CELEX: 62015CJ0303
Odesłanie prejudycjalne
Przepisy techniczne w sektorze gier hazardowych
Dyrektywa 98/34/WE
Pojęcie „przepisu technicznego”
Obowiązek państw członkowskich w zakresie przekazywania Komisji Europejskiej każdego projektu przepisu technicznego
Brak możliwości zastosowania przepisów mających charakter przepisów niezgłoszonych Komisji

Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 8 ust. 1 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (
Dz.U. 1998, L 204, s. 37
– wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 13, t. 20, s. 337), zmienionej dyrektywą 98/48/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 lipca 1998 r. (
Dz.U. 1998, L 217, s. 18
– wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 13, t. 21, s. 8) (zwanej dalej „dyrektywą 98/34”).
Wniosek ten został złożony w ramach sporu między Naczelnikiem Urzędu Celnego I w Ł. a G.M. i M.S. w przedmiocie przestępstwa skarbowego.
Ramy prawne
Prawo Unii
Artykuł 1 dyrektywy 98/34 stanowi:
„Do celów niniejszej dyrektywy stosuje się poniższe terminy:
1)
»produkt« oznacza każdy wyprodukowany przemysłowo produkt lub każdy produkt rolniczy, włącznie z produktami rybnymi;
2)
»usługa«: każda usługa społeczeństwa informacyjnego, to znaczy każda usługa normalnie świadczona za wynagrodzeniem, na odległość, drogą elektroniczną i na indywidualne żądanie odbiorcy usług.
[…]
3)
»specyfikacja techniczna« oznacza specyfikację zawartą w dokumencie, który opisuje wymagane cechy produktu, takie jak: poziom jakości, wydajność [przeznaczenie], bezpieczeństwo lub wymiary, włącznie z wymaganiami mającymi zastosowanie do produktu w zakresie nazwy, pod jaką jest sprzedawany, terminologii, symboli, badań i metod badania, opakowania, oznakowania i etykietowania oraz procedur oceny zgodności.
[…]
4)
»inne wymagania« oznaczają wymagania inne niż specyfikacje techniczne, nałożone na produkt w celu ochrony, w szczególności konsumentów i środowiska, które wpływają na jego cykl życiowy po wprowadzeniu go na rynek, takie jak warunki użytkowania, powtórne przetwarzanie, ponowne zastosowanie lub składowanie, gdzie takie warunki mogą mieć istotny wpływ na skład lub rodzaj produktu lub jego obrót [sprzedaż];
5)
»zasada dotycząca usług«[:] wymóg o charakterze ogólnym odnoszący się do podejmowania i wykonywania działalności usługowych, w znaczeniu pkt 2, w szczególności przepisy dotyczące dostawcy usług, usług i odbiorców usług, z wyjątkiem zasad [przepisów], które szczególnie odnoszą się do usług określonych [które nie odnoszą się konkretnie do usług określonych] w tym punkcie.
[…]
11)
»przepisy techniczne«: specyfikacje techniczne i inne wymagania bądź zasady dotyczące usług, włącznie z odpowiednimi przepisami administracyjnymi, których przestrzeganie jest obowiązkowe, de iure lub de facto, w przypadku wprowadzenia do obrotu, świadczenia usługi, ustanowienia operatora usług lub stosowania w państwie członkowskim lub na przeważającej jego części, jak również przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne państw członkowskich, z wyjątkiem określonych w art. 10, zakazujących [z zastrzeżeniem przepisów, o których mowa w art. 10, przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne państw członkowskich zakazujące] produkcji, przywozu, wprowadzania do obrotu i stosowania produktu lub zakazujących [zakazujące] świadczenia bądź korzystania z usługi lub ustanawiania dostawcy usług [podejmowania działalności jako dostawca usług].
[…]”.
Artykuł 8 ust. 1 tej dyrektywy ma następujące brzmienie:
„Z zastrzeżeniem art. 10 państwa członkowskie niezwłocznie przekazują Komisji wszelkie projekty przepisów technicznych, z wyjątkiem tych, które w pełni stanowią transpozycję normy międzynarodowej lub europejskiej, w którym to przypadku wystarczająca jest informacja dotycząca odpowiedniej normy. Przekazują Komisji także podstawę prawną konieczną do przyjęcia uregulowań technicznych, jeżeli nie zostały one wyraźnie ujęte w projekcie.
[…]”.
Prawo polskie
Artykuł 6 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz.U. z 2009 r., nr 201, poz. 1540) w wersji mającej zastosowanie do postępowania głównego (zwanej dalej „ustawą o grach hazardowych”) stanowi:
„Działalność w zakresie gier cylindrycznych, gier w karty, gier w kości oraz gier na automatach może być prowadzona na podstawie udzielonej koncesji na prowadzenie kasyna gry”.
Artykuł 14 ust. 1 tej ustawy stanowi:
„Urządzanie gier cylindrycznych, gier w karty, gier w kości oraz gier na automatach dozwolone jest wyłącznie w kasynach gry”.
Postępowanie główne i pytanie prejudycjalne
Przed Sądem Rejonowym dla Łodzi-Widzewa w Łodzi toczyło się postępowanie przeciwko G.M. i M.S. z oskarżenia Naczelnika Urzędu Celnego I w Ł. o to, że w okresie od 6 lipca 2012 r. do 23 stycznia 2013 r. urządzali oni gry na automacie bez koncesji na prowadzenie kasyna gry w rozumieniu art. 6 ust. 1 ustawy o grach hazardowych. Działanie takie kwalifikuje się jako naruszenie norm polskiego prawa podatkowego.
Postanowieniem z dnia 13 stycznia 2015 r. Sąd Rejonowy dla Łodzi-Widzewa w Łodzi umorzył postępowanie przeciwko G.M. i M.S.
W świetle wyroku Trybunału z dnia 19 lipca 2012 r., Fortuna i in. (C‑213/11, C‑214/11 i C-
217/11
,
EU:C:2012:495
), sąd ten uznał, że przepis art. 6 ust. 1 ustawy o grach hazardowych, zgodnie z którym działalność w zakresie gier na automatach musi być prowadzona na podstawie udzielonej koncesji na prowadzenie kasyna gry, miał charakter techniczny, i wobec faktu, iż przepis ten nie został zgłoszony Komisji, stwierdził on, że tenże przepis nie może być powołany wobec oskarżonych.
Na postanowienie Sądu Rejonowego dla Łodzi-Widzewa w Łodzi Naczelnik Urzędu Celnego I w Ł. złożył zażalenie do sądu odsyłającego.
Zważywszy, że będące przedmiotem postępowania głównego automaty do gier zostały nabyte w Republice Czeskiej, sąd odsyłający rozpatruje skutki niezgłoszenia Komisji art. 6 ust. 1 ustawy o grach hazardowych.
Po pierwsze, sąd odsyłający zna orzecznictwo Trybunału, zgodnie z którym naruszenie obowiązku zgłoszony przepisów technicznych powoduje ich bezskuteczność w ten sposób, że nie można się na nie powołać wobec osób trzecich. Po drugie, sąd ten przypomina orzecznictwo Trybunału, zgodnie z którym państwa członkowskie korzystają ze swobody w ustalaniu celów ich polityki w dziedzinie organizacji gier hazardowych. Ponadto sąd odsyłający zauważa, że zgodnie z tym samym orzecznictwem przyjęte ograniczenia powinny być jedynie oceniane z uwzględnieniem celów zakładanych przez właściwe organy zainteresowanego państwa członkowskiego oraz zamierzonego poziomu ochrony, a także muszą spełniać przesłanki wynikające z orzecznictwa Trybunału w zakresie ich proporcjonalności.
Następnie sąd odsyłający twierdzi, że sprawa w postępowaniu głównym różni się od spraw, w których wydano wyroki: z dnia 30 kwietnia 1996 r., CIA Security International (
C‑194/94
,
EU:C:1996:172
) i z dnia 8 września 2005 r., Lidl Italia (
C‑303/04
,
EU:C:2005:528
) z uwagi na fakt, iż niezgłoszone przepisy techniczne w tych sprawach dotyczyły regulacji niepodlegających podobnym ograniczeniom jak gry hazardowe. Sąd ten uważa zatem za konieczne dokonanie wykładni art. 8 dyrektywy 98/34 poprzez ustalenie, czy dopuszczalne jest takie jego rozumienie, że z punktu widzenia art. 36 TFUE możliwe są przeprowadzenie oceny niezgłoszonych przepisów w świetle tego artykułu i odmowa zastosowania niezgłoszonych przepisów wyłącznie w wypadku, gdy nie stanowią one ograniczenia zgodnego z tym przepisem traktatu FUE.
W końcu sąd ten zauważa, że trudno jest zaakceptować bez zastrzeżeń bezwarunkowy charakter skutku niezgłoszenia przepisów technicznych bez możliwości oceny, czy mieszczą się one w granicach określonych w art. 36 TFUE. Zdaniem sądu odsyłającego automatyczny brak możliwości stosowania takich przepisów oznaczałby pełną swobodę w organizowaniu gier hazardowych. Bezwarunkowy charakter skutku niezgłoszenia mógłby zdaniem tego sądu również zdestabilizować politykę państwa członkowskiego w innych dziedzinach.
W tych okolicznościach Sąd Okręgowy w Łodzi postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującym pytaniem prejudycjalnym:
„Czy przepis art. 8 ust. 1 dyrektywy nr 98/34 może być interpretowany w ten sposób, że brak zgłoszenia przepisów uznanych za mające charakter techniczny dopuszcza możliwość zróżnicowania skutków, tj. dla przepisów dotyczących swobód niepodlegających ograniczeniom przewidzianym w art. 36 TFUE brak zgłoszenia skutkować powinien tym, że nie mogą być one stosowane w konkretnej sprawie będącej przedmiotem rozstrzygnięcia, zaś dla przepisów odnoszących się do swobód podlegających ograniczeniom z art. 36 TFUE dopuszczalna jest ich ocena przez sąd krajowy, będący jednocześnie sądem Unii, czy mimo niezgłoszenia są one zgodne z wymogami art. 36 TFUE i nie podlegają sankcji braku możliwości ich stosowania?”.
W przedmiocie pytania prejudycjalnego
Na wstępie należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem w ramach ustanowionej w art. 267 TFUE procedury współpracy między sądami krajowymi a Trybunałem do tego ostatniego należy udzielenie sądowi krajowemu użytecznej odpowiedzi, która umożliwi mu rozstrzygnięcie zawisłego przed nim sporu. Mając to na uwadze, Trybunał musi w razie potrzeby przeformułować przedłożone mu pytania (zob. podobnie wyrok z dnia 28 kwietnia 2016 r., Oniors Bio,
C‑233/15
,
EU:C:2016:305
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo). Ponadto Trybunał może być zmuszony do uwzględnienia norm prawa Unii, do których sąd odsyłający nie poczynił odesłania w swoim pytaniu (postanowienie z dnia 14 lipca 2016 r., BASF,
C‑456/15
, niepublikowane,
EU:C:2016:567
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
W tym względzie należy stwierdzić, że sąd odsyłający wychodzi z założenia, że przepis taki jak ten sformułowany w art. 6 ust. 1 ustawy o grach hazardowych wchodzi w zakres pojęcia „przepisów technicznych” w rozumieniu dyrektywy 98/34, objętych obowiązkiem zgłoszenia zgodnie z art. 8 ust. 1 tej dyrektywy, którego naruszenie jest poddane sankcji w postaci braku możliwości stosowania takiego przepisu.
Należy przypomnieć w tym kontekście, że pojęcie „przepisów technicznych” obejmuje cztery kategorie środków, to znaczy, po pierwsze, „specyfikację techniczną” w rozumieniu art. 1 pkt 3 dyrektywy 98/34, po drugie, „inne wymagania” zdefiniowane w art. 1 pkt 4 tej dyrektywy, po trzecie, „zasady dotyczące usług”, o których mowa w art. 1 pkt 5 wskazanej dyrektywy, oraz, po czwarte, „przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne państw członkowskich zakazujące produkcji, przywozu, wprowadzania do obrotu i stosowania produktu lub zakazujące świadczenia bądź korzystania z usługi lub podejmowania działalności jako dostawca usług” w rozumieniu art. 1 pkt 11 tej samej dyrektywy (zob. wyrok z dnia 4 lutego 2016 r., Ince,
C‑336/14
,
EU:C:2016:72
, pkt
).
W tym względzie, po pierwsze, należy przypomnieć, że pojęcie „specyfikacji technicznej” zakłada, że krajowy przepis nieuchronnie odnosi się do produktu lub jego opakowania jako takich, a zatem ustala jedną z wymaganych cech produktu. Jeżeli natomiast przepis krajowy ustanawia warunki zakładania przedsiębiorstw, takie jak na przykład przepisy poddające wykonywanie jakiejś działalności zawodowej uprzedniemu uzyskaniu zezwolenia, to warunki te nie stanowią specyfikacji technicznych (zob. podobnie wyrok z dnia 21 kwietnia 2005 r., Lindberg,
C‑267/03
,
EU:C:2005:246
, pkt
,
i przytoczone tam orzecznictwo).
Po drugie, przepisy krajowe, aby można było je uznać za „inne wymagania” w rozumieniu art. 1 pkt 4 dyrektywy 98/34, muszą ustanawiać „warunki” determinujące w sposób istotny skład, właściwości lub sprzedaż analizowanego produktu (zob. podobnie wyrok z dnia 19 lipca 2012 r., Fortuna i in.,
C‑213/11, C‑214/11 i C‑217/11
,
EU:C:2012:495
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo). Niemniej jednak należy sprawdzić, czy takie przepisy należy uznać „warunki” dotyczące stosowania danego produktu albo czy chodzi wręcz przeciwnie o przepisy krajowe należące do kategorii przepisów technicznych, o których mowa w art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34. Przynależność przepisów krajowych do jednej albo do drugiej z tych dwóch kategorii przepisów technicznych zależy od zakresu zakazu ustanowionego mocą tych przepisów (zob. podobnie wyrok z dnia 21 kwietnia 2005 r., Lindberg,
C‑267/03
,
EU:C:2005:246
, pkt
i
).
Po trzecie, pojęcie „przepisów technicznych”, o którym mowa w art. 1 pkt 5 dyrektywy 98/34 obejmuje jedynie zasady dotyczące usług społeczeństwa informacyjnego, czyli wszystkich usług świadczonych na odległość drogą elektroniczną i na indywidualne żądanie odbiorcy usług (zob. podobnie wyrok z dnia 2 czerwca 2005 r., Mediakabel,
C‑89/04
,
EU:C:2005:348
, pkt
).
Mając na względzie powyższe rozważania wstępne, postawione pytanie należy rozumieć w ten sposób, że sąd odsyłający ma na celu ustalenie, czy art. 1 dyrektywy 98/34 należy interpretować w ten sposób, iż przepis krajowy, taki jak ten będący przedmiotem postępowania głównego, należy do zakresu pojęcia „przepisów technicznych” w rozumieniu tej dyrektywy.
Przede wszystkim należy stwierdzić, że takie przepisy, które uzależniają prowadzenie działalności w zakresie gier cylindrycznych, gier w karty, gier w kości oraz gier na automatach od uzyskania koncesji na prowadzenie kasyna gry, nie stanowią „przepisów technicznych” w rozumieniu art. 1 pkt 3 dyrektywy 98/34, ponieważ nie odnoszą się one do produktu lub do jego opakowania jako takich i nie określają wymaganych cech produktu.
Następnie przepisy te nie zaliczają się do kategorii „zasad dotyczących usług” społeczeństwa informacyjnego w rozumieniu art. 1 pkt 5 dyrektywy 98/34, ponieważ nie dotyczą „usług społeczeństwa informacyjnego” w rozumieniu art. 1 pkt 2 tej dyrektywy.
Wreszcie, w celu ustalenia, czy art. 6 ust. 1 ustawy o grach hazardowych mieści się w zakresie stosowania albo art. 1 pkt 4 dyrektywy 98/34 albo art. 1 pkt 11 tej dyrektywy, należy zbadać, czy takie przepisy mogą mieć istotny wpływ na skład lub rodzaj produktu lub jego sprzedaż, w niniejszej sprawie automatów do gry, jako „warunki” dotyczące stosowania danego produktu albo czy chodzi o przepisy krajowe należące do kategorii zakazów, o których mowa w art. 1 pkt 11 tej dyrektywy.
W tym względzie należy przypomnieć, że to art. 14 ust. 1 ustawy o grach hazardowych zastrzega urządzanie gier cylindrycznych, gier w karty, gier w kości oraz gier na automatach wyłącznie dla kasyn gry. Przepis ten został zgłoszony Komisji jako „przepis techniczny” ze względu na fakt, że Trybunał już orzekł, po pierwsze, iż przepisy krajowe, które zastrzegają organizację niektórych gier losowych wyłącznie dla kasyn, stanowią „przepisy techniczne” w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34 w zakresie, w jakim mogą mieć istotny wpływ na właściwości lub sprzedaż produktów użytkowanych w tym kontekście i, po drugie, że zakaz użytkowania pewnych produktów poza kasynami może mieć istotny wpływ na sprzedaż tych produktów poprzez zmniejszenie liczby kanałów użytkowania (zob. podobnie wyrok z dnia 11 czerwca 2015 r., Berlington Hungary i in.,
C‑98/14
,
EU:C:2015:386
, pkt
,
).
Natomiast art. 6 ust. 1 tej ustawy, który stanowi, że dla celów prowadzenia działalności w zakresie gier cylindrycznych, gier w karty, gier w kości oraz gier na automatach konieczna jest koncesja na prowadzenie kasyna gry, nie został zgłoszony.
Nie można przyjąć tezy Komisji, zgodnie z którą istnieje ścisły związek między dwoma analizowanymi przepisami krajowymi, co z kolei prowadzi do tego, że niemożliwe jest pominięcie art. 14 ust. 1 ustawy o grach hazardowych w kontekście art. 6 ust. 1 tej ustawy. Jak bowiem stwierdza rzecznik generalny w pkt 38–44 swojej opinii, art. 6 ust. 1 tej ustawy i jej art. 14 ust. 1 pełnią różną funkcję i mają różny zakres zastosowania. Element opisowy znajdujący się w art. 6 ust. 1 tej ustawy, który służy wskazaniu analizowanej w niniejszej sprawie koncesji jako koncesji „na prowadzenie kasyna”, nie zmienia tego wniosku.
Stąd zasadne jest stwierdzić, że nie należy uznać art. 6 ust. 1 ustawy o grach hazardowych za „inne wymagania” w rozumieniu art. 1 pkt 4 dyrektywy 98/34, ponieważ zezwolenie wymagane przez ten przepis krajowy na urządzanie gier hazardowych stanowi warunek nałożony względem prowadzenia działalności w zakresie organizowania takich gier w odróżnieniu od art. 14 ust. 1 tej ustawy, który ustanawia warunki względem danych produktów, zakazując ich użytkowania poza kasynami gry.
Ponadto zgodnie z utrwalonym orzecznictwem przepisy krajowe, które ograniczają się do ustanowienia warunków zakładania przedsiębiorstw lub świadczenia usług przez przedsiębiorstwa, jak na przykład przepisy poddające wykonywanie jakiejś działalności zawodowej uprzedniemu uzyskaniu zezwolenia, nie stanowią przepisów technicznych w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34 (zob. podobnie wyrok z dnia 4 lutego 2016 r., Ince,
C‑336/14
,
EU:C:2016:72
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Należy zatem stwierdzić, że przepis taki jak art. 6 ust. 1 ustawy o grach hazardowych nie stanowi „przepisu technicznego” w rozumieniu dyrektywy 98/34.
W tych okolicznościach nie ma konieczności badania skutków naruszenia obowiązku zgłoszenia przepisów technicznych.
Z całości powyższych rozważań wynika, że na zadane pytanie trzeba udzielić odpowiedzi, iż art. 1 dyrektywy 98/34 należy interpretować w ten sposób, że przepis krajowy, taki jak ten będący przedmiotem postępowania głównego nie wchodzi w zakres pojęcia „przepisów technicznych” w rozumieniu tej dyrektywy, podlegających obowiązkowi zgłoszenia na podstawie art. 8 ust. 1 tej samej dyrektywy, którego naruszenie jest poddane sankcji w postaci braku możliwości stosowania takiego przepisu.
W przedmiocie kosztów
Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.

Z powyższych względów Trybunał (pierwsza izba) orzeka, co następuje:

Artykuł 1 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasady dotyczące usług społeczeństwa informacyjnego w brzmieniu zmienionym na mocy dyrektywy 98/48/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 lipca 1998 r. należy interpretować w ten sposób, że przepis krajowy, taki jak ten będący przedmiotem postępowania głównego, nie wchodzi w zakres pojęcia „przepisów technicznych” w rozumieniu tej dyrektywy, podlegających obowiązkowi zgłoszenia na podstawie art. 8 ust. 1 tej samej dyrektywy, którego naruszenie jest poddane sankcji w postaci braku możliwości stosowania takiego przepisu.

Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: polski.