CELEX: 62021CJ0174
Tagállami kötelezettségszegés
2008/50/EK irányelv
A környezeti levegő minősége
A Bíróság kötelezettségszegést megállapító ítélete
Az EUMSZ 260. cikk (2) bekezdése
Az ilyen ítélet teljesítéséhez szükséges intézkedések megtételére vonatkozó kötelezettség
E kötelezettségnek az Európai Bizottság által hivatkozott megsértése
A felszólító levél azon kérdést illető egyértelműségének hiánya, hogy az ítéletben foglaltakat még teljesíteni kell‑e a referencia‑időpontban
A jogbiztonság elve
Elfogadhatatlanság

Keresetében az Európai Bizottság azt kéri, hogy a Bíróság:
–
állapítsa meg, hogy a Bolgár Köztársaság a BG0001 Szófia, a BG0002 Plovdiv, a BG0004 Észak‑Bulgária, a BG0005 Délnyugat‑Bulgária és a BG0006 Délkelet‑Bulgária zónák és agglomerációk vonatkozásában nem teljesítette az EUMSZ 260. cikk (1) bekezdéséből eredő kötelezettségeit azáltal, hogy nem tette meg a 2017. április 5‑iBizottság kontra Bulgária ítéletben (
C‑488/15
,
EU:C:2017:267
) foglaltak teljesítéséhez szükséges valamennyi intézkedést;
–
a Bolgár Köztársaságot kötelezze arra, hogy fizessen a Bizottságnak napi 3156 euró átalányösszeget a Bizottság kontra Bulgária ítélet (
C‑488/15
,
EU:C:2017:267
) 2017. április 5‑i kihirdetésétől a jelen jogvitában meghozandó ítélet kihirdetéséig számított időszakra, vagy amennyiben az ítéletben foglaltaknak korábban eleget tesz, a teljesítést megelőző év december 31‑ig számított időszakra, de legalább 653000 euró átalányösszeget;
–
a Bolgár Köztársaságot kötelezze arra, hogy fizessen a Bizottságnak kényszerítő bírságot minden egyes levegőminőségi zóna után napi 5677,20 euró összegben, a jelen jogvitában meghozandó ítélet kihirdetésétől a 2017. április 5‑iBizottság kontra Bulgária ítéletben (
C‑488/15
,
EU:C:2017:267
) foglaltak maradéktalan teljesítésének évéig számított időszakra, valamint
–
a Bolgár Köztársaságot kötelezze a költségek viselésére.
Jogi háttér
A környezeti levegő minőségéről és a Tisztább levegőt Európának elnevezésű programról szóló, 2008. május 21‑i 2008/50/EK európai parlamenti és tanácsi irányelvnek (
HL 2008. L 152., 1. o.
; helyesbítés:
HL 2014. L 346., 62. o.
) „Az emberi egészség védelme érdekében meghatározott határértékek és riasztási küszöbértékek” című 13. cikkének (1) bekezdése a következőképpen rendelkezik:
„A tagállamok biztosítják, hogy zónáikban és agglomerációikban a környezeti levegőben lévő kén‑dioxid, PM
, ólom és szén‑monoxid szintje nem lépi túl [helyesen: ne lépje túl] a XI. mellékletben meghatározott határértékeket.
[…]”
Ezen irányelvnek „A levegőminőségi tervek” című 23. cikkének (1) bekezdése a következőképpen rendelkezik:
„A XI. és XIV. mellékletben meghatározott határérték vagy célérték teljesítése céljából a tagállamok biztosítják az olyan zónákra és agglomerációkra vonatkozó levegőminőségi tervek kidolgozását, ahol a környezeti levegőben lévő szennyező anyagok szintje túllép bármilyen határértéket vagy célértéket, valamint az ezekhez kapcsolódó bármilyen megfelelő tűréshatárt.
Azon határértékek túllépéskor [helyesen: túllépésekor], amelyek esetében már lejárt a teljesítésre vonatkozó határidő, a levegőminőségi tervek megfelelő intézkedéseket állapítanak meg annak érdekében, hogy a túllépés időtartama a lehető legrövidebb ideig tartson. A levegőminőségi tervek ezenfelül magukban foglalhatnak érzékeny népességcsoportok – köztük a gyermekek – védelmére irányuló egyedi intézkedéseket is.
Ezen levegőminőségi terveknek tartalmazniuk kell legalább a XV. melléklet A. szakaszában felsorolt információkat és tartalmazhatnak a 24. cikknek megfelelő intézkedéseket. Ezen tervekről a Bizottságot haladéktalanul, de legkésőbb két évvel azon év végét követően, amikor az első túllépést megfigyelték, tájékoztatni kell.
[…]”
Az említett irányelv „Információtovábbítás és jelentéstétel” című 27. cikke a következőképpen rendelkezik:
„(1)   A tagállamok biztosítják, hogy a környezeti levegő minőségéről szóló információk a Bizottság rendelkezésére álljanak, a 28. cikk (2) bekezdésében említett végrehajtási intézkedések által meghatározott előírt határidőn belül.
(2)   A határértékek és kritikus szintek betartásának, valamint a célértékek elérésének vizsgálata speciális céljából az ilyen információkat legkésőbb kilenc hónappal minden év végét követően a Bizottság rendelkezésére kell bocsátani […]”
Ugyanezen irányelv XI. mellékletének címe „Az emberi egészség védelme érdekében meghatározott határértékek”. E melléklet értelmében a PM
napi határértéke 50 mikrogramm/köbméter (μg/m3), amely egy naptári évben legfeljebb 35‑ször léphető túl, az éves határérték pedig 40 μg/m3 naptári évenként. Az említett melléklet pontosítja, hogy e határértékeket 2005. január 1‑jén el kellett volna érni.
A Bizottság kontra Bulgária ítélet
A 2017. április 5‑iBizottság kontra Bulgária ítéletben (
C‑488/15
,
EU:C:2017:267
) a Bíróság megállapította, hogy a Bolgár Köztársaság
–
mivel 2007‑től 2014‑ig (2014‑et is ideértve) szisztematikusan és folyamatosan megsértette a PM
‑koncentrációra alkalmazandó éves, valamint napi határértékeket BG0001 Szófia; BG0002 Plovdiv; BG0004 Észak‑Bulgária; BG0005 Délnyugat‑Bulgária és BG0006 Délkelet‑Bulgária zónákban és agglomerációkban;
–
mivel 2007‑től 2014‑ig (2014‑et is ideértve) szisztematikusan és folyamatosan megsértette a PM
‑koncentrációra alkalmazandó napi határértéket BG0003 Várna zónában, valamint 2007‑ben, 2008‑ban, és 2010‑től 2014‑ig (2014‑et is ideértve) az éves határértékeket ugyanezen BG0003 Várna zónában,
nem teljesítette a 2008/50 irányelv 13. cikke (1) bekezdésének és XI. mellékletének egymással összefüggésben értelmezett rendelkezéseiből eredő kötelezettségeit.
Egyébiránt a Bíróság megállapította, hogy mivel a PM
‑koncentrációra alkalmazandó napi és éves határértékek túllépése valamennyi fent említett zónában és agglomerációban továbbra is fennáll, a Bolgár Köztársaság a 2010. június 11‑től 2014‑ig tartó időszakban (2014‑et is ideértve) nem teljesítette az ezen irányelv 23. cikke (1) bekezdésének második albekezdéséből eredő kötelezettségeit, és különösen az annak biztosítására vonatkozó kötelezettségét, hogy a túllépés időtartama a lehető legrövidebb legyen.
A pert megelőző eljárás és a Bíróság előtti eljárás
A 2017. április 5‑iBizottság kontra Bulgária ítélet (
C‑488/15
,
EU:C:2017:267
) kihirdetését követően a Bizottság 2017. május 11‑i levelében arra kérte a Bolgár Köztársaságot, hogy tájékoztassa az ezen ítéletben foglaltak teljesítése érdekében hozott intézkedésekről.
A Bolgár Köztársaság 2017. június 5. és 2018. szeptember 26. között kelt több levelében közölte a Bizottsággal az ezen ítéletben foglaltak teljesítése érdekében tett különböző intézkedéseket, pontosítva, hogy a PM
‑koncentrációra alkalmazandó bizonyos határértékeket immár az említett ítélet hatálya alá tartozó zónákban található több településen betartották.
A 2015. és 2016. évre vonatkozó levegőminőségi nyers adatok alapján a Bizottság megállapította, hogy ezen évek tekintetében a PM
‑koncentrációra alkalmazandó napi határértéket a Bíróság ítéletében említett hat zóna egyikében sem tartották be, míg az említett koncentrációra alkalmazandó éves határértéket a BG0003 AG Várna zóna kivételével valamennyi zónában túllépték.
A Bizottság ezt követően 2018. november 9‑én az EUMSZ 260. cikk (1) bekezdése alapján felszólító levelet küldött a Bolgár Köztársaságnak. Ebben a levélben megállapította, hogy a 2017. április 5‑iBizottság kontra Bulgária ítélet (
C‑488/15
,
EU:C:2017:267
) kihirdetése után mintegy másfél évvel és a 2008/50 irányelv hatálybalépése után csaknem tizenegy évvel a Bolgár Köztársaság még mindig nem tette meg az ezen ítéletben megállapított kötelezettségszegés megszüntetéséhez szükséges intézkedéseket. Egyébiránt a Bizottság felkérte e tagállamot, hogy két hónapon belül – amelyet később további egy hónappal, 2019. február 9‑ig (a továbbiakban: referencia‑időpont) meghosszabbított – nyújtsa be észrevételeit, és tájékoztassa a Bizottságot az időközben esetlegesen elért eredményekről.
A Bolgár Köztársaság, az 2019. január 8‑i első információszolgáltatást követően, 2019. január 18‑i levelében válaszolt a felszólító levélre, majd 2019. július 22. és 2020. szeptember 1. között több levélben további információkat küldött. E levelekben többek között azt állította, hogy a BG0005 Délnyugat‑Bulgária zónában 2017‑ben és 2018‑ban betartották az éves határértéket, míg a BG0005 Délnyugat‑Bulgária, a BG0006 Délkelet‑Bulgária és BG0001 AG Szófia zónákban 2019‑ben nem észlelték az éves határérték túllépését. Azt is pontosította, hogy az ezen zónák egyes településein továbbra is betartották a környezeti levegő minőségére vonatkozó határértékeket, míg más településeken a túllépések száma csökkent. Ezt követően a Bolgár Köztársaság jelezte, hogy különböző intézkedéseket tett a tiltott túllépések korlátozása érdekében, különösen a főbb szennyező forrásokkal, nevezetesen a lakossági fűtéssel és a közlekedéssel kapcsolatban.
A Bizottság, miközben ideiglenesen kizárta a BG0003 AG Várna zónát a pert megelőző eljárásból, úgy ítélte meg, hogy a Bolgár Köztársaság által szolgáltatott információk, valamint a 2008/50 irányelv 27. cikke alapján a 2015 és 2019 közötti időszakra vonatkozóan benyújtott levegőminőségi jelentések fényében e tagállam nem tett meg minden, a 2017. április 5‑iBizottság kontra Bulgária ítéletben (
C‑488/15
,
EU:C:2017:267
) foglaltak teljesítéséhez szükséges intézkedést, mivel az éves és napi határértékeket az ezen ítéletben említett öt másik zónában továbbra sem tartották be, és ebben az öt zónában a túllépés időtartamát nem korlátozták a lehető legrövidebbre.
Ebben a helyzetben a Bizottság a jelen kereset benyújtása mellett döntött.
A Bíróság elnöke a 2021. augusztus 18‑i végzésével engedélyezte a Lengyel Köztársaság számára, hogy a Bolgár Köztársaság kérelmeinek támogatása végett beavatkozzon.
A kötelezettségszegés megállapítása iránti kereset elfogadhatóságáról
A felek érvei
Figyelembe véve, hogy az EUMSZ 258. cikkben említett, a pert megelőző eljárásra alkalmazandó általános elveket értelemszerűen alkalmazni kell az EUMSZ 260. cikk (2) bekezdésében említett eljárásra, és emlékeztetve arra, hogy a Bíróság ítélkezési gyakorlata értelmében az EUMSZ 258. cikk első bekezdése szerinti indokolással ellátott vélemény kibocsátása előzetesen azt feltételezi, hogy a Bizottság érvényesen hivatkozhat az érintett tagállamot terhelő kötelezettség megszegésére, és a Lengyel Köztársaság által támogatott Bolgár Köztársaság az ellenkérelmében ebből azt a következtetést vonja le, hogy ahhoz, hogy a Bizottság az EUMSZ 260. cikk (2) bekezdése szerinti felszólító levelet küldhessen, azt kell állítania, hogy az érintett tagállam megszegte a Bíróság jogsértést megállapító ítéletében foglaltak teljesítésére vonatkozó kötelezettségét.
Márpedig a Bolgár Köztársaság megjegyzi, hogy a Bizottságnak a felszólító levélben szereplő, a Bíróság 2017. április 5‑iBizottság kontra Bulgária ítéletében (
C‑488/15
,
EU:C:2017:267
) foglaltak teljesítésének állítólagos elmulasztására vonatkozó állítása az ítélet kihirdetését megelőzően bekövetkezett ténybeli körülményeken, nevezetesen a 2015. és 2016. éveket érintő, környezeti levegő minőségére vonatkozó adatokon alapul, úgyhogy a felszólító levél időpontjában, azaz 2018. november 9‑én ez az intézmény nem tudta bizonyossággal megállapítani az EUMSZ 260. cikk (1) bekezdése szerinti kötelezettségszegés fennállását, és így nem is hivatkozhatott érvényesen arra, hogy a Bolgár Köztársaság nem teljesítette az ezen ítéletben foglaltakat. Ennélfogva a Bizottság a jogbiztonság követelményeit figyelmen kívül hagyva idő előtt indította meg az eljárásnak az EUMSZ 260. cikk (2) bekezdése szerinti pert megelőző szakaszát.
A Lengyel Köztársaság által támogatott Bolgár Köztársaság így a kereset elfogadhatatlanságának megállapítását kéri.
A Bizottság, mindamellett, hogy véleménye szerint a jelen kötelezettségszegés megállapítása iránti kereset tárgya a 2017. április 5‑iBizottság kontra Bulgária ítélethez (
C‑488/15
,
EU:C:2017:267
) képest nem tágabb, és nem is egészült ki, válaszában emlékeztet a Bíróság állandó ítélkezési gyakorlatára, amely szerint valamely európai uniós jogi aktus rendelkezéseinek rendszeres és tartós megsértése esetén az indokolással ellátott véleményt követően további bizonyítékok terjeszthetők elő, és a kötelezettségszegés megállapítása iránti kereset tárgya kiterjedhet az említett vélemény kibocsátása után bekövetkezett tényekre is.
A Bizottság egyébiránt jelzi, hogy a 2015. és 2016. évre vonatkozó adatok tagadhatatlanul a PM
‑koncentrációra alkalmazandó határértékek tartós túllépését mutatják, amelyet a bolgár lakosságnak a Bíróság ítéletében említett időpontot követően több éven át el kellett viselnie. Ebben az összefüggésben a Bizottság úgy véli, hogy a jogsértés tartós jellegére tekintettel megalapozottan indított pert megelőző eljárást. Ezenkívül, alapvetően elfogadhatatlan az az érv, amely szerint a Bizottság az EUMSZ 258. cikk értelmében a Bíróság ítéletének kihirdetését követően formálisan köteles több évet várni, mielőtt „kérhetné az ezen ítéletben foglaltak teljesítését”, mivel ilyen „türelmi időt” sem a Szerződések, sem a 2008/50 irányelv 27. cikkében előírt jelentéstételi mechanizmus nem ír elő, és az a jogbiztonság elvéből sem következik.
Viszonválaszában a Bolgár Köztársaság pontosítja, hogy a kereset elfogadhatatlanságának megállapítását nem annak ténybeli elemeire, hanem a jelen ügyre jellemző időbeli tényezőkre tekintettel kéri. Közelebbről, a kötelezettségszegés megállapítása iránti keresetet érintő hiba nem a keresetnek a felszólító levél megküldését követő kiterjesztéséből, hanem abból ered, hogy a jelen keresethez vezető pert megelőző eljárás megindításának eleve nem volt jogalapja. E körülmények között az, hogy a kereset tárgya a Bíróság „tartós” kötelezettségszegést megállapító ítéletében foglaltak teljesítésének elmulasztására vonatkozik, nem orvosolhatja ezt a hibát, mivel az EUMSZ 260. cikk (2) bekezdése alapján indított pert megelőző eljárást az érintett tagállam jogainak biztosítása érdekében szabályosan kell lefolytatni.
A Bíróság álláspontja
Emlékeztetni kell arra, hogy az EUMSZ 260. cikk (1) és (2) bekezdése értelmében az a tagállam, amellyel kapcsolatban a Bíróság megállapította, hogy nem teljesítette a Szerződésekből eredő valamely kötelezettségét, köteles megtenni a Bíróság ítéletében foglaltak teljesítéséhez szükséges intézkedéseket, és a Bizottság a Bírósághoz fordulhat, ha – miután a tagállamnak lehetőséget biztosított észrevételei megtételére – úgy ítéli meg, hogy ezeket az intézkedéseket nem tették meg.
Ezen eljárás célja tehát a kötelezettségszegő tagállamnak a kötelezettségszegést megállapító ítéletben foglaltak teljesítésére való ösztönzése (2005. július 12‑iBizottság kontra Franciaország ítélet,
C‑304/02
,
EU:C:2005:444
,
80.
pont). E teljesítésnek azonnal el kell kezdődnie, és a lehető legrövidebb idő alatt meg kell történnie (lásd ebben az értelemben: 1985. november 6‑iBizottság kontra Olaszország ítélet,
131/84
,
EU:C:1985:447
,
7.
pont; 2019. november 12‑iBizottság kontra Írország [A derrybrieni szélerőműpark] ítélet,
C‑261/18
,
EU:C:2019:955
,
123.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
Egyébiránt a Bíróság ítélkezési gyakorlatából kitűnik, hogy az EUMSZ 260. cikk (1) bekezdése szerinti kötelezettségszegés – vagyis a Bíróság ítéletében foglaltak teljesítéséhez szükséges intézkedések megtételére vonatkozó kötelezettség megszegése – fennálltának megítéléséhez szükséges referencia‑időpontnak az EUMSZ 260. cikk (2) bekezdése alapján kibocsátott felszólító levélben meghatározott határidő lejártát kell tekinteni (lásd ebben az értelemben: 2012. december 11‑iBizottság kontra Spanyolország ítélet,
C‑610/10
,
EU:C:2012:781
,
67.
pont).
Úgy kell tekinteni, hogy az EUMSZ 258. cikken alapuló kötelezettségszegés iránti keresetekre vonatkozó ítélkezési gyakorlat analógiájára az EUMSZ 260. cikk (2) bekezdése szerinti felszólító levél kibocsátása azt feltételezi, hogy a Bizottság érvényesen hivatkozhat a Bíróság ítéletében foglaltak teljesítéséhez szükséges intézkedések megtételére vonatkozó kötelezettség megszegésére, ellenkező esetben sérülne a jogbiztonság követelménye (lásd ebben az értelemben: 2019. december 5‑iBizottság kontra Spanyolország [Hulladékgazdálkodási tervek] ítélet,
C‑642/18
,
EU:C:2019:1051
,
17.
,
18.
és
26.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
Az eljárásnak a jelen ítélet 23. pontjában felidézett tárgyára tekintettel ez azt jelenti, hogy a Bizottság nemcsak arra köteles, hogy a pert megelőző eljárás során és a felszólító levél kibocsátását megelőzően megvizsgálja, hogy a szóban forgó ítéletben foglaltakat időközben teljesítették‑e, vagy sem, hanem arra is, hogy e felszólító levélben egyértelműen állítsa és
prima facie
bizonyítsa, hogy az ítéletben foglaltakat a referencia‑időpontban még nem teljesítették.
Ugyanis nem róható fel érvényesen valamely tagállamnak a Bíróság ítéletében foglaltak teljesítéséhez szükséges intézkedések megtételére vonatkozó kötelezettség megszegése, ha a felszólító levélből nem tűnik ki egyértelműen, hogy a referencia‑időpontban az ezen ítéletben foglaltak teljesítésére vonatkozó kötelezettség az ítélet kihirdetése óta továbbra is fennállt.
A jelen ügyben meg kell jegyezni, hogy a 2018. november 9‑i felszólító levélben a Bizottság nem állította kellő egyértelműséggel, és
prima facie
nem bizonyította azt, hogy a 2017. április 5‑iBizottság kontra Bulgária ítéletben (
C‑488/15
,
EU:C:2017:267
) foglaltakat a referencia‑időpontban, azaz 2019. február 9‑én továbbra is teljesíteni kell.
E levélben a Bizottság jelzi, hogy az ezen ítéletben 2014‑ig megállapított kötelezettségszegések az említett levélben meghatározott zónák és agglomerációk tekintetében 2015‑ben és 2016‑ban is fennálltak, anélkül hogy részletes magyarázatot, illetve tényszerű elemzést adna arra vonatkozóan, hogy az e két évben feltárt helyzet az ítélet 2017. április 5‑i kihirdetése és a 2019. február 9‑i referencia‑időpont közötti időszakban egyértelmű javulás nélkül tovább folytatódott, ami így szükségessé tette az említett ítéletben foglaltak teljesítéséhez szükséges intézkedések megtételét.
Márpedig sem az a tény, hogy e kötelezettségszegések a Bíróság ítélete által lefedett időszak – azaz 2014 – vége és egy ezt követő, de az ítélet kihirdetését megelőző időszak – azaz 2015 és 2016 – között továbbra is fennálltak, sem pedig a Bíróság által ebben az ítéletben kiemelt, az említett kötelezettségszegések rendszeres és tartós jellege nem jelenti automatikusan azt, hogy mind az említett ítélet kihirdetésének időpontjában, mind pedig a referencia‑időpontban az ítéletben foglaltakat még teljesíteni kellett, és hogy ezért fel lehetett róni azt a Bolgár Köztársaságnak, hogy nem tette meg az ítéletben foglaltak teljesítéséhez szükséges valamennyi intézkedést.
Következésképpen azáltal, hogy a felszólító levélben nem állította kellő egyértelműséggel és
prima facie
nem bizonyította azt a nélkülözhetetlen előfeltételt, hogy a 2017. április 5‑iBizottság kontra Bulgária ítéletben (
C‑488/15
,
EU:C:2017:267
) foglaltakat az e levélben említett zónák és agglomerációk vonatkozásában a referencia‑időpontban még teljesíteni kellett, a Bizottság nem hivatkozott érvényesen arra, hogy a Bolgár Köztársaság megszegte az ezen ítéletben foglaltak teljesítéséhez szükséges intézkedések megtételére vonatkozó kötelezettségét.
E körülmények között a Bizottság kötelezettségszegés megállapítása iránti keresetét mint elfogadhatatlant el kell utasítani.
A költségekről
A Bíróság eljárási szabályzata 138. cikkének (1) bekezdése alapján a Bíróság a pervesztes felet kötelezi a költségek viselésére, ha a pernyertes fél ezt kérte. A Bizottságot, mivel az általa benyújtott kereset elfogadhatatlan, a Bolgár Köztársaság kérelmének megfelelően kötelezni kell a költségek viselésére.
Az eljárási szabályzat 140. cikkének (1) bekezdése értelmében, amely előírja, hogy az eljárásba beavatkozó tagállamok maguk viselik saját költségeiket, a Lengyel Köztársaság viseli saját költségeit.

A fenti indokok alapján a Bíróság (harmadik tanács) a következőképpen határozott:

1)
A Bíróság a keresetet mint elfogadhatatlant elutasítja.

2)
Az Európai Bizottság viseli a saját költségein felül a Bolgár Köztársaság részéről felmerült költségeket.

3)
A Lengyel Köztársaság maga viseli saját költségeit.

Aláírások
(
*1
)	Az eljárás nyelve: bolgár.