ECB om at stille dokumenter, der tilhører ECB’s arkiver, men som er i en national centralbanks besiddelse, til rådighed for en medlemsstats myndigheder, kan have negative følger for en strafferetlig efterforskning, som de nationale myndigheder foretager, med hensyn til disse myndigheders adgang til andre dokumenter, som denne nationale centralbank ligeledes er i besiddelse af, og som ikke tilhører ECB’s arkiver, men som kan være relevante for den pågældende efterforskning. Således som generaladvokaten i det væsentlige har anført i punkt 81 i forslaget til afgørelse, fremgår det imidlertid ikke i den foreliggende sag, at den beslaglæggelse af dokumenter, som de slovenske myndigheder foretog den 6. juli 2016, krævede et overraskelsesmoment, eftersom myndighederne allerede tidligere – og ved flere lejligheder – havde anmodet den slovenske centralbank om oplysninger vedrørende deres efterforskning.
For det tredje kan argumentet om, at der ikke foreligger en tilsidesættelse af princippet om Unionens arkivers ukrænkelighed, på grund af det forhold, at de af de beslaglagte dokumenter, som tilhørte ECB’s arkiver, ikke var relevante for den verserende straffesag i Slovenien, ikke tiltrædes, for så vidt som det, således som det fremgår af præmis 104 ovenfor, skal fastslås, at der foreligger en tilsidesættelse af dette princip, når de materielle krav for den beskyttelse, som tilsigtes med princippet, er opfyldt, uanset hvad der var formålet med beslaglæggelsen.
For det fjerde kan Republikken Slovenien ikke med henblik på at begrunde tilsidesættelsen af princippet om Unionens arkivers ukrænkelighed påberåbe sig en pligt for ECB til klart at identificere sine arkiver og træffe foranstaltninger til beskyttelse af disse. Den beskyttelse, som protokollen om privilegier og immuniteter giver arkiverne, forudsætter ikke en klar og forudgående identificering af de dokumenter, der tilhører disse arkiver.
Det følger af det ovenstående, at Kommissionens første klagepunkt må tages til følge.
Det andet klagepunkt om tilsidesættelse af pligten til loyalt samarbejde
Parternes argumentation
Med det andet klagepunkt har Kommissionen, støttet af ECB, gjort gældende, at Republikken Slovenien har tilsidesat sin pligt til loyalt samarbejde i henhold til artikel 18 i protokollen vedrørende privilegier og immuniteter og artikel 4, stk. 3, TEU. Kommissionen har i det væsentlige foreholdt de slovenske myndigheder, at de hverken før eller efter deres ransagning og beslaglæggelse af dokumenter foretog en tilstrækkelig koordinering med ECB med henblik på at forene princippet om ECB’s arkivers ukrænkelighed med den efterforskning, som blev gennemført på nationalt plan.
Ifølge Kommissionen krævede princippet om loyalt samarbejde, at de slovenske myndigheder samarbejdede med ECB med henblik på for det første at afgøre, hvilke dokumenter der var beskyttet af protokollen om privilegier og immuniteter, og hvilke der ikke var det, for det andet at identificere de dokumenter blandt de beskyttede dokumenter, der kunne være relevante for den nationale strafferetlige efterforskning, og for det tredje at gøre det muligt for ECB – såfremt der forelå potentielt relevante dokumenter – at afgøre, om beskyttelsen skulle ophæves, eller om dette omvendt ikke kunne ske af hensyn til ECB’s funktion og uafhængighed.
Hvad angår perioden forud for ransagningen og beslaglæggelsen af dokumenter indledte de slovenske myndigheder imidlertid ikke nogen dialog med ECB eller den slovenske centralbank om, hvordan princippet om Unionens arkivers ukrænkelighed kunne sikres. Hvad angår perioden efter ransagningen og beslaglæggelsen af dokumenter fortsatte de slovenske myndigheder for det første med at afvise, at de dokumenter, som var i de nationale centralbankers besiddelse, skulle kunne udgøre ECB’s arkiver, og for det andet nægtede de at indlede konstruktive drøftelser med henblik på at beskytte de beslaglagte dokumenter, der tilhørte denne kategori.
Republikken Slovenien har gjort gældende, at den ikke har tilsidesat sin pligt til loyalt samarbejde.
For det første har de slovenske myndigheder ikke gjort indgreb i hverken ECB’s arkiver eller i ECB’s funktion og uafhængighed. Under alle omstændigheder kan artikel 4, stk. 3, TEU ikke fortolkes således, at denne bestemmelse fastsætter en »selvstændig forpligtelse« for medlemsstaterne, der går videre end de forpligtelser, der kan påhvile dem i medfør af sådanne præcise EU-retlige bestemmelser.
For det andet krævede den offentlige anklager under hele efterforskningen, at de beslaglagte dokumenter blev behandlet med »ekstrem forsigtighed«, således at de var tilgængelige for så få efterforskere som muligt, og således at risikoen for videregivelse blev begrænset til et minimum. Den offentlige anklager tillod i øvrigt ECB’s repræsentanter at være til stede under proceduren til sikring af disse dokumenter, selv om dette ikke var foreskrevet i national ret. Han var desuden indstillet på, at ECB kunne konsultere de dokumenter blandt de beslaglagte dokumenter, som ifølge ECB var en del af dennes arkiver, i anklagemyndighedens lokaler.
I øvrigt besvarede ECB først den 13. februar 2018, dvs. »med en betydelig forsinkelse«, den offentlige anklagers anmodning om at angive kriterierne for identificering af de dokumenter blandt de af de slovenske myndigheders beslaglagte dokumenter, som ifølge ECB var en del af dens arkiver.
For det tredje har Kommissionen, hvis det antages, at Republikken Slovenien ikke indgik i en konstruktiv drøftelse med ECB, ikke godtgjort, at denne omstændighed bragte oprettelsen af en økonomisk og monetær union og fastholdelsen af prisstabilitet i Unionen i fare.
Domstolens bemærkninger
Ifølge fast retspraksis følger det af det princip om loyalt samarbejde, der er fastsat i artikel 4, stk. 3, TEU, at medlemsstaterne er forpligtede til at træffe alle foranstaltninger, som er egnede til at sikre omfanget og den effektive virkning af EU-retten (dom af 31.10.2019, Kommissionen mod Nederlandene,
C-395/17
,
EU:C:2019:918
, præmis
og den deri nævnte retspraksis). I henhold til artikel 18 i protokollen vedrørende Unionens privilegier og immuniteter, som i denne henseende præciserer princippet i artikel 4, stk. 3, TEU, er Unionens institutioner og medlemsstaternes myndigheder forpligtede til at samarbejde for at undgå konflikter i forbindelse med fortolkningen og anvendelsen af denne protokols bestemmelser (jf. i denne retning dom af 21.10.2008, Marra,
C-200/07 og C-201/07
,
EU:C:2008:579
, præmis
og
).
Hvad angår perioden forud for de slovenske myndigheders beslaglæggelse af dokumenterne den 6. juli 2016 i den slovenske centralbanks lokaler skal det fastslås, at Kommissionens andet klagepunkt, således som generaladvokaten har anført i punkt 94 i forslaget til afgørelse, er overlappende med det første klagepunkt, for så vidt som det vedrører den samme adfærd. Med det første klagepunkt har Kommissionen nemlig netop foreholdt de slovenske myndigheder, at de ensidigt, og således uden først at have rådført sig med ECB, foretog en beslaglæggelse af dokumenter i den slovenske centralbanks lokaler.
Det fremgår imidlertid af Domstolens praksis, at en tilsidesættelse af den generelle forpligtelse til loyalt samarbejde, som følger af artikel 4, stk. 3, TEU, adskiller sig fra en tilsidesættelse af de specifikke forpligtelser, hvori denne kommer til udtryk. Det kan således alene fastslås, at der foreligger en sådan tilsidesættelse, for så vidt som denne vedrører en anden adfærd end den, der udgør tilsidesættelsen af disse specifikke forpligtelser (jf. i denne retning dom af 30.5.2006, Kommissionen mod Irland,
C-459/03
,
EU:C:2006:345
, præmis
-
).
Hvad angår perioden forud for beslaglæggelsen af dokumenter den 6. juli 2016 er det følgelig ufornødent at fastslå en selvstændig tilsidesættelse af de generelle forpligtelser i henhold til artikel 4, stk. 3, TEU og artikel 18 i protokollen om ESCB og ECB i forhold til, hvad der allerede er udtalt om tilsidesættelsen af de mere præcise forpligtelser, som påhvilede Republikken Slovenien i henhold til denne protokols artikel 2.
Hvad angår perioden efter beslaglæggelsen af dokumenter bemærkes, således som det følger af de foregående præmisser, at denne beslaglæggelse udgør en tilsidesættelse af EU-retten, for så vidt som de beslaglagte dokumenter nødvendigvis omfattede dokumenter vedrørende udførelsen af ESCB’s og Eurosystemets opgaver.
Det fremgår imidlertid af Domstolens faste praksis, at medlemsstaterne i henhold til princippet om loyalt samarbejde, der er fastsat i artikel 4, stk. 3, TEU, skal bringe ulovlige følgevirkninger af en tilsidesættelse af EU-retten til ophør, og at en sådan forpligtelse påhviler enhver myndighed i den pågældende medlemsstat inden for rammerne af dens kompetence (dom af 27.6.2019, Belgisch Syndicaat van Chiropraxie m.fl.,
C-597/17
,
EU:C:2019:544
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Pligten til loyalt samarbejde er ganske vist i sagens natur gensidig (dom af 16.10.2003, Irland mod Kommissionen,
C-339/00
,
EU:C:2003:545
, præmis
). Det påhvilede følgelig ECB at bistå de slovenske myndigheder med henblik på, at disse så vidt muligt kunne afhjælpe de ulovlige følgevirkninger af den beslaglæggelse af dokumenter, som de havde foretaget i den slovenske centralbanks lokaler den 6. juli 2016.
For at gøre det muligt for ECB at samarbejde effektivt med de slovenske myndigheder i denne henseende var det imidlertid nødvendigt, at disse gav ECB mulighed for blandt de dokumenter, der blev beslaglagt den 6. juli 2016, at identificere dem, der vedrørte udførelsen af ESCB’s og Eurosystemets opgaver. Det er imidlertid ubestridt, at de slovenske myndigheder ved udløbet af fristen i den begrundede udtalelse ikke havde tilladt ECB at foretage en sådan identificering. Det er ligeledes ubestridt, at de slovenske myndigheder på denne dato ikke havde givet disse dokumenter tilbage til den slovenske centralbank, selv om Republikken Slovenien i retsmødet præciserede, at de pågældende dokumenter ikke var relevante for den verserende straffesag i denne medlemsstat.
Det er korrekt, at ECB ikke har været i stand til at give en overbevisende forklaring, som kan begrunde den forsinkelse, hvormed den besvarede den offentlige anklagers anmodning om at foreslå ham kriterier, der gjorde det muligt blandt de dokumenter, som de slovenske myndigheder havde beslaglagt, at identificere dem, der ifølge ECB var en del af dens arkiver. Det skal imidlertid bemærkes, at de slovenske myndigheder selv efter at have modtaget et forslag herom ikke traf foranstaltninger med henblik på at gøre det muligt for ECB at identificere de dokumenter, der vedrørte udførelsen af ESCB’s og Eurosystemets opgaver, som de slovenske myndigheder havde beslaglagt den 6. juli 2016 i den slovenske centralbanks lokaler. Det er ligeledes ubestridt, at disse myndigheder ikke imødekom den anmodning om tilbagelevering til den slovenske centralbank af alle de dokumenter, som de ikke fandt relevante for den omhandlede efterforskning, som ECB fremsatte i sit svar af 13. februar 2018 sammen med sit forslag om kriterier til identificering af de dokumenter, der udgjorde en del af dens arkiver.
Under disse omstændigheder ændrer det forhold, at de slovenske myndigheder traf foranstaltninger med henblik på at sikre, at de dokumenter, der blev beslaglagt den 6. juli 2016 i den slovenske centralbanks lokaler, fortsat blev behandlet fortroligt, ikke ved den konklusion, at disse myndigheder i den foreliggende sag tilsidesatte deres pligt til at samarbejde loyalt med ECB. Det samme gælder den af Republikken Slovenien fremhævede omstændighed, at de slovenske myndigheders efterforskning ikke ville have kunnet bringe oprettelsen af en økonomisk og monetær union og fastholdelsen af prisstabilitet i Unionen i fare, eftersom denne omstændighed er uden betydning for den pligt, som i overensstemmelse med det i præmis 124 ovenfor anførte påhvilede de slovenske myndigheder til at bringe de ulovlige følgevirkninger af det indgreb i ECB’s arkiver, som de havde foretaget i forbindelse med beslaglæggelsen af dokumenter den 6. juli 2016, til ophør.
Det følger af det ovenstående, at de slovenske myndigheder hvad angår perioden efter den omtvistede beslaglæggelse tilsidesatte deres pligt til at samarbejde loyalt med ECB, og at Kommissionens andet klagepunkt således skal tages til følge.
Henset til samtlige ovenstående betragtninger må det fastslås, at Republikken Slovenien har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 343 TEUF, artikel 39 i protokollen om ESBC og ECB, artikel 2, 18 og 22 i protokollen vedrørende privilegier og immuniteter og artikel 4, stk. 3, TEU, idet den ensidigt beslaglagde dokumenter vedrørende udførelsen af ESCB’s og Eurosystemets opgaver i den slovenske centralbanks lokaler, og idet den, hvad angår perioden efter denne beslaglæggelse, ikke samarbejdede loyalt med ECB i relation hertil.
Sagsomkostninger
I henhold til artikel 138, stk. 1, i Domstolens procesreglement pålægges det den tabende part at betale sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom.
Da Kommissionen har nedlagt påstand om, at Republikken Slovenien tilpligtes at betale sagsomkostningerne, og da Republikken Slovenien har tabt sagen, bør det pålægges den at betale sagsomkostningerne.
Ifølge procesreglementets artikel 140, stk. 1, bærer de medlemsstater og institutioner, der er indtrådt i en sag, deres egne omkostninger. Følgelig bærer ECB sine egne omkostninger.

På grundlag af disse præmisser udtaler og bestemmer Domstolen (Store Afdeling):

1)
Republikken Slovenien har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 343 TEUF, artikel 39 i protokol (nr. 4) om statutten for Det Europæiske System af Centralbanker og Den Europæiske Centralbank, artikel 2, 18 og 22 i protokol (nr. 7) vedrørende Den Europæiske Unions privilegier og immuniteter og artikel 4, stk. 3, TEU, idet den ensidigt beslaglagde dokumenter, der vedrørte udførelsen af Det Europæiske System af Centralbankers og Eurosystemets opgaver, i Banka Slovenijes (den slovenske centralbank) lokaler, og idet den, hvad angår perioden efter denne beslaglæggelse, ikke samarbejdede loyalt med Den Europæiske Centralbank i relation hertil.

2)
Republikken Slovenien bærer sine egne omkostninger og betaler de af Europa-Kommissionen afholdte omkostninger.

3)
Den Europæiske Centralbank bærer sine egne omkostninger.

Underskrifter
(
*1
) – Processprog: slovensk.