CELEX: 62018CJ0364
Renvoi préjudiciel
Directive 94/22/CE
Énergie
Conditions d’octroi et d’exercice des autorisations de prospecter, d’exploiter et d’extraire des hydrocarbures
Redevances
Méthodes de calcul
Indices QE et Pfor
Caractère discriminatoire

Les demandes de décision préjudicielle portent sur l’interprétation de l’article 6, paragraphe 1, de la directive 94/22/CE du Parlement européen et du Conseil, du 30 mai 1994, sur les conditions d’octroi et d’exercice des autorisations de prospecter, d’exploiter et d’extraire des hydrocarbures (
JO 1994, L 164, p. 3
), lu en combinaison avec le sixième considérant de celle-ci.
Ces demandes ont été présentées dans le cadre de litiges opposant, d’une part, Eni SpA au Ministero dello Sviluppo Economico (ministère du Développement économique, Italie) et au Ministero dell’Economia e delle Finanze (ministère de l’Économie et des Finances, Italie) et, d’autre part, Shell Italia E&P SpA (ci-après « Shell ») à ces deux ministères ainsi qu’à l’Autorità di Regolazione per l’Energia, Reti e Ambiente, anciennement Autorità per l’energia elettrica e il gas e il sistema idrico (autorité de réglementation pour l’énergie, les réseaux et l’environnement, Italie, ci-après l’« Autorité »), au sujet de la méthode de calcul du montant des redevances dues par ces sociétés pour l’exploitation minière du sous-sol.
Le cadre juridique
Le droit de l’Union
Aux termes des quatrième et sixième à huitième considérants de la directive 94/22 :
« considérant que les États membres possèdent la souveraineté et des droits souverains sur les ressources en hydrocarbures situées sur leur territoire ;
[...]
considérant qu’il y a lieu d’assurer l’accès non discriminatoire aux activités de prospection, d’exploration, et d’extraction des hydrocarbures, et leur exercice, dans des conditions qui favorisent une plus grande concurrence dans ce secteur et, par-là, de favoriser les meilleures méthodes possibles pour prospecter, exploiter et extraire les ressources des États membres et de renforcer l’intégration du marché intérieur de l’énergie ;
considérant que, à cette fin, il est nécessaire d’instaurer des règles communes assurant que les procédures d’octroi des autorisations de prospecter, d’explorer et d’extraire des hydrocarbures soient ouvertes à toutes les entités possédant les capacités nécessaires ; que l’octroi des autorisations doit être basé sur des critères objectifs et publiés ; que, par ailleurs, toutes les entités participant à la procédure doivent avoir préalablement connaissance des conditions d’octroi ;
considérant que les États membres doivent conserver leur faculté de soumettre l’accès à ces activités et leur exercice à des limitations justifiées par l’intérêt général et au versement d’une contrepartie en espèces ou en hydrocarbures, les modalités dudit versement devant être fixées de manière à ne pas interférer dans la gestion des entités ; que cette faculté doit s’exercer d’une manière non discriminatoire ; que, à l’exception des obligations liées à l’usage de cette faculté, il convient d’éviter d’imposer aux entités des conditions et obligations qui ne sont pas justifiées par la nécessité de mener à bien ces activités ; que le contrôle des activités des entités doit être limité à ce qui est nécessaire pour assurer le respect de ces obligations et conditions ».
L’article 2, paragraphe 2, de cette directive dispose :
« Chaque fois qu’une aire est ouverte à l’exercice des activités visées au paragraphe 1, l’État membre veille à ce qu’aucune discrimination ne soit pratiquée entre les entités quant à l’accès à ces activités et à leur exercice. »
L’article 6, paragraphes 1 et 3, de ladite directive prévoit :
« 1.   Les États membres veillent à ce que les conditions et exigences visées à l’article 5, paragraphe 2, ainsi que les diverses obligations liées à l’exercice d’une autorisation spécifique, soient justifiées exclusivement par la nécessité d’assurer que sont menées à bien les activités exercées dans l’aire pour laquelle l’autorisation est demandée, par l’application du paragraphe 2 ou par le versement d’une contrepartie en espèces ou en hydrocarbures.
[...]
3.   Les modalités du versement des contributions visées au paragraphe 1, y compris les exigences concernant la participation de l’État, sont fixées par les États membres de manière à garantir le maintien de l’indépendance des entités en matière de gestion.
[...] »
Le droit italien
La directive 94/22 a été transposée en droit italien par le décret législatif n
o
625, du 25 novembre 1996 (GURI n
o
293, du 14 décembre 1996). Ce décret législatif, tel que modifié par la loi n
o
239, du 23 août 2004 (GURI n
o
315, du 13 septembre 2004) (ci-après le « décret législatif n
o
625/96 »), dispose, à son article 19, paragraphes 1 et 5 bis :
« 1.   S’agissant des productions obtenues à compter du 1
er
janvier 1997, le titulaire de chaque concession d’extraction est tenu de verser annuellement à l’État la valeur d’un quota du produit d’extraction, égale à 7 % de la quantité d’hydrocarbures liquides et gazeux extraits de la terre ferme, à 7 % de la quantité d’hydrocarbures gazeux extraits en mer et à 4 % de la quantité d’hydrocarbures liquides extraits en mer.
[...]
5   bis. Pour les productions obtenues à compter du 1
er
janvier 2002, les valeurs unitaires du quota d’extraction sont déterminées : [...] b) s’agissant du gaz, pour toutes les concessions et tous les concessionnaires, sur la base de la moyenne arithmétique relative à l’année de référence de l’indice QE, quote-part énergétique du coût de la matière première gaz, exprimé en euro par MJ [mégajoule], fixé par [l’Autorité] conformément à sa décision n
o
55/99, du 22 avril 1999 [...] »
L’article 45, paragraphe 1, de la loi n
o
99, du 23 juillet 2009 (GURI n
o
176, du 31 juillet 2009) a porté à 10 % le quota du produit d’extraction prévu à l’article 19, paragraphe 1, du décret législatif n
o
625/96, dû par les titulaires de concessions d’extraction de gaz naturel à l’État.
Le décret-loi n
o
7, du 31 janvier 2007, converti en loi par la loi n
o
40/2007 (GURI n
o
77, du 2 avril 2007), prévoit, à son article 11, paragraphe 1, la cession, par les titulaires de concessions d’extraction, des quotas de produit dus à l’État sur le marché réglementé des capacités d’extraction, selon les modalités établies par décret du ministre du Développement économique.
En application de l’article 11 dudit décret-loi, le décret ministériel du Ministère du développement économique du 6 août 2010 (GURI n
o
200, du 27 août 2010) prévoit, à son article 4, que les concessionnaires doivent offrir les quotas de gaz naturel, correspondant aux redevances dues à l’État, sur le marché réglementé des capacités d’extraction, dénommé marché PSV. Selon les informations fournies à la Cour, le PSV est une plateforme virtuelle gérée par Snam Rete Gas, à savoir le principal opérateur du réseau du gaz naturel en Italie, sur laquelle il est possible d’effectuer des échanges et des cessions du gaz injecté dans le réseau national des gazoducs. L’objectif principal du PSV est de fournir aux usagers un point de rencontre entre l’offre et la demande, afin de pouvoir effectuer des transactions bilatérales de gré à gré de gaz naturel sur une base journalière.
Ainsi que cela ressort de l’article 4, paragraphes 1, 3 et 4, du décret ministériel du 6 août 2010, sur le marché PSV, le fonctionnement du mécanisme de cession des quotas de gaz naturel, correspondant aux redevances dues à l’État, repose sur la négociation par enchères. Les offres à un prix inférieur à l’indice QE ne peuvent être acceptées. Lorsque le quota de gaz proposé sur ce marché reste invendu, il demeure à la disposition du concessionnaire, qui est tenu de verser à l’État italien l’équivalent en espèces, valorisé à un montant correspondant à l’indice QE.
L’article 13 du décret-loi n
o
1, du 24 janvier 2012, portant dispositions urgentes en faveur de la concurrence, du développement des infrastructures et de la compétitivité, converti en loi n
o
27, du 24 mars 2012 (GURI n
o
71, du 24 mars 2012), dispose :
« À compter du premier trimestre suivant l’entrée en vigueur du présent décret, l’[Autorité], afin d’adapter les prix de référence du gaz naturel, pour les clients vulnérables visés à l’article 22 du décret législatif n
o
164, du 23 mai 2000, tel que modifié, aux valeurs européennes, dans le cadre de la détermination des montants variables couvrant les coûts d’approvisionnement en gaz naturel, introduit progressivement, parmi les paramètres sur lesquels se fonde l’actualisation, la référence, s’agissant d’un quota graduellement croissant, aux prix du gaz relevés sur le marché. Dans l’attente de la mise en place du marché du gaz naturel visé à l’article 30, paragraphe 1, de la loi n
o
99, du 23 juillet 2009, les marchés de référence à prendre en considération sont les marchés européens identifiés conformément à l’article 9, paragraphe 6, du décret législatif n
o
130, du 13 août 2010. »
Conformément à cette disposition, l’Autorité, par la décision 196/2013/R/gas, a abandonné, avec effet au 1
er
octobre 2013, l’indice QE en tant que paramètre de calcul du coût du gaz aux fins de la détermination des conditions de fourniture de celui-ci en faveur des clients vulnérables. Selon cette décision, l’indice à adopter est l’indice Cmem, constitué de la somme de différents éléments, dont l’indice Pfor. Ce dernier indice couvre les coûts d’approvisionnement du gaz naturel et est déterminé exclusivement sur la base des cotations
forward
trimestrielles de ce produit sur le marché de gré à gré auprès de la bourse hollandaise du gaz.
Les litiges au principal et les questions préjudicielles
Eni et Shell sont titulaires de concessions d’extraction de gaz naturel situées sur terre et en mer. En leur qualité de concessionnaire, elles sont tenues au paiement de redevances pour l’exploitation minière du sous-sol, dont le montant est fixé par référence à la valeur d’un quota de gaz extrait déterminé par la loi.
Par leur recours au principal, Eni et Shell contestent différents actes adoptés par les défendeurs au principal, dont notamment la décision du 24 mars 2016 du ministère du Développement économique – Direzione generale per la sicurezza dell’approvigionamento e le infrastrutture energetiche (direction générale de l’approvisionnement et des infrastructures énergétiques), par lesquels ces derniers ont maintenu, en ce qui concerne l’année 2015, l’indice QE – fondé sur les cotations à moyen et à long terme du pétrole et d’autres combustibles – en tant que paramètre de référence pour le calcul de ces redevances. Selon ces sociétés, la détermination de la valeur de ces quotas et, par conséquent, du montant desdites redevances devrait reposer sur un autre indice, à savoir l’indice Pfor, lié au prix du gaz naturel sur le marché à court terme.
Dans ce contexte, le Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Tribunal administratif régional pour la Lombardie, Italie) se demande si la réglementation italienne en cause est conforme à la directive 94/22 et, notamment, à l’article 6, paragraphe 1, lu à la lumière du sixième considérant de celle-ci, qui prévoit l’obligation, pour les États membres, « d’assurer l’accès non discriminatoire » aux activités d’extraction d’hydrocarbures « dans des conditions qui favorisent une plus grande concurrence dans ce secteur ».
Cette juridiction, en premier lieu, indique que le législateur italien, ainsi que cela ressort de l’article 13, paragraphe 1, de la loi n
o
27, du 24 mars 2012, a décidé d’abandonner progressivement l’indice QE en tant que paramètre permettant de déterminer le prix de référence du gaz naturel destiné aux clients vulnérables, afin d’adapter ce prix aux valeurs européennes. Elle précise également que l’Autorité a, par la décision 196/2013/R/gas, définitivement abandonné l’indice QE en faveur de l’indice Pfor en tant que paramètre de calcul du coût du gaz naturel sur le marché protégé.
En second lieu, la juridiction de renvoi relève que le prix, calculé en fonction de la valeur de l’indice QE, auquel les concessionnaires restent tenus de valoriser les quotas de gaz correspondant à la redevance dont ils doivent s’acquitter est « sensiblement plus élevé » que celui du gaz calculé en utilisant l’indice Pfor. En raison de leur prix plus élevé, ces quotas demeureraient invendus à la suite de leur offre sur le marché PSV.
Dans ces conditions, les modalités de calcul de la valeur des quotas de produit extrait, correspondant aux redevances dues à l’État italien, seraient susceptibles de placer les concessionnaires dans une situation défavorable par rapport aux autres entités opérant sur le marché du gaz naturel, qui ne sont pas soumises à l’obligation d’appliquer l’indice QE.
Par ailleurs, la juridiction de renvoi relève que le Consiglio di Stato (Conseil d’État, Italie) a, par son arrêt n
o
290, du 19 janvier 2018, validé la méthode de calcul de la valeur des redevances dues à l’État, fondée sur cet indice. Par cet arrêt, le Consiglio di Stato (Conseil d’État) a jugé que, eu égard aux alternatives prévues par l’article 6, paragraphe 1, de la directive 94/22, le législateur italien a pu opter pour le versement d’une contrepartie en espèces par les concessionnaires. Cette disposition n’imposerait pas de prévoir une équivalence entre cette contrepartie et la valeur de marché du quota de gaz extrait. Selon le Consiglio di Stato (Conseil d’État), la méthode fondée sur l’indice QE permet de rendre suffisamment stables et prévisibles les recettes provenant des concessions d’extraction. Par ailleurs, l’abandon de la méthode fondée sur l’indice QE aurait pour conséquence de réduire les recettes obtenues par l’État italien en application de l’article 19, paragraphe 5 bis, du décret législatif n
o
625/96.
Dans ces conditions, le Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia (tribunal administratif régional pour la Lombardie) a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour la question préjudicielle suivante, rédigée en des termes identiques dans les deux affaires :
« Les dispositions de l’article 6, paragraphe 1, de la directive 94/22 et le sixième considérant de celle-ci font-ils obstacle à une réglementation nationale, telle que celle figurant notamment à l’article 19, paragraphe 5 bis, du [décret législatif n
o
625/96], qui, du fait de son interprétation par le Consiglio di Stato (Conseil d’État) dans l’arrêt n
o
290/2018 permet d’imposer, dans le cadre du paiement des redevances, l’indice QE, fondé sur les cotations du prix du pétrole et d’autres combustibles, plutôt que l’indice Pfor, qui est lui lié au prix du gaz sur le marché à court terme ? »
Sur la question préjudicielle
Par sa question, la juridiction de renvoi demande, en substance, si l’article 6, paragraphe 1, de la directive 94/22, lu à la lumière du sixième considérant de celle-ci, doit être interprété en ce sens qu’il s’oppose à une réglementation nationale en vertu de laquelle le montant des redevances dues par les titulaires de concessions d’extraction de gaz naturel est calculé en fonction d’un indice fondé sur les cotations du pétrole et d’autres combustibles à moyen et long terme et non d’un indice reflétant le prix du marché du gaz naturel à court terme.
Il y a lieu de rappeler, en premier lieu, qu’il ressort du sixième considérant de la directive 94/22 que les États membres doivent assurer l’accès non discriminatoire aux activités de prospection, d’exploration et d’extraction d’hydrocarbures, afin de favoriser une plus grande concurrence dans ce secteur.
De même, l’article 2, paragraphe 2, de cette directive impose aux États membres de veiller à ce qu’aucune discrimination ne soit pratiquée entre les entités économiques intéressés quant à l’accès à ces activités et à leur exercice (arrêt du 27 juin 2013, Commission/Pologne,
C‑569/10
,
EU:C:2013:425
, point
).
En deuxième lieu, il convient de rappeler qu’il résulte de l’article 6, paragraphe 1, de la directive 94/22, lu à la lumière du huitième considérant de celle-ci, que les États membres peuvent exiger le paiement d’une redevance en espèce ou en nature, en tant que contrepartie de l’exercice, par des entités économiques intéressées, de l’activité d’extraction d’hydrocarbures situés sur leur territoire, ressource sur laquelle, ainsi que l’énonce le quatrième considérant de cette directive, ces États « possèdent la souveraineté et les droits souverains ».
En troisième lieu, ainsi que le relève M. l’avocat général au point 43 de ses conclusions, la directive 94/22 laisse aux États membres une large marge de manœuvre en ce qui concerne les modalités de calcul et d’application d’une telle redevance.
Dans les affaires au principal, Eni et Shell, qui exercent l’activité d’extraction de gaz naturel à titre de concessionnaire, font valoir que, en raison de l’adoption de l’indice QE en tant que méthode de calcul de la redevance, le prix des quotas du produit d’extraction qui en constituent la base est plus élevé que le prix du gaz naturel échangé sur le marché PSV. Ainsi, d’une part, ces quotas demeureraient invendus lorsque les concessionnaires essayent de les céder lors des enchères régissant le fonctionnement du marché PSV. D’autre part, ces concessionnaires seraient contraints, en substance, d’acheter le gaz naturel invendu correspondant à ces quotas et de payer, à titre de redevance, à l’État italien, les quotas de gaz à un prix supérieur à celui du marché.
Or, les autres entités opérant sur le marché PSV, n’étant pas tenues de payer une telle redevance à l’État italien, pourraient acheter et échanger le gaz naturel à un prix moins élevé, déterminé par le jeu de l’offre et de la demande sur ce marché.
Une telle situation serait, selon Eni et Shell, constitutive d’une discrimination entre, d’une part, les entreprises titulaires de concessions d’extraction de gaz naturel et, d’autre part, les entreprises intervenant sur le marché PSV aux fins de la vente, de la distribution et de la commercialisation dudit produit.
À cet égard, il y a lieu de rappeler que, selon une jurisprudence constante, le principe d’égalité de traitement, en tant que principe général du droit de l’Union, impose que des situations comparables ne soient pas traitées de manière différente et que des situations différentes ne soient pas traitées de manière égale, à moins qu’un tel traitement ne soit pas objectivement justifié (arrêt du 28 novembre 2018, Solvay Chimica Italia e.a.,
C‑262/17, C‑263/17 et C‑273/17
,
EU:C:2018:961
, point
ainsi que jurisprudence citée).
Or, il convient de relever que des concessionnaires, tels qu’Eni et Shell dans les affaires au principal, ne se trouvent pas, au regard de l’imposition d’une redevance telle que celle en cause, dans une situation comparable à celle des autres opérateurs du marché PSV, dont l’activité consiste uniquement à vendre, à distribuer et à commercialiser des quotas de gaz sur ce marché.
En effet, il ressort des éléments dont dispose la Cour, et qu’il incombe à la juridiction de renvoi de vérifier, que le paiement de cette redevance est imposé uniquement aux titulaires d’une concession d’extraction, en tant que contrepartie du droit de procéder, de manière exclusive, à l’activité d’extraction d’hydrocarbures dans une aire géographique déterminée.
Dans ces conditions, une réglementation nationale, telle que celle en cause au principal, qui prévoit que le montant des redevances dues par les titulaires de concessions d’extraction de gaz naturel est déterminé par rapport à un indice différent de l’indice employé pour déterminer la valeur sur le marché du gaz naturel qui est extrait n’est pas constitutive d’une discrimination à l’égard de ces titulaires.
Il s’ensuit que le fait que l’indice QE ne soit pas lié au prix de marché du gaz naturel est sans pertinence aux fins d’apprécier le caractère discriminatoire de ladite réglementation. Cette constatation est corroborée par le fait que la directive 94/22 ne prévoit aucune disposition imposant aux États membres d’adopter une méthode déterminée de fixation de la redevance en cause ou de prévoir que la valeur de celle-ci soit liée au prix du gaz naturel échangé sur le marché PSV.
À cet égard, comme le relève M. l’avocat général au point 58 de ses conclusions, il n’est pas déraisonnable qu’un État membre, en vue d’assurer une plus grande stabilité et prévisibilité des recettes publiques tirées de l’extraction d’hydrocarbures, choisisse une méthode de calcul des redevances dues pour exercer une telle activité, liée à un indicateur moins volatile qui se fonde sur les cotations du pétrole et d’autres combustibles à moyen et à long terme, tel que l’indice QE, plutôt que sur un indice reflétant le prix de marché à court terme du gaz naturel, tel que l’indice Pfor.
Il importe également de souligner que la directive 94/22, en particulier son article 6, pose certaines exigences dont les États membres sont tenus de tenir compte lorsqu’ils exercent leur pouvoir d’appréciation pour établir les modalités de calcul des redevances, telles que celles en cause au principal.
Ainsi, comme le relève M. l’avocat général aux points 60 et 67 de ses conclusions, il découle de l’article 6, paragraphes 1 et 3, de la directive 94/22 que les États membres ne sauraient imposer des redevances dont le niveau rendrait en pratique non viables les activités de prospection, d’exploitation et d’extraction de gaz naturel ou ne permettrait pas de garantir l’indépendance des entités en matière de gestion.
Il appartient à la juridiction de renvoi d’apprécier, compte tenu de l’ensemble des circonstances pertinentes, si les limites établies par la directive 94/22 ont été méconnues dans le cadre des litiges pendants devant elle.
Eu égard à l’ensemble des considérations qui précèdent, il convient de répondre à la question posée que l’article 6, paragraphe 1, de la directive 94/22, lu à la lumière du sixième considérant de celle-ci, doit être interprété en ce sens qu’il ne s’oppose pas à une réglementation nationale en vertu de laquelle le montant des redevances dues par les titulaires de concessions d’extraction de gaz naturel est calculé en fonction d’un indice fondé sur les cotations du pétrole et d’autres combustibles à moyen et à long terme et non d’un indice reflétant le prix du marché à court terme du gaz naturel.
Sur les dépens
La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens. Les frais exposés pour soumettre des observations à la Cour, autres que ceux desdites parties, ne peuvent faire l’objet d’un remboursement.

Par ces motifs, la Cour (neuvième chambre) dit pour droit :

L’article 6, paragraphe 1, de la directive 94/22/CE du Parlement européen et du Conseil, du 30 mai 1994, sur les conditions d’octroi et d’exercice des autorisations de prospecter, d’exploiter et d’extraire des hydrocarbures, lu à la lumière du sixième considérant de celle-ci, doit être interprété en ce sens qu’il ne s’oppose pas à une réglementation nationale en vertu de laquelle le montant des redevances dues par les titulaires de concessions d’extraction de gaz naturel est calculé en fonction d’un indice fondé sur les cotations du pétrole et d’autres combustibles à moyen et à long terme et non d’un indice reflétant le prix du marché à court terme du gaz naturel.

Signatures
(
*1
)	Langue de procédure : l’italien.