CELEX: 62016CJ0585
Præjudiciel forelæggelse
fælles politik for asyl og subsidiær beskyttelse
fastsættelse af standarder for anerkendelse af tredjelandsstatsborgere eller statsløse som personer med international beskyttelse
direktiv 2011/95/EU
artikel 12
udelukkelse fra anerkendelse som flygtning
personer, der er registreret hos De Forenede Nationers Hjælpeorganisation for Palæstinaflygtninge i Mellemøsten (UNRWA)
den omstændighed, at der for en flygtning fra Palæstina foreligger et »første asylland« i UNRWA’s operationsområde
fælles procedurer for tildeling af international beskyttelse
direktiv 2013/32/EU
artikel 46
retten til effektive retsmidler
fuldstændig og ex-nunc-undersøgelse
rækkevidden af førsteinstansrettens beføjelser
retsinstansens efterprøvelse af behovet for international beskyttelse
efterprøvelse af afvisningsgrunde

Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 12, stk. 1, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2011/95/EU af 13. december 2011 om fastsættelse af standarder for anerkendelse af tredjelandsstatsborgere eller statsløse som personer med international beskyttelse, for en ensartet status for flygtninge eller for personer, der er berettiget til subsidiær beskyttelse, og for indholdet af en sådan beskyttelse (
EUT 2011, L 337, s. 9
) samt af artikel 35 og artikel 46, stk. 3, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2013/32/EU af 26. juni 2013 om fælles procedurer for tildeling og fratagelse af international beskyttelse (
EUT 2013, L 180, s. 60
).
Anmodningen er blevet indgivet i forbindelse med en tvist mellem Serin Alheto og zamestnik-predsedatel na Darzhavna agentsia za bezhantsite (vicedirektør for det statslige agentur for flygtninge, Bulgarien) (herefter »DAB«) vedrørende sidstnævntes afslag på den af Serin Alheto indgivne ansøgning om international beskyttelse.
Retsforskrifter
Folkeretten
Genèvekonventionen
Konventionen om flygtninges retsstilling, undertegnet i Genève den 28. juli 1951 (
United Nations Treaty Series
, bind 189, s. 150, nr. 2545 (1954)), trådte i kraft den 22. april 1954. Den er blevet suppleret af og ændret ved protokollen om flygtninges retsstilling, der blev indgået i New York den 31. januar 1967, og som trådte i kraft den 4. oktober 1967 (herefter »Genèvekonventionen«).
Den definition af udtrykket »flygtning«, der er indeholdt i Genèvekonventionens artikel 1, afsnit A, henviser bl.a. til frygten for forfølgelse.
Konventionens artikel 1, afsnit D, har følgende ordlyd:
»Denne konvention skal ikke finde anvendelse på personer, som for nærværende nyder beskyttelse eller bistand fra andre organer eller institutioner under De Forenede Nationer end De Forenede Nationers højkommissær for flygtninge.
Såfremt af en eller anden grund denne beskyttelse eller bistand er bortfaldet, uden at disse personers forhold er blevet endeligt fastlagt i overensstemmelse med de derpå sigtende beslutninger, vedtagne af De Forenede Nationers plenarforsamling, skal disse personer uden videre være berettiget til at nyde de i denne konvention omhandlede fordele.«
De Forenede Nationers Hjælpeorganisation for Palæstinaflygtninge i Mellemøsten (UNRWA)
De Forenede Nationers Hjælpeorganisation for Palæstinaflygtninge i Mellemøsten (
United Nations Relief and Works Agency for Palestine Refugees in the Near East
(UNRWA)) blev oprettet ved resolution nr. 302 (IV) fra De Forenede Nationers Generalforsamling af 8. december 1949 om hjælp til palæstinensiske flygtninge. Organisationens opgave er at tjene palæstinensiske flygtninges velfærd og menneskelige udvikling.
UNRWA’s operationsområde omfatter Gazastriben, Vestbredden, Jordan, Libanon og Syrien.
EU-retten
Direktiv 2011/95
Direktiv 2011/95 blev vedtaget på grundlag af artikel 78, stk. 2, litra a) og b), TEUF, der fastsætter følgende:
»Med henblik på [udformningen af en fælles politik for asyl, subsidiær beskyttelse og midlertidig beskyttelse med henblik på at tilbyde en passende status til enhver tredjelandsstatsborger, der har behov for international beskyttelse, og på at sikre overholdelse af non-refoulement-princippet] vedtager Europa-Parlamentet og Rådet efter den almindelige lovgivningsprocedure foranstaltninger vedrørende et fælles europæisk asylsystem, der omfatter:
a)
en ensartet asylstatus for tredjelandsstatsborgere, der gælder i hele Unionen
b)
en ensartet status for subsidiær beskyttelse for tredjelandsstatsborgere, der ikke har opnået europæisk asyl, men har behov for international beskyttelse.«
Direktivets artikel 2 bestemmer:
»I dette direktiv forstås ved:
a)
»international beskyttelse«: flygtningestatus og subsidiær beskyttelsesstatus som defineret i litra e) og g)
[…]
c)
»Genèvekonventionen«: konventionen om flygtninges retsstilling, undertegnet i Genève den 28. juli 1951, som ændret ved New York-protokollen af 31. januar 1967
d)
»flygtning«: en tredjelandsstatsborger, som i kraft af en velbegrundet frygt for forfølgelse på grund af race, religion, nationalitet, politisk anskuelse eller tilhørsforhold til en bestemt social gruppe opholder sig uden for det land, hvor den pågældende er statsborger, og som ikke kan eller, på grund af en sådan frygt, ikke vil påberåbe sig dette lands beskyttelse, eller en statsløs person, som opholder sig uden for det land, hvor han tidligere havde sit sædvanlige opholdssted, af samme grunde som anført ovenfor, og som ikke kan eller, på grund af en sådan frygt, ikke vil vende tilbage til dette land, og som ikke er omfattet af artikel 12
e)
»flygtningestatus«: en medlemsstats anerkendelse af en tredjelandsstatsborger eller statsløs som flygtning
f)
»person, der er berettiget til subsidiær beskyttelse«: en tredjelandsstatsborger eller statsløs, der ikke anerkendes som flygtning, men for hvem der er alvorlig grund til at antage, at vedkommende, hvis han eller hun sendes tilbage til sit hjemland eller, for så vidt angår en statsløs, til det land, hvor han eller hun tidligere havde sit sædvanlige opholdssted, vil løbe en reel risiko for at lide alvorlig overlast som defineret i artikel 15, og som ikke er omfattet af artikel 17, stk. 1 og 2, og som ikke kan eller, på grund af en sådan risiko, ikke vil påberåbe sig dette lands beskyttelse
g)
»subsidiær beskyttelsesstatus«: en medlemsstats anerkendelse af en tredjelandsstatsborger eller statsløs som værende en person, der er berettiget til subsidiær beskyttelse
[…]«
Direktivets artikel 4, stk. 3, er sålydende:
»Vurderingen af en ansøgning om international beskyttelse foretages ud fra det specifikke sagsforhold, og der tages herunder hensyn til:
a)
alle relevante kendsgerninger vedrørende hjemlandet på det tidspunkt, hvor der træffes afgørelse om ansøgningen, herunder hjemlandets love og andre bestemmelser og den måde, hvorpå de anvendes
b)
relevante forklaringer og dokumentation forelagt af ansøgeren, herunder oplysninger om, hvorvidt ansøgeren har været eller kan blive udsat for forfølgelse eller alvorlig overlast
c)
ansøgerens personlige stilling og forhold, herunder faktorer som baggrund, køn og alder, for på grundlag af ansøgerens personlige forhold at vurdere, om de handlinger, som vedkommende har været eller kan blive udsat for, kan udgøre forfølgelse eller alvorlig overlast
d)
om ansøgerens aktiviteter, siden vedkommende forlod hjemlandet, udelukkende eller hovedsagelig har haft til formål at skabe de nødvendige betingelser for at indgive ansøgning om international beskyttelse med henblik på at vurdere, om disse aktiviteter ville betyde, at vedkommende ved tilbagevenden til hjemlandet kunne blive udsat for forfølgelse eller alvorlig overlast
e)
om ansøgeren med rimelighed kunne forventes at lade sig beskytte af et andet land, i hvilket vedkommende kunne kræve statsborgerskab.«
Samme direktivs artikel 5, stk. 1, har følgende ordlyd:
»En velbegrundet frygt for forfølgelse eller en reel risiko for at lide alvorlig overlast kan være baseret på begivenheder, der har fundet sted, efter at ansøgeren har forladt hjemlandet.«
Artikel 7 i direktiv 2011/95 med overskriften »Aktører, der yder beskyttelse« fastsætter følgende i stk. 1 og 2:
»1.   Beskyttelsen mod forfølgelse og alvorlig overlast kan kun ydes af:
a)
staten, eller
b)
parter eller organisationer, herunder internationale organisationer, der kontroller staten eller en væsentlig del af dens område,
forudsat [at] de er villige til og i stand til at yde beskyttelse i overensstemmelse med stk. 2.
2.   Beskyttelsen mod forfølgelse og alvorlig overlast skal være effektiv og ikke blot af midlertidig karakter. Der ydes normalt en sådan beskyttelse, når de i stk. 1, litra a) og b), nævnte aktører tager rimelige skridt til at forhindre forfølgelse eller udsættelse for alvorlig overlast, bl.a. ved at anvende et effektivt retssystem til afsløring, retsforfølgning og sanktionering af handlinger, der udgør forfølgelse eller alvorlig overlast, og når ansøgeren har adgang til en sådan beskyttelse.«
Det nævnte direktivs artikel 9 og 10, der er indeholdt i direktivets kapitel III med overskriften »Anerkendelse som flygtning«, opregner de elementer, hvortil der skal tages hensyn ved vurderingen af, om ansøgeren har været eller kan blive genstand for forfølgelse.
Direktivets artikel 12, der ligeledes er indeholdt i det nævnte kapitel III, har overskriften »Udelukkelse« og fastsætter:
»1.   En tredjelandsstatsborger eller statsløs er udelukket fra at blive anerkendt som flygtning, hvis:
a)
den pågældende falder inden for anvendelsesområdet for artikel 1, afsnit D, i Genèvekonventionen om beskyttelse eller bistand fra andre FN-organer eller ‑agenturer end De Forenede Nationers Højkommissær for Flygtninge. Hvis en sådan beskyttelse eller bistand af en eller anden grund er bortfaldet, uden at de pågældendes stilling er definitivt afgjort i overensstemmelse med de relevante resolutioner, der er vedtaget af FN’s Generalforsamling, skal sådanne personer uden videre have ret til at blive omfattet af dette direktivs bestemmelser
[…]«
Samme direktivs artikel 15 er indeholdt i direktivets kapitel V med overskriften »Berettigelse til subsidiær beskyttelse«. Artiklen er sålydende:
»Ved alvorlig overlast forstås:
a)
dødsstraf eller henrettelse, eller
b)
udsættelse af en ansøger for tortur, umenneskelig eller vanærende behandling eller straf i dennes hjemland, eller
c)
alvorlig og individuel trussel mod en civilpersons liv eller fysiske integritet som følge af vilkårlig vold i forbindelse med international eller intern væbnet konflikt.«
Artikel 17 i direktiv 2011/95, der ligeledes er indeholdt i det nævnte kapitel V, definerer de situationer, hvor berettigelsen til subsidiær beskyttelse er udelukket.
Direktivets artikel 21 med overskriften »Beskyttelse mod refoulement« fastsætter følgende i stk. 1:
»Medlemsstaterne overholder princippet om non-refoulement i overensstemmelse med deres internationale forpligtelser.«
Det nævnte direktivs kapitel IX med overskriften »Afsluttende bestemmelser« indeholder direktivets artikel 38-42. Direktivets artikel 39, stk. 1, første afsnit, bestemmer:
»Medlemsstaterne sætter de nødvendige love og administrative bestemmelser i kraft for at efterkomme artikel 1, 2, 4, 7, 8, 9, 10, 11, 16, 19, 20, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33, 34 og 35 senest den 21. december 2013. De meddeler straks Kommissionen teksten til disse love og bestemmelser.«
Samme direktivs artikel 40 har følgende ordlyd:
»[Rådets direktiv 2004/83/EF af 29. april 2004 om fastsættelse af minimumsstandarder for anerkendelse af tredjelandsstatsborgere eller statsløse som flygtninge eller som personer, der af anden grund behøver international beskyttelse, og indholdet af en sådan beskyttelse (
EUT 2004, L 304, s. 12
)] ophæves for de medlemsstater, for hvilke nærværende direktiv er bindende, med virkning fra den 21. december 2013 […]
For de medlemsstater, for hvilke nærværende direktiv er bindende, gælder henvisninger til det ophævede direktiv som henvisninger til nærværende direktiv […]«
Artikel 41 i direktiv 2011/95 fastsætter:
»Dette direktiv træder i kraft på tyvendedagen efter offentliggørelsen i
Den Europæiske Unions Tidende
.
Artikel 1, 2, 4, 7, 8, 9, 10, 11, 16, 19, 20, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33, 34 og 35 finder anvendelse fra den 22. december 2013.«
Ordlyden af artikel 12 og 15 i direktiv 2011/95 svarer til ordlyden af artikel 12 og 15 i direktiv 2004/83.
Direktiv 2013/32
Direktiv 2013/32 blev vedtaget på grundlag af artikel 78, stk. 2, litra d), TEUF, der foreskriver indførelse af fælles procedurer for tildeling og fratagelse af ensartet status for asyl eller subsidiær beskyttelse.
4., 13., 16., 18. og 22. betragtning til direktivet har følgende ordlyd:
»(4)
[E]t fælles europæisk asylsystem [bør] på kort sigt […] omfatte fælles standarder for en retfærdig og effektiv asylprocedure i medlemsstaterne, og på længere sigt EU-bestemmelser, der fører til en fælles asylprocedure i Unionen.
[…]
(13)
Den indbyrdes tilnærmelse af reglerne vedrørende procedurerne for tildeling og fratagelse af international beskyttelse bør medvirke til at begrænse de sekundære bevægelser mellem medlemsstaterne af ansøgere om international beskyttelse, hvor sådanne bevægelser forårsages af forskelle i de retlige rammer, og at skabe tilsvarende vilkår for anvendelsen af direktiv [2011/95] i medlemsstaterne.
[…]
(16)
Det er væsentligt, at der i alle ansøgninger om international beskyttelse træffes afgørelse på grundlag af de faktiske omstændigheder og i første instans af myndigheder, hvis personale har den relevante viden eller har modtaget den nødvendige uddannelse i spørgsmål vedrørende international beskyttelse.
[…]
(18)
Både medlemsstaterne og ansøgerne om international beskyttelse har interesse i, at der træffes hurtig afgørelse om ansøgninger om international beskyttelse, dog således at det ikke sker på bekostning af udførelsen af en korrekt og fuldstændig sagsbehandling.
[…]
(22)
Det er endvidere i både medlemsstaternes og ansøgernes interesse at sikre en korrekt anerkendelse af behovet for international beskyttelse allerede i første instans. Ansøgerne bør derfor i første instans have adgang til gratis retlige og proceduremæssige oplysninger, der tager hensyn til deres særlige situation. De bibragte oplysninger bør bl.a. sætte ansøgerne i stand til bedre at forstå proceduren og dermed bidrage til, at de kan opfylde de relevante forpligtelser. […]«
Artikel 1 i direktiv 2013/32 lyder:
»Formålet med dette direktiv er at fastsætte fælles procedurer for tildeling og fratagelse af international beskyttelse i henhold til direktiv [2011/95].«
Artikel 2 i direktiv 2013/32 fastsætter:
»I dette direktiv forstås ved:
[…]
f)
»besluttende myndighed«: enhver domstolslignende eller administrativ instans i en medlemsstat, der er ansvarlig for behandlingen af ansøgninger om international beskyttelse, og som er kompetent til at træffe afgørelse i første instans i sådanne sager
[…]«
Artikel 4 i direktiv 2013/32 fastsætter:
»1.   Medlemsstaterne udpeger med henblik på alle procedurer en besluttende myndighed, der skal være ansvarlig for en hensigtsmæssig behandling af ansøgningerne i overensstemmelse med dette direktiv. Medlemsstaterne sikrer, at en sådan myndighed råder over de fornødne midler, herunder et tilstrækkeligt antal kompetente ansatte, til at varetage sine opgaver i overensstemmelse med direktivet.
[…]
3.   Medlemsstaterne sikrer, at den besluttende myndigheds personale, jf. stk. 1, er behørigt uddannet. […] Personer, der forestår samtaler med ansøgere i henhold til dette direktiv, skal også have erhvervet generelt kendskab til problemer, der kan have negativ indvirkning på ansøgernes evne til at deltage i samtalen, som f.eks. tegn på, at ansøgeren tidligere kan have været udsat for tortur.
[…]«
Direktivets artikel 10, stk. 2, har følgende ordlyd:
»Ved behandlingen af ansøgninger om international beskyttelse afgør den besluttende myndighed først, hvorvidt ansøgerne kan anerkendes som flygtninge, og hvis ikke, om de kan indrømmes subsidiær beskyttelse.«
Nævnte direktivs artikel 12 er sålydende:
»1.   I forbindelse med de procedurer, der er omhandlet i kapitel III, sikrer medlemsstaterne, at enhver ansøger nyder følgende garantier:
a)
på et sprog, som ansøgeren forstår eller med rimelighed formodes at forstå, modtager oplysning om den procedure, der skal følges, om rettigheder og forpligtelser under proceduren og om de eventuelle følger, det kan få, hvis vedkommende ikke opfylder sine forpligtelser og ikke samarbejder med myndighederne. Ansøgeren informeres om tidsrammen, om de midler, som vedkommende har til sin rådighed med henblik på at opfylde sin pligt til at forelægge de elementer, der er omhandlet i artikel 4 i direktiv [2011/95], og om konsekvenserne af udtrykkeligt eller implicit at trække ansøgningen tilbage[; d]isse oplysninger skal gives tidligt nok til, at ansøgeren dels kan udøve de rettigheder, der er garanteret i nærværende direktiv, og dels kan opfylde de forpligtelser, der er fastsat i dets artikel 13
b)
hvis det er nødvendigt, får stillet en tolk til rådighed med henblik på forelæggelsen af sagen for de kompetente myndigheder. Medlemsstaterne betragter det som nødvendigt at stille en tolk til rådighed, i det mindste når ansøgeren deltager i en samtale i henhold til artikel 14-17 og artikel 34, og der ikke kan sikres kommunikation uden tolk. […]
[…]«
Samme direktivs artikel 13, stk. 1, bestemmer:
»Medlemsstaterne pålægger ansøgere en forpligtelse til at samarbejde med de kompetente myndigheder med henblik på at fastslå deres identitet og andre af de i artikel 4, stk. 2, i direktiv [2011/95] omhandlede elementer. […]«
Artikel 33, stk. 2, i direktiv 2013/32 har følgende ordlyd:
»Medlemsstaterne kan udelukkende afvise en ansøgning om international beskyttelse, hvis:
[…]
b)
et land, der ikke er en medlemsstat, betragtes som ansøgerens første asylland i henhold til artikel 35
c)
et land, der ikke er en medlemsstat, betragtes som et sikkert tredjeland for ansøgeren i henhold til artikel 38
[…]«
Direktivets artikel 34, stk. 1, første afsnit, lyder således:
»Medlemsstaterne tillader, at ansøgerne fremsætter deres synspunkter til anvendelsen af de i artikel 33 anførte begrundelser i deres særlige situation, inden den besluttende myndighed træffer afgørelse om antagelse af ansøgningen om international beskyttelse til behandling. Med henblik herpå afholder medlemsstaterne en personlig samtale om ansøgningens antagelse til behandling. […]«
Nævnte direktivs artikel 35 fastsætter:
»Et land kan betragtes som første asylland for en bestemt ansøger, hvis:
a)
ansøgeren i det pågældende land er blevet anerkendt som flygtning, og vedkommende fortsat kan opnå denne beskyttelse, eller
b)
ansøgeren nyder en i øvrigt tilstrækkelig beskyttelse i dette land og bl.a. er omfattet af non-refoulement-princippet,
og det pågældende land vil tilbagetage ansøgeren.
Ved anvendelse af begrebet første asylland i forbindelse med den særlige situation, der gør sig gældende for en ansøger, kan medlemsstaterne tage hensyn til artikel 38, stk. 1. Ansøgeren skal have mulighed for at anfægte anvendelsen af begrebet første asylland i vedkommendes særlige situation.«
Direktivets artikel 36, stk. 1, har følgende ordlyd:
»Et tredjeland udpeget som sikkert oprindelsesland i overensstemmelse med dette direktiv kan efter en individuel behandling af ansøgningen kun betragtes som et sikkert oprindelsesland for en bestemt ansøger, såfremt
a)
vedkommende er statsborger i det pågældende land, eller
b)
vedkommende er statsløs og tidligere havde sit sædvanlige opholdssted i dette land
og ikke har anført nogen væsentlige argumenter, der giver anledning til at antage, at det ikke er et sikkert oprindelsesland under hensyn til vedkommendes særlige situation med hensyn til opnåelse af status som en person med international beskyttelse i henhold til direktiv [2011/95].«
Artikel 38 i direktiv 2013/32 er sålydende:
»1.   Medlemsstaterne må kun anvende begrebet sikkert tredjeland, hvis de kompetente myndigheder er overbevist om, at en person, som søger om international beskyttelse, behandles i overensstemmelse med følgende principper i det pågældende tredjeland:
a)
[A]nsøgernes liv og frihed må ikke være truet på grund af deres race, religion, nationalitet, tilhørsforhold til en bestemt social gruppe, eller politiske overbevisning.
b)
[D]er er ikke risiko for alvorlig overlast som omhandlet i direktiv [2011/95].
c)
[N]on-refoulement-princippet skal overholdes i overensstemmelse med Genèvekonventionen.
d)
[F]orbud mod udsendelse skal overholdes, hvis udsendelse ville være i strid med retten til frihed for tortur og grusom, umenneskelig eller nedværdigende behandling som fastsat i international ret […]
e)
[D]et skal være muligt at søge om flygtningestatus og, hvis flygtningestatus anerkendes, at opnå beskyttelse i overensstemmelse med Genèvekonventionen.
2.   Anvendelsen af begrebet sikkert tredjeland er underlagt de regler, der er fastlagt i national ret, herunder:
a)
regler, der kræver en sådan forbindelse mellem ansøgeren, og det pågældende tredjeland, at det ville være rimeligt, at personen tog til det pågældende land
[…]«
Artikel 46 i direktiv 2013/32 har følgende ordlyd:
»1.   Medlemsstaterne sikrer, at ansøgere har ret til effektive retsmidler ved en domstol eller et domstolslignende organ i forbindelse med følgende:
a)
en afgørelse, der er truffet om deres ansøgning om international beskyttelse, herunder en afgørelse:
i)
om at betragte en ansøgning som grundløs hvad angår flygtningestatus og/eller subsidiær beskyttelsesstatus
ii)
om afvisning i henhold til artikel 33, stk. 2
[…]
3.   For at efterkomme stk. 1 sikrer medlemsstaterne, at effektive retsmidler omfatter en fuldstændig og ex-nunc-undersøgelse af både faktiske og retlige omstændigheder, herunder, hvor det er relevant, en undersøgelse af behovene for international beskyttelse i henhold til direktiv [2011/95], i det mindste i klageprocedurer ved en domstol eller et domstolslignende organ i første instans.
[…]«
Artikel 51, stk. 1, i direktiv 2013/32 fastsætter:
»Medlemsstaterne sætter de nødvendige love og administrative bestemmelser i kraft for at efterkomme artikel 1-30, artikel 31, stk. 1[, 2 og] 6-9, artikel 32-46, […] 49 og 50 [samt] bilag I senest den 20. juli 2015. De underretter straks Kommissionen herom.«
Direktivets artikel 52, stk. 1, er sålydende:
»Medlemsstaterne anvender de i artikel 51, stk. 1, omhandlede love og administrative bestemmelser i forbindelse med ansøgninger om international beskyttelse, der er indgivet, og i forbindelse med procedurer for fratagelse af international beskyttelse, der er indledt efter den 20. juli 2015 eller en tidligere dato. Ansøgninger, der er indgivet inden den 20. juli 2015, og procedurer for fratagelse af flygtningestatus, der er indledt inden denne dato, er omfattet af love og administrative bestemmelser, der er vedtaget i henhold til [Rådets direktiv 2005/85/EF af 1. december 2005 om minimumsstandarder for procedurer for tildeling og fratagelse af flygtningestatus i medlemsstaterne (
EUT 2005, L 326, s. 13
)].«
Artikel 53, stk. 1, i direktiv 2013/32 bestemmer:
»Direktiv [2005/85] ophæves for de medlemsstater, der er bundet af nærværende direktiv, med virkning fra den 21. juli 2015, […]«
Artikel 54, stk. 1, i direktiv 2013/32 har følgende ordlyd:
»Dette direktiv træder i kraft på tyvendedagen efter offentliggørelsen i
Den Europæiske Unions Tidende
.«
Idet den offentliggørelse, der er omhandlet i den nævnte artikel 54, fandt sted den 29. juni 2013, trådte direktiv 2013/32 i kraft den 19. juli 2013.
Artikel 33, 35 og 38 samt artikel 46, stk. 1, i direktiv 2013/32 svarer henholdsvis til artikel 25, 26 og 27 samt artikel 39, stk. 1, i direktiv 2005/85. Derimod fastsætter artikel 10, stk. 2, artikel 34 og artikel 46, stk. 3, i direktiv 2013/32 regler, der ikke var indeholdt i direktiv 2005/85.
Bulgarsk ret
I Bulgarien behandles ansøgninger om international beskyttelse i henhold til Zakon za ubezhishteto i bezhantsite (asyl- og flygtningeloven, herefter »ZUB«). Med henblik på gennemførelsen af direktiv 2011/95 og 2013/32 i bulgarsk ret blev ZUB ændret ved love, der trådte i kraft i henholdsvis oktober 2015 og december 2015.
ZUB’s artikel 8 og 9 gengiver i det væsentlige de kriterier, som er fastsat i artikel 9, 10 og 15 i direktiv 2011/95.
ZUB’s artikel 12, stk. 1, bestemmer:
»Flygtningestatus tildeles ikke en udlænding:
[…]
4.   som nyder beskyttelse eller bistand fra andre FN-organer eller ‑agenturer end De Forenede Nationers højkommissær for flygtninge; hvis denne beskyttelse eller bistand ikke er bortfaldet, og den pågældendes stilling ikke er definitivt afgjort i overensstemmelse med de relevante FN-resolutioner, nyder den pågældende beskyttelse i henhold til [Genèvekonventionen].
[…]«
ZUB fastsatte i den affattelse, der forelå forud for gennemførelsen af direktiv 2011/95 og 2013/32 i bulgarsk ret, følgende i artikel 12, stk. 1:
»Flygtningestatus tildeles ikke en udlænding:
[…]
4.   som nyder beskyttelse eller bistand fra andre FN-organer eller ‑agenturer end De Forenede Nationers højkommissær for flygtninge, og denne beskyttelse eller bistand ikke er bortfaldet, og den pågældendes stilling ikke er definitivt afgjort i overensstemmelse med en relevant FN-resolution.
[…]«
ZUB’s artikel 13, stk. 2, bestemmer:
»Proceduren for tildeling af international beskyttelse indledes ikke, eller proceduren indstilles, såfremt udlændingen:
[…]
2.   er blevet tilkendt, og fortsat kan nyde, flygtningestatus i et tredjeland eller en anden effektiv beskyttelse, herunder overholdelse af princippet om non-refoulement, under forudsætning af, at den pågældende tilbagetages af denne stat
3.   kommer fra et sikkert tredjeland, under forudsætning af, at den pågældende tilbagetages af denne stat.«
ZUB fastsatte i den affattelse, der forelå forud for gennemførelsen af direktiv 2011/95 og 2013/32 i bulgarsk ret, følgende i artikel 13, stk. 2:
»Proceduren for tildeling af flygtningestatus eller ophold af humanitære grunde indledes ikke, eller proceduren indstilles, såfremt flygtningen har:
[…]
2.   en flygtningestatus, som er tildelt af et sikkert tredjeland, under forudsætning af, at den pågældende tilbagetages af dette land.«
ZUB’s artikel 75, stk. 2, har følgende ordlyd:
»[…] Under behandlingen af en ansøgning om international beskyttelse vurderes alle […] omstændigheder[…] vedrørende ansøgerens individuelle situation […]«
Tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
Det fremgår af de for Domstolen fremlagte sagsakter, at Serin Alheto, der er født i Gaza den 29. november 1972, er indehaver af et pas udstedt af Den Palæstinensiske Myndighed, og at hun er registreret hos UNRWA.
Den 15. juli 2014 forlod Serin Alheto Gazastriben gennem hemmelige tunneller, som forbinder dette område med Egypten. Fra dette land tog hun til Jordan med båd.
Den 7. august 2014 fik Serin Alheto af Republikken Bulgariens konsulære tjeneste i Jordan udstedt et turistvisum til en rejse til Bulgarien, der var gyldigt indtil den 1. september 2014.
Den 10. august 2014 rejste Serin Alheto ind i Bulgarien med fly fra Amman til Varna. Den 28. august 2014 blev det nævnte visums gyldighed forlænget til den 17. november 2014.
Den 11. november 2014 indgav Serin Alheto en ansøgning om international beskyttelse til DAB, hvilket hun gentog den 25. november 2014. Til støtte for denne ansøgning gjorde hun gældende, at en tilbagesendelse til Gazastriben ville indebære en alvorlig trussel mod hendes liv, idet hun dér risikerede at blive udsat for tortur og forfølgelse.
Denne trussel er knyttet til den omstændighed, at hun udøver en social aktivitet, der består i at oplyse kvinder om deres rettigheder, og at denne aktivitet ikke er accepteret af Hamas, som er den organisation, der kontrollerer Gazastriben.
Henset til den omstændighed, at Hamas og Israel er i en væbnet konflikt, bliver der desuden begået vilkårlig vold i Gazastriben.
Mellem december 2014 og marts 2015 afholdt DAB flere personlige samtaler med Serin Alheto.
Den 12. maj 2015 gav DAB’s vicedirektør afslag på den ansøgning om international beskyttelse, som var blevet indgivet af Serin Alheto, på grundlag af ZUB’s artikel 75, sammenholdt med ZUB’s artikel 8 og 9 (herefter »den anfægtede afgørelse«), med den begrundelse, at Serin Alhetos erklæringer savnede troværdighed.
DAB’s vicedirektør anførte bl.a., at selv om det var berettiget at rejse tvivl om, hvorvidt de grundlæggende rettigheder bliver iagttaget i Gazastriben, er den omstændighed alene, at Serin Alheto er en kvinde, der har påtaget sig at oplyse andre kvinder bosiddende i Gazastriben om deres rettigheder, ikke tilstrækkelig til at fastslå, at der foreligger en reel risiko for forfølgelse som omhandlet i ZUB’s artikel 8 eller for alvorlig overlast som omhandlet i nævnte lovs artikel 9. I denne henseende fremgår det af en international rapport udfærdiget i 2014, at kvindelige politibetjente i Gazastriben deltager i vigtige opgaver såsom narkotikabekæmpelse, retsforfølgelse og overvågning af bevægelsesfriheden. Under disse omstændigheder er det svært at forestille sig, at Serin Alhetos aktiviteter udsætter hende for en alvorlig og individuel trussel.
DAB’s vicedirektør anførte endvidere, at Serin Alheto heller ikke har været nødsaget til at ansøge om international beskyttelse som følge af vilkårlig vold, der skyldes en væbnet konflikt.
Serin Alheto har anlagt sag til annullation af den anfægtede afgørelse ved Administrativen sad Sofia-grad (forvaltningsdomstolen i Sofia, Bulgarien). Hun har forklaret, at visse af de forhold, hun havde anført under de personlige samtaler, i strid med ZUB’s artikel 75 ikke var blevet behandlet, og at de forhold, der var blevet behandlet, derimod var blevet bedømt forkert i strid med ZUB’s artikel 8 og 9.
Den nævnte ret er af den opfattelse, at DAB principielt skulle have behandlet den ansøgning om international beskyttelse, som var blevet indgivet af Serin Alheto, på grundlag af ZUB’s artikel 12, stk. 1, nr. 4, og ikke på grundlag af nævnte lovs artikel 8 og 9. Den anfægtede afgørelse er derfor hverken i overensstemmelse med ZUB eller med de hertil svarende bestemmelser i direktiv 2011/95, herunder med direktivets artikel 12, stk. 1, litra a).
Den forelæggende ret har imidlertid anført, at ZUB’s artikel 12, stk. 1, nr. 4, ikke udgør en korrekt gennemførelse af artikel 12, stk. 1, litra a), i direktiv 2011/95, hvilket vanskeliggør behandlingen af den i hovedsagen omhandlede ansøgning om international beskyttelse.
Henset til forpligtelsen til at sikre effektive retsmidler, og navnlig til det i artikel 46, stk. 3, i direktiv 2013/32 fastsatte krav om en fuldstændig og ex-nunc-undersøgelse, skal rækkevidden af den domstolskompetence, der er fastsat af EU-lovgiver, desuden fastlægges under hensyntagen til bl.a. artikel 18, 19 og 47 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«). Det er særligt vigtigt at fastslå, om retsinstansen inden for rammerne af en sådan fuldstændig og ex-nunc-undersøgelse i sin bedømmelse kan inddrage forhold, herunder afvisningsgrunde, hvortil der ikke har kunnet tages hensyn i forbindelse med vedtagelsen af den afgørelse, hvorved der er blevet givet afslag på ansøgningen om international beskyttelse.
I denne sammenhæng ønsker den forelæggende ret særligt oplyst, om det under omstændigheder som de i hovedsagen omhandlede forholder sig således, at en person, der er registret hos UNRWA, er flygtet fra Gazastriben og har opholdt sig i Jordan, inden den pågældende er rejst til EU, skal anses for at være tilstrækkeligt beskyttet i Jordan, således at den ansøgning om international beskyttelse, som personen har indgivet i EU, skal afvises.
Endelig opstår det spørgsmål, om retsinstansen efter annullation af en afgørelse, hvorved der er blevet givet afslag på en ansøgning om international beskyttelse, selv kan, eller selv skal, træffe afgørelse om denne ansøgning.
På denne baggrund har Administrativen sad Sofia-grad (forvaltningsdomstolen i Sofia) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1)
Følger det af artikel 12, stk. 1, litra a), i direktiv 2011/95, sammenholdt med artikel 10, stk. 2, i direktiv 2013/32 og artikel 78, stk. 2, litra a), TEUF, at:
a)
den tillader, at ansøgningen om international beskyttelse indgivet af en statsløs af palæstinensisk oprindelse, som er registreret som flygtning af [UNRWA], og som før indgivelsen af ansøgningen var bosat i dennes aktivitetsområde (Gazastriben), behandles som en ansøgning i henhold til artikel 1, afsnit A, i Genèvekonventionen […] i stedet for som en ansøgning om international beskyttelse i henhold til denne konventions artikel 1, afsnit D, andet punktum, under forudsætning af, at ansvaret for at behandle ansøgningen er overtaget af andre end familiære eller humanitære grunde, og behandlingen af ansøgningen er reguleret ved direktiv 2011/95
b)
den tillader, at en sådan ansøgning ikke kontrolleres med hensyn til betingelserne i artikel 12, stk. 1, litra a), i direktiv 2011/95, og Den Europæiske Unions Domstols fortolkning af denne bestemmelse dermed ikke finder anvendelse?
2)
Skal artikel 12, stk. 1, litra a), i direktiv 2011/95, sammenholdt med samme direktivs artikel 5, fortolkes således, at den er til hinder for nationale bestemmelser som den i hovedsagen omhandlede i artikel 12, stk. 1, nr. 4), [i ZUB], som i den gældende affattelse ikke indeholder nogen udtrykkelig bestemmelse om ipso facto-beskyttelse for palæstinensiske flygtninge og ikke indeholder den betingelse, at [bistanden] af en eller anden grund er bortfaldet, samt således, at artikel 12, stk. 1, litra a), i direktiv 2011/95 er tilstrækkelig præcis og ubetinget og derfor har direkte virkning, således at den også finder anvendelse, uden at den person, som søger international beskyttelse, udtrykkeligt har påberåbt sig den, hvis ansøgningen som sådan skal behandles i henhold til [Genèvekonventionens] artikel 1, afsnit D, andet punktum?
3)
Følger det af artikel 46, stk. 3, i direktiv 2013/32, sammenholdt med artikel 12, stk. 1, litra a), i direktiv 2011/95, at den i en retsmiddelprocedure ved en domstol til prøvelse af en afgørelse, som er truffet i overensstemmelse med artikel 10, stk. 2, i direktiv 2013/32 om afslag på international beskyttelse og under hensyntagen til de faktiske omstændigheder i hovedsagen tillader, at retten i første instans behandler ansøgningen om international beskyttelse som sådan i henhold til [Genèvekonventionens] artikel 1, afsnit D, andet punktum, og foretager bedømmelsen i henhold til artikel 12, stk. 1, litra a), i direktiv 2011/95, når en statsløs af palæstinensisk oprindelse, som er registreret hos UNRWA som flygtning, og som før indgivelsen af ansøgningen var bosat i denne hjælpeorganisations aktivitetsområde (Gazastriben), har ansøgt om international beskyttelse, og denne ansøgning ikke er blevet prøvet med hensyn til de nævnte bestemmelser i afgørelsen om afslag på international beskyttelse?
4)
Følger det af bestemmelserne i artikel 46, stk. 3, i direktiv 2013[/32] om retten til effektive retsmidler i forbindelse med kravet om en »fuldstændig og ex-nunc-undersøgelse af både faktiske og retlige omstændigheder«, fortolket sammenholdt med dette direktivs artikel 33 og 34 samt med artikel 35, stk. 2, og med artikel 21, stk. 1, i direktiv 2011/95, sammenholdt med [chartrets] artikel 18, 19 og 47 […], at de i en retsmiddelprocedure ved en domstol til prøvelse af en afgørelse om afslag på international beskyttelse, som er afsagt i overensstemmelse med artikel 10, stk. 2, i direktiv 2013/32, tillader følgende:
a)
at retten i første instans for første gang træffer afgørelse om antagelse af ansøgningen om international beskyttelse og om refoulement af den statsløse til det land, hvor [den pågældende] var bosat før indgivelsen af ansøgningen om international beskyttelse, efter at den har pålagt asylmyndigheden at forelægge de nødvendige beviser herfor og givet personen lejlighed til at udtale sig om antagelsen af ansøgningen eller
b)
at retten i første instans [annullerer] afgørelsen på grund af en væsentlig procedurefejl og pålægger asylmyndigheden at behandle ansøgningen om international beskyttelse på ny under iagttagelse af anvisningerne om lovens fortolkning og anvendelse, idet den også gennemfører den i artikel 34 i direktiv 2013/32 omhandlede samtale og tager stilling til spørgsmålet om, hvorvidt det er muligt at hjemsende den statsløse til det land, hvor [den pågældende] var bosat før indgivelsen af ansøgningen om international beskyttelse
c)
at retten i første instans bedømmer sikkerheden i det land, hvor personen var bosat på tidspunktet for retsmødet eller, såfremt der er indtrådt væsentlige ændringer af situationen, som der skal tages hensyn til i afgørelsen til fordel for personen, på tidspunktet for dommens afsigelse?
5)
Er den bistand, som ydes af [UNRWA], en i øvrigt tilstrækkelig beskyttelse som omhandlet i artikel 35, stk. 1, litra b), i direktiv 2013/32 i den pågældende stat i hjælpeorganisationens aktivitetsområde, når denne stat anvender princippet om non-refoulement som omhandlet i [Genèvekonventionen] for så vidt angår de personer, som støttes af hjælpeorganisationen?
6)
Følger det af artikel 46, stk. 3, i direktiv 2013/32, sammenholdt med [chartrets] artikel 47 […], at retten til effektive retsmidler i forbindelse med bestemmelsen om, at »effektive retsmidler omfatter […], hvor det er relevant, en undersøgelse af behovene for international beskyttelse i henhold til direktiv [2011/95]«, forpligter retten i første instans til i forbindelse med en retsmiddelprocedure til prøvelse af den afgørelse, hvormed ansøgningen om international beskyttelse blev realitetsprøvet, og der blev givet afslag på international beskyttelse, at afsige en dom,
a)
som foruden spørgsmålet om afslagets lovlighed også har retskraft med hensyn til ansøgerens behov for international beskyttelse i henhold til direktiv 2011/95, også i tilfælde, hvor international beskyttelse i henhold til den pågældende medlemsstats nationale ret kun kan indrømmes ved en afgørelse fra en administrativ myndighed
b)
om behovet for at yde international beskyttelse i form af en passende behandling af ansøgningen om international beskyttelse, uanset de overtrædelser af procedureregler, som asylmyndigheden har begået under behandlingen af ansøgningen?«
Om de præjudicielle spørgsmål
Indledende bemærkninger
For så vidt som den tidsmæssige anvendelse af de bestemmelser i direktiv 2013/32, som det tredje til det sjette spørgsmål vedrører, ikke er klar og har været genstand for drøftelser for Domstolen, skal dette indledningsvis afklares.
Det er ubestridt, at det nævnte direktiv erstattede direktiv 2005/85 med virkning fra den 21. juli 2015, dvs. efter det tidspunkt, hvor den i hovedsagen omhandlede ansøgning om international beskyttelse blev indgivet.
I denne sammenhæng skal det for det første bemærkes, at artikel 52, stk. 1, andet punktum, i direktiv 2013/32 fastsætter, at de ansøgninger om international beskyttelse, der er indgivet inden den 20. juli 2015, er omfattet af de nationale bestemmelser, som er vedtaget i henhold til direktiv 2005/85.
I forbindelse med ansøgninger indgivet inden den 20. juli 2015 gør artikel 52, stk. 1, første punktum, i direktiv 2013/32 det for det andet muligt at anvende nationale bestemmelser til gennemførelse af de ved direktivet indførte regler. Det fremgår således af dette punktum, at medlemsstaterne anvender de nævnte bestemmelser »i forbindelse med ansøgninger om international beskyttelse, der er indgivet[…] efter den 20. juli 2015 eller en tidligere dato«.
Det følger af en gennemgang af forarbejderne til direktiv 2013/32 og særligt af en sammenligning mellem Rådets førstebehandlingsholdning (EU) nr. 7/2013 med henblik på vedtagelse af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om fælles procedurer for tildeling og fratagelse af international beskyttelse, vedtaget den 6. juni 2013 (
EUT 2013, C 179 E, s. 27
), og Kommissionens forslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om minimumsstandarder for procedurer i medlemsstaterne for tildeling og fratagelse af international beskyttelse (KOM(2009) 0554 endelig), at ordene »eller en tidligere dato« er blevet tilføjet under lovgivningsprocessen.
Uanset spændingen mellem første og andet punktum i artikel 52, stk. 1, i direktiv 2013/32 fremgår det følgelig af de nævnte forarbejder, at EU-lovgiver havde til hensigt at gøre det muligt for de medlemsstater, der ønskede det, straks at anvende deres bestemmelser til gennemførelse af direktivet i forbindelse med ansøgninger om international beskyttelse indgivet inden den 20. juli 2015.
Tilbage står, at selv om artikel 52, stk. 1, i direktiv 2013/32 har givet medlemsstaterne tilladelse til at anvende de nævnte bestemmelser i forbindelse med ansøgninger om international beskyttelse, der er indgivet inden den 20. juli 2015, har bestemmelsen ikke forpligtet dem hertil. Da denne bestemmelse ved anvendelse af ordene »der er indledt efter den 20. juli 2015 eller en tidligere dato« frembyder forskellige tidsmæssige anvendelsesmuligheder, er det vigtigt for iagttagelsen af retssikkerhedsprincippet og princippet om lighed for loven i forbindelse med gennemførelsen af EU-retten og for, at ansøgerne om international beskyttelse således beskyttes mod vilkårlighed og har adgang til effektive retsmidler inden for rammerne af procedurerne for tildeling og fratagelse af international beskyttelse, at hver medlemsstat, der er bundet af dette direktiv, bl.a. med hensyn til den tidsmæssige anvendelse af reglen om en fuldstændig og ex-nunc-undersøgelse behandler samtlige ansøgninger om international beskyttelse, som bliver indgivet på dens område i en og samme periode, på en forudsigelig og ensartet måde.
Den forelæggende ret har som svar på en anmodning om uddybende oplysninger herom anført, at det krav om en fuldstændig og ex-nunc-undersøgelse, der er fastsat i artikel 46, stk. 3, i direktiv 2013/32, som i medfør af direktivets artikel 51, stk. 1, skulle gennemføres senest den 20. juli 2015, har eksisteret i Bulgarien siden den 1. marts 2007, hvorfor den bulgarske lovgiver ikke fandt det nødvendigt at træffe foranstaltninger til gennemførelse af nævnte artikel 46, stk. 3, i forbindelse med gennemførelsen af det nævnte direktiv.
I denne henseende har den nævnte ret henvist til flere nationale bestemmelser på området for forvaltningssager og fremlagt oplysninger vedrørende disse bestemmelsers rækkevidde, hvis rigtighed det ikke tilkommer Domstolen at efterprøve.
I lyset af disse besvarelseselementer fremgår det, at det tredje, det fjerde og det sjette spørgsmål, som vedrører fortolkningen af artikel 46, stk. 3, i direktiv 2013/32, er relevante for afgørelsen af tvisten i hovedsagen.
Det er nemlig ikke kun de nationale bestemmelser, der udtrykkeligt har til formål at gennemføre et direktiv, der kan anses for at være omfattet af direktivets anvendelsesområde, men ligeledes – regnet fra den dato, hvor direktivet træder i kraft – de tidligere gældende nationale bestemmelser, der kan sikre gennemførelsen heraf i national ret (jf. i denne retning dom af 7.9.2006, Cordero Alonso,
C-81/05
,
EU:C:2006:529
, præmis
, og af 23.4.2009, VTB-VAB og Galatea,
C-261/07 og C-299/07
,
EU:C:2009:244
, præmis
).
Selv om det er korrekt, at loven til gennemførelse af direktiv 2013/32 i bulgarsk ret først trådte i kraft i december 2015, dvs. efter Serin Alhetos indgivelse af ansøgningen om international beskyttelse i EU og efter vedtagelsen af den anfægtede afgørelse, forholder det sig i det foreliggende tilfælde imidlertid således, at det fremgår af den forelæggende rets svar på anmodningen om uddybende oplysninger, at der i bulgarsk ret siden 2007 har været bestemmelser, der fastsætter et krav om en fuldstændig og ex-nunc-undersøgelse, og som finder anvendelse i forbindelse med ansøgninger om international beskyttelse.
Det følger af det nævnte svar, at de nationale myndigheder ifølge den forelæggende ret har anset disse bestemmelser for at kunne sikre gennemførelsen af artikel 46, stk. 3, i direktiv 2013/32 i national ret.
På denne baggrund, og idet direktiv 2013/32 allerede var i kraft på tidspunktet for indgivelsen af den i hovedsagen omhandlede ansøgning om international beskyttelse og for vedtagelsen af den anfægtede afgørelse, skal den fortolkning af direktivets artikel 46, stk. 3, som den forelæggende ret har anmodet om i forbindelse med sit tredje, fjerde og sjette spørgsmål, anses for at være nødvendig for sidstnævnte med henblik på dens afgørelse i hovedsagen (jf. i denne retning dom af 23.4.2009, VTB-VAB og Galatea,
C-261/07 og C-299/07
,
EU:C:2009:244
, præmis
og
).
Hvad angår det femte spørgsmål, som vedrører en fortolkning af artikel 35, stk. 1, litra b), i direktiv 2013/32, der, sammenholdt med direktivets artikel 33, stk. 2, litra b), giver medlemsstaterne tilladelse til at afvise en ansøgning om international beskyttelse, når ansøgeren er tilstrækkeligt beskyttet i et tredjeland, fremgår det af forelæggelsesafgørelsen, at denne afvisningsgrund endnu ikke var gennemført i bulgarsk ret på det tidspunkt, hvor den anfægtede afgørelse blev vedtaget. Med udgangspunkt i den forudsætning – hvis velbegrundethed det alene tilkommer den forelæggende ret at efterprøve – at den nationale bestemmelse, der i mellemtiden har gennemført den nævnte afvisningsgrund, ikke desto mindre finder anvendelse ratione temporis på tvisten i hovedsagen, ønsker den nævnte ret imidlertid på denne baggrund oplyst, om den inden for rammerne af en fuldstændig og ex-nunc-undersøgelse som fastsat i artikel 46, stk. 3, i direktiv 2013/32 kan efterprøve, om den i hovedsagen omhandlede ansøgning om international beskyttelse kan antages til behandling i lyset af en sådan afvisningsgrund, og i bekræftende fald hvilken rækkevidde denne afvisningsgrund skal have.
Det første spørgsmål
Med det første spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 12, stk. 1, litra a), i direktiv 2011/95, sammenholdt med artikel 10, stk. 2, i direktiv 2013/32, skal fortolkes således, at behandlingen af en ansøgning om international beskyttelse, som er blevet indgivet af en person registreret hos UNRWA, forudsætter en bedømmelse af spørgsmålet om, hvorvidt dette organ faktisk yder personen beskyttelse eller bistand.
Således som det fremgår af forelæggelsesafgørelsen, er dette spørgsmål forelagt som følge af den omstændighed, at DAB’s vicedirektør i den anfægtede afgørelse ikke specifikt har behandlet spørgsmålet om, hvorvidt den beskyttelse eller bistand, som UNRWA ydede sagsøgeren i hovedsagen i dette organs operationsområde, var bortfaldet, skønt denne omstændighed, såfremt den var blevet fastslået, kunne have medført, at hun i Bulgarien skulle anerkendes som flygtning i overensstemmelse med Genèvekonventionens artikel 1, afsnit D, og artikel 12, stk. 1, litra a), i direktiv 2011/95.
I denne henseende skal det bemærkes, således som det er blevet anført i nærværende doms præmis 6 og 7, at UNRWA er et FN-organ, der er blevet oprettet med henblik på i Gazastriben, Vestbredden, Jordan, Libanon og Syrien at yde beskyttelse og bistand til palæstinenserne i deres egenskab af »Palæstinaflygtninge«. Det følger heraf, at en person såsom sagsøgeren i hovedsagen, der er registreret hos UNRWA, er berettiget til beskyttelse og bistand fra dette organ med henblik på at tjene personens velvære som flygtning.
På grund af denne særlige flygtningestatus, der er indført på de nævnte områder i Mellemøsten for palæstinensere, er personer, som er registreret hos UNRWA, i medfør af artikel 12, stk. 1, litra a), første punktum, i direktiv 2011/95, der svarer til Genèvekonventionens artikel 1, afsnit D, stk. 1, principielt udelukket fra at blive anerkendt som flygtninge i EU. Når dette er sagt, følger det af artikel 12, stk. 1, litra a), andet punktum, i direktiv 2011/95, der svarer til Genèvekonventionens artikel 1, afsnit D, stk. 2, at udelukkelsen ophører med at gælde, når en person, der har ansøgt om international beskyttelse i EU, ikke længere nyder beskyttelse eller bistand fra UNRWA.
Som fastslået af Domstolen finder artikel 12, stk. 1, litra a), andet punktum, i direktiv 2011/95 anvendelse, når det på grundlag af en individuel vurdering af samtlige relevante forhold viser sig, at den pågældende palæstinenser befinder sig i en alvorlig personlig usikkerhedstilstand, og at det er umuligt for UNRWA, hvis beskyttelse den berørte har påberåbt sig, at sikre den pågældende levevilkår, som er i overensstemmelse med organets opgave, hvorved denne palæstinenser på grund af omstændigheder, der ikke er udtryk for vedkommendes vilje, således tvinges til at forlade UNRWA’s operationsområde. I dette tilfælde skal den nævnte palæstinenser, medmindre den pågældende er omfattet af en af de udelukkelsesgrunde, som er anført i direktivets artikel 12, stk. 1, litra b), artikel 12, stk. 2, og artikel 12, stk. 3, og uden nødvendigvis at skulle godtgøre, at vedkommende har en velbegrundet frygt for forfølgelse som omhandlet i samme direktivs artikel 2, litra d), uden videre have ret til at blive omfattet af direktivets bestemmelser, indtil den pågældende er i stand til at vende tilbage til det område, hvor personen havde sin sædvanlige bopæl (dom af 19.12.2012, Abed El Karem El Kott m.fl.,
C-364/11
,
EU:C:2012:826
, præmis
-
,
-
,
-
og
).
Det følger af de ovenfor anførte elementer, at artikel 12, stk. 1, litra a), i direktiv 2011/95 fastsætter dels en grund til udelukkelse fra at blive anerkendt som flygtning, dels en grund til ophør af anvendelse af den nævnte udelukkelsesgrund, idet det bemærkes, at såvel den ene som den anden grund kan være afgørende for vurderingen af, om den pågældende palæstinenser kan indrømmes flygtningestatus i EU. Således som generaladvokaten i det væsentlige har anført i punkt 43-45 i forslaget til afgørelse, udgør de i denne bestemmelse fastsatte regler, som fortolket af Domstolen, således en lex specialis. De nationale bestemmelser til gennemførelse af denne ordning skal anvendes i forbindelse med en ansøgning om international beskyttelse, der er blevet indgivet af en person registreret hos UNRWA, forudsat at der ikke forinden er blevet givet afslag på denne ansøgning på grundlag af en anden udelukkelsesgrund eller en afvisningsgrund.
Denne konklusion understøttes af formålet med direktiv 2011/95. Da direktivet er blevet vedtaget på grundlag af bl.a. artikel 78, stk. 2, litra a), TEUF, og direktivet derfor i overensstemmelse med denne bestemmelse har til formål at indføre en ensartet asylordning, er det nemlig vigtigt, at samtlige de myndigheder, der i EU har kompetence til at behandle ansøgninger om international beskyttelse, anvender de bestemmelser, som gennemfører de i direktivets artikel 12, stk. 1, litra a), fastsatte regler, når ansøgeren er en person registreret hos UNRWA.
De nævnte bestemmelser skal ligeledes anvendes, når ansøgningen om international beskyttelse, ligesom det er tilfældet i den foreliggende sag, foruden en ansøgning om tildeling af flygtningestatus omfatter en ansøgning om tildeling af subsidiær beskyttelse. Således som det fremgår af artikel 10, stk. 2, i direktiv 2013/32, skal den kompetente myndighed nemlig ved behandlingen af en ansøgning om international beskyttelse først afgøre, hvorvidt ansøgeren kan anerkendes som flygtning. Den omstændighed, at de i artikel 12, stk. 1, litra a), i direktiv 2011/95 fastsatte regler ikke finder anvendelse på den del af ansøgningen, der vedrører tildeling af subsidiær beskyttelse, fritager følgelig ikke den kompetente myndighed fra sin forpligtelse til først at anvende de bestemmelser, hvorved de nævnte regler er blevet gennemført, med henblik på at undersøge, om der skal tildeles flygtningestatus.
Henset til det ovenstående skal det første spørgsmål besvares med, at artikel 12, stk. 1, litra a), i direktiv 2011/95, sammenholdt med artikel 10, stk. 2, i direktiv 2013/32, skal fortolkes således, at behandlingen af en ansøgning om international beskyttelse, som er blevet indgivet af en person registreret hos UNRWA, forudsætter en bedømmelse af spørgsmålet om, hvorvidt dette organ faktisk yder personen beskyttelse eller bistand, forudsat at der ikke forinden er blevet givet afslag på denne ansøgning på grundlag af en afvisningsgrund eller på grundlag af en anden udelukkelsesgrund end den, der er fastsat i artikel 12, stk. 1, litra a), første punktum, i direktiv 2011/95.
Det andet spørgsmål
Med det andet spørgsmåls første del ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 12, stk. 1, litra a), andet punktum, i direktiv 2011/95 skal fortolkes således, at bestemmelsen er til hinder for en national lovgivning, der ikke fastsætter – eller som udgør en ukorrekt gennemførelse af – den grund til ophør af anvendelsen af grunden til udelukkelse fra at blive anerkendt som flygtning, der er indeholdt i denne bestemmelse.
Som anført i nærværende doms præmis 85-87, indeholder artikel 12, stk. 1, litra a), i direktiv 2011/95 dels en udelukkelsesgrund, hvorefter enhver tredjelandsstatsborger eller statsløs, der modtager beskyttelse eller bistand fra andre FN-organer eller ‑agenturer end De Forenede Nationers Højkommissariat for Flygtninge, er udelukket fra at blive anerkendt som flygtning i EU, dels en grund til ophør af anvendelse af denne udelukkelsesgrund, hvorefter den nævnte tredjelandsstatsborger eller statsløs, hvis den nævnte beskyttelse eller bistand er bortfaldet, uden at tredjelandsstatsborgerens eller den statsløses stilling er definitivt afgjort i overensstemmelse med de relevante FN-resolutioner, uden videre skal have ret til at blive omfattet af dette direktivs bestemmelser med henblik på tildeling af flygtningestatus i EU.
Som anført i nærværende doms præmis 21, svarer ordlyden af artikel 12, stk. 1, litra a), i direktiv 2011/95 til ordlyden af artikel 12, stk. 1, litra a), i direktiv 2004/83.
Det følger heraf, at artikel 12, stk. 1, litra a), i direktiv 2004/83 og artikel 12, stk. 1, litra a), i direktiv 2011/95 er til hinder for en national lovgivning, der hverken gennemfører denne udelukkelsesgrund eller denne grund til ophør af anvendelse af denne udelukkelsesgrund.
I det foreliggende tilfælde fastsatte ZUB’s artikel 12, stk. 1, nr. 4, i den affattelse, der forelå forud for ikrafttrædelsen af den nationale lov til gennemførelse af direktiv 2011/95, ikke en sådan grund til ophør af anvendelse af denne udelukkelsesgrund. ZUB’s artikel 12, stk. 1, nr. 4, har i den affattelse, der forelå efter den nævnte lovs ikrafttrædelse, derimod gennemført artikel 12, stk. 1, litra a), andet punktum, i direktiv 2011/95, men anvender med urette udtrykket »ikke er bortfaldet« i stedet for udtrykket »er bortfaldet«. Den forelæggende ret er af den opfattelse, at det under sådanne omstændigheder er svært eller endog umuligt at fortolke disse nationale bestemmelser på en måde, der er i overensstemmelse med artikel 12, stk. 1, litra a), i direktiv 2011/95.
Med forbehold af den forelæggende rets efterprøvelse af de i bulgarsk ret fastsatte muligheder for at fortolke de nævnte nationale bestemmelser på en måde, der er i overensstemmelse med artikel 12, stk. 1, litra a), i direktiv 2004/83 eller artikel 12, stk. 1, litra a), i direktiv 2011/95, skal det fastslås, at de sidstnævnte bestemmelser er til hinder for sådanne nationale bestemmelser, for så vidt som disse udgør en ukorrekt gennemførelse af de nævnte direktiver.
Med det andet spørgsmåls anden del ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 12, stk. 1, litra a), andet punktum, i direktiv 2004/83 og artikel 12, stk. 1, litra a), andet punktum, i direktiv 2011/95 har direkte virkning og kan anvendes, selv om ansøgeren om international beskyttelse ikke udtrykkeligt har henvist dertil.
I denne henseende fremgår det af Domstolens faste praksis, at borgerne i alle tilfælde, hvor bestemmelserne i et direktiv ud fra et indholdsmæssigt synspunkt fremstår som ubetingede og tilstrækkeligt præcise, ved de nationale domstole kan påberåbe sig disse bestemmelser over for staten, enten når denne ikke rettidigt har gennemført direktivet i national ret, eller når den ikke har gennemført det korrekt (dom af 24.1.2012, Dominguez,
C-282/10
,
EU:C:2012:33
, præmis
, af 15.1.2014, Association de médiation sociale,
C-176/12
,
EU:C:2014:2
, præmis
, og af 7.7.2016, Ambisig,
C-46/15
,
EU:C:2016:530
, præmis
).
Artikel 12, stk. 1, litra a), andet punktum, i direktiv 2004/83 og artikel 12, stk. 1, litra a), andet punktum, i direktiv 2011/95 opfylder disse kriterier, idet bestemmelserne fastsætter en regel, hvis indhold er ubetinget og tilstrækkeligt præcist til, at den kan påberåbes af borgerne og anvendes af en retsinstans. Bestemmelserne fastsætter desuden, at den pågældende ansøger i den situation, som er omfattet af disse, »uden videre« skal have ret til at blive omfattet af dette direktivs bestemmelser.
I det foreliggende tilfælde fremgår det af forelæggelsesafgørelsen, at Serin Alheto til støtte for sin ansøgning om international beskyttelse har gjort gældende, at det desuagtet den omstændighed, at hun er registreret hos UNRWA, alene er tildeling af flygtningestatus i EU, der kan beskytte hende på en effektiv måde mod den trussel, som hun er udsat for. Det følger heraf, at selv om sagsøgeren i hovedsagen hverken har henvist udtrykkeligt til artikel 12, stk. 1, litra a), andet punktum, i direktiv 2004/83 eller til artikel 12, stk. 1, litra a), andet punktum, i direktiv 2011/95, er der intet til hinder for, at den forelæggende ret træffer afgørelse om, hvorvidt den nationale lovgivning er forenelig med den ene eller den anden af disse bestemmelser.
Henset til det ovenstående skal det andet spørgsmål besvares med, at artikel 12, stk. 1, litra a), andet punktum, i direktiv 2004/83 og artikel 12, stk. 1, litra a), andet punktum, i direktiv 2011/95 skal fortolkes på følgende måde:
–
Bestemmelserne er til hinder for en national lovgivning, der ikke fastsætter – eller som udgør en ukorrekt gennemførelse af – den grund til ophør af anvendelsen af grunden til udelukkelse fra at blive anerkendt som flygtning, der er indeholdt i disse bestemmelser.
–
Bestemmelserne har direkte virkning.
–
Bestemmelserne kan anvendes, selv om ansøgeren om international beskyttelse ikke udtrykkeligt har henvist hertil.
Det tredje spørgsmål
Med det tredje spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 46, stk. 3, i direktiv 2013/32, sammenholdt med chartrets artikel 47, skal fortolkes således, at den ret i en medlemsstat, ved hvilken der i første instans bliver anlagt en sag til prøvelse af en afgørelse vedrørende en ansøgning om international beskyttelse, kan tage hensyn til faktiske eller retlige forhold – såsom anvendelsen af artikel 12, stk. 1, litra a), i direktiv 2011/95 på ansøgerens situation – der ikke er blevet behandlet af det organ, som har truffet denne afgørelse.
I denne henseende skal det indledningsvis bemærkes, at der i direktiv 2013/32 foretages en sondring mellem på den ene side den »besluttende myndighed«, der i direktivets artikel 2, litra f), er defineret som »enhver domstolslignende eller administrativ instans i en medlemsstat, der er ansvarlig for behandlingen af ansøgninger om international beskyttelse, og som er kompetent til at træffe afgørelse i første instans i sådanne sager«, og på den anden side den »domstol eller [d]et domstolslignende organ«, der er omhandlet i direktivets artikel 46. Proceduren ved den besluttende myndighed er reguleret af bestemmelserne i direktivets kapitel III med overskriften »Procedurer i første instans«, mens proceduren ved domstolen eller det domstolslignende organ er omfattet af de regler, som er fastsat i direktivets kapitel V, der har overskriften »Klageadgang«, og som udgøres af nævnte artikel 46.
For så vidt som artikel 46, stk. 3, i direktiv 2013/32 ifølge sin ordlyd »i det mindste [vedrører] klageprocedurer ved en domstol eller et domstolslignende organ i første instans«, gælder den herefter anlagte fortolkning af denne bestemmelse i det mindste for enhver domstol eller ethvert domstolslignende organ, for hvilken eller hvilket der er blevet indbragt et første søgsmål til prøvelse af en afgørelse, hvorved den besluttende myndighed har truffet afgørelse i første instans om en sådan ansøgning. Således som det fremgår af direktivets artikel 2, litra f), gælder dette ligeledes, når myndigheden er af domstolslignende karakter.
Det skal dernæst bemærkes, at artikel 46, stk. 3, i direktiv 2013/32 præciserer rækkevidden af den ret til effektive retsmidler, som ansøgerne om international beskyttelse, således som det er fastsat i direktivets artikel 46, stk. 1, skal råde over i forbindelse med afgørelser vedrørende deres ansøgninger.
Artikel 46, stk. 3, i direktiv 2013/32 fastsætter således, at med henblik på at efterkomme direktivets artikel 46, stk. 1, skal de medlemsstater, for hvilke direktivet er bindende, sikre, at den domstol eller det domstolslignende organ, for hvilken afgørelsen om ansøgningen om international beskyttelse er blevet indbragt, foretager »en fuldstændig og ex-nunc-undersøgelse af både faktiske og retlige omstændigheder, herunder, hvor det er relevant, en undersøgelse af behovene for international beskyttelse i henhold til direktiv [2011/95]«.
Da der ikke er nogen henvisning til medlemsstaternes ret, og henset til formålet med direktiv 2013/32, som er beskrevet i fjerde betragtning hertil, er det vigtigt, at disse udtryk fortolkes og anvendes ensartet. Således som det i øvrigt fremgår af 13. betragtning til det nævnte direktiv, er formålet med den tilnærmelse af procedurereglerne, der foretages ved direktivet, at skabe tilsvarende vilkår for anvendelsen af direktiv 2011/95 og således at begrænse bevægelser mellem medlemsstaterne af ansøgere om international beskyttelse.
Fastlæggelsen af de nævnte udtryks rækkevidde bør i henhold til Domstolens faste praksis ske efter deres sædvanlige betydning i almindelig sprogbrug, idet der tages hensyn til den sammenhæng, hvori de anvendes, og de mål, der forfølges med den lovgivning, som de udgør en del af (jf. bl.a. dom af 30.1.2014, Diakité,
C-285/12
,
EU:C:2014:39
, præmis
, af 11.6.2015, Zh. og O.,
C-554/13
,
EU:C:2015:377
, præmis
, og af 26.7.2017, Jafari,
C-646/16
,
EU:C:2017:586
, præmis
).
Ud over den omstændighed, at direktiv 2013/32 forfølger et overordnet mål om at indføre fælles procedurestandarder, skal det i denne henseende bemærkes, at det med direktivet, således som det bl.a. fremgår af 18. betragtning hertil, særligt tilsigtes at behandle ansøgninger om international beskyttelse »hurtig[t] […], dog således at det ikke sker på bekostning af udførelsen af en korrekt og fuldstændig sagsbehandling«.
I dette lys forholder det sig hvad angår ordene »sikrer […], at effektive retsmidler omfatter en fuldstændig og ex-nunc-undersøgelse af både faktiske og retlige omstændigheder« således, at disse for ikke at fratages deres sædvanlige betydning skal fortolkes således, at medlemsstaterne i medfør af artikel 46, stk. 3, i direktiv 2013/32 er forpligtet til at udforme deres national ret på en sådan måde, at behandlingen af de omhandlede søgsmål omfatter en retsinstans’ prøvelse af samtlige de faktiske og retlige forhold, som gør det muligt for denne at foretage en ajourført bedømmelse af det konkrete tilfælde.
I denne henseende fremhæver udtrykket »ex-nunc« retsinstansens forpligtelse til at foretage en bedømmelse, under hvilken der, hvor det er relevant, tages hensyn til nye forhold, der er fremkommet efter vedtagelsen af den afgørelse, som er genstand for søgsmålet.
En sådan bedømmelse gør det nemlig muligt at behandle ansøgningen om international beskyttelse udførligt, uden at der er behov for at sende sagen tilbage til den besluttende myndighed. Retsinstansens således indrømmede beføjelse til at tage hensyn til nye forhold, som den nævnte myndighed ikke har taget stilling til, er omfattet af formålet med direktiv 2013/32, således som dette er blevet beskrevet i nærværende doms præmis 109.
Det i artikel 46, stk. 3, i direktiv 2013/32 indeholdte tillægsord »fuldstændig« bekræfter for sin del, at retsinstansen er forpligtet til at efterprøve såvel de forhold, som den besluttende myndighed har eller kunne have taget hensyn til, som de forhold, der er fremkommet efter denne myndigheds vedtagelse af afgørelsen.
For så vidt som denne bestemmelse skal fortolkes i overensstemmelse med chartrets artikel 47, indebærer kravet om en fuldstændig og ex-nunc-undersøgelse desuden, at den retsinstans, for hvilken der verserer en sag, skal foretage en høring af ansøgeren, medmindre den finder, at den kan foretage undersøgelsen alene på grundlag af sagsakterne, herunder eventuelt rapporten eller afskriften fra den personlige samtale ved den nævnte myndighed (jf. i denne retning dom af 26.7.2017, Sacko,
C-348/16
,
EU:C:2017:591
, præmis
og
). I tilfælde af nye forhold, der er fremkommet efter vedtagelsen af den afgørelse, som er genstand for et søgsmål, er retsinstansen, således som det følger af chartrets artikel 47, forpligtet til at give ansøgeren mulighed for at blive hørt, når disse forhold kan berøre den pågældende negativt.
Hvad angår ordene »hvor det er relevant« – der er indeholdt i sætningsleddet »herunder, hvor det er relevant, en undersøgelse af behovene for international beskyttelse i henhold til direktiv [2011/95]« – fremhæver disse, således som Kommissionen har anført i retsmødet, den omstændighed, at den fuldstændige og ex-nunc-undersøgelse, der påhviler retsinstansen, ikke nødvendigvis skal vedrøre en realitetsprøvelse af behovet for international beskyttelse, og at den derfor kan vedrøre spørgsmålet om, hvorvidt ansøgningen om international beskyttelse kan antages til behandling, når national ret tillader det i henhold til artikel 33, stk. 2, i direktiv 2013/32.
Endelig skal det bemærkes, at det fremgår af 16. og 22. betragtning til direktiv 2013/32 samt af direktivets artikel 4 og generelle opbygning, at den behandling af en ansøgning om international beskyttelse, der foretages af en administrativ eller domstolslignende retsinstans, som råder over særlige midler og et på området specialiseret personale, udgør en væsentlig fase i de ved direktivet indførte fælles procedurer. Den ved direktivets artikel 46, stk. 3, indrømmede ret for en ansøger til at opnå en fuldstændig og ex-nunc-undersøgelse ved en retsinstans kan derfor ikke lempe ansøgerens forpligtelse til at samarbejde med denne instans, således som denne forpligtelse er fastsat i direktivets artikel 12 og 13.
Det følger heraf, at artikel 12, stk. 1, litra a), i direktiv 2011/95 i det foreliggende tilfælde udgør en relevant retlig omstændighed, som det påhviler den forelæggende ret at efterprøve i dennes egenskab af ret i første instans, idet den i sin bedømmelse af spørgsmålet om, hvorvidt denne bestemmelse finder anvendelse på sagsøgeren i hovedsagens situation, også skal tage hensyn til de forhold, der eventuelt er fremkommet efter vedtagelsen af den anfægtede afgørelse.
Henset til samtlige ovenstående betragtninger skal det tredje spørgsmål besvares med, at artikel 46, stk. 3, i direktiv 2013/32, sammenholdt med chartrets artikel 47, skal fortolkes således, at den ret i en medlemsstat, ved hvilken der i første instans bliver anlagt en sag til prøvelse af en afgørelse vedrørende en ansøgning om international beskyttelse, er forpligtet til at efterprøve såvel de faktiske og retlige forhold – såsom anvendelsen af artikel 12, stk. 1, litra a), i direktiv 2011/95 på ansøgerens situation – som den instans, der har truffet denne afgørelse, har eller kunne have taget hensyn til, som de faktiske og retlige forhold, der er fremkommet efter vedtagelsen af den nævnte afgørelse.
Det fjerde spørgsmål
Med det fjerde spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 46, stk. 3, i direktiv 2013/32, sammenholdt med chartrets artikel 18, 19 og 47, skal fortolkes således, at kravet om en fuldstændig og ex-nunc-undersøgelse af både faktiske og retlige omstændigheder også vedrører de i direktivets artikel 33, stk. 2, omhandlede grunde til at afvise en ansøgning om international beskyttelse, og, i bekræftende fald, om sagsakterne i tilfælde af en retsinstans’ efterprøvelse af en sådan afvisningsgrund, skønt denne grund ikke er blevet behandlet af den besluttende myndighed, skal sendes tilbage til denne myndighed, således at denne kan foretage den i direktivets artikel 34 fastsatte samtale om antagelse til behandling.
Som anført i nærværende doms præmis 115, kan en fuldstændig og ex-nunc-undersøgelse af en sag, når det er tilladt i henhold til national ret, vedrøre spørgsmålet om, hvorvidt en ansøgning om international beskyttelse kan antages til behandling. I overensstemmelse med det med direktiv 2013/32 forfulgte formål om at indføre en ordning, hvor den ret, ved hvilken der i første instans bliver anlagt en sag til prøvelse af den besluttende myndigheds afgørelse, i det mindste skal foretage en fuldstændig og ajourført undersøgelse, kan denne ret bl.a. se sig nødsaget til at fastslå, at ansøgeren nyder tilstrækkelig beskyttelse i et tredjeland, hvorfor det er fornødent at efterprøve, om der er behov for beskyttelse i EU, idet ansøgningen af denne grund skal »afvises«.
Hvad angår de kumulative betingelser, som skal være opfyldt for anvendelsen af en sådan afvisningsgrund, såsom dem, der er omhandlet i direktivets artikel 35 for så vidt angår grunden vedrørende det første asylland eller i direktivets artikel 38 for så vidt angår grunden vedrørende et sikkert tredjeland, skal den nævnte ret nøje efterprøve, om hver af disse betingelser er opfyldt, ved i givet fald at opfordre den besluttende myndighed til at fremlægge al den dokumentation og alle de faktiske forhold, der kan være af relevans.
I det foreliggende tilfælde fremgår det af ordlyden af det fjerde spørgsmål og af de forklaringer, der er knyttet til spørgsmålet, at den forelæggende ret i givet fald påtænker at anvende det i artikel 35 i direktiv 2013/32 definerede begreb »første asylland«, begrebet »sikkert tredjeland«, der er defineret i direktivets artikel 38, hvortil direktivets artikel 35, stk. 2, henviser, eller det i samme direktivs artikel 36, stk. 1, definerede begreb »sikkert oprindelsesland«, idet det sidstnævnte begreb er omhandlet under det fjerde spørgsmål, litra c).
Hvad angår begrebet »sikkert oprindelsesland« skal det bemærkes, at det ikke som sådan er opregnet blandt de afvisningsgrunde, der er fastsat i artikel 33 i direktiv 2013/32. Følgelig er det ufornødent at undersøge dette begreb nærmere inden for rammerne af nærværende præjudicielle forelæggelse.
Derimod forholder det sig således, at den forelæggende ret, for så vidt som den påtænker at anvende begrebet »første asylland« eller begrebet »sikkert tredjeland«, skal foretage den i nærværende doms præmis 121 omhandlede efterprøvelse og inden påkendelsen sikre sig, at ansøgeren har haft mulighed for personligt at fremlægge sine synspunkter vedrørende anvendelsen af afvisningsgrunden på den pågældendes særlige situation.
Mens ansøgerens ret til at blive hørt med hensyn til ansøgningens antagelse til behandling, inden der træffes nogen afgørelse herom, er sikret ved den i artikel 34 i direktiv 2013/32 fastsatte personlige samtale i forbindelse med proceduren ved den besluttende myndighed, følger denne ret, under den i direktivets artikel 46 omhandlede klageprocedure, af chartrets artikel 47 og udøves derfor, hvor det er nødvendigt, ved hjælp af en høring af ansøgeren (jf. i denne retning dom af 26.7.2017, Sacko,
C-348/16
,
EU:C:2017:591
, præmis
-
).
I denne henseende skal det fastslås, at i det tilfælde, hvor den afvisningsgrund, som er blevet efterprøvet af den retsinstans, ved hvilken der er anlagt sag, ligeledes er blevet behandlet af den besluttende myndighed inden vedtagelsen af den afgørelse, som er blevet anfægtet under den nævnte sag, kan retsinstansen støtte sig på rapporten om den personlige samtale, som myndigheden har afholdt, uden at foretage en høring af ansøgeren, medmindre retsinstansen finder, at en sådan er nødvendig.
Har den besluttende myndighed derimod ikke behandlet denne afvisningsgrund og følgelig ikke afholdt den personlige samtale, der er omhandlet i artikel 34 i direktiv 2013/32, påhviler det retsinstansen, såfremt denne er af den opfattelse, at den nævnte grund skulle have været behandlet af myndigheden eller nu skal efterprøves som følge af fremkomsten af nye forhold, foretage en sådan høring.
I overensstemmelse med, hvad der er fastsat i artikel 12, stk. 1, litra b), i direktiv 2013/32 med hensyn til personlige samtaler afholdt af den besluttende myndighed, skal ansøgeren i forbindelse med retsinstansens høring af den pågældende, og hvis det er nødvendigt, få stillet en tolk til rådighed med henblik på forelæggelsen af sagen.
Hvad endelig angår det af den forelæggende ret rejste spørgsmål om, hvorvidt kravet om en fuldstændig og ex-nunc-undersøgelse af både faktiske og retlige omstændigheder skal fortolkes i lyset af chartrets artikel 18 og 19, skal det blot bemærkes, at selv om de grundlæggende rettigheder, der er sikret ved disse bestemmelser, som vedrører henholdsvis asylret og beskyttelse i tilfælde af udsendelse, udvisning og udlevering, skal iagttages i forbindelse med gennemførelsen af et sådant krav, bidrager de inden for rammerne af besvarelsen af nærværende præjudicielle spørgsmål ikke til yderligere specifik vejledning med hensyn til rækkevidden af det nævnte krav.
Henset til det ovenstående skal det fjerde spørgsmål besvares med, at artikel 46, stk. 3, i direktiv 2013/32, sammenholdt med chartrets artikel 47, skal fortolkes således, at kravet om en fuldstændig og ex-nunc-undersøgelse af både faktiske og retlige omstændigheder også kan vedrøre de i direktivets artikel 33, stk. 2, omhandlede grunde til at afvise en ansøgning om international beskyttelse, når det er tilladt i henhold til national ret, og således, at for det tilfælde, at den retsinstans, for hvilken en sag er indbragt, påtænker at efterprøve en afvisningsgrund, der ikke er blevet behandlet af den besluttende myndighed, skal retsinstansen foretage en høring af ansøgeren med henblik på at gøre det muligt for denne personligt og på et sprog, som den pågældende behersker, at fremsætte sine synspunkter til anvendelsen af den nævnte grund i den pågældendes særlige situation.
Det femte spørgsmål
Med det femte spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 35, stk. 1, litra b), i direktiv 2013/32 skal fortolkes således, at en person registreret hos UNRWA, såfremt dette organ yder den pågældende en faktisk beskyttelse eller bistand i et tredjeland, der ikke svarer til det område, hvor vedkommende har sit sædvanlige opholdssted, men som er omfattet af det nævnte organs operationsområde, skal anses for at nyde en tilstrækkelig beskyttelse i dette tredjeland i denne bestemmelses forstand.
Det fremgår af forelæggelsesafgørelsen, at dette spørgsmål er blevet forelagt som følge af den omstændighed, at Serin Alheto under den væbnede konflikt, der pågik mellem Staten Israel og Hamas i juli og august 2014, forlod Gazastriben for at bringe sig i sikkerhed i Jordan, det land, hvor hun opholdt sig, og hvorfra hun tog til Bulgarien.
Jordan er en del af UNRWA’s operationsområde. Uden at det tilkommer Domstolen at efterprøve arten af det mandat, dette organ har fået tildelt, eller organets kapacitet til at opfylde mandatet, kan det følgelig ikke udelukkes, at det nævnte organ skulle være i stand til i Jordan at yde en hos organet registreret person levevilkår, der stemmer overens med dets opgave, efter at personen er flygtet fra Gazastriben.
I den situation, hvor en person, der har forladt UNRWA’s operationsområde og indgivet en ansøgning om international beskyttelse i EU, i det nævnte område nyder faktisk beskyttelse eller bistand fra UNRWA, som gør det muligt for denne at opholde sig dér i sikkerhed under værdige levevilkår og uden at risikere at blive udvist til det område, hvor den pågældende har sit sædvanlige opholdssted, så længe vedkommende ikke er i stand til at vende sikkert tilbage dertil, skal den myndighed, som er kompetent til at træffe afgørelse om ansøgningen, således ikke anse personen for at være blevet tvunget til at forlade UNRWA’s operationsområde på grund af omstændigheder, der ikke er udtryk for den pågældende persons vilje. I overensstemmelse med artikel 12, stk. 1, litra a), i direktiv 2011/95, således som denne bestemmelse er blevet fortolket i den retspraksis, hvortil der henvises i nærværende doms præmis 86, skal den nævnte person i dette tilfælde udelukkes fra at blive anerkendt som flygtning i EU.
I den foreliggende sag tilkommer det den forelæggende ret på grundlag af en konkret vurdering af samtlige relevante forhold at bedømme, om Serin Alhetos situation er omfattet af dette tilfælde.
I bekræftende fald vil denne situation, med forbehold af de efterfølgende betragtninger, desuden kunne føre til en afvisning af ansøgningen om international beskyttelse, for så vidt som denne vedrører tildeling af subsidiær beskyttelse.
Artikel 33, stk. 2, litra b), i direktiv 2013/32 gør det nemlig muligt for medlemsstaterne at afvise en ansøgning om international beskyttelse i det hele, når et land, der ikke er en medlemsstat, betragtes som ansøgerens første asylland som omhandlet i direktivets artikel 35.
I denne henseende fremgår det af selve ordlyden af artikel 35, stk. 1, litra a) og b), i direktiv 2013/32, at et land henholdsvis kan betragtes som værende første asylland for en bestemt ansøger, hvis ansøgeren i det pågældende land er blevet anerkendt som flygtning, og vedkommende fortsat kan opnå denne beskyttelse, eller hvis ansøgeren nyder en i øvrigt tilstrækkelig beskyttelse i dette land og bl.a. er omfattet af non-refoulement-princippet, og det pågældende land vil tilbagetage ansøgeren.
De personer, der er registreret hos UNRWA, har som anført i nærværende doms præmis 6 status som »Palæstinaflygtninge i Mellemøsten«. De er følgelig ikke omfattet af en flygtningestatus, som er specifikt knyttet til Det Hashemitiske Kongerige Jordan, og de kan derfor ikke være omfattet af artikel 35, stk. 1, litra a), i direktiv 2013/32 alene på grundlag af denne registrering samt den beskyttelse eller bistand, som dette organ yder dem.
Derimod skal en hos UNRWA registreret palæstinenser, der har forladt sit sædvanlige opholdssted i Gazastriben for at tage til Jordan, og derefter er rejst til en medlemsstat og her har indgivet en ansøgning om international beskyttelse, anses for at nyde en i øvrigt tilstrækkelig beskyttelse i dette tredjeland og bl.a. være omfattet af non-refoulement-princippet som omhandlet i artikel 35, stk. 1, litra b), i direktiv 2013/32, forudsat, at den pågældende for det første kan være sikker på at blive taget tilbage af det nævnte tredjeland, at UNRWA for det andet dér yder vedkommende en faktisk beskyttelse eller bistand, som er anerkendt eller reguleret af tredjelandet, og for det tredje at de kompetente myndigheder i den medlemsstat, hvor ansøgningen om international beskyttelse er blevet indgivet, er overbevist om, at personen kan opholde sig sikkert og under værdige levevilkår i dette tredjeland, så længe det er nødvendigt som følge af risiciene i Gazastriben.
I denne situation vil Det Hashemitiske Kongerige Jordan i sin egenskab af selvstændig stat, hvis område adskiller sig fra området for den berørtes sædvanlige opholdssted, nemlig i kraft af sin forpligtelse til at tilbagetage den berørte, sin anerkendelse af den faktiske beskyttelse eller bistand, som UNRWA yder på dens område, og sin overholdelse af princippet om non-refoulement udgøre en statslig aktør, der yder beskyttelse som omhandlet i artikel 7, stk. 1, litra a), i direktiv 2011/95, og derfor opfylde samtlige de i artikel 35, stk. 1, litra b), i direktiv 2013/32 fastsatte betingelser for at være omfattet af det i denne bestemmelse omhandlede begreb »første asylland«.
Det tilkommer den forelæggende ret at efterprøve, i givet fald efter at have anmodet DAB om at fremlægge al relevant dokumentation og alle relevante faktiske forhold, om samtlige de betingelser, der er beskrevet i nærværende doms præmis 140, er opfyldt i det foreliggende tilfælde.
Henset til det ovenstående skal det femte spørgsmål besvares med, at artikel 35, stk. 1, litra b), i direktiv 2013/32 skal fortolkes således, at en person registreret hos UNRWA, såfremt dette organ yder den pågældende en faktisk beskyttelse eller bistand i et tredjeland, der ikke svarer til det område, hvor vedkommende har sit sædvanlige opholdssted, men som er omfattet af det nævnte organs operationsområde, skal anses for at nyde en tilstrækkelig beskyttelse i dette tredjeland i denne bestemmelses forstand, når dette tredjeland:
–
forpligter sig til at tilbagetage den berørte, efter at denne har forladt tredjelandets område for at indgive en ansøgning om international beskyttelse i EU, og
–
anerkender den nævnte beskyttelse eller bistand fra UNRWA og overholder princippet om non-refoulement, hvorved det således gøres muligt for den berørte at opholde sig sikkert og under værdige levevilkår i dette tredjeland, så længe det er nødvendigt som følge af risiciene i området for det sædvanlige opholdssted.
Det sjette spørgsmål
Med det sjette spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 46, stk. 3, i direktiv 2013/32, sammenholdt med chartrets artikel 47, skal fortolkes således, at for det tilfælde, at den ret, ved hvilken der i første instans bliver anlagt en sag til prøvelse af en afgørelse vedrørende en ansøgning om international beskyttelse, annullerer denne afgørelse, skal den selv træffe afgørelse om denne ansøgning om international beskyttelse ved at imødekomme eller afslå denne.
I denne henseende skal det bemærkes, at artikel 46, stk. 3, i direktiv 2013/32 alene vedrører »undersøgelse[n]« af sagen og derfor ikke vedrører følgerne af en eventuel annullation af den afgørelse, der er genstand for den nævnte sag.
Således har EU-lovgiver med vedtagelsen af direktiv 2013/32 ikke haft til hensigt at indføre en tilfældig fælles regel, hvorefter den i direktivets artikel 2, litra f), omhandlede domstolslignende eller administrative instans skulle fortabe sin kompetence efter annullationen af den pågældendes oprindelige afgørelse vedrørende en ansøgning om international beskyttelse. Medlemsstaterne kan derfor fortsat fastsætte, at sagen efter en sådan annullation skal sendes tilbage til denne instans, således at denne kan træffe en ny afgørelse.
Når dette er sagt, ville artikel 46, stk. 3, i direktiv 2013/32 fratages enhver effektiv virkning, såfremt det antoges, at den nævnte instans efter afsigelsen af en dom, hvorved retten i første instans i overensstemmelse med denne bestemmelse har foretaget en fuldstændig og ex-nunc-undersøgelse af ansøgerens behov for international beskyttelse i medfør af direktiv 2011/95, kunne træffe en afgørelse, der er i strid med denne undersøgelse, eller lade lang tid gå, hvilket ville øge risikoen for, at forhold, der kræver en ajourført ny undersøgelse, indtræder.
Følgelig forholder det sig således, at selv om direktiv 2013/32 ikke har til formål at indføre en fælles standard med hensyn til kompetencen til at træffe en ny afgørelse vedrørende en ansøgning om international beskyttelse efter annullation af den oprindelige afgørelse, fremgår det ikke desto mindre af direktivets formål om at sikre, at ansøgninger af denne art behandles så hurtigt som muligt, af forpligtelsen til at sikre en effektiv virkning af direktivets artikel 46, stk. 3, og af det af chartrets artikel 47 følgende behov for at sikre effektive retsmidler, at alle medlemsstater, der er bundet af direktivet, skal udforme deres nationale ret på en sådan måde, at der efter annullation af den oprindelige afgørelse og i tilfælde af, at sagen sendes tilbage til den domstolslignende eller administrative instans, som er omhandlet i direktivets artikel 2, litra f), inden for kort tid træffes en ny afgørelse, der er i overensstemmelse med den bedømmelse, som er indeholdt i den dom, hvorved den oprindelige afgørelse blev annulleret.
Det følger heraf, at det sjette spørgsmål skal besvares med, at artikel 46, stk. 3, i direktiv 2013/32, sammenholdt med chartrets artikel 47, skal fortolkes således, at der ikke ved bestemmelsen er blevet indført nogen fælles procedurestandard med hensyn til kompetencen til at træffe en ny afgørelse vedrørende en ansøgning om international beskyttelse, efter at den retsinstans, ved hvilken der er blevet anlagt en sag, har annulleret den oprindelige afgørelse, som blev truffet om denne ansøgning. Behovet for at sikre en effektiv virkning af direktivets artikel 46, stk. 3, og for at sikre effektive retsmidler i overensstemmelse med chartrets artikel 47 kræver imidlertid, at der i tilfælde af, at sagen sendes tilbage til den domstolslignende eller administrative instans, som er omhandlet i direktivets artikel 2, litra f), inden for kort tid træffes en ny afgørelse, der er i overensstemmelse med den bedømmelse, som er indeholdt i den dom, hvorved den oprindelige afgørelse blev annulleret.
Sagsomkostninger
Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.

På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Store Afdeling) for ret:

1)
Artikel 12, stk. 1, litra a), i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2011/95/EU af 13. december 2011 om fastsættelse af standarder for anerkendelse af tredjelandsstatsborgere eller statsløse som personer med international beskyttelse, for en ensartet status for flygtninge eller for personer, der er berettiget til subsidiær beskyttelse, og for indholdet af en sådan beskyttelse, sammenholdt med artikel 10, stk. 2, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2013/32/EU af 26. juni 2013 om fælles procedurer for tildeling og fratagelse af international beskyttelse, skal fortolkes således, at behandlingen af en ansøgning om international beskyttelse, som er blevet indgivet af en person registreret hos De Forenede Nationers Hjælpeorganisation for Palæstinaflygtninge i Mellemøsten (UNRWA), forudsætter en bedømmelse af spørgsmålet om, hvorvidt dette organ faktisk yder personen beskyttelse eller bistand, forudsat at der ikke forinden er blevet givet afslag på denne ansøgning på grundlag af en afvisningsgrund eller på grundlag af en anden udelukkelsesgrund end den, der er fastsat i artikel 12, stk. 1, litra a), første punktum, i direktiv 2011/95.

2)
Artikel 12, stk. 1, litra a), andet punktum, i Rådets direktiv 2004/83/EF af 29. april 2004 om fastsættelse af minimumsstandarder for anerkendelse af tredjelandsstatsborgere eller statsløse som flygtninge eller som personer, der af anden grund behøver international beskyttelse, og indholdet af en sådan beskyttelse og artikel 12, stk. 1, litra a), andet punktum, i direktiv 2011/95 skal fortolkes således:
–
Bestemmelserne er til hinder for en national lovgivning, der ikke fastsætter – eller som udgør en ukorrekt gennemførelse af – den grund til ophør af anvendelsen af grunden til udelukkelse fra at blive anerkendt som flygtning, der er indeholdt i disse bestemmelser.
–
Bestemmelserne har direkte virkning.
–
Bestemmelserne kan anvendes, selv om ansøgeren om international beskyttelse ikke udtrykkeligt har henvist hertil.

3)
Artikel 46, stk. 3, i direktiv 2013/32, sammenholdt med artikel 47 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, skal fortolkes således, at den ret i en medlemsstat, ved hvilken der i første instans bliver anlagt en sag til prøvelse af en afgørelse vedrørende en ansøgning om international beskyttelse, er forpligtet til at efterprøve såvel de faktiske og retlige forhold – såsom anvendelsen af artikel 12, stk. 1, litra a), i direktiv 2011/95 på ansøgerens situation – som den instans, der har truffet denne afgørelse, har eller kunne have taget hensyn til, som de faktiske og retlige forhold, der er fremkommet efter vedtagelsen af den nævnte afgørelse.

4)
Artikel 46, stk. 3, i direktiv 2013/32, sammenholdt med artikel 47 i chartret om grundlæggende rettigheder, skal fortolkes således, at kravet om en fuldstændig og ex-nunc-undersøgelse af både faktiske og retlige omstændigheder også kan vedrøre de i direktivets artikel 33, stk. 2, omhandlede grunde til at afvise en ansøgning om international beskyttelse, når det er tilladt i henhold til national ret, og således, at for det tilfælde, at den retsinstans, for hvilken en sag er indbragt, påtænker at efterprøve en afvisningsgrund, der ikke er blevet behandlet af den besluttende myndighed, skal retsinstansen foretage en høring af ansøgeren med henblik på at gøre det muligt for denne personligt og på et sprog, som den pågældende behersker, at fremsætte sine synspunkter til anvendelsen af den nævnte grund i den pågældendes særlige situation.

5)
Artikel 35, stk. 1, litra b), i direktiv 2013/32 skal fortolkes således, at en person registreret hos De Forenede Nationers Hjælpeorganisation for Palæstinaflygtninge i Mellemøsten (UNRWA), såfremt dette organ yder den pågældende en faktisk beskyttelse eller bistand i et tredjeland, der ikke svarer til det område, hvor vedkommende har sit sædvanlige opholdssted, men som er omfattet af det nævnte organs operationsområde, skal anses for at nyde en tilstrækkelig beskyttelse i dette tredjeland i denne bestemmelses forstand, når dette tredjeland:
–
forpligter sig til at tilbagetage den berørte, efter at denne har forladt tredjelandets område for at indgive en ansøgning om international beskyttelse i Den Europæiske Union, og
–
anerkender den nævnte beskyttelse eller bistand fra UNRWA og overholder princippet om non-refoulement, hvorved det således gøres muligt for den berørte at opholde sig sikkert og under værdige levevilkår i dette tredjeland, så længe det er nødvendigt som følge af risiciene i området for det sædvanlige opholdssted.

6)
Artikel 46, stk. 3, i direktiv 2013/32, sammenholdt med artikel 47 i chartret om grundlæggende rettigheder, skal fortolkes således, at der ikke ved bestemmelsen er blevet indført nogen fælles procedurestandard med hensyn til kompetencen til at træffe en ny afgørelse vedrørende en ansøgning om international beskyttelse, efter at den retsinstans, ved hvilken der er blevet anlagt en sag, har annulleret den oprindelige afgørelse, som blev truffet om denne ansøgning. Behovet for at sikre en effektiv virkning af direktivets artikel 46, stk. 3, og for at sikre effektive retsmidler i overensstemmelse med artikel 47 i chartret om grundlæggende rettigheder kræver imidlertid, at der i tilfælde af, at sagen sendes tilbage til den domstolslignende eller administrative instans, som er omhandlet i direktivets artikel 2, litra f), inden for kort tid træffes en ny afgørelse, der er i overensstemmelse med den bedømmelse, som er indeholdt i den dom, hvorved den oprindelige afgørelse blev annulleret.

Underskrifter
(
*1
) – Processprog: bulgarsk.