CELEX: 62021CJ0157
Atcelšanas prasība
Regula (ES, Euratom) 2020/2092
Vispārējs nosacītības režīms Eiropas Savienības budžeta aizsardzībai
Savienības budžeta aizsardzība, ja kādā dalībvalstī tiek pārkāpti tiesiskuma principi
Juridiskais pamats
LESD 322. panta 1. punkta a) apakšpunkts
LESD 311. pants
LESD 312. pants
Iespējama LES 7. panta un LESD 269. panta apiešana
Iespējami LES 4. panta 1. punkta, 5. panta 2. punkta un 13. panta 2. punkta, LESD 296. panta otrās daļas, 2. protokola par subsidiaritātes principa un proporcionalitātes principa piemērošanu, kā arī kompetences piešķiršanas, tiesiskās drošības, samērīguma un dalībvalstu vienlīdzības saistībā ar Līgumiem principu pārkāpumi
Iespējama pilnvaru nepareiza izmantošana

Ar šo prasību Polijas Republika lūdz Tiesu atcelt Eiropas Parlamenta un Padomes Regulu (ES, Euratom) 2020/2092 (2020. gada 16. decembris) par vispārēju nosacītības režīmu Savienības budžeta aizsardzībai (
OV 2020, L 433
I, 1. lpp.; labojums –
OV 2021, L 373, 94. lpp.
; turpmāk tekstā – “apstrīdētā regula”).
I.

Atbilstošās tiesību normas
A.

Regula (EK) Nr. 1049/2001
Eiropas Parlamenta un Padomes Regulas (EK) Nr. 1049/2001 (2001. gada 30. maijs) par publisku piekļuvi Eiropas Parlamenta, Padomes un Komisijas dokumentiem (
OV 2001, L 145, 43. lpp.
) 2. panta 1. punktā ir paredzēts:
“Ikvienam Savienības pilsonim un fiziskai personai, kas pastāvīgi dzīvo kādā dalībvalstī, vai juridiskai personai, kuras juridiskā adrese ir kādā dalībvalstī, ir tiesības piekļūt iestāžu dokumentiem, ievērojot šajā regulā noteiktos principus, nosacījumus un ierobežojumus.”
Atbilstoši šīs regulas 4. pantam:
“[..]
2.   Iestādes var atteikt piekļuvi dokumentam, ja iepazīšanās ar to var kaitēt:
[..]
–
tiesvedības un juridisku konsultāciju aizsardzībai,
[..]
ja vien iepazīšanās ar to nav saistīta ar sevišķām sabiedrības interesēm.
3.   Var atteikt piekļuvi dokumentam, ko iestāde izdevusi iekšējām vajadzībām, vai iestādes saņemtam dokumentam, kurš skar jautājumu, par ko tā nav pieņēmusi lēmumu, ja iepazīšanās ar šo dokumentu var nopietni kaitēt lēmumu pieņemšanai iestādē, ja vien iepazīšanās ar to nav saistīta ar sevišķām sabiedrības interesēm.
Var atteikt piekļuvi dokumentam, kas satur viedokļu izklāstu iekšējām vajadzībām sakarā ar apspriedēm un iepriekšējām pārrunām attiecīgās iestādes iekšienē, pat tad, ja lēmums jau ir pieņemts, ja iepazīšanās ar šo dokumentu var nopietni kaitēt lēmumu pieņemšanai iestādē, ja vien iepazīšanās ar to nav saistīta ar sevišķām sabiedrības interesēm.
[..]
5.   Dalībvalsts var lūgt iestādei atteikt piekļuvi dokumentam, kas ir izdots minētajā dalībvalstī, bez tās iepriekšējas piekrišanas.
6.   Ja izņēmumi attiecas tikai uz kādu pieprasītā dokumenta daļu, pārējās dokumenta daļas publisko.
7.   Izņēmumi, kas noteikti 1. līdz 3. punktā, ir spēkā tik ilgi, kamēr šāda aizsardzība ir pamatota, ņemot vērā dokumenta saturu. [..]”
Minētās regulas 5. pantā ir noteikts:
“Ja dalībvalsts saņem lūgumu iepazīties ar tās rīcībā esošu dokumentu, ko sagatavojusi kāda iestāde, bet nav skaidrības par to, vai šo dokumentu drīkst izsniegt, dalībvalsts apspriežas ar attiecīgo iestādi, lai varētu pieņemt lēmumu, kas nekaitē šīs regulas mērķu sasniegšanai.
Dalībvalsts var arī pāradresēt šo lūgumu attiecīgajai iestādei.”
B.

Padomes reglaments
2009. gada 1. decembrī Eiropas Savienības Padome pieņēma Lēmumu 2009/937/ES, ar ko pieņem Padomes reglamentu (
OV 2009, L 325, 35. lpp.
). Šī reglamenta (turpmāk tekstā – “Padomes reglaments”) 6. panta “Dienesta noslēpums un dokumentu iesniegšana izmantošanai tiesā” 2. punktā ir paredzēts:
“Padome vai [Dalībvalstu valdību pastāvīgo pārstāvju komiteja (
Coreper
)] var atļaut izmantošanai tiesā iesniegt tādu Padomes dokumentu kopiju vai izrakstu, kuri nav vēl darīti publiski pieejami saskaņā ar noteikumiem par publisku piekļuvi dokumentiem.”
Saskaņā ar šī reglamenta 10. pantu “Publiska piekļuve Padomes dokumentiem”:
“Īpaši noteikumi par publisku piekļuvi Padomes dokumentiem ir izklāstīti II pielikumā.”
Šī paša reglamenta II pielikumā “Īpaši noteikumi par publisku piekļuvi Padomes dokumentiem” ir ietverts 5. pants par “dalībvalstu pieprasījumu iesniegšanu”, kurā ir noteikts:
“Ja dalībvalsts iesniedz Padomei pieprasījumu, to apstrādā saskaņā ar [Regulas Nr. 1049/2001] 7. un 8. pantu un attiecīgiem šā pielikuma noteikumiem. Ja piekļuvi daļēji vai pilnīgi liedz, pieprasījuma iesniedzēju informē, ka atkārtots pieprasījums jāadresē tieši Padomei.”
C.

Pamatnostādnes Padomes iekšējo dokumentu apstrādei
Ar 2018. gada 10. aprīļa piezīmi 7695/18 Padome pieņēma pamatnostādnes Padomes iekšējo dokumentu apstrādei. Šo pamatnostādņu 1., 2., 20. un 21. punkts ir formulēts šādi:
“1.
Šajā dokumentā ir ietvertas pamatnostādnes attiecībā uz tādu Padomes neklasificētu dokumentu apstrādi, kuri tiek izplatīti tikai Padomē, tās locekļiem, Komisijai, Eiropas Ārējās darbības dienestam (EĀDD) un, atkarībā no tematikas, dažām citām ES iestādēm (piemēram, Eiropas Parlamentam, Tiesai, Eiropas Centrālajai bankai) un [Eiropas Savienības] struktūrām (piemēram, Reģionu komitejai, Ekonomikas un sociālo lietu komitejai). Šādu dokumentu publiskošana nelaikā varētu nelabvēlīgi ietekmēt Padomes lēmumu pieņemšanas procesus.
2.
Pamatnostādnēm ir tieša ietekme uz Padomes darbību, un tādēļ tās jāievēro dalībvalstīm kā Padomes loceklēm atbilstoši lojālas sadarbības principam, kas piemērojams attiecībās starp [Savienības] iestādēm un dalībvalstīm.
[..]
20.
“
LIMITE
” dokumentus nedrīkst publiskot, izņemot gadījumus, kad šādu lēmumu ir pieņēmuši pienācīgi pilnvaroti Padomes ierēdņi, dalībvalsts valsts pārvalde (skatīt 21. punktu) vai, attiecīgā gadījumā, Padome saskaņā ar [Regulu Nr. 1049/2001] un Padomes reglamentu.
21.
Nevienas [Savienības] iestādes vai struktūras darbinieki, izņemot Padomi, nedrīkst paši pieņemt lēmumu publiskot “
LIMITE
” dokumentus bez iepriekšējas konsultēšanās ar Padomes Ģenerālsekretariātu (PĢS). Dalībvalsts valsts pārvaldes darbinieki pirms šāda lēmuma pieņemšanas konsultēsies ar Ģenerālsekretariātu, izņemot gadījumus, kad ir skaidrs, ka dokumentu var publiskot saskaņā ar [Regulas Nr. 1049/2001] 5. pantu.”
D.

Regula (ES, Euratom) Nr. 883/2013
Eiropas Parlamenta un Padomes Regulas (ES, Euratom) Nr. 883/2013 (2013. gada 11. septembris) par izmeklēšanu, ko veic Eiropas Birojs krāpšanas apkarošanai (
OLAF
), un ar ko atceļ Eiropas Parlamenta un Padomes Regulu (EK) Nr. 1073/1999 un Padomes Regulu (Euratom) Nr. 1074/1999 (
OV 2013, L 248, 1. lpp.
), 2. panta 1. punktā šīs regulas vajadzībām “Savienības finanšu intereses” ir definētas kā “ieņēmum[i], izdevum[i] un aktīv[i], kas iekļauti Eiropas Savienības budžetā un iestāžu, struktūru, biroju un aģentūru budžetos, kā arī budžetos, ko tie pārvalda un pārrauga”.
E.

Finanšu regula
Saskaņā ar Eiropas Parlamenta un Padomes Regulas (ES, Euratom) 2018/1046 (2018. gada 18. jūlijs) par finanšu noteikumiem, ko piemēro Savienības vispārējam budžetam, ar kuru groza Regulas (ES) Nr. 1296/2013, (ES) Nr. 1301/2013, (ES) Nr. 1303/2013, (ES) Nr. 1304/2013, (ES) Nr. 1309/2013, (ES) Nr. 1316/2013, (ES) Nr. 223/2014, (ES) Nr. 283/2014 un Lēmumu Nr. 541/2014/ES un atceļ Regulu (ES, Euratom) Nr. 966/2012 (
OV 2018, L 193, 1. lpp.
; turpmāk tekstā – “Finanšu regula”), 2. pantu “Definīcijas”:
“Šajā regulā piemēro šādas definīcijas:
[..]
7)
“budžeta izpilde” ir tādu pasākumu veikšana, kas saistīti ar budžeta apropriāciju pārvaldību, uzraudzību, kontroli un revīziju saskaņā ar 62. pantā paredzētajām metodēm;
[..]
19)
“kontrole” ir jebkāds pasākums, kas veikts, lai nodrošinātu pietiekamu pārliecību par darbību efektivitāti, lietderīgumu un saimnieciskumu, ziņojumu ticamību, aktīvu un informācijas aizsardzību, krāpšanas un pārkāpumu novēršanu, atklāšanu un labošanu, kā arī turpmākus pasākum[us] attiecībā uz tiem un tādu risku pienācīgu pārvaldību, kuri saistīti ar pamatā esošu darījumu likumību un pareizību, ņemot vērā programmu daudzgadu iezīmes, kā arī attiecīgo maksājumu veidu. Kontroles var ietvert dažādas pārbaudes, kā arī jebkādas politikas un procedūru īstenošanu, lai sasniegtu pirmajā teikumā minētos mērķus;
[..]
42)
“dalībvalsts organizācija” ir subjekts, kas dalībvalstī veic uzņēmējdarbību kā publisko tiesību subjekts vai kā privāto tiesību subjekts, kam uzticēti sabiedrisko pakalpojumu sniegšanas uzdevumi un kam dalībvalsts sniedz pienācīgas finanšu garantijas;
[..]
59)
“pareiza finanšu pārvaldība” ir budžeta izpilde saskaņā ar saimnieciskuma, lietderības un efektivitātes principiem;
[..].”
Šīs regulas 56. pantā “Budžeta izpilde saskaņā ar pareizas finanšu pārvaldības principu” ir paredzēts:
“1.   Komisija izpilda budžeta ieņēmumus un izdevumus saskaņā ar šo regulu, uz savu atbildību un apstiprināto apropriāciju robežās.
2.   Dalībvalstis sadarbojas ar Komisiju, lai nodrošinātu, ka apropriācijas tiek izlietotas saskaņā ar pareizas finanšu pārvaldības principu.”
Minētās regulas 62. panta “Budžeta izpildes metodes” 1. punkta pirmajā daļā ir noteikts:
“Komisija budžetu izpilda šādi:
a)
tieši (“tiešā pārvaldība”), kā izklāstīts 125.–153. pantā, budžetu izpilda tās struktūrvienības, tostarp tās darbinieki Savienības delegācijās, kas strādā attiecīgās delegācijas vadītāja uzraudzībā, saskaņā ar 60. panta 2. punktu, vai ar 69. pantā minēto izpildaģentūru starpniecību;
b)
dalītajā pārvaldībā kopā ar dalībvalstīm (“dalītā pārvaldība”), kā izklāstīts 63. pantā un 125.–129. pantā;
c)
netieši (“netiešā pārvaldība”), kā izklāstīts 125.–149. pantā un 154.–159. pantā, ja tas paredzēts pamataktā vai 58. panta 2. punkta a)–d) apakšpunktā minētajos gadījumos, uzticot budžeta izpildes uzdevumus:
[..].”
Šīs pašas regulas 63. panta “Dalīta pārvaldība ar dalībvalstīm” 2. punktā ir noteikts:
“Pildot ar budžeta izpildi saistītus uzdevumus, dalībvalstis veic visus vajadzīgos pasākumus, tostarp likumdošanas, regulatīvos un administratīvos pasākumus, lai aizsargātu Savienības finanšu intereses, proti:
a)
nodrošinot, ka no budžeta finansētie pasākumi tiek īstenoti pareizi un efektīvi un saskaņā ar piemērojamiem speciālajiem nozares noteikumiem;
b)
saskaņā ar 3. punktu izraugoties struktūras, kas atbildīgas par Savienības līdzekļu pārvaldību un kontroli, un uzraugot šādas struktūras;
c)
novēršot, atklājot un labojot pārkāpumus un krāpšanu;
d)
saskaņā ar šo regulu un speciālajiem nozares noteikumiem sadarbojoties ar Komisiju, [Eiropas Biroju krāpšanas apkarošanai (
OLAF
)], [Eiropas] Revīzijas palātu, un tās dalībvalstis, kuras īsteno ciešāku sadarbību atbilstoši Padomes Regulai (ES) 2017/1939 [(2017. gada 12. oktobris), ar ko īsteno ciešāku sadarbību Eiropas Prokuratūras (
EPPO
) izveidei (
OV 2017, L 283, 1. lpp.
)], – ar Eiropas Prokuratūru (
EPPO
).
Lai aizsargātu Savienības finanšu intereses, dalībvalstis, vienlaikus ievērojot proporcionalitātes [samērīguma] principu un saskaņā ar šo pantu un attiecīgajiem speciālajiem nozares noteikumiem veic
ex ante
un
ex post
kontroles, tostarp attiecīgā gadījumā pārbaudes uz vietas par darījumu reprezentatīvām un/vai risku balstītām izlasēm. Tās arī veic nepamatoti izmaksāto līdzekļu atgūšanu un vajadzības gadījumā šajā sakarā ceļ prasību tiesā.
Dalībvalstis saņēmējiem piemēro iedarbīgus, preventīvus un samērīgus sodus, ja to paredz speciālie nozares noteikumi vai konkrēti noteikumi valsts tiesībās.
Veicot risku novērtējumu un saskaņā ar speciālajiem nozares noteikumiem Komisija uzrauga dalībvalstīs ieviestās pārvaldības un kontroles sistēmas. Komisija savā revīzijas darbā ievēro proporcionalitātes [samērīguma] principu un ņem vērā riska līmeni, kas novērtēts saskaņā ar speciālajiem nozares noteikumiem.”
Finanšu regulas 135. pantā “Savienības finanšu interešu aizsardzība ar risku atklāšanas, izslēgšanas un finansiālu sodu uzlikšanas palīdzību” ir noteikts:
“1.   Lai aizsargātu Savienības finanšu intereses, Komisija izveido un uztur agrīnas atklāšanas un izslēgšanas sistēmu.
Šādas sistēmas mērķis ir veicināt:
a)
tādu 2. punktā minēto personu vai subjektu agrīnu atklāšanu, kuri apdraud Savienības finanšu intereses;
[..].
3.   Lēmumu reģistrēt informāciju par agrīnu atklāšanu attiecībā uz šā panta 1. punkta otrās daļas a) apakšpunktā minētajiem riskiem, izslēgt 2. punktā minētās personas vai subjektus un/vai piemērot saņēmējam finansiālu sodu pieņem atbildīgais kredītrīkotājs. Informāciju par šādiem lēmumiem reģistrē 142. panta 1. punktā minētajā datubāzē. Ja šādi lēmumi tiek pieņemti, pamatojoties uz 136. panta 4. punktu, datubāzē reģistrētajā informācijā iekļauj informāciju par minētajā punktā minētajām personām.
4.   Lēmumu izslēgt šā panta 2. punktā minētās personas vai subjektus vai piemērot saņēmējam finansiālus sodus pamato ar galīgo spriedumu vai – 136. panta 1. punktā minētajās izslēgšanas situācijās – ar galīgo administratīvo lēmumu vai ar 143. pantā minētās paneļkomitejas veiktu provizorisku juridisko klasifikāciju 136. panta 2. punktā minētajās situācijās, lai nodrošinātu minēto situāciju centralizētu novērtējumu. Šīs regulas 141. panta 1. punktā minētajos gadījumos atbildīgais kredītrīkotājs noraida dalībnieku konkrētajā piešķiršanas procedūrā.
Neskarot 136. panta 5. punktu, atbildīgais kredītrīkotājs var pieņemt lēmumu izslēgt dalībnieku vai saņēmēju un/vai piemērot saņēmējam finansiālu sodu un lēmumu publicēt ar to saistīto informāciju, pamatojoties uz 136. panta 2. punktā minēto provizorisko klasifikāciju, tikai pēc 143. pantā minētās paneļkomitejas ieteikuma saņemšanas.”
II.

Apstrīdētā regula
No apstrīdētās regulas pamatojuma izriet, ka tā tika pieņemta, balstoties uz “[LESD] un jo īpaši tā 322. panta 1. punkta a) apakšpunktu”, kā arī “[EAEKL] un jo īpaši tā 106.a pantu”.
Apstrīdētās regulas 2., 3., 5.–10., 12.–19. un 26. apsvērumā ir noteikts:
“(2)
Eiropadome savos 2020. gada 21. jūlija secinājumos ir norādījusi, ka Savienības finanšu intereses ir jāaizsargā saskaņā ar Līgumos ietvertajiem vispārējiem principiem, jo īpaši vērtībām, kas izklāstītas LES 2. pantā. Tā arī uzsvēra Savienības finanšu interešu aizsardzības nozīmību un to, ka svarīgi ir ievērot tiesiskumu.
(3)
Tiesiskums nosaka pienākumu visiem publiskās varas īstenotājiem rīkoties likuma robežās saskaņā ar demokrātijas vērtībām un pamattiesību ievērošanu, kā noteikts Eiropas Savienības Pamattiesību hartā ([turpmāk tekstā – “Harta”]) un citos piemērojamos instrumentos, un neatkarīgu un objektīvu tiesu kontrolē. Tas it īpaši nosaka pienākumu ievērot tādus principus kā likumība ([spriedums, 2004. gada 29. aprīlis, Komisija/CAS Succhi di Frutta,
C‑496/99 P
,
EU:C:2004:236
,
63.
punkts]), kas paredz pārredzamu, pārskatatbildīgu, demokrātisku un plurālistisku likumdošanas procesu; juridiskā noteiktība [tiesiskā drošība] ([spriedums, 1981. gada 12. novembris, Meridionale Industria Salumi u.c., no
212/80 līdz 217/80
,
EU:C:1981:270
,
10.
punkts]), izpildvaras patvaļīguma aizliegums ([spriedums, 1989. gada 21. septembris, Hoechst/Komisija,
46/87 un 227/88
,
EU:C:1989:337
,
19.
punkts]), efektīva tiesību aizsardzība tiesā, tostarp neatkarīgu un objektīvu tiesu nodrošināta tiesu iestāžu pieejamība ([spriedumi, 2018. gada 27. februāris, Associação Sindical dos Juízes Portugueses,
C‑64/16
,
EU:C:2018:117
,
31.
,
40.
un
41.
punkts, kā arī 2018. gada 25. jūlijs, Minister for Justice and Equality (Tiesu sistēmas nepilnības),
C‑216/18 PPU
,
EU:C:2018:586
,
63.
–
67.
punkts]), un varas dalīšana ([spriedumi, 2010. gada 22. decembris, DEB,
C‑279/09
,
EU:C:2010:811
,
58.
punkts; 2016. gada 10. novembris, Poltorak,
C‑452/16 PPU
,
EU:C:2016:858
,
35.
punkts, un 2016. gada 10. novembris, Kovalkovas,
C‑477/16 PPU
,
EU:C:2016:861
,
36.
punkts]) ([Komisijas paziņojums “Jauns ES mehānisms tiesiskuma nostiprināšanai”, COM(2014) 158
final
, I pielikums]).
[..]
(5)
Tiklīdz kandidātvalsts kļūst par dalībvalsti, tā pievienojas tiesiskajai struktūrai, kura ir balstīta uz pamatpremisu, saskaņā ar kuru, kā precizēts LES 2. pantā, katrai dalībvalstij ar visām pārējām dalībvalstīm ir kopīgas daudzas Savienības pamatvērtības un tās to savstarpēji atzīst. Šī premisa nozīmē un pamato dalībvalstu savstarpējo uzticēšanos minēto vērtību atzīšanā un tādējādi Savienības tiesību, ar kurām tās tiek īstenotas, ievērošanā ([Atzinums 2/13 (Savienības pievienošanās ECPAK), 2014. gada 18. decembris,
EU:C:2014:2454
,
168.
punkts]). Dalībvalstu tiesību aktiem un praksei arī turpmāk būtu jāatbilst Savienības pamatā esošajām kopīgajām vērtībām.
(6)
Lai gan Savienības vērtībām netiek piemērota hierarhija, tiesiskuma ievērošana ir būtisks priekšnosacījums tam, lai tiktu aizsargātas pārējās pamatvērtības, uz kurām balstās Savienība, proti, brīvība, demokrātija, līdztiesība un cilvēktiesību ievērošana. Tiesiskuma ievērošana ir nesaraujami saistīta ar demokrātijas un pamattiesību ievērošanu. Demokrātija un pamattiesību ievērošana nav iespējamas, ja netiek ievērots tiesiskums, un otrādi.
(7)
Kad dalībvalstis īsteno Savienības budžetu, tostarp resursus, kas piešķirti, izmantojot Eiropas Savienības Atveseļošanas instrumentu, kurš izveidots saskaņā ar Padomes Regulu (ES) 2020/2094 [(2020. gada 14. decembris), ar ko izveido Eiropas Savienības Atveseļošanas instrumentu atveseļošanas atbalstam pēc Covid‑19 krīzes (
OV 2020, L 433
I, 23. lpp.)], kā arī aizdevumus un citus instrumentus, ko garantē no Savienības budžeta, neatkarīgi no to izmantotās izpildes metodes tiesiskuma ievērošana ir būtisks priekšnoteikums, lai ievērotu pareizas finanšu pārvaldības principus, kas paredzēti [LESD] 317. pantā.
(8)
Pareizu finanšu pārvaldību dalībvalstis var nodrošināt tikai tad, ja publiskās iestādes rīkojas saskaņā ar likumu, ja izmeklēšanas un kriminālvajāšanas iestādes efektīvi rīkojas krāpšanas gadījumos, tostarp attiecībā uz krāpšanu nodokļu jomā, izvairīšanos no nodokļu maksāšanas, korupciju, interešu konfliktu vai citiem likumpārkāpumiem, un ja publisko iestāžu, tostarp tiesībaizsardzības iestāžu, patvaļīgi vai nelikumīgi lēmumi var tikt pakļauti efektīvai izskatīšanai tiesā, ko veic neatkarīgas tiesas un Eiropas Savienības Tiesa.
(9)
Vienmēr būtu jāgarantē tiesu iestāžu neatkarība un objektivitāte, un izmeklēšanas un kriminālvajāšanas iestādēm būtu jāspēj pienācīgi veikt savas funkcijas. Tiesu iestādēm un izmeklēšanas un kriminālvajāšanas iestādēm būtu jāpiešķir pietiekami finanšu resursi un cilvēkresursi un jānodrošina procedūras, lai tie darbotos efektīvi un tādā veidā, kas pilnībā ievēro tiesības uz taisnīgu tiesu, tostarp, ievērojot tiesības uz aizstāvību. Galīgie spriedumi būtu efektīvi jāīsteno. Minētie nosacījumi ir vajadzīgi kā garantijas minimums pret publisko iestāžu nelikumīgiem un patvaļīgiem lēmumiem, kas varētu kaitēt Savienības finanšu interesēm.
(10)
Tiesu iestāžu neatkarība it īpaši paredz, ka attiecīgā tiesu iestāde spēj gan saskaņā ar attiecīgajiem noteikumiem, gan praksē pildīt savas tiesas funkcijas pilnīgi neatkarīgi, bez hierarhiska ierobežojuma vai pakļautības citai iestādei un ne no viena nepieņemot nekādus rīkojumus vai norādījumus, tādējādi tiekot aizsargāta pret ārēju iejaukšanos vai spiedienu, kas varētu apdraudēt tās locekļu neatkarīgu spriedumu un ietekmēt viņu lēmumus. Neatkarības un objektivitātes garantijas prasa, lai pastāvētu noteikumi, it īpaši attiecībā uz tiesas sastāvu un iecelšanu amatā, pienākumu ilgumu, kā arī tās locekļu noraidījuma un atsaukšanas iemesliem, lai kliedētu jebkādas pamatotas šaubas par minētās tiesas ārēju ietekmējamību un tās neitralitāti attiecībā uz iesaistītajām interesēm.
[..]
(12)
Ar LES 19. pantu, kurā ir konkretizēta LES 2. pantā izklāstītā tiesiskuma vērtība, dalībvalstīm ir noteikts pienākums nodrošināt efektīvu tiesību aizsardzību tiesā tajās jomās, uz kurām attiecas Savienības tiesības, tostarp attiecībā uz Savienības budžeta izpildi. Tas, ka pastāv efektīva izskatīšana tiesā, kuras mērķis ir nodrošināt Savienības tiesību ievērošanu, ir tiesiskuma būtība, un tam nepieciešamas neatkarīgas tiesas ([spriedums, 2018. gada 27. februāris, Associação Sindical dos Juízes Portugueses,
C‑64/16
,
EU:C:2018:117
,
32.
–
36.
punkts]). Saglabāt tiesu neatkarību ir būtiski, kā apstiprināts [H]artas 47. panta otrajā daļā ([spriedums, 2018. gada 27. februāris, Associação Sindical dos Juízes Portugueses,
C‑64/16
,
EU:C:2018:117
,
40.
un
41.
punkts]). Tas jo īpaši attiecas uz tādu pasākumu, līgumu vai citu instrumentu pamatotības izskatīšanu tiesā, kas rada publiskos izdevumus vai parādus,
inter alia
saistībā ar publiskā iepirkuma procedūrām, pret kurām arī var tikt celta prasība tiesās.
(13)
Tādējādi pastāv nepārprotama saikne starp tiesiskuma ievērošanu un efektīvu Savienības budžeta izpildi saskaņā ar pareizas finanšu pārvaldības principiem.
(14)
Savienība ir izstrādājusi dažādus instrumentus un procesus, kas veicina tiesiskumu un tā piemērošanu, tostarp finansiālu atbalstu pilsoniskās sabiedrības organizācijām, Eiropas tiesiskuma mehānismu un [Savienības] rezultātu apkopojumu tiesiskuma jomā, un kas nodrošina Savienības iestāžu efektīvu reakciju uz tiesiskuma pārkāpumiem, piemērojot pārkāpuma procedūras un LES 7. pantā paredzēto procedūru. Šajā regulā noteiktais mehānisms papildina šos instrumentus, aizsargājot Savienības budžetu pret tiesiskuma principu pārkāpumiem, kas ietekmē pareizu finanšu pārvaldību vai Savienības finanšu interešu aizsardzību.
(15)
Tiesiskuma principu pārkāpumi, jo īpaši tie, kas ietekmē publisko iestāžu pienācīgu darbību un efektīvu izskatīšanu tiesā, var nopietni kaitēt Savienības finanšu interesēm. Tādi ir atsevišķi tiesiskuma principu pārkāpumi un vēl jo vairāk tie pārkāpumi, kas ir plaši izplatīti vai kas radušies publisko iestāžu atkārtotas prakses vai bezdarbības dēļ, vai šādu iestāžu pieņemto vispārīgo pasākumu dēļ.
(16)
Lai konstatētu tiesiskuma principu pārkāpumus, ir nepieciešama rūpīga kvalitatīva novērtēšana, ko veic Komisija. Minētajai novērtēšanai vajadzētu būt objektīvai un taisnīgai, un tajā būtu jāņem vērā attiecīgā informācija no pieejamiem avotiem un atzītām iestādēm, tostarp Eiropas Savienības Tiesas spriedumi, Revīzijas palātas ziņojumi, Komisijas gada ziņojums par tiesiskumu un [Savienības] rezultātu apkopojums tiesiskuma jomā, [
OLAF
] ziņojumi, attiecīgā gadījumā informācija no Eiropas Prokuratūras (
EPPO
) un tādu attiecīgo starptautisko organizāciju un tīklu secinājumi un ieteikumi, tostarp Eiropas Padomes struktūras, piemēram, Eiropas Padomes Pretkorupcijas starpvalstu grupa (
GRECO
) un [Eiropas [Padomes] komisija “Demokrātija caur tiesībām” (Venēcijas komisija)], jo īpaši tās tiesiskas valsts kritēriju saraksts, un Eiropas Augstāko tiesu tīkls un Eiropas Tiesu iestāžu padomju tīkls. Komisija varētu apspriesties ar Eiropas Savienības Pamattiesību aģentūru un Venēcijas komisiju, ja tas vajadzīgs rūpīga kvalitatīva novērtējuma sagatavošanai.
(17)
Šajā regulā paredzētie pasākumi ir vajadzīgi jo īpaši gadījumos, kad citas Savienības tiesību aktos izklāstītās procedūras nenodrošina efektīvāku Savienības budžeta aizsardzību. Savienības tiesību aktos finanšu jomā un piemērojamajos nozaru un finanšu noteikumos ir paredzētas dažādas Savienības budžeta aizsardzības iespējas, tostarp maksājumu pārtraukumi, apturēšana vai finanšu korekcijas, kas saistītas ar pārkāpumiem vai nopietnām pārvaldības un kontroles sistēmu nepilnībām. Būtu jānosaka pasākumi, kas jāpieņem tiesiskuma principu pārkāpumu gadījumā, un procedūra, kas jāievēro šādu pasākumu pieņemšanai. Šādos pasākumos būtu jāietver maksājumu un saistību apturēšana, maksājumu izmaksas apturēšana vai aizdevumu pirmstermiņa atmaksāšana, finansējuma samazināšana esošo saistību ietvaros un aizliegums uzņemties jaunas saistības ar saņēmējiem vai slēgt jaunus nolīgumus par aizdevumiem vai citiem instrumentiem, ko garantē no Savienības budžeta.
(18)
Proporcionalitātes [samērīguma] princips būtu jāpiemēro, kad nosaka pasākumus, kas jāpieņem, jo īpaši, ņemot vērā situācijas nopietnību, laiku, kas pagājis, kopš attiecīgā rīcība ir sākusies, rīcības ilgumu un atkārtošanos, nodomu, to, cik lielā mērā attiecīgā dalībvalsts sadarbojas, lai novērstu tiesiskuma principu pārkāpumus, un minēto pārkāpumu ietekmi uz Savienības budžeta pareizu finanšu pārvaldību vai Savienības finanšu interešu aizsardzību.
(19)
Ir ļoti svarīgi, lai, pieņemot pasākumus tiesiskuma principu pārkāpumu gadījumā, tiktu pienācīgi aizsargātas galasaņēmēju un labuma guvēju likumīgās intereses. Apsverot pasākumu pieņemšanu, Komisijai būtu jāņem vērā to iespējamā ietekme uz galasaņēmējiem un labuma guvējiem. Ņemot vērā, ka dalītā pārvaldībā maksājumi, kurus Komisija veic dalībvalstīm, ir juridiski neatkarīgi no maksājumiem, ko valsts iestādes veic labuma guvējiem, šajā regulā paredzētie atbilstīgie pasākumi nebūtu jāuzskata par tādiem, kas ietekmē finansējuma pieejamību maksājumiem, ko izmaksā labuma guvējiem saskaņā ar maksājumu termiņiem, kas noteikti piemērojamajos nozaru un finanšu noteikumos. Lēmumi, kas pieņemti saskaņā ar šo regulu, un šajā regulā izklāstītie pienākumi pret galasaņēmējiem vai labuma guvējiem ir daļa no piemērojamiem Savienības tiesību aktiem attiecībā uz finansējuma īstenošanu dalītā pārvaldībā. Dalībvalstīm, uz kurām attiecas minētie pasākumi, būtu regulāri jāziņo Komisijai par savu pienākumu izpildi pret galasaņēmējiem vai labuma guvējiem. Ziņojumiem par maksājumu saistību pret labuma guvējiem izpildi, kas noteikta piemērojamajos nozaru un finanšu noteikumos, būtu jānodrošina Komisijai iespēja pārbaudīt, vai saskaņā ar šo regulu pieņemtie lēmumi nekādā veidā tieši vai netieši neietekmē maksājumus, kuri jāveic saskaņā ar piemērojamajiem nozaru un finanšu noteikumiem.
Lai uzlabotu galasaņēmēju vai labuma guvēju aizsardzību, Komisijai tīmekļa vietnē vai interneta portālā būtu jāsniedz informācija un norādījumi, kā arī atbilstīgi instrumenti Komisijas informēšanai par visiem gadījumiem, kad valsts pārvaldes iestādes un dalībvalstis ir pārkāpušas juridisko pienākumu turpināt veikt maksājumus pēc pasākumu pieņemšanas, ievērojot šo regulu. Komisijai būtu jāveic šādas informācijas turpmāka pārbaude attiecībā uz to, vai ir ievēroti piemērojamie noteikumi, jo īpaši Eiropas Parlamenta un Padomes Regulas (ES) 2021/1060 [(2021. gada 24. jūnijs), ar ko paredz kopīgus noteikumus par Eiropas Reģionālās attīstības fondu, Eiropas Sociālo fondu Plus, Kohēzijas fondu, Taisnīgas pārkārtošanās fondu un Eiropas Jūrlietu, zvejniecības un akvakultūras fondu un finanšu noteikumus attiecībā uz tiem un uz Patvēruma, migrācijas un integrācijas fondu, Iekšējās drošības fondu un Finansiāla atbalsta instrumentu robežu pārvaldībai un vīzu politikai (
OV 2021, L 231, 159. lpp.
],) 69. pants, 74. panta 1. punkta b) apakšpunkts un 104. pants. Vajadzības gadījumā, lai nodrošinātu, ka summa, kuru valsts pārvaldes iestādēm vai dalībvalstīm ir pienākums izmaksāt, tiek faktiski izmaksāta galasaņēmējiem vai labuma guvējiem, Komisijai vajadzētu atgūt veiktos maksājumus vai attiecīgā gadījumā veikt finanšu korekciju, samazinot Savienības atbalstu programmai saskaņā ar piemērojamajiem nozaru un finanšu noteikumiem.
[..]
(26)
Pasākumu pieņemšanas un atcelšanas procedūrā būtu jāievēro tādi principi kā objektivitāte, nediskriminācija un vienlīdzīga attieksme pret dalībvalstīm, un tā būtu jāveic saskaņā ar neitrālu un faktos balstītu pieeju. Ja attiecīgā dalībvalsts izņēmuma kārtā uzskata, ka ir nopietni pārkāpti minētie principi, tā var lūgt Eiropadomes priekšsēdētāju nodot šo jautājumu izskatīšanai nākamajā Eiropadomē. Šādos izņēmuma gadījumos lēmums par pasākumiem nebūtu jāpieņem, kamēr Eiropadome nav apspriedusi šo jautājumu. Šis process parasti nav ilgāks par trim mēnešiem pēc tam, kad Komisija ir iesniegusi priekšlikumu Padomei.”
Apstrīdētās regulas 1. pantā ir noteikts:
“Šī regula paredz noteikumus, kas ir nepieciešami Savienības budžeta aizsardzībai, ja dalībvalstīs tiek pārkāpti tiesiskuma principi.”
Atbilstoši šīs regulas 2. pantam:
“Šajā regulā piemēro šādas definīcijas:
a)
“tiesiskums” attiecas uz Savienības vērtību, kas noteikta LES 2. pantā. Tas ietver šādus principus – likumību, kas nozīmē pārredzamu, pārskatatbildīgu, demokrātisku un plurālistisku likumdošanas procesu; juridisko noteiktību [tiesisko drošību]; izpildvaras patvaļīguma aizliegumu; efektīvu tiesību aizsardzību tiesā, tostarp tiesu iestāžu pieejamību, ko nodrošina neatkarīgas un objektīvas tiesas, arī attiecībā uz pamattiesībām; varas dalīšanu; un nediskriminēšanu un vienlīdzību likuma priekšā. Tiesiskums ir jāsaprot tā, ka tiek ņemtas vērā arī pārējās Savienības vērtības un principi, kas noteikti LES 2. pantā;
b)
“valsts pārvaldes iestāde” ir publiskā iestāde jebkurā valdības līmenī, tostarp valsts, reģionālās un vietējās iestādes, kā arī dalībvalstu organizācijas [Finanšu regulas]) 2. panta 42. punkta nozīmē.”
Apstrīdētās regulas 3. pantā “Tiesiskuma principu pārkāpumi” ir paredzēts:
“Šajā regulā uz tiesiskuma principu pārkāpumiem var norādīt:
a)
tiesu iestāžu neatkarības apdraudēšana;
b)
publisko iestāžu, tostarp tiesībaizsardzības iestāžu, patvaļīgu vai nelikumīgu lēmumu nenovēršana, nelabošana vai nesodīšana par tiem, finanšu resursu un cilvēkresursu aizturēšana, kas ietekmē to pienācīgu darbību, vai interešu konfliktu neesības nenodrošināšana;
c)
tiesiskās aizsardzības līdzekļu pieejamības un efektivitātes ierobežošana, tostarp ar ierobežojošiem procesuāliem noteikumiem, un spriedumu neīstenošana vai tiesību aktu pārkāpumu efektīvas izmeklēšanas, kriminālvajāšanas vai sodīšanas ierobežošana.”
Šīs regulas 4. pantā “Pasākumu pieņemšanas nosacījumi” ir noteikts:
“1.   Ja saskaņā ar 6. pantu tiek konstatēts, ka tiesiskuma principu pārkāpumi dalībvalstī pietiekami tiešā veidā ietekmē vai nopietni draud ietekmēt Savienības budžeta pareizu finanšu pārvaldību vai Savienības finanšu interešu aizsardzību, tiek veikti atbilstīgi pasākumi.
2.   Šajā regulā tiesiskuma principu pārkāpumi attiecas uz vienu vai vairākiem šādiem aspektiem:
a)
to iestāžu pienācīga darbība, kuras īsteno Savienības budžetu, tostarp aizdevumus un citus instrumentus, ko garantē no Savienības budžeta, jo īpaši saistībā ar publisko iepirkumu vai dotāciju piešķiršanas procedūrām;
b)
to iestāžu pienācīga darbība, kuras veic finanšu kontroli, uzraudzību un revīziju, un efektīvu un pārredzamu finanšu pārvaldības un pārskatatbildības sistēmu pienācīga darbība;
c)
izmeklēšanas un kriminālvajāšanas iestāžu pienācīga darbība, tām veicot izmeklēšanu un kriminālvajāšanu par krāpšanu, tostarp izvairīšanos no nodokļu maksāšanas, korupciju vai citiem Savienības tiesību aktu pārkāpumiem saistībā ar Savienības budžeta izpildi vai Eiropas Savienības finanšu interešu aizsardzību;
d)
šā punkta a), b) un c) apakšpunktā minēto iestāžu darbību vai bezdarbības efektīva izskatīšana tiesā, ko veic neatkarīgas tiesas;
e)
krāpšanas, tostarp izvairīšanās no nodokļu maksāšanas, korupcijas vai citu Savienības tiesību aktu pārkāpumu saistībā ar Savienības budžeta izpildi vai Savienības finanšu interešu aizsardzību novēršana un sodīšana par tiem, un efektīvu un atturošu sodu piemērošana saņēmējiem, ko veic valsts tiesas vai administratīvās iestādes;
f)
nepamatoti izmaksāto līdzekļu atgūšana;
g)
efektīva un savlaicīga sadarbība ar
OLAF
un – ar nosacījumu, ka piedalās attiecīgā dalībvalsts, –
EPPO
izmeklēšanā vai kriminālvajāšanā saskaņā ar piemērojamajiem Savienības aktiem, ievērojot lojālas sadarbības principu; vai
h)
citas situācijas vai iestāžu rīcība, kas attiecas uz Savienības budžeta pareizu finanšu pārvaldību vai Savienības finanšu interešu aizsardzību.”
Minētās regulas 5. panta “Savienības budžeta aizsardzības pasākumi” 1.–4. punktā ir paredzēts:
“1.   Ar noteikumu, ka ir izpildīti šīs regulas 4. pantā izklāstītie nosacījumi, saskaņā ar šīs regulas 6. pantā paredzēto procedūru var pieņemt vienu vai vairākus šādus atbilstīgus pasākumus:
a)
ja Komisija izpilda Savienības budžetu tiešā vai netiešā pārvaldībā saskaņā ar Finanšu regulas 62. panta 1. punkta a) un c) apakšpunktu un ja valsts pārvaldes iestāde ir saņēmēja:
i)
maksājumu vai juridisko saistību izpildes apturēšana vai juridisko saistību izbeigšana saskaņā ar Finanšu regulas 131. panta 3. punktu;
ii)
aizliegums uzņemties jaunas juridiskas saistības;
iii)
maksājumu izmaksas pilnīga vai daļēja apturēšana vai no Savienības budžeta garantēto aizdevumu pirmstermiņa atmaksāšana;
iv)
tādu ekonomisko priekšrocību apturēšana vai samazināšana, kuras izriet no instrumenta, kas garantēts no Savienības budžeta;
v)
aizliegums slēgt jaunus nolīgumus par aizdevumiem vai citiem instrumentiem, ko garantē no Savienības budžeta;
b)
ja Komisija Savienības budžetu izpilda dalītajā pārvaldībā kopā ar dalībvalstīm, ievērojot Finanšu regulas 62. panta 1. punkta b) apakšpunktu:
i)
vienas vai vairāku programmu apstiprinājuma apturēšana vai apturēšanas grozīšana;
ii)
saistību apturēšana;
iii)
saistību samazināšana, tostarp, izmantojot finanšu korekcijas vai pārvietojumus uz citām izdevumu programmām;
iv)
priekšfinansējuma samazināšana;
v)
maksājumu termiņu pārtraukšana;
vi)
maksājumu apturēšana.
2.   Ja vien lēmumā, ar kuru pieņem pasākumus, nav noteikts citādi, atbilstīgu pasākumu noteikšana neskar 1. punkta a) apakšpunktā minētos valsts pārvaldes iestāžu pienākumus vai 1. punkta b) apakšpunktā minētos dalībvalstu pienākumus īstenot programmu vai fondu, kuru skar attiecīgais pasākums, un jo īpaši pienākumus pret galasaņēmējiem vai labuma guvējiem, tostarp pienākumu veikt maksājumus saskaņā ar šo regulu un piemērojamiem nozaru vai finanšu noteikumiem. Īstenojot Savienības līdzekļus dalītā pārvaldībā, dalībvalstis, uz kurām attiecas pasākumi, kas pieņemti, ievērojot šo regulu, reizi trijos mēnešos pēc minēto pasākumu pieņemšanas ziņo Komisijai par to, kā tās ievēro minētos pienākumus.
Komisija pārbauda, vai piemērojamie tiesību akti ir ievēroti, un vajadzības gadījumā veic visus atbilstīgos Savienības budžeta aizsardzības pasākumus saskaņā ar nozaru un finanšu noteikumiem.
3.   Veiktie pasākumi ir samērīgi. Tos nosaka, ņemot vērā tiesiskuma principu pārkāpumu faktisko vai iespējamo ietekmi uz Savienības budžeta pareizu finanšu pārvaldību vai Savienības finanšu interesēm. Pienācīgi ņem vērā tiesiskuma principu pārkāpumu raksturu, ilgumu, smagumu un apmēru. Pasākumi, ciktāl iespējams, ir vērsti uz Savienības darbībām, ko skāruši pārkāpumi.
4.   Komisija, izmantojot tīmekļa vietni vai interneta portālu, galasaņēmēju vai labuma guvēju vajadzībām sniedz informāciju un norādījumus par 2. punktā noteiktajiem dalībvalstu pienākumiem. Komisija tajā pašā tīmekļa vietnē vai interneta portālā arī nodrošina galasaņēmējiem vai labuma guvējiem atbilstīgus instrumentus Komisijas informēšanai par jebkādiem šo pienākumu pārkāpumiem, kas pēc galasaņēmēju vai labuma guvēju domām tos tieši ietekmē. Šo punktu piemēro tā, lai nodrošinātu to personu aizsardzību, kuras ziņo par Savienības tiesību aktu pārkāpumiem, atbilstīgi Eiropas Parlamenta un Padomes Direktīvā (ES) 2019/1937 [(2019. gada 23. oktobris) par to personu aizsardzību, kuras ziņo par Savienības tiesību aktu pārkāpumiem (
OV 2019, L 305, 17. lpp.
],) noteiktajiem principiem. Informācijai, ko galasaņēmēji vai labuma guvēji sniedz saskaņā ar šo punktu, pievieno apliecinājumu par to, ka attiecīgais galasaņēmējs vai labuma guvējs ir iesniedzis attiecīgās dalībvalsts attiecīgajai iestādei oficiālu sūdzību.”
Saskaņā ar šīs pašas regulas 6. pantu “Procedūra”:
“1.   Ja Komisija konstatē, ka ir pamatoti iemesli uzskatīt, ka ir izpildīti 4. pantā izklāstītie nosacījumi, tā, ja vien tā neuzskata, ka citas Savienības tiesību aktos noteiktās procedūras tai ļautu efektīvāk aizsargāt Savienības budžetu, attiecīgajai dalībvalstij nosūta rakstisku paziņojumu, kurā norāda faktiskos elementus un konkrēto pamatojumu, uz ko tā ir balstījusi savus konstatējumus. Komisija nekavējoties informē Eiropas Parlamentu un Padomi par šādiem paziņojumiem un to saturu.
2.   Ņemot vērā informāciju, kas saņemta, ievērojot 1. punktu, Eiropas Parlaments var aicināt Komisiju uz strukturētu dialogu par tās konstatējumiem.
3.   Novērtējot to, vai ir izpildīti 4. pantā izklāstītie nosacījumi, Komisija ņem vērā attiecīgo informāciju no pieejamiem avotiem, tostarp Savienības iestāžu, citu attiecīgo starptautisko organizāciju un citu atzīto iestāžu lēmumus, secinājumus un ieteikumus.
4.   Gan pirms, gan pēc rakstiskā paziņojuma nosūtīšanas saskaņā ar 1. punktu Komisija var pieprasīt jebkādu papildu informāciju, kas tai vajadzīga, lai veiktu 3. punktā minēto novērtēšanu.
5.   Attiecīgā dalībvalsts sniedz vajadzīgo informāciju un tā var sniegt apsvērumus par 1. punktā minētajā paziņojumā izklāstītajiem konstatējumiem Komisijas noteiktā termiņā, kas ilgst vismaz vienu mēnesi, bet nepārsniedz trīs mēnešus no konstatējumu paziņošanas dienas. Savos apsvērumos dalībvalsts var ierosināt pieņemt korektīvus pasākumus, lai reaģētu uz Komisijas paziņojumā konstatēto.
6.   Lemjot par to, vai iesniegt priekšlikumu īstenošanas lēmumam par atbilstīgajiem pasākumiem, Komisija ņem vērā saņemto informāciju un visus attiecīgās dalībvalsts sniegtos apsvērumus, kā arī jebkādu ierosināto korektīvo pasākumu piemērotību. Komisija novērtēšanu veic orientējoši viena mēneša laikā no jebkādas informācijas no attiecīgās dalībvalsts vai tās apsvērumu saņemšanas vai, ja nav saņemta nedz informācija, nedz apsvērumi, no termiņa, kas noteikts saskaņā ar 5. punktu, beigām un jebkurā gadījumā saprātīgā termiņā.
7.   Ja Komisija plāno iesniegt priekšlikumu saskaņā ar 9. punktu, tā iepriekš dod dalībvalstij iespēju viena mēneša laikā iesniegt savus apsvērumus, jo īpaši par paredzēto pasākumu samērīgumu.
8.   Komisija, izvērtējot pasākumu, ko plānots noteikt, samērīgumu, ņem vērā 3. punktā minēto informāciju un ieteikumus.
9.   Ja Komisija uzskata, ka 4. panta nosacījumi ir izpildīti un korektīvi pasākumi, ko dalībvalsts ierosinājusi saskaņā ar 5. punktu (ja tādi ir ierosināti), pienācīgi nenovērš Komisijas paziņojumā minētos konstatējumus, tā viena mēneša laikā pēc dalībvalsts apsvērumu saņemšanas vai, ja apsvērumi nav sniegti, bez liekas kavēšanās un jebkurā gadījumā viena mēneša laikā pēc 7. punktā noteiktā termiņa iesniedz Padomei priekšlikumu īstenošanas lēmumam par atbilstīgajiem pasākumiem. Priekšlikumā izklāsta konkrēto pamatojumu un pierādījumus, uz kuriem Komisija balstījusi savus konstatējumus.
10.   Padome pieņem šā panta 9. punktā minēto īstenošanas lēmumu viena mēneša laikā pēc Komisijas priekšlikuma saņemšanas. Ārkārtas apstākļu gadījumā minētā īstenošanas lēmuma pieņemšanas termiņu var pagarināt par ne vairāk kā diviem mēnešiem. Lai nodrošinātu savlaicīgu lēmuma pieņemšanu, Komisija, ja tā uzskata to par lietderīgu, izmanto savas tiesības saskaņā ar LESD 237. pantu.
11.   Padome, lemjot ar kvalificētu balsu vairākumu, var grozīt Komisijas priekšlikumu un pieņemt grozīto tekstu ar īstenošanas lēmumu.”
Apstrīdētās regulas 7. panta “Pasākumu atcelšana” 1. un 2. punktā ir paredzēts:
“1.   Attiecīgā dalībvalsts var jebkurā laikā pieņemt jaunus korektīvus pasākumus un iesniegt Komisijai rakstisku paziņojumu, kurā ietverti pierādījumi, lai parādītu, ka 4. panta nosacījumi vairs nav izpildīti.
2.   Pēc attiecīgās dalībvalsts lūguma vai pēc savas iniciatīvas un ne vēlāk kā vienu gadu pēc tam, kad Padome ir pieņēmusi pasākumus, Komisija atkārtoti izvērtē situāciju attiecīgajā dalībvalstī, ņemot vērā visus attiecīgās dalībvalsts iesniegtos pierādījumus, kā arī jebkādu jaunu attiecīgās dalībvalsts pieņemtu korektīvu pasākumu piemērotību.
Ja Komisija uzskata, ka 4. panta nosacījumi vairs nav izpildīti, tā iesniedz Padomei priekšlikumu īstenošanas lēmumam, ar ko atceļ pieņemtos pasākumus.
Ja Komisija uzskata, ka situācija, kuras dēļ tika pieņemti pasākumi, ir daļēji novērsta, tā iesniedz Padomei priekšlikumu īstenošanas lēmumam, ar ko pielāgo pieņemtos pasākumus.
Ja Komisija uzskata, ka situācija, kuras dēļ tika pieņemti pasākumi, nav novērsta, tā attiecīgajai dalībvalstij nosūta pamatotu lēmumu un par to informē Padomi.
Ja attiecīgā dalībvalsts iesniedz rakstisku paziņojumu saskaņā ar 1. punktu, Komisija iesniedz priekšlikumu vai pieņem lēmumu viena mēneša laikā pēc minētā paziņojuma saņemšanas. Pienācīgi pamatotos gadījumos šo laikposmu var pagarināt, un tādā gadījumā Komisija nekavējoties informē attiecīgo dalībvalsti par pagarinājuma iemesliem.
Attiecīgā gadījumā pēc analoģijas piemēro procedūru, kas izklāstīta 6. panta 3., 4., 5., 6., 9., 10. un 11. punktā.”
III.

Lietas dalībnieku prasījumi un tiesvedība Tiesā
Polijas Republika lūdz Tiesu atcelt apstrīdēto regulu un piespriest Parlamentam un Padomei atlīdzināt tiesāšanās izdevumus.
Parlaments un Padome lūdz Tiesu noraidīt prasību un piespriest Polijas Republikai atlīdzināt tiesāšanās izdevumus.
Ar 2021. gada 12. maija pieteikumu Parlaments lūdza izskatīt šo lietu paātrinātā tiesvedībā, kas paredzēta Tiesas Reglamenta 133. pantā. Šī pieteikuma pamatojumam Parlaments norādīja, ka apstrīdētās regulas pieņemšana bija būtisks politisks nosacījums, lai tas apstiprinātu Padomes Regulu (ES, Euratom) 2020/2093 (2020. gada 17. decembris), ar ko nosaka daudzgadu finanšu shēmu 2021.–2027. gadam (
OV 2020, L 433
I, 11. lpp.; turpmāk tekstā – “Daudzgadu finanšu shēma 2021.–2027. gadam”), un ka, ņemot vērā ekonomisko steidzamību, līdzekļi, kas pieejami saskaņā ar Covid‑19 atveseļošanas plānu
Next Generation EU
, būs jānodod dalībvalstu rīcībā ļoti īsos termiņos. Šajā ziņā tas tostarp precizēja, ka saskaņā ar Regulas 2020/2094 3. panta 4. punktu vismaz 60 % juridisko saistību jānoslēdz vēlākais līdz 2022. gada 31. decembrim un ka visas juridiskās saistības jānoslēdz vēlākais līdz 2023. gada 31. decembrim. Turklāt Parlaments uzsvēra, ka pēc Padomes Lēmuma (ES, Euratom) 2020/2053 (2020. gada 14. decembris) par Eiropas Savienības pašu resursu sistēmu un ar ko atceļ Lēmumu 2014/335/ES, Euratom (
OV 2020, L 424, 1. lpp.
) stāšanās spēkā Komisija jau 2022. gada vasarā sāks savus aizņēmumus kapitāla tirgos, lai finansētu iepriekš minēto atveseļošanās plānu. Parlaments uzskata, ka ārkārtīgi lielu līdzekļu aizņemšanās un darīšana par pieejamiem ļoti īsos termiņos nenovēršami radīs ietekmi uz Savienības budžetu, kura aizsardzībai ir paredzēta apstrīdētā regula. Šāda aizsardzība esot būtiska, jo nespēja efektīvi aizsargāt šo budžetu varētu radīt negatīvas sekas, it īpaši ilgtermiņa solidaritātei Savienībā.
Reglamenta 133. panta 1. punktā ir paredzēts, ka pēc prasītāja vai atbildētāja pieteikuma Tiesas priekšsēdētājs pēc pretējās puses, tiesneša referenta un ģenerāladvokāta uzklausīšanas var pieņemt lēmumu lietu izskatīt paātrinātā tiesvedībā, ja lietas apstākļi prasa to izskatīt īsā termiņā.
Šajā gadījumā 2021. gada 9. jūnijā Tiesas priekšsēdētājs, uzklausījis pārējās puses, tiesnesi referentu un ģenerāladvokātu, nolēma apmierināt šo pieteikumu. Šis lēmums tika pamatots ar šīs lietas fundamentālo nozīmi Savienības tiesību sistēmā, it īpaši, ciktāl tā attiecas uz Savienības pilnvarām aizsargāt savu budžetu un savas finanšu intereses pret ietekmi, kas var izrietēt no LES 2. pantā ietverto vērtību pārkāpumiem.
Ar Tiesas priekšsēdētāja 2021. gada 25. jūnija lēmumu Beļģijas Karalistei, Dānijas Karalistei, Vācijas Federatīvajai Republikai, Īrijai, Spānijas Karalistei, Francijas Republikai, Luksemburgas Lielhercogistei, Nīderlandes Karalistei, Somijas Republikai, Zviedrijas Karalistei un Komisijai tika atļauts iestāties lietā Parlamenta un Padomes prasījumu atbalstam.
Ar Tiesas priekšsēdētāja tās pašas dienas lēmumu Ungārijai tika atļauts iestāties lietā Polijas Republikas prasījumu atbalstam.
Ar 2021. gada 11. maija prasības pieteikumu Padome lūdza Tiesu neņemt vērā Polijas Republikas prasības pieteikuma un tā pielikumu daļas, kurās ir atsauce uz Padomes Juridiskā dienesta 2018. gada 25. oktobra Atzinumu Nr. 13593/18 par priekšlikumu Eiropas Parlamenta un Padomes regulai par Savienības budžeta aizsardzību vispārēju trūkumu gadījumā saistībā ar tiesiskumu dalībvalstī (COM(2018) 324
final
), kas ir apstrīdētās regulas pamatā (turpmāk tekstā – “juridiskais atzinums Nr. 13593/18”), vai kurās ir atkārtots šī juridiskā atzinuma saturs vai pamatojums. 2021. gada 29. jūnijā Tiesa nolēma par šo lūgumu lemt spriedumā, izskatot lietu pēc būtības.
2021. gada 7. septembrī, uzskatot, ka šī lieta ir ārkārtīgi svarīga, Tiesa pēc ģenerāladvokāta uzklausīšanas nolēma saskaņā ar Eiropas Savienības Tiesas statūtu 16. panta pēdējo daļu nodot lietu plēnumam.
IV.

Par lūgumu neņemt vērā dažas Polijas Republikas prasības pieteikuma daļas
A.

Lietas dalībnieku argumenti
Lai pamatotu lūgumu neņemt vērā Polijas Republikas prasības pieteikuma 53., 75., 126., 133. un 139. punktu, ciktāl tajos ir atsauce uz juridisko atzinumu Nr. 13593/18, atkārtojot tā saturu vai atspoguļojot tā analīzi, Padome apgalvo, ka šis juridiskais atzinums ir iekšējs neklasificēts dokuments ar marķējumu “
LIMITE
”. Tādējādi uz to attiecoties dienesta noslēpums un tā iesniegšana izmantošanai tiesā esot pakļauta nosacījumiem, kas paredzēti tostarp Padomes reglamenta 6. panta 2. punktā, kā arī pamatnostādņu Padomes iekšējo dokumentu apstrādei 20. un 21. punktā.
Saskaņā ar šī reglamenta 6. panta 2. punktu vienīgi Padome vai
Coreper
var atļaut izmantošanai tiesā iesniegt tādu Padomes dokumentu kopiju vai izrakstu, kuri nav vēl kļuvuši publiski pieejami saskaņā ar Savienības tiesību noteikumiem par publisku piekļuvi dokumentiem. Turklāt saskaņā ar šo pamatnostādņu 20. un 21. punktu “
LIMITE
” dokumentu nedrīkst publiskot, izņemot gadījumus, kad šādu lēmumu ir pieņēmuši pienācīgi pilnvaroti Padomes ierēdņi, dalībvalsts valsts pārvalde, konsultējoties ar PĢS, vai – attiecīgā gadījumā – Padome saskaņā ar Regulu Nr. 1049/2001 un Padomes reglamentu.
Tomēr šajā gadījumā Padome saskaņā ar Regulu Nr. 1049/2001 līdz šim brīdim esot publiskojusi vienīgi pirmos astoņus juridiskā atzinuma Nr. 13593/18 punktus un neesot arī atļāvusi Polijas Republikai to iesniegt šajā tiesvedībā.
Saskaņā ar Tiesas un Vispārējās tiesas pastāvīgo judikatūru, ja tiktu pieļauts, ka tiesvedībā Tiesā varētu iesniegt šādus iekšējus dokumentus, ja attiecīgā iestāde nav atļāvusi tos iesniegt un to nav uzdevusi veikt šī tiesa, tas būtu pretēji sabiedrības interesēm, kuras paredz, ka iestādes var saņemt savu juridisko dienestu pilnīgi neatkarīgi sniegtus atzinumus.
Padome norāda – ja tā ir sniegusi tikai daļēju piekļuvi juridiskajam atzinumam Nr. 13593/18 saistībā ar pieteikumiem, kas pamatoti ar Regulu Nr. 1049/2001, tad tas ir noticis it īpaši riska dēļ, ka strīdā par apstrīdētās regulas spēkā esamību prasītājs varētu pret to izvirzīt argumentus, ko minētajā juridiskajā atzinumā izteicis tās pašas juridiskais dienests, pārkāpjot tiesību uz lietas taisnīgu izskatīšanu un pušu procesuālo tiesību vienlīdzības tiesvedībā prasības. Turklāt šie riski esot materializējušies līdz ar šīs prasības celšanu.
Papildus Padome uzskata, ka Polijas Republika, pamatojoties uz šiem argumentiem, vienmēr ir balsojusi par labu lēmumiem, ar kuriem sabiedrībai ir atteikta piekļuve juridiskajam atzinumam Nr. 13593/18. Ja šī dalībvalsts būtu vēlējusies, lai šis juridiskais atzinums tiek publiskots, tai būtu bijis jāiesniedz šāds lūgums saskaņā ar Regulu Nr. 1049/2001 vai jālūdz atļauja saskaņā ar Padomes reglamentu un pamatnostādnēm Padomes iekšējo dokumentu apstrādei.
Padome apgalvo, ka tad, ja Polijas Republikai šajā lietā būtu atļauts izmantot juridisko atzinumu Nr. 13593/18, lai gan tā nav ievērojusi šim nolūkam paredzēto procedūru un šis jautājums nav ticis pakļauts efektīvai pārbaudei tiesā, tiktu apietas Regulā Nr. 1049/2001 un Padomes reglamentā paredzētās procedūras. Šajā ziņā tā atgādina Tiesas pastāvīgo judikatūru, kurā ir apmierināti iestāžu lūgumi izņemt to iekšējos dokumentus no Tiesas rīcībā esošajiem lietas materiāliem, ja tās nav atļāvušas tos iesniegt Tiesā, un uzskata, ka no tās izriet, ka juridisko atzinumu Nr. 13593/18 nevar izmantot šajā lietā.
Turklāt Padome apgalvo, ka tad, ja juridiskā atzinuma Nr. 13593/18 iesniegšana šajā tiesvedībā tiktu atļauta, tai būtu pienākums Savienības tiesā sniegt vērtējumu par atzinumu, kas paredzēts iekšējai lietošanai un ko tās juridiskais dienests ir sniedzis apstrīdētās regulas izstrādes gaitā, un tas pārkāptu tiesību uz lietas taisnīgu izskatīšanu prasības un ietekmētu Padomes iespējas saņemt atklātus, objektīvus un pilnīgus atzinumus.
Visbeidzot, saskaņā ar Tiesas judikatūru faktam, ka juridiskais atzinums Nr. 13593/18 ir publiskots bez Padomes atļaujas preses organizācijas interneta vietnē un ka tā saturs tādējādi tika atklāts sabiedrībai, neesot nozīmes saistībā ar šiem apsvērumiem. Turklāt Padomei un Savienības iestādēm radītais kaitējums, kas izrietētu no šī juridiskā atzinuma neatļautas izmantošanas šajā tiesvedībā, būtiski pārsniegtu kaitējumu, kas nodarīts ar minētā juridiskā atzinuma publicēšanu presē. Proti, atļaujot Polijas Republikai pamatoties uz šo juridisko atzinumu, tiktu apdraudētas sabiedrības intereses, kuras paredz, ka iestādes var saņemt savu juridisko dienestu pilnīgi neatkarīgi sniegtus atzinumus, un tiktu apdraudēta šo interešu aizsardzībai paredzēto procedūru efektivitāte.
Polijas Republika apstrīd Padomes argumentāciju.
B.

Tiesas vērtējums
Savā argumentācijā Padome būtībā norāda, ka Polijas Republika, prasības pieteikuma 53., 126., 133. un 139. punktā atkārtojot juridiskā atzinuma Nr. 13593/18 daļas un šī prasības pieteikuma 75. punktā pārformulējot šī atzinuma saturu, pirmkārt, esot pārkāpusi Padomes reglamenta 6. panta 2. punktu, otrkārt, neesot ievērojusi sabiedrības intereses, kuras paredz, ka Padome var saņemt savu juridisko dienestu pilnīgi neatkarīgi sniegtus atzinumus, treškārt, esot nostādījusi Padomi situācijā, kurā tā varētu būt spiesta pamatlietā izteikt viedokli par sava juridiskā dienesta analīzi, tādējādi pārkāpjot pušu procesuālo tiesību vienlīdzības principu, ceturtkārt, esot pārkāpusi pamatnostādņu Padomes iekšējo dokumentu apstrādei 20. un 21. punktu un, piektkārt, neesot ievērojusi Regulu Nr. 1049/2001.
Attiecībā uz apgalvojumu par Padomes reglamenta 6. panta 2. punkta pārkāpumu jāatgādina, ka saskaņā ar šo tiesību normu “Padome vai
Coreper
var atļaut izmantošanai tiesā iesniegt tādu Padomes dokumentu kopiju vai izrakstu, kuri nav vēl darīti publiski pieejami”.
Šajā ziņā vispirms jākonstatē, ka prasības pieteikumā ir atsauce uz citiem juridiskā atzinuma Nr. 13593/18 punktiem papildus tiem astoņiem punktiem, kurus Padome ir publiskojusi, piemērojot Regulu Nr. 1049/2001, turklāt Polijas Republika nav lūgusi Padomei atļauju iesniegt tiesā šī juridiskā atzinuma kopiju vai izrakstu un, visbeidzot, šī dalībvalsts savam prasības pieteikumam nav pievienojusi minētā juridiskā atzinuma kopiju.
Tāpēc jānosaka, vai, tā kā Polijas Republika prasības pieteikumā ir atkārtojusi vai citējot pārformulējusi juridiskā atzinuma Nr. 13593/18 daļas, ir jāuzskata, ka tā ir iesniegusi tiesā izrakstu no šā atzinuma Padomes reglamenta 6. panta 2. punkta izpratnē.
Šajā ziņā jānorāda, ka prasības pieteikuma 53., 126. un 133. punktā ir ietverti šī atzinuma citāti, savukārt šī prasības pieteikuma 75. un 139. punktā, kā arī tā 126. punktā ir ietverta pašas Polijas Republikas argumentācija, kura, kā šī dalībvalsts apgalvo, atspoguļojot minētajā juridiskajā atzinumā veikto analīzi. Šādus tās pašas argumentus, kas papildināti ar vienkāršiem apgalvojumiem par atbilstību juridiskajam atzinumam Nr. 13593/18, kuru pareizību Padome turklāt apstrīd, nevar uzskatīt par izrakstu no šī juridiskā atzinuma.
Šādos apstākļos ir jāuzskata, ka vienīgi prasības pieteikuma 53., 126. un 133. punktu var uzskatīt par tādiem, kas ietver juridiskā atzinuma Nr. 13593/18 “izrakstu” Padomes reglamenta 6. panta 2. punkta izpratnē. Turklāt šādu izrakstu iekļaušana procesuālā dokumentā atbilstoši šai tiesību normai jākvalificē kā “iesniegšana tiesā”.
Tātad Polijas Republikai principā saskaņā ar Padomes reglamenta 6. panta 2. punktu bija jāsaņem Padomes atļauja, lai tā varētu Tiesā iesniegt izrakstu no prasības pieteikuma 53., 126. un 133. punktā minētā juridiskā atzinuma Nr. 13593/18.
Šajā ziņā, kā norāda Padome, no Tiesas pastāvīgās judikatūras, protams, izriet, ka pieļaut, ka tiesvedībā Tiesā varētu iesniegt šādus iekšējus dokumentus, ja attiecīgā iestāde nav atļāvusi tos iesniegt un to nav uzdevusi šī tiesa, būtu pretēji sabiedrības interesēm, kuras paredz, ka iestādes var saņemt savu juridisko dienestu pilnīgi neatkarīgi sniegtus atzinumus (rīkojums, 2019. gada 14. maijs, Ungārija/Parlaments,
C‑650/18
, nav publicēts,
EU:C:2019:438
,
8.
punkts un tajā minētā judikatūra, kā arī spriedums, 2020. gada 31. janvāris, Slovēnija/Horvātija,
C‑457/18
,
EU:C:2020:65
,
66.
punkts).
Faktiski, neatļauti iesniedzot šādu juridisko atzinumu, prasītāja tiesvedībā, kas attiecas uz apstrīdētā akta spēkā esamību, konfrontē attiecīgo iestādi ar atzinumu, ko sniedzis tās juridiskais dienests šī tiesību akta izstrādāšanas laikā. Principā, ja tiktu apstiprināts, ka prasītāja var pievienot lietas materiāliem iestādes juridisko atzinumu, kura publiskošanu šī iestāde nav atļāvusi, tas būtu pretrunā lietas taisnīgas izskatīšanas prasībām un būtu līdzvērtīgi Regulā Nr. 1049/2001 paredzētās piekļuves šādam dokumentam pieprasīšanas procedūras apiešanai (šajā nozīmē skat. rīkojumu, 2019. gada 14. maijs, Ungārija/Parlaments,
C‑650/18
, nav publicēts,
EU:C:2019:438
,
14.
punkts un tajā minētā judikatūra, kā arī spriedumu, 2020. gada 31. janvāris, Slovēnija/Horvātija,
C‑457/18
,
EU:C:2020:65
,
68.
punkts).
Tomēr jāņem vērā pārskatāmības princips, kas paredzēts LES 1. panta otrajā daļā un 10. panta 3. punktā, kā arī LESD 15. panta 1. punktā un 298. panta 1. punktā, kas tostarp ļauj nodrošināt lielāku pārvaldes sistēmas leģitimitāti un efektivitāti demokrātiskā iekārtā, kā arī nosaka tai lielāku atbildību pilsoņu priekšā (šajā nozīmē skat. rīkojumu, 2019. gada 14. maijs, Ungārija/Parlaments,
C‑650/18
, nav publicēts,
EU:C:2019:438
,
13.
punkts un tajā minētā judikatūra). Pieļaujot, ka atšķirības starp vairākām nostājām tiek atklāti apspriestas, pārskatāmība tostarp palielina pilsoņu uzticēšanos (spriedums, 2018. gada 4. septembris, ClientEarth/Komisija,
C‑57/16 P
,
EU:C:2018:660
,
75.
punkts un tajā minētā judikatūra).
Ir taisnība, ka pārskatāmības princips tikai izņēmuma kārtā var pamatot iestādes dokumenta, kurš nav darīts pieejams sabiedrībai un kurā ietverts juridisks atzinums, publiskošanu tiesvedības ietvaros. Tādēļ Tiesa ir nospriedusi, ka dokumenta, kurā ietverts iestādes juridiskais atzinums, saglabāšanu lietas materiālos nepamato nekādas sevišķas sabiedrības intereses, ja, pirmkārt, šis juridiskais atzinums neattiecas uz likumdošanas procedūru, attiecībā uz kuru tiek prasīta lielāka pārskatāmība, un, otrkārt, ja interesi šajā saglabāšanā veido vienīgi attiecīgās dalībvalsts iespēja atsaukties uz minēto juridisko atzinumu strīdā. Tiesa uzskata, ka šāda juridiskā atzinuma iesniegšanu, šķiet, nosaka paša prasītāja intereses pamatot savu argumentāciju, nevis kādas sevišķi svarīgas sabiedrības intereses, piemēram, publiskot procedūru, kuras rezultātā tika pieņemts apstrīdētais akts (šajā nozīmē skat. rīkojumu, 2019. gada 14. maijs, Ungārija/Parlaments,
C‑650/18
, nav publicēts,
EU:C:2019:438
,
18.
punkts, un spriedumu, 2020. gada 31. janvāris, Slovēnija/Horvātija,
C‑457/18
,
EU:C:2020:65
,
71.
punkts).
Šajā lietā jākonstatē, ka atšķirībā no lietām, kurās tika pasludināti iepriekšējā punktā minētie spriedumi, juridiskais atzinums Nr. 13593/18 attiecas uz likumdošanas procedūru.
Šajā ziņā Tiesa ir uzskatījusi, ka tādu dokumentu publiskošana, kuros ietverts iestādes juridiskā dienesta atzinums par juridiskajiem jautājumiem, kas radušies debatēs par likumdošanas iniciatīvām, var palielināt likumdošanas procesa pārskatāmību un atklātumu un pastiprināt Eiropas pilsoņu tiesības pārbaudīt likumdošanas akta pamatā esošo informāciju. No tā Tiesa secināja, ka nepastāv vispārēja nepieciešamība nodrošināt Padomes juridiskā dienesta atzinumu par likumdošanas procesu konfidencialitāti un ka Regulā Nr. 1049/2001 principā ir noteikts pienākums tos publiskot (šajā nozīmē skat. spriedumu, 2008. gada 1. jūlijs, Zviedrija un Turco/Padome,
C‑39/05 P un C‑52/05 P
,
EU:C:2008:374
,
67.
, kā arī
68.
punkts).
Tieši pārskatāmība šajā ziņā, dodot iespēju atklāti apspriest dažādu viedokļu atšķirības, veicina šaubu samazināšanu pilsoņu apziņā ne vien par atsevišķa tiesību akta tiesiskumu, bet arī par likumdošanas procesa tiesiskumu kopumā (šajā nozīmē skat. spriedumu, 2008. gada 1. jūlijs, Zviedrija un Turco/Padome,
C‑39/05 P un C‑52/05 P
,
EU:C:2008:374
,
59.
punkts) un ļauj nostiprināt demokrātijas un pamattiesību ievērošanas principus, kas ir noteikti LES 6. pantā un Hartā, kā tas atgādināts Regulas Nr. 1049/2001 2. apsvērumā.
Tomēr šī pārskatāmība nerada šķērsli tam, ka, pamatojoties uz juridisko atzinumu aizsardzību, var atteikt publiskot konkrētu juridisko atzinumu, kurš sagatavots noteikta likumdošanas procesa kontekstā, bet kuram ir īpaši jutīgs raksturs vai īpaši plašs tvērums, kas pārsniedz konkrētā likumdošanas procesa robežas, tomēr šādā gadījumā attiecīgajai iestādei atteikums ir detalizēti jāpamato (spriedums, 2008. gada 1. jūlijs, Zviedrija un Turco/Padome,
C‑39/05 P un C‑52/05 P
,
EU:C:2008:374
,
69.
punkts).
Šajā lietā, kā ģenerāladvokāts M. Kamposs Sančess‑Bordona norādījis secinājumu lietā Ungārija/Parlaments un Padome (
C‑156/21
,
EU:C:2021:974
) 70.–72. punktā, Padome nav pierādījusi, ka juridiskajam atzinumam Nr. 13593/18 būtu īpaši jutīgs raksturs vai īpaši plašs tvērums, kas pārsniegtu ar to saistītā likumdošanas procesa robežas.
Tādējādi nedz Padomes reglamenta 6. panta 2. punkts, nedz šī sprieduma 50. punktā atgādinātā judikatūra neliedz Polijas Republikai šo juridisko atzinumu pilnībā vai daļēji publiskot savā prasības pieteikumā.
Šo konstatējumu neatspēko tas, ka Polijas Republikai ir pašai sava interese, lai Tiesa ņemtu vērā tās prasības pieteikuma strīdīgās rindkopas. Tā kā šāda ņemšana vērā arī veicina šaubu samazināšanu pilsoņu apziņā ne tikai par apstrīdētās regulas tiesiskumu, bet arī par likumdošanas procesa kopumā tiesiskumu, tā katrā ziņā kalpo šī sprieduma 55. un 56. punktā atgādinātajām sevišķajām sabiedrības interesēm.
Tāpēc, atsevišķi nelemjot par pamatiem, kas balstīti uz pamatnostādņu Padomes iekšējo dokumentu apstrādei 20. un 21. punktu, Regulas Nr. 1049/2001 un pušu procesuālo tiesību vienlīdzības principa pārkāpumu, jo šos pamatus katrā ziņā nevar apmierināt, ņemot vērā šī sprieduma 52.–60. punktā veikto vērtējumu, Padomes lūgums neņemt vērā Polijas Republikas prasības pieteikuma daļas, kurās ir atsauce uz juridisko atzinumu Nr. 13593/18, atkārtojot tā saturu vai atspoguļojot tā analīzi, ir jānoraida kā nepamatots.
V.

Par prasību
Prasības pamatojumam Polijas Republika izvirza vienpadsmit pamatus. Pirmkārt, kopīgi jāizvērtē pirmais, otrais, piektais, sestais un vienpadsmitais pamats būtībā par Savienības kompetences pieņemt apstrīdēto regulu neesamību.
A.

Par pirmo, otro, piekto, sesto un vienpadsmito pamatu par Savienības kompetences pieņemt apstrīdēto regulu neesamību
1.

Lietas dalībnieku argumenti
Ar pirmo pamatu Polijas Republika, kuru atbalsta Ungārija, apgalvo, ka to kompetenču raksturs un tvērums, kuras Savienībai ir piešķirtas ar Līgumiem, neļaujot Padomei ieviest tādu mehānismu, kāds paredzēts apstrīdētajā regulā, ar kuru Savienības iestādēm tiek piešķirta kontrole pār to, kā dalībvalstis ievēro tiesiskuma principus, un līdzekļu pārskaitīšana no Savienības budžeta tiek padarīta atkarīga no šo principu ievērošanas.
Protams, Savienības likumdevējs, pamatojoties uz LESD 322. panta 1. punkta a) apakšpunktu, varētu likumīgi ieviest mehānismu, ar kuru līdzekļu pārskaitīšana no Savienības budžeta tiek padarīta atkarīga no tā, vai dalībvalstis ievēro pareizas finanšu pārvaldības principu. Tomēr no šī principa definīcijas, kas ietverta Finanšu regulas 2. panta 59. punktā, un precizējumiem, kas ietverti šīs regulas 56. panta 2. punktā, izrietot, ka pienākumiem, kas dalībvalstīm ir saskaņā ar minēto principu, ir jābūt konkrētiem un jāizriet no īpašiem juridiskiem noteikumiem, kas pierāda tiešu saikni starp noteiktajām prasībām un Savienības līdzekļu pareizas finanšu pārvaldības principu, kā arī tās finanšu interešu aizsardzību.
Ar apstrīdēto regulu Savienības likumdevējs, kā tas izrietot no tās 1. panta, esot radījis mehānismu, ar kuru maksājumi no Savienības budžeta tiekot pakļauti nevis tam, lai dalībvalstis ievērotu konkrētus Savienības tiesībās paredzētus pienākumus saistībā ar pareizas finanšu pārvaldības principa ievērošanu, bet gan tiesiskuma principu ievērošanai.
Polijas Republika uzskata, ka šāda mehānisma izveide neietilpst pilnvarās, kas Savienības likumdevējam piešķirtas ar LESD 322. panta 1. punkta a) apakšpunktu, pat ja apstrīdētās regulas 4. panta 1. punktā ir paredzēts, ka konstatētajam tiesiskuma principu pārkāpumam dalībvalstī pietiekami tiešā veidā jāietekmē vai nopietni jādraud ietekmēt Savienības budžeta pareizu finanšu pārvaldību vai Savienības finanšu interešu aizsardzību.
Pirmkārt, Savienības likumdevējs regulā, kas pieņemta, piemērojot LESD 322. panta 1. punkta a) apakšpunktu, nevarot ne definēt jēdzienu “tiesiskums”, ne noteikt elementus, kas ļautu konstatēt šo jēdzienu veidojošo principu pārkāpumu.
Vispirms: tiesiskuma principi izrietot no dalībvalstu konstitucionālajām un politiskajām tradīcijām, tādējādi to saturs esot precizēts konstitucionālo tiesu judikatūrā. Lai gan ir taisnība, ka starptautiskās organizācijas, it īpaši Eiropas Padome, ir izstrādājušas noteiktus novērtējuma kritērijus šo principu ievērošanai, minēto principu konkretizēšana Savienības tiesībās esot ierobežota ar norādi uz to izvirzītajiem mērķiem. Ņemot vērā pastāvošās atšķirības starp dalībvalstīm to nacionālās identitātes, konstitucionālo un tiesību sistēmu, kā arī juridisko tradīciju ziņā, Savienības likumdevējs nevarot attiecībā uz tiesiskuma principu kopumu precizēt līdzekļus, ar kādiem var sasniegt to mērķus. Tāpēc dalībvalstu pienākums ievērot šos principus esot ierobežots ar nepieciešamību garantēt to būtību.
Turklāt, lai gan Savienība ir balstīta uz LES 2. pantā ietvertajām vērtībām, Līgumos neesot precizēts to saturs un Savienības likumdevējam neesot piešķirta nekāda kompetence noteikt to piemērojamību atvasināto tiesību aktos, pat ne saskaņā ar LES 19. pantu. Šajā pēdējā minētajā tiesību normā faktiski neesot noteikts nekāds konkrēts pienākums attiecībā uz tiesiskuma organizāciju dalībvalstīs, kas ietilpstot dalībvalstu ekskluzīvajā kompetencē.
Visbeidzot, pārsniedzot pilnvaras, kas Savienības likumdevējam ir piešķirtas LESD 322. panta 1. punkta a) apakšpunktā, tas apstrīdētās regulas 2. panta a) punktā esot definējis jēdzienu “tiesiskums”, paplašinot tā piemērojamību arī uz citām LES 2. pantā ietvertajām vērtībām. Tāpat papildus tam, ka šīs regulas 3. pantā esot noteikti kritēriji, kas varot “norādīt uz tiesiskuma principu pārkāpumiem”, minētās regulas 4. panta 2. punktā esot izveidots saraksts ar situācijām vai iestāžu rīcību, uz ko jāattiecas tiesiskuma principu pārkāpumam šīs pašas regulas mērķiem, tomēr Savienības likumdevējs neesot precizējis saistību starp šīm tiesību normām un šis saraksts neesot izsmeļošs, ņemot vērā šā punkta h) apakšpunktu.
Šādi rīkojoties, Savienības likumdevējs esot arī piešķīris Komisijai un Padomei pilnvaras apstrīdētās regulas piemērošanā papildus precizēt prasības, kas ir saistītas ar tiesiskuma ievērošanu. Turklāt šādas pilnvaras tiekot izmantotas
ex post
, izvērtējot pastāvošo situāciju dalībvalstī, tādējādi tām ļaujot pielāgot minētās prasības pārkāpumam, kurā tiek vainota attiecīgā dalībvalsts, un tās piemērot izskatāmajai situācijai ar atpakaļejošu spēku.
Otrkārt, Polijas Republika uzskata, ka Savienības likumdevējs, pamatojoties uz LESD 322. panta 1. punkta a) apakšpunktu, nevarēja noteikt procedūru, kas ir alternatīva attiecīgi LES 7. pantā un LESD 258. pantā paredzētajām procedūrām, uzticot Komisijai un Padomei pilnvaras konstatēt tiesiskuma principu pārkāpumus dalībvalstīs.
Šādu pārkāpumu varot konstatēt vienīgi Eiropadome, piemērojot LES 7. pantu. No šīm Eiropadomes ekskluzīvajām pilnvarām varot atkāpties vienīgi saskaņā ar LES 19. panta 1. punktu un pienākumu nodrošināt efektīvu tiesību aizsardzību tiesā jomās, uz kurām attiecas Savienības tiesības, – šī pienākuma pārkāpumu Tiesa var konstatēt tiesvedībā, kas sākta saskaņā ar LESD 258. pantu.
Eiropadomes ekskluzīvās pilnvaras, piemērojot LES 7. pantu, konstatēt tiesiskuma principu pārkāpumus attaisnojot tas, ka šīs vērtības ievērošanas pārbaudei ir diskrecionārs raksturs un tā var būt atkarīga no politiskiem apsvērumiem. Tādējādi saskaņā ar Līgumiem šādi konstatējumi būtu jāveic dalībvalstu valdību pārstāvjiem un tie netiekot pakļauti nekādai pārbaudei tiesā pēc būtības. Nepastāvot skaidrām prasībām, Tiesa nevarot izvērtēt Eiropadomes konstatējumu atbilstību prasībām, kas izriet no šīs vērtības. Šī iemesla dēļ LESD 269. pantā Tiesas veiktā pārbaude tiesā esot ierobežota vienīgi ar LES 7. pantā definēto “procedūras noteikumu” ievērošanu, jo šī pārbaude nevarot attiekties uz Eiropadomes konstatēto minētās vērtības “vairākkārtēju nopietnu pārkāpumu”, ko izdarījusi dalībvalsts.
Tādējādi rodoties jautājums, vai Padomes īstenošanas lēmumu, ar kuru saskaņā ar apstrīdēto regulu ir konstatēts, ka dalībvalsts ir pārkāpusi tiesiskuma principus, varētu pārbaudīt tiesā pēc būtības, neaizskarot Eiropadomes ekskluzīvo kompetenci, kas izriet no LES 7. panta un LESD 269. panta, lai novērtētu, vai dalībvalstis ievēro LES 2. pantā ietvertās vērtības.
Treškārt, Polijas Republika uzskata, ka, izveidojot mehānismu, kas ļauj noteikt finansiālas sankcijas dalībvalstīm, Savienības likumdevējs ir pārsniedzis tam LESD 322. panta 1. punkta a) apakšpunktā piešķirto kompetenci.
Šajā ziņā Polijas Republika, kuru atbalsta Ungārija, atgādina, ka Savienības tiesību sistēmā horizontālam un sektoriālam nosacītības mehānismam attiecībā uz līdzekļu saņemšanu no Savienības budžeta ir jāatbilst trim prasībām. Vispirms esot precīzi jānosaka Savienības līdzekļu saņemšanas nosacījumi un šo nosacījumu ievērošanas vērtējuma elementi. Turklāt mehānisma ietvaros noteiktajiem saņemšanas nosacījumiem esot jābūt “pietiekami tieši saistītiem” ar mehānisma mērķi tā, lai nosacījuma neievērošana tieši apdraudētu finansējuma mērķi, pareizu finanšu pārvaldību vai Savienības finanšu intereses. Visbeidzot esot jāpierāda, ka pastāv faktiska saikne starp nosacījuma neievērošanu un finansējuma zaudēšanu, it īpaši, novērtējot Savienības budžeta aizsardzības pasākuma samērīgumu.
No šīm prasībām izriet, ka nosacītības mehānismu nevar izmantot, lai sodītu par Savienības tiesību pārkāpumiem, kuriem nav tiešas ietekmes uz finansējuma mērķa īstenošanu vai pareizu līdzekļu izmantošanu.
Tomēr pirmā prasība šajā gadījumā neesot izpildīta. Uz tiesiskuma principiem nevarot attiecināt šādu nosacītības mehānismu, jo ne Līgumos, ne atvasinātajās tiesībās nav precizēti šie principi vai konkrētie pienākumi, kas dalībvalstīm šajā ziņā ir jāievēro.
Turklāt Savienībai neesot nekādas kompetences attiecībā uz vairākiem tiesiskuma aspektiem, kas definēti apstrīdētās regulas 2. panta a) punktā, tostarp prasību par pārredzamu, pārskatatbildīgu, demokrātisku un plurālistisku likumdošanas procesu. Bez tam, tā kā šīs regulas 3. pants un 4. panta 2. punkts ir formulēti ļoti vispārīgi, lai konstatētu, ka dalībvalsts ir pārkāpusi tiesiskuma principus, neesot arī jāpierāda konkrētu pienākumu pārkāpums un uz to attiecoties diskrecionārs vērtējums. Tāpēc nevar izslēgt, ka šis vērtējums ir atkarīgs no politiskiem apsvērumiem, ka tas ir patvaļīgs vai veikts, pārkāpjot dalībvalstu vienlīdzības saistībā ar Līgumiem principu.
Neesot izpildīta arī otrā prasība. Gadījumi, kad dalībvalstī tiek pārkāpti tiesiskuma principi, kas norādīti apstrīdētās regulas 3. pantā un 4. panta 2. punktā, esot formulēti vispārīgi, tie esot iekļauti sarakstā, kurš nav izsmeļošs, un ar tiem neesot noteikts nekāds precīzs juridisks pienākums. Šo dažādo īpašību dēļ pienākumam pierādīt “pietiekami tiešas saiknes esamību” starp konstatēto pārkāpumu un ietekmi uz Savienības līdzekļu pareizu finanšu pārvaldību neesot priekšmeta. Tādējādi Polijas Republika uzskata, ka šī prasība, kas saskaņā ar izvēlēto pieņēmumu vai nu esot automātiski izpildīta, vai arī to nav iespējams pierādīt, noteikti būs politiska vērtējuma priekšmets un nodrošinās Komisijai un Padomei pilnu rīcības brīvību, lai ierobežotu dalībvalstu piekļuvi Savienības finansējumam.
Tāpat neesot izpildīta trešā nosacītības mehānisma prasība, jo saistībā ar vienīgi politisku vērtējumu neesot iespējams pierādīt, ka pastāv faktiska saikne starp finansējuma iegūšanas nosacījuma neievērošanu, proti, tiesiskuma principu pārkāpumu, un Savienības budžeta finansējuma zaudēšanu. Tā kā finansējuma ierobežošana un šī ierobežojuma piemērojamība varot izrietēt vienīgi no politiska vērtējuma, Padomes lēmums nevarot būt samērīgs un tajā netiktu ievērotas apstrīdētās regulas 5. panta 3. punkta un 18. apsvēruma prasības.
Pakārtoti – gadījumā, ja Tiesa uzskatītu, ka likumdevēja kompetencē ir pieņemt apstrīdēto regulu, – Polijas Republika, kuru atbalsta Ungārija, otrajā pamatā uzskata, ka šī regula būtu bijusi jāpamato ar LESD 311. panta trešo daļu, kas attiecas uz Savienības pašu resursu sistēmu, vai ar LESD 312. panta 2. punktu par daudzgadu finanšu shēmu.
Šajā ziņā šī dalībvalsts norāda, ka minētā regula, it īpaši saskaņā ar tās 7. apsvērumu, attieksies ne tikai uz visām budžeta saistībām, kas noteiktas saskaņā ar Daudzgadu finanšu shēmu 2021.–2027. gadam, bet arī uz resursiem, kas ir piešķirti ar Regulu 2020/2094, kā arī aizdevumiem un citiem Savienības budžetā garantētajiem instrumentiem. Tādējādi šī regula esot cieši saistīta ar Lēmumu 2020/2053 un Daudzgadu finanšu shēmu 2021.–2027. gadam, nevis ar dažādiem Savienības gada budžetiem.
Tā kā apstrīdētā regula ir piemērojama vēlākiem Savienības gada budžetiem, vienīgi LESD 311. panta trešā daļa vai 312. panta 2. punkts, kas esot daudzgadu finanšu shēmu juridiskais pamats, varot būt atbilstošs šīs regulas juridiskais pamats.
Tāpēc apstrīdētās regulas pieņemšana, pamatojoties uz LESD 322. panta 1. punkta a) apakšpunktu, izmantojot parasto likumdošanas procedūru, esot ļāvusi apiet procesuālās prasības, kas izriet no LESD 311. un 312. panta, jo šajās pēdējās minētajās tiesību normās faktiski ir paredzētas īpašas likumdošanas procedūras.
Ar piekto pamatu Polijas Republika, kuru atbalsta Ungārija, apgalvo, ka ar apstrīdēto regulu ir izveidots jauns tiesiskuma principu ievērošanas dalībvalstīs kontroles mehānisms, kas nav paredzēts Līgumos un ar ko tiekot apieta LES 7. pantā paredzētā procedūra.
Šim mehānismam, kas neesot nosacītības mehānisms, esot tāds pats priekšmets kā LES 7. pantā paredzētajai procedūrai, jo gan pēdējās minētās, gan apstrīdētajā regulā paredzētās procedūras mērķis ir kontrolēt tiesiskuma principu ievērošanu dalībvalstīs un noteikt sodus par šo principu neievērošanu. Šīs abas procedūras esot arī neatkarīgas viena no otras, jo ar šo regulu izveidotais mehānisms neesot pakārtots LES 7. pantā paredzētās procedūras sākšanai.
Tādējādi visupirms, lai gan Eiropadome, lemjot vienprātīgi, ir kompetenta konstatēt tiesiskuma principu pārkāpumu saskaņā ar LES 7. panta 2. punktu, apstrīdētajā regulā esot paredzēts, ka vispirms Komisijai ir jākonstatē šāda pārkāpuma esamība, jo Padomes lēmums par pasākumu noteikšanu tiek pieņemts ar kvalificētu balsu vairākumu un atspoguļo Komisijas vērtējumu.
Turpinot, lai gan LES 7. pantā ir prasīts konstatēt tiesiskuma principu “vairākkārtēju nopietnu” pārkāpumu, apstrīdētajā regulā, kā tas izrietot no tās 4. panta 1. punkta, lasot to kopsakarā ar tās 15. apsvērumu, esot tikai pieļauta vienkārša un izolēta pārkāpuma esamība.
Visbeidzot LES 7. pantā paredzētā procedūra ietverot divus lēmumus: pirmais – Eiropadomes lēmums – attiecoties uz pārkāpuma konstatēšanu un otrais – Padomes lēmums – uz sankciju noteikšanu, tāpēc pārkāpuma konstatācija ne vienmēr izraisītu sankcijas noteikšanu. Turpretī apstrīdētajā regulā esot paredzēts, ka Padome pieņem vienu lēmumu, kas attiecas gan uz pārkāpuma esamību, gan uz veicamajiem Savienības budžeta aizsardzības pasākumiem.
Ar apstrīdēto regulu, nosakot procesuālās prasības, kas ir mazāk ierobežojošas par LES 7. pantā paredzētajām, taču ļauj sasniegt tādu pašu mērķi, kāds tiek sasniegts ar minēto pantu, tam tiekot atņemta jebkāda lietderīgā iedarbība.
Polijas Republika šajā kontekstā precizē, ka procedūrā, kas patlaban attiecībā uz to ir sākta saskaņā ar LES 7. pantu, Eiropadome vēl nav konstatējusi, ka tā būtu “vairākkārt nopietni pārkāpusi [LES] 2. pantā minētās vērtības”, pamatojoties uz šī panta 2. punktu, tāpēc Padome šobrīd nevar noteikt sankcijas, piemērojot minētā panta 3. punktu. Tādējādi apstrīdētajā regulā paredzētā mehānisma ieviešanas mērķis esot apiet LES 7. pantā paredzēto procedūru.
Tā kā Līgumi nav tikuši pārskatīti saskaņā ar LES 48. pantu, tāda starptautisko saistību ievērošanas kontroles mehānisma ieviešana, kam nav pamatojuma Līgumos, esot acīmredzama tiesību ļaunprātīga izmantošana un starptautisko tiesību pamatprincipu, it īpaši valstu suverēnās vienlīdzības principa un neiejaukšanās to iekšējās lietās principa, kas kodificēti Apvienoto Nāciju Organizācijas statūtos un Apvienoto Nāciju Organizācijas Ģenerālās asamblejas 1970. gada 24. oktobra Rezolūcijā 2625 (XXV) “Deklarācija par starptautisko tiesību principiem, kas attiecas uz draudzīgām attiecībām un sadarbību starp valstīm atbilstīgi ANO statūtiem”, pārkāpums. Saskaņā ar šiem principiem procedūras, kas ļauj konstatēt valstu atbildību par to starptautisko saistību pārkāpumiem, var izrietēt tikai no starptautisko tiesību normām, kurām valstis ir brīvi piekritušas.
Ar sesto pamatu Polijas Republika, kuru atbalsta Ungārija, apgalvo, ka, neievērojot LES 7. pantu un LESD 269. pantu, Tiesai, veicot Padomes lēmumu, kas pieņemti saskaņā ar apstrīdēto regulu, pārbaudi tiesā, varētu nākties izvērtēt pēc būtības tiesiskuma principu pārkāpumus, uz kuriem atsaucas Komisija. Lai varētu veikt šādu pārbaudi, Tiesai būtu jāizstrādā kritēriji attiecībā uz tiesiskuma vērtību, pamatojoties uz šīs vērtības definīciju, kas izriet no atvasināto tiesību akta, un šie kritēriji pēc tam būtu jāpiemēro saskaņā ar LES 7. pantu uzsāktajā procedūrā, lai gan Tiesas kompetencē nav pēc būtības izvērtēt iebildumus, kas šajā procedūrā izvirzīti pret dalībvalsti.
LES 7. pantam Līgumos paredzētajā tiesību aizsardzības līdzekļu sistēmā esot ļoti īpaša nozīme, jo ar to Savienības iestādēm izņēmuma kārtā tiekot ļauts kontrolēt, kā dalībvalstis ievēro Savienības pamatvērtības jomās, kas ietilpst dalībvalstu ekskluzīvajā kompetencē.
Ar vienpadsmito pamatu Polijas Republika, kuru atbalsta Ungārija, apgalvo, ka apstrīdētajā regulā ir pieļauta pilnvaru nepareiza izmantošana. No judikatūras izrietot, ka Savienības tiesību aktā ir pieļauta pilnvaru vai procedūras nepareiza izmantošana, ja, pamatojoties uz objektīvām, atbilstīgām un saskanīgām pazīmēm, ir konstatējams, ka tas ir pieņemts tikai vai vismaz galvenokārt tālab, lai sasniegtu nevis tajā norādītos, bet gan citus mērķus vai lai izvairītos no procedūras, kas īpaši paredzēta Līgumā.
Šajā gadījumā nav šaubu, ka apstrīdētajā regulā norādītais mērķis, kā tas izriet no regulas nosaukuma, ir Savienības budžeta aizsardzība, un tās 7. apsvērumā ir norādīts, ka šī mērķa sasniegšanai ir jāievēro pareizas finanšu pārvaldības princips, un tas nozīmējot tiesiskuma vērtību ievērošanu. Tāpat atbilstoši tās 1. pantam minētajā regulā esot paredzēti noteikumi, kas ir nepieciešami Savienības budžeta aizsardzībai gadījumā, ja kādā dalībvalstī tiek pārkāpti tiesiskuma principi.
Tomēr šis norādītais mērķis neatbilstot apstrīdētās regulas patiesajam mērķim. Polijas Republika šajā ziņā atzīmē, ka priekšlikumā, kura rezultātā tika pieņemta apstrīdētā regula, bija uzsvērts, ka “vairāki nesenie notikumi”, pierādot “vispārējus trūkumus [atsevišķu dalīb]valstu pārbaudēs [varas līdzsvarā]”, ir “parādījuši, kā tiesiskuma neievērošana var kļūt par nopietnu un kopīgu problēmu Eiropas Savienībā”, un pieprasījuši “no iestādēm, piemēram, Eiropas Parlamenta, kā arī no sabiedrības kopumā [Eiropas Savienībai] veikt rīcību tiesiskuma aizsardzības nolūkā”.
Turklāt šī dalībvalsts, kā tā jau ir apgalvojusi pirmajā pamatā, turpina norādīt, ka ar apstrīdēto regulu izveidotais mehānisms ir nevis nosacītības mehānisms, kura mērķis ir aizsargāt Savienības budžetu, bet gan soda mehānisms, kura mērķis ir sodīt par tiesiskuma principu pārkāpumiem. Šo konstatējumu apstiprinot gan
Biuro Analiz Sejmowych Kancelarii Sejmu RP
(Polijas Republikas Sejma kancelejas Analīzes birojs), gan Revīzijas palātas gada ziņojumi, saskaņā ar kuriem Savienības budžeta izpilde un Savienības finanšu pārvaldība uzlabojoties. Kļūdu procentuālā attiecība, kas 2014. gadā sasniedza 4,4 %, 2015. un 2016. gadā esot samazinājusies līdz 3,8 %, un pēc tam līdz 3,1 %. Tādējādi nepieciešamība aizsargāt Savienības budžetu neattaisnojot apstrīdētās regulas pieņemšanu.
Tāpēc Polijas Republika piekrīt Padomes Juridiskā dienesta viedoklim, kas pausts tā juridiskajā atzinumā Nr. 13593/18, saskaņā ar kuru priekšlikumā, kura rezultātā tika pieņemta apstrīdētā regula, paredzētais mehānisms “neparāda, kā tiesiskuma ievērošana [..] ir saistīta ar pienācīgu Savienības budžeta izpildi un Savienības finanšu interešu aizsardzību”. Lai gan dažos šīs regulas apsvērumos tiek norādīts uz šādas saiknes esamību, šī saikne tomēr neesot izskaidrota un vēl jo mazāk – pierādīta.
Polijas Republika no tā secina, ka šī priekšlikuma patiesais mērķis ir nevis aizsargāt Savienības budžetu, bet drīzāk aizsargāt tiesiskumu ar pasākumiem, kas attiecas uz Savienības budžetu. Turklāt līdzīgu viedokli esot pauduši valstu parlamenti un Eiropas Ekonomikas un sociālo lietu komiteja, jo tā esot uzsvērusi, ka tā “izvērtējamo priekšlikumu vairāk uzskatot par instrumentu, lai ar Savienības budžeta starpniecību aizsargātu visas LES 2. pantā norādītās vērtības”. Šo viedokli turklāt apstiprinot apstrīdētās regulas 14. apsvērums, kurā šajā regulā paredzētais mehānisms esot minēts kā tiesiskuma aizsardzības instruments.
Šī mehānisma mērķis tātad esot jāuzskata par identisku LES 7. pantā paredzētajai “politiskās kontroles procedūrai”. Šajā ziņā, tā kā ne LES 7. panta 3. punktā, ne arī kādā citā Līgumu normā nav ietverti materiāltiesiski ierobežojumi attiecībā uz dalībvalsts tiesībām, kuras var tikt apturētas vairākkārtēju nopietnu LES 2. pantā ietverto vērtību pārkāpuma gadījumā, Savienības budžeta aizsardzības pasākumi, kurus var noteikt dalībvalstij saskaņā ar apstrīdētās regulas 5. panta 1. punktu, arī varētu atbilst tiem pasākumiem, kurus Padome var veikt saskaņā ar LES 7. panta 3. punktu, ja tā nolemj apturēt “atsevišķas tiesības, kas izriet no Līgumu piemērošanas”.
Tā kā tāda rakstura pasākumus, kas paredzēti apstrīdētās regulas 5. panta 1. punktā, varēja noteikt pat pirms šīs regulas stāšanās spēkā, piemērojot LES 7. pantā paredzēto procedūru, minētās regulas 14. apsvērumā esot kļūdaini apgalvots, ka ar to izveidotais mehānisms papildina esošos tiesību instrumentus, kas paredzēti, lai cīnītos pret tiesiskuma principu pārkāpumiem.
Turklāt LES 7. panta 4. punktā un apstrīdētās regulas 7. panta 2. punkta otrajā daļā par noteikto pasākumu grozīšanu un atcelšanu esot norādīts, ka šo mehānismu mērķis esot mudināt attiecīgo dalībvalsti ievērot tiesiskuma vērtību. Nepieprasot Eiropadomes vienprātīgu lēmumu, ar minēto regulu esot noteikta tāda procedūra sankciju noteikšanai, kas esot daudz mazāk ierobežojoša par LES 7. pantā paredzēto procedūru, tādējādi atņemot pēdējai minētajai tās lietderīgo iedarbību.
2014. gada 27. maija atzinumā Padomes Juridiskais dienests esot norādījis, pirmkārt, ka LES 7. pantā ar nodomu ir definēts precīzs, dažādos posmos strukturēts kontroles ietvars, augsts teorētiskais slieksnis procedūru sākšanai, paplašināts balsu vairākums Padomē un Eiropadomē, kā arī procesuālo garantiju kopums attiecīgajai dalībvalstij, tostarp iespēja Tiesai veikt ierobežotu pārbaudi tiesā, un, otrkārt, ka šajā pantā nav paredzēts juridiskais pamats, kas ļautu attīstīt vai grozīt šo procedūru. Šī nostāja esot skaidri atkārtota juridiskajā atzinumā Nr. 13593/18, kurā turklāt esot norādīts, ka ar atvasinātajām tiesībām nevar grozīt vai papildināt minēto procedūru, ne arī to rezultātā tai atņemt tās lietderīgo iedarbību.
Tādējādi ar apstrīdēto regulu izveidotais mehānisms tā mērķa, principu un piemērojamo pasākumu identiskuma dēļ esot uzskatāms par acīmredzamu un apzinātu LES 7. pantā paredzētās procedūras apiešanu.
Polijas Republika apgalvo, ka šajā lietā ir analoģija ar lietu, kurā tika pasludināts 2020. gada 17. decembra spriedums Openbaar Ministerie (Izsniegšanas tiesu iestādes neatkarība) (
C‑354/20 PPU un C‑412/20 PPU
,
EU:C:2020:1033
,
57.
–
60.
punkts). Tā atgādina, ka šajā spriedumā Tiesa, pamatojoties uz 10. apsvērumu Padomes Pamatlēmumā 2002/584/TI (2002. gada 13. jūnijs) par Eiropas apcietināšanas orderi un par nodošanas procedūrām starp dalībvalstīm (
OV 2002, L 190, 1. lpp.
), kas grozīts ar Padomes Pamatlēmumu 2009/299/TI (2009. gada 26. februāris) (
OV 2009, L 81, 24. lpp.
), ir nospriedusi, ka sistēmiskas vai vispārējas nepilnības saistībā ar Eiropas apcietināšanas ordera izsniegšanas dalībvalsts tiesu varas neatkarību, lai arī cik smagas tās būtu, neattaisno faktiski apturētu Eiropas apcietināšanas ordera mehānisma īstenošanu attiecībā uz šo pašu dalībvalsti, kamēr Eiropadome un Padome nav pieņēmušas LES 7. pantā norādītos lēmumus.
Tomēr šajā 10. apsvērumā esot tikai atspoguļotas no LES 7. panta izrietošās tiesiskās sekas. Tāpēc no iepriekšējā punktā minētā sprieduma izrietot, ka apturēt no Līgumiem izrietošās tiesības attiecībā uz dalībvalsti, jo tā ir pārkāpusi LES 2. pantā ietvertās vērtības, var vienīgi Padome, piemērojot LES 7. panta 3. punktu.
Parlaments un Padome, ko atbalsta Beļģijas Karaliste, Dānijas Karaliste, Vācijas Federatīvā Republika, Īrija, Spānijas Karaliste, Francijas Republika, Luksemburgas Lielhercogiste, Nīderlandes Karaliste, Somijas Republika, Zviedrijas Karaliste un Komisija, apstrīd šīs argumentācijas pamatotību.
2.

Tiesas vērtējums
Ar pirmo, otro, piekto, sesto un vienpadsmito pamatu Polijas Republika, kuru atbalsta Ungārija, būtībā apgalvo, pirmkārt, ka ne LESD 322. panta 1. punkta a) apakšpunkts, ne arī kāda cita LESD norma nevarot tikt uzskatīta par piemērotu juridisko pamatu apstrīdētās regulas, it īpaši tās 2.–4. panta, pieņemšanai. Pakārtoti tā precizē, ka tad, ja Tiesai būtu jāuzskata, ka Savienības likumdevējs bija pilnvarots pieņemt apstrīdēto regulu, tā esot bijusi jāpieņem, balstoties uz LESD 311. panta trešo daļu vai 312. panta 2. punktu. Turklāt tā piebilst, ka ar procedūru, kas ieviesta ar minēto regulu, tiekot apieta LES 7. pantā paredzētā procedūra, kurai ir ekskluzīvs raksturs LES 2. pantā ietverto vērtību aizsardzībai, un ka tā apdraudot Tiesas kompetenču ierobežošanu, kas paredzēta LESD 269. pantā.
a)

Par apstrīdētās regulas juridisko pamatu
Vispirms jāatgādina, ka saskaņā ar LESD 322. panta 1. punkta a) apakšpunktu Parlaments un Padome, pieņemot regulas saskaņā ar parasto likumdošanas procedūru, pēc apspriešanās ar Revīzijas palātu pieņem “finanšu noteikumus, kuros jo īpaši nosaka budžeta apstiprināšanas un izpildes, kā arī aprēķinu uzrādīšanas un revīzijas procedūru”.
Šādu noteikumu mērķis ir regulēt visus ar Savienības budžeta izpildi saistītos aspektus, uz kuriem attiecas LESD sestās daļas, kas veltīta “noteikumiem par iestādēm un finanšu noteikumiem”, II sadaļa “Finanšu noteikumi”, turklāt regulēt šo izpildi plašā nozīmē.
Papildus tam, ka LESD 322. pants ir ietverts šīs II sadaļas 5. nodaļā “Kopīgi noteikumi”, jānorāda, ka uz šo noteikumu ir atsauce šīs II sadaļas ievaddaļā iekļautā LESD 310. panta 2. un 3. punktā, šīs pašas II sadaļas 3. nodaļā “Savienības gada budžets” ietvertā LESD 315. panta pirmajā un otrajā daļā un 316. panta pirmajā un otrajā daļā, kā arī LESD 317. pantā, kas ietverts minētās sadaļas 4. nodaļā “Budžeta īstenošana un atbrīvošana no atbildības”.
Gan LESD 310. pantam, gan 315.–317. pantam ir saikne ar Savienības budžeta izpildi.
LESD 310. panta 1. punktā ir noteikts, ka visus Savienības ieņēmumus un izdevumus iekļauj tāmē, ko sagatavo katram finanšu gadam, un budžetā, un tā 3. punktā ir paredzēts – lai īstenotu budžetā atspoguļotos izdevumus, iepriekš jāpieņem juridiski saistošs Savienības tiesību akts, kas noteiktu juridisko pamatu tās darbībai un attiecīgo izdevumu īstenošanai saskaņā ar LESD 322. pantā minēto regulu, izņemot gadījumus, kas paredzēti minētajā regulā. Visbeidzot, šī paša 310. panta 5. punktā ir prasīts, lai minētais budžets tiktu īstenots saskaņā ar pareizas finanšu pārvaldības principu un lai dalībvalstis sadarbotos ar Savienību, nodrošinot, ka budžetā iekļautās apropriācijas izmanto saskaņā ar šo principu.
LESD 315. panta pirmajā daļā ir paredzēts – ja, finanšu gadam sākoties, budžets vēl nav galīgi pieņemts, tad atbilstīgi regulām, kas pieņemtas saskaņā ar LESD 322. pantu, katru mēnesi ikvienā budžeta nodaļā var iztērēt summu, kas nepārsniedz vienu divpadsmito daļu no iepriekšējā finanšu gada budžeta apropriācijām attiecīgajā nodaļā; šie noteikumi tomēr nedod iespēju saņemt apropriācijas, kas pārsniedz vienu divpadsmito daļu no summas, kura paredzēta budžeta projektā tajā pašā nodaļā. Savukārt LESD 316. pants attiecas uz visu apropriāciju, kuras nav izlietotas līdz finanšu gada beigām, pārcelšanu uz nākamo gadu.
LESD 317. pantā tostarp ir noteikts, ka Komisija sadarbībā ar dalībvalstīm izpilda budžetu atbilstīgi to regulu noteikumiem, kuras pieņemtas saskaņā ar LESD 322. pantu, uzņemoties atbildību un saskaņā ar apropriāciju apjomu, ievērojot pareizas finanšu pārvaldības principu. Tajā arī ir prasīts, lai dalībvalstis sadarbotos ar Komisiju, nodrošinot to, ka apropriācijas tiks izmantotas saskaņā ar šo principu, un precizēts, ka regulā, kas pieņemta, īstenojot LESD 322. pantu, paredz dalībvalstu pienākumus budžeta izpildes kontrolē un revīzijā, kā arī attiecīgo atbildību.
No tā izriet, ka finanšu noteikumi, kuros “jo īpaši nosaka procedūru” budžeta izpildei, kā arī aprēķinu uzrādīšanas un revīzijas procedūru LESD 322. panta 1. punkta a) apakšpunkta izpratnē, lasot to šī sprieduma 115. punktā minēto noteikumu kontekstā, attiecas ne tikai uz noteikumiem, kas definē veidu, kā tiek apgūti šajā budžetā iekļautie izdevumi paši par sevi, bet arī it īpaši uz noteikumiem, ar kuriem nosaka pienākumus veikt kontroli un revīziju, kas ir jāveic dalībvalstīm, Komisijai izpildot budžetu sadarbībā ar tām, kā arī no tā izrietošo atbildību. It īpaši ir skaidri redzams, ka šo finanšu noteikumu mērķis tostarp ir nodrošināt, lai, izpildot Savienības budžetu, tiktu ievērots pareizas finanšu pārvaldības princips, tostarp dalībvalstīs.
Ņemot vērā iepriekš minētos apsvērumus, šajā lietā jāpārbauda, vai LESD 322. panta 1. punkta a) apakšpunkts varēja būt atbilstošs juridiskais pamats apstrīdētās regulas pieņemšanai.
Šajā ziņā saskaņā ar pastāvīgo judikatūru Savienības tiesību akta juridiskā pamata izvēlei ir jābalstās uz objektīviem faktoriem, kuri var būt tiesas pārbaudes priekšmets, tostarp uz šī tiesību akta mērķi un saturu (spriedumi, 2019. gada 3. decembris, Čehijas Republika/Parlaments un Padome,
C‑482/17
,
EU:C:2019:1035
,
31.
punkts; 2020. gada 8. decembris, Ungārija/Parlaments un Padome,
C‑620/18
,
EU:C:2020:1001
,
38.
punkts, kā arī 2020. gada 8. decembris, Polija/Parlaments un Padome,
C‑626/18
,
EU:C:2020:1000
,
43.
punkts).
Turklāt, lai noteiktu atbilstošu juridisko pamatu, var ņemt vērā jaunā tiesiskā regulējuma juridisko kontekstu, it īpaši, ciktāl šāds konteksts var sniegt skaidrību par šī regulējuma mērķi (spriedumi, 2019. gada 3. decembris, Čehijas Republika/Parlaments un Padome,
C‑482/17
,
EU:C:2019:1035
,
32.
punkts; 2020. gada 8. decembris, Ungārija/Parlaments un Padome,
C‑620/18
,
EU:C:2020:1001
,
39.
punkts, kā arī 2020. gada 8. decembris, Polija/Parlaments un Padome,
C‑626/18
,
EU:C:2020:1000
,
44.
punkts).
Šajā lietā, pirmām kārtām, par to, vai apstrīdētajai regulai, ņemot vērā tās mērķi, var piemērot LESD 322. panta 1. punkta a) apakšpunkta juridisko pamatu, Polijas Republika, kuru atbalsta Ungārija, apgalvo, ka šīs regulas faktiskais mērķis ir gadījumā, ja tiek konstatēti tiesiskuma principu pārkāpumi, ļaut piemērot sankcijas, izmantojot Savienības budžetu, un šis mērķis izrietot it īpaši no minētās regulas 7. panta 2. punkta otrās daļas, tās 14. apsvēruma, kā arī no tā, ka nav pierādīta saikne starp tiesiskuma ievērošanu un Savienības budžeta pareizu finanšu pārvaldību, no pamatojuma izklāsta, kas ir iesniegts kopā ar priekšlikumu, kura rezultātā tika pieņemta apstrīdētā regula, kā arī no statistikas, no kuras izrietot, ka šīs regulas pieņemšanas laikā neesot bijis nekādas vajadzības aizsargāt Savienības budžetu.
Šajā ziņā, pirmkārt, apstrīdētās regulas 1. pantā ir noteikts, ka tajā paredzēti “noteikumi, kas ir nepieciešami Savienības budžeta aizsardzībai, ja dalībvalstīs tiek pārkāpti tiesiskuma principi”. Tādējādi no šīs tiesību normas formulējuma izriet, ka minētās regulas mērķis ir aizsargāt Savienības budžetu pret apdraudējumiem, kas var izrietēt no tiesiskuma principu pārkāpumiem dalībvalstī.
Otrkārt, no apstrīdētās regulas 4. panta 1. punkta un 6. panta 1. punkta kopīgas interpretācijas izriet, ka procedūru, kas paredzēta, lai noteiktu “atbilstīgus pasākumus” Savienības budžeta aizsardzībai, Komisija var sākt vienīgi tad, ja šī iestāde konstatē, ka pastāv pamatoti iemesli ne vien uzskatīt, ka kādā dalībvalstī tiek pārkāpti tiesiskuma principi, bet it īpaši tad, ja šie pārkāpumi pietiekami tieši ietekmē vai nopietni draud ietekmēt Savienības budžeta pareizu finanšu pārvaldību vai tās finanšu interešu aizsardzību.
Turklāt no šīs regulas 5. panta 1. un 3. punkta izriet, ka šie atbilstīgie pasākumi galvenokārt ietver maksājumu apturēšanu, juridisko saistību izpildes apturēšanu, maksājumu izmaksas apturēšanu, tādu ekonomisko priekšrocību apturēšanu, kuras izriet no garantēta instrumenta, programmu vai saistību apstiprinājuma apturēšanu, juridisko saistību izbeigšanu, aizliegumu uzņemties jaunas juridiskas saistības vai slēgt jaunus nolīgumus, aizdevumu pirmstermiņa atmaksāšanu, ekonomisko priekšrocību, kuras izriet no garantētā instrumenta, saistību vai priekšfinansējuma samazināšanu, kā arī maksājumu termiņu pārtraukšanu un ka tiem ir jābūt samērīgiem, proti, ierobežotiem ar to, kas ir absolūti nepieciešams, ņemot vērā tiesiskuma principu pārkāpumu faktisko vai iespējamo ietekmi uz Savienības budžeta pareizu finanšu pārvaldību vai tās finanšu interesēm.
Turklāt saskaņā ar apstrīdētās regulas 7. panta 2. punkta otro daļu Komisija ierosina Padomei atcelt noteiktos pasākumus, ja vairs netiek izpildīti šīs regulas 4. pantā paredzētie nosacījumi un līdz ar to it īpaši – ja vairs nepastāv ietekme vai nopietni draudi ietekmēt Savienības budžeta pareizu pārvaldību vai tās finanšu interešu aizsardzību, tāpēc, kā ģenerāladvokāts M. Kamposs Sančess‑Bordona norādījis secinājumu lietā Ungārija/Parlaments un Padome (
C‑156/21
,
EU:C:2021:974
) 185. punktā, ja ietekme uz budžeta izpildi beidzas, šie pasākumi ir jāatceļ pat tad, ja turpinās konstatētie tiesiskuma principu pārkāpumi.
Nosakāmo pasākumu veidi, kritēriji saistībā ar to izvēli un apmēru, kā arī minēto pasākumu noteikšanas un atcelšanas nosacījumi, ciktāl tie saistīti ar ietekmi vai nopietniem draudiem ietekmēt Savienības budžeta pareizu finanšu pārvaldību vai Savienības finanšu interešu aizsardzību, apstiprina konstatējumu, ka apstrīdētās regulas mērķis ir aizsargāt Savienības budžetu tā izpildes laikā.
Turklāt no apstrīdētās regulas 5. panta 2. punkta formulējuma, lasot to šī panta 4. punkta, kā arī šīs regulas 19. apsvēruma kontekstā, izriet, ka šīs tiesību normas mērķis nav vis, kā to apgalvo Polijas Republika, kuru atbalsta Ungārija, sodīt dalībvalsti par tiesiskuma principa pārkāpumu, bet gan aizsargāt galasaņēmēju un labuma guvēju likumīgās intereses, ja saskaņā ar minēto regulu dalībvalstij tiek noteikti atbilstoši pasākumi. Tādējādi šajā tiesību normā ir noteiktas šādu pasākumu sekas trešām personām. Tāpēc minētā tiesību norma nevar pamatot apgalvojumu, ka apstrīdētās regulas mērķis esot nevis aizsargāt Savienības budžetu, bet gan sodīt par pašiem tiesiskuma pārkāpumiem dalībvalstī.
Treškārt, kā ģenerāladvokāts M. Kamposs Sančess‑Bordona norāda secinājumu lietā Ungārija/Parlaments un Padome (
C‑156/21
,
EU:C:2021:974
) 130. punktā, apstrīdētās regulas apsvērumi apstiprina šīs regulas mērķi, kāds tas izriet no tās 1. panta, proti, aizsargāt Savienības budžetu. Minētās regulas 2. un 7.–9. apsvērumā it īpaši ir noteikts, ka Eiropadome ir norādījusi, ka Savienības finanšu intereses jāaizsargā saskaņā ar LES 2. pantā ietvertajām vērtībām, ka tad, kad dalībvalstis īsteno Savienības budžetu, tiesiskuma ievērošana ir būtisks priekšnoteikums, lai ievērotu pareizas finanšu pārvaldības principus, kas paredzēti LESD 317. pantā, ka pareizu finanšu pārvaldību dalībvalstis var nodrošināt vienīgi tad, ja publiskās iestādes rīkojas saskaņā ar likumu, ja notiek saukšana pie atbildības par tiesību pārkāpumiem un ja publisko iestāžu patvaļīgus vai nelikumīgus lēmumus var pakļaut efektīvai pārbaudei tiesā, ko veic neatkarīgas tiesas, un izmeklēšanas un kriminālvajāšanas iestādēm ir jāsniedz garantijas minimums pret publisko iestāžu nelikumīgiem un patvaļīgiem lēmumiem, kas varētu kaitēt Savienības finanšu interesēm. Šīs pašas regulas 13. apsvērumā ir izklāstīts, ka šajā kontekstā tādējādi pastāv “nepārprotama saikne starp tiesiskuma ievērošanu un efektīvu Savienības budžeta izpildi saskaņā ar pareizas finanšu pārvaldības principiem”, savukārt tās 15. apsvērumā ir precizēts, ka “tiesiskuma principu pārkāpumi, jo īpaši tie, kas ietekmē publisko iestāžu pienācīgu darbību un efektīvu izskatīšanu tiesā, var nopietni kaitēt Savienības finanšu interesēm”.
Savukārt, lai gan apstrīdētās regulas 14. apsvērumā ir noteikts, ka tajā paredzētais mehānisms “papildina” instrumentus, kas veicina tiesiskumu un tā piemērošanu, tajā ir precizēts, ka šis mehānisms sekmē šo veicināšanu, “aizsargājot Savienības budžetu pret tiesiskuma principu pārkāpumiem, kas ietekmē pareizu finanšu pārvaldību vai Savienības finanšu interešu aizsardzību”.
Ceturtkārt, ciktāl Polijas Republika, kuru atbalsta Ungārija, apgalvo, ka apstrīdētās regulas 7.–9., 13. un 15. apsvērumā ir atsauce uz saiknes pastāvēšanu starp tiesiskuma ievērošanu un Savienības budžeta pareizu finanšu pārvaldību – tomēr to nepierādot –, jānorāda, ka Savienības likumdevējs varēja nonākt pie šajos apsvērumos izdarītajiem secinājumiem no likumdošanas procedūras laikā pieejamiem ekspertu atzinumiem, tostarp Revīzijas palātas Atzinuma Nr. 1/2018 attiecībā uz 2018. gada 2. maija Priekšlikumu Eiropas Parlamenta un Padomes regulai par Savienības budžeta aizsardzību vispārēju trūkumu gadījumā saistībā ar tiesiskumu dalībvalstīs (
OV 2018, C 291, 1. lpp.
), kura rezultātā tika pieņemta apstrīdētā regula. No minētā atzinuma 10. un 11. punkta izriet, ka šī iestāde piekrīt “Komisijas nostājai, ka nelikumīgi un patvaļīgi lēmumi, kurus pieņem par līdzekļu pārvaldību un izskatīšanu tiesā atbildīgās valsts iestādes, varētu kaitēt Savienības finanšu interesēm”, un atzīst, ka “tiesu iestāžu neatkarība un objektivitāte ir būtiski svarīgas, lai nodrošinātu pareizu finanšu pārvaldību un ES budžeta aizsardzību, īpaši [..] saistībā ar tiesā iesniegtām prasībām, cīņu pret krāpšanu un saistībā ar citām likumīgām ES interesēm”.
Tāpat Eiropas Ekonomikas un sociālo lietu komiteja 2018. gada 18. oktobra atzinuma par šo regulas priekšlikumu (
OV 2019, C 62, 173. lpp.
) 1.3. un 1.4. punktā ir precizējusi, ka “tiesiskuma efektīva ievērošana ir priekšnosacījums sabiedrības uzticēšanās iegūšanai attiecībā uz to, ka ES izdevumi dalībvalstīs ir pietiekami aizsargāti”, ka “priekšlikums [kura rezultātā tika pieņemta šī regula] palīdzēs [..] stiprināt ES finanšu interešu aizsardzību” un ka “nopietns, pastāvīgs un sistēmisks apdraudējums tiesiskumam [..] pēc savas būtības var tieši apdraudēt ES finanšu intereses”.
Piektkārt, Komisijas priekšlikumam, kura rezultātā tika pieņemta apstrīdētā regula, pievienotajā pamatojuma izklāstā tā, protams, norāda, ka ir tikušas izteiktas vēlmes par labu Savienības intervencei, lai tā aizsargātu tiesiskumu un tādējādi veiktu pasākumus, lai nodrošinātu tā ievērošanu. Tomēr šajā pašā pamatojuma izklāstā Komisija pamato savu priekšlikumu ar nepieciešamību “aizsargāt Savienības finanšu intereses no finansiālā zaudējuma riska, ko rada vispārējas tiesiskuma nepilnības dalībvalstī”.
Sestkārt, attiecībā uz statistiku, kas pierāda, ka apstrīdētās regulas pieņemšanas laikā neesot bijis nekādas objektīvas vajadzības aizsargāt Savienības budžetu, jānorāda, ka šī statistika pašas Polijas Republikas ieskatā attiecas uz konstatēto kļūdu procentuālo attiecību laikposmā no 2014. līdz 2016. gadam. Šīs regulas mērķis ir nevis novērst kļūdas, kuras var tikt pieļautas, izpildot Savienības budžetu, bet gan ietekmi – un nopietnus draudus ietekmēt – uz šo budžetu vai Savienības finanšu interešu aizsardzību, kas var izrietēt no tiesiskuma principu pārkāpumiem.
Katrā ziņā Polijas Republikas argumentācija, kas vērsta uz to, lai apšaubītu pašu apstrīdētās regulas lietderīgumu, pamatojoties uz to, ka tā neatbilstot objektīvai vajadzībai, nav pietiekama, lai pierādītu, ka Savienības likumdevējs ir pārkāpis savas kompetences robežas.
Ņemot vērā iepriekš minētos apsvērumus, jākonstatē, ka pretēji tam, ko apgalvo Polijas Republika, kuru atbalsta Ungārija, apstrīdētās regulas mērķis ir aizsargāt Savienības budžetu pret ietekmi, kas pietiekami tieši izriet no tiesiskuma principu pārkāpumiem dalībvalstī, nevis sodīt par pašiem šiem pārkāpumiem.
Šis mērķis atbilst prasībai, saskaņā ar kuru Savienības budžets ir jāizpilda atbilstoši pareizas finanšu pārvaldības principam, kā tas it īpaši ir noteikts LESD 310. panta 5. punktā, jo šī prasība ir piemērojama visiem LESD sestās daļas II sadaļas noteikumiem par Savienības budžeta izpildi, līdz ar to tostarp LESD 322. panta 1. punkta a) apakšpunktam.
Otrām kārtām, Polijas Republika, kuru atbalsta Ungārija, būtībā apgalvo, ka apstrīdētajai regulai tās satura dēļ likumiski nevar piemērot LESD 322. panta 1. punkta a) apakšpunkta juridisko pamatu, it īpaši, ciktāl ir runa par tās 2.–4. pantu. LESD 322. panta 1. punkta a) apakšpunkts neļaujot ne precizēt vērtības, kas ietilpst LES 2. pantā, ne līdz ar to definēt “tiesiskuma” jēdzienu, paplašināt šo jēdzienu attiecībā uz citām vērtībām, kas ietilpst LES 2. pantā, vai arī konstatēt tiesiskuma pārkāpumus neatkarīgi no tā, kāda ir to saikne ar Savienības budžetu. Turklāt Savienībai neesot piešķirta nekāda kompetence regulēt atsevišķus “tiesiskuma” jēdziena aspektus, piemēram, likumdošanas procesa iezīmes. Polijas Republika norāda, ka ar apstrīdēto regulu ieviestais mehānisms paredz, ka maksājumi no Savienības budžeta ir atkarīgi nevis no tā, vai dalībvalstis ievēro vai neievēro konkrētus pienākumus, kas saistīti ar pareizas finanšu pārvaldības principu, bet gan no tiesiskuma principu ievērošanas. Nosacītības mehānismam esot precīzi jānosaka līdzekļu saņemšanas nosacījumi, kuriem jābūt pietiekami tiešai saiknei ar finansējuma mērķiem. Saiknei starp kāda no šiem nosacījumiem pārkāpumu un finansējuma zaudēšanu esot jābūt pierādītai, un sankciju varot noteikt vienīgi tad, ja ir pierādīts, ka attiecīgais pārkāpums ietekmē mērķu īstenošanu vai līdzekļu pareizu izmantošanu. Minētās regulas 3. pants un 4. panta 2. punkts tomēr esot formulēti ļoti vispārīgi, nesniedzot konkrētus kritērijus tiesiskuma ievērošanas izvērtēšanai. It īpaši tās 4. panta 2. punkta h) apakšpunkts ļaujot aptvert vēl neidentificētas situācijas un rīcību, tādējādi ļaujot
ex post
izstrādāt kritērijus, kuru mērķis ir novērtēt tiesiskuma principu pārkāpumus, un līdz ar to ar apstrīdēto regulu ieviestajam mehānismam piešķirt sankciju mehānisma raksturu.
Šajā ziņā, pirmkārt, lietas dalībnieki ir vienisprātis, ka uz “nosacītības mehānismu”, kas Savienības budžeta finansējuma saņemšanu pakļauj noteiktu nosacījumu ievērošanai, var attiekties jēdziens “finanšu noteikumi” LESD 322. panta 1. punkta a) apakšpunkta izpratnē.
Tomēr, lai gan Polijas Republika, kuru atbalsta Ungārija, uzskata, ka šādam nosacījumam jābūt cieši saistītam vai nu ar kādu no konkrētas Savienības programmas vai darbības mērķiem, vai ar Savienības budžeta pareizu finanšu pārvaldību, Parlaments un Padome, ko atbalsta Beļģijas Karaliste, Dānijas Karaliste, Vācijas Federatīvā Republika, Īrija, Spānijas Karaliste, Francijas Republika, Luksemburgas Lielhercogiste, Nīderlandes Karaliste, Somijas Republika, Zviedrijas Karaliste un Komisija, uzskata, ka šādam mehānismam var būt arī “horizontālās nosacītības” raksturs tādā nozīmē, ka attiecīgo nosacījumu var saistīt ar LES 2. pantā ietverto tiesiskuma vērtību, kas jāievēro visās Savienības darbības jomās.
Šajā ziņā jāatgādina, ka saskaņā ar LES 2. pantu Savienība ir dibināta, pamatojoties uz dalībvalstīm kopīgām vērtībām, un ka saskaņā ar LES 49. pantu šo vērtību ievērošana ir ikvienas Eiropas valsts, kas lūdz kļūt par Savienības dalībvalsti, pievienošanās Savienībai priekšnosacījums (šajā nozīmē skat. spriedumu, 2021. gada 21. decembris, Euro Box Promotion u.c.,
C‑357/19, C‑379/19, C‑547/19, C‑811/19 un C‑840/19
,
EU:C:2021:1034
,
160.
un
161.
punkts, kā arī tajos minētā judikatūra).
Kā norādīts apstrīdētās regulas 5. apsvērumā, tiklīdz kandidātvalsts kļūst par dalībvalsti, tā pievienojas tiesiskajai struktūrai, kura ir balstīta uz pamatpremisu, saskaņā ar kuru katrai dalībvalstij ar visām pārējām dalībvalstīm ir kopīgas LES 2. pantā ietvertās vērtības, uz kurām ir balstīta Savienība, un tās to savstarpēji atzīst. Šī premisa izriet no Savienības tiesību īpašajām un būtiskajām iezīmēm, kuras ir saistītas ar to būtību un izriet no autonomijas, ko minētās tiesības bauda attiecībā pret dalībvalstu tiesībām un starptautiskajām tiesībām. Tā nozīmē un pamato dalībvalstu savstarpējo uzticēšanos šo vērtību atzīšanā un tādējādi Savienības tiesību, ar kurām tās tiek īstenotas, ievērošanā (šajā nozīmē skat. Atzinumu 2/13 (Savienības pievienošanās ECPAK), 2014. gada 18. decembris,
EU:C:2014:2454
,
166.
–
168.
punkts; spriedumus, 2018. gada 27. februāris, Associação Sindical dos Juízes Portugueses,
C‑64/16
,
EU:C:2018:117
,
30.
punkts, un 2021. gada 20. aprīlis, Repubblika,
C‑896/19
,
EU:C:2021:311
,
62.
punkts). Šajā apsvērumā ir arī precizēts, ka dalībvalstu tiesībām un praksei būtu jāturpina ievērot kopējās vērtības, uz kurām balstās Savienība.
No tā izriet, ka LES 2. pantā nostiprināto vērtību ievērošana no dalībvalsts puses ir visu šai dalībvalstij no Līgumu piemērošanas izrietošo tiesību izmantošanas nosacījums (spriedumi, 2021. gada 20. aprīlis, Repubblika,
C‑896/19
,
EU:C:2021:311
,
63.
punkts; 2021. gada 18. maijs, Asociaţia Forumul Judecătorilor din România u.c.,
C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 un C‑397/19
,
EU:C:2021:393
,
162.
punkts, kā arī 2021. gada 21. decembris, Euro Box Promotion u.c.,
C‑357/19, C‑379/19, C‑547/19, C‑811/19 un C‑840/19
,
EU:C:2021:1034
,
162.
punkts). Šo vērtību ievērošanu nevar reducēt līdz pienākumam, kurš kandidātvalstij ir jāpilda, lai pievienotos Savienībai, un no kura tā pēc pievienošanās varētu atbrīvoties.
Dalībvalstis ir noteikušas LES 2. pantā ietvertās vērtības, un tās ir tām kopīgas. Tajās definēta pati Savienības kā kopējas tiesību sistēmas identitāte. Tādējādi Savienībai ir jāspēj savas Līgumos noteiktās kompetences robežās aizstāvēt minētās vērtības.
No tā izriet, ka saskaņā ar LES 5. panta 2. punktā nostiprināto kompetences piešķiršanas principu, kā arī LESD 7. pantā paredzēto Savienības politiku savstarpējās konsekvences principu Savienībai un dalībvalstīm kopīgā vērtība, proti, tiesiskums, kas ietilpst pašos Savienības un tās tiesību sistēmas pamatos, var pamatot nosacītības mehānismu, kuru aptver “finanšu noteikumu” jēdziens LESD 322. panta 1. punkta a) apakšpunkta izpratnē.
Šajā ziņā jānorāda, pirmām kārtām, ka Savienības budžets ir viens no galvenajiem instrumentiem, kas Savienības politikās un darbībās ļauj konkretizēt LES 2. pantā norādīto solidaritātes principu, kurš pats par sevi ir viens no Savienības tiesību pamatprincipiem (pēc analoģijas skat. spriedumu, 2021. gada 15. jūlijs, Vācija/Polija,
C‑848/19 P
,
EU:C:2021:598
,
38.
punkts), un, otrām kārtām, ka šā principa īstenošana, izmantojot šo budžetu, ir balstīta uz dalībvalstu savstarpēju uzticēšanos par budžetā iekļauto kopējo resursu atbildīgu izmantošanu. Kā atgādināts šī sprieduma 143. punktā, šī savstarpējā uzticība pati par sevi ir balstīta uz katras dalībvalsts apņemšanos izpildīt pienākumus, kas tai paredzēti Savienības tiesībās, un turpināt – kā tas turklāt norādīts apstrīdētās regulas 5. apsvērumā – ievērot LES 2. pantā ietvertās vērtības, kuru vidū ir arī tiesiskuma vērtība.
Turklāt, kā norādīts apstrīdētās regulas 13. apsvērumā, pastāv acīmredzama saikne starp tiesiskuma vērtības ievērošanu, no vienas puses, un pienācīgu Savienības budžeta izpildi saskaņā ar pareizas finanšu pārvaldības principiem, kā arī Savienības finanšu interešu aizsardzību, no otras puses.
Proti, šo pareizo finanšu pārvaldību un finanšu intereses var būtiski apdraudēt dalībvalstī izdarīti tiesiskuma principu pārkāpumi, jo šo pārkāpumu sekas tostarp var būt tādas garantijas neesamība, ka izdevumi, kas segti no Savienības budžeta, atbilst visiem Savienības tiesībās paredzētajiem finansējuma nosacījumiem un tādējādi atbilst Savienības mērķiem, tai finansējot šādus izdevumus.
Konkrētāk, šo nosacījumu un mērķu kā Savienības tiesību elementu ievērošanu nevar pilnībā nodrošināt, ja nepastāv efektīva pārbaude tiesā, kuras mērķis ir nodrošināt Savienības tiesību ievērošanu, precizējot, ka šādas kontroles, ko veic neatkarīgas tiesas, esamība gan dalībvalstīs, gan Savienības līmenī ir tiesiskuma neatņemama sastāvdaļa (šajā nozīmē skat. spriedumu, 2021. gada 21. decembris, Euro Box Promotion u.c.,
C‑357/19, C‑379/19, C‑547/19, C‑811/19 un C‑840/19
,
EU:C:2021:1034
,
219.
, kā arī
222.
punkts).
No iepriekš minētā izriet, ka pretēji tam, ko apgalvo Polijas Republika, kuru atbalsta Ungārija, nosacītības mehānisms var ietilpt arī LESD 322. panta 1. punkta a) apakšpunktā minētajā jēdzienā “finanšu noteikumi”, ja ar to, lai saņemtu finansējumu no Savienības budžeta, tiek ieviesta horizontāla nosacītība, kas ir saistīta ar to, ka dalībvalsts ievēro tiesiskuma vērtību, kura ietverta LES 2. pantā un attiecas uz Savienības budžeta izpildi.
Šāds nosacītības mehānisms ir izveidots ar apstrīdētās regulas 4. panta 1. punktu, ciktāl tajā paredzēts, ka tiek veikti atbilstīgi pasākumi, ja tiek konstatēts, ka tiesiskuma principu pārkāpumi dalībvalstī pietiekami tiešā veidā ietekmē vai nopietni draud ietekmēt Savienības budžeta pareizu finanšu pārvaldību vai Savienības finanšu interešu aizsardzību.
No šīs regulas 5. panta 1. punkta izriet, ka šajā tiesību normā izsmeļoši ir paredzēti “atbilstīgi pasākumi”, kurus var pieņemt un kuri ir apkopoti šī sprieduma 126. punktā, un kuri visi faktiski attiecas uz Savienības budžeta izpildi.
Par apstrīdētās regulas 4. panta 1. punktā paredzēto nosacījumu, kas attiecas uz “tiesiskuma principu pārkāpumu” esamību, tās 2. panta a) punktā ir noteikts, ka jēdziens “tiesiskums” šīs regulas izpratnē jāsaprot kā “Savienības vērtība, kas noteikta LES 2. pantā”, un precizēts, ka šis jēdziens ietver šādus principus – likumību, tiesisko drošību, izpildvaras patvaļīguma aizliegumu, efektīvu tiesību aizsardzību tiesā, varas dalīšanu, kā arī diskriminācijas aizliegumu un vienlīdzību likuma priekšā. Tomēr šajā pašā tiesību normā ir uzsvērts, ka “tiesiskuma” jēdziens, kā tas definēts minētās regulas piemērošanas vajadzībām, “ir jāsaprot tā, ka tiek ņemtas vērā arī pārējās Savienības vērtības un principi, kas noteikti LES 2. pantā”. No tā izriet, ka šo vērtību un principu ievērošanu, ciktāl tā ietilpst pašā LES 2. pantā ietvertajā “tiesiskuma” vērtības definīcijā vai, kā izriet no šī panta otrā teikuma, ir cieši saistīta ar sabiedrību, kas respektē tiesiskumu, var prasīt tādā horizontālas nosacītības mehānismā, kāds ir ieviests ar apstrīdēto regulu.
Turklāt apstrīdētās regulas 3. panta – kurā ir minēti gadījumi, kas var norādīt uz šo principu pārkāpumiem, un to vidū ir tas, ka netiek nodrošināta interešu konflikta neesamība, – mērķis, kā ģenerāladvokāts M. Kamposs Sančess‑Bordona norādījis secinājumu lietā Ungārija/Parlaments un Padome (
C‑156/21
,
EU:C:2021:974
) 152. un 280. punktā, ir atvieglot šīs regulas piemērošanu.
No apstrīdētās regulas 4. panta 2. punkta izriet – lai uz tiesiskuma principu pārkāpumiem varētu attiecināt šī panta 1. punktā ieviesto horizontālās nosacītības mehānismu, tiem jāattiecas uz šī 2. punkta a)–h) apakšpunktā uzskaitītajām situācijām vai iestāžu rīcību, ciktāl tiem ir nozīme Savienības budžeta pareizai finanšu pārvaldībai vai Savienības finanšu interešu aizsardzībai.
No iepriekš minētā izriet, ka apstrīdētās regulas 2. panta a) punkts, 3. pants, 4. panta 2. punkts un 5. panta 1. punkts ir elementi, kas veido šīs regulas 4. panta 1. punktā noteikto horizontālās nosacītības mehānismu, norādot definīcijas, kas nepieciešamas tā īstenošanai, precizējot tā piemērošanas jomu un paredzot pasākumus, kurus tas varētu izraisīt. Tādējādi šīs tiesību normas ir šī mehānisma neatņemama sastāvdaļa un līdz ar to ietilpst jēdzienā “finanšu noteikumi” LESD 322. panta 1. punkta a) apakšpunkta izpratnē.
Otrkārt, šo konstatējumu neatspēko Polijas Republikas, kuru atbalsta Ungārija, argumentācija, saskaņā ar kuru Savienībai neesot piešķirta nekāda kompetence noteikt tiesisko regulējumu saistībā ar tādiem jēdziena “tiesiskums” specifiskiem aspektiem kā atbildīgs, demokrātisks un pārskatāms likumdošanas process.
Kā norādīts šī sprieduma 125. punktā, no apstrīdētās regulas 4. panta 1. punkta un 6. panta 1. punkta kopīgas interpretācijas izriet, ka tajā paredzēto procedūru Savienības budžeta aizsardzības “atbilstīgu pasākumu” noteikšanai Komisija var sākt vienīgi tad, ja šī iestāde konstatē, ka pastāv pamatoti iemesli ne vien uzskatīt, ka dalībvalstī tiek pārkāpti tiesiskuma principi, bet galvenokārt – ka šie pārkāpumi arī pietiekami tiešā veidā ietekmē vai nopietni draud ietekmēt Savienības budžeta pareizu finanšu pārvaldību vai Savienības finanšu interešu aizsardzību.
Turklāt, kā tika konstatēts šī sprieduma 156. punktā, no apstrīdētās regulas 4. panta 2. punkta izriet – lai uz tiesiskuma principa pārkāpumiem varētu attiecināt šī panta 1. punktā noteikto horizontālās nosacītības mehānismu, tiem ir jāattiecas uz šī 2. punkta a)–h) apakšpunktā uzskaitītajām situācijām vai iestāžu rīcību, ciktāl tā ir nozīmīga Savienības budžeta pareizai finanšu pārvaldībai vai Savienības finanšu interešu aizsardzībai.
Šādu nozīmību var prezumēt attiecībā uz tādu minētā 2. punkta a) un b) apakšpunktā norādīto iestāžu darbību, kuras izpilda Savienības budžetu un kurām ir uzticēta finanšu pārbaude, uzraudzība un revīzija. Izmeklēšanas un kriminālvajāšanas iestāžu pareiza darbība tā c) apakšpunktā ir minēta vienīgi, ciktāl tā attiecas uz Savienības tiesību pārkāpumiem saistībā ar Savienības budžeta izpildi vai Savienības finanšu interešu aizsardzību. Tas pats attiecas uz e) apakšpunktā minēto Savienības tiesību pārkāpumu novēršanu un sodīšanu, ko veic valsts tiesas vai administratīvās iestādes. Attiecībā uz d) apakšpunktā minēto pārbaudi tiesā – tā ir paredzēta vienīgi, ciktāl tā attiecas uz a)–c) apakšpunktā minēto iestāžu rīcību. Savukārt f) apakšpunktā paredzētā nepamatoti izmaksāto līdzekļu atgūšana attiecas vienīgi uz Savienības budžeta līdzekļiem, un tā tas ir arī g) apakšpunktā minētās sadarbības ar
OLAF
un
EPPO
gadījumā. Visbeidzot, h) apakšpunkts skaidri attiecas uz jebkuru citu situāciju vai iestāžu darbību, kam ir nozīme Savienības budžeta pareizai finanšu pārvaldībai vai tās finanšu interešu aizsardzībai.
No tā izriet, ka pretēji tam, ko apgalvo Polijas Republika, kuru atbalsta Ungārija, pirmām kārtām, apstrīdētā regula ļauj Savienības iestādēm izvērtēt situācijas dalībvalstīs vienīgi, ciktāl tām ir nozīme Savienības budžeta pareizai finanšu pārvaldībai vai Savienības finanšu interešu aizsardzībai, un, otrām kārtām, ka atbilstošos pasākumus, pamatojoties uz šo regulu, var noteikt vienīgi tad, ja tiek konstatēts, ka šādas situācijas ietver kāda no tiesiskuma principiem pārkāpumu, kas pietiekami tiešā veidā ietekmē vai nopietni draud ietekmēt pareizu finanšu pārvaldību vai minēto finanšu interešu aizsardzību.
Šādas situācijas, kurām ir nozīme Savienības budžeta izpildei, ne tikai ietilpst Savienības tiesību piemērošanas jomā, bet, kā tas konstatēts šī sprieduma 151. punktā, var ietilpt arī finanšu noteikumos LESD 322. panta 1. punkta a) apakšpunkta izpratnē, tam izpaužoties kā horizontālās nosacītības mehānismam, kas saistīts ar to, ka dalībvalsts ievēro tiesiskuma vērtību.
Treškārt, pretēji tam, ko apgalvo Polijas Republika, kuru atbalsta Ungārija, tas, ka horizontālās nosacītības mehānisms – kas atbilst šī sprieduma 151. punktā norādītajiem kritērijiem, ir saistīts ar to, ka dalībvalsts ievēro LES 2. pantā ietverto tiesiskuma vērtību, un attiecas uz Savienības budžeta izpildi – var ietilpt jēdzienā “finanšu noteikumi, kuros it īpaši ir noteikta kārtība [..] attiecībā uz budžeta izpildi” LESD 322. panta 1. punkta a) apakšpunkta izpratnē, nepaplašina šī jēdziena piemērojamību tik tālu, ka tas pārsniegtu to, kas ir nepieciešams Savienības budžeta pareizai izpildei.
Apstrīdētās regulas 4. panta 2. punktā ar minēto regulu izveidotā nosacītības mehānisma piemērošanas joma ir ierobežota ar tādām situācijām un iestāžu rīcību, kurai ir saikne ar Savienības budžeta izpildi, un tā 1. punktā ir noteikts, ka atbilstošu pasākumu veikšana ir pakļauta tiesiskuma principu pārkāpumiem, kuri pietiekami tiešā veidā ietekmē vai nopietni draud ietekmēt Savienības budžeta pareizu finanšu pārvaldību vai tās finanšu interešu aizsardzību. Tādējādi šis pēdējais nosacījums paredz, ka ir jābūt pierādītai faktiskai saiknei starp šiem pārkāpumiem un šādu ietekmi vai nopietniem draudiem ietekmēt.
Šajā ziņā jāuzsver, ka apstrīdētās regulas 4. panta 1. un 2. punkta piemērošana ir pakļauta šīs regulas 6. panta 1.–9. punktā precizētajām procesuālajām prasībām, un tas, kā norādīts minētās regulas 26. apsvērumā, nozīmē, ka Komisijai, pārbaudot, vai atbilstošu pasākumu veikšana ir pamatota, ir jābalstās uz konkrētiem elementiem un jāievēro Līgumos noteiktie objektivitātes, diskriminācijas aizlieguma un vienlīdzības principi.
It īpaši attiecībā uz tiesiskuma principu pārkāpumu konstatēšanu un novērtēšanu apstrīdētās regulas 16. apsvērumā ir precizēts, ka šim novērtējumam jābūt objektīvam un taisnīgam. Turklāt visu šo pienākumu ievērošana ir pakļauta pilnai tiesas pārbaudei Tiesā.
Ceturtkārt, par iebildumiem, ka ar apstrīdēto regulu izveidotajā nosacītības mehānismā nav noteikts, ka maksājumi no Savienības budžeta būtu atkarīgi no tā, vai dalībvalstis izpilda precīzi noteiktus konkrētus pienākumus, šīs regulas 3. pantā un 4. panta 2. punktā esot izmantoti vispārīgi jēdzieni, kuros nav noteikti konkrēti tiesiskuma ievērošanas vērtējuma kritēriji, un tās 4. panta 2. punkta h) apakšpunkts ļaujot aptvert vēl neidentificētas situācijas un rīcību, vispirms jānorāda – no minētās regulas 4. panta 1. punkta izriet, ka nosacījums par tiesiskumu attiecas uz šīs pašas regulas 2. panta a) punktā izklāstīto principu ievērošanu.
Tiesiskuma principu ievērošana ir uzskatāma par dalībvalstu pienākumu sasniegt rezultātu, kas – kā atgādināts šī sprieduma 142.–145. punktā – tieši izriet no to piederības Savienībai. Apstrīdētās regulas 3. apsvērumā ir norādīts, ka šos principus Tiesa ir aplūkojusi ļoti plašā judikatūrā, savukārt šīs regulas 8.–10. un 12. apsvērumā ir norādītas no tiem izrietošās galvenās prasības. Šie principi precizēti arī minētās regulas 3. pantā, kurā izklāstīti gadījumi, kas var norādīt uz to pārkāpumiem, kā arī šīs pašas regulas 4. panta 2. punktā, kurā identificētas situācijas un iestāžu rīcība, kas var būt par pamatu atbilstošu pasākumu veikšanai, ja ir izpildīti 4. panta 1. punktā paredzētie nosacījumi.
Turklāt apstrīdētās regulas 3. pantā un 4. panta 2. punktā izmantotā formulējuma vispārējais raksturs neliek apšaubīt LESD 322. panta 1. punkta a) apakšpunkta kā šīs regulas juridiskā pamata izvēli.
Pirmām kārtām, attiecībā uz apstrīdētās regulas 3. pantu, neskarot jautājumu par to, vai šajā pantā noteiktie tiesiskuma principu ievērošanas vērtējuma elementi atbilst tiesiskās drošības principa prasībām, kas ir devītā pamata priekšmets, nevar tikt prasīts, lai Savienības likumdevējs šādā nosacītības mehānismā precizētu visus tiesiskuma principu pārkāpuma gadījumus, jo šādu pārkāpumu raksturo dalībvalstīm pietiekami konkrēti un precīzi zināmu prasību neievērošana. Tā kā, kā norādīts šī sprieduma 155. punktā, minētajā 3. pantā ir vienīgi iekļauti gadījumi, kas var norādīt uz tiesiskuma principu pārkāpumiem, lai atvieglotu šī mehānisma piemērošanu, šis pants, kā norādīts šī sprieduma 157. punktā, ir nesaraujami saistīts ar minēto mehānismu un līdz ar to nevar likt apšaubīt LESD 322. panta 1. punkta a) apakšpunkta kā apstrīdētās regulas juridiskā pamata izvēli.
Otrām kārtām, kā atgādināts šī sprieduma 156. punktā, apstrīdētās regulas 4. panta 2. punktā ir precizēts – lai tiesiskuma principu pārkāpumiem varētu piemērot šī panta 1. punktā noteikto horizontālās nosacītības mehānismu, tiem ir jāattiecas uz šajā tiesību normā minētajām situācijām vai iestāžu rīcību, ciktāl tā ir nozīmīga Savienības budžeta pareizai finanšu pārvaldībai vai Savienības finanšu interešu aizsardzībai.
Pretēji tam, ko apgalvo Polijas Republika, kuru atbalsta Ungārija, šī tiesību norma, it īpaši tās h) apakšpunkts, nav tāda, kas gadījumus, kuri aplūkoti ar apstrīdēto regulu ieviestajā nosacītības mehānismā, padarītu par neizsmeļoši uzskaitītiem, nedz arī nepietiekami precīza, lai būtu daļa no tā.
No apstrīdētās regulas 4. panta 1. punkta un 4. panta 2. punkta h) apakšpunkta, lasot tos kopā, izriet, ka tiek veikti atbilstoši pasākumi, ja tiek konstatēts, ka ir pieļauts kāda no šīs regulas 2. panta a) punktā noteiktajiem principiem pārkāpums, kas attiecas uz situāciju, kura ir attiecināma uz dalībvalsts iestādi, vai uz šādas iestādes rīcību, ciktāl šī situācija vai rīcība ir nozīmīga Savienības budžeta pareizai finanšu pārvaldībai vai tās finanšu interešu aizsardzībai, un ja minētais pārkāpums pietiekami tiešā veidā ietekmē vai nopietni draud ietekmēt budžeta pareizu finanšu pārvaldību vai minēto finanšu interešu aizsardzību.
Turklāt apstrīdētās regulas 4. panta 2. punkts, ciktāl tā a)–g) apakšpunktā ir minētas konkrētas iestādes, tostarp “iestādes, kuras īsteno Savienības budžetu”, “iestādes, kuras veic finanšu kontroli, uzraudzību un revīziju”, vai arī “administratīvās iestādes”, sniedz norādes par iestādēm, uz kurām ir atsauce tā h) apakšpunktā.
Bez tam no apstrīdētās regulas 2. panta b) punktā ietvertās “valsts pārvaldes iestādes” jēdziena definīcijas var secināt, ka runa ir par publiskajām iestādēm jebkurā valdības līmenī, tostarp valsts, reģionālajām un vietējām iestādēm, kā arī publisko tiesību iestādēm vai pat privāto tiesību struktūrām, kurām ir uzticēts sabiedriskā pakalpojuma uzdevums un kurām ir piešķirtas pietiekamas finansiālas garantijas no dalībvalsts. Šo konstatējumu apstiprina šīs regulas 3., 8., 9., 15. un 19. apsvērums, kā arī tās 3. panta b) punkts, kurā ir norādītas vienīgi “valsts iestādes” un “tiesībaizsardzības iestādes”.
Tādējādi, tā kā no apstrīdētās regulas 4. panta 2. punkta formulējuma nepārprotami izriet, ka tas attiecas vienīgi uz situācijām vai rīcību, kurā vainojama dalībvalsts iestāde, ciktāl šī situācija vai rīcība ir nozīmīga Savienības budžeta pareizai finanšu pārvaldībai vai tās finanšu interešu aizsardzībai, ir jānoraida Polijas Republikas arguments par to, ka, pamatojoties uz šiem kritērijiem, tā nevar pietiekami konkrēti un precīzi noteikt attiecīgās situācijas un rīcību un ka tādējādi šī tiesību norma nevar būt elements, kas veido nosacītības mehānismu, kas izveidots apstrīdētajā regulā, balstoties uz LESD 322. panta 1. punkta a) apakšpunktu.
Piektkārt, attiecībā uz kritiku, kas vērsta pret apgalvoto prasības – pierādīt pietiekami tiešas saiknes pastāvēšanu starp tiesiskuma principa pārkāpumu un Savienības budžeta vai finanšu interešu aizsardzību – neesamību, jāatgādina, ka apstrīdētās regulas 4. panta 2. punktā ir prasīts: lai varētu noteikt atbilstošus pasākumus saskaņā ar šī panta 1. punktu, ir jābūt tādam tiesiskuma principu pārkāpumam, kurš attiecas uz situācijām vai iestāžu rīcību, kas ir nozīmīga Savienības budžeta pareizai finanšu pārvaldībai vai Savienības finanšu interešu aizsardzībai. Turklāt saskaņā ar šīs regulas 4. panta 1. punktu vienīgi tie šo principu pārkāpumi, kas “pietiekami tiešā veidā” ietekmē pareizu finanšu pārvaldību vai minētās finanšu intereses vai kas “pietiekami tiešā veidā” nopietni draud to ietekmēt, var pamatot pasākumu noteikšanu atbilstoši minētajai regulai.
Tādējādi apstrīdētās regulas 4. panta 1. un 2. punktā ir prasīts, lai sistemātiski tiktu pierādīta pietiekami tieša saikne starp šādu pārkāpumu un ietekmi vai nopietniem draudiem ietekmēt pareizu [finanšu] pārvaldību vai minētās finanšu intereses, turklāt šai saiknei, kā norādīts šī sprieduma 165. punktā, ir jābūt faktiskai. No šī sprieduma 168.–170. punkta izriet arī, ka šī saikne ir saistīta ar to, ka dalībvalsts nav ievērojusi kādu no tās pienākumiem sasniegt rezultātu, uz kuru ir attiecināma LES 2. pantā ietvertā tiesiskuma vērtība, ko tā, pievienojoties Savienībai, ir apņēmusies pilnībā ievērot.
Tātad, ņemot vērā arī to, kas izklāstīts šī sprieduma 166. punktā, Polijas Republika, kuru atbalsta Ungārija, kļūdaini apgalvo, ka šādu saikni varot konstatēt automātiski.
Sestkārt, nevar piekrist arī apgalvojumam, saskaņā ar kuru rīcības brīvība, kas ar apstrīdēto regulu ir piešķirta Padomei un Komisijai, ļaujot šīm iestādēm izmantot šajā regulā noteikto nosacītības mehānismu kā sankciju mehānismu par tiesiskuma principu pārkāpumiem, pamatojoties uz politiska rakstura vērtējumiem.
Ņemot vērā šī sprieduma 166. un 167. punktā atgādinātās prasības, nevar prezumēt, kā to dara Polijas Republika, ka Komisijai un Padomei piešķirtā rīcības brīvība ļautu šīm iestādēm piemērot ar apstrīdēto regulu ieviesto nosacītības mehānismu kā sankciju mehānismu tiesiskuma principu pārkāpumiem.
Septītkārt, Polijas Republika, kuru atbalsta Ungārija, kļūdaini apgalvo, ka apstrīdētā regula esot bijusi jāpamato ar LESD 311. panta trešo daļu par pašu resursu sistēmu vai ar LESD 312. panta 2. punktu par daudzgadu finanšu shēmu.
Pirmām kārtām, saskaņā ar LESD 311. panta trešo daļu Padome “pieņem lēmumu, paredzot noteikumus attiecībā uz Savienības pašas resursu sistēmu”, un ir precizēts, ka tā “šajā kontekstā var noteikt jaunas pašu resursu kategorijas vai likvidēt esošu kategoriju”.
Kā to pamatoti apgalvo Padome, ar apstrīdēto regulu nav izveidota jauna Savienības pašu resursu kategorija un nav atcelta neviena no tām. Turklāt tajā nav regulēta mijiedarbība starp dažādu veidu pašu resursiem un nav noteikta piemērošanas kārtība attiecībā uz pašu resursu iekasēšanu.
Lai gan ir tiesa, ka šī regula var attiekties arī uz tiesiskuma principu pārkāpumiem, kuri ietekmē Savienības pašu resursu iekasēšanu, tomēr tās mērķis ir nevis grozīt vai pielāgot šo resursu iekasēšanu atkarībā no konstatētajiem pārkāpumiem, bet gan veikt atbilstošus pasākumus attiecībā uz izdevumiem, kas jāsedz no Savienības budžeta, ja minētie pārkāpumi ietekmē vai nopietni draud ietekmēt Savienības budžeta pareizu finanšu pārvaldību vai Savienības finanšu interešu aizsardzību. No tā izriet, ka šī regula attiecas nevis uz Savienības pašu resursu iekasēšanu, bet gan uz tās budžeta izpildi.
Otrām kārtām, LESD 312. panta 2. punktā ir noteikts, ka Padome “pieņem regulu, kas nosaka daudzgadu finanšu shēmu”.
Tomēr apstrīdētās regulas mērķis, kā to pamatoti ir norādījusi Padome, nekādā ziņā nav plānot Savienības izdevumus noteiktā laikposmā, nosakot saistību apropriāciju un maksājumu apropriāciju gada maksimālos apmērus. Turklāt šī regula ir izveidota kā pastāvīgs nosacītības mehānisms, kas ir piemērojams ārpus noteiktās daudzgadu finanšu shēmas robežām.
Ņemot vērā visus iepriekš minētos apsvērumus, ir jānoraida Polijas Republikas, kuru atbalsta Ungārija, apgalvojumi par apstrīdētās regulas juridiskā pamata neesamību, ciktāl ar to neesot paredzēti finanšu noteikumi LESD 322. panta 1. punkta a) apakšpunkta izpratnē.
Ņemot to vērā, vēl ir jāpārbauda, vai, kā būtībā apgalvo Polijas Republika, kuru atbalsta Ungārija, Savienības likumdevējs nevar pieņemt tādus finanšu noteikumus, kādi paredzēti apstrīdētajā regulā, jo ar tiem tiek apiets LES 7. pants un LESD 269. pants.
b)

Par LES 7. panta un LESD 269. panta apiešanu
Pirmām kārtām, attiecībā uz LES 7. pantā paredzētās procedūras ekskluzīvo raksturu LES 2. pantā ietverto vērtību aizsardzībai Polijas Republika, kuru atbalsta Ungārija, būtībā apgalvo, ka tiesiskuma principu pārkāpumu var konstatēt vienīgi Eiropadome, piemērojot LES 7. panta 2. punktu. Vienīgi šī iestāde tās sastāva dēļ varot nodrošināt tādu tiesiskuma vērtības ievērošanas pārbaudi, kurai ir diskrecionārs raksturs un kas varot būt atkarīga no politiskiem apsvērumiem. Vienīgais izņēmums no šīm Eiropadomes ekskluzīvajām pilnvarām izrietot no dalībvalstu pienākuma nodrošināt efektīvu pārbaudi tiesā, kas noteikts LES 19. panta 1. punktā. Šīs ekskluzīvās pilnvaras esot apstiprinātas ar 2020. gada 17. decembra spriedumu Openbaar Ministerie (Izsniegšanas tiesu iestādes neatkarība) (
C‑354/20 PPU un C‑412/20 PPU
,
EU:C:2020:1033
,
57.
–
60.
punkts), kurā Tiesa ir nospriedusi, ka tad, ja tiek konstatēti sistēmiski trūkumi attiecībā uz dalībvalsts tiesu varas neatkarību, Eiropas apcietināšanas orderi var apturēt vienīgi Padome, piemērojot LES 7. panta 3. punktu.
Šajā ziņā, pirmkārt, jāatgādina, ka LES 2. pantā ietvertās Savienībai un dalībvalstīm kopējās pamatvērtības aptver vērtības, kas respektē cilvēka cieņu, brīvību, demokrātiju, vienlīdzību, tiesiskumu un cilvēktiesības sabiedrībā, kur nav diskriminācijas, kur valda taisnīgums, solidaritāte un sieviešu un vīriešu līdztiesība.
Hartas preambulā tostarp ir atgādināts, ka Savienība ir balstīta uz demokrātijas un tiesiskuma principiem un atzīst tiesības, brīvības un principus, kas noteikti minētajā hartā. Tās 6., 10.–13., 15., 16., 20., 21. un 23. pantā ir precizēts LES 2. pantā ietverto cilvēka cieņas, brīvības, vienlīdzības, cilvēktiesību ievērošanas, diskriminācijas aizlieguma un sieviešu un vīriešu līdztiesības vērtību apjoms. Hartas 47. pantā, kā arī LES 19. pantā tostarp ir garantētas tiesības uz efektīvu tiesību aizsardzību un piekļuvi neatkarīgai un objektīvai tiesai, kas iepriekš ir noteikta tiesību aktos, attiecībā uz Savienības tiesībās garantēto tiesību un brīvību aizsardzību.
Turklāt LESD 8. un 10. pantā, 19. panta 1. punktā, 153. panta 1. punkta i) apakšpunktā un 157. panta 1. punktā ir precizēts vienlīdzīgas attieksmes, diskriminācijas aizlieguma un sieviešu un vīriešu līdztiesības vērtību apjoms un ļauts Savienības likumdevējam pieņemt atvasināto tiesību normas, lai īstenotu šīs vērtības.
No diviem iepriekšējiem punktiem izriet, ka pretēji tam, ko apgalvo Polijas Republika, kuru atbalsta Ungārija, papildus LES 7. pantā paredzētajai procedūrai daudzas Līgumu normas, kas bieži ir konkretizētas dažādos atvasināto tiesību aktos, Savienības iestādēm piešķir kompetenci pārbaudīt, konstatēt un vajadzības gadījumā sodīt par LES 2. pantā ietverto vērtību pārkāpumiem, kas izdarīti kādā dalībvalstī.
It īpaši attiecībā uz tiesiskuma vērtību daži tās aspekti ir aizsargāti LES 19. pantā, kā to turklāt atzīst Polijas Republika. Tas pats attiecas uz Hartas 47.–50. pantu, kuri ietverti tās VI sadaļā “Tiesiskums” un kuri attiecīgi garantē tiesības uz efektīvu tiesību aizsardzību un tiesības uz taisnīgu tiesu, nevainīguma prezumpciju un tiesības uz aizstāvību, noziedzīgu nodarījumu un sodu tiesiskuma un samērīguma principus un tiesības netikt divreiz tiesātam vai sodītam par vienu un to pašu noziedzīgo nodarījumu.
Konkrētāk, Tiesa ir nospriedusi, ka LES 19. pantā, kurā ir konkretizēta LES 2. pantā ietvertā tiesiskuma vērtība, dalībvalstīm saskaņā ar minētā 19. panta 1. punkta otro daļu tiek prasīts paredzēt tiesību aizsardzības līdzekļu un procedūru sistēmu, kas nodrošina privātpersonām to tiesību uz efektīvu aizsardzību tiesā ievērošanu jomās, uz kurām attiecas Savienības tiesības (šajā nozīmē skat. spriedumu, 2021. gada 2. marts, A. B. u.c. (Augstākās tiesas tiesnešu iecelšana – Pārsūdzība),
C‑824/18
,
EU:C:2021:153
,
108.
un
109.
punkts, kā arī tajos minētā judikatūra). Šīs prasības ievērošanu var pārbaudīt Tiesa, īpaši Komisijas celtas prasības sakarā ar pienākumu neizpildi atbilstoši LESD 258. pantam laikā (šajā nozīmē skat. spriedumus, 2019. gada 24. jūnijs, Komisija/Polija (Augstākās tiesas neatkarība),
C‑619/18
,
EU:C:2019:531
,
58.
un
59.
punkts, kā arī 2019. gada 5. novembris, Komisija/Polija (Vispārējās jurisdikcijas tiesu neatkarība),
C‑192/18
,
EU:C:2019:924
,
106.
un
107.
punkts).
Turklāt Tiesa ir nospriedusi, ka LES 19. panta 1. punkta otrajā daļā, kas interpretēta Hartas 47. panta gaismā, dalībvalstīm ir noteikts pienākums sasniegt skaidru un precīzu rezultātu, un tas nav saistīts ne ar kādu nosacījumu par to tiesu neatkarību, kurām ir jāinterpretē un jāpiemēro Savienības tiesības, tāpēc valsts tiesai ir jāatstāj bez piemērošanas ikviena valsts tiesību norma, ar kuru tiek pārkāpta LES 19. panta 1. punkta otrā daļa, vajadzības gadījumā pirms tam saņemot no Tiesas šīs tiesību normas interpretāciju prejudiciālā nolēmuma tiesvedībā (šajā nozīmē skat. spriedumu, 2021. gada 2. marts, A. B. u.c. (Augstākās tiesas tiesnešu iecelšana – Pārsūdzība),
C‑824/18
,
EU:C:2021:153
,
142.
–
146.
punkts).
Tādējādi no šī sprieduma 195.–198. punktā izklāstītajiem apsvērumiem izriet, ka Polijas Republikas argumentācija, saskaņā ar kuru Savienība tiesiskuma vērtību var aizsargāt vienīgi LES 7. pantā paredzētajā procedūrā, ir jānoraida.
Otrkārt, pat pieņemot, ka dalībvalstu pārstāvju veiktā tiesiskuma vērtības ievērošanas pārbaude Eiropadomes un Padomes ietvaros procedūrā atbilstoši LES 7. pantam var būt pamatota ar politiskiem apsvērumiem, no tā tomēr katrā ziņā neizriet, ka jebkuram vērtējumam par šīs vērtības ievērošanu saskaņā ar citu Savienības tiesību normu noteikti būtu tāds pats raksturs, un Polijas Republika to turklāt atzīst, atsaucoties uz LES 19. pantu.
Attiecībā uz apstrīdēto regulu, kā tika norādīts šī sprieduma 168., 169. un 179. punktā, pienākums ievērot tās 2. panta a) punktā minētos principus ir dalībvalstu pienākums sasniegt rezultātu, kas – kā tika atgādināts šī sprieduma 142.–145. punktā – tieši izriet no to piederības pie Savienības saskaņā ar LES 2. pantu. Turklāt apstrīdētās regulas 3. apsvērumā ir atgādināts, ka šos principus Tiesa ir aplūkojusi ļoti plašā judikatūrā, savukārt šīs regulas 8. un 10.–12. apsvērumā ir norādītas galvenās no tiem izrietošās prasības, un minētie principi ir precizēti gan šīs regulas 3. pantā, norādot gadījumus, kas var liecināt par to pārkāpumiem, gan 4. panta 2. punktā, norādot uz situācijām un iestāžu rīcību, kas var būt par pamatu atbilstošu pasākumu noteikšanai, ja ir izpildīti šī 4. panta 1. punktā iekļautie nosacījumi.
Turklāt šī sprieduma 166. un 167. punktā ir norādīts, ka uz Komisijas un Padomes vērtējumiem attiecas apstrīdētās regulas 6. panta 1.–9. punktā konkretizētās procesuālās prasības.
Šādos apstākļos Polijas Republika kļūdaini apgalvo, ka apstrīdētās regulas 2. panta a) punktā norādītie principi ir tikai politiski un ka to ievērošanas kontrole nevar tikt stingri juridiski izvērtēta.
Treškārt, pretēji tam, ko norāda Polijas Republika, 2020. gada 17. decembra spriedumā Openbaar Ministerie (Izsniegšanas tiesu iestādes neatkarība) (
C‑354/20 PPU un C‑412/20 PPU
,
EU:C:2020:1033
) nekādi nav nostiprināts LES 7. panta ekskluzīvais raksturs, bet tajā ir vienīgi noteikti gadījumi, kad sistēmiski un vispārīgi trūkumi attiecībā uz tiesu varas neatkarību Eiropas apcietināšanas ordera izsniegšanas dalībvalstī var attaisnot šā ordera neizpildi.
Otrām kārtām, attiecībā uz apgalvojumu, ka ar apstrīdēto regulu tiekot apieta gan LES 7. pantā paredzētā procedūra, gan LESD 269. pantā paredzētais Tiesas pilnvaru ierobežojums, Polijas Republika, kuru atbalsta Ungārija, pēc būtības apgalvo, ka ar šo regulu noteiktais nosacītības mehānisms un LES 7. pantā paredzētā procedūra sakrīt to mērķu, principu un pasākumu ziņā, kurus var izraisīt to īstenošana. Tomēr minētajā regulā esot paredzēti elastīgāki procesuālie noteikumi nekā LES 7. pantā paredzētie, un minētais nosacītības mehānisms esot daudz plašāks un varot tikt īstenots ātrāk nekā šajā pantā paredzētā procedūra, tādējādi liedzot šai procedūrai jebkādu lietderīgo iedarbību un izraisot acīmredzamu tās apiešanu. Vienīgi LES 7. pants ļaujot Eiropadomei un Padomei kontrolēt tiesiskuma ievērošanu jomās, kas ietilpst dalībvalstu ekskluzīvajā kompetencē. Līdz ar to Tiesas rīcībā neesot pietiekamu pārbaudes modeļu, kuri tai ļautu, veicot pārbaudi tiesā attiecībā uz Padomes lēmumu, kas pieņemts saskaņā ar apstrīdēto regulu, izvērtēt dalībvalsts rīcības atbilstību pienākumiem, kas tai ir noteikti Savienības tiesībās. Tādējādi šīs regulas 2. panta a) punktā ietvertā tiesiskuma definīcija kļūstot vispārsaistoša gan tiesvedībā, kas sākta saskaņā ar LES 7. pantu, kuras priekšmets ir šīs vērtības pārkāpums vai nopietni draudi to pārkāpt, gan Tiesai veicot pārbaudi tiesā par lēmumu, ar kuru ir noteikti atbilstoši pasākumi saskaņā ar šo regulu, pārkāpjot LESD 269. pantu.
Šajā ziņā, pirmkārt, jānorāda, ka Savienības likumdevējs, nepārkāpjot LES 7. pantu, nevar ieviest procedūru, kas ir paralēla šajā tiesību normā paredzētajai procedūrai, kam būtībā būtu viens un tas pats priekšmets, tie paši mērķi un kas ļautu noteikt identiskus pasākumus, vienlaikus paredzot citu iestāžu iesaistīšanos vai materiālos un procesuālos nosacījumus, kuri atšķiras no minētajā tiesību normā paredzētajiem.
Tomēr Savienības likumdevējs, ja tam šim nolūkam ir juridiskais pamats, ir tiesīgs atvasināto tiesību aktā noteikt citas procedūras attiecībā uz LES 2. pantā minētajām vērtībām, tostarp tiesiskumu, ciktāl šīs procedūras gan mērķa, gan priekšmeta ziņā atšķiras no LES 7. pantā paredzētās procedūras (pēc analoģijas skat. spriedumu, 1979. gada 7. februāris, Francija/Komisija,
15/76 un 16/76
,
EU:C:1979:29
,
26.
punkts; rīkojumu, 1996. gada 11. jūlijs, An Taisce un WWF UK/Komisija,
C‑325/94 P
,
EU:C:1996:293
,
25.
punkts, kā arī spriedumu, 2001. gada 11. janvāris, Grieķija/Komisija,
C‑247/98
,
EU:C:2001:4
,
13.
punkts).
Šajā lietā, runājot par LES 7. pantā paredzētās procedūras un apstrīdētajā regulā paredzētās procedūras attiecīgajiem mērķiem, no LES 7. panta 2.–4. punkta izriet, ka šajā pantā paredzētā procedūra ļauj tostarp Padomei, ja Eiropadome ir konstatējusi dalībvalsts izdarītus LES 2. pantā minēto vērtību vairākkārtējus nopietnus pārkāpumus, apturēt noteiktas tiesības, kas izriet no Līgumu piemērošanas šai dalībvalstij, tostarp šīs dalībvalsts valdības pārstāvja balsstiesības Padomē, un Padome vēlāk var izlemt grozīt tās veiktos pasākumus vai tos izbeigt, lai reaģētu uz izmaiņām situācijā, kas tai lika šos pasākumus noteikt.
LES 7. pantā paredzētās procedūras mērķis tādējādi ir ļaut Padomei sodīt par vairākkārtējiem nopietniem LES 2. pantā ietverto vērtību pārkāpumiem, lai tostarp pieprasītu attiecīgajai dalībvalstij izbeigt šos pārkāpumus.
Savukārt, kā izriet no šī sprieduma 124.–137. punkta, no to pasākumu rakstura, kurus var noteikt saskaņā ar apstrīdēto regulu, kā arī no šo pasākumu noteikšanas un atcelšanas nosacījumiem izriet, ka ar šo regulu ieviestās procedūras mērķis atbilstoši LESD 310. panta 5. punktā un 317. panta pirmajā daļā noteiktajam pareizas finanšu pārvaldības principam ir nodrošināt Savienības budžeta aizsardzību gadījumā, ja dalībvalstī tiek pārkāpti tiesiskuma principi, nevis, izmantojot Savienības budžetu, sodīt par tiesiskuma principu pārkāpumiem.
No tā izriet, ka apstrīdētajā regulā paredzētās procedūras mērķis atšķiras no LES 7. panta mērķa.
Par abu šo procedūru priekšmetu jānorāda, ka LES 7. pantā paredzētās procedūras piemērošanas joma attiecas uz visām LES 2. pantā ietvertajām vērtībām, savukārt ar apstrīdēto regulu ieviestās procedūras piemērošanas joma attiecas tikai uz vienu no šīm vērtībām, proti, tiesiskumu.
Turklāt LES 7. pants ļauj aptvert jebkuru vairākkārtēju nopietnu LES 2. pantā ietvertās vērtības pārkāpumu, savukārt apstrīdētajā regulā tās 2. panta a) punktā norādītos tiesiskuma principu pārkāpumus ir atļauts pārbaudīt vienīgi tad, ja ir pamatoti iemesli uzskatīt, ka tiem ir ietekme uz budžetu.
Par abu procedūru sākšanas nosacījumiem jāatzīmē, ka LES 7. pantā paredzēto procedūru saskaņā ar tā 1. punkta noteikumiem var sākt, ja pastāv nepārprotams risks, ka kāda dalībvalsts var nopietni pārkāpt LES 2. pantā ietvertās vērtības, iniciatīvas tiesības pieder trešdaļai dalībvalstu, Parlamentam vai Komisijai un sākotnēji vienīgā prasība ir nepārprotams risks, ka var tikt nopietni pārkāptas šīs vērtības, vēlāk – attiecībā uz LES 7. panta 2. un 3. punktā paredzēto noteikto tiesību, kuras izriet no Līgumu piemērošanas attiecīgajai dalībvalstij, apturēšanu – vairākkārtējs nopietns šo vērtību pārkāpums no šīs valsts puses. Savukārt procedūru, kas ieviesta ar apstrīdēto regulu, var sākt vienīgi Komisija, ja pastāv pamatoti iemesli uzskatīt, ne tikai ka dalībvalstī tiek pārkāpti tiesiskuma principi, bet arī un galvenokārt – ka šie pārkāpumi pietiekami tiešā veidā ietekmē vai nopietni draud ietekmēt Savienības budžeta pareizu finanšu pārvaldību vai Savienības finanšu interešu aizsardzību.
Turklāt vienīgais materiālais nosacījums pasākumu noteikšanai atbilstoši LES 7. pantam ir Eiropadomes konstatējums, ka dalībvalsts vairākkārtēji nopietni pārkāpj LES 2. pantā ietvertās vērtības. Savukārt, kā tika norādīts šī sprieduma 165. punktā, saskaņā ar apstrīdētās regulas 4. panta 1. un 2. punktu pasākumus saskaņā ar šo regulu var noteikt vienīgi tad, ja ir izpildīti divi nosacījumi. Pirmām kārtām, ir jākonstatē, ka tiesiskuma principu pārkāpums dalībvalstī attiecas vismaz uz vienu no šajā 2. punktā minētajām situācijām vai iestāžu rīcību, ciktāl tā ir nozīmīga Savienības budžeta pareizai finanšu pārvaldībai vai Savienības finanšu interešu aizsardzībai. Otrām kārtām, ir arī jāpierāda, ka šie pārkāpumi pietiekami tiešā veidā ietekmē vai nopietni draud ietekmēt pareizu finanšu pārvaldību vai šīs finanšu intereses, un šis nosacījums tādējādi nozīmē faktiskas saiknes noteikšanu starp šiem pārkāpumiem un šādu ietekmi vai nopietniem draudiem ietekmēt.
Runājot par to pasākumu raksturu, kurus var noteikt, pamatojoties uz LES 7. panta 3. punktu, tie ietver “dažu tiesību, kas izriet no Līgumu piemērošanas konkrētai dalībvalstij, tostarp šīs dalībvalsts valdības pārstāvja balsstiesības Padomē, [atņemšanu]”, tātad tie var attiekties uz visām tiesībām, kas izriet no Līgumu piemērošanas attiecīgajai dalībvalstij. Turpretī pasākumi, kurus var noteikt saskaņā ar apstrīdēto regulu, savukārt ir ierobežoti ar tiem, kuri uzskaitīti tās 5. panta 1. punktā un apkopoti šī sprieduma 126. punktā un kuriem visiem ir budžeta raksturs.
Visbeidzot LES 7. pantā noteikto pasākumu grozīšana un atcelšana ir paredzēta tikai tādēļ, lai reaģētu uz izmaiņām situācijā, kuras dēļ tie tika noteikti. Savukārt apstrīdētās regulas 7. panta 2. punkta otrajā un trešajā daļā noteikto pasākumu atcelšana un grozīšana ir atkarīga no šīs regulas 4. pantā paredzēto pasākumu noteikšanas nosacījumiem. Tāpēc šos pasākumus var atcelt vai grozīt ne tikai gadījumā, kad vismaz daļēji tiek novērsti tiesiskuma principu pārkāpumi attiecīgajā dalībvalstī, bet it īpaši gadījumā, ja šie pārkāpumi, lai arī tie ieilgst, tomēr vairs neietekmē Savienības budžetu. Tā tas tostarp var būt tad, ja tie vairs neattiecas vismaz uz kādu no šī panta 2. punktā minētajām situācijām vai iestāžu rīcību, ja šīs situācijas vai rīcība vairs nav nozīmīga Savienības budžeta pareizai finanšu pārvaldībai vai Savienības finanšu interešu aizsardzībai, ja pārkāpums vairs neietekmē vai vairs nopietni nedraud ietekmēt šo pareizo pārvaldību vai minētās finanšu intereses vai ja saikne starp tiesiskuma principa pārkāpumu un šādu ietekmi vai nopietniem draudiem ietekmēt vairs nav pietiekami tieša.
Ņemot vērā iepriekš minētos apsvērumus, jākonstatē, ka LES 7. pantā un apstrīdētajā regulā paredzētajām procedūrām ir dažādi mērķi un katrai no tām ir skaidri atšķirīgs priekšmets.
No tā izriet, ka pretēji tam, ko apgalvo Polijas Republika, kuru atbalsta Ungārija, ar apstrīdēto regulu ieviesto procedūru nevar uzskatīt par tādu, ar kuru tiek ieviesta paralēla procedūra, kas apietu LES 7. pantu.
Otrkārt, attiecībā uz argumentāciju, saskaņā ar kuru vienīgi LES 7. pants ļaujot Savienības iestādēm kontrolēt tiesiskuma ievērošanu jomās, kas ietilpst dalībvalstu ekskluzīvajā kompetencē, šī sprieduma 162. un 163. punktā tika konstatēts, pirmām kārtām, ka apstrīdētā regula ļauj Savienības iestādēm pārbaudīt situācijas dalībvalstīs vienīgi, ciktāl tās ir nozīmīgas Savienības budžeta izpildei saskaņā ar pareizas finanšu pārvaldības principu vai Savienības finanšu interešu aizsardzību, un, otrām kārtām, ka atbilstošos pasākumus saskaņā ar šo regulu var noteikt vienīgi tad, ja ir pierādīts, ka šādas situācijas ietver kāda no tiesiskuma principiem pārkāpumu, kas pietiekami tiešā veidā ietekmē vai nopietni draud ietekmēt pareizu finanšu pārvaldību vai finanšu interešu aizsardzību.
Tā kā šādas situācijas ir saistītas ar Savienības budžeta izpildi un tādējādi ietilpst Savienības tiesību piemērošanas jomā, Polijas Republika, kuru atbalsta Ungārija, nevar apgalvot, ka vienīgi LES 7. pants ļaujot Savienības iestādēm tās pārbaudīt.
Treškārt, attiecībā uz argumentāciju, saskaņā ar kuru nepastāvot pietiekami pārbaudes modeļi, kas ļautu Tiesai, veicot pārbaudi tiesā attiecībā uz Padomes lēmumu, izvērtēt dalībvalsts rīcības atbilstību tai Savienības tiesībās paredzētajiem pienākumiem, šī argumentācija ir jānoraida šī sprieduma 201. un 203. punktā izklāstīto iemeslu dēļ.
Ceturtkārt, ciktāl Polijas Republika, kuru atbalsta Ungārija, apgalvo, ka apstrīdētās regulas 2. panta a) punktā ietvertā “tiesiskuma” definīcija kļūtu vispārsaistoša gan tiesvedībā, kas sākta saskaņā ar LES 7. pantu, gan pārbaudē tiesā, kuru Tiesa veic par lēmumu, ar ko noteikti atbilstoši pasākumi saskaņā ar šo regulu, pārkāpjot LESD 269. pantu, pirmām kārtām, no šī sprieduma 144. un 154. punkta izriet, ka, neskarot jautājumu, vai šī definīcija atbilst tiesiskās drošības principa prasībām, kas ir devītā pamata priekšmets, šajā 2. panta a) punktā norādītais “tiesiskuma” jēdziens ir jāsaprot kā LES 2. pantā ietvertā vērtība, ka tajā noteiktie principi ir daļa no pašas šīs vērtības definīcijas vai ir cieši saistīti ar sabiedrību, kurā tiek ievērots tiesiskums, un ka, pievienojoties Savienībai, dalībvalstis ir apņēmušās ievērot un veicināt LES 2. pantā ietvertās vērtības, kuru ievērošana ir priekšnoteikums visu to tiesību izmantošanai, kas izriet no Līgumu piemērošanas dalībvalstīs.
No tā izriet, ka apstrīdētās regulas 2. panta a) punktā minētie tiesiskuma principi dalībvalstīm jau ir jāievēro neatkarīgi no minētās regulas.
Turpinājumā jānorāda, ka atbilstoši LES 269. panta formulējumam šis pants attiecas vienīgi uz tāda tiesību akta likumības pārbaudi, kuru Eiropadome vai Padome ir pieņēmusi saskaņā ar LES 7. pantu.
Šādos apstākļos un ņemot vērā šī sprieduma 218. un 219. punktā izdarītos konstatējumus, tiesiskuma pārbaude, ko Tiesa var veikt it īpaši saistībā ar atcelšanas prasību, kura celta, pamatojoties uz LESD 263. pantu, par Padomes lēmumiem, kas pieņemti saskaņā ar apstrīdētās regulas 6. panta 10. punktu, neietilpst LESD 269. panta piemērošanas jomā un tādējādi uz to neattiecas tajā paredzētie īpašie noteikumi.
No tā izriet, ka ar apstrīdēto regulu Tiesai netiek piešķirta nekāda jauna kompetence.
Visbeidzot spriedumus, ko Tiesa pasludinājusi saistībā ar prasībām, kas celtas par Padomes lēmumiem, kuri pieņemti saskaņā ar šīs regulas 6. panta 10. punktu, varētu ņemt vērā procedūrā, kas sākta saskaņā ar LES 7. pantu, tomēr šāda ņemšana vērā nekādi nenozīmē LESD 269. panta apiešanu.
Ņemot vērā visus iepriekš minētos apsvērumus, Polijas Republikas, kuru atbalsta Ungārija, apgalvojumi par LES 7. panta un LESD 269. panta apiešanu ir jānoraida kā nepamatoti un līdz ar to pirmais, otrais, piektais, sestais un vienpadsmitais pamats ir jānoraida kā nepamatots.
B.

Par trešo pamatu attiecībā uz 2. protokola pārkāpšanu
1.

Lietas dalībnieku argumenti
Pakārtoti pirmajam pamatam Polijas Republika, kuru atbalsta Ungārija, apgalvo, ka apstrīdētā regula ir pieņemta, pārkāpjot no Protokola (Nr. 2) par subsidiaritātes principa un samērīguma principa piemērošanu (turpmāk tekstā – “2. protokols”) izrietošo apspriešanās pienākumu.
Subsidiaritātes princips, kas esot piemērojams jomās, kuras neietilpst Savienības ekskluzīvajā kompetencē, prasot, lai Savienība iejauktos vienīgi tad un tiktāl, ciktāl izvirzītos mērķus nevar pietiekami sasniegt ar dalībvalstu rīcību. Saskaņā ar 2. protokolu valstu parlamenti nodrošinot subsidiaritātes principa ievērošanu atbilstoši minētajā protokolā paredzētajai procedūrai.
Tomēr Savienības budžeta aizsardzība ietilpstot nevis Savienības ekskluzīvajā kompetencē, bet gan tās dalītajā kompetencē ar dalībvalstīm. Pirmkārt, šī aizsardzība neesot minēta LESD 3. panta 1. punktā, un, otrkārt, LESD 325. panta 1. punktā esot noteikts vienots pienākums Savienībai un dalībvalstīm cīnīties pret krāpšanu un jebkādām nelikumīgām darbībām, kas ietekmē Savienības finanšu intereses.
Tādējādi Komisija savā regulas priekšlikumā, kura rezultātā tika pieņemta apstrīdētā regula, esot kļūdaini norādījusi, ka Savienības budžeta aizsardzība ietilpst jomās, kas ir tās ekskluzīvajā kompetencē, un līdz ar to šī iestāde neesot izpildījusi tai 2. protokolā paredzētos pienākumus. Konkrētāk, minētā iestāde neesot iesniegusi šo priekšlikumu valstu parlamentiem visās Savienības oficiālajās valodās, un tas ir pretrunā šī protokola 6. panta pirmās daļas noteikumiem. Šādi rīkojoties, Komisija neesot ievērojusi arī minētā protokola 7. panta pirmo daļu, saskaņā ar kuru šī iestāde ņem vērā valstu parlamentu pieņemtos pamatotos atzinumus.
Polijas Republika, kuru atbalsta Ungārija, uzskata, ka pret šādiem pārkāpumiem ir jāattiecas tāpat kā pret Parlamenta tiesību pārkāpumiem likumdošanas procedūrās. Šajā ziņā Tiesa esot norādījusi, ka Parlamenta dalība likumdošanas procesā ir demokrātijas pamatprincipa izpausme, atbilstoši kuram tauta ar pārstāvju sapulces starpniecību piedalās varas īstenošanā, un tādējādi atbilstoša apspriešanās ar Parlamentu LESD paredzētajos gadījumos esot būtisks procedūras noteikums, kura neievērošanas dēļ attiecīgais tiesību akts ir spēkā neesošs. Tā kā 2. protokola mērķis saskaņā ar tā preambulu ir nodrošināt to, ka lēmumu pieņemšana tiek iespējami tuvināta pilsoņiem, tajā paredzētā pienākuma apspriesties ar valstu parlamentiem pārkāpšanai līdz ar to šajā gadījumā būtu jāizraisa apstrīdētās regulas atcelšana.
Atcelšanu pamatojot arī apstāklis, ka Komisija nav pilnībā izpildījusi savu 2. protokola 4. panta pirmajā daļā paredzēto pienākumu, saskaņā ar kuru tai savi leģislatīvo aktu projekti un grozītie projekti ir jāiesniedz valstu parlamentiem. Netiek apšaubīts, ka tā ir iesniegusi savu sākotnējo regulas priekšlikumu šiem parlamentiem, tomēr tas esot būtiski pārstrādāts likumdošanas procedūras vēlākās stadijās, nedodot minētajiem parlamentiem iespēju veikt jaunu pārbaudi. No Tiesas judikatūras izrietot, ka jauna apspriešanās ar Parlamentu ir nepieciešama ikreiz, kad galīgi pieņemtais teksts, aplūkots kopumā, būtībā atšķiras no tā, par kuru ar Parlamentu jau ir notikusi apspriešanās, jo šī jaunā apspriešanās ir būtisks procedūras noteikums, kuras neievērošanas dēļ attiecīgais akts ir spēkā neesošs.
Parlaments un Padome, ko atbalsta Beļģijas Karaliste, Dānijas Karaliste, Vācijas Federatīvā Republika, Īrija, Spānijas Karaliste, Francijas Republika, Luksemburgas Lielhercogiste, Nīderlandes Karaliste, Somijas Republika, Zviedrijas Karaliste un Komisija, apstrīd šo argumentāciju.
2.

Tiesas vērtējums
No LES 5. panta 3. punkta izriet, ka 2. protokola noteikumi par subsidiaritātes principu ir piemērojami vienīgi “jomās, kuras nav ekskluzīvā Savienības kompetencē”.
Pirmkārt, pretēji tam, ko apgalvo Polijas Republika, kuru atbalsta Ungārija, LESD 325. panta 1. punkts nav atbilstošs, lai noteiktu, vai apstrīdētā regula ietilpst šādā jomā.
No šī sprieduma 112.–189. punkta izriet, ka apstrīdētā regula ir pamatoti balstīta uz citu juridisko pamatu, proti, LESD 322. panta 1. punkta a) apakšpunktu, jo minētās regulas mērķis ir aizsargāt Savienības budžetu no situācijām vai darbībām, kurās vainojamas dalībvalstu iestādes un kuras izriet no tiesiskuma principa pārkāpumiem, kas pietiekami tiešā veidā ietekmē vai nopietni draud ietekmēt Savienības budžeta pareizu finanšu pārvaldību vai tās finanšu interešu aizsardzību.
Otrkārt, regulas priekšlikuma, kura rezultātā tika pieņemta apstrīdētā regula, sadaļā “Subsidiaritāte (neekskluzīvas kompetences gadījumā)” pamatoti ir precizēts, ka “[LESD] 322. pantā norādītie finanšu noteikumi, kas reglamentē Savienības budžetu, nevar tikt pieņemti dalībvalstu līmenī”.
Šajā ziņā, kā secinājumu 40. un 45. punktā norādījis ģenerāladvokāts, tāda regula kā apstrīdētā regula, kurā ir ietverti finanšu noteikumi, kuros noteikta kārtība attiecībā uz Savienības budžeta izveidi un izpildi LESD 322. panta 1. punkta a) apakšpunkta izpratnē, ietilpst Savienības kompetencē, kura saistīta ar tās darbību un kuru tās rakstura dēļ var īstenot tikai pati Savienība. Tāpēc subsidiaritātes principu nevar piemērot.
Tāpēc Polijas Republikas argumentācija, ka Komisija nav ievērojusi tai 2. protokola noteikumos paredzētos procesuālos pienākumus, nav pamatota, un tādējādi trešais pamats ir jānoraida.
C.

Par ceturto pamatu attiecībā uz LESD 296. panta otrās daļas pārkāpumu
1.

Lietas dalībnieku argumenti
Polijas Republika, kuru atbalsta Ungārija, apgalvo, ka apstrīdētās regulas pamatojumā, kāds tas ir ietverts priekšlikumā, kura rezultātā tika pieņemta šī regula, neesot ievērotas LESD 296. panta otrajā daļā paredzētās prasības, ar kurām noteikts, ka visos Savienības tiesību aktos jābūt ietvertam to pieņemšanas iemeslu izklāstam.
No šajā priekšlikumā ietvertā pamatojuma neizrietot iemesli, kuru dēļ bija nepieciešams pieņemt apstrīdēto regulu.
Turklāt, lai gan minētā priekšlikuma paskaidrojuma rakstā par apstrīdētās regulas juridisko pamatu tika norādīts LESD 322. panta 1. punkta a) apakšpunkts, pretēji Iestāžu nolīguma starp Eiropas Parlamentu, Eiropas Savienības Padomi un Eiropas Komisiju par labāku likumdošanas procesu (
OV 2016, L 123, 1. lpp.
) 25. panta pirmajā daļā noteiktajām prasībām šī izvēle neesot tikusi “nedz izskaidrota, nedz pamatota”. Tādējādi neesot iespējams pārbaudīt, vai šī regula ir pieņemta, pamatojoties uz Savienības ekskluzīvo kompetenci vai tās dalīto kompetenci ar dalībvalstīm, un tas esot būtisku procedūras noteikumu pārkāpums un pamatojot minētās regulas atcelšanu.
Parlaments un Padome, ko atbalsta Beļģijas Karaliste, Dānijas Karaliste, Vācijas Federatīvā Republika, Īrija, Spānijas Karaliste, Francijas Republika, Luksemburgas Lielhercogiste, Nīderlandes Karaliste, Somijas Republika, Zviedrijas Karaliste un Komisija, apstrīd šo argumentāciju.
2.

Tiesas vērtējums
Polijas Republika tiesas sēdē apstiprināja, ka ceturtais pamats attiecas uz priekšlikuma, kura rezultātā tika pieņemta apstrīdētā regula, nevis uz pašas regulas pamatojumu, kā tas atspoguļots tās apsvērumos.
Tā kā šī prasība attiecas nevis uz šī priekšlikuma, bet gan uz apstrīdētās regulas atcelšanu, argumentācijai, kas izvirzīta šī pamata atbalstam, nav nozīmes, kā to pamatoti uzsvēra Parlaments un Padome un kā norādījis arī ģenerāladvokāts secinājumu 58. punktā.
Tiesas pastāvīgā judikatūra, saskaņā ar kuru LESD 296. panta otrajā daļā prasītajā Savienības tiesību akta pamatojumā skaidri un nepārprotami jābūt norādītai attiecīgā tiesību akta autora argumentācijai, lai ieinteresētās personas varētu iepazīties ar veiktā pasākuma pamatojumu un Tiesa varētu veikt savu pārbaudi (spriedums, 2018. gada 11. decembris, Weiss u.c.,
C‑493/17
,
EU:C:2018:1000
,
31.
punkts, kā arī tajā minētā judikatūra), attiecas uz tiesību akta, kura tiesiskums tiek pārbaudīts, pamatojumu.
Lai gan pienākuma norādīt pamatojumu ievērošana turklāt ir jānovērtē, ņemot vērā ne tikai tiesību akta tekstu, bet arī kontekstu, kā arī visas tiesību normas, kas reglamentē attiecīgo jomu (spriedums, 2018. gada 11. decembris, Weiss u.c.,
C‑493/17
,
EU:C:2018:1000
,
33.
punkts, kā arī tajā minētā judikatūra), šis konteksts, kurā tostarp ietilpst attiecīgā tiesību akta priekšlikums, pats par sevi un neņemot vērā šajā tiesību aktā ietverto pamatojumu, nevar pamatot tā atcelšanu.
Katrā ziņā, pat ja varētu uzskatīt, ka šī sprieduma 244. un 245. punktā apkopotie Polijas Republikas iebildumi attiecas uz apstrīdētajā regulā ietverto pamatojumu, tie būtu jānoraida, ņemot vērā tostarp šī sprieduma 124., 130., 131., 134., 149., 159., 162., 163. un 165. punktā norādītos apsvērumus.
No tā izriet, ka ceturtais pamats ir jānoraida kā neefektīvs.
D.

Par septīto pamatu attiecībā uz LES 4. panta 1. punkta, 4. panta 2. punkta otrā teikuma un 5. panta 2. punkta pārkāpumu
1.

Lietas dalībnieku argumenti
Polijas Republika, kuru atbalsta Ungārija, uzskata, ka nevienā Līgumu normā Savienības likumdevējam neesot piešķirta kompetence pieņemt apstrīdēto regulu, un tādējādi tas, šo regulu pieņemot, esot pārkāpis LES 4. panta 1. punktā un 5. panta 2. punktā paredzēto kompetences piešķiršanas principu. Šādi rīkojoties, tas esot arī pārkāpis LES 4. panta 2. punkta otrajā teikumā paredzēto pienākumu ievērot dalībvalstu galvenās funkcijas.
Elementi, uz kuru pamata būtu jāizvērtē, vai dalībvalstis ir pārkāpušas apstrīdētās regulas 3. pantā un 4. panta 2. punktā paredzētos tiesiskuma principus, attiecoties uz jomām, kuras ietilpst dalībvalstu ekskluzīvajā kompetencē un kas esot būtiskas to galveno funkciju īstenošanai, tostarp to funkciju, kuru mērķis ir nodrošināt teritoriālo integritāti, uzturēt sabiedrisko kārtību un aizsargāt valsts drošību. Tas attiecoties ne tikai uz tādu valsts struktūru kā valsts tiesas, iestādes, kas ir atbildīgas par publiskā iepirkuma līgumu slēgšanas tiesību piešķiršanu un finanšu kontroli, kā arī izmeklēšanas un kriminālvajāšanas dienestu darbību, bet arī uz to organizāciju, tostarp šo iestāžu pienācīgai darbībai nepieciešamo finanšu un cilvēkresursu nodrošināšanu, un tām piemērojamiem procesuālajiem noteikumiem.
Pretēji tam, kā to rosina domāt apstrīdētās regulas 7. apsvērums, Savienības likumdevēja kompetenci šajā ziņā nevarot izsecināt no tiesiskuma principu nozīmīguma Savienības tiesību sistēmā, it īpaši no LESD 317. pantā paredzētā pareizas finanšu pārvaldības principa.
Tādējādi Savienības likumdevējs esot pieņēmis apstrīdēto regulu atbilstoši tālākas ietekmes (“
spillover effect
”) loģikai, proti, procesam, kura noslēgumā darbība, kurai ir konkrēts mērķis, rada situāciju, kurā sākotnējo mērķi var sasniegt tikai ar jaunām darbībām. Šajā lietā šī tālākā ietekme nozīmētu, ka no leģitīmā mērķa aizsargāt Savienības budžetu būtu jāsecina nepieciešamība atzīt tās kompetenci gan dalībvalstu izmeklēšanas un kriminālvajāšanas dienestu procedūru, gan finansiālo un personāla vajadzību novērtēšanas jomā, lai gan šādai kompetencei Līgumos nav pamata.
Dalībvalstu kompetence organizēt savus izmeklēšanas un kriminālvajāšanas dienestus esot nesaraujami saistīta ar tādām valsts būtiskajām funkcijām kā sabiedriskās kārtības uzturēšana, kas Savienībai ir jāievēro, un valsts drošība, kas saskaņā ar LES 4. panta 2. punktu ietilpst katras dalībvalsts ekskluzīvajā atbildībā.
Turklāt Padomes juridiskais dienests esot pieņēmis līdzīgu nostāju, juridiskajā atzinumā Nr. 13593/18 vispirms norādot, ka LES 2. pantā Savienībai nav piešķirta nekāda materiāltiesiska kompetence, bet gan uzskaitītas vērtības, kas Savienības iestādēm un tās dalībvalstīm ir jāievēro, rīkojoties saskaņā ar Līgumos Savienībai piešķirtajām pilnvarām, tad – ka Savienības vērtību, tostarp tiesiskuma, pārkāpumā dalībvalsti var vainot vienīgi tad, ja tā rīkojas jomā, kas ir Savienības kompetencē, un visbeidzot – ka saskaņā ar Līgumiem Savienības iestādes nevar veikt darbības vai īstenot kontroli attiecībā uz tiesiskuma ievērošanu dalībvalstīs, nepastāvot konkrētai materiāltiesiskajai kompetencei, kurā šī darbība ietilptu, atsaucoties vienīgi uz LES 7. pantā aprakstīto procedūru.
Parlaments un Padome, ko atbalsta Beļģijas Karaliste, Dānijas Karaliste, Vācijas Federatīvā Republika, Īrija, Spānijas Karaliste, Francijas Republika, Luksemburgas Lielhercogiste, Nīderlandes Karaliste, Somijas Republika, Zviedrijas Karaliste un Komisija, apstrīd šo argumentāciju.
2.

Tiesas vērtējums
Ar septīto pamatu Polijas Republika, kuru atbalsta Ungārija, apgalvo, ka Savienības likumdevējs, pieņemot apstrīdēto regulu un tādējādi, pamatojoties uz LESD 317. pantā paredzēto pareizas finanšu pārvaldības principu, ieviešot kontroli pār to, kā dalībvalstis ievēro tiesiskuma principus šo dalībvalstu suverēnās darbības jomās, kas ir to ekskluzīvā kompetencē un kas ir būtiskas to galveno funkciju veikšanai, ir atņēmis lietderīgo iedarbību gan LES 4. panta 1. punktā un 5. panta 2. punktā noteiktajam kompetences piešķiršanas principam, gan LES 4. panta 2. punkta otrajā teikumā noteiktajam pienākumam ievērot dalībvalstu galvenās funkcijas.
Šajā ziņā, pirmkārt, kā konstatēts šī sprieduma 112.–189. punktā, Savienības likumdevējs pamatoti varēja balstīt apstrīdēto regulu uz LESD 322. panta 1. punkta a) apakšpunktu, un līdz ar to Polijas Republikas argumentācijai, saskaņā ar kuru, pieņemot minēto regulu, Savienības likumdevējs esot kļūdaini izsecinājis savu kompetenci no LESD 317. pantā noteiktā pareizas finanšu pārvaldības principa, nevar piekrist.
Otrkārt, kā tika precizēts šī sprieduma 124.–138., 152.–157. un 208.–219. punktā, no apstrīdētās regulas mērķa un satura pretēji tam, ko norāda Polijas Republika, izriet, ka tā atļauj Padomei pieņemt nevis sankcijas, bet gan vienīgi Savienības budžeta un tās finanšu interešu aizsardzības pasākumus.
Treškārt, kā norādīts šī sprieduma 142.–145., 168., 169. un 179. punktā, pienākums ievērot apstrīdētās regulas 2. panta a) punktā minētos principus ir dalībvalstu pienākums sasniegt rezultātu, kas tieši izriet no saistībām, kuras tās ir uzņēmušās cita pret citu, kā arī pret Savienību, un šī regula attiecas vienīgi uz valsts iestāžu rīcību saistībā ar izdevumiem, kas tiek segti no Savienības budžeta.
Šajā ziņā jāatgādina, ka LES 2. pants nav vienkāršs politiska rakstura norādījumu vai nodomu paziņojums, bet tajā ir ietvertas vērtības, kas, kā norādīts šī sprieduma 145. punktā, attiecas uz pašu Savienības kā kopējas tiesību sistēmas identitāti, proti, vērtībām, kuras ir konkretizētas principos, kuros ietverti dalībvalstīm juridiski saistoši pienākumi.
Pat ja, kā izriet no LES 4. panta 2. punkta, Savienība respektē dalībvalstu nacionālo identitāti, kas raksturīga to politiskajām un konstitucionālajām pamatstruktūrām, un tādējādi šīm valstīm ir zināma rīcības brīvība, lai nodrošinātu tiesiskuma principu īstenošanu, no tā nekādi neizriet, ka šis pienākums sasniegt rezultātu dažādās dalībvalstīs varētu atšķirties.
Lai gan dalībvalstīm ir atsevišķas nacionālās identitātes, kas piemīt to politiskajām un konstitucionālajām pamatstruktūrām un ko Savienība respektē, tās pievienojas “tiesiskuma” jēdzienam, kas tām ir kopīgs kā to pašu konstitucionālajām tradīcijām kopīga vērtība, kuru tās ir apņēmušās nepārtraukti ievērot.
Ceturtkārt, Polijas Republikas, kuru atbalsta Ungārija, argumentācija, saskaņā ar kuru tiesiskuma principu pārkāpuma dalībvalstīs vērtējums attiecas uz jomām, kas ietilpst dalībvalstu ekskluzīvajā kompetencē, jau tika noraidīta šī sprieduma 162., 163., 220. un 221. punktā, pamatojoties uz to, ka šī regula ļauj novērtēt vienīgi situācijas un iestāžu rīcību, kas attiecas uz Savienības budžeta izpildi vai tās finanšu interešu aizsardzību.
Protams, nav izslēgts, ka šādās situācijās vai rīcībā ir vainojama iestāde, attiecībā uz kuru dalībvalsts uzskata, ka tā piedalās tās suverēnās darbībās jomās, kas ir būtiskas tās galveno funkciju izpildē. Tomēr, ja šāda situācija vai rīcība ietekmē vai nopietni draud ietekmēt Savienības budžeta pareizu finanšu pārvaldību vai tās finanšu interešu aizsardzību, Savienībai nevar pārmest, ka tā savas identitātes, kurā ietilpst LES 2. pantā ietvertās vērtības, aizsardzības interesēs īsteno līdzekļus, kas vajadzīgi pareizas finanšu pārvaldības vai šo finanšu interešu aizsardzībai, nosakot atbilstošus pasākumus, kuri saskaņā ar apstrīdētās regulas 5. panta 1. punktu attiecas vienīgi uz Savienības budžeta izpildi.
Šajā ziņā jāatgādina, ka saskaņā ar pastāvīgo judikatūru, lai gan dalībvalstis var brīvi īstenot savu kompetenci visās tām piešķirtajās jomās, tomēr tām šī kompetence ir jāīsteno, ievērojot Savienības tiesības, jo tās nevar neievērot pienākumus, kas tām izriet no šīm tiesībām (šajā nozīmē skat. spriedumus, 2012. gada 27. novembris, Pringle,
C‑370/12
,
EU:C:2012:756
,
69.
punkts un tajā minētā judikatūra; 2017. gada 19. septembris, Komisija/Īrija (Reģistrācijas nodoklis),
C‑552/15
,
EU:C:2017:698
,
71.
un
86.
punkts; 2021. gada 20. aprīlis, Repubblika,
C‑896/19
,
EU:C:2021:311
,
48.
punkts un tajā minētā judikatūra, kā arī 2021. gada 15. jūlijs, Komisija/Polija (Disciplinārie pasākumi pret tiesnešiem),
C‑791/19
,
EU:C:2021:596
,
56.
punkts un tajā minētā judikatūra).
Turklāt, pieprasot, lai dalībvalstis tādējādi ievērotu tām Savienības tiesībās noteiktos pienākumus, Savienība nekādi necenšas pati īstenot šo kompetenci, nedz arī to piesavināties (šajā nozīmē skat. spriedumu, 2019. gada 24. jūnijs, Komisija/Polija (Augstākās tiesas neatkarība),
C‑619/18
,
EU:C:2019:531
,
52.
punkts).
Ņemot vērā šos apsvērumus, jākonstatē, ka Polijas Republikas apgalvojumi par kompetences piešķiršanas principa, kā arī pienākuma ievērot dalībvalstu galvenās funkcijas pārkāpumu nav nekādi pamatoti.
Tādējādi septītais pamats ir jānoraida kā nepamatots.
E.

Par astoto pamatu attiecībā uz LES 4. panta 2. punkta pirmajā teikumā paredzēto dalībvalstu vienlīdzības saistībā ar Līgumiem principa pārkāpumu un to nacionālās identitātes neievērošanu
1.

Lietas dalībnieku argumenti
Polijas Republika, kuru atbalsta Ungārija, uzskata, ka ar apstrīdētās regulas piemērošanu tiks pārkāpts LES 4. panta 2. punkta pirmais teikums, saskaņā ar kuru Savienība ievēro dalībvalstu vienlīdzību saistībā ar Līgumiem, kā arī to nacionālo identitāti, kas piemīt to politiskajām un konstitucionālajām pamatstruktūrām.
Pirmkārt, saskaņā ar apstrīdētās regulas 16. apsvērumu tiesiskuma principu pārkāpumu konstatēšanai ir nepieciešama rūpīga kvalitatīva novērtēšana, ko veic Komisija, pamatojoties uz attiecīgo informāciju no pieejamiem avotiem un atzītām iestādēm, kur ietilpst Venēcijas komisijas secinājumi un ieteikumi. Šī komisija savā ziņojumā par tiesnešu iecelšanu, kas pieņemts tās 70. plenārsēdē, esot norādījusi, ka valstis, kas ir daļa no “senajām demokrātijām”, ir jānošķir no valstīm, kas ir “jaunās demokrātijas”, tomēr šāda nošķiršana varot radīt nopietnu risku, ka Komisija, piemērojot šo regulu, pret dalībvalstīm izturēsies atšķirīgi.
Polijas Republika, kuru atbalsta Ungārija, turklāt uzsver, ka Revīzijas palāta savā Atzinumā Nr. 1/2018 par priekšlikumu, kura rezultātā tika pieņemta apstrīdētā regula, esot kritizējusi faktu, ka šajā priekšlikumā nav noteikts neviens precīzs kritērijs tostarp attiecībā uz procedūras sākšanas nosacījumiem, kā arī veicamo pasākumu izvēli un apmēru, un tas neļaujot nodrošināt šīs regulas atbilstošo tiesību normu saskaņotu piemērošanu un līdz ar to nodrošināt dalībvalstu vienlīdzību saistībā ar Līgumiem.
Otrkārt, Polijas Republika, kuru atbalsta Ungārija, apgalvo, ka sankciju mehānisma ieviešana apstrīdētajā regulā ir likusi Savienības likumdevējam izvēlēties Savienības budžeta aizsardzības pasākumu noteikšanas procedūru, kas tieši pārkāpj dalībvalstu vienlīdzības saistībā ar Līgumiem principu. No šīs regulas 6. panta 10. un 11. punkta izriet, ka lēmumus par šiem pasākumiem Padome pieņem ar LES 16. panta 4. punktā definēto kvalificēto balsu vairākumu, kas nozīmē attiecīgās dalībvalsts dalību.
Šādu sodīšanas pasākumu pieņemšana ar kvalificētu balsu vairākumu, piedaloties attiecīgajai dalībvalstij, radot tiešu mazo un vidējo dalībvalstu diskrimināciju, jo šāds balsu vairākums pieprasa vismaz piecpadsmit dalībvalstu, kas pārstāv vismaz 65 % no Savienības iedzīvotājiem, balsojumu. Tādējādi lielās dalībvalstis, kuras pārstāv lielāku Savienības iedzīvotāju procentuālo daļu, saņemtu priekšrocības balsojumos par Savienības budžeta aizsardzības pasākumu noteikšanu, it īpaši attiecībā uz tādiem pasākumiem, kas tās skar tieši, salīdzinājumā ar mazajām un vidējām dalībvalstīm, kas pārstāv mazāku iedzīvotāju daļu. Lai gan šādu saistību nevar apstrīdēt attiecībā uz tādu normatīvo aktu pieņemšanu, kas rada sekas visās dalībvalstīs, situācija esot atšķirīga attiecībā uz sankciju pasākumiem, kuru mērķis ir radīt sekas vienai dalībvalstij, kādi ir pasākumi, kurus var noteikt saskaņā ar apstrīdēto regulu.
Turklāt Līgumu normas, ar kurām Savienības iestādēm ir atļauts noteikt sankcijas dalībvalstīm, sistemātiski izslēdzot no balsojuma dalībvalstis, uz kurām attiecas akta, ar kuru tiek noteiktas sankcijas, priekšlikums. It īpaši tā tas esot LESD 126. pantā par pārmērīgu valsts budžeta deficītu, kā arī LES 7. panta un LESD 354. panta gadījumā attiecībā uz minētajā 7. pantā paredzēto procedūru.
Parlaments un Padome, ko atbalsta Beļģijas Karaliste, Dānijas Karaliste, Vācijas Federatīvā Republika, Īrija, Spānijas Karaliste, Francijas Republika, Luksemburgas Lielhercogiste, Nīderlandes Karaliste, Somijas Republika, Zviedrijas Karaliste un Komisija, apstrīd šo argumentāciju.
2.

Tiesas vērtējums
Ar astoto pamatu Polijas Republika, kuru atbalsta Ungārija, apgalvo, ka apstrīdētās regulas piemērošana izraisīs dalībvalstu vienlīdzības saistībā ar Līgumiem principa un to nacionālās identitātes, kas Savienībai ir jāievēro saskaņā ar LES 4. panta 2. punkta pirmo teikumu, pārkāpumus. Šie pārkāpumi izrietēšot, pirmkārt, no tā, ka Komisija ņems vērā Venēcijas komisijas atzinumus un pētījumus, otrkārt, no kritēriju, kas it īpaši attiecas uz šajā regulā paredzētās procedūras sākšanas nosacījumiem, kā arī veicamo pasākumu izvēli un apmēru, neprecizitātes un, visbeidzot, no balsošanas noteikuma, kas paredzēts šīs regulas 6. panta 11. punktā attiecībā uz lēmumiem, kas Padomei jāpieņem saskaņā ar šīs pašas regulas 6. panta 10. punktu.
Šajā ziņā, pirmkārt, attiecībā uz to, ka Komisija ņem vērā Venēcijas komisijas sniegto atbilstošo informāciju, jāatgādina, ka tiesiskuma vērtība, kas ir apstrīdētās regulas 4. panta 1. punktā paredzētā horizontālās nosacītības mehānisma pamatā, ir vērsta uz to, lai tiktu ievēroti šīs regulas 2. panta a) punktā minētie principi.
Kā pēdējo reizi tika atgādināts šī sprieduma 263. punktā, pienākums ievērot šos principus ir dalībvalstu pienākums sasniegt rezultātu, kurš tieši izriet no to piederības pie Savienības saskaņā ar LES 2. pantu un kuru neviena dalībvalsts nevar ignorēt, un apstrīdētā regula vienīgi tiek īstenota attiecībā uz valsts iestāžu darbību saistībā ar izdevumiem, kas tiek segti no Savienības budžeta.
No šī sprieduma 265. un 266. punktā izklāstītā izriet, ka, lai gan Komisijai un Padomei savi vērtējumi ir jāveic, pienācīgi ņemot vērā katras procedūras, kas tiek veikta saskaņā ar apstrīdēto regulu, īpašos apstākļus un kontekstu, it īpaši – ņemot vērā attiecīgās dalībvalsts tiesību sistēmas īpatnības un rīcības brīvību, kas ir šai dalībvalstij, lai nodrošinātu tiesiskuma principu īstenošanu, šī prasība nekādā ziņā nav nesaderīga ar vienveidīgu novērtēšanas kritēriju piemērošanu.
It īpaši, tā kā Savienība ievēro dalībvalstu nacionālo identitāti, kas piemīt to politiskajām un konstitucionālajām pamatstruktūrām, tās iestādēm, pārbaudot, vai dalībvalstis ievēro pienākumus sasniegt rezultātu, kas tieši izriet no to piederības pie Savienības, saskaņā ar LES 2. pantu ir jāņem vērā šo dalībvalstu konstitucionālo un tiesību sistēmu raksturiezīmes.
Šajā ziņā Komisijai ir jārūpējas par tās rīcībā esošās informācijas atbilstību un tās avotu uzticamību, ko pārbauda Savienības tiesa. It īpaši apstrīdētās regulas 6. panta 3. punkts nepiešķir īpašu vai absolūtu pierādījuma spēku un neparedz noteiktas tiesiskas sekas tajā minētajiem informācijas avotiem, ne arī šīs regulas 16. apsvērumā norādītajiem informācijas avotiem, un no tā izriet, ka šī tiesību norma neatbrīvo Komisiju no tās pienākuma rūpīgi izvērtēt faktus.
Turklāt, kā atgādināts šī sprieduma 202. punktā, Komisijas un Padomes vērtējumi ir pakļauti procesuālajām prasībām, kas precizētas apstrīdētās regulas 6. panta 1.–9. punktā. Šīs prasības, kā norādīts šīs regulas 26. apsvērumā, it īpaši nozīmē, ka Komisijai, īstenojot procedūras saskaņā ar šo tiesību normu, ir jāpamatojas uz konkrētiem faktiem un jāievēro dalībvalstu objektivitātes, nediskriminācijas un vienlīdzības saistībā ar Līgumiem principi. Runājot par tiesiskuma principu pārkāpumu konstatēšanu un novērtēšanu, minētās prasības ir jāsaprot, ņemot vērā šīs regulas 16. apsvērumu, saskaņā ar kuru šim novērtējumam jābūt objektīvam un taisnīgam, un visu šo pienākumu ievērošana ir pakļauta pilnīgai Tiesas pārbaudei.
Tādējādi Komisija joprojām ir atbildīga par tās izmantoto informāciju un tās avotu uzticamību. Turklāt attiecīgajai dalībvalstij apstrīdētās regulas 6. panta 1.–9. punktā paredzētās procedūras laikā ir iespēja iesniegt apsvērumus par informāciju, ko Komisija plāno izmantot, lai ierosinātu veikt atbilstošus pasākumus. Tāpēc tā var apstrīdēt katra izmantotā elementa pierādījuma vērtību, jo Komisijas vērtējumu pamatotība katrā ziņā var tikt pakļauta Savienības tiesas pārbaudei prasībā, kas celta par Padomes lēmumu, kurš pieņemts saskaņā ar šo regulu.
Otrkārt, attiecībā uz apgalvoto neprecizitāti kritērijos, kas piemērojami procedūras sākšanas nosacījumiem un veicamo pasākumu izvēlei un apmēram, no apstrīdētās regulas 4. panta un 6. panta 1. punkta kopīgas interpretācijas izriet, kā norādīts šā sprieduma 125. punktā, ka Komisija var sākt šo procedūru vienīgi tad, ja tā konstatē, ka ir pamatoti iemesli uzskatīt, ka dalībvalstī ir pārkāpts vismaz viens no šīs regulas 2. panta a) punktā minētajiem tiesiskuma principiem, ka šis pārkāpums attiecas vismaz uz vienu no situācijām, kurā vainojama dalībvalsts iestāde, vai vismaz vienu no šādu iestāžu rīcības veidiem, kas minēti šīs regulas 4. panta 2. punktā, ciktāl šīs situācijas vai rīcības veidi ir saistīti ar Savienības budžeta pareizu finanšu pārvaldību vai tās finanšu interešu aizsardzību, un šis pārkāpums pietiekami tiešā veidā ietekmē vai nopietni draud ietekmēt šo pareizo pārvaldību vai minētās finanšu intereses, jo pastāv faktiska saikne starp šiem pārkāpumiem un ietekmi vai nopietniem draudiem ietekmēt.
Runājot par šiem principiem, no šī sprieduma 169. punktā veiktajiem konstatējumiem izriet, ka Polijas Republika nevar apgalvot, ka tai nav konkrētas un precīzas informācijas par pienākumiem sasniegt rezultātu, kas tai ir jāpilda saistībā ar tās pievienošanos Savienībai attiecībā uz tiesiskuma vērtības ievērošanu.
Šajā ziņā, lai gan ir taisnība, ka apstrīdētās regulas 2. panta a) punktā minētie tiesiskuma principi tajā nav detalizēti, tomēr šīs regulas 3. apsvērumā ir atgādināts, ka šajā tiesību normā minētos tiesiskuma, tiesiskās drošības, izpildvaras patvaļas aizlieguma, efektīvas tiesību aizsardzības tiesā un varas dalīšanas principus Tiesa ir aplūkojusi ļoti plašā judikatūrā. Tas pats attiecas uz vienlīdzības likuma priekšā un nediskriminācijas principiem, kas arī tajā ir minēti, kā tas tostarp izriet no 2021. gada 3. jūnija sprieduma Ungārija/Parlaments (
C‑650/18
,
EU:C:2021:426
) 94. un 98. punkta, kā arī no 2021. gada 2. septembra sprieduma État belge (Uzturēšanās tiesības vardarbības ģimenē gadījumā) (
C‑930/19
,
EU:C:2021:657
) 57. un 58. punkta.
Šie tiesiskuma principi, kas Tiesas judikatūrā izstrādāti, pamatojoties uz Savienības Līgumiem, tādējādi ir atzīti un precizēti Savienības tiesību sistēmā, un to avots ir kopējās vērtības, kuras dalībvalstis ir atzinušas un piemēro savās tiesību sistēmās.
Turklāt apstrīdētās regulas 8.–10. un 12. apsvērumā ir minētas galvenās prasības, kas izriet no šiem principiem. It īpaši šie apsvērumi sniedz skaidrojumu par gadījumiem, kas var norādīt uz tiesiskuma principu pārkāpumiem, kuri minēti šīs regulas 3. pantā, kā arī par situācijām un rīcību, uz ko jāattiecas šiem pārkāpumiem un kas aprakstīti minētās regulas 4. panta 2. punktā, lai tie varētu attaisnot atbilstošu pasākumu veikšanu šīs pašas regulas 4. panta 1. punkta izpratnē.
Visbeidzot, uz Komisijas un Padomes vērtējumiem attiecas šī sprieduma 286. punktā atgādinātās procesuālās prasības.
Par apstrīdētās regulas 4. panta 2. punktā minētajām situācijām un iestāžu rīcību un to atbilstību Savienības budžeta pareizai finanšu pārvaldībai vai tās finanšu interesēm šī sprieduma 171.–177. punktā tika norādīts, ka tās ir pietiekami precīzas, lai Polijas Republika varētu pietiekami konkrēti un paredzami identificēt šajā tiesību normā norādītās situācijas un rīcību.
Attiecībā uz jēdzieniem “pareiza finanšu pārvaldība” un “Savienības finanšu interešu aizsardzība” – pirmais ir minēts arī LESD 310. panta 5. punktā, kā arī LESD 317. panta pirmajā daļā un definēts Finanšu regulas 2. panta 59. punktā kā budžeta izpilde saskaņā ar saimnieciskuma, lietderības un efektivitātes principiem, savukārt uz otro attiecas LESD 325. pants, un tas atbilstoši Finanšu regulas 63. panta 2. punktam attiecas uz visiem normatīvajiem un administratīvajiem pasākumiem, kuru mērķis ir novērst, konstatēt un labot pārkāpumus un krāpšanu budžeta izpildē.
Šajā ziņā Regulas Nr. 883/2013 2. panta 1. punktā “Savienības finanšu intereses” ir definētas kā “ieņēmumi, izdevumi un aktīvi, kas iekļauti Eiropas Savienības budžetā un iestāžu, struktūru, biroju un aģentūru budžetos, kā arī budžetos, ko tie pārvalda un pārrauga”. Finanšu regulas 135. panta 1., 3. un 4. punktā savukārt ir paredzēts – lai aizsargātu Savienības finanšu intereses, Komisija izveido un uztur agrīnas atklāšanas un izslēgšanas sistēmu.
Turklāt Tiesa ir nospriedusi, ka jēdziens “Savienības finanšu intereses” LESD 325. panta 1. punkta izpratnē ietver ne tikai Savienības budžetam pieejamos ieņēmumus, bet arī izdevumus, kas tiek segti no šī budžeta (spriedums, 2021. gada 21. decembris, Euro Box Promotion u.c.,
C‑357/19, C‑379/19, C‑547/19, C‑811/19 un C‑840/19
,
EU:C:2021:1034
,
183.
punkts). Šis jēdziens tātad ir būtisks ne tikai šajā tiesību normā paredzēto pārkāpumu un krāpšanas apkarošanas pasākumu kontekstā, bet arī attiecībā uz pareizu budžeta finanšu pārvaldību, jo finanšu interešu aizsardzība sekmē arī pareizu pārvaldību.
Tādējādi tādas ietekmes novēršana, kāda minēta apstrīdētās regulas 4. panta 1. punktā, papildina šādas ietekmes korekciju, kas raksturīga gan jēdzienam “laba finanšu pārvaldība”, gan jēdzienam “Savienības finanšu interešu aizsardzība”, un līdz ar to tā jāuzskata par Savienības finanšu regulējuma pastāvīgu un horizontālu prasību.
Bez tam šajā tiesību normā ir prasīts, lai konstatēto tiesiskuma principu pārkāpumi radītu “nopietnus” draudus ietekmēt Savienības budžeta pareizu finanšu pārvaldību vai tās finanšu intereses, un līdz ar to ir jāpierāda, ka pastāv liela šo draudu īstenošanās varbūtība saistībā ar apstrīdētās regulas 4. panta 2. punktā minētajām situācijām vai iestāžu rīcību, turklāt atbilstošos pasākumus var piemērot vienīgi ar nosacījumu, ka starp kāda no tiesiskuma principiem pārkāpumu un šiem nopietnajiem draudiem pastāv pietiekami tieša saikne, proti, faktiska saikne. Turklāt, nosakot šos pasākumus, jāievēro arī procesuālās prasības, kas pēdējo reizi tika atgādinātas šī sprieduma 286. punktā.
Attiecībā uz pietiekami tiešo saikni starp konstatēto tiesiskuma principa pārkāpumu un Savienības budžeta vai finanšu interešu aizsardzību pietiek atsaukties uz šī sprieduma 178.–180. punktu.
Visbeidzot, to pasākumu, kurus var noteikt saskaņā ar apstrīdēto regulu, izvēle un apmērs ir ierobežots, ciktāl, kā norādīts šī sprieduma 153. punktā, apstrīdētās regulas 5. panta 1. punktā ir izsmeļoši uzskaitīti dažādie aizsardzības pasākumi, kādus var noteikt.
Saskaņā ar šīs regulas 5. panta 3. punktu šādiem pasākumiem jābūt samērīgiem un noteiktiem atkarībā no tiesiskuma principu pārkāpuma faktiskās vai iespējamās ietekmes uz Savienības budžeta pareizu finanšu pārvaldību vai Savienības finanšu interesēm. Pienācīgi jāņem vērā tiesiskuma principu pārkāpumu raksturs, ilgums, smagums un apmērs, un tie, ciktāl iespējams, ir jāvērš attiecībā uz Savienības darbībām, kuras šie pārkāpumi ietekmē. No tā izriet, ka veiktajiem pasākumiem jābūt strikti samērīgiem ar konstatēto tiesiskuma principu pārkāpumu ietekmi uz Savienības budžetu vai tās finanšu interesēm.
Ņemot vērā iepriekš minētos apsvērumus, kā arī pēdējo reizi šī sprieduma 286. punktā atgādinātās procesuālās prasības, Polijas Republikas, kuru atbalsta Ungārija, argumentācijai par to kritēriju neprecizitāti, kuri attiecas tostarp uz procedūras sākšanas nosacījumiem, kā arī veicamo pasākumu izvēli un apmēru, nav nekāda pamata.
Treškārt, attiecībā uz apgalvojumu par apstrīdētās regulas 6. panta 11. punktā paredzētā balsošanas noteikuma Padomes lēmumu pieņemšanai saskaņā ar šīs regulas 6. panta 10. punktu apgalvoto nesaderību ar dalībvalstu vienlīdzības saistībā ar Līgumiem principu jānorāda, pirmām kārtām, ka šis apgalvojums daļēji ir balstīts uz argumentāciju, saskaņā ar kuru pasākumiem, ko var noteikt saskaņā ar šo 6. panta 10. punktu, ir sankciju raksturs un to noteikšanai atbilstoši Līgumiem esot izslēgts attiecīgās dalībvalsts balsojums.
Kā tika precizēts šī sprieduma 112.–229. punktā, to pasākumu mērķis, kurus var noteikt, piemērojot apstrīdēto regulu, ir nevis sodīt dalībvalsti par tiesiskuma principu pārkāpumiem, bet gan vienīgi aizsargāt Savienības budžeta pareizu finanšu pārvaldību vai tās finanšu intereses.
Turklāt dalībvalsts no kvalificēta vairākuma balsošanas procedūras var tikt izslēgta vienīgi tajos gadījumos, kad Līgumos tas ir skaidri paredzēts un kad tādējādi kvalificētais balsu vairākums ir noteikts saskaņā ar LESD 238. panta 3. punktu.
Otrām kārtām, lai gan ir taisnība, ka Savienības likumdevējam ir iespēja noteikt pamatregulu īstenošanas noteikumus saskaņā ar procedūru, kas atšķiras no pamatregulas pieņemšanas procedūras (šajā nozīmē skat. spriedumu, 1996. gada 18. jūnijs, Parlaments/Padome,
C‑303/94
,
EU:C:1996:238
,
23.
punkts un tajā minētā judikatūra), tomēr, kā ģenerāladvokāts norādījis secinājumu 96. punktā, apstrīdētās regulas 6. panta 11. punktā paredzētais balsošanas noteikums, proti, noteikums par kvalificētu balsu vairākumu, piedaloties visām dalībvalstīm, ir tāds, kura piemērošanu LES 16. panta 3. punkts parasti paredz Padomes apspriežu laikā, ja vien Līgumos nav noteikts citādi.
Jāpiebilst, ka šis balsošanas noteikums ne tikai ir paredzēts pašos Līgumos, bet ar to arī netiek pārkāpts dalībvalstu vienlīdzības saistībā ar Līgumiem princips.
Konkrētāk, tas, ka dalībvalstu intereses var atšķirties un ka atkarībā no tā, vai balsošanā Padomē piedalās visas dalībvalstis vai tikai dažas no tām, minētā balsojuma rezultātā bloķējošais mazākums ir vieglāk vai grūtāk sasniedzams LES 16. panta 4. punkta izpratnē, nekādi nav specifiski ar apstrīdēto regulu ieviestajai procedūrai un ir pilnībā saderīgi ar Līgumu autoru izvēli. Saskaņā ar LES 2. pantā ietverto demokrātijas vērtību šīs tiesību normas mērķis ir nodrošināt, lai Padomes lēmumi būtu balstīti uz pietiekamu dalībvalstu un Savienības iedzīvotāju pārstāvību.
Ņemot vērā iepriekš minētos apsvērumus, astotais pamats ir jānoraida kā nepamatots.
F.

Par devīto pamatu attiecībā uz tiesiskās drošības principa pārkāpumu
1.

Lietas dalībnieku argumenti
Polijas Republika, kuru atbalsta Ungārija, apgalvo, ka apstrīdētās regulas normās nav ievērotas skaidrības un precizitātes prasības, kas izriet no tiesiskās drošības principa, jo šajā regulā neesot skaidri precizētas prasības, kas dalībvalstīm ir jāievēro, lai saglabātu tām piešķirto finansējumu no Savienības budžeta, un ka ar to Komisijai un Padomei esot piešķirta pārāk plaša rīcības brīvība.
Šajā ziņā, pirmkārt, grūtības radot apstrīdētās regulas 2. panta a) punktā definētais “tiesiskuma” jēdziens. Šis jēdziens principā nevarot tikt definēts vispārīgi, jo tajā esot ietverts neizsmeļošs tādu principu skaits, kuru nozīme dažādās valstīs var atšķirties atkarībā no to konstitucionālajām iezīmēm vai tiesiskajām tradīcijām. Turklāt ar šo definīciju nepamatoti esot paplašināta minētā jēdziena kā Savienības vērtības – lai gan tā ir tikai viena no LES 2. pantā ietvertajām vērtībām – piemērojamība, to attiecinot uz citām šajā tiesību normā ietvertajām vērtībām.
Otrkārt, apstrīdētās regulas 3. un 4. pantā noteiktie tiesiskuma principu ievērošanas novērtējuma elementi neatbilstot skaidrības un precizitātes prasībām, jo šo principu piemērošana paredzētu, ka tie ir iepriekš konkretizēti. Nepastāvot minēto principu universālai definīcijai un ņemot vērā ļoti ierobežoto Savienības kompetenci to konkretizēšanā, šiem principiem neesot konkrēta materiāltiesiska satura Savienības tiesībās. Lai gan ir taisnība, ka Tiesa un Eiropas Cilvēktiesību tiesa ir precizējušas noteiktus tiesiskuma vērtības aspektus, tās tomēr vēl neesot precizējušas citu LES 2. pantā ietverto vērtību saturu, nedz arī to saistību ar dalībvalstu nacionālās identitātes ievērošanas principu, kas minēts LES 4. panta 2. punktā.
Neapšaubāmi, 2018. gada 27. februāra spriedumā Associação Sindical dos Juízes Portugueses (
C‑64/16
,
EU:C:2018:117
,
32.
punkts) Tiesa esot atsaukusies uz LES 2. pantā ietverto tiesiskuma vērtību, tomēr tā esot precizējusi, ka šī vērtība ir konkretizēta LES 19. pantā. Līdz ar to, lai LES 2. pantā ietvertās vērtības kļūtu piemērojamas, tās būtu jākonkretizē citos Līgumu noteikumos. Tomēr, tā kā citas vērtības, kas nav tiesiskums un kas šajā pēdējā jēdzienā esot nepamatoti iekļautas ar apstrīdēto regulu, neesot skaidri definētas, Tiesai tostarp būšot jāprecizē “plurālisma”, “nediskriminācijas”, “tolerances”, “taisnīguma” un “solidaritātes” jēdzieni. Tādējādi saistoša šo jēdzienu interpretācija, Tiesai veicot saskaņā ar apstrīdēto regulu pieņemto lēmumu pārbaudi tiesā, pārsniegtu Savienībai piešķirto kompetenci.
Precizitātes trūkums apstrīdētās regulas 3. pantā un 4. panta 2. punktā, ciktāl tajos izmantotas tādas frāzes kā “iestāžu”“pienācīga darbība” un “pārredzamu finanšu pārvaldības un pārskatatbildības sistēmu pienācīga darbība”, kā arī šajās tiesību normās ietvertā uzskaitījuma neizsmeļošais raksturs tādējādi ļaušot Komisijai un Padomei tos precizēt, piemērojot šo regulu, un rezultātā būtībā šādi precizētas tiesību normas būtu iespējams piemērot ar atpakaļejošu spēku.
Treškārt, to informācijas avotu vidū, kuri Komisijai jāizmanto saskaņā ar apstrīdētās regulas 6. panta 3. punktu, konstatējot tiesiskuma principu pārkāpumu, ir Savienības iestāžu, citu attiecīgo starptautisko organizāciju un citu atzītu iestāžu “secinājumi un ieteikumi”, lai gan saskaņā ar Savienības tiesībām šie avoti dalībvalstīm neesot saistoši. Tādējādi ar šo regulu tiem nevarot piešķirt saistošu raksturu. Pat minētās regulas 16. apsvērumā iekļautajā norādošajā sarakstā neesot pietiekami precizēti tajā minētie “lēmumi, secinājumi un ieteikumi”.
Parlaments un Padome, ko atbalsta Beļģijas Karaliste, Dānijas Karaliste, Vācijas Federatīvā Republika, Īrija, Spānijas Karaliste, Francijas Republika, Luksemburgas Lielhercogiste, Nīderlandes Karaliste, Somijas Republika, Zviedrijas Karaliste un Komisija, apstrīd šo argumentāciju.
2.

Tiesas vērtējums
Ar devīto pamatu Polijas Republika, kuru atbalsta Ungārija, apgalvo, ka ar apstrīdēto regulu ir pārkāpts tiesiskās drošības princips un Komisijai un Padomei ir piešķirta pārāk plaša rīcības brīvība, jo nav precizēts, pirmkārt, šīs regulas 2. panta a) punktā definētais jēdziens “tiesiskums”, otrkārt, minētās regulas 3. pantā un 4. panta 2. punktā noteiktie kritēriji, kā arī, visbeidzot, informācijas avoti, uz kuriem Komisijai ir jābalsta savs novērtējums saskaņā ar minētās regulas 6. panta 3. punktu.
Saskaņā ar Tiesas pastāvīgo judikatūru tiesiskās drošības princips prasa, pirmkārt, lai tiesību normas būtu skaidras un precīzas un, otrkārt, lai to piemērošana personām būtu paredzama, it īpaši tad, ja tās var radīt nelabvēlīgas sekas. Minētais princips tostarp prasa, lai tiesiskais regulējums ļautu ieinteresētajām personām precīzi zināt tajā noteikto pienākumu apjomu un lai šīs personas nepārprotami zinātu savas tiesības un pienākumus un spētu atbilstoši rīkoties (spriedums, 2021. gada 29. aprīlis, Banco de Portugal u.c.,
C‑504/19
,
EU:C:2021:335
,
51.
punkts, kā arī tajā minētā judikatūra).
Tomēr šīs prasības nevar interpretēt kā tādas, kas nepieļautu, ka Savienības likumdevējs tā pieņemtajā tiesību normā izmanto abstraktu juridisku jēdzienu, ne arī kā tādas, kas paredz, ka šādā abstraktā tiesību normā ir jāmin dažādi konkrēti gadījumi, kad tas var būt piemērojams, jo likumdevējs visus šos gadījumus nevar noteikt iepriekš (pēc analoģijas skat. spriedumu, 2017. gada 20. jūlijs, Marco Tronchetti Provera u.c.,
C‑206/16
,
EU:C:2017:572
,
39.
, kā arī
40.
punkts).
Līdz ar to fakts, ka leģislatīvs akts piešķir rīcības brīvību iestādēm, kurām ir uzdota tā īstenošana, pats par sevi nav pretrunā paredzamības prasībai, ja vien šādu pilnvaru izmantošanas apjoms un noteikumi, ņemot vērā attiecīgo leģitīmo mērķi, ir pietiekami skaidri definēti, lai indivīdam nodrošinātu atbilstošu aizsardzību pret patvaļu (šajā nozīmē skat. spriedumus, 2010. gada 17. jūnijs, Lafarge/Komisija,
C‑413/08 P
,
EU:C:2010:346
,
94.
punkts, kā arī 2013. gada 18. jūlijs, Schindler Holding u.c./Komisija,
C‑501/11 P
,
EU:C:2013:522
,
57.
punkts).
Argumentācija par apstrīdētās regulas 2. panta a) punktā definētā “tiesiskuma” jēdziena neprecīzo un pārāk plašo raksturu, pirmām kārtām, jāizvērtē, ņemot vērā šos apsvērumus.
Šajā ziņā, pirmkārt, šajā tiesību normā nav sniegta izsmeļoša šī jēdziena definīcija, bet tajā vienīgi šīs regulas mērķiem ir konkretizēti vairāki principi, kuri ar to ir aptverti un kuri, pēc Savienības likumdevēja domām, ir visatbilstošākie attiecībā uz minētās regulas mērķi nodrošināt Savienības budžeta aizsardzību.
Otrkārt, pretēji tam, ko apgalvo Polijas Republika, kuru atbalsta Ungārija, apstrīdētās regulas 2. panta a) punktā norādītie principi nepārsniedz jēdziena “tiesiskums” robežas. It īpaši atsauce uz pamattiesību aizsardzību tiek veikta vienīgi kā piemērs efektīvas tiesību aizsardzības tiesā principa prasībām, kurš arī ir garantēts LES 19. pantā un kurš, kā atzīst pati Polijas Republika, ir daļa no šī jēdziena. Tas pats attiecas uz atsaucēm uz diskriminācijas aizlieguma un vienlīdzības principiem. Lai gan LES 2. pantā tiesiskums kā dalībvalstīm kopīga vērtība ir minēts atsevišķi no diskriminācijas aizlieguma un vienlīdzības principiem, jākonstatē, ka dalībvalsti, kuras sabiedrību raksturo diskriminācija, nevar uzskatīt par tādu, kas nodrošina tiesiskuma ievērošanu šīs kopējās vērtības izpratnē.
Šo konstatējumu apstiprina fakts, ka 2016. gada 18. marta pētījumā Nr. 711/2013, ar ko izveidots “tiesiskuma kritēriju saraksts”, uz kuru ir atsauce apstrīdētās regulas 16. apsvērumā, Venēcijas komisija tostarp ir norādījusi, ka jēdziens “tiesiskums” ir balstīts uz drošām un paredzamām tiesībām, kurās ikvienai personai ir tiesības uz cieņpilnu, vienlīdzīgu un racionālu attieksmi no lēmumu pieņēmēju puses, ievērojot pastāvošās tiesības, un tiesības izmantot tiesību aizsardzības līdzekļus, lai apstrīdētu lēmumus neatkarīgās un objektīvās tiesās, ievērojot lietas taisnīgu izskatīšanu. Šīs īpašības ir precīzi atspoguļotas šīs regulas 2. panta a) punktā.
Treškārt, ņemot vērā šī sprieduma 289.–293. punktā norādīto, Polijas Republikas, kuru atbalsta Ungārija, argumentācija, saskaņā ar kuru apstrīdētās regulas 2. panta a) punktā minētajiem tiesiskuma principiem neesot konkrēta materiāltiesiska satura Savienības tiesībās, ir jānoraida kā pilnībā nepamatota.
Ceturtkārt, runājot par šo pašu tiesiskuma principu saikni ar LES 4. panta 2. punktā minēto dalībvalstu nacionālās identitātes ievērošanu, pietiek atsaukties uz šī sprieduma 282.–286. punktu.
Piektkārt, attiecībā uz argumentāciju, saskaņā ar kuru LES 2. pantā ietvertajām vērtībām, lai tās kļūtu piemērojamas, jābūt konkretizētām citos Līgumu noteikumos, pirmām kārtām, šī sprieduma 192.–199. punktā tika norādīts, ka Līgumos ir ietvertas daudzas tiesību normas, kas bieži ir konkretizētas dažādos atvasināto tiesību aktos un kas Savienības iestādēm piešķir kompetenci pārbaudīt, konstatēt un vajadzības gadījumā sodīt par LES 2. pantā ietverto vērtību pārkāpumiem, kuri izdarīti kādā dalībvalstī. Otrām kārtām, šī sprieduma 112.–189. pantā tika konstatēts, ka LESD 322. panta 1. punkta a) apakšpunkts ir juridiskais pamats, kas ļauj Savienības likumdevējam pieņemt tiesību normas par tiesiskuma vērtības pārkāpumu konstatēšanu un par šo pārkāpumu juridiskajām sekām, lai aizsargātu Savienības budžetu un tās finanšu intereses, ja šādi pārkāpumi ietekmē vai nopietni draud ietekmēt šo budžetu un minētās intereses.
Sestkārt, pat pieņemot, ka Tiesai saistībā ar atcelšanas prasību par lēmumu, kas pieņemts saskaņā ar apstrīdēto regulu, būs jāinterpretē LES 2. pantā ietvertie jēdzieni “plurālisms”, “diskriminācijas” aizliegums, “tolerance”, “taisnīgums” vai “solidaritāte”, tā pretēji tam, ko apgalvo Polijas Republika, kuru atbalsta Ungārija, šādi rīkojoties, vienīgi īstenotu kompetenci, kas tai ir piešķirta ar Līgumiem, konkrētāk, LESD 263. pantu.
Otrām kārtām, runājot par apgalvoto apstrīdētās regulas 3. pantā un 4. panta 2. punktā izmantoto kritēriju neprecizitāti, pirmkārt, no šī sprieduma 155. punkta izriet, ka šajā 3. pantā nav paredzēti pienākumi dalībvalstīm, bet tajā ir vienīgi minēti gadījumi, kas var norādīt uz tiesiskuma principu pārkāpumiem, un tādējādi tā mērķis ir atvieglot šīs regulas piemērošanu, izskaidrojot šiem principiem raksturīgās prasības.
Otrkārt, attiecībā uz minētās regulas 4. panta 2. punktā ietvertajiem šķietami neprecīzajiem jēdzieniem vispirms jāatgādina, ka jēdziens “iestāde” tika izvērtēts šī sprieduma 175. un 176. punktā un ka jēdziens “iestādes” [4. panta 2. punkta c) apakšpunktā] aptver vienīgi “izmeklēšanas un kriminālvajāšanas iestādes”.
Turklāt, runājot par apstrīdētās regulas 3. panta b) punktā un 4. panta 2. punkta a)–c) apakšpunktā minēto valsts iestāžu, tostarp tiesībaizsardzības iestāžu, kuras izpilda budžetu un kurām ir uzdota finanšu kontrole, uzraudzība un revīzija, kā arī izmeklēšanas un kriminālvajāšanas iestāžu “pareizu darbību”, no šīs regulas 8. un 9. apsvēruma izriet, ka šī frāze attiecas uz šo iestāžu spēju pienācīgi, kā arī rezultatīvi un efektīvi pildīt savas funkcijas attiecībā uz Savienības budžeta pareizu finanšu pārvaldību vai tās finanšu interešu aizsardzību.
Visbeidzot, apstrīdētās regulas 4. panta 2. punkta b) apakšpunktā izmantotā frāze “efektīvas un pārredzamas finanšu pārvaldības un pārskatatbildības sistēmas” attiecas uz pašos Līgumos, it īpaši LESD 310. panta 5. punktā un 317. panta pirmajā daļā, ietverto jēdzienu “pareiza finanšu pārvaldība”, kurš Finanšu regulas 2. panta 59. punktā ir definēts kā budžeta izpilde saskaņā ar saimnieciskuma, lietderības un efektivitātes principiem. Frāze “finanšu pārvaldība” atspoguļo tostarp šajā 4. panta 2. punkta b) apakšpunktā minētos finanšu kontroles, uzraudzības un revīzijas pienākumus, savukārt “efektīvas un pārredzamas sistēmas” norāda uz saskaņota noteikumu kopuma, ar kuru efektīvā un pārredzamā veidā tiek nodrošināta minētā finanšu pārvaldība un pārskatatbildība, īstenošanu.
Treškārt, argumentācija, kas ir pamatota ar apstrīdētās regulas 4. panta 2. punktā minēto situāciju vai rīcības uzskaitījuma neizsmeļošo raksturu, tika noraidīta šī sprieduma 171.–177. punktā, un, ciktāl tā attiecas uz gadījumiem, kas var norādīt uz šīs regulas 3. pantā minētajiem pārkāpumiem, šī sprieduma 171. punktā tika norādīts, ka konkrēta jēdziena “pārkāpums” definīcija nekādā ziņā nav nepieciešama tāda horizontālas nosacītības mehānisma vajadzībām, kāds ir ieviests ar minēto regulu.
Ceturtkārt, attiecībā uz rīcības brīvību, kas ar šīm tiesību normām ir piešķirta Komisijai un Padomei, no iepriekš minētajiem apsvērumiem izriet, ka Polijas Republikas, kuru atbalsta Ungārija, kritizētās frāzes pašas par sevi atbilst tiesiskās drošības principa prasībām, kas atgādinātas šī sprieduma 319.–321. punktā. Turklāt, lai pamatotu atbilstošu pasākumu veikšanu saskaņā ar apstrīdēto regulu, šīm iestādēm ir konkrēti jānosaka visi pēdējoreiz šī sprieduma 286. un 288. punktā norādītie nosacījumi.
Trešām kārtām, attiecībā uz argumentu, ka apstrīdētās regulas 6. panta 3. un 8. punktā nav pietiekami precīzi definēti informācijas avoti, uz kuriem Komisija var balstīties, turklāt daži no tiem neesot saistoši dalībvalstīm un ar šo regulu tiem nevarot piešķirt saistošu spēku, jāatgādina, ka saskaņā ar minēto tiesību normu, pārbaudot, vai ir izpildīti šīs regulas 4. pantā paredzētie nosacījumi, un izvērtējot piemērojamo pasākumu samērīgumu, Komisija ņem vērā attiecīgo informāciju no pieejamiem avotiem, tostarp Savienības iestāžu, citu attiecīgo starptautisko organizāciju un citu atzītu iestāžu lēmumus, secinājumus un ieteikumus.
Šajā ziņā saskaņā ar apstrīdētās regulas 4. panta 1. punktu Komisijai ir jāpierāda, ka ir izpildīti šīs regulas 4. pantā paredzētie nosacījumi.
Turklāt saskaņā ar minētās regulas 6. panta 1. punktu Komisijai ir pienākums attiecīgajai dalībvalstij nosūtīt rakstisku paziņojumu, kurā norāda faktiskos elementus un konkrēto pamatojumu, uz ko tā ir balstījusi savus konstatējumus, saskaņā ar kuriem pastāv pamatoti iemesli uzskatīt, ka šie nosacījumi ir izpildīti.
No tā izriet, ka Komisijai ir rūpīgi jāizvērtē fakti, ņemot vērā apstrīdētās regulas 4. pantā paredzētos nosacījumus. Saskaņā ar šīs regulas 6. panta 7.–9. punktu tas pats attiecas uz pasākumu samērīguma prasību, kas noteikta šīs regulas 5. panta 3. punktā.
Turklāt minētās regulas 16. un 26. apsvērumā ir noteikts, ka Komisijai ir jāveic rūpīga kvalitatīva novērtēšana, kam jābūt objektīvai un taisnīgai, tajā jāievēro objektivitātes, diskriminācijas aizlieguma un dalībvalstu vienlīdzības saistībā ar Līgumiem principi un tā jāveic saskaņā ar neitrālu un faktos balstītu pieeju.
No tā izriet, ka Komisijai Savienības tiesas uzraudzībā ir jāpārliecinās par tās izmantotās informācijas atbilstību un tās avotu uzticamību. It īpaši šīs tiesību normas nepiešķir īpašu vai absolūtu pierādījuma spēku un nerada nedz tajās minētajiem informācijas avotiem, nedz apstrīdētās regulas 16. apsvērumā norādītajiem informācijas avotiem noteiktas tiesiskās sekas, un līdz ar to tās neatbrīvo Komisiju no pienākuma veikt rūpīgu faktu vērtējumu, kas pilnībā atbilst iepriekšējā punktā atgādinātajām prasībām.
Šajā ziņā apstrīdētās regulas 16. apsvērumā ir izskaidrots, ka attiecīgā informācija no pieejamiem avotiem un atzītām iestādēm ietver tostarp Tiesas spriedumus, Revīzijas palātas ziņojumus, Komisijas gada ziņojumu par tiesiskumu un Eiropas Savienības rezultātu apkopojumu tiesiskuma jomā,
OLAF
ziņojumus, informāciju no Eiropas Prokuratūras un Eiropas Savienības Pamattiesību aģentūras, kā arī attiecīgo starptautisko organizāciju un tīklu secinājumus un ieteikumus, tostarp no Eiropas Padomes struktūrām, piemēram,
GRECO
un Venēcijas komisijas, jo īpaši tās tiesiskuma kritēriju sarakstu, un Eiropas Augstāko tiesu tīkla un Eiropas Tiesu iestāžu padomju tīkla.
Tādējādi Komisija joprojām ir atbildīga par tās izmantoto informāciju un tās avotu uzticamību. Turklāt attiecīgajai dalībvalstij apstrīdētās regulas 6. panta 1.–9. punktā paredzētās procedūras laikā ir iespēja iesniegt apsvērumus par informāciju, ko Komisija plāno izmantot, lai ierosinātu veikt atbilstošus pasākumus. Tāpēc tā var apstrīdēt katra izmantotā elementa pierādījuma vērtību, jo Komisijas vērtējumu pamatotība katrā ziņā var tikt pakļauta Savienības tiesas pārbaudei prasībā, kas celta par Padomes lēmumu, kurš pieņemts saskaņā ar šo regulu.
Konkrētāk, Komisijai ir precīzā veidā, sākot no apstrīdētās regulas 6. panta 1. punktā norādītās procedūras sākšanas brīža un periodiski visā šīs procedūras laikā attiecīgajai dalībvalstij jāziņo par konkrēto informāciju no pieejamiem avotiem, uz kuras pamata tā paredz balstīt īstenošanas lēmuma – ar kuru tiktu noteikti atbilstošie pasākumi – priekšlikumu, ko tā iesniedz Padomei. Turklāt pretēji tam, ko apgalvo Polijas Republika, kuru atbalsta Ungārija, ieteikumiem, kurus Komisija var ņemt vērā saskaņā ar šīs regulas 6. panta 3. un 8. punktu, nav noteikts nekāds saistošs raksturs.
Ņemot vērā visus iepriekš minētos apsvērumus, devītais pamats ir jānoraida kā nepamatots.
G.

Par desmito pamatu attiecībā uz samērīguma principa pārkāpumu
1.

Lietas dalībnieku argumenti
Polijas Republika, kuru atbalsta Ungārija, apgalvo, ka Savienības likumdevējs ar nosacītības mehānismu, kas ieviests ar apstrīdēto regulu, ir pārkāpis samērīguma principu, jo pastāvot citas Savienības tiesību normas Savienības budžeta aizsardzībai. Polijas Republika norāda, ka saskaņā ar šīs regulas 6. panta 1. punktu Komisija piemēro šo mehānismu, ja vien tā neuzskata, ka citas Savienības tiesību aktos noteiktās procedūras tai ļautu efektīvāk aizsargāt Savienības budžetu. Polijas Republika piebilst, ka minētās regulas 17. apsvērumā ir precizēts, ka Savienības finanšu tiesību aktos jau ir paredzēti dažādi veidi, kā aizsargāt Savienības budžetu. Tomēr Savienības likumdevējs neesot norādījis iemeslus, kāpēc šie līdzekļi ir neefektīvi, ne arī veidu, kādā ar šo regulu tiktu novērsti iespējamie trūkumi.
Konkrētāk, neesot skaidri norādīts iemesls, kura dēļ Savienības budžeta aizsardzība ir pakļauta tiesiskuma principu pārkāpumu konstatēšanai un nav tieši saistīta ar pareizas finanšu pārvaldības principa ievērošanu, lai arī tas kā dalībvalstu pienākums jau ir noteikts Finanšu regulas 2. panta 59. punktā, to precizējot šīs regulas 7. nodaļā un ietverot tās 56. panta 2. punktā. Tādējādi Savienības likumdevējs Finanšu regulā būtu varējis precizēt dalībvalstu pienākumus attiecībā uz Savienības līdzekļu pareizas finanšu pārvaldības principa ievērošanu.
Tātad šķietot, ka apstrīdētajā regulā izmantotās pieejas pamatā esošais iemesls esot Parlamenta, Padomes un Komisijas vēlme apiet Līgumos ietvertos ierobežojumus attiecībā uz to kompetenci pārbaudīt, vai dalībvalstis ievēro tiesiskuma principus. Pieņemot šo regulu, Savienības likumdevējs Padomei un Komisijai esot piešķīris neierobežotas tiesības politiskā aspektā izvērtēt tiesiskuma principu ievērošanu un vispārīgi saistīt visus konstatētos šo principu pārkāpumus ar Savienības līdzekļu pareizas finanšu pārvaldības principu.
Nepierādīdams ar apstrīdēto regulu izveidotā mehānisma pievienoto vērtību un tā saikni ar citām tiesību normām, kuru mērķis ir aizsargāt Savienības budžetu, Savienības likumdevējs tādējādi esot pārkāpis samērīguma principu.
Turklāt tiesiskuma principu pārkāpumu konstatēšana, pamatojoties uz politiskiem elementiem un nepastāvot īpašiem noteikumiem, liedzot ievērot saskaņā ar apstrīdēto regulu noteikto pasākumu samērīguma prasību, kas paredzēta tās 5. panta 3. punktā. Tas pats attiecoties uz šo pārkāpumu rakstura, ilguma, smaguma un apjoma pārbaudi. Tādējādi neesot iespējams ievērot samērīguma principu, un tas esot vēl jo nopietnāk, tāpēc ka izvērtējamie tiesiskuma principu pārkāpumi atbilstoši šīs regulas 3. pantam un 4. panta 2. punktam pēc to rakstura esot sistemātiski. Praksē būtu grūti pieņemt, ka “iestāžu pienācīgai darbībai” ir nozīme vienīgi attiecībā uz izdevumiem saistībā ar konkrētiem līdzekļiem vai programmu. Tomēr konstatēto pārkāpumu sistemātiskais raksturs un jebkādu tādu kritēriju neesamība, kuri pamatotu nosakāmo pasākumu izvēli un apmēru, ļautu Komisijai un Padomei viegli pamatot plašu pasākumu ar smagām finansiālajām sekām noteikšanu.
Parlaments un Padome, ko atbalsta Beļģijas Karaliste, Dānijas Karaliste, Vācijas Federatīvā Republika, Īrija, Spānijas Karaliste, Francijas Republika, Luksemburgas Lielhercogiste, Nīderlandes Karaliste, Somijas Republika, Zviedrijas Karaliste un Komisija, apstrīd šo argumentāciju.
2.

Tiesas vērtējums
Ar desmito pamatu Polijas Republika, kuru atbalsta Ungārija, apgalvo, ka ar apstrīdēto regulu ir pārkāpts samērīguma princips, jo, pirmkārt, Savienības likumdevējs, ņemot vērā iepriekš pastāvošos Savienības budžeta aizsardzības līdzekļus, neesot pierādījis tās pieņemšanas nepieciešamību, otrkārt, tās pieņemšana liecinot par likumdevēja vēlmi apiet no Līgumiem izrietošos Savienības iestāžu kompetences ierobežojumus, kas attiecas uz dalībvalstu tiesiskuma principu ievērošanas pārbaudi, un, visbeidzot, šīs regulas 3. pantā, 4. panta 2. punktā un 5. panta 3. punktā noteikto kritēriju neskaidrības dēļ.
Iesākumā jāatgādina, ka saskaņā ar Tiesas pastāvīgo judikatūru samērīguma princips, kas ir viens no Savienības tiesību vispārējiem principiem, pieprasa, lai Savienības iestāžu akti būtu piemēroti ar attiecīgo tiesisko regulējumu sasniedzamo leģitīmo mērķu īstenošanai un tie nedrīkst pārsniegt šo mērķu sasniegšanai nepieciešamo, ņemot vērā, ka tad, ja ir iespēja izvēlēties no vairākiem piemērotiem pasākumiem, jāizvēlas vismazāk apgrūtinošais un radītās neērtības nedrīkst būt nesamērīgas attiecībā pret sasniedzamajiem mērķiem (spriedums, 2017. gada 6. septembris, Slovākija un Ungārija/Padome,
C‑643/15 un C‑647/15
,
EU:C:2017:631
,
206.
punkts, kā arī tajā minētā judikatūra).
Pirmkārt, attiecībā uz iespēju pieņemt apstrīdēto regulu Tiesa likumdevējam ir atzinusi plašu rīcības brīvību, kura ir piemērojama ne tikai attiecībā uz to tiesību normu raksturu un piemērojamību, kas jāpieņem jomās, kurās tam ir jāizdara izvēle ar politiku, ekonomiku vai sociālām lietām saistītos jautājumos un kurās tam ir jāveic sarežģīts novērtējums, bet arī zināmā mērā attiecībā uz pamata faktisko apstākļu konstatēšanu, un tādējādi runa nav par to, vai šajā jomā veiktais pasākums ir bijis labākais vai vienīgais iespējamais, jo tikai tā acīmredzama neatbilstība mērķim, ko kompetentās iestādes vēlas sasniegt, var ietekmēt šāda pasākuma likumību (spriedumi, 2019. gada 3. decembris, Čehijas Republika/Parlaments un Padome,
C‑482/17
,
EU:C:2019:1035
,
77.
un
78.
punkts, kā arī 2020. gada 8. decembris, Polija/Parlaments un Padome,
C‑626/18
,
EU:C:2020:1000
,
95.
un
97.
punkts).
Šajā gadījumā, kā norādījusi pati Polijas Republika savā argumentācijā attiecībā uz ceturto un vienpadsmito pamatu, priekšlikumam, kura rezultātā tika pieņemta apstrīdētā regula, pievienotā pamatojuma izklāstā bija norādīts, ka “vairāki neseni notikumi ir atklājuši vispārējus trūkumus dažu dalībvalstu pilnvaru līdzsvarā un parādījuši, kā tiesiskuma neievērošana var kļūt par kopīgu problēmjautājumu Savienībā”, it īpaši attiecībā uz “tādām iestādēm kā Parlaments”.
Turklāt it īpaši no apstrīdētās regulas 7., 8. un 17. apsvēruma izriet, ka Savienības likumdevējs ir uzskatījis, ka var pastāvēt situācijas, kas izriet no šīs regulas 2. panta a) punktā minēto tiesiskuma principu pārkāpumiem, kurus esošais tiesiskais regulējums, kura mērķis ir aizsargāt Savienības budžeta pareizu finanšu pārvaldību vai tās finanšu intereses, nevarēja pienācīgi aptvert.
Polijas Republika nav norādījusi nevienu apstākli, kas varētu pierādīt, ka Savienības likumdevējs būtu pārsniedzis tam šajā ziņā piešķirto plašo rīcības brīvību, kad tas uzskatīja par nepieciešamu ar apstrīdēto regulu novērst ietekmi –vai nopietnu risku ietekmēt – uz šo pareizo pārvaldību vai minēto finanšu interešu aizsardzību, kas var izrietēt no tiesiskuma principu pārkāpumiem.
Otrkārt, attiecībā uz apgalvoto Savienības iestāžu kompetenču apiešanu, lai pārbaudītu, vai dalībvalstis ir ievērojušas tiesiskuma principus, ir jākonstatē, ka Savienības likumdevējs Padomei un Komisijai nekādā veidā nav piešķīris neierobežotas tiesības, lai, ņemot vērā politiskus apsvērumus, novērtētu tiesiskuma principu ievērošanu vai vispārīgi saistītu ikvienu konstatēto šo principu pārkāpumu ar Savienības līdzekļu pareizas finanšu pārvaldības principu. Tas procedūras uzsākšanu pakļāva visiem šī sprieduma 288. punktā izklāstītajiem kritērijiem, ar kuriem, kā tas ir norādīts šī sprieduma 112.–189. un 200.–203. punktā, tiek nodrošināts, ka šo iestāžu vērtējumi ietilpst Savienības tiesību piemērošanas jomā un tiem ir juridisks, nevis politisks raksturs.
Treškārt, attiecībā uz apgalvoto kritēriju, kuri nosaka veicamo pasākumu izvēli un apmēru un kuri paredzēti tostarp apstrīdētās regulas 5. panta 3. punktā, neprecizitāti šī sprieduma 301.–303. punktā ir norādīts, ka šie kritēriji ir pietiekami precīzi un ka no minētā punkta pirmā līdz trešā teikuma izriet, ka veiktajiem pasākumiem jābūt stingri samērīgiem ar konstatēto tiesiskuma principu pārkāpumu ietekmi uz Savienības budžetu vai tās finanšu interesēm.
Šīs tiesību normas pirmajā teikumā ir precizēts, ka veiktie pasākumi ir “samērīgi”, otrajā teikumā – ka tos “nosaka, ņemot vērā tiesiskuma principu pārkāpumu faktisko vai iespējamo ietekmi” uz Savienības budžeta pareizu finanšu pārvaldību vai Savienības finanšu interesēm, un trešajā teikumā – ka “pienācīgi ņem vērā” tiesiskuma principu pārkāpumu raksturu, ilgumu, smagumu un apmēru.
Kā ģenerāladvokāts M. Kamposs Sančess‑Bordona ir norādījis secinājumu lietā Ungārija/Parlaments un Padome (
C‑156/21
,
EU:C:2021:974
) 177. un 178. punktā, no šo teikumu secības, kā arī no tajos izmantotajiem vārdiem izriet, ka nosakāmo pasākumu samērīgumu galvenokārt nodrošina kritērijs par tiesiskuma principu pārkāpumu “ietekmi” uz Savienības budžeta pareizu finanšu pārvaldību vai tās finanšu interešu aizsardzību. Attiecībā uz šo pārkāpumu rakstura, ilguma, smaguma un apmēra kritērijiem – tie ir “pienācīgi jāņem vērā” vienīgi tālab, lai noteiktu šīs ietekmes apmēru, jo tā var atšķirties atkarībā no konstatēto pārkāpumu iezīmēm, kas ir atklātas, piemērojot šos kritērijus.
Visbeidzot, ciktāl Polijas Republika, kuru atbalsta Ungārija, apgalvo, ka konstatētie tiesiskuma principu pārkāpumi var izrādīties sistemātiski pēc to rakstura un tādējādi tie skar arī citas jomas, ne tikai tās, kas attiecas uz Savienības budžeta pareizu finanšu pārvaldību vai tās finanšu interešu aizsardzību, šī sprieduma 267.–270. punktā ir norādīts, ka tad, ja šāds pārkāpums var arī ietekmēt vai nopietni draudēt ietekmēt Savienības budžeta pareizu finanšu pārvaldību vai tās finanšu interešu aizsardzību, nevar pārmest Savienībai, ka tā īsteno pasākumus, kas nepieciešami šīs pareizās pārvaldības un tās finanšu interešu aizsardzībai.
Ņemot vērā iepriekš minētos apsvērumus, desmitais pamats un līdz ar to prasība kopumā ir jānoraida.
VI.

Par tiesāšanās izdevumiem
Atbilstoši Reglamenta 138. panta 1. punktam lietas dalībniekam, kuram spriedums ir nelabvēlīgs, piespriež atlīdzināt tiesāšanās izdevumus, ja to ir prasījis lietas dalībnieks, kuram spriedums ir labvēlīgs.
Tā kā Parlaments un Padome ir prasījuši piespriest Polijas Republikai atlīdzināt tiesāšanās izdevumus un tā kā Polijas Republikai spriedums ir nelabvēlīgs, jāpiespriež Polijas Republikai atlīdzināt tiesāšanās izdevumus.
Saskaņā ar šī paša reglamenta 140. panta 1. punktu Beļģijas Karaliste, Dānijas Karaliste, Vācijas Federatīvā Republika, Īrija, Spānijas Karaliste, Francijas Republika, Luksemburgas Lielhercogiste, Ungārija, Nīderlandes Karaliste, Somijas Republika, Zviedrijas Karaliste un Komisija kā personas, kas iestājušās lietā, savus tiesāšanās izdevumus sedz pašas.

Ar šādu pamatojumu Tiesa (plēnums) nospriež:

1)
Prasību noraidīt.

2)
Polijas Republika sedz savus, kā arī atlīdzina Eiropas Parlamenta un Eiropas Savienības Padomes tiesāšanās izdevumus.

3)
Beļģijas Karaliste, Dānijas Karaliste, Vācijas Federatīvā Republika, Īrija, Spānijas Karaliste, Francijas Republika, Luksemburgas Lielhercogiste, Ungārija, Nīderlandes Karaliste, Somijas Republika, Zviedrijas Karaliste un Eiropas Komisija savus tiesāšanās izdevumus sedz pašas.

[Paraksti]
(
*1
)	Tiesvedības valoda – poļu.