CELEX: 62020CJ0675
Appel
personalesag
bilag VII til vedtægten for tjenestemænd i Den Europæiske Union
artikel 4, stk. 1, litra a) og b)
EU-tjenestemand, der er statsborger i Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland, og som på en varig måde har boet på området for den stat, hvor hans tjenestestedet er beliggende, i løbet af de ti år, der går forud for ansættelsestidspunktet
Det Forenede Kongeriges udtræden af Unionen
denne EU-tjenestemands opnåelse af statsborgerskab i den stat, hvor hans tjenestested er beliggende
fratagelse af retten til udbetaling af udlandstillæg
annullationssøgsmål

Colin Brown, der er tjenestemand ved Europa-Kommissionen, har i appelskriftet nedlagt påstand om, at Domstolen ophæver Den Europæiske Unions Rets dom af 5. oktober 2020, Brown mod Kommissionen (T-18/19, herefter »den appellerede dom«,
EU:T:2020:465
), hvorved Retten frifandt Kommissionen i det søgsmål, som han havde anlagt med påstand om annullation af Kommissionens afgørelse af 19. marts 2018, hvorved han blev frataget retten til udbetaling af udlandstillæg og følgelig til udbetaling af udgifter til rejse mellem sit tjenestested og sit hjemsted fra den 1. december 2017, efter at han havde opnået statsborgerskab i den medlemsstat, hvor hans tjenestested er beliggende (herefter »den omtvistede afgørelse«).
Retsforskrifter
Artikel 1d, stk. 5, i vedtægten for tjenestemænd i Den Europæiske Union i den affattelse, der finder anvendelse på den tvist, der har givet anledning til sagen (herefter »vedtægten«), bestemmer:
»Hvis personer, der er omfattet af denne vedtægt, og som finder, at de er blevet krænket, fordi ligebehandlingsprincippet som fastlagt ovenfor ikke er blevet anvendt på dem, fremlægger oplysninger, på grundlag af hvilke man må formode, at der har fundet direkte eller indirekte forskelsbehandling sted, påhviler det institutionen at bevise, at der ikke har været tale om krænkelse af ligebehandlingsprincippet. […]«
Artikel 4 i bilag VII til vedtægten bestemmer:
»1.   Der gives et udlandstillæg på 16% af summen af grundlønnen og af de husstandstillæg og børnetilskud, der tilkommer tjenestemanden:
a)
den tjenestemand, der:
–
ikke har eller har haft statsborgerskab i den stat, på hvis område han gør tjeneste, og
–
i den femårsperiode, der udløber seks måneder før hans tiltrædelse af tjenesten, hverken har udøvet sit hovederhverv eller haft bopæl på en varig måde på statens europæiske område. Ved anvendelse af denne bestemmelse ses der bort fra de tilfælde, hvor vedkommende har gjort tjeneste for en anden stat eller en international organisation[…]
b)
den tjenestemand, der har eller har haft statsborgerskab i den stat, på hvis område tjenestestedet befinder sig, men som på en varig måde i den tiårsperiode, der udløber ved ansættelsestidspunktet, har boet uden for statens europæiske område af en anden grund end tjenesteudøvelse for en stat eller en international organisation.
[…]
2.   Den tjenestemand, der ikke har eller har haft statsborgerskab i den stat, på hvis område hans tjenestested er beliggende, og som ikke opfylder de i stk. 1 anførte betingelser, har ret til et særligt udlandstillæg svarende til en fjerdedel af udlandstillægget.
3.   Ved anvendelsen af stk. 1 og 2 sidestilles en tjenestemand, som ved ægteskab automatisk har opnået statsborgerskab, uden mulighed for at give afkald herpå, i den stat, på hvis område han gør tjeneste, med den i stk. 1, litra a), første led, nævnte tjenestemand.«
Artikel 7, stk. 4, i bilag VII til vedtægten fastsætter:
»Ved tiltrædelsen fastsættes en tjenestemands hjemsted, idet der i princippet tages hensyn til det sted, hvorfra han blev ansat, eller efter udtrykkelig og behørig begrundet anmodning det sted, hvortil han har et naturligt tilhørsforhold. Det således fastsatte hjemsted kan ændres i løbet af den pågældendes tjenestetid og ved hans fratræden ved særlig bestemmelse truffet af ansættelsesmyndigheden. Denne ændring kan i tjenestetiden kun ske i undtagelsestilfælde og efter behørigt dokumenteret ansøgning fra tjenestemanden.«
Artikel 8, stk. 1, i bilag VII til vedtægten bestemmer:
»Tjenestemænd, der er berettigede til udlandstillægget eller det særlige udlandstillæg, har inden for de i stk. 2 fastsatte grænser i hvert kalenderår ret til et fast beløb svarende til udgifterne til en rejse mellem tjenestestedet og hjemstedet som fastsat i artikel 7 for dem selv og, såfremt de har ret til husstandstillæg, for deres ægtefælle og de efter artikel 2 forsørgelsesberettigede personer.«
Vedtægtens artikel 20, første punktum, bestemmer:
»Tjenestemanden skal tage bopæl på tjenestestedet eller i en sådan afstand fra dette, at han ikke hindres i udførelsen af sit arbejde. […]«
Vedtægtens artikel 85, stk. 1, fastsætter:
»Ethvert beløb, der fejlagtigt er udbetalt, kræves tilbagebetalt, hvis modtageren har haft kendskab til fejlen, eller denne var så åbenbar, at han burde have kendt den.«
Sagens baggrund
De faktiske omstændigheder, der ligger til grund for tvisten, er sammenfattet af Retten i den appellerede doms præmis 1-8 på følgende måde:
»1 [Appellanten], Colin Brown, var oprindeligt kun statsborger i Det Forenede Kongerige [Storbritannien og Nordirland], hvor han boede indtil 1996. Han studerede i Italien i 1996 og 1997 og derefter i Belgien fra september 1997 til juni 1998. [Appellanten] gennemførte derefter et praktikophold ved […]Kommissionen […] i perioden fra den 1. oktober 1998 til den 28. februar 1999. Derefter var han fuldtidsbeskæftiget i den private sektor i Belgien i perioden fra den 1. marts 1999 til den 31. december 2000.
2 [Appellanten] tiltrådte tjenesten ved Kommissionen den 1. januar 2001. Kommissionens Kontor for »Forvaltning og Fastsættelse af Individuelle Rettigheder« (PMO) tildelte ham udlandstillæg i henhold til artikel 4, stk. 1, litra a), i bilag VII til vedtægten […].
3 […] Det Forenede Kongeriges premierminister [meddelte] den 29. marts 2017 Det Europæiske Råd, at denne medlemsstat agtede at træde ud af Unionen og Det Europæiske Atomenergifællesskab (Euratom) i henhold til artikel 50, stk. 2, TEU.
4 Den 27. juni 2017 ansøgte [appellanten] om belgisk statsborgerskab, som han opnåede den 3. november 2017. Han gav den 19. januar 2018 PMO meddelelse om denne ændring af sin situation.
5 Den 23. februar 2018 blev [appellanten] underrettet om dels, at han ville miste retten til udlandstillægget med virkning fra den 31. oktober 2017, med den begrundelse, at han havde opnået belgisk statsborgerskab, dels, at han som følge heraf ligeledes ville miste retten til godtgørelse af rejseudgifter i henhold til artikel 8 i bilag VII til vedtægten.
6 Efter at have anmodet om en forklaring modtog [appellanten] en e-mail den 5. marts 2018, hvoraf fremgik, at han var blevet frataget udlandstillægget i henhold til artikel 4, stk. 1, litra b), i bilag VII til vedtægten som følge af, at han siden 1997 havde boet i Belgien.
7 Den 19. marts 2018 erstattede PMO afgørelsen af 23. februar 2018 med [den omtvistede afgørelse].
8 Den 17. juni 2018 indgav [appellanten] en klage, som ansættelsesmyndigheden afslog ved afgørelse af 15. oktober 2018.«
Søgsmålet for Retten og den appellerede dom
I søgsmålet for Retten nedlagde appellanten bl.a. påstand om, at den omtvistede afgørelse blev annulleret, og at Kommissionen blev tilpligtet at genindføre hans ret til udbetaling af udlandstillæg i henhold til artikel 4 i bilag VII til vedtægten (herefter »udlandstillægget«) og til udbetaling af udgifter til rejse mellem hans tjenestested og hans hjemsted som defineret i artikel 7 i dette bilag VII, fra den 1. december 2017.
Til støtte for sin annullationspåstand fremsatte appellanten fire anbringender, som Retten forkastede.
Hvad angår det første anbringende i søgsmålet i første instans om tilsidesættelse af artikel 4, stk. 1, litra a), i bilag VII til vedtægten fastslog Retten for det første efter det ræsonnement, der blev fulgt i den appellerede doms præmis 35-51, at PMO ikke tilsidesatte denne bestemmelse i vedtægten, »da kontoret fandt, at den omstændighed, at der i løbet af karrieren var erhvervet statsborgerskab i tjenestelandet, skulle give anledning til at foretage en fornyet vurdering af retten til udlandstillæg« (den appellerede doms præmis 52). For det andet forkastede Retten appellantens argumentation om, at risikoen for, at han som statsborger i Det Forenede Kongerige »afskediges uden ansøgning« efter denne stats udtræden af Unionen, udgjorde et tilfælde af force majeure, der fritog PMO fra forpligtelsen til at foretage en fornyet vurdering af hans situation som følge af, at han havde opnået belgisk statsborgerskab (den appellerede doms præmis 55-71).
I denne henseende konstaterede Retten i det væsentlige, at det ikke kunne udledes af ordlyden af artikel 4, stk. 1, litra a), i bilag VII til vedtægten, set i lyset af denne bestemmelses tilblivelseshistorie og det formål, som den forfølger, at administrationen var forpligtet til at fortsætte med månedligt at udbetale udlandstillægget, når der indtræder en begivenhed, som væsentligt ændrer situationen for den person, der modtager tillægget, henset til betingelserne for tildelingen heraf. Den pågældende tjenestemands opnåelse af statsborgerskab i den stat, hvor hans tjenestested er beliggende, efter at han var tiltrådt tjenesten, udgjorde en sådan væsentlig ændring, der kunne føre til, at retten til udbetaling af dette tillæg blev frataget.
Hvad angår det andet anbringende, som appellanten fremførte i første instans, og som vedrørte en tilsidesættelse af princippet om ligebehandling og forbud mod forskelsbehandling som følge af en fornyet vurdering af hans situation i forhold til betingelserne i artikel 4, stk. 1, litra b), i bilag VII til vedtægten, forkastede Retten dette efter den undersøgelse, der blev foretaget i den appellerede doms præmis 75-106.
Retten fastslog nærmere bestemt i det væsentlige, at dette princip ikke kun skulle overholdes på datoen for den berørtes tiltrædelse af tjenesten, men også ved den fornyede vurdering af, om han havde ret til udbetaling af udlandstillægget, efter at hans personlige situation var blevet ændret. Retten fandt, at appellanten fra det tidspunkt, hvor han var blevet belgisk statsborger, skulle behandles på samme måde som enhver anden belgisk statsborger eller tidligere belgisk statsborger, hvis varige bopæl i Belgien, selv kortvarigt, i den »tiårige referenceperiode«, der gik forud for tiltrædelsen af tjenesten, var tilstrækkelig til at udelukke retten til udbetaling af dette tillæg i henhold til artikel 4, stk. 1, litra b), i bilag VII til vedtægten.
Hvad angår det tredje anbringende, der blev fremført i første instans, hvorved appellanten gjorde gældende, at Kommissionen havde tilsidesat princippet om ligebehandling og om forbud mod forskelsbehandling ved at anlægge den fortolkning, som den i den omtvistede afgørelse havde givet af artikel 4, stk. 1, litra b), i bilag VII til vedtægten, fremhævede Retten i den appellerede doms præmis 112 og 113, at den af appellanten forfægtede fortolkning var uforenelig med selve ordlyden af denne bestemmelse og med bestemmelsens rækkevidde, således at den kun kunne forkastes.
På baggrund af disse betragtninger forkastede Retten ligeledes det fjerde anbringende, som appellanten havde fremsat subsidiært i første instans, og som vedrørte en ulovlighedsindsigelse mod artikel 4, stk. 1, i bilag VII til vedtægten, og de øvrige nedlagte påstande, og den frifandt følgelig Kommissionen i det hele (den appellerede doms præmis 123-132).
Parternes påstande og retsforhandlingerne for Domstolen
I appelskriftet har appellanten nedlagt følgende påstande:
–
Den appellerede dom ophæves.
–
Den omtvistede afgørelse annulleres på grundlag af de sagsakter, som er blevet fremlagt for Domstolen.
–
Kommissionen tilpligtes at genindføre appellantens ret til udbetaling af udlandstillæg og rejseudgifter, som han havde, fra den 1. december 2017, samt retten til udbetaling af de tillæg, som ikke er blevet udbetalt til ham mellem den 1. december 2017 og datoen for genindførelsen af den ret, som han havde, med tillæg af renter.
–
Kommissionen tilpligtes at betale appellantens omkostninger ved Domstolen og Retten.
Kommissionen og Rådet for Den Europæiske Union har nedlagt påstand om, at appellen forkastes, og at appellanten tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
Om appellen
Appellanten har fremsat to anbringender til støtte for sine påstande. Det første appelanbringende vedrører en fejlagtig fortolkning af artikel 4, stk. 1, litra a), i bilag VII til vedtægten. Det andet appelanbringende vedrører den uberettigede forskelsbehandling, der følger af Rettens anvendelse af artikel 4, stk. 1, litra b), i bilag VII til vedtægten.
Det første anbringende om en fejlagtig fortolkning af artikel 4, stk. 1, litra a), i bilag VII til vedtægten
Parternes argumentation
Appellanten har gjort gældende, at Retten begik en retlig fejl ved fortolkningen af artikel 4, stk. 1, litra a), i bilag VII til vedtægten, idet den fandt, at en tjenestemands ret til at få udbetalt udlandstillæg, når denne opnår statsborgerskab i den stat, hvor dennes tjenestested er beliggende, uden at denne stat har ændret sig, i henhold til denne bestemmelse kan eller skal bortfalde.
Appellanten har for det første gjort gældende, at han fuldt ud er enig i Rettens ræsonnement i den appellerede doms præmis 47-50 for så vidt angår formålet med udlandstillægget, som består i at kompensere for de ulemper og byrder, som en tjenestemand er udsat for på grund af afstanden mellem den stat, hvor dennes tjenestested er beliggende, og den stat, hvor hans hjemsted er beliggende.
Nødvendigheden af at yde en kompensation i løbet af hele karrieren for en tjenestemand i den stat, hvor denne tiltrådte tjenesten, er indlysende, idet omkostningerne og ulemperne ikke forsvinder, selv om tjenestemanden lever uden for sin egen stat i løbet af hele sin karriere og har skabt forskellige former for forbindelser med den stat, hvor tjenestestedet er beliggende. Som Retten anførte i den appellerede doms præmis 47, kan disse omkostninger og ulemper tværtimod endog blive forværret.
Ifølge appellanten forklarer forbindelsen mellem den pågældende tjenestemands hjemsted ved dennes ansættelse og retten til udbetaling af udlandstillæg, hvorfor ordlyden af artikel 4, stk. 1, litra a), i bilag VII til vedtægten for det første udelukkende vedrører de perioder, der ligger forud for denne tjenestemands tiltrædelse af tjenesten, og ikke de begivenheder, der kan indtræde efter denne tiltrædelse af tjenesten, og for det andet anvender præsens indikativ i udtrykket »ikke har eller har haft statsborgerskab« i den stat, hvor tjenestestedet er beliggende, hvilket indebærer, at det er den nævnte tjenestemands statsborgerskab på tidspunktet for dennes tiltrædelse af tjenesten, der skal tages i betragtning.
Den retlige fejl, som den appellerede dom er behæftet med, skyldes den omstændighed, at Retten med sit ræsonnement er nået frem til et resultat, der er uforeneligt med formålet med udlandstillægget, således som der er redegjort for dette i den appellerede doms præmis 47-50, dvs. at dette tillæg skal tildeles på grundlag af de omstændigheder, der forelå på tidspunktet for den pågældende tjenestemands tiltrædelse af tjenesten, og at retten til udbetaling heraf ikke efterfølgende kan tilbagekaldes, medmindre den berørte skifter tjenestested.
Retten har i øvrigt i den appellerede doms præmis 36 og 50 anerkendt, at integrationen af den berørte tjenestemand i den stat, hvor tjenestestedet er beliggende, efter tiltrædelsen af tjenesten er uden betydning for retten til udbetaling af udlandstillæg.
Efter appellantens opfattelse og i modsætning til det, som Retten fastslog i den appellerede doms præmis 51, er det bevidst, at EU-lovgiver ikke har behandlet spørgsmålet om ændring af statsborgerskab efter ansættelsen af den pågældende tjenestemand. Den eneste konklusion, der skal drages heraf, henset til formålet med udlandstillægget, er, at opnåelsen af et nyt statsborgerskab efter den berørtes tiltrædelse af tjenesten ikke kan udgøre en grund til fratagelse af retten til udbetaling af udlandstillæg, hvis denne oprindeligt opfyldte de krævede betingelser.
En sådan fortolkning bekræftes desuden af Rettens konklusion i den appellerede doms præmis 49, hvorefter udlandstillægget har til formål at tilskynde til ansættelse på et så bredt geografisk grundlag som muligt. Dette tillæg kan derfor ikke tages op til fornyet vurdering efter den pågældendes tiltrædelse af tjenesten.
Appellanten har i replikken under henvisning til ordet »fiktion«, der er anvendt i den appellerede doms præmis 85, tilføjet, at artikel 4, stk. 1, i bilag VII til vedtægten skal fortolkes således, at det undgås, at der anvendes en sådan »fiktion«, som består i, at en tjenestemands ændring af statsborgerskab anses for at ske med tilbagevirkende kraft fra tidspunktet for hans tiltrædelse af tjenesten. På tidspunktet for vedtagelsen af artikel 4, stk. 1, i bilag VII til vedtægten var EU-lovgiver nemlig fuldt ud bevidst om situationer med dobbelt statsborgerskab eller opnåelse af et nyt statsborgerskab. EU-lovgiver fastsatte imidlertid ikke udtrykkeligt, at retten til udbetaling af udlandstillæg inddrages under sådanne omstændigheder.
Appellanten er endvidere af den opfattelse, at hvis kriterierne i artikel 4, stk. 1, litra a), i bilag VII til vedtægten blev anvendt efter den pågældende tjenestemands tiltrædelse af tjenesten, skulle varigheden af opholdet i den stat, hvor tjenestestedet er beliggende, tages i betragtning. For så vidt som en ændring af den berørtes bopæl efter dennes tiltrædelse af tjenesten – idet betingelsen om bopæl er den vigtigste af de to betingelser for at vurdere behovet for kompensation, og betingelsen om statsborgerskab er sekundær – ikke medfører en fornyet vurdering af behovet for kompensation, bør det samme gælde for en ændring af den pågældendes nationalitet. Ifølge appellanten har en tjenestemand enten måttet forlade den stat, hvor denne har haft sit hjemsted, for at tiltræde tjenesten, eller har kunnet forblive dér. Betingelserne for tildeling af retten til udbetaling af udlandstillæg er således udelukkende baseret på den situation, der går forud for den pågældendes tiltrædelse af tjenesten.
Kommissionen, støttet af Rådet, har gjort gældende, at det første appelanbringende skal forkastes.
Domstolens bemærkninger
Indledningsvis bemærkes, at appellanten ikke har fremsat noget klagepunkt mod det ræsonnement, der blev fulgt i den appellerede doms præmis 55-73, som følge af hvilket Retten forkastede argumentationen om, at appellanten havde været nødsaget til at anmode om belgisk statsborgerskab i betragtning af Det Forenede Kongeriges eventuelle udtræden af Unionen.
Det følger heraf, at undersøgelsen af det første appelanbringende skal tage udgangspunkt i den antagelse, at appellanten, der udelukkende havde statsborgerskab i Det Forenede Kongerige på det tidspunkt, hvor han tiltrådte tjenesten ved Kommissionen i 2001, frivilligt i løbet af karrieren i november 2017 opnåede statsborgerskab i den stat, hvor hans tjenestested er beliggende.
Det bemærkes, at udlandstillægget i artikel 4, stk. 1, i bilag VII til vedtægten, som bl.a. beregnes på grundlag af den pågældende tjenestemands grundløn, udgør en bestanddel af dennes løn, der betales månedligt.
En tildeling efter de EU-tjenestemandsretlige regler af en sådan bestanddel af lønnen kan ikke begrunde nogen velerhvervet ret, som kan være til hinder for en eventuel ophævelse (jf. i denne retning dom af 9.3.1978, Herpels mod Kommissionen,
54/77
,
EU:C:1978:45
, præmis
). Det var derfor med rette, at Retten – uden at dette i øvrigt er blevet bestridt af appellanten – i det væsentlige i den appellerede doms præmis 38 fastslog, at det på ingen måde følger af vedtægtens bestemmelser, og navnlig ikke af artikel 4, stk. 1, i bilag VII til vedtægten, at tildelingen af retten til udbetaling af udlandstillæg udgør en velerhvervet rettighed.
Det var ligeledes med rette, at Retten i den appellerede doms præmis 37 udledte af den i denne doms foregående præmis nævnte dom, at eftersom udlandstillægget udbetales månedligt, kan administrationen ikke fortsætte med at udbetale dette tillæg, når der indtræder en begivenhed, som væsentligt ændrer situationen for den person, der modtager tillægget, for så vidt som denne begivenhed har betydning for de betingelser, som tildelingen af retten til udbetaling af dette tillæg er underlagt.
Uden formelt at bestride grundlaget for denne konstatering, har appellanten imidlertid gjort gældende, at Retten fejlagtigt fandt, at en tjenestemands opnåelse af statsborgerskab i den stat, hvor dennes tjenestested er beliggende, i løbet af karrieren har betydning for betingelserne for tildeling af retten til udbetaling af det udlandstillæg, der er fastsat i artikel 4, stk. 1, litra a), i bilag VII til vedtægten. Ifølge appellanten skal disse betingelser, bortset fra i tilfælde af ændring af den stat, hvor den berørte har sit tjenestested, kun være opfyldt inden den pågældendes tiltrædelse af tjenesten.
I denne forbindelse bemærkes, at i henhold til artikel 4, stk. 1, litra a), i bilag VII til vedtægten tildeles udlandstillæg, jf. denne bestemmelses første led, til en tjenestemand, »der ikke har eller har haft statsborgerskab i den stat, på hvis område han gør tjeneste«, og som ifølge bestemmelsens andet led »i den femårsperiode, der udløber seks måneder før hans tiltrædelse af tjenesten, hverken har udøvet sit hovederhverv eller haft bopæl på en varig måde på statens europæiske område«.
Henset til ordlyden af artikel 4, stk. 1, litra a), i bilag VII til vedtægten tildeles udlandstillægget kun til en tjenestemand, der opfylder de to negative kumulative betingelser, der er fastsat i denne bestemmelse (kendelse af 6.7.2021, Karpeta-Kovalyova mod Kommissionen,
C-717/20 P
, ikke trykt i Sml.,
EU:C:2021:542
, præmis
), hvoraf den første, der fremgår af det første led, kræver af tjenestemanden, at denne ikke har eller har haft statsborgerskab i den stat, på hvis område han gør tjeneste.
Hvis betingelsen om, at den pågældende tjenestemand »ikke har eller har haft statsborgerskab« i den stat, hvor dennes tjenestested er beliggende, som hævdet af appellanten alene skulle vurderes på tidspunktet for den berørtes tiltrædelse af tjenesten og ikke i løbet af dennes karriere, ville denne bestemmelse, hvori der er anvendt præsens indikativ, og som vedrører en bestanddel af tjenestemandens løn, der betales månedligt, nødvendigvis være blevet affattet anderledes, således som Retten med rette har anført i den appellerede doms præmis 45.
Ordlyden af den nævnte bestemmelse ville således ikke have begrænset sig til at henvise til tidspunktet for den berørtes »tiltrædelse af tjenesten« alene med henblik på at vurdere, om den anden, ligeledes negative, betingelse for anvendelse af artikel 4, stk. 1, litra a), i bilag VII til vedtægten er opfyldt, dvs. ingen varig bopæl eller intet erhverv på den stats område, hvor den berørte har sit tjenestested i »den femårige referenceperiode«, der udløber seks måneder før dette tidspunkt. Der ville derimod nødvendigvis også have været henvist til dette tidspunkt for at prøve, om den første betingelse, hvorefter den pågældende tjenestemand ikke må have statsborgerskab i denne stat, var overholdt.
Affattelsen af de øvrige bestemmelser i artikel 4 i bilag VII til vedtægten samt denne artikels opbygning understøtter den analyse, hvorefter denne første betingelse om manglende statsborgerskab i den stat, hvor tjenestestedet er beliggende, ikke er begrænset til det statsborgerskab, som den pågældende tjenestemand havde før sin tiltrædelse af tjenesten.
For det første kan retten til udbetaling af udlandstillægget nemlig i medfør af artikel 4, stk. 1, litra b), i dette bilag ligeledes tildeles en tjenestemand, der »har eller har haft statsborgerskab« i den stat, hvor dennes tjenestested er beliggende, og som opfylder de andre betingelser i denne artikel. Det skal desuden bemærkes, at det særlige udlandstillæg, der er omhandlet i artikel 4, stk. 2, i det nævnte bilag, kun tildeles en tjenestemand, »der ikke har eller har haft statsborgerskab i den stat, på hvis område hans tjenestested er beliggende«, og som ikke opfylder de øvrige betingelser for at modtage udlandstillægget. Ingen af disse bestemmelser antyder således, at betingelsen om statsborgerskab eller manglende statsborgerskab i den stat, hvor den pågældende tjenestemand gør tjeneste, udelukkende vedrører denne tjenestemands statsborgerskab på tidspunktet for dennes tiltrædelse ved EU-institutionerne.
Hvad for det andet angår opbygningen af artikel 4 i bilag VII til vedtægten bemærkes, at i henhold til artikel 4, stk. 3, i dette bilag »sidestilles« en tjenestemand, som ved ægteskab automatisk har opnået statsborgerskab, uden mulighed for at give afkald herpå, i den stat, på hvis område han gør tjeneste, med den i artikel 4, stk. 1, litra a), første led, i dette bilag nævnte tjenestemand. Denne artikel 4, stk. 3, der blev indført i vedtægten efter afsigelsen af domme af 20. februar 1975, Airola mod Kommissionen (
21/74
,
EU:C:1975:24
), og Van den Broeck mod Kommissionen (
37/74
,
EU:C:1975:25
), neutraliserer således virkningerne af en automatisk opnåelse af statsborgerskab ved ægteskab i den stat, hvor den pågældende tjenestemand gør tjeneste, når denne ikke kan give afkald herpå.
Artikel 4, stk. 3, i bilag VII til vedtægten ville imidlertid blive berøvet sin effektive virkning, hvis den bestemmelse, som denne artikel henviser til, udelukkende skulle vedrøre opnåelsen af statsborgerskab i den stat, hvor den pågældende tjenestemand gjorde tjeneste, inden denne tiltrådte tjenesten. Idet formålet med artikel 4, stk. 3, i dette bilag nemlig – med det formål at sikre overholdelsen af princippet mod forskelsbehandling – er at undgå, at administrationen fratager en tjenestemand retten til udbetaling af udlandstillægget efter opnåelsen af statsborgerskab ved ægteskab i den stat, hvor dennes tjenestested er beliggende, uden at denne har kunnet give afkald herpå, skal denne bestemmelse, ligesom artikel 4, stk. 1, litra a), første led, i bilag VII til vedtægten, som den henviser til, finde anvendelse, selv når dette statsborgerskab er blevet opnået, efter at den berørte er tiltrådt tjenesten.
Såfremt appellantens klagepunkter mod den fortolkning af artikel 4, stk. 1, litra a), i bilag VII til vedtægten, som blev lagt til grund i den appellerede dom, blev taget til følge, ville det i tilfælde af, at den pågældende tjenestemand efter sin tiltrædelse af tjenesten opnåede statsborgerskab i den stat, hvor dennes tjenestested er beliggende, i øvrigt svare til at anse denne tjenestemands oprindelige statsborgerskab for at være dennes eneste »faktiske statsborgerskab«, hvilket Domstolen udtrykkeligt forkastede i dom af 14. december 1979, Devred mod Kommissionen (
257/78
,
EU:C:1979:294
, præmis
).
Den pågældende tjenestemands integration i den stat, hvor dennes tjenestested er beliggende, efter tiltrædelsen af tjenesten er ganske vist uden betydning for anvendelsen af artikel 4, stk. 1, litra a), andet led, i bilag VII til vedtægten. Det er ligeledes korrekt, som Domstolen gentagne gange har udtalt, at formålet med udlandstillægget er at opveje de særlige udgifter og ulemper, der er forbundet med tiltrædelsen af tjenesten ved Unionens institutioner for de tjenestemænd, der som følge heraf er forpligtet til at skifte bopæl (jf. i denne retning dom af 15.9.1994, Magdalena Fernández mod Kommissionen,
C-452/93 P
,
EU:C:1994:332
, præmis
, og kendelse af 6.7.2021, Karpeta-Kovalyova mod Kommissionen,
C-717/20 P
, ikke trykt i Sml.,
EU:C:2021:542
, præmis
).
Disse betragtninger betyder imidlertid ikke, også selv om betingelsen om den pågældende tjenestemands statsborgerskab først kommer i anden række (jf. bl.a. i denne retning dom af 15.1.1981, Vutera mod Kommissionen,
1322/79
,
EU:C:1981:6
, præmis
), at anvendelsen af denne betingelse nødvendigvis skal se bort fra begivenheder, såsom en ændring af statsborgerskab, der opstår efter den pågældende tjenestemands tiltrædelse af tjenesten.
Det er ligeledes korrekt, således som Retten bemærkede i den appellerede doms præmis 47, at de udgifter og ulemper, der er forbundet med tiltrædelsen af tjenesten ved EU-institutionerne, kan vare ved for de tjenestemænd, der i lighed med appellanten i løbet af karrieren frivilligt har opnået statsborgerskab i den stat, hvor deres tjenestested er beliggende.
Det forholder sig ikke desto mindre således, at vedtægten ikke ser bort fra sådan situation, eftersom udlandstillægget ikke automatisk fortabes for fremtiden i et sådant tilfælde. På trods af den væsentlige ændring af den pågældende tjenestemands personlige situation, som er forårsaget af opnåelsen af statsborgerskab i den stat, hvor dennes tjenestested er beliggende, gør vedtægten det nemlig muligt for denne tjenestemand under visse betingelser at bevare retten til et sådant tillæg, ikke længere på grundlag af artikel 4, stk. 1, litra a), i bilag VII hertil, men i henhold til artikel 4, stk. 1, litra b), heri.
Selv om det er korrekt, således som appellanten har gjort gældende, og som Retten i øvrigt har fremhævet i den appellerede doms præmis 76, at betingelserne for at anvende artikel 4, stk. 1, litra b), i bilag VII til vedtægten af Unionens retsinstanser fortolkes mere restriktivt end betingelserne i artikel 4, stk. 1, litra a), andet led, i dette bilag, skal det bemærkes, at appellanten dog ikke har fremsat nogen kritik af denne forskel, ligesom han heller ikke har kritiseret Retten for i den appellerede doms præmis 125-127 at have forkastet den ulovlighedsindsigelse mod artikel 4, stk. 1, i bilag VII til vedtægten, som han havde rejst subsidiært i første instans.
Det var derfor med rette, at Retten fortolkede artikel 4, stk. 1, i bilag VII til vedtægten således, at en tjenestemand, der efter sin tiltrædelse af tjenesten opnår statsborgerskab i den stat, hvor dennes tjenestested er beliggende, for fremtiden mister den ret til udlandstillæg, som han var blevet tildelt på grundlag af artikel 4, stk. 1, litra a), i bilag VII til vedtægten, hvilket indebærer, at retten til udbetaling af dette tillæg for denne tjenestemand prøves på ny af administrationen, således som Retten i det væsentlige fastslog i den appellerede doms præmis 52.
Det følger heraf, at det første appelanbringende skal forkastes som ugrundet.
Det andet anbringende om uberettiget forskelsbehandling som følge af Rettens anvendelse af artikel 4, stk. 1, litra b), i bilag VII til vedtægten
Parternes argumentation
Appellanten har gjort gældende, at Retten ikke foretog en korrekt prøvelse af den argumentation, som han fremførte i første instans, hvorefter anvendelsen af artikel 4, stk. 1, litra b), i bilag VII til vedtægten på tjenestemænd, der efter deres tiltrædelse af tjenesten har opnået statsborgerskab i den stat, hvor deres tjenestested er beliggende, er udtryk for forskelsbehandling.
Efter appellantens opfattelse har Retten ikke foretaget en korrekt analyse af dels de forskellige foreliggende situationer, dels spørgsmålet om, hvorvidt den forskelsbehandling, som Retten burde have identificeret, kunne være objektivt begrundet.
Henset til formålet med udlandstillægget har appellanten gjort gældende, at de tjenestemænd, der i løbet af deres karriere opnår statsborgerskab i den stat, hvor deres tjenestestede er beliggende, og de tjenestemænd, der havde dette statsborgerskab på tidspunktet for deres tiltrædelse af tjenesten, således som de er beskrevet i den appellerede doms præmis 87 og 89, udgør to klart adskilte kategorier af tjenestemænd. Disse to kategorier af tjenestemænd påvirkes nemlig forskelligt på grund af afstanden til deres hjemsted.
Retten behandlede imidlertid ikke på noget tidspunkt i sin analyse eksistensen af de nævnte to kategorier af tjenestemænd eller overvejede konsekvenserne af en identisk behandling af disse. I den appellerede doms præmis 87-89 sidestillede Retten ganske enkelt fejlagtigt den kategori af tjenestemænd, der efter deres tiltrædelse af tjenesten havde opnået statsborgerskab i den stat, hvor deres tjenestested er beliggende, med kategorien af tjenestemænd, der havde eller havde haft dette statsborgerskab før deres tiltrædelse af tjenesten.
Hvis Retten havde sondret mellem disse to grupper af tjenestemænd, ville den på grundlag af den »fiktion«, der er vedtaget i den omtvistede afgørelse, have konstateret, at disse blev behandlet på samme måde og var underlagt den samme »strenge formodning« for, at der var nære forbindelser til tjenestestedet i de ti år, der går forud for deres tiltrædelse af tjenesten, hvilken formodning kun kan tilbagevises ved, at det godtgøres, at der ikke har været en periode med varig bopæl i den stat, hvor den pågældende tjenestemands tjenestested er beliggende, i løbet af disse ti år.
Ifølge appellanten er den appellerede dom således behæftet med en tilsidesættelse af ligebehandlingsprincippet, eftersom kategorien af tjenestemænd, der ikke har erhvervet statsborgerskab i den stat, hvor deres tjenestested er beliggende, før eller i disse ti år, med urette er blevet underlagt denne »strenge formodning«.
Appellanten har i replikken tilføjet, at fortolkningen og anvendelsen af artikel 4, stk. 1, litra b), i bilag VII til vedtægten ikke bør bero på en »fiktion«, der består i, at den pågældende tjenestemands ændring af statsborgerskab anses for at ske med tilbagevirkende kraft fra det tidspunkt, hvor den pågældende tiltrådte tjenesten. En sådan tilgang er meningsløs, idet den medfører, at det – med henblik på tildelingen af retten til udbetaling af udlandstillægget – skal efterprøves, om denne tjenestemand i løbet af disse ti år har afbrudt enhver forbindelse med den stat, hvor han ikke er statsborger. En forbindelse, der ikke findes, kan pr. definition ikke afbrydes.
Desuden indebærer denne »fiktion« en »kategoriflytning«. Som svar på appellantens argumentation om tilsidesættelse af ligebehandlingsprincippet har Retten med andre ord i lighed med Kommissionen »flyttet appellanten fra én kategori til en anden«. Ifølge appellanten kan der imidlertid aldrig gives medhold i et klagepunkt om forskelsbehandling, hvis det – således som Retten gjorde det i den appellerede dom – var muligt fiktivt at ændre en kategorisering med henblik på at fjerne forskelsbehandlingen mellem de omhandlede kategorier.
Efter appellantens opfattelse kan den således påviste forskelsbehandling ikke begrundes i det formål, der ligger til grund for tildelingen af retten til udbetaling af udlandstillæg, selv om dette formål er korrekt beskrevet i den appellerede doms præmis 47-50.
I denne forbindelse er det forhold, således som Retten har anført i den appellerede doms præmis 86, at udlandstillægget skal udbetales under hele tjenesteperioden, uden betydning. Uden at bestride rigtigheden af denne påstand har appellanten gjort gældende, at der skal sondres mellem nydelsen af en vedtægtsmæssig fordel og det retsgrundlag, som ligger til grund for dens opståen. Da retten til udbetaling af udlandstillæg er fastsat på grundlag af de omstændigheder, der gjorde sig gældende i perioden forud for den pågældende tjenestemands tiltrædelse af tjenesten, er det vurderingen af denne periode og afgørelsen om afslag på at tilkende retten til udbetaling af dette tillæg, der ligger til grund for forskelsbehandlingen. Den appellerede doms præmis 86 er i øvrigt ikke i overensstemmelse med det udsagn, der bl.a. er fremsat i dommens præmis 47, hvorefter det nævnte tillæg udbetales for at kompensere for den pågældendes afstand til sit hjemsted, som vil vare ved under hele den pågældende tjenestemands karriere.
Retten begik en retlig fejl ved at undlade at analysere formålet med udlandstillægget, da den prøvede klagepunktet om tilsidesættelse af ligebehandlingsprincippet. I øvrigt er den undersøgelse af de statistikker, som EU-institutionerne har fremsendt, og som er foretaget i den appellerede doms præmis 93-97, i denne henseende uden relevans ud fra et retligt synspunkt.
Det var ligeledes med urette, at Retten ikke anvendte vedtægtens artikel 1d, stk. 5, og at den følgelig fastslog, at det ikke påhvilede Kommissionen at opfylde forpligtelsen til at begrunde enhver forskelsbehandling.
Kommissionen og Rådet har gjort gældende, at det andet appelanbringende skal forkastes.
Domstolens bemærkninger
Det bemærkes, at det fremgår af fast retspraksis, at princippet om ligebehandling indebærer, at ensartede situationer ikke må behandles forskelligt, og forskellige situationer ikke behandles ens, medmindre en sådan behandling er objektivt begrundet (dom af 25.3.2021, Alvarez y Bejarano m.fl. mod Kommissionen,
C-517/19 P og C-518/19 P
,
EU:C:2021:240
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
I henhold til artikel 4, stk. 1, litra b), i bilag VII til vedtægten udbetales udlandstillægget til »den tjenestemand, der har eller har haft statsborgerskab i den stat, på hvis område tjenestestedet befinder sig, men som på en varig måde i den tiårsperiode, der udløber ved ansættelsestidspunktet, har boet uden for statens europæiske område af en anden grund end tjenesteudøvelse for en stat eller en international organisation«.
Når en tjenestemand »har eller har haft« statsborgerskab i den stat, hvor dennes tjenestested er beliggende, skal denne følgelig for at få tildelt udlandstillæg opfylde de betingelser, der er fastsat i artikel 4, stk. 1, litra b), i bilag VII til vedtægten.
I et tilfælde, hvor en tjenestemand, som appellanten, frivilligt i løbet af karrieren har opnået statsborgerskab i den stat, hvor dennes tjenestested er beliggende, fører anvendelsen af disse betingelser ganske vist – som appellanten med rette har anført – til, at det skal efterprøves, om denne i den periode på ti år, der gik forud for tiltrædelsen af tjenesten, havde sin varige bopæl uden for denne stats europæiske område.
Artikel 4, stk. 1, i bilag VII til vedtægten omhandler nemlig ikke andre situationer, hvor en tjenestemand, der har eller har haft statsborgerskab i den stat, hvor dennes tjenestested er beliggende, som omhandlet i denne bestemmelses litra b), har ret til at modtage udlandstillæg.
Appellanten har, således som det er præciseret i denne doms præmis 50, for det første ikke anfægtet den vurdering, der fremgår af den appellerede doms præmis 76, hvorefter den omstændighed, at tjenestemænd, der er statsborgere i den stat, hvor deres tjenestested er beliggende, har bevaret eller etableret deres varige bopæl dér, selv for en meget kort periode i løbet af »den tiårige referenceperiode«, er tilstrækkelig til at medføre et afslag på eller en fortabelse af retten til udlandstillæg.
For det andet skal det præciseres, at appellanten med henblik på vurderingen af dennes ret til dette tillæg først blev sidestillet med tjenestemænd, der er statsborgere i den stat, hvor deres tjenestested er beliggende, fra det tidspunkt, hvor han selv frivilligt opnåede dette statsborgerskab, og ikke før dette tidspunkt.
Appellanten har imidlertid gjort gældende, at han selv fra dette tidspunkt befinder sig i en situation, der objektivt set er forskellig fra situationen for en tjenestemand, der allerede før sin tiltrædelse af tjenesten har statsborgerskab i den stat, hvor dennes tjenestested er beliggende, for så vidt som hans hjemsted fortsat er fastsat i Skotland.
Med appellantens argumentation ses bort fra, at mens den pågældende tjenestemands hjemsted i henhold til artikel 7, stk. 4, i bilag VII til vedtægten fastsættes på tidspunktet for den pågældendes ansættelse, og ændringen af dette sted, mens den berørte gør tjeneste, kun undtagelsesvis kan ske efter behørigt begrundet anmodning fra den pågældende tjenestemand, er tildelingen af retten til udbetaling af udlandstillæg underlagt andre kriterier, og denne ret skal i tilfælde af en væsentlig ændring af omstændighederne, der sker efter den berørtes tiltrædelse af tjenesten, undergives en fornyet vurdering af administrationen, uafhængigt af, om den berørte har indgivet en anmodning herom.
Vedtægtens bestemmelser om fastsættelse og ændring af hjemstedet er følgelig uden relevans for den objektive sondring mellem appellantens situation og situationen for en anden tjenestemand, som i forbindelse med anvendelsen af artikel 4, stk. 1, litra b), i bilag VII til vedtægten har eller har haft statsborgerskab i den stat, hvor dennes tjenestested er beliggende, inden tiltrædelsen af tjenesten.
Med henblik på vurderingen af appellantens ret til at modtage udlandstillæg, og som Retten i det væsentlige fastslog i den appellerede doms præmis 87, er den eneste kategori af tjenestemænd, som appellanten objektivt set kan sammenlignes med, efter at han har opnået belgisk statsborgerskab, følgelig den kategori af tjenestemænd, der er belgiske statsborgere.
Hvis appellanten, efter at han havde fået statsborgerskab i den stat, hvor hans tjenestested er beliggende, fortsat skulle sidestilles – som hævdet af denne – med tjenestemænd, som ikke har og aldrig har haft statsborgerskab i denne stat som omhandlet i artikel 4, stk. 1, litra a), første led, i bilag VII til vedtægten, ville det nemlig betyde, at man så bort fra de konkrete kategorier, der er fastsat i artikel 4 i dette bilag VII, herunder den kategori, der er omhandlet i artikel 4, stk. 3, i det nævnte bilag.
Appellantens situation er i sidste ende sammenlignelig med situationen for en tjenestemand, der – selv om denne har kunnet gøre brug af muligheden for at give afkald på det statsborgerskab, som denne har opnået automatisk ved sit ægteskab med en statsborger i den stat, hvor dennes tjenestested er beliggende – frivilligt har besluttet at bevare dette statsborgerskab, hvilket har ført til, at de betingelser, der er fastsat i artikel 4, stk. 1, litra b), i bilag VII til vedtægten, anvendes på denne tjenestemand (jf. i denne retning dom af 14.12.1979, Devred mod Kommissionen,
257/78
,
EU:C:1979:294
, præmis
og
).
Hvis artikel 4, stk. 1, litra b), i bilag VII til vedtægten ikke bringes i anvendelse på appellantens situation fra det tidspunkt, hvor han opnåede belgisk statsborgerskab, ville dette derfor føre til, at han uden objektiv begrundelse blev behandlet mere fordelagtigt end de tjenestemænd, der – selv om de har kunnet give afkald på statsborgerskab, som er opnået automatisk ved ægteskab, i den stat, hvor deres tjenestested er beliggende – har valgt at bevare dette statsborgerskab, eller – som Retten har bemærket i den appellerede doms præmis 87 – mere fordelagtigt end indfødte belgiere, der er tiltrådt tjenesten i en EU-institution med hjemsted i Belgien, og som har skullet opfylde de strenge betingelser, der er fastsat i denne bestemmelse for at modtage udlandstillæg igennem hele deres karriere.
Det skal endvidere bemærkes, at den fornyede vurdering af en tjenestemands personlige situation, såsom appellantens, i henhold til artikel 4, stk. 1, litra b), i bilag VII til vedtægten fra det tidspunkt, hvor den pågældende har erhvervet statsborgerskab i den stat, hvor dennes tjenestested er beliggende, ikke automatisk indebærer, at dennes ret til udbetaling af udlandstillæg bortfalder for fremtiden. Efter en sådan fornyet vurdering ophører tjenestemanden nemlig kun med at modtage dette tillæg, hvis det konstateres, at han har haft varig bopæl på denne stats europæiske område i den tiårsperiode, der gik forud for hans tiltrædelse af tjenesten.
Selv om appellanten under hele retssagen aldrig har hævdet, at han rent faktisk ikke havde haft varig bopæl i Belgien, i det mindste for så vidt angår en del af »den tiårige referenceperiode«, fremgår det, at den anden betingelse, der er fastsat i artikel 4, stk. 1, litra b), i bilag VII til vedtægten, generelt må være lettere at opfylde for en tjenestemand, der har opnået statsborgerskab i løbet af sin karriere, end for en tjenestemand, der har haft statsborgerskab i den stat, hvor dennes tjenestested er beliggende, siden sin fødsel, eller som har opnået det før dennes tiltrædelse af tjenesten, og for hvilken det må formodes, at denne har flere og nære forbindelser til denne stat.
Følgelig tilsidesatte Retten ikke ligebehandlingsprincippet ved i den appellerede doms præmis 97 i det væsentlige at fastslå, at appellanten med henblik på fortsat at modtage udlandstillæg fra det tidspunkt, hvor han frivilligt havde opnået statsborgerskab i den stat, hvor hans tjenestested er beliggende, i lighed med enhver tjenestemand med dette statsborgerskab skulle opfylde betingelserne i artikel 4, stk. 1, litra b), i bilag VII til vedtægten.
Det følger heraf, at det andet anbringende skal forkastes som ugrundet.
Henset til samtlige ovenstående betragtninger skal appellen forkastes i sin helhed, da ingen af de anbringender, der er blevet fremført til støtte for appellen, er blevet taget til følge.
Sagsomkostninger
I henhold til artikel 184, stk. 2, i Domstolens procesreglement træffer Domstolen afgørelse om sagsomkostningerne, såfremt appellen ikke tages til følge.
Ifølge procesreglementets artikel 138, stk. 1, som i medfør af dets artikel 184, stk. 1, ligeledes finder anvendelse i appelsager, pålægges det den tabende part at betale sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom.
Da appellanten i det foreliggende tilfælde har tabt sagen, bør det pålægges denne at bære sine egne omkostninger og at betale Kommissionens omkostninger i overensstemmelse med dennes påstand herom.
I henhold til samme procesreglements artikel 184, stk. 4, kan en intervenient i første instans, som ikke selv har iværksat appel, kun pålægges at betale sagsomkostningerne i appelsagen, hvis den pågældende har deltaget i den skriftlige eller den mundtlige del af retsforhandlingerne for Domstolen. Deltager en intervenient i første instans i appelsagen, kan Domstolen bestemme, at den pågældende skal bære sine egne omkostninger.
Da Rådet, der var intervenient i første instans, men ikke selv er appellant, har deltaget i retsforhandlingerne for Domstolen, bestemmes, at det bærer sine egne omkostninger.

På grundlag af disse præmisser udtaler og bestemmer Domstolen (Fjerde Afdeling):

1)
Appellen forkastes.

2)
Colin Brown bærer sine egne omkostninger og betaler de af Europa-Kommissionen afholdte omkostninger.

3)
Rådet for Den Europæiske Union bærer sine egne omkostninger.

Underskrifter
(
*1
) – Processprog: engelsk.