CELEX: 62018CJ0418
Fellebbezés
Intézményi jog
Az »Egy közülünk« polgári kezdeményezés
Az Európai Bizottságnak a következtetéseit és a polgári kezdeményezésben kért lépések meg nem tételének okait összefoglaló közleménye

Fellebbezésével Patrick Grégor Puppinck, Filippo Vari, Jakub Baltroszewicz, Manfred Liebner, Josephine Quintavalle, Frivaldszky Edith és Alicia Latorre Canizares az Európai Unió Törvényszéke 2018. április 23‑iOne of Us és társai kontra Bizottság ítéletének (
T‑561/14
, a továbbiakban: megtámadott ítélet,
EU:T:2018:210
) hatályon kívül helyezését kéri, amely ítélettel a Törvényszék elutasította az „Egy közülünk” európai polgári kezdeményezésről szóló, 2014. május 28‑i COM(2014) 355 final bizottsági közlemény (a továbbiakban: vitatott közlemény) megsemmisítése iránt benyújtott keresetüket.
Jogi háttér
A polgári kezdeményezésről szóló, 2011. február 16‑i 211/2011/EU európai parlamenti és tanácsi rendelet (
HL 2011. L 65., 1. o.
; helyesbítés:
HL 2012. L 94., 49. o.
) (1) preambulumbekezdése így szól:
„Az Európai Unióról szóló szerződés (EUSZ) megerősíti az uniós polgárság intézményét, és tovább fokozza az Unió demokratikus működését többek között azáltal, hogy kimondja, minden polgárnak joga van ahhoz, hogy részt vegyen az Unió demokratikus életében az európai polgári kezdeményezés révén. Ez az eljárás lehetővé teszi a polgárok számára, hogy közvetlenül forduljanak a Bizottsághoz olyan kéréssel, amelyben a Szerződések végrehajtása céljából uniós jogi aktusra irányuló javaslat beterjesztésére hívják fel a Bizottságot, hasonlóan az Európai Unió működéséről szóló szerződés (EUMSZ) 225. cikke értelmében az Európai Parlament számára, valamint az EUMSZ 241. cikke értelmében a Tanács számára biztosított joghoz.”
E rendelet (20) preambulumbekezdése az alábbiakat mondja ki:
„A Bizottságnak meg kell vizsgálnia a polgári kezdeményezést, és külön‑külön meg kell határoznia az arra vonatkozó jogi, illetve politikai következtetéseit. Három hónapon belül azt is meg kell határoznia, hogyan szándékozik eljárni az ügyben. Annak nyilvánvalóvá tétele érdekében, hogy a legalább egymillió uniós polgár által támogatott polgári kezdeményezést és az azt követő lehetséges lépéseket alapos vizsgálatnak vetette alá, a Bizottságnak világosan, érthetően és részletesen indokolnia kell a tervezett intézkedéseit, és hasonlóképpen meg kell indokolnia azt is, ha nem tervez semmilyen intézkedést. Amikor a Bizottsághoz olyan polgári kezdeményezés érkezik be, amelyet a kellő számban aláírtak, és amely ezen rendelet egyéb előírásainak is megfelel, úgy a szervezőknek jogában áll a kezdeményezést uniós szintű közmeghallgatáson bemutatni.”
Az említett rendelet 2. cikkének 1. pontja értelmében:
„E rendelet alkalmazásában:
1)
»polgári kezdeményezés«: az e rendeletnek megfelelően a Bizottsághoz benyújtott kezdeményezés, amelyben felkérik a Bizottságot, hogy hatáskörén belül terjesszen elő megfelelő javaslatot azokban az ügyekben, amelyekben a polgárok megítélése szerint a Szerződések végrehajtása céljából uniós jogi aktusra van szükség, és amelyet a tagállamok legalább egynegyedéből származó, egymillió jogosult aláíró támogat.”
A 211/2011 rendelet 4. cikkének (1) és (2) bekezdése kimondja:
„(1)   A javasolt polgári kezdeményezés aláíróitól származó támogató nyilatkozatok összegyűjtésének megkezdését megelőzően a szervezőknek a II. mellékletben meghatározott információk rendelkezésre bocsátása révén nyilvántartásba kell vetetniük a polgári kezdeményezést a Bizottsággal, különös tekintettel a javasolt polgári kezdeményezés tárgyára és céljaira.
Az információkat az Unió valamelyik hivatalos nyelvén kell eljuttatni a Bizottsághoz, a Bizottság által erre a célra rendelkezésre bocsátott online nyilvántartás (»a nyilvántartás«) segítségével.
A szervezők a nyilvántartás számára és adott esetben a honlapjukon rendszeresen naprakész információt nyújtanak a javasolt polgári kezdeményezés támogatási és finanszírozási forrásairól.
A (2) bekezdésnek megfelelő nyilvántartásba vétel visszaigazolását követően a szervezőknek módjukban áll a javasolt polgári kezdeményezést az Unió más hivatalos nyelvein is nyilvántartásba vetetni. A javasolt polgári kezdeményezés lefordítása az Unió más hivatalos nyelveire a szervezők feladata.
A Bizottság létrehoz egy kapcsolattartó pontot, amelynek feladata a tájékoztatás és segítségnyújtás.
(2)   A Bizottság a II. mellékletben foglalt információk kézhezvételétől számított két hónapon belül a javasolt polgári kezdeményezést egyedi nyilvántartási szám alatt nyilvántartásba veszi, és erről visszaigazolást küld a szervezőknek az alábbi feltételek teljesülése esetén:
a)
megalakult a polgári bizottság és a 3. cikk (2) bekezdésének megfelelően kijelölték a kapcsolattartó személyeket;
b)
a javasolt polgári kezdeményezés nem esik nyilvánvalóan a Bizottság azon hatáskörén kívül, hogy a Szerződések végrehajtásához uniós jogi aktusra irányuló javaslatot nyújtson be;
c)
a javasolt polgári kezdeményezés nem nyilvánvalóan visszaélésszerű, komolytalan vagy zaklató jellegű;
d)
a javasolt polgári kezdeményezés nem nyilvánvalóan ellentétes az Uniónak az EUSZ 2. cikkében foglalt értékeivel.”
E rendeletnek „A polgári kezdeményezés benyújtása a Bizottsághoz” címet viselő 9. cikke az első bekezdésében így rendelkezik:
„A 8. cikk (2) bekezdésében meghatározott igazolás beszerzését követően, és az ebben a rendeletben meghatározott minden vonatkozó eljárás és feltétel teljesítése esetén a szervezők benyújthatják a polgári kezdeményezést a Bizottságnak, amelyhez csatolniuk kell a kezdeményezéshez kapott támogatásra és finanszírozásra vonatkozó információkat. Az információkat közzé kell tenni a nyilvántartásban.”
E rendelet 10. cikke a következőképpen rendelkezik:
„A polgári kezdeményezés 9. cikknek megfelelő benyújtását követően a Bizottság:
a)
haladéktalanul közzéteszi a polgári kezdeményezést a nyilvántartásban;
b)
megfelelő szinten fogadja a szervezőket, és lehetővé teszi számukra a polgári kezdeményezéssel felvetett kérdések részletes ismertetését;
c)
három hónapon belül közleményben foglalja össze a polgári kezdeményezésről alkotott jogi és politikai következtetéseit, az esetlegesen megtenni kívánt lépéseit, és ezek okait, illetve ha nem kíván lépéseket tenni, ennek okait.
(2)   Az (1) bekezdés c) pontjában említett közleményről értesítést kapnak a szervezők, valamint az Európai Parlament és a Tanács, és azt közzé kell tenni.”
A 211/2011 rendelet „Közmeghallgatás” címet viselő 11. cikke az alábbiakat mondja ki:
„Ha a 10. cikk (1) bekezdésének a) és b) pontjában foglalt feltételek teljesülnek, a 10. cikk (1) bekezdésének c) pontjában megállapított határidőn belül lehetőséget kell biztosítani a szervezők számára a polgári kezdeményezés közmeghallgatáson történő ismertetésére. A Bizottság és az Európai Parlament biztosítja, hogy a meghallgatást az Európai Parlamentben megtartsák, adott esetben az Unió többi, részt venni kívánó intézményével, szervével és hivatalával együtt, valamint, hogy a Bizottság megfelelő szinten legyen képviselve.”
E rendeletnek „A javasolt polgári kezdeményezés nyilvántartásba vételéhez szükséges információk” címet viselő II. melléklete a következőképpen rendelkezik:
„A javasolt polgári kezdeményezés bizottsági nyilvántartásba vételéhez a következő információkat kell benyújtani:
1.
A javasolt polgári kezdeményezés címe, legfeljebb 100 karakter terjedelemben.
2.
A javasolt polgári kezdeményezés tárgya, legfeljebb 200 karakter terjedelemben.
3.
A Bizottságot javaslat beterjesztésére felhívó, javasolt polgári kezdeményezés céljainak leírása, legfeljebb 500 karakter terjedelemben.
4.
A Szerződések azon rendelkezései, amelyek a szervezők megítélése szerint a javasolt fellépésre vonatkoznak.
[…]
A szervezők mellékletben bővebb információkat is megadhatnak a javasolt polgári kezdeményezés tárgyával, céljaival és hátterével kapcsolatban. Ha úgy kívánják, a beadványhoz jogszabálytervezetet is mellékelhetnek.”
A jogvita előzményei
A jogvita előzményeinek kifejtését a megtámadott ítélet 1–30. pontja tartalmazza, és azokat a következőképpen lehet összefoglalni.
2012. május 11‑én a Bizottság a 211/2011 rendelet 4. cikke (2) bekezdésének megfelelően nyilvántartásba vette az „Egy közülünk” címet viselő, javasolt európai polgári kezdeményezést (a továbbiakban: vitatott EPK).
A vitatott EPK célja a következő volt: „[a]z emberi méltóság, az élethez való jog és minden ember integritásának jogi védelme a fogantatás pillanatától kezdve, valamennyi releváns területen, ami [az Európai Unió] hatáskör[é]be tartozik”.
A vitatott EPK célkitűzéseit a következőképpen írták le:
„Az emberi embrió méltósága és integritása tiszteletet érdemel. Ezt állapítja meg az Európai Unió Bírósága a »Brüstle« ügyben, melyben az embriót az ember fejlődésének kezdeteként definiálják. Amikor az embrió életéről van szó az [Európai] Unió hatáskörébe tartozó kérdésekben, a következetesség garantálása érdekében az Uniónak meg kell tiltania és be kell fejezni minden olyan tevékenység anyagi támogatását, amelyekben feltételezhetően emberi embriók megsemmisítése történik. Mindez különösen a kutatás, a fejlesztési támogatás és a közegészségügy területeit érinti.”
A vitatott EPK nyilvántartásba vétele iránti kérelemhez csatolt mellékletben meglévő vagy tervezett uniós jogi aktusok három módosítását javasolták. Ezen EPK szervezői elsőként azt javasolták, hogy az Európai Közösségek általános költségvetésére alkalmazandó költségvetési rendeletről szóló, 2002. június 25‑i 1605/2002/EK, Euratom tanácsi rendelet (
HL 2002. L 248., 1. o.
; magyar nyelvű különkiadás 1. fejezet, 4. kötet, 74. o., helyesbítés:
HL 2007. L 99., 18. o.
) egészüljön ki egy olyan cikkel, amely akként rendelkezik, hogy költségvetési előirányzat nem finanszíroz olyan tevékenységet, amelyben ténylegesen vagy feltételezhetően emberi embriókat pusztítanak el. Másodsorban azt javasolták, hogy a „Horizont 2020” kutatási és innovációs keretprogram (2014–2020) létrehozásáról szóló európai parlamenti és tanácsi rendeletre irányuló javaslat (COM(2011) 809 végleges) 16. cikkének (3) bekezdése egészüljön ki egy olyan szakasszal, amely kizárja az e keretprogram alapján nyújtott összes finanszírozásból a következőket: kutatási tevékenységek, amelyek során emberi embriókat semmisítenek meg, beleértve az őssejtek beszerzésére irányuló ilyen tevékenységeket is, valamint a bármely fázisban lévő emberi embrionális őssejteket felhasználó kutatásokat. Harmadsorban azt javasolták, hogy a fejlesztési együttműködés finanszírozási eszközének létrehozásáról szóló, 2006. december 18‑i 1905/2006/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet (
HL 2006. L 378., 41. o.
) 2. cikke egészüljön ki egy (5) bekezdéssel, amely lényegében akként rendelkezne, hogy az Unió támogatása nem használható fel közvetlenül vagy közvetve abortuszok finanszírozására.
A Szerződéseknek a vitatott EPK szervezői által relevánsnak tekintett rendelkezései a következők voltak: EUSZ 2. és EUSZ 17. cikk, valamint az EUMSZ 4. cikk (3) és (4) bekezdése, továbbá az EUMSZ 168., EUMSZ 180., EUMSZ 182., EUMSZ 209., EUMSZ 210. és EUMSZ 322. cikk.
2014. február 28‑án a 211/2011 rendelet 9. cikkének megfelelően a vitatott EPK szervezői benyújtották a vitatott EPK‑t a Bizottságnak.
2014. április 9‑én a 211/2011 rendelet 10. cikke (1) bekezdése b) pontjának megfelelően a Bizottság képviselői fogadták a vitatott EPK szervezőit. Másnap, e rendelet 11. cikkének megfelelően, a vitatott EPK szervezői lehetőséget kaptak arra, hogy az Európai Parlamentben megszervezett közmeghallgatáson ismertessék ezen EPK‑t.
2014. május 28‑án a Bizottság ugyanezen rendelet 10. cikke (1) bekezdésének c) pontja alapján elfogadta a vitatott közleményt, amely négy részből áll, és amelyben a Bizottság akként foglalt állást, hogy semmilyen lépést nem fog tenni a vitatott EPK nyomán.
E közlemény „Bevezetés” címet viselő 1. pontjában a Bizottság ismertette többek között a vitatott EPK tárgyát és célkitűzéseit, valamint a három javasolt jogszabály‑módosítást.
Az említett közlemény „Háttér” címet viselő 2. pontjában a Bizottság mindenekelőtt ismertette az emberi méltóság védelmével kapcsolatos uniós jogszabályokat, és pontosan meghatározta az Unió erre vonatkozó hatásköreit, felhívva a figyelmet arra, hogy a Bíróság ítélkezési gyakorlata még nem foglalkozott azzal a kérdéssel, hogy emberi embriókat felhasználó tudományos kutatást végezhet és finanszírozhat‑e az Unió.
Ezt követően a Bizottság bemutatta az emberi embrionálisőssejt‑kutatás állását, a tagállamok és az Unió hatáskörét és tevékenységét ezen a területen, valamint az Unió által e kutatás finanszírozása keretében az emberi méltóság tiszteletben tartásának biztosítása érdekében bevezetett mechanizmusokat. E tekintetben, az Uniós hatásköreivel kapcsolatban, a Bizottság megjegyezte, hogy az emberi embrionálisőssejt‑kutatás „háromszoros védelmet” biztosító, szigorú etikai keretek között folyik, amelynek értelmében az uniós projekteknek meg kell felelniük azon ország jogi szabályozásának, amelyben a kutatást végzik, másodszor, minden projektet ellenőrizni kell szakmai értékelés keretében és szigorú etikai felülvizsgálatnak kell alávetni, harmadszor az uniós finanszírozás nem használható fel új őssejtvonalak létrehozására, sem olyan kutatásra, amely emberi embriók megsemmisítésével jár.
Végül a Bizottság ismertette a fejlesztési együttműködés keretében a tagállamoknak és az Uniónak az anyák és a gyermekek egészségének területén fennálló hatáskörét és tevékenységét.
A vitatott közleménynek „Az európai polgári kezdeményezésben foglalt indítványok értékelése” című 3. pontjában a Bizottság kifejtette azokat az okokat, amelyek folytán az ezen EPK szervezői által javasolt lépések egyikét sem szándékozik megtenni.
A Bizottság kiemelte mindenekelőtt, hogy a költségvetési rendelet már most is biztosítja, hogy az Unió összes kiadása – és a kutatás, a fejlesztési együttműködés és a népegészségügy területein eszközölt kiadások is ide tartoznak – tiszteletben tartsa az emberi méltóságot, az élethez való jogot és a személyi sérthetetlenséghez való jogot.
Ezt követően a Bizottság kifejtette, hogy a „Horizont 2020” keretprogramnak az emberi embrionális őssejtkutatásra vonatkozó rendelkezései a vitatott EPK szervezőinek fontos kérései közül már többre reagálnak, köztük arra is, hogy az Unió ne finanszírozza emberi embriók megsemmisítését, és hogy megfelelő ellenőrzéseket alkalmazzon.
A Bizottság végül rámutatott, hogy a fejlődő országokban végzett terhességmegszakítások finanszírozásának a vitatott EPK szervezői által elérni kívánt tilalma akadályozná az Unió azon lehetőségét, hogy megvalósítsa a fejlesztési együttműködés területén meghatározott célokat.
A vitatott közlemény „Következtetések” című 4. pontja az e közlemény korábbi pontjaiban kifejtett megfontolások összefoglalását tartalmazza.
A Törvényszék előtti eljárás és a megtámadott ítélet
A Törvényszék Hivatalához 2014. július 25‑én benyújtott keresetlevéllel a „European Citizens’ Initiative One of Us” elnevezésű szervezet, valamint a vitatott EPK‑t szervező és ezen EPK polgári bizottságát alkotó hét természetes személy keresetet indított elsődlegesen a vitatott közlemény megsemmisítése, másodlagosan a 211/2011 rendelet 10. cikke (1) bekezdése c) pontjának a megsemmisítése iránt.
2015. november 26‑iOne of Us és társai kontra Bizottság végzésével (
T‑561/14
, nem tették közzé,
EU:T:2015:917
) a Törvényszék e keresetet az e rendelet 10. cikke (1) bekezdésének c) pontja ellen irányuló részében, mint elfogadhatatlant, elutasította. A Parlamentnek és a Tanácsnak, mivel többé már nem voltak alpereseknek tekinthetők, a Törvényszék első tanácsa elnökének 2015. november 30‑i határozata kérelmüknek megfelelően megengedte, hogy beavatkozó félként vegyenek részt az eljárásban.
A Törvényszék a megtámadott ítélettel a keresetet elutasította.
A Törvényszék, miután ezen ítélet 53–65. pontjában megállapította, hogy a kereset elfogadhatatlan, amennyiben azt a European Citizens’ Initiative One of Us szervezet nyújtotta be, az említett ítélet 68–101. pontjában a vitatott közlemény EUMSZ 263. cikk értelmében vett megtámadható jellegét vizsgálta. Ugyanezen ítélet 77. pontjában a Törvényszék úgy ítélte meg, hogy e közlemény olyan kötelező joghatásokat vált ki, amelyek a jogi helyzetüket jelentősen módosítva érinthetik a szervezők érdekeit. A Törvényszék e tekintetben kiemelte, hogy a Bizottságnak a 211/2011 rendelet 10. cikke (1) bekezdésének c) pontja értelmében egy, a vitatott közleményhez hasonló közleményt kell ismertetnie az indítványozott polgári kezdeményezésre vonatkozó jogi és politikai következtetéseinek összefoglalása érdekében. A Törvényszék ezért úgy ítélte meg, hogy az e közleménnyel szemben indított kereset elfogadható.
Ami e kereset érdemi vizsgálatát illeti, a Törvényszék a megtámadott ítélet 105–118. pontjában elutasította a kereset első, a 211/2011 rendelet 10. cikke (1) bekezdése c) pontjának azzal történő megsértésére alapított jogalapját, hogy a vitatott EPK‑ra válaszul a Bizottság nem nyújtott be jogi aktusra irányuló tervezetet, mivel a Bizottság mind e rendelkezés, mind az EUSZ 11. cikk és az EUMSZ 24. cikk értelmében jogkörrel rendelkezik a tekintetben, hogy lépéseket kíván‑e tenni az EPK‑val kapcsolatban. A Törvényszék e tekintetben emlékeztetett arra, hogy a Szerződések a Bizottságot a jogalkotás‑kezdeményezés kvázi monopóliumával ruházzák fel.
A Törvényszék ugyanezen okokból utasította el a megtámadott ítélet 122–125. pontjában a kereset második, az EUSZ 11. cikk (4) bekezdésének megsértésére alapított jogalapját.
A Törvényszék ugyanezen ítélet 128–132. pontjában elutasította a kereset harmadik, arra alapított jogalapját, hogy a Bizottság megsértette a 211/2011 rendelet (20) preambulumbekezdésével összefüggésben értelmezett 10. cikke (1) bekezdésének c) pontját azzal, hogy nem foglalta össze külön‑külön a vitatott EPK‑ról alkotott jogi és politikai következtetéseit. E tekintetben a Törvényszék emlékeztetett arra, hogy noha e preambulumbekezdésben az áll, hogy a Bizottságnak „külön‑külön” kell meghatároznia jogi és politikai következtetéseit, ez nem értelmezhető akként, hogy a Bizottság számára ilyen kötelezettséget írna elő, mivel az uniós jogi aktusok preambulumának nincs kötelező jogi ereje. Tehát, mivel e 10. cikk szövegéből nem következik, hogy a Bizottságnak ilyen összefoglalást kellene adnia, nem róható fel a számára, hogy következtetéseit nem külön‑külön foglalta össze. A teljesség kedvéért a Törvényszék pontosította, hogy azt feltéve is, hogy fennáll e kötelezettség, annak megsértése nem vezethetett volna a vitatott közlemény megsemmisítéséhez.
A Törvényszék elutasította továbbá, a megtámadott ítélet 141–158. pontjában, a kereset negyedik, az indokolási kötelezettség megsértésére alapított jogalapját, mivel a vitatott közleményben foglalt tényezők elegendőek ahhoz, hogy a felperesek megértsék azokat az indokokat, amelyek folytán a Bizottság megtagadta, hogy lépéseket tegyen a vitatott EPK nyomán. Ezenfelül a Törvényszék úgy ítélte meg, hogy az az érv, amely szerint a Bizottság megsértette az indokolási kötelezettséget azzal, hogy a vitatott közleményben nem határozta meg és nem is tette egyértelművé az emberi embrió jogállását, hatástalan, és azt el kell utasítani, mivel az indokolás elégséges jellegét kizárólag a vitatott EPK céljával kapcsolatban kell értékelni.
Végül a Törvényszék a megtámadott ítélet 168–183. pontjában elutasította a kereset ötödik, a Bizottság által a vitatott közleményben vétett értékelési hibákra alapított jogalapját.
A Törvényszék úgy ítélte meg erre vonatkozóan, hogy tekintettel a Bizottság széles mérlegelési mozgásterére, amellyel jogalkotás‑kezdeményezési hatáskörének gyakorlása során rendelkezik, a Bizottságnak a jogi aktusra irányuló javaslat uniós jogalkotó elé terjesztésének mellőzésére irányuló döntésének korlátozott felülvizsgálat tárgyát kell képeznie.
A Törvényszék először is úgy ítélte meg a megtámadott ítélet 172–175. pontjában, hogy a Bizottság nem követett el nyilvánvaló értékelési hibát, amikor azt állapította meg, hogy a Bíróság 2011. október 18‑iBrüstle ítélete (
C‑34/10
,
EU:C:2011:669
) nem releváns a vitatott közlemény jogszerűségének értékelése szempontjából, mivel ezen ítélet tárgyát kizárólag a biotechnológiai találmányok szabadalmazható jellegének kérdése képezi, és az nem szól az emberi embriók megsemmisítésével járó vagy azt feltételező kutatási tevékenységek finanszírozásának kérdéséről.
A Törvényszék másodszor, a megtámadott ítélet 176. pontjában kimondta, hogy a felperesek nem bizonyították nyilvánvaló értékelési hiba fennállását a Bizottságnak az emberi embrionálisőssejt‑kutatásra vonatkozó etikai megközelítését illetően. A Törvényszék továbbá a felperesek azon állítását, amely szerint e kutatás nem szükséges, elutasította azzal az indokkal, hogy azt nem kellő módon fejtették ki.
Harmadszor, a Törvényszék kimondta a megtámadott ítélet 180. pontjában, hogy a Bizottság azzal sem követett el nyilvánvaló értékelési hibát, hogy az Egészségügyi Világszervezet egy kiadványára támaszkodott, amely szerint a nem biztonságos terhességmegszakítások és az anyai halandóság között kapcsolat áll fenn, majd ebből azt a következtetést vonta le, hogy a terhességmegszakítások finanszírozási tilalma gátolná az Uniót az anyai halandóság csökkentésével kapcsolatos célkitűzés elérésében.
Végül, negyedszer, a Törvényszék kimondta a megtámadott ítélet 182. pontjában, hogy a Bizottság nem követett el nyilvánvaló értékelési hibát, amikor úgy döntött, hogy nem terjeszt javaslatot az uniós jogalkotó elé a költségvetési rendelet arra irányuló módosítására, hogy tiltsák azon tevékenységek finanszírozását, amelyek az emberi méltósággal és az emberi jogokkal ellentétesnek tűnnek.
A felek kérelmei a Bíróság előtt
A fellebbezők azt kérik, hogy a Bíróság:
–
helyezze hatályon kívül a megtámadott ítéletet;
–
semmisítse meg a vitatott közleményt; és
–
a Bizottságot kötelezze a költségek viselésére.
A Bizottság azt kéri, hogy a Bíróság:
–
utasítsa el a fellebbezést;
–
a fellebbezőket kötelezze a költségek viselésére.
A fellebbezésről
Fellebbezésük alátámasztása érdekében a fellebbezők öt jogalapra hivatkoznak.
Az első jogalapról
A felek érvei
Első jogalapjukkal a fellebbezők azt állítják, hogy a Törvényszék tévesen alkalmazta a jogot, amikor a megtámadott ítélet 118. és 125. pontjában elutasította az EUSZ 11. cikk (4) bekezdésének és a 211/2011 rendeletnek az értelmezésére vonatkozó érvüket. Úgy vélik, hogy a Törvényszék azzal, hogy a megtámadott ítélet 111. és 113. pontjában kimondta, hogy a Bizottságot megillető, jogalkotás‑kezdeményezési kvázi monopóliumot nem érinti az EPK mechanizmusának bevezetése, figyelmen kívül hagyta az említett mechanizmus különleges jellegét.
A fellebbezők úgy vélik, hogy noha az EUSZ 17. cikk (2) bekezdése akként rendelkezik, hogy az Unió jogalkotási aktusait kizárólag a Bizottság javaslata alapján lehet elfogadni, e rendelkezés mindazonáltal nem értelmezhető akként, hogy a Bizottságra korlátlan diszkrecionális jogkört ruház a 211/2011 rendelet 2. cikkének l) pontja szerint megkövetelt támogatást összegyűjtő polgári kezdeményezések tárgyát képező kérdésekre vonatkozó jogalkotási javaslatok tekintetében. A fellebbezők a 2015. április 14‑iTanács kontra Bizottság ítéletből (
C‑409/13
,
EU:C:2015:217
) azt a következtetést vonják le, hogy a Bizottság diszkrecionális jogalkotás‑kezdeményezési hatáskörét korlátozni kell olyan esetben, ha a Bizottság úgy dönt, hogy egy EPK nyomán nem nyújt be jogalkotási javaslatot, mivel az EPK céljainak akadályozása érdekében gyakorolt diszkrecionális jogkörét ekkor jogellenesnek kell tekinteni.
A fellebbezők azt állítják, hogy egyrészt a Bizottság azon döntését, hogy nem nyújt be jogalkotási javaslatot egy EPK nyomán, meg kell indokolni, és az indokokat meggyőző és a szóban forgó EPK céljával nem ellentétes tényezőkkel kell alátámasztani. Másrészt a fellebbezők úgy vélik, hogy a Bizottságnak az értékelésre vonatkozó diszkrecionális jogkörét az általános politikák és a közpolitika céljainak tiszteletben tartása és bírói felügyelet mellett kell gyakorolnia. Márpedig a fellebbezők szerint a Törvényszék nem tárgyalta és nem is határozta meg a vitatott EPK közpolitikai céljait, valamint az EU‑szerződés III. címe és az EUMSZ 24. cikk között fennálló, a 211/2011 rendeletből következő kölcsönös függőségi viszonyt.
A fellebbezők úgy vélik, hogy a Törvényszék tévesen alkalmazta a jogot, amikor megállapította a megtámadott ítélet 124. pontjában, hogy az EPK mechanizmusának egyetlen célja a Bizottság „felkérése” javaslat előterjesztésére. Mivel az EUSZ 11. cikk (4) bekezdése nem írja elő, hogy csak azok a személyek „kérhetik fel” a Bizottságot a megfelelő intézkedések megtételére, akik legalább egymillió aláírást gyűjtöttek össze, a fellebbezők úgy vélik, hogy bármely személy vagy csoport „felkérheti” a Bizottságot ilyen intézkedések megtételére. A fellebbezők szerint az EPK‑t, jellemzőire, az általa megkövetelt költségekre és a szervezési nehézségekre tekintettel, nem lehet hasonlónak tekinteni a Bizottság megfelelő intézkedések megtételére vonatkozó egyszerű „felkérésével”.
A fellebbezők azt állítják, hogy az EPK mechanizmusának a Törvényszék által a megtámadott ítélet 111., 113. és 124. pontjában adott értelmezése e mechanizmust megfosztja minden hatékony érvényesülésétől, és nem teszi lehetővé az Unió demokratikus deficitjének orvoslását.
A fellebbezők úgy vélik, hogy, tekintettel a Tanács és a Parlament Bizottságra gyakorolt befolyására, a Törvényszéknek a valamely EPK‑t támogató legalább egymillió polgár csoportja számára ugyanazt az erőt kellett volna elismernie, mint amellyel ezen intézmények rendelkeznek. A fellebbezők szerint a Bizottság arra vonatkozó jogkörének, hogy tesz‑e, vagy sem, lépéseket valamely EPK nyomán, olyan értékelési szempontokon kell alapulnia, amelyek tiszteletben tartását bíróság vizsgálhatja. Álláspontjuk szerint a Törvényszék által a megtámadott ítéletben végzett értékelés következetlen, mivel a vitatott közlemény jogszerűsége Törvényszék által, ezen ítéletben elvégzett értékelésének maga a léte is alátámasztja azon érvelésüket, amely szerint a Bizottság nem élvez szabadságot a tekintetben, hogy tesz‑e, vagy sem, lépéseket valamely EPK nyomán.
Végül a fellebbezők azt állítják, hogy a Törvényszék tévesen alkalmazta a jogot, amikor úgy ítélte meg, hogy a 211/2011 rendeletet úgy kell értelmezni, hogy az lehetővé teszi a Bizottság számára, hogy a polgárokat megfossza azon joguktól, hogy jogi aktusokra irányuló javaslataikat egy EPK keretében a Parlament megvizsgálja.
A Bizottság emlékeztet arra, hogy a Törvényszék előtt azt állította, hogy a vitatott közlemény nem minősül az EUMSZ 263. cikk értelmében olyan jogi aktusnak, amely ellen eljárás indítható. A Bizottság az ügy érdemét tekintve úgy véli, hogy az első jogalapot el kell utasítani.
A Bíróság álláspontja
A Lisszaboni Szerződéssel bevezetett EUSZ 11. cikk (4) bekezdése elismeri az uniós polgárok azon jogát, hogy bizonyos körülmények között kezdeményezzék, hogy a Bizottság – hatáskörén belül – terjesszen elő megfelelő javaslatot azokban az ügyekben, amelyekben e polgárok megítélése szerint a Szerződések végrehajtásához uniós jogi aktus elfogadására van szükség (2017. szeptember 12‑iAnagnostakis kontra Bizottság ítélet,
C‑589/15 P
,
EU:C:2017:663
,
23.
pont).
Az EPK‑hoz való jog – többek között a Parlamenthez benyújtható petícióhoz való joghoz hasonlóan – a polgárok ahhoz való jogára vonatkozó, az EUSZ 10. cikk (3) bekezdésében biztosított eszköz, hogy részt vegyenek az Unió demokratikus életében, hiszen lehetővé teszi számukra, hogy közvetlenül forduljanak a Bizottsághoz és a Szerződések végrehajtása céljából uniós jogi aktusra irányuló javaslat előterjesztésére kérjék fel ezt az intézményt (2017. szeptember 12‑iAnagnostakis kontra Bizottság ítélet,
C‑589/15 P
,
EU:C:2017:663
,
24.
pont).
Az EUMSZ 24. cikk első bekezdésének megfelelően az európai polgári kezdeményezések benyújtására alkalmazandó eljárásokat és feltételeket a 211/2011 rendelet határozza meg.
Első jogalapjukkal a fellebbezők azt állítják, hogy a Törvényszék tévesen alkalmazta a jogot, amikor azt mondta ki, hogy a Bizottságnak az EUSZ 11. cikk (4) bekezdése, valamint a 211/2011 rendelet alkalmazásában nem volt kötelessége, hogy jogi aktusra irányuló javaslatot terjesszen elő a vitatott EPK nyomán.
E tekintetben meg kell jegyezni először is, hogy az EUSZ 11. cikk (4) bekezdésének magából a szövegéből következik, hogy az EPK célja a Bizottság „felkérése” arra, hogy a Szerződések végrehajtásához megfelelő javaslatot terjesszen elő, nem pedig az, amint azt a fellebbezők állítják, hogy ezen intézményt kötelezze az adott EPK által tervezett lépés vagy lépések megtételére. E szövegalapú értelmezést megerősíti a 211/2011 rendelet 2. cikke 1. pontjának szövege, amely úgy határozza meg a „polgári kezdeményezést”, mint e rendeletnek megfelelően a Bizottsághoz benyújtott kezdeményezés, amelyben „felkérik” ezt az intézményt, hogy javaslatot terjesszen elő, amint azt az EUSZ 11. cikk (4) bekezdése említi. Egyébiránt az említett rendelet 10. cikke (1) bekezdése c) pontjának, valamint (20) preambulumbekezdésének a szövegéből az következik, hogy a Bizottság az EPK benyújtását követően összefoglalja az esetlegesen megtenni kívánt lépéseit és ezek okait, illetve ha nem kíván lépéseket tenni, ennek okait, ami megerősíti, hogy az uniós aktusra irányuló javaslatnak a Bizottság által valamely EPK nyomán történő előterjesztése fakultatív jellegű.
Másodszor, ami azt a szövegkörnyezetet illeti, amelybe az EPK mechanizmusa illeszkedik, a 2015. április 14‑iTanács kontra Bizottság ítéletből (
C‑409/13
,
EU:C:2015:217
), amelynek tárgya uniós jogi aktusra vonatkozó javaslatnak a Bizottság által a jogalkotási eljárás folyamán történő visszavonása volt, nem következik, hogy ezen intézmény köteles lenne uniós jogi aktusra irányuló javaslatot előterjeszteni valamely EPK nyomán.
Ellenkezőleg: amint arra a Bíróság ezen ítéletében emlékeztetett, a Bizottságnak ezen, EUSZ 17. cikk (2) bekezdésében, illetve EUMSZ 289. cikkben biztosított jogalkotás‑kezdeményezési hatásköre azt jelenti, hogy a Bizottságnak kell arról határoznia, hogy előterjeszt‑e, vagy sem, jogi aktusra irányuló javaslatot, kivéve azt az esetet, amikor az uniós jog értelmében köteles ilyen javaslatot tenni. E hatáskör alapján jogi aktusra irányuló javaslat előterjesztése esetén szintén a Bizottság – amely intézmény az EUSZ 17. cikk (1) bekezdésének megfelelően előmozdítja az Unió általános érdekeit, és ennek érdekében megteszi a megfelelő kezdeményezéseket – feladata e javaslat tárgyának, céljának és tartalmának a meghatározása (2015. április 14‑iTanács kontra Bizottság ítélet,
C‑409/13
,
EU:C:2015:217
,
70.
pont).
A Bizottság e jogalkotás‑kezdeményezési hatásköre az intézményi egyensúly elvének egyik kifejeződése, amely az Unió intézményi struktúrájának jellemzője, és amely azt feltételezi, hogy az egyes intézmények a hatásköreiket a többi intézmény hatásköreit tiszteletben tartva gyakorolják (lásd ebben az értelemben: 2015. április 14‑iTanács kontra Bizottság ítélet,
C‑409/13
,
EU:C:2015:217
,
64.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
E tekintetben ki kell emelni, hogy – amint az a 211/2011 rendelet (1) preambulumbekezdéséből következik – az EPK ahhoz hasonló jogot kíván biztosítani az uniós polgárok számára, mint amellyel EUMSZ 225. cikk értelmében a Parlament, valamint az EUMSZ 241. cikk értelmében a Tanács rendelkezik arra, hogy a Szerződések végrehajtása céljából megfelelő javaslat előterjesztésére kérjék fel a Bizottságot. Márpedig e két cikkből az következik, hogy a Parlament és a Tanács számára ekként elismert jog nem sérti a Bizottság jogalkotás‑kezdeményezési hatáskörét, amely intézmény továbbra is szabadon dönthet úgy, hogy nem terjeszt elő javaslatot, feltéve hogy annak okait közli az érintett intézménnyel. Következésképpen az EUSZ 11. cikk (4) bekezdése és a 211/2011 rendelet alapján benyújtott EPK ugyancsak nem érintheti e jogkört.
Ezenfelül a fellebbezők azon álláspontja, amely szerint a Bizottságnak minden esetben kötelessége, hogy lépéseket tegyen a nyilvántartásba vett és a szükséges támogatást összegyűjtő EPK‑ban szereplő javaslatok nyomán, nem lenne összeegyeztethető sem azon mérlegelési jogkörrel, amelyet a Bizottság az EUSZ 17. cikk (1) bekezdése alapján élvez az uniós általános érdekének előmozdítására és ennek érdekében a megfelelő kezdeményezések megtételére irányuló feladata keretében, sem az ezen intézményt az e cikk (3) bekezdése értelmében terhelő, arra vonatkozó általános kötelezettséggel, hogy kezdeményezési hatáskörének gyakorlása során teljesen mértékben függetlenül járjon el.
Következésképpen a Törvényszék helytálló módon vélte úgy a megtámadott ítélet 111. pontjában, hogy a Bizottságra a Szerződések által ruházott jogalkotás‑kezdeményezési kvázi monopóliumot nem érinti az EPK‑hoz való, az EUSZ 11. cikk (4) bekezdésében előírt jog.
Harmadszor, a fellebbezők azon érvével kapcsolatban, amely szerint az EPK mechanizmusának a Törvényszék által a megtámadott ítéletben adott értelmezése e mechanizmust megfosztja minden hatékony érvényesülésétől, emlékeztetni kell arra, hogy az EUSZ 10. cikk (1) bekezdése értelmében az Unió működése a képviseleti demokrácián alapul, amelyben a demokrácia értéke ölt testet. Ez az EUSZ 2. cikk értelmében egyike azon értékeknek, amelyeken az Unió alapul.
A képviseleti demokrácia e rendszerét a Lisszaboni Szerződés kiegészítette a részvételi demokrácia eszközeivel, mint amilyen az EPK mechanizmusa, amelyek célja, hogy támogassák a polgárok demokratikus folyamatban való részvételét, és előmozdítsák a polgárok és az uniós intézmények közötti párbeszédet. Márpedig, amint azt lényegében a főtanácsnok kiemelte indítványának 71. pontjában, e cél a meglévő intézményi egyensúlyba illeszkedik, és annak az egyes Uniós intézményekre a Szerződések által ruházott hatáskörök korlátai között kell megvalósulnia, mivel a Szerződések megalkotóinak e mechanizmus létrehozásával nem az volt a szándékuk, hogy a Bizottságot megfosszák a számára az EUSZ 17. cikk által elismert jogalkotás‑kezdeményezési hatáskörtől.
Ugyanakkor az, hogy a Bizottság nem köteles lépéseket tenni egy EPK nyomán, nem jelenti azt, hogy az ilyen kezdeményezés meg lenne fosztva hatékony érvényesülésétől.
Egy olyan EPK ugyanis, amelyet a 211/2011 rendelet 4. cikke (2) bekezdésének megfelelően nyilvántartásba vettek, és amely tiszteletben tartja az e rendeletben előírt eljárásokat és feltételeket, a Bizottság számára számos, az e rendelet 10. és 11. cikkében előírt különös kötelezettséget keletkeztet.
A Bizottság mindenekelőtt, az EPK benyújtását követően köteles e rendelet 10. cikke (1) bekezdésének a) pontja értelmében azt haladéktalanul közzétenni az e célból létrehozott nyilvántartásban, hogy a nyilvánosság tudomására hozza az ezen EPK‑ban szereplő kérdéseket, amelyek tekintetében a polgárok úgy vélik, hogy uniós jogi aktusra van szükség. Ezt követően, a rendelkezés b) pontja értelmében, a Bizottságnak megfelelő szinten fogadnia kell a legalább egymillió aláíró támogatását összegyűjtő EPK szervezőit, hogy lehetővé tegye számukra az ezen EPK‑val felvetett kérdések részletes ismertetését. Végül az említett rendelkezés c) pontja úgy rendelkezik, hogy a Bizottságnak közleményben kell összefoglalnia a polgári kezdeményezésről alkotott jogi és politikai következtetéseit, az esetlegesen megtenni kívánt lépéseit, és ezek okait, illetve ha nem kíván lépéseket tenni, ennek okait.
A 211/2011 rendelet 11. cikkéből az következik továbbá, hogy az e rendelet 10. cikke (1) bekezdésének a) és b) pontjában foglalt feltételeket teljesítő EPK szervezőinek lehetőségük van e kezdeményezés közmeghallgatáson történő ismertetésére, amely meghallgatást a Parlament szervezi, adott esetben az Unió többi, részt venni kívánó intézményével és szervével együtt, a Bizottság jelenlétében, ami privilegizált hozzáférést biztosít számukra az uniós intézményekhez.
A Törvényszék tehát helytálló módon állapította meg a megtámadott ítélet 124. pontjában, hogy a fellebbezők arra vonatkozó álláspontjának elutasítása, miszerint a Bizottság köteles lépéseket tenni a vitatott EPK nyomán, nem fosztja meg hatékony érvényesülésétől az EPK mechanizmusát. Amint azt a főtanácsnok kiemelte indítványának 78. pontjában, e mechanizmus sajátos hozzáadott értékét nem az eredmény bizonyossága, hanem az általa az uniós polgárok számára teremtett azon alkalmak és lehetőségek képezik, hogy politikai vitát kezdeményezzenek az uniós intézményekben anélkül, hogy be kellene várni jogalkotási eljárás megindítását.
A fenti megfontolások fényében a Törvényszék megalapozottan állapította meg a megtámadott ítélet 105–118. pontjában, hogy a 211/2011 rendelet 10. cikke (1) bekezdése c) pontjának a fellebbezők által adott értelmezése jogi tévedést tartalmaz. A Törvényszék ugyancsak helytálló módon utasította el a megtámadott ítélet 122–125. pontjában a fellebbezők azon érvelését, amely szerint az EUSZ 11. cikk (4) bekezdése kötelezettséget keletkeztet a Bizottság számára, hogy jogalkotási eljárást kezdeményezzen a nyilvántartásba vett és a megkövetelt támogatást élvező EPK‑k nyomán.
Következésképpen a fellebbezés első jogalapját, mint megalapozatlant, el kell utasítani.
A második jogalapról
A felek érvei
Második jogalapjukkal a fellebbezők azt állítják, hogy a Törvényszék tévesen alkalmazta a jogot, amikor a megtámadott ítélet 128. és 132. pontjában azt állapította meg, hogy a Bizottság a 211/2011 rendelet 10. cikke (1) bekezdésének c) pontja értelmében nem köteles külön‑külön összefoglalni a hozzá benyújtott EPK‑ról alkotott jogi és politikai következtetéseit. A fellebbezők azt állítják, hogy e rendelkezést e rendelet (20) preambulumbekezdésének fényében kell értelmezni, amelyből kitűnik, hogy a Bizottságnak külön‑külön kell összefoglalnia „jogi” és „politikai” következtetéseit.
A Bizottság, osztva a Törvényszék azon értékelését, amely szerint az uniós jogi aktusok preambulumának nincs kötelező jogi ereje, és arra nem lehet hivatkozni sem egy rendelkezéstől való eltérés igazolása, sem az annak szövegével nyilvánvalóan ellentétes értelmezés céljából, úgy véli, hogy e második jogalapot el kell utasítani.
A Bíróság álláspontja
Az uniós jogi aktus preambuluma pontosíthatja e jogi aktus rendelkezéseinek tartalmát (lásd ebben az értelemben: 2006. január 10‑iIATA és ELFAA ítélet,
C‑344/04
,
EU:C:2006:10
,
76.
pont). Amint azt a főtanácsnok kiemelte indítványának 93. pontjában, valamely jogi aktus preambulumbekezdései ugyanis olyan fontos értelmezési elemek, amelyek rávilágítanak e jogi aktus megalkotójának szándékára.
Ugyanakkor az uniós jogi aktusok preambulumának nincs kötelező jogi ereje, és arra nem lehet hivatkozni sem az adott jogi aktus rendelkezéseitől való eltérés igazolása, sem e rendelkezéseknek a szövegükkel nyilvánvalóan ellentétes értelmezése céljából (lásd ebben az értelemben: 2005. november 24‑iDeutsches Milch‑Kontor ítélet,
C‑136/04
,
EU:C:2005:716
,
32.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
A jelen ügyben a Törvényszék, miután a megtámadott ítélet 128. pontjában felidézte a preambulum jogi hatályára vonatkozó állandó ítélkezési gyakorlatot, ugyanezen ítélet 129. és 130. pontjában megállapította, hogy a Bizottságot nem terheli a jogi és politikai következtetések külön‑külön összefoglalására vonatkozó kötelezettség, mivel ezen, a 211/2011 rendelet (20) preambulumbekezdésében említett kötelezettséget az említett rendelet 10. cikke (1) bekezdésének c) pontja nem ismétli meg. A teljesség kedvéért a Törvényszék ehhez hozzátette a megtámadott ítélet 131. pontjában, hogy még azt feltéve is, hogy az e rendelkezés értelmében a Bizottság köteles lett volna külön‑külön meghatározni a jogi és politikai következtetéseket, ez a kötelezettség tisztán formális lenne, így annak megsértése nem eredményezhetné a vitatott közlemény megsemmisítését.
Meg kell állapítani, hogy a 211/2011 rendelet 10. cikke (1) bekezdése c) pontjának, illetve e rendelet (20) preambulumbekezdésének szövege csak abban tér el egymástól, hogy kizárólag e preambulumbekezdés említi a Bizottság jogi, illetve politikai következtetéseinek „külön‑külön” történő meghatározását. Ennek az említése ekként a Bizottságot az említett rendelkezés értelmében terhelő kötelezettséget pontosítja.
Erre tekintettel az említett rendelet (20) preambulumbekezdésében alkalmazott „külön‑külön” kifejezést úgy kell értelmezni, hogy az adott EPK‑ra vonatkozó közleményben a Bizottság mind jogi, mind politikai következtetéseinek szerepelniük kell olyan módon, hogy az lehetővé tegye az e közleményben foglalt indokok jogi és politikai jellegének megértését.
Ezzel szemben az említett kifejezés nem értelmezhető akként, hogy olyan kötelezettséget ír elő egyrészt a jogi következtetések, másrészt a politikai következtetések formális szétválasztására, amelynek megsértése a szóban forgó közlemény megsemmisítésével lenne szankcionálható.
A jelen ügyben, amint azt a főtanácsnok ugyancsak kiemelte indítványának 104. pontjában, a megtámadott ítélet 13–30. pontjából az következik, hogy a vitatott közlemény teljesíti a jelen ítélet 79. pontjában említett követelményt.
Következésképpen a fellebbezők második fellebbezési jogalap keretében kifejtett érvelésének semmi esetre sem adható hely.
E második jogalapot tehát, mint hatástalant, el kell utasítani.
A harmadik jogalapról
A felek érvei
Harmadik jogalapjukkal a fellebbezők azt állítják, hogy a Törvényszék tévesen alkalmazta a jogot a megtámadott ítélet 170. pontjában, amikor megállapította, hogy a vitatott közleménynek a Törvényszék általi korlátozott, a nyilvánvaló értékelési hibákra szorítkozó felülvizsgálat tárgyát kell képeznie. A fellebbezők úgy vélik egyrészt, hogy a Törvényszék olyan ítélkezési gyakorlatból indult ki, amely az EPK mechanizmusa tekintetében nem alkalmazható, másrészt hogy nem javasolt egyetlen olyan szempontot sem, amely alapján különbséget lehetne tenni a „nyilvánvaló”, valamint a nem nyilvánvaló hibák között.
A fellebbezők közelebbről arra hivatkoznak, hogy a Törvényszék tévesen ismert el a Bizottság számára a közlemény EPK‑k nyomán való kibocsátása tekintetben hasonlóan tág mérlegelési jogkört, mint amelyet a Bizottság a gazdasági‑szociális politika területén élvez. Hozzáteszik, hogy a Törvényszék nem jelölte meg azokat az okokat, amelyek folytán analógia útján a 2005. július 14‑iRica Foods kontra Bizottság ítéletre (
C‑40/03 P
,
EU:C:2005:455
) támaszkodott, amely mindazonáltal nem ültethető át az EPK mechanizmusára.
A Bizottság úgy véli, hogy a harmadik jogalap megalapozatlan.
A Bíróság álláspontja
A Törvényszék a megtámadott ítélet 169. pontjában kimondta, hogy a Bizottságnak jogalkotás‑kezdeményezési hatásköre gyakorlásának keretében széles mérlegelési jogkörrel kell rendelkeznie, amennyiben ezzel összefüggésben – az EUSZ 17. cikk (1) bekezdése értelmében – az Unió általános érdekeit kell előmozdítania, egymással ellentétes érdekekkel kapcsolatos esetleges nehéz döntések meghozatala révén. Ebből következőleg ezen ítélet 170. pontjában a Törvényszék kimondta, hogy a vitatott közleménynek korlátozott bírósági felülvizsgálat tárgyát kell képeznie.
E tekintetben, amint az az első fellebbezési jogalap vizsgálatának keretében megállapítást nyert, a Bizottság arra vonatkozó határozata, hogy nem tesz lépéseket egy nyilvántartásba vett és a szükséges támogatást összegyűjtő EPK nyomán, az ezen intézmény számára az EUSZ 17. cikkben biztosított jogalkotás‑kezdeményezési hatáskör gyakorlásának körébe tartozik.
Márpedig, mivel – amint azt a Törvényszék helytállóan emelte ki a megtámadott ítélet 169. pontjában – e hatáskörének gyakorlásával összefüggésben a Bizottságnak széles mérlegelési jogkörrel kell rendelkeznie, azt is helytállóan állapította meg az említett ítélet 170. pontjában, hogy a vitatott közlemény korlátozott, nem pedig teljes bírósági felülvizsgálatnak van alávetve, amint azt a fellebbezők állítják.
Ezzel kapcsolatban pontosítani kell egyébiránt, hogy noha – amint azt a Bizottság hangsúlyozta – a Bíróság kimondta a 2014. december 9‑iSchönberger kontra Parlament ítéletében (
C‑261/13 P
,
EU:C:2014:2423
,
24.
pont), hogy az EUMSZ 227. cikkben meghatározott feltételeket teljesítő petíció alapján megteendő intézkedésekre vonatkozó parlamenti határozat nem képezheti az uniós bíróság általi felülvizsgálat tárgyát, a 211/2011 rendelet 10. cikke (1) bekezdésének c) pontja alapján kiadott bizottsági közlemény több tekintetben is eltér az ilyen határozattól.
Ugyanis, az ilyen petícióval ellentétben, egy, a 211/2011 rendelet 4. cikkének (2) bekezdése alapján nyilvántartásba vett EPK e rendelet értelmében szigorú feltételekhez és pontos eljárási garanciákhoz van kötve. Ezenkívül, míg a Parlament fenti pontban említetthez hasonló határozata „politikai jellegű” mérlegelési jogkörbe tartozik (2014. december 9‑iSchönberger kontra Parlament ítélet,
C‑261/13 P
,
EU:C:2014:2423
,
24.
pont), e rendelet 10. cikke (1) bekezdésének c) pontjából az következik, hogy a Bizottságnak közleményben kell összefoglalnia az adott EPK‑ról alkotott jogi és politikai következtetéseit, az esetlegesen megtenni kívánt lépéseit, és ezek okait, illetve ha nem kíván lépéseket tenni, ennek okait.
E követelmények nemcsak azt szolgálják, hogy az EPK szervezői egyértelmű, érthető és részletes tájékoztatást kapjanak a Bizottságnak a kezdeményezésükről alkotott véleményéről, de azt is, hogy az uniós bíróság felülvizsgálhassa a Bizottság által a 211/2011 rendelet 10. cikke (1) bekezdése c) pontjának megfelelően kiadott közleményeket.
E felülvizsgálat terjedelmével kapcsolatban a Törvényszék kimondta a megtámadott ítélet 170. pontjában, hogy az említett felülvizsgálatnak – a vitatott közlemény indokolása megfelelő jellegén felül – többek között az e közleményt érintő nyilvánvaló értékelési hibák fennállásának vizsgálatára kell irányulnia.
E tekintetben egyrészt emlékeztetni kell arra, hogy az indokolási kötelezettségnek főszabály szerint az Unió összes joghatást kiváltó jogi aktusára vonatkoznia kell (lásd ebben az értelemben: 2017. október 25‑iBizottság kontra Tanács [WRC‑15] ítélet,
C‑687/15
,
EU:C:2017:803
,
52.
pont). Az indokolásnak egyértelműen ki kell fejtenie a jogi aktust megalkotó intézmény érvelését úgy, hogy az érintettek a jogaik védelme érdekében megismerhessék a meghozott határozat indokait, és az uniós bíróság e határozat tekintetében jogszerűségi felülvizsgálatot gyakorolhasson (lásd ebben az értelemben: 2017. szeptember 12‑iAnagnostakis kontra Bizottság ítélet,
C‑589/15 P
,
EU:C:2017:663
,
28.
pont).
Másrészt, amikor az uniós intézmények – mint a Bizottság a jelen ügyben – széles mérlegelési jogkörrel rendelkeznek, különösen amikor egyebek mellett politikai jellegű választást és összetett értékeléseket végeznek, az e jogkör gyakorlásának az alapját képező értékelések bírósági felülvizsgálatának a nyilvánvaló hibák hiányának vizsgálatából kell állnia (lásd ebben az értelemben: 2017. szeptember 6‑iSzlovákia és Magyarország kontra Tanács ítélet,
C‑643/15 et C‑647/15
,
EU:C:2017:631
,
123.
és
124.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
Tehát a Törvényszék nem alkalmazta tévesen a jogot, amikor azt állapította meg a megtámadott ítélet 169. és 170. pontjában, hogy a vitatott közlemény a Bizottság széles mérlegelési jogköre gyakorlásának körébe tartozik, következésképpen annak a Törvényszék általi korlátozott – az indokolásának megfelelő jellegére és a nyilvánvaló értékelési hibák hiányára szorítkozó – felülvizsgálat tárgyát kell képeznie.
Ebből az következik, hogy a harmadik fellebbezési jogalapot mint megalapozatlant el kell utasítani.
A negyedik jogalapról
A felek érvei
Negyedik jogalapjukkal a fellebbezők azt állítják, hogy a Törvényszék egyrészt tévesen alkalmazta a jogot, amikor a Bizottság mérlegelési jogkörének korlátozott felülvizsgálatát végezte el, másrészt a vitatott közleményt nem kimerítő módon vizsgálta felül.
Konkrétabban a fellebbezők arra hivatkoznak, hogy a Törvényszék a megtámadott ítélet 159–165. pontjában meghatározta az állítólagos értékelési hibákat, és az említett ítélet 166–177. pontjában felülvizsgálatát e hibák nyilvánvaló jellegének meghatározására korlátozta. Ugyanakkor a fellebbezők szerint a megtámadott ítélet 172–183. pontjából kitűnik, hogy a Törvényszék e felülvizsgálatot csak bizonyos állítólagos értékelési hibák tekintetében alkalmazta.
Erre vonatkozóan a fellebbezők először is előadják, hogy a Törvényszék tévesen alkalmazta a jogot, amikor egyrészt elmulasztotta annak megállapítását, hogy következetlenség áll fenn a 2011. október 18‑iBrüstle ítéletben (
C‑34/10
,
EU:C:2011:669
) kimondott, az emberi embriók megsemmisítését feltételező találmányok szabadalmazására vonatkozó tilalom és az ilyen találmányokra vonatkozó kutatások finanszírozása között, másrészt ezen ítéletből nem vonta le azt a következtetést, hogy az emberi embriónak ember minőség tulajdonítható. A fellebbezők úgy vélik, hogy az említett ítélet 33. és 34. pontja az emberi méltóságot jogelvként határozza meg, amely elsőbbséget élvez a szabadalmi joggal szemben, és amelyet ugyancsak „számításba kell venni az Unió emberi embriók megsemmisítéséhez nyújtott gazdasági és pénzügyi hozzájárulásának megítéléséhez”.
Másodszor a fellebbezők úgy vélik, hogy a Törvényszék elmulasztotta megállapítani, hogy a Bizottságnak előzetesen ismertetnie kellett volna az emberi embrió jogállását, hogy egyensúlyra törekedhessen az emberi embrionálisőssejt‑kutatások érdeke és az emberi embrió méltósága között. Álláspontjuk szerint az embrió emberi méltóságának a Bizottság általi elismerése nem tette volna lehetővé számára, hogy egyensúlyra törekedjen e méltóság és bármely versengő szociális érdek között, mivel az emberi méltóságnak maga a fogalma tiltja az ilyen mérlegelést.
Harmadszor, az emberi embrionálisőssejt‑kutatásokkal kapcsolatban a fellebbezők előadják, hogy az a kijelentés, amely szerint a „háromszoros védelmet” biztosító rendszer etikai szempontból megfelelő támpontnak tekinthető a kutatási projektek értékeléséhez, nyilvánvalóan téves, mivel az ilyen rendszer nem akadályozza a jogellenes kutatási projektek finanszírozását, sőt még ösztönzőleg is hat a tagállamok számára, hogy enyhítsék etikai normáikat. A fellebbezők azt állítják, hogy téves jogalkalmazást valósít meg a Törvényszék megtámadott ítélet 176. pontjában tett azon megállapítása, amely szerint a Bizottság etikai megközelítése, amely eltér a vitatott EPK megközelítésétől, nem szenved nyilvánvaló értékelési hibában. A fellebbezők szerint nem a Törvényszék feladata a versengő szociális és etikai előnyök meghatározása, amennyiben az ilyen megállapítás politikai, nem pedig jogi jellegű. A fellebbezők hozzáteszik, hogy a Törvényszék által végzett felülvizsgálat nem teljes körű, mivel a Törvényszék nem vizsgált meg minden állítólagos értékelési hibát. E tekintetben a fellebbezők előadják, hogy a Törvényszék nem vizsgálta meg a Bizottság „háromszoros védelmet” biztosító rendszerre vonatkozó kijelentésének nyilvánvalóan hibás jellegét, és nem is bocsátott ki további észrevételeket e kijelentésekre vonatkozólag.
Negyedszer, a fellebbezők előadják, hogy nyilvánvalóan paradox kijelenteni – vonatkozó bizonyítékok benyújtása nélkül –, hogy az uniós költségvetésből finanszírozott terhességmegszakítási szolgáltatások nyújtása csökkenti a terhességmegszakítások számát.
Ötödször, a fellebbezők azt állítják, hogy a Törvényszék a megtámadott ítélet 164. pontjában elferdítette érveiket, mivel azok valójában arra vonatkoztak, hogy a Bizottság hibásan minősítette a „millenniumi fejlesztési célok” (a továbbiakban: MFC‑k) és a nemzetközi népesedési és fejlesztési konferencia (a továbbiakban: ICPD) cselekvési programja keretében tett kötelezettségvállalásokat kötelező erejű jogi kötelezettségeknek.
A Bizottság azt állítja, hogy a negyedik jogalapot mint megalapozatlant el kell utasítani.
A Bíróság álláspontja
Először is el kell vetni a fellebbezők azon érvét, amely szerint a Törvényszék tévedett, amikor a megtámadott ítélet 173–175. pontjában megállapította, hogy az a kérdés, hogy egy emberi embriók felhasználását feltételező tudományos kutatás finanszírozható‑e uniós forrásokból, nyilvánvalóan különbözik a 2011. október 18‑iBrüstle ítélethez (
C‑34/10
,
EU:C:2011:669
) vezető kérdéstől.
Ugyanis, amint az ezen ítélet 40. pontjából kitűnik, a Bíróság rámutatott, hogy a biotechnológiai találmányok jogi oltalmáról szóló, 1998. július 6‑i 98/44/EK európai parlamenti és tanácsi irányelvnek (
HL 1998. L 213., 13. o.
; magyar nyelvű különkiadás 13. fejezet, 20. kötet, 395. o.), amelynek értelmezése az említett ítélet tárgyát képezi, nem célja, hogy az emberi embriók tudományos kutatás keretében történő felhasználását szabályozza, mivel ezen irányelv célja a biotechnológiai találmányok szabadalmazhatóságára korlátozódik (lásd továbbá, ebben az értelemben: 2014. december 18‑iInternational Stem Cell ítélet,
C‑364/13
,
EU:C:2014:2451
,
22.
pont). A 2011. október 18‑iBrüstle ítélet (
C‑34/10
,
EU:C:2011:669
) egyébként nem tartalmaz a Bíróság részéről olyan értékelést, amely szerint az emberi embriók felhasználásával járó tudományos kutatásokat az Unió semmilyen esetben sem finanszírozhatja.
Következésképpen, mivel ez az érv a 2011. október 18‑iBrüstle ítélet (
C‑34/10
,
EU:C:2011:669
) téves értelmezésén alapul, a Törvényszék nem valósított meg téves jogalkalmazást, amikor megállapította, hogy erre az ítéletre a fellebbezők nem hivatkozhatnak a Bizottság emberi embriók tudományos kutatások keretében való felhasználására vonatkozó megközelítése következetlen jellegének bizonyítása céljából.
Másodszor, a fellebbezőknek az emberi embrió jogállásának egyértelművé tételére vonatkozó kötelezettséget illető érve – amint azt a főtanácsnok kiemelte indítványának 136. pontjában – a megtámadott ítélet 156. pontját érinti, amely a Törvényszék előtt hivatkozott negyedik, a Bizottságot terhelő indokolási kötelezettség megsértésére alapított jogalapra vonatkozik.
Ilyen körülmények között és túl azon, hogy ez az érv csupán megismétel egy, a Törvényszék előtti eljárás keretében a vitatott közlemény ellen kifejtett érvet, az említett érv hasznosan nem támaszthatja alá a negyedik fellebbezési jogalapot, amely azon alapul, hogy a Törvényszék nem állapította meg, hogy e közlemény a Bizottság állítólagos nyilvánvaló értékelési hibáit tartalmazza.
Harmadszor, az emberi embrionálisőssejt‑kutatásra vonatkozó érvekkel kapcsolatban, amelyek szerint a Törvényszék a megtámadott ítélet 176. és 177. pontjában meghatározta a versengő szociális és etikai előnyöket, meg kell jegyezni, hogy azok a megtámadott ítélet téves értelmezésén alapulnak.
A megtámadott ítélet 176. pontjából kitűnik ugyanis, hogy a Törvényszék bemutatta az emberi embrionálisőssejt‑kutatásra vonatkozóan a vitatott EPK‑ban, illetve a Bizottság által követett etikai megközelítéseket. Úgy ítélte meg, hogy ezen intézmény megközelítése nem szenved nyilvánvaló értékelési hibában. Ezenfelül, az említett ítélet 177. pontjában a Törvényszék mint nem kellően kifejtett érvet elutasította a fellebbezők arra alapított érvét, hogy léteznek az emberi embrionálisőssejt‑kutatáshoz képest alternatív megoldások, amelyek folytán e kutatás elavult.
Ezzel a Törvényszék egyáltalán nem végezte el a versengő szociális és etikai megközelítések érdemeinek vizsgálatát. Kizárólag azt vizsgálta ugyanis, hogy a Bizottság az általa követendő megközelítés kiválasztásával nem követett‑e el nyilvánvaló értékelési hibát.
Következésképpen a fellebbezők emberi embrionálisőssejt‑kutatásra vonatkozó érveit, mint megalapozatlan érveket, el kell utasítani.
Negyedszer, ami a Törvényszék által a megtámadott ítélet 179. és 180. pontjában állítólagosan vétett hibára vonatkozó érvet illeti, amelynek megfogalmazása szerint az uniós költségvetésből finanszírozott terhességmegszakítási szolgáltatások biztosítása csökkenti a terhességmegszakítások számát, meg kell állapítani, hogy az a megtámadott ítélet téves értelmezésén alapul.
A Törvényszék ugyanis helytállóan állapította meg a megtámadott ítélet 180. pontjában, hogy a vitatott közleményben a Bizottság – az Egészségügyi Világszervezet kiadványára támaszkodva – kifejtette, hogy bizonyos, például a terhességmegszakításhoz kapcsolódó egészségügyi szolgáltatások biztonságának növelése hozzájárul az anyai betegségek és halandóság csökkenéséhez, amelynek egyik oka a nem biztonságos körülmények között végzett terhességmegszakítás.
A Törvényszék tehát helytállóan állapította meg, hogy a Bizottság nem vétett nyilvánvaló értékelési hibát, amikor úgy vélte, hogy biztonságos és hatékony egészségügyi szolgáltatások egy – például a terhességmegszakításhoz kapcsolódó – csoportjának uniós finanszírozása hozzájárul a nem biztonságos terhességmegszakítások számának csökkenéséhez és ezzel az anyai halandóság és betegségek kockázatának csökkentéséhez. Következésképpen a fellebbezők érvét mint nyilvánvalóan megalapozatlant el kell utasítani.
Ötödször, az arra alapított érvvel kapcsolatban, hogy a Törvényszék elferdítette a felpereseknek a megtámadott ítélet 164. pontjában az MFC‑kkel és az ICPD cselekvési programmal kapcsolatos érveit, elegendő annyit megjegyezni, amint azt a főtanácsnok kiemelte indítványának 146. pontjában, hogy az említett érv semmiképpen nem fogadható el, mivel a vitatott közlemény nem tartalmaz olyan állítást, amely szerint az MFC‑k és az ICPD cselekvési programja kötelező erejű jogi kötelezettségeket tartalmaz.
A fenti megfontolások összességéből az következik, hogy negyedik fellebbezési jogalapot szintén el kell utasítani.
Az ötödik jogalapról
A felek érvei
Ötödik jogalapjukkal a fellebbezők azt állítják, hogy a Törvényszék tévesen alkalmazta a jogot, amikor a megtámadott ítélet 156. pontjában azt állapította meg, hogy nem szükséges az emberi embrió jogállásának egyértelművé tétele a vitatott EPK‑ban előterjesztett, meglévő vagy tervezett uniós jogi aktusok módosítására irányuló három javaslatnak az elutasításához. A vitatott EPK célja nem kizárólag a Bizottságnak javasolt három intézkedés elfogadására irányul, hanem elsősorban az emberi méltóság, az élethez való jog és minden ember integritásának a fogantatás pillanatától kezdve fennálló jogi védelmét érinti. A fellebbezők úgy vélik, hogy a Bizottságnak együtt kellett volna működnie a vitatott EPK szervezőivel, és ezen EPK nyomán jogalkotási aktusra irányuló javaslatot kellett volna előterjesztenie. Álláspontjuk szerint a Törvényszék tévesen alkalmazta a jogot azzal, hogy nem vette figyelembe ezen EPK különleges tárgyát, amikor kimondta, hogy a Bizottság nem volt köteles lépéseket tenni ezen EPK nyomán.
A Bizottság úgy véli, hogy az ötödik jogalapot el kell utasítani.
A Bíróság álláspontja
Ezen ötödik jogalappal a fellebbezők lényegében arra hivatkoznak, hogy a megtámadott ítélet 156. pontjában a Törvényszék tévesen állapította meg, hogy Bizottság joggal értelmezhette a vitatott EPK‑t úgy, hogy annak célja nem az emberi embrió jogállásának meghatározása vagy egyértelművé tétele, hanem pusztán az, hogy a Bizottság terjessze elő az ezen EPK‑ban leírt három jogalkotási javaslatot.
E tekintetben a 211/2011 rendelet 4. cikkének (1) bekezdéséből az következik, hogy az EPK szervezőinek az EPK nyilvántartásba vétele céljából az említett rendelet II. mellékletében meghatározott információkat rendelkezésre kell bocsátaniuk. Az e mellékletben felsorolt követelmények sorában szerepel a javasolt EPK címe, a javasolt EPK tárgya, céljainak leírása, valamint a Szerződések azon rendelkezései, amelyek a szervezők megítélése szerint a javasolt fellépésre vonatkoznak. Ezenfelül a szervezők nyilvántartásba vétel iránti kérelmük mellékletében bővebb információkat is megadhatnak a javasolt EPK tárgyával, céljaival és hátterével kapcsolatban, és e kérelemhez jogszabálytervezetet is mellékelhetnek.
A jelen ügyben a megtámadott ítélet 2–4. pontjából az következik, hogy a Bizottság által az EPK nyilvántartásba vétele céljából rendelkezésre bocsátott online nyilvántartásban leírtaknak megfelelően először is a vitatott EPK célja az emberi méltóság, az élethez való jog és minden ember integritásának jogi védelme a fogantatás pillanatától kezdve, valamennyi releváns területen, ami az Európai Unió hatáskörébe tartozik.
Másodszor, ezen EPK célja volt a 2011. október 18‑iBrüstle ítélet (
C‑34/10
,
EU:C:2011:669
) nyomán az emberi embrió méltóságának és integritásának védelme, amely a szervezők szerint akként határozza meg az emberi embriót, mint az ember fejlődésének kezdete. A szervezők rámutattak e tekintetben, hogy a következetesség hatáskörének gyakorlása során történő garantálása érdekében az Uniónak meg kell tiltania és be kell fejezni minden olyan tevékenység anyagi támogatását, amelyekben feltételezhetően emberi embriók megsemmisítése történik, különösen a kutatás, a fejlesztési támogatás és a közegészségügy területén.
Harmadsorban, a szervezők relevánsnak tekintett rendelkezésekként a következőkre hivatkoztak: EUSZ 2. és EUSZ 17. cikk, valamint az EUMSZ 4. cikk (3) és (4) bekezdése, továbbá az EUMSZ 168., EUMSZ 180., EUMSZ 182., EUMSZ 209., EUMSZ 210. és EUMSZ 322. cikk.
A vitatott EPK szervezői nyilvántartásba vételi kérelmükhöz három, meglévő vagy tervezett uniós jogi aktusok módosítására irányuló javaslatot mellékeltek.
Közelebbről, amint az a jelen ítélet 14. pontjából kitűnik, először azt kérték, hogy az Unió költségvetésére alkalmazandó költségvetési rendelet egészüljön ki egy olyan cikkel, amely tiltja, hogy az Unió olyan tevékenységeket finanszírozzon, amelyekben ténylegesen vagy feltételezhetően emberi embriókat pusztítanak el, másodszor azt kérték, hogy a kutatási és innovációs keretprogram létrehozásáról szóló uniós rendeletre irányuló javaslat egészüljön ki egy olyan rendelkezéssel, amely kizárja az e keretprogram alapján nyújtott összes finanszírozásból azon kutatási tevékenységeket, amelyek során emberi embriókat semmisítenek meg, beleértve az őssejtek beszerzésére irányuló ilyen tevékenységeket is, valamint a bármely fázisban lévő emberi embrionális őssejteket felhasználó kutatásokat, harmadszor azt kérték, hogy a fejlesztési együttműködés finanszírozási eszközének létrehozásáról szóló uniós szabályozás egészüljön ki egy, lényegében azt előíró rendelkezéssel, hogy az Unió pénzügyi támogatása nem használható fel közvetlenül vagy közvetve abortuszok finanszírozására.
A fenti tényezőkből az következik, hogy a Törvényszék a megtámadott ítélet 156. pontjában helytállóan vélte úgy, hogy a vitatott EPK célja az, hogy felkérje a Bizottságot, hogy három, meglévő vagy tervezett, az uniós költségvetésre, a kutatásra és innovációra, valamint a fejlesztési együttműködésre vonatkozó uniós jogi aktus módosítására irányuló jogalkotási javaslatot terjesszen elő, nem az, hogy az emberi embrió jogállásának meghatározására vagy egyértelművé tételére irányuló javaslatot is előterjesszen.
Következésképpen az ötödik fellebbezési jogalapot és ezzel a fellebbezést el kell utasítani.
A költségekről
A Bíróság eljárási szabályzata 184. cikkének (2) bekezdése értelmében, ha a fellebbezés megalapozatlan, a Bíróság határoz a költségekről.
Ugyanezen szabályzat 138. cikkének (1) bekezdése, amelyet e szabályzat 184. cikkének (1) bekezdése értelmében a fellebbezési eljárásban is alkalmazni kell, akként rendelkezik, hogy a Bíróság a pervesztes felet kötelezi a költségek viselésére, ha a pernyertes fél ezt kérte.
Mivel a fellebbezők pervesztesek lettek, a Bizottság kérelmének megfelelően kötelezni kell őket a saját költségeik viselésén kívül a Bizottság költségeinek viselésére.

A fenti indokok alapján a Bíróság (nagytanács) a következőképpen határozott:

1)
A Bíróság a fellebbezést elutasítja.

2)
A Bíróság Patrick Grégor Puppinckot, Filippo Varit, Jakub Baltroszewiczet, Manfred Liebnert, Joséphine Quintavalle‑t, Frivaldszky Edithet és Alicia Latorre Canizarest kötelezi a saját költségeiken felül az Európai Bizottság részéről felmerült költségek viselésére.

Aláírások
(
*1
)	Az eljárás nyelve: angol.