CELEX: 62019CJ0257
Παράβαση κράτους μέλους
Αρχές που διέπουν τη διερεύνηση των ατυχημάτων στον τομέα των θαλάσσιων μεταφορών
Οδηγία 2009/18/ΕΚ
Άρθρο 8, παράγραφος 1
Μέρη των οποίων τα συμφέροντα θα συγκρούονταν ενδεχομένως με τα καθήκοντα που έχουν ανατεθεί στον οργανισμό διερευνήσεων
Μέλη του οργανισμού διερευνήσεων που ασκούν παράλληλα και άλλα καθήκοντα
Παράλειψη σύστασης ανεξάρτητου οργανισμού διερευνήσεων

Με την προσφυγή της, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή ζητεί από το Δικαστήριο να διαπιστώσει ότι η Ιρλανδία, παραλείποντας να συστήσει οργανισμό διερεύνησης που να έχει οργάνωση, νομική δομή και διαδικασία λήψης αποφάσεων ανεξάρτητη από οποιοδήποτε μέρος του οποίου τα συμφέροντα θα συγκρούονταν ενδεχομένως με τα καθήκοντα που του έχουν ανατεθεί, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 8, παράγραφος 1, της οδηγίας 2009/18/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 23ης Απριλίου 2009, για τον καθορισμό των θεμελιωδών αρχών που διέπουν τη διερεύνηση των ατυχημάτων στον τομέα των θαλάσσιων μεταφορών και για την τροποποίηση της οδηγίας 1999/35/ΕΚ του Συμβουλίου και της οδηγίας 2002/59/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου (
ΕΕ 2009, L 131, σ. 114
).
Το νομικό πλαίσιο
Το δίκαιο της Ένωσης
Οι αιτιολογικές σκέψεις 2, 13, 25 και 26 της οδηγίας 2009/18 έχουν ως εξής:
«(2)
Η ταχεία διεξαγωγή της τεχνικής διερεύνησης των ναυτικών ατυχημάτων βελτιώνει την ασφάλεια στη θάλασσα επειδή συμβάλλει στην πρόληψη της επανάληψης τέτοιων ατυχημάτων που έχουν ως αποτέλεσμα απώλεια ανθρωπίνων ζωών, απώλεια πλοίων και ρύπανση του θαλάσσιου περιβάλλοντος.
[…]
(13)
Η αμερόληπτη διεξαγωγή των διερευνήσεων θεμάτων ασφάλειας σχετικά με ατυχήματα και συμβάντα στα οποία εμπλέκονται σκάφη της θαλάσσιας ναυσιπλοΐας, ή άλλα σκάφη σε λιμένες ή άλλες οριοθετημένες θαλάσσιες περιοχές, έχει ύψιστη σημασία για τη διαπίστωση των πραγματικών περιστάσεων και αιτίων του ατυχήματος ή του συμβάντος. Επομένως, οι έρευνες αυτές θα πρέπει να διενεργούνται από πρόσωπα ειδικευμένα για τη διενέργεια διερευνήσεων υπό τον έλεγχο ανεξάρτητου οργανισμού ή φορέα που διαθέτει τις αναγκαίες αρμοδιότητες λήψης αποφάσεων, ώστε να αποφεύγεται οποιαδήποτε σύγκρουση συμφερόντων.
[…]
(25)
Οι συστάσεις ασφαλείας, οι οποίες συνιστούν αποτέλεσμα διερεύνησης θεμάτων ασφαλείας, θα πρέπει να λαμβάνονται δεόντως υπόψη από τα κράτη μέλη [και από την Ένωση].
(26)
Δεδομένου ότι ο σκοπός της τεχνικής διερεύνησης θεμάτων ασφάλειας είναι η πρόληψη ναυτικών ατυχημάτων και συμβάντων, τα συμπεράσματα και οι συστάσεις ασφαλείας ουδόλως θα πρέπει να περιλαμβάνουν απόδοση ευθυνών ή καθορισμό υπαιτιότητας.»
Το άρθρο 1 της οδηγίας αυτής προβλέπει τα εξής:
«1.   Σκοπός της παρούσας οδηγίας είναι η βελτίωση της ασφάλειας στη θάλασσα και η πρόληψη της ρύπανσης από πλοία, και επομένως ο περιορισμός του κινδύνου ναυτικών ατυχημάτων στο μέλλον, μέσω:
α)
της διευκόλυνσης της ταχείας διεξαγωγής των ερευνών για θέματα ασφάλειας και της κατάλληλης ανάλυσης έπειτα από ναυτικά ατυχήματα και συμβάντα προκειμένου να διαπιστωθούν τα αίτια που τα προκάλεσαν· και
β)
της εξασφάλισης έγκαιρης και ακριβούς αναφοράς για τα αποτελέσματα των ερευνών θεμάτων ασφάλειας και της υποβολής προτάσεων για διορθωτικά μέτρα.
2.   Διερευνήσεις σύμφωνα με την παρούσα οδηγία δεν συνδέονται με τον καθορισμό της υπαιτιότητας ή με την απόδοση ευθυνών. Πάντως, τα κράτη μέλη εξασφαλίζουν ότι ο οργανισμός ή ο φορέας που διενεργεί την έρευνα (εφεξής «οργανισμός διερευνήσεων») δεν αποφεύγει να υποβάλει πλήρη αναφορά όσον αφορά τα αίτια του ναυτικού ατυχήματος ή του συμβάντος, για τον λόγο ότι από τα πορίσματα θα μπορούσε να προκύψει σφάλμα ή υπαιτιότητα.»
Το άρθρο 5 της εν λόγω οδηγίας προβλέπει τα εξής:
«1.   Κάθε κράτος μέλος εξασφαλίζει ότι ο οργανισμός διερευνήσεων που αναφέρεται στο άρθρο 8 αναλαμβάνει τη διερεύνηση ασφάλειας μετά από πολύ σοβαρό ναυτικό ατύχημα:
α)
στο οποίο εμπλέκεται πλοίο το οποίο φέρει τη σημαία του, ανεξαρτήτως από τον τόπο όπου συνέβη το ατύχημα·
β)
το οποίο συμβαίνει στην αιγιαλίτιδα ζώνη του ή στα εσωτερικά του ύδατα, όπως αυτά ορίζονται [στη σύμβαση των Ηνωμένων Εθνών για το δίκαιο της θάλασσας], ανεξαρτήτως από τη σημαία του πλοίου ή των πλοίων που εμπλέκονται στο ατύχημα· ή
γ)
για το οποίο είναι ουσιαστικώς ενδιαφερόμενο το κράτος μέλος, ανεξαρτήτως του τόπου του ατυχήματος και της σημαίας του πλοίου ή των πλοίων που εμπλέκονται.
2.   Επιπλέον, σε περιπτώσεις σοβαρών ατυχημάτων, ο οργανισμός διερευνήσεων προβαίνει σε προκριματική εκτίμηση προκειμένου να αποφασίσει εάν πρέπει να διενεργήσει διερεύνηση θεμάτων ασφάλειας. Στις περιπτώσεις κατά τις οποίες ο οργανισμός διερευνήσεων αποφασίζει να μην προβεί σε διερεύνηση θεμάτων ασφαλείας, οι λόγοι για την εν λόγω απόφαση καταγράφονται και αποτελούν αντικείμενο κοινοποίησης σύμφωνα με το άρθρο 17 παράγραφος 3.
Σε περίπτωση οιουδήποτε άλλου ναυτικού ατυχήματος ή συμβάντος, ο οργανισμός διερευνήσεων αποφασίζει εάν θα προβεί σε διερεύνηση θεμάτων ασφαλείας.
[…]»
Κατά το άρθρο 8 της οδηγίας 2009/18:
«1.   Τα κράτη μέλη εξασφαλίζουν ότι οι διερευνήσεις θεμάτων ασφάλειας εκτελούνται υπό την ευθύνη αμερόληπτου μόνιμου οργανισμού, που διαθέτει τις αναγκαίες αρμοδιότητες, και από πρόσωπα που διαθέτουν τα κατάλληλα προσόντα για τη διερεύνηση θεμάτων που σχετίζονται με ναυτικά ατυχήματα και περιστατικά.
Προκειμένου να διεξάγει αμερόληπτα τη διερεύνηση θεμάτων ασφάλειας, ο οργανισμός διερευνήσεων πρέπει να έχει οργάνωση, νομική δομή και διαδικασία λήψης αποφάσεων ανεξάρτητη από οποιοδήποτε μέρος του οποίου τα συμφέροντα θα συγκρούονταν ενδεχομένως με τα καθήκοντα που του ανατίθενται.
[…]
2.   Ο οργανισμός διερευνήσεων εξασφαλίζει ότι κάθε πρόσωπο που εκτελεί διερευνήσεις διαθέτει γνώσεις και πρακτική εμπειρία για θέματα που αφορούν τα συνήθη καθήκοντα διερεύνησης. Επιπλέον, ο οργανισμός διερευνήσεων εξασφαλίζει την ταχεία πρόσβαση στην κατάλληλη εμπειρογνωμοσύνη, όταν χρειάζεται.
3.   Οι δραστηριότητες που ανατίθενται σε οργανισμό διερευνήσεων επιτρέπεται να επεκτείνονται στη συγκέντρωση και ανάλυση δεδομένων που αφορούν την ασφάλεια στη θάλασσα, ιδιαιτέρως για προληπτικούς λόγους, καθόσον οι δραστηριότητες αυτές δεν επηρεάζουν την αμεροληψία ή δεν συνεπάγονται ευθύνη σε θέματα κανονιστικά, διοικητικά ή τυποποίησης.
[…]
5.   Ο οργανισμός διερευνήσεων πρέπει να είναι σε θέση να κινητοποιείται αμέσως μόλις του κοινοποιείται ατύχημα και να έχει στη διάθεσή του επαρκείς πόρους για να ανταποκρίνεται με ανεξαρτησία στα καθήκοντά του. Το καθεστώς των προσώπων που εκτελούν τις διερευνήσεις εξασφαλίζει την απαραίτητη ανεξαρτησία τους.
6.   Ο οργανισμός διερευνήσεων επιτρέπεται να συνδυάζει τα καθήκοντα που προβλέπονται στην παρούσα οδηγία με τη διερεύνηση συμβάντων διαφορετικών από ναυτικά ατυχήματα, υπό τον όρο ότι από τις διερευνήσεις αυτές δεν διακυβεύεται η ανεξαρτησία του.»
Το άρθρο 14, παράγραφοι 1 και 2, της οδηγίας αυτής ορίζει τα εξής:
«1.   Διερευνήσεις θεμάτων ασφάλειας που διενεργούνται σύμφωνα με την παρούσα οδηγία καταλήγουν στη δημοσίευση έκθεσης που υποβάλλεται σε μορφή την οποία ορίζει ο αρμόδιος οργανισμός διερεύνησης και σύμφωνα με τα σχετικά μέρη του παραρτήματος Ι.
Οι οργανισμοί διερεύνησης μπορούν να αποφασίσουν ότι μια έρευνα θεμάτων ασφάλειας, η οποία δεν αφορά πολύ σοβαρό ή, αναλόγως με την περίπτωση, σοβαρό ναυτικό ατύχημα και της οποίας τα ευρήματα δεν έχουν πιθανότητα να χρησιμεύσουν στην πρόληψη μελλοντικών ατυχημάτων και συμβάντων, καταλήγει σε μια απλούστερη μορφή έκθεσης, η οποία δημοσιεύεται.
2.   Οι οργανισμοί διερεύνησης καταβάλλουν κάθε δυνατή προσπάθεια ώστε οι εκθέσεις που αναφέρονται στην παράγραφο 1, περιλαμβανομένων των συμπερασμάτων [τους] και τυχόν συστάσεων, να είναι διαθέσιμες στο κοινό, και ειδικά στον ναυτιλιακό τομέα, εντός 12 μηνών από την ημερομηνία του ατυχήματος. Εάν δεν είναι δυνατόν να συνταχθεί μέσα σε αυτό το χρόνο η έκθεση, δημοσιεύεται προσωρινή έκθεση εντός 12 μηνών από την ημερομηνία του ατυχήματος.»
Το άρθρο 15 της εν λόγω οδηγίας προβλέπει τα εξής:
«1.   Τα κράτη μέλη εξασφαλίζουν ότι οι συστάσεις ασφαλείας που διατυπώνουν οι οργανισμοί διερεύνησης λαμβάνονται δεόντως υπόψη από τους παραλήπτες των συστάσεων και, όταν ενδείκνυται, τους δίδεται η κατάλληλη συνέχεια σύμφωνα με την [ενωσιακή] και διεθνή νομοθεσία.
2.   Κατά περίπτωση, ο οργανισμός διερευνήσεων ή η Επιτροπή υποβάλλει συστάσεις ασφαλείας με βάση ανάλυση συνοπτικών δεδομένων και τα αποτελέσματα των ερευνών που διενεργήθηκαν.
3.   Σύσταση ασφαλείας επ’ ουδενί λόγω περιλαμβάνει τον καθορισμό υπαιτιότητας ή την απόδοση ευθυνών για ατύχημα.»
Το ιρλανδικό δίκαιο
Ο νόμος περί εμπορικής ναυτιλίας
Με το άρθρο 7 του Merchant Shipping (Investigation of Marine Casualties) Act 2000 [νόμου του 2000 περί εμπορικής ναυτιλίας (διερεύνηση ναυτικών ατυχημάτων), στο εξής: νόμος περί εμπορικής ναυτιλίας] ιδρύθηκε η Marine Casualty Investigation Board (Επιτροπή διερεύνησης ναυτικών ατυχημάτων, Ιρλανδία) (στο εξής: MCIB). Κατά την παράγραφο 1 του άρθρου αυτού, η MCIB έχει ως αποστολή να «διεξάγει τις έρευνες σε περίπτωση ναυτικού ατυχήματος και [να] δημοσιεύει τις σχετικές με τις έρευνες αυτές εκθέσεις». Βάσει της παραγράφου 3 του εν λόγω άρθρου, ο οργανισμός αυτός έχει «τις εξουσίες που είναι αναγκαίες για την άσκηση των καθηκόντων του ή συναφείς με αυτήν».
Το άρθρο 8 του νόμου περί εμπορικής ναυτιλίας προβλέπει ότι η MCIB «είναι ανεξάρτητη από τον Υπουργό κατά την άσκηση των καθηκόντων της και, γενικώς, ανεξάρτητη από οποιοδήποτε άλλο πρόσωπο ή φορέα του οποίου τα συμφέροντα θα συγκρούονταν ενδεχομένως με τα καθήκοντα που ασκεί η [MCIB]». Κατά το άρθρο 2 του νόμου αυτού, με τον όρο «Υπουργός» νοείται ο Υπουργός Θαλάσσιων και Φυσικών Πόρων.
Το άρθρο 9, παράγραφος 1, του εν λόγω νόμου ορίζει τα εξής:
«Η [MCIB] απαρτίζεται από:
α)
τρία πρόσωπα που διορίζονται από τον Υπουργό·
β)
τον προϊστάμενο επιθεωρητή, και
γ)
τον γενικό γραμματέα του Department of the Marine and Natural Resources [Υπουργείου Θαλάσσιων και Φυσικών Πόρων, Ιρλανδία] ή το εξουσιοδοτημένο από αυτόν πρόσωπο».
Το άρθρο 9, παράγραφος 2, του ίδιου νόμου προβλέπει ότι ο Υπουργός ορίζει ένα από τα πρόσωπα που διορίζονται κατ’ εφαρμογήν της παραγράφου 1 του ίδιου άρθρου ως πρόεδρο της MCIB και ένα δεύτερο πρόσωπο ως αναπληρωτή του εν λόγω προέδρου.
Ο όρος «προϊστάμενος επιθεωρητής» ορίζεται στο άρθρο 2 του νόμου περί εμπορικής ναυτιλίας ως το πρόσωπο που κατέχει τη θέση ή ασκεί καθήκοντα προϊσταμένου επιθεωρητή της Marine Survey Office (Υπηρεσίας επιθεώρησης ναυσιπλοΐας, Ιρλανδία), η οποία υπάγεται στο Υπουργείο Θαλάσσιων και Φυσικών Πόρων.
Το άρθρο 17 του νόμου αυτού θεσπίζει κανόνες για τη σύγκρουση συμφερόντων και προβλέπει, μεταξύ άλλων, ότι τα μέλη της MCIB, καθώς και οι σύμβουλοι, οι εμπειρογνώμονες και οι ερευνητές, υποχρεούνται να γνωστοποιούν «κάθε οικονομικό ή άλλο συμφέρον, συνδεόμενο ή συναφές με πλοίο ή φορτίο πλοίου εμπλεκόμενου σε ναυτικό ατύχημα ή σε οποιοδήποτε άλλο ζήτημα που πρέπει να υποβάλλεται στον έλεγχο της [MCIB]».
Οι κανονιστικές ρυθμίσεις για την εμπορική ναυτιλία
Δυνάμει της κανονιστικής ρύθμισης 4 των European Communities (Merchant Shipping) (Investigation of Accidents) Regulations 2011 [κανονιστικές ρυθμίσεις των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων του 2011 για την εμπορική ναυτιλία (Διερεύνηση ατυχημάτων), στο εξής: κανονιστικές ρυθμίσεις για την εμπορική ναυτιλία], η MCIB ορίζεται ως μόνιμος οργανισμός διερευνήσεων για την εφαρμογή του άρθρου 8 της οδηγίας 2009/18.
Σύμφωνα με τη σχετική κανονιστική ρύθμιση 6, η MCIB υποχρεούται να διενεργεί τις έρευνες όσον αφορά θέματα ασφάλειας σε περίπτωση πολύ σοβαρού ατυχήματος και να προβαίνει σε προκριματική εκτίμηση, σε περίπτωση σοβαρού ατυχήματος, προκειμένου να αποφασίσει αν θα προβεί ή όχι σε μια τέτοια έρευνα.
Η κανονιστική ρύθμιση 11 για την εμπορική ναυτιλία προβλέπει τη δημοσίευση έκθεσης για κάθε διεξαχθείσα έρευνα για θέματα ασφάλειας.
Η παράγραφος 1 της σχετικής κανονιστικής ρύθμισης 12 ορίζει ότι η MCIB διατυπώνει συστάσεις προς τα ενδιαφερόμενα μέρη όσον αφορά την ασφάλεια και εξασφαλίζει ότι δίδεται συνέχεια στις συστάσεις της σύμφωνα με το δίκαιο της Ένωσης και το διεθνές δίκαιο. Η παράγραφος 2 της ίδιας κανονιστικής ρύθμισης προβλέπει ότι οι συστάσεις ασφαλείας που εκδίδει η MCIB δεν μπορούν σε καμιά περίπτωση να καθορίζουν την υπαιτιότητα ή να αποδίδουν ευθύνες σε περίπτωση ατυχήματος.
Η προ της ασκήσεως της προσφυγής διαδικασία και η διαδικασία ενώπιον του Δικαστηρίου
Στις 13 Ιουλίου 2015, η Επιτροπή απέστειλε στην Ιρλανδία έγγραφο, στο πλαίσιο της διαδικασίας «EU Pilot», καλώντας την να παράσχει διευκρινίσεις επί διαφόρων ζητημάτων σχετικών με την εφαρμογή της οδηγίας 2009/18 και, ιδίως, να παράσχει εξηγήσεις σχετικά με τη διαδικασία την οποία προβλέπει το ιρλανδικό δίκαιο για τη διασφάλιση της λειτουργικής ανεξαρτησίας και της αμεροληψίας που απαιτεί το άρθρο 8 της οδηγίας αυτής. Επισήμανε συναφώς ότι δύο μέλη της MCIB, ήτοι ο προϊστάμενος επιθεωρητής και ο γενικός γραμματέας του Department of Transports, Tourism and Sports (Υπουργείου Μεταφορών, Τουρισμού και Αθλητισμού, Ιρλανδία) (στο εξής: DTTS), το οποίο έχει πλέον αναλάβει τις αρμοδιότητες του Υπουργείου Θαλάσσιων και Φυσικών Πόρων, ασκούσαν και άλλα ρυθμιστικά καθήκοντα, καθώς και καθήκοντα ελέγχου της εφαρμογής των κανονιστικών ρυθμίσεων στον τομέα των θαλάσσιων μεταφορών και/ή της αλιείας.
Στις 17 Σεπτεμβρίου 2015, η Ιρλανδία απάντησε στο έγγραφο αυτό, επικαλούμενη την αρχή της ανεξαρτησίας που κατοχυρώνεται στο άρθρο 8 του νόμου περί εμπορικής ναυτιλίας. Παρέσχε, μεταξύ άλλων, διευκρινίσεις σχετικά με τη δομή και τη λειτουργία της MCIB, καθώς και με τον ρόλο του προϊσταμένου επιθεωρητή, μέλους του οργανισμού αυτού, και με τον ρόλο του αναπληρωτή του, σε περίπτωση έρευνας διεξαγόμενης από την MCIB ή σύνταξης έκθεσης σχετικής με ναυτικό ατύχημα. Προέβαλε επίσης ότι ο Υπουργός και το DTTS δεν έχουν καμιά συμμετοχή σε τέτοιες περιπτώσεις.
Στις 29 Απριλίου 2016, η Επιτροπή απηύθυνε στην Ιρλανδία προειδοποιητική επιστολή, με την οποία υπογράμμισε ότι τα μέτρα που είχε λάβει το εν λόγω κράτος μέλος δεν αρκούσαν για να εξασφαλίσουν την τήρηση εκ μέρους της MCIB των απαιτήσεων ανεξαρτησίας που προβλέπει το άρθρο 8, παράγραφος 1, της οδηγίας 2009/18, επειδή, πρώτον, ο προϊστάμενος επιθεωρητής της Υπηρεσίας επιθεώρησης ναυσιπλοΐας και ο γενικός γραμματέας του DTTS ήταν μέλη της MCIB, δεύτερον, το DTTS αναλάμβανε εξ ολοκλήρου τον έλεγχο και τις αρμοδιότητες στον τομέα των θαλάσσιων μεταφορών στην Ιρλανδία και, τρίτον, η εν λόγω Υπηρεσία ασκούσε ρυθμιστικά και ελεγκτικά καθήκοντα σχετικά με την εφαρμογή των κανονιστικών ρυθμίσεων, όπως είναι η επιθεώρηση και η έγκριση των πλοίων, η πιστοποίηση των ικανοτήτων των ναυτικών και η δίωξη σε περίπτωση παράβασης των κανονιστικών ρυθμίσεων.
Στις 22 Ιουνίου 2016, η Ιρλανδία απάντησε στην εν λόγω προειδοποιητική επιστολή υποστηρίζοντας, μεταξύ άλλων, ότι η MCIB πληρούσε τις απαιτήσεις ανεξαρτησίας που προβλέπει το άρθρο 8 της οδηγίας 2019/18 και ότι η Επιτροπή δεν είχε αποδείξει την ύπαρξη οποιασδήποτε σύγκρουσης συμφερόντων των μελών της MCIB ως υπαλλήλων του εποπτεύοντος υπουργείου τους, ούτε οποιασδήποτε παράβασης, στην πράξη, των απαιτήσεων που θεσπίζει η εν λόγω διάταξη.
Στις 28 Απριλίου 2017, η Επιτροπή απηύθυνε αιτιολογημένη γνώμη στην Ιρλανδία, με την οποία θεώρησε ότι, παραλείποντας να συστήσει οργανισμό διερευνήσεων που να έχει οργάνωση, νομική δομή και διαδικασία λήψης αποφάσεων ανεξάρτητη από οποιοδήποτε μέρος του οποίου τα συμφέροντα θα συγκρούονταν ενδεχομένως με τα καθήκοντα που του έχουν ανατεθεί, η Ιρλανδία παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 8, παράγραφος 1, της οδηγίας 2009/18. Η Επιτροπή κάλεσε το κράτος μέλος αυτό να λάβει τα αναγκαία μέτρα προκειμένου να συμμορφωθεί με την ως άνω αιτιολογημένη γνώμη εντός προθεσμίας δύο μηνών από την παραλαβή της.
Στις 22 Ιουνίου 2017, η Ιρλανδία, με την απάντησή της στην εν λόγω αιτιολογημένη γνώμη, αμφισβήτησε την παράβαση που της καταλόγιζε η Επιτροπή.
Η Επιτροπή έκρινε ότι η απάντηση της Ιρλανδίας δεν ήταν ικανοποιητική και αποφάσισε να ασκήσει την υπό κρίση προσφυγή.
Επί της προσφυγής
Επιχειρήματα των διαδίκων
Η Επιτροπή προσάπτει στην Ιρλανδία ότι παρέβη τις διατάξεις του άρθρου 8, παράγραφος 1, της οδηγίας 2009/18, καθώς δεν προέβλεψε στο εθνικό της δίκαιο ρύθμιση που να εξασφαλίζει την ανεξαρτησία της MCIB, όσον αφορά την οργάνωση, τη νομική δομή και τη διαδικασία λήψης των αποφάσεών της, έναντι οποιουδήποτε μέρους του οποίου τα συμφέροντα θα συγκρούονταν ενδεχομένως με τα καθήκοντα που της έχουν ανατεθεί.
Το εν λόγω θεσμικό όργανο υπογραμμίζει ότι, μολονότι το άρθρο 8 του νόμου περί εμπορικής ναυτιλίας προβλέπει ότι η MCIB είναι ανεξάρτητη από οποιοδήποτε άλλο πρόσωπο ή φορέα του οποίου τα συμφέροντα θα συγκρούονταν ενδεχομένως με τα καθήκοντα που αυτή ασκεί, το άρθρο 9, παράγραφος 1, του νόμου αυτού ορίζει ότι η MCIB απαρτίζεται από πέντε μέλη, στα οποία περιλαμβάνονται υποχρεωτικά ο προϊστάμενος επιθεωρητής και ο γενικός γραμματέας του DTTS ή το εξουσιοδοτημένο από αυτόν πρόσωπο. Η Επιτροπή επισημαίνει ότι ο εν λόγω προϊστάμενος επιθεωρητής και ο γενικός γραμματέας ασκούν καθήκοντα ως μέλη της MCIB, ενώ εξακολουθούν να ασκούν τα συνήθη καθήκοντά τους υπό τις ιδιότητες του διευθυντή της Υπηρεσίας επιθεώρησης ναυσιπλοΐας και του γενικού γραμματέα του DTTS, αντίστοιχα. Επομένως, το άρθρο 9 του νόμου περί εμπορικής ναυτιλίας συνδέει ρητώς την ιδιότητα των δύο αυτών μελών της MCIB με την άσκηση των ως άνω άλλων καθηκόντων.
Η Επιτροπή επισημαίνει, αφενός, ότι, στο πλαίσιο του DTTS, η Υπηρεσία επιθεώρησης ναυσιπλοΐας είναι υπεύθυνη για την επιθεώρηση, τις έρευνες, την πιστοποίηση και την έγκριση των πλοίων και του ραδιοεξοπλισμού τους, την εξέταση και την πιστοποίηση των ικανοτήτων των ναυτικών και τον έλεγχο της πλήρωσης των εφαρμοστέων προδιαγραφών, διενεργώντας ελέγχους των οργανώσεων και των εγκαταστάσεων και ασκώντας δίωξη σε περίπτωση παράβασης των κανονιστικών ρυθμίσεων. Επισημαίνει ότι η Υπηρεσία αυτή είναι επίσης επιφορτισμένη με τη δημοσίευση ανακοινώσεων προς τους ναυτιλλομένους για κάθε σχετικό θέμα, στο πλαίσιο του ελεγκτικού της ρόλου όσον αφορά την εφαρμογή των κανονιστικών ρυθμίσεων.
Η Επιτροπή προσθέτει ότι ο γενικός γραμματέας της DTTS διευθύνει ολόκληρο το εν λόγω υπουργείο και είναι υπεύθυνος για την καθημερινή του διαχείριση. Υποστηρίζει ότι ο ίδιος έχει υπό την εποπτεία του, μεταξύ άλλων, την Υπηρεσία επιθεώρησης ναυσιπλοΐας, την ιρλανδική ακτοφυλακή και το τμήμα πολιτικής για την ασφάλεια στη θάλασσα, το οποίο είναι επιφορτισμένο με την πολιτική και τη νομοθεσία στον τομέα της ασφάλειας και της προστασίας, συμπεριλαμβανομένου του συστήματος παρακολούθησης της θαλάσσιας κυκλοφορίας.
Η Επιτροπή αναφέρει, αφετέρου, ότι η MCIB υποχρεούται να διεξάγει έρευνες σε περίπτωση πολύ σοβαρών ναυτικών ατυχημάτων, στα οποία εμπλέκονται πλοία υπό ιρλανδική σημαία ή τα οποία συμβαίνουν στα ιρλανδικά ύδατα.
Από τα δύο αυτά στοιχεία η Επιτροπή συνάγει ότι κάθε έρευνα για θέματα ασφάλειας παρουσιάζει κοινά σημεία με τις δραστηριότητες και τις αρμοδιότητες, εν γένει, του DTTS και του γενικού γραμματέα του και, ειδικότερα, με την Υπηρεσία επιθεώρησης ναυσιπλοΐας και τον προϊστάμενο επιθεωρητή της. Συγκεκριμένα, τα εν λόγω μέλη της MCIB καλούνται να αναλάβουν εκ παραλλήλου την ευθύνη για τη ασφάλεια στη θάλασσα των πλοίων που φέρουν ιρλανδική σημαία και την ευθύνη για τις επιθεωρήσεις ασφαλείας στα ιρλανδικά ύδατα. Η κατάσταση αυτή έχει ως αποτέλεσμα να μην πληρούται η προϋπόθεση του άρθρου 8, παράγραφος 1, της οδηγίας 2009/18. Το γεγονός ότι η MCIB μπορεί να ασκεί δραστηριότητες πέραν των σχετικών με τη διερεύνηση που προβλέπονται από το άρθρο 5 της οδηγίας αυτής καθιστά αδύνατη και την εκπλήρωση των υποχρεώσεων ανεξαρτησίας που απορρέουν από το εν λόγω άρθρο 8, παράγραφος 1.
Η Επιτροπή προσθέτει ότι, μετά τη διερεύνηση, η MCIB οφείλει να διατυπώνει συστάσεις ασφαλείας προς τα ενδιαφερόμενα πρόσωπα και να διασφαλίζει ότι δίδεται συνέχεια στις συστάσεις της, σύμφωνα με το δίκαιο της Ένωσης και το διεθνές δίκαιο, συμμορφούμενη προς την κανονιστική ρύθμιση 11, παράγραφος 1, και την κανονιστική ρύθμιση 12, παράγραφος 1, για την εμπορική ναυτιλία, προκειμένου να βελτιώσει την ασφάλεια στη θάλασσα και να συμβάλει στη μείωση του κινδύνου ναυτικού ατυχήματος στο μέλλον. Εξ αυτού συνάγει ότι ο προϊστάμενος επιθεωρητής και ο γενικός γραμματέας του DTTS θα μπορούσαν, στην πράξη, να υποχρεωθούν να απευθύνουν συστάσεις προς τους εαυτούς τους, στο μέτρο που οποιαδήποτε σύσταση της MCIB για τη βελτίωση της ασφάλειας στη θάλασσα ή για την εξασφάλιση της συνέχειας που πρέπει να δοθεί σε ειδικά ζητήματα ασφάλειας που αποκαλύφθηκαν στο πλαίσιο έρευνας θα εφαρμοζόταν από το DTTS και/ή την Υπηρεσία επιθεώρησης ναυσιπλοΐας, η οποία είναι επιφορτισμένη με τον έλεγχο της εφαρμογής των κανονιστικών ρυθμίσεων και τη δημοσίευση ανακοινώσεων προς τους ναυτιλλομένους για συγκεκριμένα θέματα.
Η Επιτροπή παραδέχεται ότι ούτε το γράμμα ούτε οι σκοποί που επιδιώκει το άρθρο 8, παράγραφος 1, της οδηγίας 2009/18 επιβάλλουν την ανεξαρτησία του οργανισμού διερευνήσεων από κάθε δημόσιο φορέα. Υπογραμμίζει ωστόσο ότι, κατά τη διάταξη αυτή, η οργάνωση, η νομική δομή και η διαδικασία λήψης των αποφάσεων του οργανισμού διερευνήσεων πρέπει να είναι ανεξάρτητη από οποιοδήποτε μέρος του οποίου τα συμφέροντα «θα συγκρούονταν ενδεχομένως» με τα καθήκοντα που έχουν ανατεθεί στον οργανισμό αυτόν. Κατά την ίδια, από τη χρήση δυνητικής οριστικής προκύπτει σαφώς ότι, με την υποχρέωση αυτή, η εν λόγω οδηγία αποσκοπεί στην πρόληψη δυνητικών συγκρούσεων συμφερόντων και ότι, ως εκ τούτου, τα κράτη μέλη θα έπρεπε να προβλέψουν επαρκείς νομικές εγγυήσεις ανεξαρτησίας όσον αφορά τον οργανισμό διερευνήσεων, ιδίως έναντι των μερών που ασκούν ρυθμιστικά καθήκοντα, όταν αυτά συμπίπτουν με το αντικείμενο της διερεύνησης θεμάτων ασφαλείας.
Κατά την Επιτροπή, όμως, λαμβανομένης υπόψη της ιδιότητας των δύο εκ των πέντε μελών της MCIB, υφίσταται εγγενής κίνδυνος σύγκρουσης συμφερόντων. Το επιχείρημα της Ιρλανδικής Κυβέρνησης που αναφέρεται στην πρακτική σύμφωνα με την οποία το πρόσωπο στο οποίο πρέπει να απευθυνθεί κάποιος εντός του DTTS, για να πληροφορηθεί τις διενεργούμενες από την MCIB έρευνες ή για να εξετάσει τις συστάσεις της τελευταίας που περιέχονται σε έκθεση έρευνας και απευθύνονται στον Υπουργό ή στο DTTS, είναι ο αναπληρωτής του προϊσταμένου επιθεωρητή, καταδεικνύει ότι η Ιρλανδία αναγνωρίζει εμμέσως την ύπαρξη τέτοιας σύγκρουσης συμφερόντων, η οποία απορρέει από την παρουσία, μεταξύ των μελών της MCIB, του προϊσταμένου επιθεωρητή και του γενικού γραμματέα του DTTS. Σε κάθε περίπτωση, το γεγονός ότι, στην πράξη, το πρόσωπο στο οποίο πρέπει να απευθυνθεί κάποιος στο πλαίσιο του DTTS είναι ο αναπληρωτής του προϊσταμένου επιθεωρητή δεν μπορεί να αποτελέσει επαρκή εγγύηση ανεξαρτησίας.
Όσον αφορά τις εκθέσεις της MCIB τις οποίες επικαλείται η Ιρλανδία για να αποδείξει ότι, στην πράξη, ο οργανισμός αυτός ενεργεί ανεξάρτητα από το DTTS, η Επιτροπή επισημαίνει ότι η Ιρλανδία, αναφέροντας ότι η MCIB εφιστά με τις εκθέσεις της την προσοχή στα στοιχεία των ιρλανδικών κανονιστικών ρυθμίσεων ή της εφαρμογής τους που επιδέχονται βελτίωση, αναγνωρίζει εμμέσως ότι οι έρευνες για θέματα ασφάλειας που διεξάγει η MCIB εξετάζουν τις δραστηριότητες του DTTS και, συνεπώς, αλληλεπικαλύπτονται με αυτές.
Η Ιρλανδία υπενθυμίζει εκ προοιμίου, πρώτον, το γράμμα των άρθρων 8 και 17 του νόμου περί εμπορικής ναυτιλίας, τα οποία προβλέπουν την ανεξαρτησία της MCIB και θεσπίζουν κανόνες για τη σύγκρουση συμφερόντων των μελών του οργανισμού αυτού. Προσθέτει ότι ο ίδιος οργανισμός υπάγεται στον Ethics in Public Office Act 1995 (νόμο του 1995 περί δεοντολογίας στη δημόσια διοίκηση) και στον Standards in Public Office Act 2001 (νόμο του 2001 περί των κανόνων στη δημόσια διοίκηση), που προβλέπουν ότι τα πρόσωπα που κατέχουν ορισμένες θέσεις στη δημόσια διοίκηση οφείλουν να δηλώνουν τα συμφέροντα που μπορούν να επηρεάσουν ουσιωδώς την εκπλήρωση των καθηκόντων τους. Η Ιρλανδία προβάλλει επίσης ότι έχει ιδρύσει με νόμο την Standards in Public Office Commission (επιτροπή κανόνων για τη δημόσια διοίκηση, Ιρλανδία), σκοπός της οποίας είναι η διερεύνηση των καταγγελιών και η παροχή λεπτομερών οδηγιών στους δημόσιους υπαλλήλους για τον τρόπο με τον οποίον θα συμμορφώνονται προς τη νομοθεσία.
Η MCIB υπόκειται στη νομοθεσία αυτή. Υπόκειται επίσης στον Code of Practice for the Governance of State bodies (κώδικα ορθών πρακτικών για τη διοίκηση των κρατικών οργανισμών), ο οποίος, στο άρθρο 5, παράγραφος 1, προβλέπει την υποχρέωση της MCIB να εκδίδει κώδικα δεοντολογίας για τα μέλη και το προσωπικό της. Η Ιρλανδία επικαλείται συναφώς τον Code of Business Conduct (κώδικα επαγγελματικής δεοντολογίας) της MCIB και υπογραμμίζει ότι υπάρχουν στον κώδικα αυτόν κανόνες που προβλέπουν, μεταξύ άλλων, την αμεροληψία του εν λόγω οργανισμού, τη ρύθμιση των συγκρούσεων συμφερόντων, τη δυνατότητα πρόσβασης στις πληροφορίες και τις νομικές υποχρεώσεις της MCIB.
Δεύτερον, η Ιρλανδία αμφισβητεί την ορθότητα της επιχειρηματολογίας της Επιτροπής σύμφωνα με την οποία κάθε έρευνα που διεξάγει η MCIB παρουσιάζει κατ’ ανάγκη κοινά σημεία με τις δραστηριότητες και τις ευθύνες του DTTS. Προβάλλει διάφορα παραδείγματα τα οποία, κατά την ίδια, αποδεικνύουν ότι ορισμένες έρευνες δεν επικαλύπτουν τις δραστηριότητες ή τις ευθύνες του DTTS. Εξάλλου, η Ιρλανδία υπογραμμίζει ότι ο νόμος περί εμπορικής ναυτιλίας προβλέπει ότι οι επιθεωρητές του DTTS δεν συμμετέχουν στις έρευνες που διεξάγει η MCIB. Επιπλέον, για την εφαρμογή του άρθρου 8, παράγραφος 2, και του άρθρου 14, παράγραφος 2, της οδηγίας 2009/18, η MCIB έχει συστήσει ομάδα ανεξάρτητων ερευνητών, από την οποία ορίζει έναν ερευνητή κατά περίπτωση, εφόσον απαιτείται και ανάλογα με τις ανάγκες της έρευνας.
Τρίτον, η Ιρλανδία υπογραμμίζει ότι η MCIB απαρτίζεται από πέντε μέλη και ότι, ως εκ τούτου, δεν ελέγχεται από τα δύο μέλη στα οποία αναφέρεται η Επιτροπή. Όλες οι συστάσεις που έχει διατυπώσει η MCIB απευθύνονται στους ιρλανδικούς δημόσιους οργανισμούς και όχι στα εν λόγω δύο μέλη. Η MCIB δεν απευθύνει καμιά σύσταση ασφαλείας στην Υπηρεσία επιθεώρησης ναυσιπλοΐας και το γεγονός ότι συντάσσει εκθέσεις έρευνας που περιλαμβάνουν συστάσεις προς το DTTS μάλλον αποδεικνύει την ανεξαρτησία της παρά κλονίζει την εν λόγω ανεξαρτησία.
Κατόπιν των προκαταρκτικών αυτών εκτιμήσεων, η Ιρλανδία εμμένει σε τρία σημεία.
Πρώτον, το κράτος μέλος αυτό υποστηρίζει ότι η οδηγία 2009/18 απαιτεί την ανεξαρτησία της MCIB όχι έναντι του DTTS, αλλά έναντι οποιουδήποτε μέρους του οποίου τα συμφέροντα θα συγκρούονταν ενδεχομένως με τα καθήκοντα που έχουν ανατεθεί στον οργανισμό αυτόν, παραπέμποντας κατ’ αυτόν τον τρόπο, σύμφωνα πάντα με την Ιρλανδία, στον πλοιοκτήτη ή σε κάθε άλλο πρόσωπο το οποίο εμπλέκεται άμεσα στο περιστατικό που αποτελεί το αντικείμενο της έρευνας και όχι σε δημόσιο οργανισμό, όπως είναι το DTTS.
Κατά τα λοιπά, η οδηγία 2009/18 δεν προβλέπει, κατά την Ιρλανδία, κάποια ειδική απαίτηση σύμφωνα με την οποία ο οργανισμός διερευνήσεων πρέπει να είναι ανεξάρτητος από τους ρυθμιστικούς οργανισμούς.
Η Ιρλανδία επισημαίνει συναφώς ότι, στο άρθρο 8, παράγραφος 1, της πρότασης οδηγίας του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, για τον καθορισμό των θεμελιωδών αρχών που διέπουν τη διερεύνηση των ατυχημάτων στον τομέα των θαλάσσιων μεταφορών και για την τροποποίηση των οδηγιών 1999/35/ΕΚ και 2002/59/ΕΚ, της 23ης Νοεμβρίου 2005 [COM(2005) 590 τελικό] (στο εξής: πρόταση οδηγίας), προβλεπόταν ότι ο οργανισμός διερευνήσεων έπρεπε να είναι «λειτουργικώς ανεξάρτητος, ιδίως, από τις εθνικές αρχές που είναι αρμόδιες για την αξιοπλοΐα, την πιστοποίηση, την επιθεώρηση, την επάνδρωση, την ασφαλή ναυσιπλοΐα, τη συντήρηση, τον έλεγχο της θαλάσσιας κυκλοφορίας, τον έλεγχο του κράτους σημαίας, την λειτουργία θαλάσσιων λιμένων και, εν γένει, από οποιοδήποτε άλλο μέρος του οποίου τα συμφέροντα ενδέχεται να συγκρούονται με το καθήκον που ανατίθεται στον οργανισμό διερευνήσεων».
Η διατύπωση όμως αυτή δεν περιελήφθη στην κοινή θέση (ΕΚ) 17/2008 που καθορίστηκε από το Συμβούλιο στις 6 Ιουνίου 2008 για την έκδοση της οδηγίας 2008/…/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της …, για τον καθορισμό των θεμελιωδών αρχών που διέπουν τη διερεύνηση των ατυχημάτων στον τομέα των θαλάσσιων μεταφορών και για την τροποποίηση των οδηγιών 1999/35/ΕΚ και 2002/59/ΕΚ (
ΕΕ 2008, C 184 E, σ. 23
), στην οποία απαλείφθηκε η απαίτηση περί ύπαρξης οργανισμού διερευνήσεων ανεξάρτητου από τις εθνικές αρχές που είναι αρμόδιες για θέματα ναυτιλίας.
Εξάλλου, αν ο νομοθέτης της Ένωσης είχε θελήσει να είναι ο οργανισμός διερευνήσεων ανεξάρτητος από όλους τους δημόσιους οργανισμούς ή από κάθε ενδεχόμενη επιρροή, όπως υποστηρίζει η Επιτροπή, θα μπορούσε να διατυπώσει την προϋπόθεση αυτή, όπως το έπραξε σε άλλες νομοθετικές πράξεις της Ένωσης.
Δεύτερον, η Ιρλανδία υποστηρίζει ότι η Επιτροπή δεν μπορεί να τεκμαίρει ότι, αφενός, ο προϊστάμενος επιθεωρητής και ο γενικός γραμματέας του DTTS, μέλη της MCIB, επηρεάζονται από τα καθήκοντα που ασκούν εκτός του οργανισμού αυτού και, αφετέρου, η MCIB επηρεάζεται από αυτά τα δύο μέλη.
Η Ιρλανδία υπογραμμίζει ότι τα εν λόγω μέλη μειοψηφούν εντός της MCIB και ότι η Επιτροπή δεν απέδειξε την ύπαρξη συγκεκριμένων στοιχείων που να αποδεικνύουν ότι διακυβεύθηκε η αμεροληψία ή η ανεξαρτησία της MCIB. Η επίκληση τεκμηρίου δεν επιτρέπεται. Η Ιρλανδία ισχυρίζεται ότι η Επιτροπή δεν μπορεί να υποθέτει την έλλειψη ανεξαρτησίας λόγω των διαρθρωτικών δεσμών μεταξύ των δύο οργανισμών ούτε να προβάλλει σύγκρουση συμφερόντων στηριζόμενη αποκλειστικά σε τέτοιους δεσμούς.
Τρίτον, η Ιρλανδία επικαλείται διάφορα παραδείγματα εκθέσεων της MCIB, οι οποίες περιέχουν επικρίσεις και συστάσεις προς την ιρλανδική ακτοφυλακή και, γενικότερα, σε σχέση με τις ιρλανδικές κανονιστικές ρυθμίσεις ή την εκτέλεσή τους, γεγονός που αποδεικνύει την ανεξαρτησία της MCIB έναντι του DTTS.
Εκτίμηση του Δικαστηρίου
Η Επιτροπή υπογραμμίζει ότι, κατ’ εφαρμογήν του άρθρου 9 του νόμου περί εμπορικής ναυτιλίας, ο γενικός γραμματέας του DTTS, ο οποίος διευθύνει το εν λόγω υπουργείο στο σύνολό του, και ο προϊστάμενος επιθεωρητής της Υπηρεσίας επιθεώρησης ναυσιπλοΐας, η οποία υπάγεται στο DTTS, είναι και μέλη της MCIB. Λαμβανομένων υπόψη των καθηκόντων τους στο πλαίσιο του DTTS και της Υπηρεσίας αυτής, τα δύο αυτά πρόσωπα καλούνται να αναλάβουν, παράλληλα με τα καθήκοντά τους στο πλαίσιο της MCIB, την ευθύνη για τη ασφάλεια στη θάλασσα των πλοίων που φέρουν ιρλανδική σημαία, καθώς και για την ασφάλεια στα ιρλανδικά ύδατα. Κατ’ αυτόν τον τρόπο, η Επιτροπή προσάπτει στην Ιρλανδία ότι παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 8, παράγραφος 1, της οδηγίας 2009/18, επειδή το εν λόγω κράτος μέλος δεν έχει θεσπίσει ρύθμιση που να διασφαλίζει ότι η οργάνωση, η νομική δομή και η διαδικασία λήψης αποφάσεων της MCIB είναι ανεξάρτητη από οποιοδήποτε μέρος του οποίου τα συμφέροντα θα συγκρούονταν ενδεχομένως με τα καθήκοντα που έχουν ανατεθεί στον οργανισμό αυτόν.
Συναφώς, επισημαίνεται εκ προοιμίου ότι, σύμφωνα με το άρθρο 7 του νόμου περί εμπορικής ναυτιλίας και την κανονιστική ρύθμιση 4 για την εμπορική ναυτιλία, η MCIB είναι επιφορτισμένη με την άσκηση των καθηκόντων του οργανισμού διερευνήσεων του άρθρου 8 της οδηγίας 2009/18 στην Ιρλανδία. Η διερεύνηση θεμάτων ασφάλειας που προβλέπεται από το άρθρο 5 της οδηγίας αυτής διεξάγεται υπό την ευθύνη του εν λόγω οργανισμού.
Το άρθρο 8, παράγραφος 1, της οδηγίας 2009/18 ορίζει ότι τα κράτη μέλη εξασφαλίζουν ότι η διερεύνηση θεμάτων ασφάλειας εκτελείται υπό την ευθύνη αμερόληπτου μόνιμου οργανισμού. Η διάταξη αυτή προβλέπει επίσης ότι, «[π]ροκειμένου να διεξάγει αμερόληπτα τη διερεύνηση θεμάτων ασφάλειας, ο οργανισμός διερευνήσεων πρέπει να έχει οργάνωση, νομική δομή και διαδικασία λήψης αποφάσεων ανεξάρτητη από οποιοδήποτε μέρος του οποίου τα συμφέροντα θα συγκρούονταν ενδεχομένως με τα καθήκοντα που του ανατίθενται».
Όσον αφορά, πρώτον, το ζήτημα αν το DTTS και η Υπηρεσία επιθεώρησης ναυσιπλοΐας είναι, κατά την έννοια του άρθρου 8, παράγραφος 1, της οδηγίας 2009/18, μέρη των οποίων τα συμφέροντα θα συγκρούονταν ενδεχομένως με τα καθήκοντα που έχουν ανατεθεί στην MCIB, υπενθυμίζεται το αντικείμενο της οδηγίας αυτής.
Ειδικότερα, κατά το άρθρο της 1, η εν λόγω οδηγία έχει ως σκοπό τη βελτίωση της ασφάλειας στη θάλασσα και την πρόληψη της ρύπανσης από πλοία, τον περιορισμό του κινδύνου ναυτικών ατυχημάτων, μέσω της διευκόλυνσης της ταχείας διεξαγωγής των ερευνών για θέματα ασφάλειας και της κατάλληλης ανάλυσης έπειτα από ναυτικά ατυχήματα και συμβάντα και μέσω της εξασφάλισης έγκαιρης και ακριβούς αναφοράς για τα αποτελέσματα των ερευνών θεμάτων ασφάλειας και της υποβολής προτάσεων για διορθωτικά μέτρα.
Από την αιτιολογική σκέψη 13 της εν λόγω οδηγίας προκύπτει ότι η αμερόληπτη διεξαγωγή των διερευνήσεων θεμάτων ασφάλειας σχετικά με τα ατυχήματα και τα συμβάντα στα οποία εμπλέκονται σκάφη της θαλάσσιας ναυσιπλοΐας, ή άλλα σκάφη σε λιμένες ή άλλες οριοθετημένες θαλάσσιες περιοχές, έχει ύψιστη σημασία για τη διαπίστωση των πραγματικών περιστάσεων και αιτίων του ατυχήματος ή του συμβάντος. Κατά την εν λόγω αιτιολογική σκέψη, οι έρευνες αυτές θα πρέπει να διενεργούνται από πρόσωπα ειδικευμένα για τη διενέργεια διερευνήσεων υπό τον έλεγχο ανεξάρτητου οργανισμού ή φορέα που διαθέτει τις αναγκαίες αρμοδιότητες λήψης αποφάσεων, ώστε να αποφεύγεται οποιαδήποτε σύγκρουση συμφερόντων.
Επιπλέον, μολονότι, σύμφωνα με το άρθρο 15, παράγραφος 3, και την αιτιολογική σκέψη 26 της οδηγίας 2009/18, η διερεύνηση θεμάτων ασφάλειας δεν αποσκοπεί στον καθορισμό υπαιτιότητας ή την απόδοση ευθυνών, αποσκοπεί, εντούτοις, στην κατάρτιση εκθέσεων για τα ατυχήματα, δυνάμει του άρθρου 14 της οδηγίας αυτής. Βάσει του άρθρου 15, παράγραφος 1, της εν λόγω οδηγίας, οι συστάσεις ασφαλείας που διατυπώνονται από τον οργανισμό διερευνήσεων πρέπει να λαμβάνονται υπόψη από τους αποδέκτες τους. Όπως αναφέρεται στην αιτιολογική σκέψη 25 της οδηγίας 2009/18, θα πρέπει επίσης να λαμβάνονται δεόντως υπόψη από τα κράτη μέλη και την Ένωση, προκειμένου να βελτιωθεί η ασφάλεια στη θάλασσα.
Βάσει του άρθρου 7 του νόμου περί εμπορικής ναυτιλίας και των κανονιστικών ρυθμίσεων 6 και 12 για την εμπορική ναυτιλία, η MCIB είναι επιφορτισμένη με τη διερεύνηση θεμάτων ασφάλειας, καθώς και με την κατάρτιση εκθέσεων και συστάσεων, στο πλαίσιο των οποίων μπορεί, ενδεχομένως, να αποφανθεί επί των κανονιστικών ρυθμίσεων περί θαλασσίων μεταφορών.
Από τη δικογραφία που υποβλήθηκε στο Δικαστήριο, όμως, προκύπτει ότι υπεύθυνο για τις ρυθμίσεις αυτές είναι το DTTS. Επιπλέον, το τμήμα πολιτικής για την ασφάλεια στη θάλασσα, το οποίο υπάγεται στο υπουργείο αυτό, είναι επιφορτισμένο με την πολιτική και τη νομοθεσία στον τομέα της ασφάλειας και της προστασίας, συμπεριλαμβανομένου του συστήματος παρακολούθησης της θαλάσσιας κυκλοφορίας.
Εξάλλου, στο πλαίσιο των ερευνών της, η MCIB ενδέχεται επίσης να αποφανθεί επί των δραστηριοτήτων για την ασφάλεια στη θάλασσα, καθώς και επί των δραστηριοτήτων επιθεώρησης, διερεύνησης, πιστοποίησης και έγκρισης των πλοίων.
Δεν αμφισβητείται, όμως, ότι το DTTS είναι γενικώς υπεύθυνο για την ασφάλεια στη θάλασσα των πλοίων που φέρουν ιρλανδική σημαία, καθώς και των πλοίων που βρίσκονται στα ιρλανδικά ύδατα. Στο DTTS υπάγονται επίσης η ιρλανδική ακτοφυλακή και η Υπηρεσία επιθεώρησης ναυσιπλοΐας, η οποία είναι επιφορτισμένη με την επιθεώρηση, τις έρευνες, την πιστοποίηση και την έγκριση των πλοίων και του ραδιοεξοπλισμού τους, την εξέταση και την πιστοποίηση των ικανοτήτων των ναυτικών και τον έλεγχο της τήρησης των εφαρμοστέων προδιαγραφών, διενεργώντας ελέγχους των οργανώσεων και των εγκαταστάσεων και κινώντας δίωξη σε περίπτωση παράβασης των κανονιστικών ρυθμίσεων.
Επομένως, η MCIB ενδέχεται να κληθεί, στο πλαίσιο των ερευνών που διεξάγει, να αποφανθεί επί των δραστηριοτήτων που ασκούνται απευθείας από το DTTS, αλλά και από το τμήμα πολιτικής για την ασφάλεια στη θάλασσα, καθώς και από την ακτοφυλακή και την Υπηρεσία επιθεώρησης ναυσιπλοΐας, όπως επίσης ενδέχεται να χρειαστεί, στις εκθέσεις που καταρτίζει, να θέσει υπό αμφισβήτηση τη διαχείριση των αρμοδιοτήτων που έχουν ανατεθεί στις εν λόγω δημόσιες αρχές και να διατυπώσει συστάσεις σχετικές με μελλοντικές πρακτικές ή μεταρρυθμίσεις που πρέπει να θεσπισθούν.
Εξ αυτού συνάγεται ότι το DTTS και η Υπηρεσία επιθεώρησης ναυσιπλοΐας είναι μέρη των οποίων τα συμφέροντα συγκρούονται ενδεχομένως με τα καθήκοντα έχουν ανατεθεί στην MCIB, κατά την έννοια του άρθρου 8, παράγραφος 1, της οδηγίας 2009/18.
Το συμπέρασμα αυτό δεν αναιρείται από την επιχειρηματολογία της Ιρλανδίας.
Κατά το κράτος μέλος αυτό, το άρθρο 8, παράγραφος 1, της οδηγίας 2009/18 αποσκοπεί στη διασφάλιση της ανεξαρτησίας του οργανισμού διερευνήσεων έναντι μόνον των πλοιοκτητών ή οποιουδήποτε άλλου προσώπου που εμπλέκεται άμεσα στο συμβάν για το οποίο διεξάγεται η έρευνα.
Προς στήριξη της άποψης αυτής, η Ιρλανδία προβάλλει ότι η οδηγία 2009/18 δεν περιέλαβε τελικώς μια προϋπόθεση που μνημονευόταν στην πρόταση οδηγίας. Κατά την Ιρλανδία, το γεγονός ότι ο νομοθέτης της Ένωσης απάλειψε την προϋπόθεση αυτή και υιοθέτησε τη διάταξη μόνον υπό τη μορφή που διατυπώθηκε στο άρθρο 8, παράγραφος 1, της οδηγίας 2009/18 αποδεικνύει ότι εγκαταλείφθηκε η απαίτηση να είναι ο οργανισμός διερευνήσεων ανεξάρτητος από τις εθνικές αρχές που είναι αρμόδιες για θέματα ναυτιλίας.
Επισημαίνεται συναφώς ότι η προϋπόθεση που περιεχόταν στην πρόταση οδηγίας αναφερόταν μόνον στη λειτουργική ανεξαρτησία των αρμόδιων εθνικών αρχών, προέβλεπε, δηλαδή, ότι ο οργανισμός διερευνήσεων έπρεπε να είναι «λειτουργικώς ανεξάρτητος, ιδίως, από τις εθνικές αρχές που είναι αρμόδιες για την αξιοπλοΐα, την πιστοποίηση, την επιθεώρηση, την επάνδρωση, την ασφαλή ναυσιπλοΐα, τη συντήρηση, τον έλεγχο της θαλάσσιας κυκλοφορίας, τον έλεγχο του κράτους σημαίας, την λειτουργία θαλάσσιων λιμένων και, εν γένει, από οποιοδήποτε άλλο μέρος του οποίου τα συμφέροντα ενδέχεται να συγκρούονται με το καθήκον που [του ανατίθεται]». Ωστόσο, το άρθρο 8, παράγραφος 1, της οδηγίας 2009/18, με τη διατύπωση που επέλεξε ο νομοθέτης της Ένωσης, δεν περιορίζεται στη λειτουργική ανεξαρτησία, αλλά αναφέρεται σε μια πολύ ευρύτερη έννοια της ανεξαρτησίας, καθόσον επιβάλλει πλέον στα κράτη μέλη την υποχρέωση να εξασφαλίζουν στον οργανισμό διερευνήσεων ανεξαρτησία τόσο ως προς την οργάνωσή του όσο και ως προς τη νομική του δομή και τη διαδικασία λήψης των αποφάσεών του, η δε ανεξαρτησία αυτή ισχύει έναντι κάθε προσώπου του οποίου τα συμφέροντα θα συγκρούονταν ενδεχομένως με τα καθήκοντα που έχουν ανατεθεί στον οργανισμό αυτόν. Επομένως, δεν μπορεί να γίνει δεκτό ότι, με την ως άνω επιλογή διατύπωσης του άρθρου 8, παράγραφος 1, της οδηγίας 2009/18, ο νομοθέτης της Ένωσης θέλησε να αποκλείσει τις δημόσιες αρχές από τα μέρη έναντι των οποίων πρέπει να διασφαλίζεται η ανεξαρτησία του οργανισμού διερευνήσεων.
Η Ιρλανδία υποστηρίζει, εξάλλου, ότι, αν ο νομοθέτης της Ένωσης είχε θελήσει να είναι ο οργανισμός διερευνήσεων ανεξάρτητος από όλους τους δημόσιους οργανισμούς ή από κάθε ενδεχόμενη επιρροή, όπως υποστηρίζει η Επιτροπή, θα μπορούσε να διατυπώσει τη σχετική προϋπόθεση, όπως το έπραξε στην οδηγία 95/46/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 24ης Οκτωβρίου 1995, για την προστασία των φυσικών προσώπων έναντι της επεξεργασίας δεδομένων προσωπικού χαρακτήρα και για την ελεύθερη κυκλοφορία των δεδομένων αυτών (
ΕΕ 1995, L 281, σ. 31
), και στον κανονισμό (ΕΕ) 2016/679 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 27ης Απριλίου 2016, για την προστασία των φυσικών προσώπων έναντι της επεξεργασίας των δεδομένων προσωπικού χαρακτήρα και για την ελεύθερη κυκλοφορία των δεδομένων αυτών και την κατάργηση της οδηγίας 95/46/ΕΚ (Γενικός Κανονισμός για την Προστασία Δεδομένων) (
ΕΕ 2016, L 119, σ. 1
).
Ωστόσο, αφενός, από τα δικόγραφά της δεν προκύπτει ότι η Επιτροπή υποστήριξε ότι ο οργανισμός διερευνήσεων έπρεπε να είναι ανεξάρτητος από όλους τους δημόσιους οργανισμούς.
Αφετέρου, καίτοι είναι αληθές ότι, στο άρθρο 28 της ως άνω οδηγίας και στο άρθρο 52 του ως άνω κανονισμού, η προϋπόθεση της ανεξαρτησίας είναι διατυπωμένη με τρόπο διαφορετικό από εκείνον που επελέγη για το άρθρο 8, παράγραφος 1, της οδηγίας 2009/18, το γεγονός και μόνον ότι η διατύπωση των διατάξεων αυτών διαφέρει δεν μπορεί να οδηγήσει σε ερμηνεία του άρθρου 8, παράγραφος 1, της οδηγίας 2009/18 κατά τρόπο που να διαφέρει από τα προβλεπόμενα από τη διάταξη αυτή. Η εν λόγω διάταξη απαιτεί από τον οργανισμό διερεύνησης να έχει οργάνωση, νομική δομή και τρόπο λήψης αποφάσεων ανεξάρτητο «από οποιοδήποτε μέρος του οποίου τα συμφέροντα θα συγκρούονταν ενδεχομένως με τα καθήκοντα που του ανατίθενται», η δε έκφραση αυτή είναι δυνατόν να περιλαμβάνει, μεταξύ άλλων, και δημόσιες αρχές.
Δεύτερον, πρέπει να εξεταστεί αν, όπως υποστηρίζει η Επιτροπή, η ανεξαρτησία της MCIB σε σχέση με το DTTS και την Υπηρεσία επιθεώρησης ναυσιπλοΐας δεν εξασφαλίζεται λόγω της παρουσίας στην MCIB δύο μελών που ασκούν εκ παραλλήλου καθήκοντα στο DTTS και στην Υπηρεσία αυτήν.
Η Επιτροπή υπογραμμίζει ειδικότερα ότι, βάσει του άρθρου 9 του νόμου περί εμπορικής ναυτιλίας, η MCIB απαρτίζεται από πέντε μέλη, στα οποία συγκαταλέγονται ο γενικός γραμματέας του DTTS, ή το εξουσιοδοτημένο από αυτόν πρόσωπο, και ο προϊστάμενος επιθεωρητής της Υπηρεσίας επιθεώρησης ναυσιπλοΐας. Λαμβανομένων υπόψη των καθηκόντων που ασκούν παράλληλα τα δύο αυτά μέλη, αφενός, στο DTTS ή στην Υπηρεσία επιθεώρησης ναυσιπλοΐας και, αφετέρου, στο πλαίσιο της MCIB, η παρουσία τους θα μπορούσε να αποδείξει ότι η Ιρλανδία δεν συμμορφώνεται προς τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 8, παράγραφος 1, της οδηγίας 2009/18.
Επισημαίνεται ότι, στο μέτρο που η Επιτροπή δεν ισχυρίζεται ότι η MCIB δεν είναι ανεξάρτητη όσον αφορά τη νομική της δομή, πρέπει να εξεταστεί μόνον εάν η παρουσία στον οργανισμό αυτόν του γενικού γραμματέα της DTTS, ή του εξουσιοδοτημένου από αυτόν προσώπου, και του προϊσταμένου επιθεωρητή της Υπηρεσίας επιθεώρησης ναυσιπλοΐας στερεί από τον εν λόγω οργανισμό την ανεξαρτησία όσον αφορά την οργάνωση και τη διαδικασία λήψης αποφάσεων.
Όσον αφορά την έννοια της «ανεξαρτησίας», επισημαίνεται ότι ούτε στο άρθρο 8, παράγραφος 1, της οδηγίας 2009/18 ούτε σε κάποια άλλη διάταξή της περιλαμβάνεται σχετικός ορισμός. Συνεπώς, η έννοια αυτή πρέπει να γίνει αντιληπτή με το σύνηθες περιεχόμενό της. Επομένως, στην περίπτωση των δημόσιων φορέων, η ανεξαρτησία αναφέρεται συνήθως σε ένα καθεστώς που διασφαλίζει στον οικείο φορέα τη δυνατότητα να δρα ελεύθερα σε σχέση με τους οργανισμούς έναντι των οποίων πρέπει να διασφαλίζεται η ανεξαρτησία του, απαλλαγμένος από κάθε είδους καθοδήγηση και πίεση (βλ., κατ’ αναλογίαν, απόφαση της 13ης Ιουνίου 2018, Επιτροπή κατά Πολωνίας,
C‑530/16
,
EU:C:2018:430
, σκέψη
).
Εν προκειμένω, είναι αληθές ότι το άρθρο 8 του νόμου περί εμπορικής ναυτιλίας προβλέπει ότι η MCIB είναι ανεξάρτητη από το DTTS κατά την άσκηση των καθηκόντων της και γενικώς ανεξάρτητη από οποιοδήποτε άλλο πρόσωπο ή όργανο του οποίου τα συμφέροντα θα συγκρούονταν ενδεχομένως με τα καθήκοντα που ασκεί η MCIB. Εξάλλου, το άρθρο 17 του νόμου αυτού θεσπίζει κανόνες για τη σύγκρουση συμφερόντων των μελών της MCIB, η οποία, εξάλλου, υπόκειται σε κανόνες δεοντολογίας.
Εντούτοις, παρά τις εν λόγω διατάξεις που καθιερώνουν μια γενική αρχή ανεξαρτησίας και κανόνες για τη σύγκρουση συμφερόντων, το άρθρο 9, παράγραφος 1, του νόμου περί εμπορικής ναυτιλίας, σε συνδυασμό με το άρθρο 2 του νόμου αυτού, προβλέπει ότι ο γενικός γραμματέας του DTTS και ο προϊστάμενος επιθεωρητής της Υπηρεσίας επιθεώρησης ναυσιπλοΐας είναι μέλη της MCIB. Η παρουσία, όμως, στον εν λόγω οργανισμό διερεύνησης δύο υπαλλήλων που είναι, αντιστοίχως, υπεύθυνοι για το DTTS και για την εν λόγω Υπηρεσία, δημόσιες αρχές των οποίων τα συμφέροντα θα συγκρούονταν ενδεχομένως με τα καθήκοντα που έχουν ανατεθεί στην MCIB, έχει ως συνέπεια να μην διασφαλίζεται η ανεξαρτησία του οργανισμού αυτού ούτε ως προς την οργάνωση, ούτε ως προς τη διαδικασία λήψης των αποφάσεών του.
Πράγματι, η παρουσία και μόνον των μελών αυτών, τα οποία έχουν προδήλως συγκρουόμενα συμφέροντα, καθόσον είναι συγχρόνως μέλη της MCIB και υπεύθυνοι δημόσιων αρχών των οποίων η δράση είναι δυνατόν να ελεγχθεί από τον εν λόγω οργανισμό διερευνήσεων και μπορεί να αποτελέσει αντικείμενο επικρίσεων και συστάσεων εκ μέρους του, είναι αυτή καθεαυτήν ασυμβίβαστη με την ανεξαρτησία του οργανισμού αυτού όσον αφορά την οργάνωσή του.
Όσον αφορά τον ρόλο που τα μέλη αυτά είναι σε θέση να διαδραματίσουν στις αποφάσεις του οργανισμού διερευνήσεων, ενδεχομένως υπέρ των συμφερόντων των δημόσιων φορέων για τους οποίους είναι υπεύθυνα, ιδίως υπερασπιζόμενα τους ισχύοντες κανόνες, τις διαδικασίες ή τις πρακτικές τους, αυτός είναι ικανός να επηρεάσει την ανεξαρτησία της MCIB όσον αφορά τη διαδικασία λήψης αποφάσεων.
Η ύπαρξη της εν λόγω σύγκρουσης συμφερόντων και του δυνητικού αυτού ρόλου αρκεί για να στοιχειοθετηθεί η παράβαση του άρθρου 8, παράγραφος 1, της οδηγίας 2009/18, δεδομένου ότι τα κράτη μέλη έχουν την υποχρέωση να λάβουν μέτρα τα οποία εξασφαλίζουν εκ των προτέρων την αντικειμενική ανεξαρτησία του οργανισμού διερευνήσεων, όπως επιβεβαιώνεται από τη χρήση της δυνητικής οριστικής έγκλισης στη φράση «θα συγκρούονταν ενδεχομένως» στην εν λόγω διάταξη.
Επομένως, σε αντίθεση με όσα υποστηρίζει η Ιρλανδία, δεν είναι αναγκαίο να διαπιστωθεί ότι ο οργανισμός διερευνήσεων ενήργησε μεροληπτικά σε συγκεκριμένες περιπτώσεις προκειμένου να στοιχειοθετηθεί η παράβαση, δεδομένου ότι οι προϋποθέσεις της ανεξαρτησίας πρέπει να πληρούνται αντικειμενικά, ούτως ώστε η MCIB να μην υπόκειται σε καμιά άμεση ή έμμεση επιρροή από μέρη των οποίων τα συμφέροντα θα συγκρούονταν ενδεχομένως με τα καθήκοντα που της έχουν ανατεθεί (βλ., κατ’ αναλογίαν, απόφαση της 16ης Οκτωβρίου 2012, Επιτροπή κατά Αυστρίας,
C‑614/10
,
EU:C:2012:631
, σκέψη
).
Ως εκ τούτου, τα παραδείγματα εκθέσεων της MCIB που παραθέτει η Ιρλανδία, στις οποίες διατυπώθηκαν επικρίσεις ή προτάσεις προς το DTTS ή την Υπηρεσία επιθεώρησης ναυσιπλοΐας, δεν αποδεικνύουν ότι το εν λόγω κράτος μέλος συμμορφώθηκε προς τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 8, παράγραφος 1, της οδηγίας 2009/18.
Εξάλλου, σε αντίθεση με όσα υποστηρίζει η Ιρλανδία, το γεγονός ότι τα εν λόγω μέλη αποτελούν μειοψηφία στο πλαίσιο της MCIB δεν ασκεί επιρροή, δεδομένου ότι η συμμετοχή σε έναν οργανισμό διερευνήσεων έστω και ενός μέλους που ασκεί συγχρόνως αρμοδιότητες στο πλαίσιο μέρους του οποίου τα συμφέροντα θα συγκρούονταν ενδεχομένως με τα καθήκοντα που έχουν ανατεθεί στον εν λόγω οργανισμό έχει ως συνέπεια ο οργανισμός αυτός να μην είναι υπεράνω κάθε υποψίας για μεροληψία έναντι του μέρους αυτού (βλ., κατ’ αναλογίαν, απόφαση της 16ης Οκτωβρίου 2012, Επιτροπή κατά Αυστρίας,
C‑614/10
,
EU:C:2012:631
, σκέψη
).
Από το σύνολο των ανωτέρω σκέψεων προκύπτει ότι η Ιρλανδία, παραλείποντας να συστήσει οργανισμό διερευνήσεων που να έχει οργάνωση και διαδικασία λήψης αποφάσεων ανεξάρτητη από οποιοδήποτε μέρος του οποίου τα συμφέροντα θα συγκρούονταν ενδεχομένως με τα καθήκοντα που έχουν ανατεθεί στον οργανισμό αυτόν, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 8, παράγραφος 1, της οδηγίας 2009/18.
Επί των δικαστικών εξόδων
Κατά το άρθρο 138, παράγραφος 1, του Κανονισμού Διαδικασίας του Δικαστηρίου, ο ηττηθείς διάδικος καταδικάζεται στα δικαστικά έξοδα εφόσον υπάρχει σχετικό αίτημα του νικήσαντος διαδίκου.
Δεδομένου ότι η Ιρλανδία ηττήθηκε, πρέπει να καταδικαστεί στα δικαστικά έξοδα, σύμφωνα με το σχετικό αίτημα της Επιτροπής.

Για τους λόγους αυτούς, το Δικαστήριο (πέμπτο τμήμα) αποφασίζει:

1)
Η Ιρλανδία, παραλείποντας να συστήσει οργανισμό διερευνήσεων που να έχει οργάνωση και διαδικασία λήψης αποφάσεων ανεξάρτητη από οποιοδήποτε μέρος του οποίου τα συμφέροντα θα συγκρούονταν ενδεχομένως με τα καθήκοντα που έχουν ανατεθεί στον οργανισμό αυτόν, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 8, παράγραφος 1, της οδηγίας 2009/18/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 23ης Απριλίου 2009, για τον καθορισμό των θεμελιωδών αρχών που διέπουν τη διερεύνηση των ατυχημάτων στον τομέα των θαλάσσιων μεταφορών και για την τροποποίηση της οδηγίας 1999/35/ΕΚ του Συμβουλίου και της οδηγίας 2002/59/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου.

2)
Καταδικάζει την Ιρλανδία στα δικαστικά έξοδα.

(υπογραφές)
(
*1
)	Γλώσσα διαδικασίας: η αγγλική.