CELEX: 62019CJ0005
Eelotsusetaotlus
Maagaasi siseturu ühiseeskirjad
Direktiiv 2009/73/EÜ
Artikli 3 lõiked 1
3 ja artikli 41 lõige 16
Avalike teenuste osutamise kohustused
Maagaasi hoiustamise kohustused eesmärgiga tagada varustuskindlus ja tarnete regulaarsus
Riigi õigusnormid, milles on ette nähtud, et maagaasiettevõtjatele kehtestatud avalike teenuste osutamise kohustuste rahastamiskulud on jäetud nende ettevõtjate klientide kanda
Tingimused
Riikliku reguleeriva asutuse poolt sellise akti vastuvõtmine, millega kehtestatakse avalike teenuste osutamise kohustus
Menetlus
Euroopa Liidu põhiõiguste harta artiklid 36 ja 38

Eelotsusetaotlus käsitleb Euroopa Liidu põhiõiguste harta (edaspidi „harta“) artiklite 36 ja 38 ning Euroopa Parlamendi ja nõukogu 13. juuli 2009. aasta direktiivi 2009/73/EÜ, mis käsitleb maagaasi siseturu ühiseeskirju ning millega tunnistatakse kehtetuks direktiiv 2003/55/EÜ (
ELT 2009, L 211, lk 94
), artikli 3 tõlgendamist.
Taotlus on esitatud kohtuvaidluses ühelt poolt Bulgaaria õiguse alusel asutatud aktsiaseltsi „Оvergas Mrezhi“ AD ja mittetulundusühingu „Balgarska gazova asotsiatsia“ ning teiselt poolt Komisia za energiyno i vodno regulirane (energeetikat ja veemajandust reguleeriv komisjon, Bulgaaria) (edaspidi „reguleeriv komisjon“) vahel selle üle, kas viimase poolt vastu võetud õigusnormid, mille kohaselt rahastamiskulud, mis tulenevad energiasektori ettevõtjatele kehtestatud kohustustest kogukondade kasuks, on jäetud nende klientide – kes võivad olla füüsilised isikud – kanda, on õiguspärased.
Õiguslik raamistik
Liidu õigus
Harta
Harta artiklis 36 „Võimalus kasutada üldist majandushuvi pakkuvaid teenuseid“ on sätestatud järgmist:
„Liidu sotsiaalse ja territoriaalse ühtekuuluvuse tugevdamiseks tunnustab ja austab liit võimalust kasutada aluslepingute kohaselt siseriiklike õigusaktide ja tavadega ettenähtud üldist majandushuvi pakkuvaid teenuseid.“
Harta artiklis 38 „Tarbijakaitse“ on sätestatud järgmist:
„Liidu poliitikaga tagatakse tarbijakaitse kõrge tase.“
D
irektiiv 2009/73
Direktiivi 2009/73 põhjendustes 22, 44 ja 47–49 on märgitud järgmist:
„(22)
Energiavarustuse kindlus on avaliku julgeoleku oluline osa ning seega tihedalt seotud gaasi siseturu tõhusa toimimisega ja liikmesriikide isoleeritud gaasiturgude integratsiooniga. […]
[…]
(44)
Käesoleva direktiivi põhinõue on arvestada avaliku teenuse osutamise nõuetega ning seetõttu on tähtis, et käesolevas direktiivis käsitletaks kõigis liikmesriikides järgitavaid ühiseid miinimumstandardeid, milles arvestatakse üldise kaitse, varustuskindluse, keskkonnakaitse ja samaväärse konkurentsitaseme eesmärke kõigis liikmesriikides. On oluline, et avalike teenustega seotud nõudeid saaks tõlgendada siseriiklikul tasandil, võttes arvesse siseriiklikke tingimusi ja järgides [liidu] õigust.
[…]
(47)
Avaliku teenusega seotud nõudeid ja neist tulenevaid ühiseid miinimumstandardeid on vaja veelgi tugevdada, et tagada kõikidele tarbijatele, eelkõige kaitsetumatele tarbijatele võimalus konkurentsist ja õiglastest hindadest kasu saada. Avalikule teenusele esitatavad nõuded tuleks kindlaks määrata riigi tasandil, võttes arvesse siseriiklikke tingimusi; liikmesriigid peaksid siiski austama [liidu] õigust. Liidu kodanikud ja, juhul kui liikmesriigid seda kohaseks peavad, väikeettevõtjad peaksid saama kasu avalike teenuste osutamise kohustusest eelkõige seoses varustuskindluse ja mõistlike tariifidega. […] [T]arbijatel [peaks] olema juurdepääs oma tarbimisandmetele ja nendega seotud hindadele ja teenuste maksumusele […].
(48)
Direktiivi keskmes peaksid olema tarbijate huvid ning maagaasiettevõtjate keskseks kohustuseks peaks olema teenuse kvaliteet. Kehtivaid tarbijaõigusi on vaja tugevdada, need õigused tuleb tagada ja nad peaksid olema läbipaistvamad. […] Tarbijaõiguste järgimist peaksid tagama liikmesriigid või reguleerivad asutused, kui liikmesriik on nii sätestanud.
(49)
Tarbijad peaksid saama selget ja arusaadavat teavet oma õiguste kohta seoses energiasektoriga. […]“.
Selle direktiivi artiklis 2 on esitatud järgmised määratlused:
„Käesolevas direktiivis kasutatakse järgmisi mõisteid:
1)
„maagaasiettevõtja“ – füüsiline või juriidiline isik, kelle vähemalt üks ülesanne on maagaasi, sealhulgas veeldatud maagaasi [(LNG)] tootmine, ülekandmine, jaotamine, tarnimine, ostmine või hoiustamine, ning kes vastutab nende ülesannetega seotud kaubanduslike, tehniliste ja/või hooldusküsimuste eest, välja arvatud lõpptarbijaid;
[…]
5)
„jaotamine“ – maagaasi transportimine kohalike või piirkondlike torustike kaudu tarbijatele, välja arvatud tarnimine;
[…]
7)
„tarnimine“ – maagaasi, sealhulgas veeldatud maagaasi müük, kaasa arvatud edasimüük tarbijale;
[…]
24.
„tarbija“ – maagaasi hulgimüüja või lõpptarbija ja maagaasi ostev maagaasiettevõtja;
[…]“.
Selle direktiivi artikli 3 „Avaliku teenuse osutamise kohustus ja tarbijakaitse“ lõigetes 1–3 on sätestatud järgmist:
„1.   Liikmesriigid tagavad oma institutsioonilise korra alusel ja võttes asjakohaselt arvesse subsidiaarsuse põhimõtet, kuid ilma et see piiraks lõike 2 kohaldamist, et maagaasiettevõtjad tegutseksid käesoleva direktiivi põhimõtteid järgides konkurentsivõimelise, turvalise ja looduskeskkonda säästva maagaasituru rajamise nimel ning et ettevõtjate vahel ei tehtaks vahet seoses nende õiguste ja kohustustega.
2.   Liikmesriigid võivad asutamislepingu asjakohaseid sätteid, eelkõige [ELTL artiklit 106] täielikult arvesse võttes ja üldist majandushuvi silmas pidades kehtestada maagaasisektori ettevõtjatele avaliku teenuse osutamise kohustused, mis on seotud turvalisusega, sealhulgas varustuskindlusega, tarnete korrapärasuse, kvaliteedi ja hinnaga ning keskkonnakaitsega, sealhulgas energiatõhususe, taastuvenergia ja kliimakaitsega. Need kohustused peavad olema selgelt sõnastatud, läbipaistvad, mittediskrimineerivad ja kontrollitavad ning tagama [liidu] maagaasiettevõtjatele võrdse juurdepääsu liikmesriikide tarbijatele. Seoses käesolevas lõikes nimetatud varustuskindluse, energiatõhusust edendava nõudluse juhtimise[ga] […] võivad liikmesriigid rakendada pikaajalist planeerimist, võttes arvesse kolmandate isikute võimalusi võrgule juurde pääseda.
3.   Liikmesriigid võtavad vajalikud meetmed, et kaitsta lõpptarbijaid, ning tagavad eelkõige kaitsetumate tarbijate piisava kaitse. Sellega seoses määratleb iga liikmesriik kaitsetumate tarbijate mõiste, mis võib osutada kütteostuvõimetusele ning muu hulgas keelule selliseid tarbijaid kriitilistel aegadel gaasivõrgust välja lülitada. Liikmesriigid tagavad kaitsetumate tarbijatega seotud õiguste ja kohustuste täitmise. […] Neil tuleb tagada tarbijakaitse kõrge tase, eriti seoses lepingutingimuste läbipaistvuse, üldise teabe ning vaidluste lahendamise mehhanismidega. […]“.
Sama direktiivi artiklid 39 ja 41 asuvad direktiivi VIII peatükis, mis käsitleb riiklikke reguleerivad asutusi. Selle artikli 39 lõikes 1 on ette nähtud, et „[i]ga liikmesriik määrab riigi tasandil ühe riikliku reguleeriva asutuse“. Artikli 41 „Reguleeriva asutuse ülesanded ja volitused“ lõigetes 1 ja 16 on sätestatud järgmist:
„1.   Reguleerivatel asutustel on järgmised ülesanded:
a)
läbipaistvate kriteeriumide alusel kehtestada või kinnitada reguleeritud ülekande ja jaotamise tariifid või nende arvestamise metoodika;
[…]
16.   Reguleeriva asutuse otsused peavad olema täielikult põhjendatud ja õigustatud, mis võimaldab rakendada kohtulikku kontrolli. Otsused on avalikkusele kättesaadavad, tagades samal ajal tundliku äriinformatsiooni konfidentsiaalsuse.“
Määrus (EL) nr 994/2010
Euroopa Parlamendi ja nõukogu 20. oktoobri 2010. aasta määrus (EL) nr 994/2010, milles käsitletakse gaasivarustuse kindluse tagamise meetmeid ja millega tunnistatakse kehtetuks nõukogu direktiiv 2004/67/EÜ (
ELT 2010, L 295, lk 1
), tunnistati kehtetuks Euroopa Parlamendi ja nõukogu 25. oktoobri 2017. aasta määrusega (EL) 2017/1938, milles käsitletakse gaasivarustuse kindluse tagamise meetmeid ja millega tunnistatakse kehtetuks määrus nr 994/2010 (
ELT 2017, L 280, lk 1
), mis jõustus põhiosas 1. novembril 2017.
Määruse nr 994/2010 artikli 4 pealkiri oli „Ennetava tegevuskava ja hädaolukorra lahendamise plaani koostamine“. Selle artikli lõike 1 punktis b oli ette nähtud, et iga liikmesriigi pädev asutus kehtestab pärast konsulteerimist maagaasiettevõtjatega, gaasi kodu- ja tööstustarbijate huve esindavate asjakohaste tarbijaorganisatsioonidega ning riikliku reguleeriva asutusega (kui see ei ole pädev asutus) riiklikul tasandil hädaolukorra lahendamise plaani, milles on sätestatud meetmed gaasitarnehäire kõrvaldamiseks või mõju leevendamiseks vastavalt artiklile 10. Artiklis 10 oli sisuliselt täpsustatud kriteeriume, mille kohaselt riiklikud hädaolukorra lahendamise plaanid tuleb koostada, ning nende eesmärgid, sisu ja vastuvõtmise kord.
Bulgaaria õigus
Õigusaktide seadus
Bulgaaria 3. aprilli 1973. aasta õigusaktide seaduse (zakon za normativnite aktove;
DV
nr 27, 3.4.1973) põhikohtuasjas kohaldatavas redaktsioonis (edaspidi „õigustloovate aktide seadus“) artiklis 26 on ette nähtud järgmist:
„(1)   Õigusakti eelnõu koostamisel järgitakse vajalikkuse, põhjendatuse, ootuspärasuse, läbipaistvuse, sidususe, subsidiaarsuse, proportsionaalsuse ja stabiilsuse põhimõtteid.
(2)   Õigusakti eelnõu koostamisel konsulteeritakse avalikult kodanike ja juriidiliste isikutega.
(3)   Eelnõu koostaja avaldab õigusakti eelnõu koos seletuskirjaga asjaomase institutsiooni veebilehel enne selle pädevale asutusele väljaandmiseks või vastuvõtmiseks esitamist […]
[…]“.
Selle seaduse artiklis 28 on sätestatud järgmist:
„(1)   Õigusakti eelnõu koos seletuskirjaga […] esitatakse pädevale asutusele hinnangu andmiseks.
(2)   Seletuskiri […] sisaldab järgmist:
[…]
5)
Euroopa Liidu õigusega kooskõla analüüs.“
Nimetatud seaduse ülemineku- ja lõppsätete lõikes 5 on sätestatud järgmist:
„Kui käesolevas seaduses ei ole sätestatud teisiti, kohaldatakse käesolevat seadust kõigi põhiseaduslike institutsioonide ja asutuste poolt vastu võetavate õigusaktide suhtes. Muude normatiivaktide suhtes kohaldatakse analoogia alusel seaduse artikleid 2, 9–16, 34–46 ja 51.“
Energiaseadus
Bulgaaria 9. detsembri 2003. aasta energiaseaduse (zakon za energeetikata) (
DV
nr 107, 9.12.2003) põhikohtuasjas kohaldatavas redaktsioonis (edaspidi „energiaseadus“) artikli 10 lõikes 1 on ette nähtud, et energeetika, joogiveevarustuse ja kanalisatsiooniga seotud tegevusi koordineerib energeetikat ja veemajandust reguleeriv komisjon, ning artikli 21 lõike 1 punktis 8 on sätestatud, et see komisjon reguleerib hindu selles seaduses nimetatud juhtudel.
Nimetatud seaduse artiklis 30 on sätestatud järgmist:
„(1)   [reguleeriv komisjon] reguleerib hindu:
[…]
14)
seoses maagaasivõrgule juurdepääsu ja hoiustamisega gaasihoidlas;
[…]
(2)   [Reguleeriv komisjon] ei reguleeri energia-, maagaasi- ja energiaettevõtjate osutatavate teenuste hindu, kui ta tuvastab asjaomases energiasektoris konkurentsiolukorra, mis võimaldab pidada vabalt hinnaläbirääkimisi turutingimustel.
[…]“.
Sama seaduse artiklis 31 on sätestatud järgmist:
„[Reguleeriv komisjon] juhindub oma hindade reguleerimisvolituste teostamisel lisaks artiklites 23 ja 24 sätestatud põhimõtetele ka järgmistest põhimõtetest:
1)   hinnad ei tohi olla diskrimineerivad ning need peavad põhinema objektiivsetel ja läbipaistvalt määratletud kriteeriumidel;
2)   energiaettevõtjate tariifid peavad kompenseerima nende majanduslikult põhjendatud kulud, sealhulgas kulud:
[…]
b)
säilitamaks vajalikud varud ja reguleeritud võimsused, mis on vajalikud klientide usaldusväärseks varustamiseks;
[…]
3)   lisaks punktis 2 nimetatud kuludele võivad hinnad sisaldada ka pöördumatuid kulusid, mis on seotud üleminekuga konkureerivale energiaturule, ning kulusid, mis on tekkinud seoses varustuskindlusega avalike teenuste osutamise kohustuste täitmisel, sealhulgas seoses energiasektori strateegilise infrastruktuuri moodustavate objektide kaitsega;
4)   hinnad peavad tagama investeeringute tasuvuse majanduslikult mõistliku määra;
5)   erinevatele kliendirühmadele kohaldatavad hinnad peavad vastama nende klientide energia ja maagaasiga varustamise kuludele;
6)   hinnad ei sisalda mingit ristsubsideerimist: […]
[…]“.
Energiaseaduse artiklis 35 on täpsustatud järgmist:
„(1)   Energiaettevõtjad võivad nõuda, et hüvitataks kulud, mis tulenevad neile kehtestatud avalike teenuste osutamise kohustustest, sealhulgas varustuskindlusega seotud kulud, […]
[…]
(3)   Lõikes 1 osutatud ettevõtjad esitavad [reguleerivale komisjonile] korrapäraselt asjaomaste kulude hüvitamise taotluse. Taotlusele lisatakse tõendid nende kulude põhjendatuse ja suuruse kohta.
(4)   [Reguleeriv komisjon] määrab kindlaks iga ettevõtja hüvitise suuruse ja asjaomase ajavahemiku eest makstava hüvitise kogusumma.
(5)   Avalike teenuste osutamise kohustustest tulenevate kulude hüvitamise kord määratakse kindlaks meetodil, mille [reguleeriv komisjon] kehtestab nende kulude läbipaistvaks jaotamiseks kõikide lõpptarbijate, sealhulgas elektrisüsteemiga ühendatud elektrienergia importijate, edastusvõrgu halduri ja elektri jaotusvõrgu haldurite vahel, ja/või kehtestatakse see kord seaduses sätestatud muul viisil.“
Selle seaduse artikli 36 lõigetes 1 ja 3 on ette nähtud järgmist:
„(1)   Energiaettevõtjad kehtestavad reguleeritud hinnad vastavalt käesolevale seadusele ja vastavalt lõikes 3 nimetatud määrustele. [Reguleeriva komisjoni] antud suunised hindade kujundamise kohta on energiaettevõtjatele siduvad.
[…]
(3)   Hindade reguleerimismeetodid, nende kujundamist, kindlaksmääramist või muutmist käsitlevad eeskirjad, teavitamise, hinnaettepanekute esitamise ja tariifide kinnitamise kord […] sätestatakse reguleeriva komisjoni määrustes, mis käsitlevad elektrit, soojusenergiat ja maagaasi.“
Selle seaduse artiklis 69 on sätestatud järgmist:
„Energiaettevõtjad on kohustatud tegutsema, arvestades üldist ja üksikklientide huvi, vastavalt käesoleva seaduse ja muude õigusaktide nõuetele, tagades varustuskindluse, sealhulgas energiasektori strateegilise infrastruktuuri moodustavate objektide kaitse, ning elektrienergia, soojusenergia ja maagaasiga stabiilse varustamise ja nende kvaliteedi, […]“.
Sama seaduse artiklis 70 on sätestatud:
„(1)   Energeetikaminister võib kehtestada energiaettevõtjatele täiendavaid avalike teenuste osutamise kohustusi.
(2)   Lõikes 1 nimetatud täiendavad kohustused kehtestatakse järgmistel juhtudel:
1)
elektrienergia, soojusenergia ja maagaasiga varustamise järjepidevuse tagamiseks;
[…]
(3)   Lõikes 1 nimetatud täiendavad kohustused kehtestatakse määrusega, milles on märgitud:
1)
isik, kellele kohustus kehtestatakse;
2)
kohustuse sisu;
3)
kohustuse täitmise tähtaeg ja tingimused;
4)
muud tingimused.
(4)   Energiaettevõtjate lõike 3 alusel kantud lisakulud võrdsustatakse artiklis 35 nimetatud kuludega.“
Määrus (EÜ) nr 2/2013
Energiaseaduse artikli 36 lõike 3 alusel võeti vastu 19. märtsi 2013. aasta määrus nr 2 maagaasi hindade reguleerimise kohta (naredba nr 2 za regularane na tsenite na prirodniya gaz) (
DV
nr 33, 5.4.2013), mida muudeti ja täiendati viimati määrusega, mis avaldati 30. detsembri 2016. aasta
DV
‑s nr 105 (edaspidi „määrus nr 2/2013“).
Määruse nr 2/2013 artikli 1 lõikes 2 on sätestatud, et selle määrusega kehtestatakse „metoodika, millega hüvitatakse energiaettevõtjate kulud, mis tulenevad neile energiaseadusega kehtestatud avalike teenuste osutamise kohustustest“.
Nimetatud määruse artiklis 11 on ette nähtud järgmist:
„(1)   [Reguleeriva komisjoni] poolt vajalikuks tunnistatud kulud, mis tekivad energiaettevõtjatel seoses neile kehtestatud avalike teenuste osutamise kohustustega, hüvitatakse mittediskrimineerival ja läbipaistval viisil kõikide klientide poolt makstud hindade kaudu.
(2)   [Reguleeriva komisjoni] poolt vajalikuks tunnistatud kulu, mis on seotud avalike teenuste osutamise kohustustega, arvatakse täies mahus ülekandeettevõtjale vajaliku aastatulu hulka.
(3)   Iga maagaasi tarbija katab lõikes 2 nimetatud kulusid vastavalt mõõdetud tarbimisele osana tarnehinnast, mis märgitakse arvel gaasitarnevõrgu ülekandehinnast eraldiseisva hinnakomponendina, ning see hind kehtestatakse või määratakse kindlaks artikli 2 punktis 3 osutatud metoodika kohaselt.
(4)   Nende kulude hüvitamise kord, mida asjaomased energiaettevõtjad on kandnud seoses neile kehtestatud avalike teenuste osutamise kohustustega, ning mehhanism, mille alusel need kulud neid kandnud energiaettevõtjatele kompenseeritakse, määratakse kindlaks [reguleeriva komisjoni] koostatud metoodilises juhendis.“
Sama määruse artikkel 11a on sätestatud järgmist:
„(1)   Kui avaliku teenuse osutamise kohustused on pandud rohkem kui ühele energiaettevõtjale, hüvitatakse nendest kohustusest tulenevad kulud asjaomastele ettevõtjatele proportsionaalselt ettevõtja osaga kohustuses klientide tasutud hinnast.
(2)   Lõikes 1 nimetatud juhtudel märgitakse [reguleeriva komisjoni] poolt vajalikuks tunnistatud kulud arvel asjaomase energiaettevõtte kehtestatud hinnast eraldiseisva hinnakomponendina ning need kulud katavad vastavalt nende mõõdetud tarbimisele tema kliendid ja/või maagaasi lõpptarnijad, kellega ta on sõlminud tarnelepingu.
(3)   Lõikes 2 nimetatud eraldiseisev hinnakomponent määratakse kindlaks asjaomase aasta avalike teenuste osutamise kohustustest tulenevate kulude põhjendatud prognoosi ja samal aastal tellitavate maagaasi eeldatavate koguste alusel.
(4)   Kui energiaettevõtjal on lõikes 3 osutatud aastal rohkem kui üks hinnaperiood, korrigeeritakse lõikes 2 osutatud eraldiseisvat hinnakomponenti iga perioodi kohta vastavalt prognoositud ja tegelike avalike teenuste osutamise kohustustest tulenevate kulude vahelisele erinevusele.“
Bulgartransgazi hindade arvutamise metoodika
„Bulgartransgaz“ EAD‑le kuuluvate maagaasivõrkudele juurdepääsu- ja ülekandehindade arvutamise metoodilise juhendi artikli 17 põhikohtuasjas kohaldatavas redaktsioonis (
DV
nr 76, 30.9.2016) (edaspidi „Bulgartransgazi hindade arvutamise metoodika“) on sätestatud järgmist:
„(1)   Asjaomase maksustamisperioodi otsesed kulud määratakse kindlaks igal aastal ja need koosnevad järgmistest artiklitest:
1)
avaliku teenuse osutamise kohustuste täitmisega seotud kulud, sealhulgas varustuskindlusega seotud kulud, ning energeetikaministri heakskiidetud määruse [nr 994/2010] kohaselt vastu võetud hädaolukorra lahendamise plaaniga seotud kulud;
[…]“.
Bulgartransgazi hindade arvutamise metoodika artikli 25 lõikes 3 on ette nähtud, et „[ü]lekandetasu võib sisaldada kulusid, mis tulenevad avaliku teenuse osutamise kohustustest“ ja et „[n]eed kulud määratletakse eraldiseisva hinnakomponendina.“
Põhikohtuasi ja eelotsuse küsimused
Bulgartransgaz on gaasivõrgu ühendhaldur ning selles staatuses haldab ta Bulgaaria territooriumil maagaasi riiklikku ülekandevõrku, mille kaudu suunatakse gaas jaotusvõrkudesse ja teatud mitte-kodutarbijatele. Ta haldab ka Chirenis (Bulgaaria) asuvat maa-alust gaasihoidlat, mille peamine eesmärk on tagada maagaasi varustuskindlus ja leevendada tarbimise hooajalisi kõikumisi.
„Bulgargaz“ EAD on Bulgaaria territooriumil asuv riiklik gaasiettevõtja, mis tarnib gaasi reguleeriva komisjoni määratletud hindadega. 2016. aastal kuulus talle Bulgaarias 98% maagaasi müügiturust.
Jaotusettevõtjad tegelevad maagaasi jaotamise ja lõpptarnijatele edastamisega. 2016. aastal oli Bulgaaria territooriumil 24 tegevusloa saanud ettevõtjat ning nende tarbijate koguarv oli 87274, millest 80705 ehk 92% olid kodutarbijad ja 6569 ehk 8% olid ärikliendid.
Overgas, kelle varustaja on Bulgargaz, varustab 66% kõigist maagaasitarbijatest Bulgaarias. Ta vaidlustas Varhoven administrativen sadis (Bulgaaria kõrgeim halduskohus), eelotsusetaotluse esitanud kohtus, nende määruse nr 2/2013 artikli 1 punkti 2 ning artiklite 11 ja 11a õiguspärasuse, mille alusel Bulgargaz kehtestas 2017. aasta teises kvartalis maagaasi hinnaks 2,40 Bulgaaria leevi (BGN) (ligikaudu 1,22 eurot) 1000 m
kohta, mille tulemusel 2017. aasta aprillis ja mais esitati täiendavad arved summas 85980 Bulgaaria leevi (ligikaudu 43960 eurot) ning neil täiendavalt esitatud arvetel märgitud hinnakomponent 1. juulil 2017 oli 2,42 Bulgaaria leevi (ligikaudu 1,23 eurot) 1000 m
kohta.
Balgarska gazova asotsiatsia vaidlustas samas kohtus samade sätete õiguspärasuse põhjendusel, et need rikuvad haldusmenetluse norme ja kohaldatavat materiaalõigust ning on vastuolus üldise huviga, kuna need tõid kaasa maagaasi hinna märgatava tõusu.
Vaidlustatud sätted vastu võtnud reguleeriv komisjon väidab esiteks, et ta on oma aktide väljatöötamisel vabastatud teatud menetlusnõuete järgimisest, mis reguleerivad õigustloovate aktide vastuvõtmist. Teiseks märgib ta, et energiaseaduse artikkel 69 näeb ette, et maagaasisektori energiaettevõtjatele võib kehtestada avalike teenuste osutamise kohustusi ning et tal on õigus näha ette, mis liiki hinnakomponente ta kehtestab ning mis liiki avaliku sektori teenuseosutaja kulud tuleb viimasele hüvitada.
Sellega seoses täpsustab ta, et selleks, et leevendada ohtu Bulgaarias leiduva maagaasi varustuskindlusele, on energiaministri poolt määruse nr 994/2010 alusel heaks kiidetud hädaolukorra lahendamise plaanis ette nähtud esiteks, et Bulgartransgaz ladustab Chireni hoidlas teatud koguse maagaasi – selle varu eesmärk on tagada tarnete järjepidevus ning Bulgartransgaz tagastab selle alles siis, kui tarned peatuvad. Nimetatud komisjoni väitel on selles plaanis teiseks ette nähtud, et maagaasisektori ettevõtjad, kelle hulka kuulub Bulgargaz, peavad talvehooaja alguses selles hoidlas ladustama teatud koguse maagaasi hooajaliste kõikumiste leevendamiseks, kusjuures neid varusid kasutatakse talvehooajal katkematu tarbimise tagamiseks.
Reguleeriv komisjon märgib, et selles plaanis on lisaks ette nähtud, et nendest kohustustest tulenevad kulud kaetakse neist kohustustest esimese puhul maagaasi ülekandevõrkudele juurdepääsu ja maagaasi ülekandehindade arvelt vastavalt energiaseaduse artiklile 35 ning nende hindade kindlaksmääramise tingimusi ja korda reguleerib Bulgartransgazi hindade arvutamise metoodika. Ta lisab, et neist kohustustest teise puhul kaetakse kulud kontsessiooniga hõlmatud teenuste hindade arvelt samuti vastavalt energiaseaduse artiklile 35, mille rakendamiseks võeti vastu määrus nr 2/2013.
Prokuratura na Republika Bulgaria (Bulgaaria Vabariigi prokuratuur) leiab omalt poolt, et Bulgaaria õigusnormid ei kaitse tõhusalt tarbijaid. Määruse nr 2/2013 vaidlustatud sätted rikuvad tema arvates haldusmenetluse põhimõtteid, eelkõige proportsionaalsuse põhimõtet, ning võimaldavad energiasektori ettevõtjatel kehtestada hindu, mis ei ole vastavuses osutatavate teenustega.
Eelotsusetaotluse esitanud kohus viitab 20. aprilli 2010. aasta kohtuotsusele Federutility jt (
C‑265/08
,
EU:C:2010:205
), 10. septembri 2015. aasta kohtuotsusele komisjon vs. Poola (
C‑36/14
, ei avaldata,
EU:C:2015:570
) ja 7. septembri 2016. aasta kohtuotsusele ANODE (
C‑121/15
,
EU:C:2016:637
) ning küsib, kas liidu õigus annab liikmesriikidele võimaluse sekkuda maagaasi tarnehindade kujundamisse. Kuigi tema arvates tuleneb nendest kohtuotsustest, et selline sekkumine lõpptarbijatele tarnimisse võib olla direktiivi 2009/73 raames lubatud, kui on täidetud teatud tingimused, ei võimalda see kohtupraktika tema kahtlusi kõrvaldada. Eelkõige ei käsitleta nendes kohtuotsustes hinnakomponenti, mis seisneb energiaettevõtjate avalike teenuste osutamise kohustustest tulenevates kuludes, ning direktiivis 2009/73 ei ole märgitud, kes peab need kulud kandma.
Eelotsusetaotluse esitanud kohus leiab direktiivi 2009/73 artikli 3 lõikeid 1 ja 2 silmas pidades, et nende ettevõtjate, kellele kehtestatakse üldhuviteenusega seotud kohustused või kohustused kanda sellise teenuse kulud, kindlaksmääramise mehhanismist ei tohiks olla välja jäetud ühtegi maagaasisektori ettevõtjat, isegi mitte riiklikku tarnijat või ühendhaldurit.
Lisaks soovib see kohus teada, kas proportsionaalsuse põhimõtet on järgitud, kui selliste kohustuste rahastamiskulud lasuvad lõpptarbijatel, kes ei erista neid üldse ja kes enamjaolt ei ole energiaettevõtjad. Ta lisab selle kohta, et Bulgaaria õigus ei piira ajaliselt riikliku tarnija kohustust tarnida maagaasi reguleeritud hindadega ega lõpptarbijate kohustust kanda energiaettevõtjatele kehtestatud avalike teenuste osutamise kohustuste rahastamiskulusid. Tekib ka küsimus, milliseid avalike teenuste osutamise kohustustega seotud kulusid võib reguleeritud hindade kindlaksmääramisel arvesse võtta.
Nimetatud kohus lisab, et reguleeriva komisjoni otsuseid, millega määratakse igaks perioodiks kindlaks Chireni hoidlas hoiustatavad gaasikogused, ei saa lõpptarbijad edasi kaevata, kuna puudub otsene ja olemasolev õiguspärane huvi, ning et need kliendid ei saa vaidlustada ka kõnealuse hoiustamiskohustuse täitmise kulusid, mis see komisjon on kindlaks määranud. Tal tekib seega küsimus, kas tarbijate õigused on direktiivis 2009/73 nõutud tasemel kaitstud.
Lisaks küsib sama kohus õigusaktide seaduse ülemineku- ja lõppsätete lõikes 5 ette nähtud erandi kohta, mida kohaldatakse reguleerivale komisjonile. Arvestades direktiivi 2009/73 nõuet, et üldhuviteenusega seotud kohustused peavad olema selgelt määratletud, läbipaistvad, mittediskrimineerivad ja kontrollitavad ning tagama liidu gaasiettevõtjatele võrdse juurdepääsu liikmesriikide tarbijatele, on tema väitel vaja, et selliseid kohustusi kehtestavad liikmesriigi õigusnormid sisaldaksid üksikasjalikku põhjendust.
Neil asjaoludel otsustas Varhoven administrativen sad (kõrgeim halduskohus) menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:
„1.
Kas käesolevas asjas kõne all olev liikmesriigi meede, mis on sätestatud energiaseaduse artiklis 35 ja mida on täpsustatud riikliku energeetikat ja veemajandust reguleeriva komisjoni [määruse nr 2/2013] artiklis 11, mille kohaselt energiaettevõtjatele pandud avalike teenuste osutamise kohustuste rahastamiskulud on jäetud täielikult klientide kanda, on kooskõlas [harta] artiklitega 36 ja 38 ning direktiivi [2009/73] artikliga 3, võttes arvesse, et
a)
avalike teenuste osutamise kohustuste rahastamiskulud ei lasu kõikidel energiasektori ettevõtjatel;
b)
avalike teenuste osutamise kohustustest tulenevad kulud on jäetud peamiselt lõpptarbijate kanda, kes ei saa neid vaidlustada, isegi kui nad ostavad maagaasi lõpptarnijatelt vabalt kujunenud hindadega;
c)
avalike teenuste osutamise kohustuste rahastamiskuludel, mida kannavad eri liiki kliendid, ei tehta mingit vahet;
d)
kõnealuse meetme kohaldamiseks ei ole ette nähtud tähtaegu;
e)
avalike teenuste osutamise kohustustest tulenevate kulude kuluarvestuspõhine arvestamine toimub prognoosmudeli alusel?
2.
Kas direktiivi [2009/73] artikliga 3 koostoimes selle direktiivi põhjendustega 44 ja 47–49 on lubatud niisugune liikmesriigi õigusnorm nagu õigusaktide seaduse ülemineku- ja lõppsätete lõige 5, mis vabastab [reguleeriva komisjoni] sama seaduse artiklitest 26–28 tulenevatest kohustustest ja eelkõige kohustusest järgida seadusest madalamal seisva õigusakti eelnõu väljatöötamisel vajalikkuse, põhjendatuse, ootuspärasuse, läbipaistvuse, sidususe, subsidiaarsuse, proportsionaalsuse ja stabiilsuse põhimõtteid, konsulteerida avalikult kodanike ja juriidiliste isikutega, eelnõu enne koos seletuskirjaga avaldada ning esitada põhjendused muu hulgas ka Euroopa Liidu õigusega kooskõla kohta?“
Eelotsuse küsimuste analüüs
Esimene küsimus
Vastuvõetavus
Kuna reguleeriv komisjon vaidlustab esimese küsimuse vastuvõetavuse põhjendusel, et kui võtta arvesse tegelikku õiguslikku ja faktilist olukorda, mida selles ei ole kajastatud, tuleneb vastus sellele küsimusele selgelt kohtupraktikast, siis tuleb esiteks meenutada, et liidu õiguse tõlgendamist puudutavad küsimused, mille liikmesriigi kohus on esitanud õiguslikus ja faktilises raamistikus, mille ta on määratlenud omal vastutusel ja mille paikapidavust Euroopa Kohus ei pea kontrollima, on eeldatavalt asjakohased (6. oktoobri 2015. aasta kohtuotsus Târşia,
C‑69/14
,
EU:C:2015:662
, punkt
ja seal viidatud kohtupraktika).
Täpsemalt olgu märgitud, et ELTL artiklis 267 ette nähtud õigusalase koostöö süsteemi raames ei ole Euroopa Kohtu ülesanne kontrollida või seada kahtluse alla liikmesriigi kohtu poolt riigisisestele õigusnormidele antud tõlgenduse õigsust, kuna nende tõlgendamine kuulub liikmesriigi kohtute ainupädevusse. Samuti peab Euroopa Kohus liikmesriigi kohtu esitatud eelotsusetaotlust menetledes arvestama riigisisest õiguse tõlgendust nii, nagu eelotsusetaotluse esitanud kohus seda talle on selgitanud (11. septembri 2014. aasta kohtuotsus Essent Belgium,
C‑204/12–C‑208/12
,
EU:C:2014:2192
, punkt
ja seal viidatud kohtupraktika, ning 6. oktoobri 2015. aasta kohtuotsus Târşia,
C‑69/14
,
EU:C:2015:662
, punkt
ja seal viidatud kohtupraktika).
Euroopa Kohus võib liikmesriigi kohtu esitatud eelotsuse küsimusele vastamisest keelduda üksnes siis, kui liidu õiguse tõlgendamine, mida on palutud, ei ole ilmselgelt kuidagi seotud põhikohtuasja faktiliste asjaolude või esemega või kui kõnealune probleem on oletuslik või kui Euroopa Kohtul puudub teave nende faktiliste ja õiguslike asjaolude kohta, mida ta vajab, et anda tarvilik vastust talle esitatud küsimustele (vt 11. septembri 2014. aasta kohtuotsus Essent Belgium,
C‑204/12–C‑208/12
,
EU:C:2014:2192
, punkt
ja seal viidatud kohtupraktika, ning 6. oktoobri 2015. aasta kohtuotsus Târşia,
C‑69/14
,
EU:C:2015:662
, punkt
ja seal viidatud kohtupraktika).
Teiseks tuleb märkida, et pealegi ei ole liikmesriigi kohtul sugugi keelatud esitada Euroopa Kohtule eelotsuse küsimust, mille vastus ei tekita põhikohtuasja ühe poole arvates põhjendatud kahtlust. Seega, isegi kui eeldada, et see on nii, ei muutu see küsimus siiski vastuvõetamatuks (1. detsembri 2011. aasta kohtuotsus Painer,
C‑145/10
,
EU:C:2011:798
, punktid
ja
ning seal viidatud kohtupraktika).
Käesoleval juhul on esimesel küsimusel ilmne seos põhikohtuasja esemega, kuna eelotsusetaotluse esitanud kohus soovib sellega kindlaks teha, kas riigisisesed õigusnormid, mille õiguspärasus on selles kohtus vaidlustatud, on kooskõlas kohustustega, mis on liikmesriikidele maagaasisektoris kehtestatud direktiivi 2009/73 artiklis 3 koostoimes harta artiklitega 36 ja 38, ning selles tõstatatud probleem ei näi olevat oletuslik. Lisaks on see kohus selleks esitanud piisavalt õiguslikke ja faktilisi asjaolusid, et Euroopa Kohus saaks anda tarviliku vastuse sellele küsimusele. Peale selle, isegi kui eeldada, et eelotsusetaotluse esitanud kohtu kohaldatava liikmesriigi õiguse esitus on ebaõige, ei võimalda see asuda seisukohale, et nimetatud küsimus on vastuvõetamatu.
Eeltoodust tuleneb, et esimene eelotsuse küsimus on vastuvõetav.
Sisulised küsimused
Kõigepealt tuleb märkida, et oma esimese küsimusega palub eelotsusetaotluse esitanud kohus direktiivi 2009/73 osas tõlgendada selle artiklit 3 tervikuna. Samas käsitleb põhikohtuasi sisuliselt küsimust, kas selle direktiiviga on kooskõlas sellised liikmesriigi õigusnormid, milles on ette nähtud, et maagaasiettevõtjate kliendid kannavad kulud, mis neile ettevõtjatele on tekkinud avalike teenuste osutamise kohustustest. Seega saab selle vaidluse lahendada üksnes selle artikli lõikeid 1–3 tõlgendades.
Samuti tuleb märkida, et eelotsusetaotluse põhjendustest ilmneb, et põhikohtuasjas on vaidlustatud nii Bulgartransgazile maagaasi varustuskindluse tagamiseks Bulgaarias kehtestatud maagaasi hoiustamise kohustusega seotud kulude edasikandmine kui ka nõue kanda üle kulud seoses maagaasi hoiustamise kohustustega, mis on kehtestatud maagaasiettevõtjatele, et tagada maagaasi tarnete regulaarsus talveperioodil. Nimelt nähtub eelotsusetaotlusest, et põhikohtuasi ei käsitle mitte ainult määruse nr 2/2013 artikli 11 õiguspärasust, vaid ka selle määruse artikli 11a õiguspärasust, mis käsitleb „rohkem kui ühe energiaettevõtja“ suhtes kehtestatud avalike teenuste osutamise kohustusi.
Igal juhul, kuna sellest otsusest nähtub samuti, et kulude kindlaksmääramise ja nende ülekandmise viisi suhtes kohaldatavad põhimõtted on analoogsed, siis on nende kahte liiki kohustuste suhtes põhikohtuasjas kohaldatav üks ja sama analüüs.
Neil asjaoludel tuleb asuda seisukohale, et esimese küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt teada, kas direktiivi 2009/73 artikli 3 lõikeid 1–3 koostoimes harta artiklitega 36 ja 38 tuleb tõlgendada nii, et nendega on vastuolus liikmesriigi õigusnormid, milles on ette nähtud, et kulud seoses maagaasi hoiustamise kohustustega, mis on kehtestatud maagaasiettevõtjatele, et tagada maagaasi varustuskindlus ja tarnete regulaarsus selles liikmesriigis, kannavad täielikult nende ettevõtjate kliendid, kes võivad olla füüsilised isikud.
Direktiivi 2009/73 artikli 3 lõikes 1 on sätestatud, et liikmesriigid tagavad oma institutsioonilise korra alusel ja võttes asjakohaselt arvesse subsidiaarsuse põhimõtet, kuid ilma et see piiraks selle artikli lõike 2 kohaldamist, et maagaasiettevõtjad tegutseksid selle direktiivi põhimõtteid järgides konkurentsivõimelise, turvalise ja looduskeskkonda säästva maagaasituru rajamise nimel ning et ettevõtjate vahel ei tehtaks vahet seoses nende õiguste ja kohustustega.
Selle direktiivi artikli 3 lõikes 2 on ette nähtud, et liikmesriigid võivad EL toimimise lepingu asjakohaseid sätteid, eriti selle artiklit 106 täielikult arvesse võttes ja üldist majandushuvi silmas pidades kehtestada maagaasisektori ettevõtjatele avaliku teenuse osutamise kohustused, mis on seotud eelkõige turvalisusega, sealhulgas varustuskindlusega, ja tarnete korrapärasusega. Selles sättes on täpsustatud, et need kohustused peavad olema selgelt sõnastatud, läbipaistvad, mittediskrimineerivad ja kontrollitavad ning tagama liidu maagaasiettevõtjatele võrdse juurdepääsu liikmesriikide tarbijatele. Lisaks võivad liikmesriigid eelkõige varustuskindluse ja energiatõhusust edendava nõudluse juhtimise valdkonnas rakendada pikaajalist planeerimist, võttes arvesse kolmandate isikute võimalusi võrgule juurde pääseda.
Lisaks on nimetatud artikli 3 lõikes 3 sätestatud, et liikmesriigid võtavad vajalikud meetmed, et kaitsta lõpptarbijaid, ning tagavad eelkõige kaitsetumate tarbijate piisava kaitse ja tarbijakaitse kõrge taseme.
Käesoleval juhul ei ole põhikohtuasjas kõne all ei maagaasiettevõtjatele kehtestatud hoiustamiskohustuste kvalifitseerimine „avaliku teenuse osutamise kohustusteks“ direktiivi 2009/73 artikli 3 lõike 2 tähenduses ega nende hoiustamiskohustuste kooskõla selles sättes ette nähtud tingimustega. Põhikohtuasi käsitleb nimelt selliseid liikmesriigi õigusnorme, mille kohaselt maagaasiettevõtjate poolt nende kohustustega seoses kantud kulud peavad kajastuma hindades, mille alusel need ettevõtjad oma klientidele arved esitavad. Vaidlus käsitleb seega seda, kas selliste liikmesriigi õigusnormide kehtestamine, mis sisuliselt tähendab seda, et riik sekkub maagaasi hinna kindlaksmääramisse, olgu siis tegemist ülekandehinna või selle tarnehinnaga, on kooskõlas selles direktiivis sätestatuga.
Seega tuleb korrata, et ehkki riigi sekkumine maagaasi hinna kindlaksmääramisse kujutab endast takistust, mis ei võimalda konkurentsivõimelist maagaasiturgu rajada, võib see sekkumine siiski olla direktiivi 2009/73 raames lubatud, kui selles sätestatud kolm tingimust on täidetud. Esiteks peab sekkumine teenima üldise majandushuvi eesmärki, teiseks tuleb järgida proportsionaalsuse põhimõtet ning kolmandaks tuleb selle puhul sätestada selgelt sõnastatud, läbipaistvad, mittediskrimineerivad ja kontrollitavad avaliku teenuse osutamise kohustused ning tagada liidu gaasiettevõtjatele võrdne juurdepääs tarbijatele (vt selle kohta 7. septembri 2016. aasta kohtuotsus ANODE,
C‑121/15
,
EU:C:2016:637
, punkt
ja seal viidatud kohtupraktika).
Esiteks, mis puudutab üldise majandushuvi teenimise tingimust, siis tuleb tõdeda, et direktiivis 2009/73 seda tingimust määratletud ei ole. Selle direktiivi artikli 3 lõikes 2 esitatud viide nii sellele tingimusele kui ka ELTL artiklile 106, mis puudutab ettevõtjaid, kellele on pandud üldhuviteenuste osutamise kohustus, tähendab siiski, et sama tingimust tuleb tõlgendada aluslepingu selle sätte alusel (7. septembri 2016. aasta kohtuotsus ANODE,
C‑121/15
,
EU:C:2016:637
, punkt
ja seal viidatud kohtupraktika).
Üldise majandushuvi teenimise tingimuse tõlgendamisel tuleb lisaks arvesse võtta ELTL artiklit 14, EL lepingule selle Lissaboni lepingust tulenevas redaktsioonis ja EL toimimise lepingule lisatud protokolli (nr 26) üldhuviteenuste kohta, milles on sõnaselgelt tunnustatud liikmesriikide ametiasutuste olulist rolli ja laiaulatuslikku suvaõigust osutada, tellida ja korraldada üldist majandushuvi pakkuvaid teenuseid, ning hartat, eelkõige selle artiklit 36, mis käsitleb võimalust kasutada üldist majandushuvi pakkuvaid teenuseid (vt selle kohta 7. septembri 2016. aasta kohtuotsus ANODE,
C‑121/15
,
EU:C:2016:637
, punktid
ja
).
Seoses maagaasisektoriga nähtub direktiivi 2009/73 põhjenduse 47 teisest lausest täpsemalt, et avalikule teenusele esitatavad nõuded tuleks kindlaks määrata riigi tasandil, võttes arvesse riiklikke tingimusi, ning liikmesriigid peaksid siiski austama liidu õigust.
Seda silmas pidades ongi ELTL artikli 106 lõike 2 eesmärk ühitada liikmesriikide huvi kasutada teatud ettevõtjaid majandus- või sotsiaalpoliitika instrumendina liidu huviga, et järgitaks konkurentsieeskirju ja säilitataks siseturu ühtsus (7. septembri 2016. aasta kohtuotsus ANODE,
C‑121/15
,
EU:C:2016:637
, punkt
ja seal viidatud kohtupraktika).
Liikmesriikidel on seega õigus liidu õigust järgides määratleda oma üldist majandushuvi pakkuvate teenuste ulatus ja korraldus ning nad võivad eelkõige arvesse võtta oma riigi poliitika eesmärke (7. septembri 2016. aasta kohtuotsus ANODE,
C‑121/15
,
EU:C:2016:637
, punkt
ja seal viidatud kohtupraktika).
Euroopa Kohus on selles küsimuses märkinud, et selle hindamise raames, mida liikmesriigid peavad direktiivi 2009/73 kohaselt läbi viima, kas üldist majandushuvi silmas pidades on vaja kehtestada gaasisektoris tegutsevatele ettevõtjatele avalike teenuste osutamise kohustused, peavad liikmesriigid omavahel kokku sobitama liberaliseerimise eesmärgi ja teised selle direktiiviga taotletavad eesmärgid (7. septembri 2016. aasta kohtuotsus ANODE,
C‑121/15
,
EU:C:2016:637
, punkt
ja seal viidatud kohtupraktika).
Liidu õigus, eelkõige direktiivi 2009/73 artikli 3 lõige 2 koostoimes ELTL artiklitega 14 ja 106, võimaldab seega liikmesriikidel hinnata, kas üldist majandushuvi silmas pidades tuleb panna gaasisektoris tegutsevatele ettevõtjatele avalike teenuste osutamise kohustused, mis puudutavad maagaasi tarnimise hinda, et tagada eelkõige varustuskindlus ja tarnete regulaarsus, tingimusel et kõik teised selles sätestatud tingimused on täidetud (vt selle kohta 7. septembri 2016. aasta kohtuotsus ANODE,
C‑121/15
,
EU:C:2016:637
, punkt
).
Käesoleval juhul nähtub eelotsusetaotlusest, et põhikohtuasjas kõne all olev nõue kanda kulud üle puudutab kulusid, mis tulenevad maagaasiettevõtjatele pandud hoiustamiskohustustest, mille eesmärk on tagada maagaasi varustuskindlus ja selle tarnete regulaarsus Bulgaaria territooriumil – kaks eesmärki, mida on direktiivi 2009/73 artikli 3 lõikes 2 sõnaselgelt nimetatud kui üldist majandushuvi pakkuvaid eesmärke, mis õigustavad liikmesriikide poolt avalike teenuste osutamise kohustuste kehtestamist selle sätte tähenduses.
Liikmesriigi õigusnormid, milles on ette nähtud, et maagaasiettevõtjad peavad kajastama selliste avalike teenuste osutamise kohustuste kulud hindades, mille alusel nad oma klientidele arveid esitavad, järgivad samuti üldise majandushuvi eesmärke, kuna need õigusnormid, mille eesmärk on tagada nimetatud ettevõtjatele, et need kohustused ei mõjutaks nende kulusid, aitavad kaasa nimetatud kohustuste tegelikule täitmisele samade ettevõtjate poolt. Eelotsusetaotluse esitanud kohus peab seda siiski kontrollima, võttes arvesse asjaolu, et Euroopa Kohus on juba leidnud, et ei ole välistatud, et liikmesriigi õigusnorme, mis on ette nähtud kohustus tarnida maagaasi kindlaksmääratud hinnaga, võib pidada selliste eesmärkide saavutamise tagamiseks sobivaks (vt selle kohta 7. septembri 2016. aasta kohtuotsus ANODE,
C‑121/15
,
EU:C:2016:637
, punkt
).
Teiseks, mis puudutab proportsionaalsuse põhimõtte järgimise tingimust, siis tuleneb ELTL artikli 106 sõnastusest endast, et avalike teenuste osutamise kohustused, mida direktiivi 2009/73 artikli 3 lõike 2 alusel võib ettevõtjatele kehtestada, peavad seda põhimõtet järgima, ja seetõttu võivad need kohustused pärast 1. juulit 2007 kahjustada maagaasi tarnimise hindade vaba kehtestamist üksnes ulatuses, mis on vajalik taotletava üldise majandushuvi eesmärgi saavutamiseks (vt selle kohta 7. septembri 2016. aasta kohtuotsus ANODE,
C‑121/15
,
EU:C:2016:637
, punkt
ja seal viidatud kohtupraktika).
Kui eelotsusetaotluse esitanud kohtu ülesanne on põhikohtuasjas hinnata, kas seda proportsionaalsuse printsiipi järgitakse, siis on Euroopa Kohtu ülesanne anda kõnealusele kohtule olemasoleva teabe põhjal selleks kõik liidu õigusest lähtuvalt vajalikud juhised (vt analoogia alusel 7. septembri 2016. aasta kohtuotsus ANODE,
C‑121/15
,
EU:C:2016:637
, punkt
ja seal viidatud kohtupraktika).
Proportsionaalsuse põhimõtte järgimine tähendab kõigepealt seda, et kõnesolev meede võiks tagada nimetatud üldise majandushuvi eesmärgi täitmise (7. septembri 2016. aasta kohtuotsus ANODE,
C‑121/15
,
EU:C:2016:637
, punkt
ja seal viidatud kohtupraktika).
Miski Euroopa Kohtu käsutuses olevas toimikus ei näi viitavat sellele, et see tingimus ei ole käesoleval juhul täidetud. Nagu on juba sedastatud käesoleva kohtuotsuse punktis 65, tagab asjaolu, et maagaasiga varustamise kindluse ja tarnete regulaarsuse tagamiseks maagaasiettevõtjatele pandud hoiustamiskohustustest tekkinud kulud neile hüvitatakse, neile ettevõtjatele pandud kohustuste majanduslikku neutraalsuse. Niisugune kulude edasikandmise nõue näib seega tagavat taotletavate eesmärkide saavutamise, kuid seda peab siiski kontrollima eelotsusetaotluse esitanud kohus.
Teiseks olgu märgitud, et proportsionaalsuse põhimõtte tagamiseks tohib riik hinna kindlaksmääramisse sekkuda ainult piiratud aja jooksul, see tähendab nii kaua, kui on rangelt vajalik taotletava eesmärgi saavutamiseks, mis eeldab meetme vajalikkuse korrapärast ülevaatamist (vt selle kohta 7. septembri 2016. aasta kohtuotsus ANODE,
C‑121/15
,
EU:C:2016:637
, punkt
ja seal viidatud kohtupraktika).
Käesoleval juhul peab eelotsusetaotluse esitanud kohus tema käsutuses olevaid konkreetseid andmeid arvestades hindama, kas kõnealused riigisisesed õigusnormid vastavad sellele tingimusele. Sellega seoses tuleb eelotsusetaotluse esitanud kohtul analüüsida, kas ja mil määral on haldusasutusel siseriikliku õiguse alusel kohustus korrapäraselt ja piisavalt lühikese ajavahega uuesti läbi oma sekkumise vajadus ja tingimused olenevalt gaasisektori arengust, kusjuures tuleb täpsustada, et selle hindamise raames peab ta võtma arvesse määruse nr 994/2010, mis oli kohaldatav põhikohtuasja asjaolude toimumise ajal, ja mis nüüd on asendatud määrusega 2017/1938, neid sätteid, mis reguleerivad eelkõige iga liikmesriigi hädaolukorra lahendamise plaani kehtestamist, et tagada riigi tasandil gaasiga varustamise kindlus.
Kolmandaks ei saa rakendatud sekkumismehhanism minna kaugemale sellest, mis on taotletava üldise majandushuvi eesmärgi saavutamiseks vajalik (7. septembri 2016. aasta kohtuotsus ANODE,
C‑121/15
,
EU:C:2016:637
, punkt
ja seal viidatud kohtupraktika).
Selles osas ei ole eelotsusetaotluse esitanud kohus andnud teavet selle kohta, mis võimaldaks hinnata, kas tarbijatele pandud kulude arvestamine vastab sellele tingimusele, välja arvatud esimese küsimuse sõnastuses toodud märkus, mille kohaselt „avalike teenuste osutamise kohustustest tulenevate kulude kuluarvestuspõhine arvestamine toimub prognoosmudeli alusel“.
Selles kontekstis on eelotsusetaotluse esitanud kohtu ülesanne hinnata, ega kõnealustes liikmesriigi õigusnormides ette nähtud kulude arvutamise meetodi abil ei hüvitata ettevõtjatele neile pandud hoiustamiskohustuste kulusid ülemäära, ning kas meetodi puhul, mida reguleeriv komisjon kasutab nendest kohustustest, mille kindlaksmääramine kuulub riiklike ametiasutuste pädevusse, tulenevate kulude arvutamiseks, on arvesse võetud objektiivseid ja mittediskrimineerivaid kriteeriume.
Neljandaks tuleb proportsionaalsuse põhimõtte järgimist hinnata ka seoses asjaomase meetme isikulise kohaldamisalaga ja täpsemalt seoses sellega soodustatud isikutega. Euroopa Kohus on selle kohta juba märkinud, et tuleb analüüsida, mil määral saavad kõnealusest riigi sekkumisest kasu vastavalt füüsilised isikud ja ettevõtjad kui gaasi lõpptarbijad (7. septembri 2016. aasta kohtuotsus ANODE,
C‑121/15
,
EU:C:2016:637
, punktid
ja
ning seal viidatud kohtupraktika).
Selle põhimõtte järgimine ei takista siiski seda, et avalike teenuste osutamise kohustused, mille kehtestamise liikmesriigid võivad direktiivi 2009/73 artikli 3 lõike 2 alusel otsustada, kehtiksid kõigi gaasi lõpptarbijate suhtes. Sellises olukorras tuleb kõnealuse riikliku meetme proportsionaalsuse hindamisel siiski esiteks arvesse võtta, et ettevõtjate olukord erineb kodutarbijate omast, kuna taotletavad eesmärgid ja huvid ei ole tingimata samad, ja teiseks, et ettevõtjate endi vahel esinevad objektiivsed erinevused lähtuvalt nende suurusest (vt selle kohta 20. aprilli 2010. aasta kohtuotsus Federutility jt,
C‑265/08
,
EU:C:2010:205
, punktid
–
).
Käesoleval juhul ei saa põhikohtuasjas kõne all olevat nõuet kanda kulud üle esmapilgul ja sellisena pidada meetmeks, mis on „kasulik“ klientidele või tarbijatele, kes peavad lõpuks need kulud kandma. See nõue kanda kulud üle tuleneb siiski otseselt maagaasiettevõtjatele kehtestatud maagaasi hoiustamiskohustustest. Kuna need kohustused on mõeldud varustuskindluse ja tarnete regulaarsuse tagamiseks, siis on need kasulikud kõigile maagaasitarbijatele.
Lisaks ei näi põhimõtteliselt miski välistavat seda, et põhikohtuasjas kõne all olevat nõuet kanda kulude üle kohaldatakse kõikidele maagaasiettevõtjatele, kellele on kehtestatud hoiustamiskohustused, ja see puudutab kõiki nende ettevõtjate kliente, sealhulgas füüsilisi isikuid.
Kuna eelotsusetaotluse esitanud kohus täpsustab oma esimese küsimuse sõnastuses, et ei tehta mingit vahet rahastamiskuludel, mida erinevat liiki kliendid sellega seoses kannavad, siis tuleb märkida, et vastavalt määruse nr 2/2013 artiklitele 11 ja 11a, nagu eelotsusetaotluse esitanud kohus neid selgitas, hüvitatakse põhikohtuasjas kõne all olevad kulud tarbijate poolt „vastavalt mõõdetud tarbimisele“ makstud hindade abil. See tähendab, et hoolimata ilmselt ühetaolisest isikulisest kohaldamisalast võib põhikohtuasjas kõne all olev kulude ülekandmise nõue olla selles osas kooskõlas proportsionaalsuse põhimõttega. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu ülesanne on seda siiski kontrollida, kusjuures tuleb täpsustada, et selle põhimõttega ei ole vastuolus asjaolu, et hoiustamiskohustuste rahastamiskulud, mida kannavad eri liiki lõpptarbijad, mõjutab kõiki kliente ühtemoodi, ega ka asjaolu, et kui see ei mõjuta kõiki kliente ühtemoodi, on eri liiki klientide eristamine objektiivselt põhjendatud, näiteks tulenevalt nende tarbimise mõjust hoiustamiskuludele.
Kolmandaks, mis puudutab tingimust, et kõnealused avalike teenuste osutamise kohustused peavad olema selgelt sõnastatud, läbipaistvad, mittediskrimineerivad ja kontrollitavad ning tagama liidu gaasiettevõtjatele võrdse juurdepääsu liikmesriikide tarbijatele, siis tuleb korrata, et mis puudutab nende kohustuste mittediskrimineerivust, siis direktiivi 2009/73 artikli 3 lõikes 2 on lubatud kehtestada avalike teenuste osutamise kohustusi üldiselt „gaasisektoris tegutsevatele ettevõtjatele“, mitte aga konkreetselt teatavatele ettevõtjatele. Ka ilmneb sama direktiivi artikli 3 lõikest 1, et liikmesriigid tagavad, et maagaasi ettevõtjate vahel ei tehtaks vahet seoses nende õiguste ja kohustustega. Selles raamistikus ei saa avalike teenuste osutamise kohustusega ettevõtjate määramise süsteem
a priori
välistada ühtegi gaasisektoris tegutsevat ettevõtjat (7. septembri 2016. aasta kohtuotsus ANODE,
C‑121/15
,
EU:C:2016:637
, punkt
ja seal viidatud kohtupraktika).
Käesoleval juhul on eelotsusetaotluse esitanud kohus selles osas piirdunud märkusega, et esiteks ei mõjuta põhikohtuasjas kõne all olevate hoiustamiskohustuste rahastamiskulud „kõiki energiasektori ettevõtjaid“ ja teiseks ei saa lõpptarbijad vaidlustada avalike teenuste osutamise kohustustest tulenevaid kulusid, mis on jäetud lõpuks nende kanda.
Kuna põhikohtuasjas kõne all olevad hoiustamiskohustused saavad juba oma laadilt puudutada üksnes gaasisektoris tegutsevaid ettevõtjaid, siis asjaolu, et kõik energiasektori ettevõtjad ei kanna nende kohustustest tulenevaid kulusid, ei tõenda, et nõuet kanda kulud üle kohaldatakse diskrimineerivalt. Eelotsusetaotluse esitanud kohus peab siiski kontrollima, kas nimetatud kohustustest tulenevad rahastamiskulud mõjutavad kõiki maagaasiettevõtjaid või kas vastupidisel juhul on kohaldatav eristamine objektiivselt põhjendatud, ning kas nende kulude hüvitamise tingimused asjasse puutuvate ettevõtjate jaoks on diskrimineerivad või mitte (vt analoogia alusel 20. aprilli 2010. aasta kohtuotsus Federutility jt,
C‑265/08
,
EU:C:2010:205
, punktid
ja
).
Mis puudutab asjaolu, et lõpptarbijad ei saa vaidlustada hoiustamiskohustustest tulenevaid kulusid, mis jäetakse lõpuks nende kanda, siis ei saa see iseenesest tõendada, et need kulud ei ole kontrollitavad, kuna eelotsusetaotlusest ei nähtu, et ettevõtjad, kellele need kohustused kehtestatakse, ei saa ise vaidlustada reguleeriva komisjoni otsust, milles on kindlaks määratud selle edasikandmise nõudega kaetud kulud.
Kuna eelotsusetaotluses ei ole selle kohta muud teavet, siis tuleb eelotsusetaotluse esitanud kohtul kõiki tema käsutuses olevaid andmeid arvesse võttes hinnata, kas põhikohtuasjas kõne all olev nõue vastab käesoleva kohtuotsuse punktis 80 korratud tingimusele.
Lisaks, kuna eelotsusetaotluse esitanud kohus kahtleb ka selles, kas põhikohtuasjas kõne all olev nõue kanda kulud üle on direktiivi 2009/73 artikli 3 lõikega 3 lubatud, sest põhikohtuasjas kõne all olevate liikmesriigi õigusnormidega jäetakse hoiustamiskohustustest tulenevad kulud maagaasi lõpptarbijate kanda, kellest osa on füüsilised isikud, ja seda hoolimata sellest, kas tegemist on kaitsetumate tarbijatega, siis tuleb meenutada, et selles sättes on muu hulgas ette nähtud, et liikmesriigid võtavad asjakohased meetmed, et tagada tarbijatele piisav kaitse, tagavad kaitsetumate tarbijate piisava kaitse ning tagavad tarbijakaitse kõrge taseme, mis on samuti ette nähtud harta artiklis 38.
Käesoleval juhul ei viita aga miski sellele, et selline nõue kanda üle maagaasiettevõtjatele kehtestatud avalike teenuste osutamise kohustustest tulenevad kulud, nagu on kõne all põhikohtuasjas, ja mis vastab direktiivi 2009/73 artikli 3 lõikes 2 sätestatud tingimustele ning järgib proportsionaalsuse põhimõtet, ei võimaldaks tagada tarbijatele, sealhulgas kaitsetumatele tarbijatele sellist kaitsetaset, mis on selles direktiivis nõutud.
Sellega seoses tuleb eelkõige märkida, et selline nõue kanda kulud üle mõjutab ainult osa maagaasi tarnehinnast, mis sõltub selle tegelikust tarbimisest, ning et on ette nähtud, et asjasse puutuv hinnakomponent tuleb arvel eraldi välja tuua. Lisaks ei näi sellised õigusnormid välistavat seda, et asjaomane liikmesriik võiks vajaduse korral sekkuda kaitsetumate tarbijate kasuks maagaasi tarnehindade kujundamisse.
Kõiki eeltoodud kaalutlusi arvesse võttes tuleb esimesele küsimusele vastata, et direktiivi 2009/73 artikli 3 lõikeid 1–3 koostoimes harta artiklitega 36 ja 38 tuleb tõlgendada nii, et nendega ei ole vastuolus sellised liikmesriigi õigusnormid, milles on ette nähtud, et kulud seoses maagaasi hoiustamise kohustustega, mis on maagaasiettevõtjatele kehtestatud, et tagada maagaasi varustuskindlus ja tarnete regulaarsus selles liikmesriigis, kannavad täielikult nende ettevõtjate kliendid, kes võivad olla füüsilised isikud, tingimusel et need õigusnormid teenivad üldise majandushuvi eesmärki, järgivad proportsionaalsuse põhimõtet ning neis ette nähtud avalike teenuste osutamise kohustused on selgelt sõnastatud, läbipaistvad, mittediskrimineerivad ja kontrollitavad ning tagavad liidu maagaasiettevõtjatele võrdse juurdepääsu liikmesriikide tarbijatele.
Teine küsimus
Teise küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt teada, kas direktiivi 2009/73 tuleb tõlgendada nii, et sellega on vastuolus sellised liikmesriigi õigusnormid, mis vabastavad selle liikmesriigi reguleeriva asutuse selle direktiivi tähenduses kohustusest järgida riigisisese õiguse teatavaid sätteid, mis reguleerivad õigusaktide vastuvõtmise menetlust, kui ta võtab vastu akti, millega kehtestatakse avaliku teenuse osutamise kohustus nimetatud direktiivi artikli 3 lõike 2 tähenduses.
Sissejuhatuseks tuleb esiteks märkida, et Bulgaaria valitsus vaidlustab Euroopa Kohtu pädevuse seda küsimust lahendada põhjendusel, et see ei puuduta mitte liidu õigust, vaid liikmesriigi õigust, kuna põhikohtuasjas kõne all olevad liikmesriigi õigusnormid ei kujuta endast liidu õiguse ülevõtmise meedet.
Siiski tuleb tõdeda, et selle küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt teada, kas direktiiv 2009/73 lubab selles sätestatud reguleerival asutusel kohaldada juhul, kui ta teostab nimetatud direktiivist tulenevaid reguleerimisvolitusi, oma aktide vastuvõtmisel menetlust, mis erineb muidu liikmesriigi õiguses ette nähtud õigusaktide vastuvõtmise menetlusest. Kuna teine küsimus käsitleb seega selgelt liidu õigust, on Euroopa Kohus pädev sellele vastama.
Teiseks olgu märgitud, et reguleeriv komisjon on vaidlustanud selle küsimuse vastuvõetavuse, kuna direktiiv 2009/73 ei sisalda tema arvates mingeid nõudeid menetluste kohta, mille kohaselt tuleb võtta vastu riigisisesed õigusaktid, mis asuvad seadustest õigusaktide hierarhias madalamal.
Küsimus, kas teine küsimus puudutab sellist valdkonda, mis ei ole seotud liidu õigusega, kuna see direktiiv ei kohusta liikmesriike kehtestama oma õigusaktides samasuguseid norme nagu need, millest reguleeriv komisjon on põhikohtuasjas kõne all olevate liikmesriigi õigusnormide alusel vabastatud, kuulub siiski esitatud küsimuse sisu, mitte selle vastuvõetavuse valdkonda (vt analoogia alusel 21. oktoobri 2010. aasta kohtuotsus Padawan,
C‑467/08
,
EU:C:2010:620
, punkt
ja seal viidatud kohtupraktika). See küsimus on seega vastuvõetav.
Sisuliselt tuleb korrata, et direktiivi 2009/73 artikli 3 lõike 2 kohaselt võivad liikmesriigid üldist majandushuvi silmas pidades kehtestada gaasisektoris tegutsevatele ettevõtjatele avalike teenuste osutamise kohustused, mis on selgelt määratletud, läbipaistvad, mittediskrimineerivad ja kontrollitavad ning mis tagavad liidu maagaasiettevõtjatele võrdse juurdepääsu liikmesriikide tarbijatele.
Kuna selles sättes on aga nõutud, et sellised kohustused peavad olema „selgelt määratletud“, „läbipaistvad“ ja „kontrollitavad“, nõuab see säte, et aktid, millega selliseid kohustusi kehtestatakse, oleksid põhjendatud, avaldatud ja et neid saaks kohtulikult kontrollida.
Lisaks on direktiivi 2009/73 artikli 41, mis käsitleb reguleerivate asutuste ülesandeid ja pädevust, lõikes 16 ette nähtud, et nende asutuste otsused peavad olema täielikult põhjendatud ja õigustatud, mis võimaldab rakendada kohtulikku kontrolli, ja et nende otsused on avalikkusele kättesaadavad, tagades samal ajal tundliku äriteabe konfidentsiaalsuse.
Lisaks nendele täpsustustele ei näe direktiiv 2009/73 siiski ette üksikasjalikke menetlusnorme, mida need asutused peaksid järgima, kui nad võtavad vastu akte, millega kehtestatakse avaliku teenuse osutamise kohustused selle direktiivi artikli 3 lõike 2 tähenduses.
Neil asjaoludel võivad liikmesriigid sellise õigusakti vastuvõtmisel vabastada oma reguleeriva asutuse kohustusest järgida oma riigisisese õiguse teatavaid sätteid, mis reguleerivad õigusaktide vastuvõtmise menetlust, tingimusel et nende õigusnormides on tagatud, et see asutus peab sellise akti vastuvõtmisel järgima direktiiviga 2009/73 kehtestatud tingimusi.
Käesoleval juhul on eelotsusetaotluse esitanud kohtu ülesanne kontrollida, kas reguleeriv komisjon on hoolimata õigusaktide seaduse ülemineku- ja lõppsätete lõikes 5 ette nähtud erandist siiski kohustatud neid tingimusi täitma, nagu ta väidab.
Kõiki eeltoodud kaalutlusi arvesse võttes tuleb teisele küsimusele vastata, et direktiivi 2009/73 tuleb tõlgendada nii, et sellega ei ole vastuolus sellised liikmesriigi õigusnormid, mis vabastavad selle liikmesriigi reguleeriva asutuse selle direktiivi tähenduses kohustusest järgida riigisisese õiguse teatavaid sätteid, mis reguleerivad õigusaktide vastuvõtmise menetlust, kui ta võtab vastu akti, millega kehtestatakse avaliku teenuse osutamise kohustus nimetatud direktiivi artikli 3 lõike 2 tähenduses, tingimusel et kohaldatavate liikmesriigi õigusnormidega on tagatud, et see on täielikult kooskõlas nimetatud sätte sisuliste tingimustega, või juhul, kui tegemist on konfidentsiaalse ärisaladusega, et selle suhtes teostatakse kohtulikku kontrolli.
Kohtukulud
Kuna põhikohtuasja poolte jaoks on käesolev menetlus eelotsusetaotluse esitanud kohtus pooleli oleva asja üks staadium, otsustab kohtukulude jaotuse liikmesriigi kohus. Euroopa Kohtule seisukohtade esitamisega seotud kulusid, välja arvatud poolte kohtukulud, ei hüvitata.

Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (kümnes koda) otsustab:

1.
Euroopa Parlamendi ja nõukogu 13. juuli 2009. aasta direktiivi 2009/73/EÜ, mis käsitleb maagaasi siseturu ühiseeskirju ning millega tunnistatakse kehtetuks direktiiv 2003/55/EÜ, artikli 3 lõikeid 1–3 koostoimes Euroopa Liidu põhiõiguste harta artiklitega 36 ja 38 tuleb tõlgendada nii, et nendega ei ole vastuolus sellised liikmesriigi õigusnormid, milles on ette nähtud, et kulud seoses maagaasi hoiustamiskohustustega, mis on maagaasiettevõtjatele kehtestatud, et tagada maagaasi varustuskindlus ja tarnete regulaarsus selles liikmesriigis, kannavad täielikult nende ettevõtjate kliendid, kes võivad olla füüsilised isikud, tingimusel et need õigusnormid teenivad üldise majandushuvi eesmärki, järgivad proportsionaalsuse põhimõtet ning neis ette nähtud avalike teenuste osutamise kohustused on selgelt sõnastatud, läbipaistvad, mittediskrimineerivad ja kontrollitavad ning tagavad Euroopa Liidu maagaasiettevõtjatele võrdse juurdepääsu liikmesriikide tarbijatele.

2.
Direktiivi 2009/73 tuleb tõlgendada nii, et sellega ei ole vastuolus sellised liikmesriigi õigusnormid, mis vabastavad liikmesriigi reguleeriva asutuse selle direktiivi tähenduses kohustusest järgida riigisisese õiguse teatavaid sätteid, mis reguleerivad õigusaktide vastuvõtmise menetlust, kui ta võtab vastu akti, millega kehtestatakse avaliku teenuse osutamise kohustus nimetatud direktiivi artikli 3 lõike 2 tähenduses, tingimusel et kohaldatavate liikmesriigi õigusnormidega on tagatud, et see on täielikult kooskõlas nimetatud sätte sisuliste tingimustega, või juhul, kui tegemist on konfidentsiaalse ärisaladusega, et selle suhtes teostatakse kohtulikku kontrolli.

Allkirjad
(
*1
)	Kohtumenetluse keel: bulgaaria.