CELEX: 62018CJ0364
Begäran om förhandsavgörande
Direktiv 94/22/EG
Energi
Villkor för beviljande och utnyttjande av tillstånd för prospektering efter samt undersökning och utvinning av kolväten
Avgifter
Beräkningsmetoder
QE-index och Pfor-index
Diskriminerande karaktär

Respektive begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 6.1 i Europaparlamentets och rådets direktiv 94/22/EG av den 30 maj 1994 om villkoren för beviljande och utnyttjande av tillstånd för prospektering efter samt undersökning och utvinning av kolväten (
EGT L 164, 1994, s. 3
; svensk specialutgåva, område 6, volym 4, s. 237), jämförd med sjätte skälet i samma direktiv.
Respektive begäran har framställts i ett mål mellan Eni SpA, å ena sidan, och Ministero dello Sviluppo Economico (ministeriet för ekonomisk utveckling, Italien) och Ministero dell’Economia e delle Finanze (ekonomi- och finansministeriet, Italien), å andra sidan, och i ett mål mellan Shell Italia E&P SpA (nedan kallat Shell), å ena sidan, och dessa båda ministerier och Autorità di Regolazione per l’Energia, Reti e Ambiente, tidigare Autorità per l’energia elettrica e il gas e il sistema idrico (tillsynsmyndigheten för energi, nät och miljö, Italien) (nedan kallad myndigheten), å andra sidan, angående metoden för beräkning av de avgifter som dessa bolag ska betala för sin naturgasutvinning.
Tillämpliga bestämmelser
Unionsrätt
Fjärde och sjätte–åttonde skälen i direktiv 94/22 har följande lydelse:
”Medlemsstaterna har suveränitet och suveräna rättigheter över kolväteresurserna på sina territorier.
…
Åtgärder måste vidtas för att säkerställa en icke diskriminerande tillgång till och verksamhet i samband med prospektering efter samt undersökning och utvinning av kolväten på villkor som främjar en större konkurrens på området och därmed gynnar bästa tänkbara prospektering efter samt undersökning och utvinning av resurserna i medlemsstaterna och stärker integreringen av den inre energimarknaden.
I detta syfte är det nödvändigt att fastställa gemensamma bestämmelser för att säkerställa att förfarandena för beviljande av tillstånd för prospektering efter samt undersökning och utvinning av kolväten är öppna för alla enheter som har de rätta förutsättningarna. Tillstånden bör beviljas på grundval av objektiva, offentliggjorda kriterier. De villkor på vilka tillstånd beviljas måste också vara kända på förhand av samtliga de enheter som deltar i förfarandet.
Medlemsstaterna måste bibehålla möjligheterna att begränsa tillgången till och utövandet av dessa verksamheter av skäl som grundar sig på allmänintresset och för dem fordra betalning av ett finansiellt bidrag eller ett bidrag i form av kolväten, varvid förfaranden för sådana bidrag måste fastställas på ett sätt som inte stör enheternas förvaltning. Dessa möjligheter måste utnyttjas på ett icke diskriminerande sätt. Med undantag av de skyldigheter som hänger samman med utnyttjandet av denna möjlighet måste åtgärder vidtas för att undvika att enheterna påtvingas villkor och skyldigheter som inte rättfärdigas av behovet att verksamheten bedrivs på ett korrekt sätt. Enheternas verksamhet bör övervakas endast i den utsträckning som är nödvändig för att säkerställa att de uppfyller dessa skyldigheter och villkor.”
I artikel 2.2 i direktivet föreskrivs följande:
”När ett område görs tillgängligt för utövandet av de verksamheter som avses i punkt 1 skall medlemsstaterna säkerställa att det inte förekommer någon diskriminering mellan enheterna vad gäller tillgången till och utövandet av dessa verksamheter.”
I artikel 6.1 och 6.3 i direktivet föreskrivs följande:
”1.   Medlemsstaterna skall säkerställa att de villkor och krav som avses i artikel 5.2 och de närmare skyldigheterna vid utnyttjandet av ett visst tillstånd endast är avhängiga behovet att säkerställa verksamheternas korrekta utövande i det område för vilket ett tillstånd begärs genom tillämpning av punkt 2 eller genom betalning av ett finansiellt bidrag eller ett bidrag i form av kolväten.
…
3.   De bestämmelser för betalning av bidrag som avses i punkt 1, inbegripet varje krav på statligt deltagande, skall fastställas av medlemsstaterna på ett sådant sätt att enheternas oberoende ledning säkerställs.
…”
Italiensk rätt
Direktiv 94/22 införlivades med italiensk rätt genom lagstiftningsdekret nr 625 av den 25 november 1996 (GURI nr 293 av den 14 december 1996). I artikel 19.1 och 19.5 bis i detta lagstiftningsdekret, i dess lydelse enligt lag nr 239 av den 23 augusti 2004 (GURI nr 315 av den 13 september 2004) (nedan kallat lagstiftningsdekret nr 625/96), föreskrivs följande:
”1.   För produktion från och med den 1 januari 1997 är innehavaren av varje utvinningskoncession skyldig att till staten årligen betala värdet av en andel av utvinningskvantiteten motsvarande 7 procent av den kvantitet flytande och gasformiga kolväten som utvunnits på fastlandet, 7 procent av den kvantitet gasformiga kolväten som utvunnits till havs och 4 procent av den kvantitet flytande kolväten som utvunnits till havs.
…
5   bis. För produktion från och med den 1 januari 2002 ska enhetsvärdena för utvinningsandelen fastställas enligt följande: … b) vad gäller gas, för samtliga koncessioner och deras innehavare, på grundval av det aritmetiska medelvärdet avseende referensåret för QE-index, energiandelen av råvarukostnaden för gas, uttryckt i euro per MJ [megajoule], som fastställts av [myndigheten] i enlighet med dess beslut nr 55/99 av den 22 april 1999…”
Genom artikel 45.1 i lag nr 99 av den 23 juli 2009 (GURI nr 176 av den 31 juli 2009) höjdes den utvinningsandel som föreskrivs i artikel 19.1 i lagstiftningsdekret nr 625/96, för vilken innehavarna av koncessioner för utvinning av naturgas ska betala en avgift, till 10 procent.
I artikel 11.1 i lagdekret nr 7 av den 31 januari 2007, som omvandlats till lag genom lag nr 40/2007 (GURI nr 77 av den 2 april 2007), föreskrivs att innehavarna av utvinningskoncessioner ska överlåta utvinningsandelar, för vilka avgift ska betalas till staten, på den reglerade marknaden för utvinningskapacitet, enligt villkor som ska fastställas genom dekret av ministern för ekonomisk utveckling.
I artikel 4 i ministerdekret av den 6 augusti 2010 från ministeriet för ekonomisk utveckling (GURI nr 200 av den 27 augusti 2010) föreskrivs, med tillämpning av artikel 11 i nämnda lagdekret, att koncessionshavarna ska erbjuda naturgasandelar, vilka motsvarar de avgifter som ska betalas till staten, på den reglerade marknaden för utvinningskapacitet, kallad PSV-marknaden. Enligt de uppgifter som lämnats till domstolen är PSV en virtuell plattform som administreras av Snam Rete Gas, som är den största operatören av naturgasnätet i Italien. Denna plattform gör det möjligt att bedriva handel med gas som tillförts det nationella gasledningsnätet. PSV syftar huvudsakligen till att tillhandahålla användarna en plats där tillgång och efterfrågan kan mötas, så att bilaterala OTC‑transaktioner med naturgas kan genomföras på daglig basis.
Såsom framgår av artikel 4.1, 4.3 och 4.4 i ministerdekretet av den 6 augusti 2010 grundar sig mekanismen för överlåtelse av naturgasandelar på PSV-marknaden, vilka motsvarar de avgifter som ska betalas till staten, på ett auktionsförfarande. Anbud med ett lägre pris än QE-index kan inte accepteras. När den utbjudna gasandelen på denna marknad förblir osåld, fortsätter den att vara tillgänglig för koncessionshavaren, som är skyldig att betala den däremot svarande avgiften till italienska staten med ett belopp beräknat utifrån QE-index.
I artikel 13 i lagdekret nr 1 av den 24 januari 2012 om brådskande åtgärder till stöd för konkurrensen, utvecklingen av infrastruktur och konkurrenskraft, som omvandlats till lag nr 27 av den 24 mars 2012 (GURI nr 71 av den 24 mars 2012), föreskrivs följande:
”Från och med det första kvartalet efter ikraftträdandet av detta dekret ska [myndigheten], i syfte att anpassa referenspriserna på naturgas för de utsatta kunder som avses i artikel 22 i lagstiftningsdekret nr 164 av den 23 maj 2000, i dess ändrade lydelse, till europeiska priser, vid fastställandet av de varierande belopp som täcker kostnaderna för naturgasförsörjningen, bland de kriterier som ligger till grund för prisjusteringen successivt införa även en hänvisning, med avseende på en successivt ökande andel, till de gaspriser som noterats på marknaden. I avvaktan på inrättandet av den marknad för naturgas som avses i artikel 30.1 i lag nr 99 av den 23 juli 2009, ska referensmarknaderna anses vara de europeiska marknader som har fastställts i enlighet med artikel 9.6 i lagstiftningsdekret nr 130 av den 13 augusti 2010.”
I enlighet med denna bestämmelse övergav myndigheten, genom beslut 196/2013/R/gas, med verkan från och med den 1 oktober 2013, QE-index som kriterium för att beräkna gaskostnaden i syfte att fastställa förmånliga leveransvillkor för gas för utsatta kunder. Enligt detta beslut utgörs det index som ska antas av Cmem-index, som består i en sammanläggning av olika faktorer, däribland Pfor-index. Sistnämnda index täcker kostnaderna för naturgasförsörjningen och fastställs uteslutande på grundval av terminspriserna per kvartal för denna produkt på OTC‑marknaden vid den nederländska gasbörsen.
Målen vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
Eni och Shell är innehavare av koncessioner för utvinning av naturgas på land och till havs. De är i egenskap av koncessionshavare skyldiga att betala avgifter för utvinningen med belopp som bestäms med utgångspunkt i värdet av en i lag fastställd andel av den utvunna gasen.
Eni och Shell har i de nationella målen överklagat olika rättsakter som antagits av motparterna i de nationella målen, däribland beslutet av den 24 mars 2016 av ministeriet för ekonomisk utveckling – Direzione generale per la sicurezza dell’approvigionamento e le infrastrutture energetiche (generaldirektoratet för energiförsörjning och energiinfrastruktur). Genom dessa rättsakter bibehöll motparterna för år 2015 QE-index – baserat på priset för olja och andra bränslen på medellång och lång sikt – som kriterium vid beräkningen av dessa avgifter. Enligt nämnda bolag ska värdet av dessa andelar och följaktligen storleken på dessa avgifter beräknas utifrån ett annat index, det vill säga Pfor-index, som är kopplat till priset på naturgas på marknaden på kort sikt.
Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Regionala förvaltningsdomstolen i Lombardiet, Italien) undrar mot denna bakgrund om den ifrågavarande italienska lagstiftningen är förenlig med direktiv 94/22, särskilt artikel 6.1 jämförd med sjätte skälet i direktivet, som ålägger medlemsstaterna att ”säkerställa en icke diskriminerande tillgång” till verksamhet avseende utvinning av kolväten ”på villkor som främjar en större konkurrens på området”.
Den hänskjutande domstolen har för det första påpekat att den italienska lagstiftaren, såsom framgår av artikel 13.1 i lag nr 27 av den 24 mars 2012, beslutat att successivt överge QE-index som kriterium för att fastställa referenspriset på naturgas avsedd för utsatta kunder, för att anpassa priset till de europeiska priserna. Den hänskjutande domstolen har preciserat att myndigheten genom beslut 196/2013/R/gas slutgiltigt har frångått QE-index till förmån för Pfor-index som kriterium för beräkning av kostnaden för naturgas på den skyddade marknaden.
Den hänskjutande domstolen har för det andra påpekat att det pris som baseras på värdet av QE-index och som koncessionshavarna är skyldiga att ta ut för gasandelarna, för vilka de är skyldiga att betala en avgift, är ”betydligt högre” än det gaspris som beräknas med tillämpning av Pfor-index. På grund av det högre priset på dessa andelar lyckas bolagen inte sälja dessa på PSV-marknaden.
Under dessa omständigheter kan sättet att beräkna värdet på utvinningsandelarna, för vilka avgifter ska betalas till italienska staten, försätta koncessionshavarna i en ofördelaktig situation i förhållande till andra enheter som är verksamma på naturgasmarknaden, vilka inte är skyldiga att tillämpa QE-index.
Den hänskjutande domstolen har vidare påpekat att Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen, Italien) genom dom nr 290 av den 19 januari 2018 godkände den på detta index baserade metoden för beräkning av de avgifter som ska betalas till staten. Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen) fann i denna dom att den italienska lagstiftaren, med hänsyn till de alternativ som föreskrivs i artikel 6.1 i direktiv 94/22, hade kunnat välja att låta koncessionshavarna betala ett vederlag i form av ett penningbelopp. Denna bestämmelse innebär inte någon skyldighet att föreskriva att detta vederlag ska motsvara marknadsvärdet av gasutvinningsandelen. Enligt Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen) gör den på QE-index baserade metoden det möjligt för staten att erhålla tillräckligt stabila och förutsebara intäkter från utvinningskoncessionerna. Att överge den metod som baseras på QE-index skulle dessutom leda till en minskning av de intäkter som italienska staten erhåller med tillämpning av artikel 19.5 bis i lagstiftningsdekret nr 625/96.
Mot denna bakgrund beslutade Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia (Regionala förvaltningsdomstolen i Lombardiet) att vilandeförklara målet och ställa följande fråga till EU-domstolen, vilken har samma lydelse i båda målen:
”Utgör artikel 6.1 och sjätte skälet i direktiv 94/22/EG hinder för en nationell lagstiftning, såsom den som framgår särskilt av artikel 19.5 bis i [lagstiftningsdekret nr 625/96], som på grund av den tolkning som Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen) gjort i domen i mål nr 290/2018 tillåter att det, med avseende på betalning av avgifter, får föreskrivas att QE-index, vilket baserar sig på priserna på olja och andra bränslen, ska tillämpas i stället för Pfor-index, vilket är kopplat till priset på gas på den kortfristiga marknaden?”
Prövning av tolkningsfrågan
Den hänskjutande domstolen har ställt frågan för att få klarhet i huruvida artikel 6.1 i direktiv 94/22, jämförd med sjätte skälet i samma direktiv, ska tolkas så, att den utgör hinder för en nationell lagstiftning enligt vilken de avgifter som tas ut av innehavare av koncessioner för utvinning av naturgas ska beräknas på grundval av ett index som baseras på priset på olja och andra bränslen på medellång och lång sikt och inte på grundval av ett index som återspeglar marknadspriset för naturgas på kort sikt.
Av sjätte skälet i direktiv 94/22 framgår att medlemsstaterna ska säkerställa en icke diskriminerande tillgång till verksamhet avseende prospektering efter samt undersökning och utvinning av kolväten för att främja en större konkurrens på området.
I enlighet härmed åläggs medlemsstaterna i artikel 2.2 i direktivet att se till att det inte förekommer någon diskriminering mellan berörda ekonomiska enheter när det gäller tillträdet till och utövandet av dessa verksamheter (dom av den 27 juni 2013, kommissionen/Polen,
C‑569/10
,
EU:C:2013:425
, punkt
).
Vidare följer det av artikel 6.1 i direktiv 94/22, jämförd med åttonde skälet i direktivet, att medlemsstaterna får kräva betalning av en avgift, antingen i form av ett penningbelopp eller in natura, som vederlag för att berörda ekonomiska enheter får bedriva verksamhet avseende utvinning av kolväten på deras territorium. Såsom anges i fjärde skälet i direktivet har dessa stater ”suveränitet och suveräna rättigheter” i fråga om denna resurs.
Direktiv 94/22 ger dessutom medlemsstaterna, såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 43 i sitt förslag till avgörande, ett stort utrymme för att själva bestämma hur en sådan avgift ska beräknas och tillämpas.
Eni och Shell, som bedriver utvinning av naturgas i egenskap av koncessionshavare, har i de nationella målen gjort gällande att priset på utvinningsandelarna, som utgör basen för QE-index, är högre än priset på naturgas på PSV-marknaden, och att detta beror på att detta index valts som metod för beräkning av avgiften. Dessa andelar förblir nämligen osålda, när koncessionshavarna försöker sälja dem på de auktioner som styr PSV-marknaden. Dessa koncessionshavare är i praktiken tvungna att köpa den osålda naturgas som motsvarar dessa andelar och att, i form av en avgift, betala italienska staten ett högre pris än marknadspriset för gasandelarna.
Eftersom de andra enheter som är verksamma på PSV-marknaden inte är skyldiga att betala en sådan avgift till italienska staten, kan de handla med naturgas till ett lägre pris, som bestäms genom samspelet mellan utbud och efterfrågan på denna marknad.
Enligt Eni och Shell innebär en sådan situation en diskriminering av företag som är innehavare av koncessioner för utvinning av naturgas jämfört med företag som säljer, distribuerar och marknadsför nämnda produkt på PSV-marknaden.
Enligt fast rättspraxis är principen om likabehandling en allmän princip i unionsrätten som innebär att lika situationer inte får behandlas olika och att olika situationer inte får behandlas lika, såvida det inte finns sakliga skäl för en sådan behandling (dom av den 28 november 2018, Solvay Chimica Italia m.fl.,
C‑262/17, C‑263/17 och C‑273/17
,
EU:C:2018:961
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Det ska påpekas att koncessionshavare, som Eni och Shell i de nationella målen, vad gäller påförandet av en sådan avgift som den ifrågavarande inte befinner sig i en situation som är jämförbar med situationen för andra operatörer på PSV-marknaden, vilkas verksamhet uteslutande består i att sälja, distribuera och marknadsföra gasandelar på denna marknad.
Det framgår nämligen av de uppgifter som domstolen förfogar över, och som det ankommer på den hänskjutande domstolen att kontrollera, att denna avgift endast tas ut av innehavare av en utvinningskoncession, såsom vederlag för ensamrätten att bedriva verksamhet avseende utvinning av kolväten i ett visst geografiskt område.
Under dessa omständigheter utgör en sådan nationell lagstiftning som den som är i fråga i de nationella målen, i vilken det föreskrivs att avgifter som tas ut av innehavare av koncessioner för utvinning av naturgas ska fastställas på grundval av ett annat index än det index som används för att fastställa värdet på marknaden för utvunnen naturgas, inte diskriminering av dessa koncessionshavare.
Av detta följer att den omständigheten att QE-index inte är kopplat till marknadspriset för naturgas inte är relevant för bedömningen av huruvida nämnda lagstiftning är diskriminerande. Denna bedömning bekräftas av att direktiv 94/22 inte innehåller någon bestämmelse som ålägger medlemsstaterna att anta en viss metod för att fastställa avgiften i fråga, eller att föreskriva att storleken på denna avgift ska vara kopplad till priset på naturgas på PSV-marknaden.
Som generaladvokaten har påpekat i punkt 58 i sitt förslag till avgörande är det inte orimligt att en medlemsstat, för att säkerställa en större stabilitet och förutsägbarhet i fråga om det allmännas intäkter från utvinningen av kolväten, väljer en metod, för att beräkna de avgifter som ska betalas för bedrivandet av en sådan verksamhet, vilken är kopplad till en stabilare faktor som baseras på priset på olja och andra bränslen på medellång och lång sikt, såsom QE-index i stället för på ett index som återspeglar marknadspriset för naturgas på kort sikt, såsom Pfor-index.
Det ska även understrykas att direktiv 94/22, och särskilt artikel 6 däri, uppställer vissa krav som medlemsstaterna är skyldiga att beakta när de utnyttjar sitt utrymme för skönsmässig bedömning för att fastställa en sådan metod för beräkningen av avgifterna som den som är i fråga i det nationella målet.
Såsom generaladvokaten har påpekat i punkterna 60 och 67 i sitt förslag till avgörande följer det av artikel 6.1 och 6.3 i direktiv 94/22 att medlemsstaterna inte får ta ut så höga avgifter att det i praktiken inte är möjligt att bedriva verksamhet avseende prospektering efter samt undersökning och utvinning av naturgas eller att enheternas oberoende vad gäller driften inte skulle kunna garanteras.
Det ankommer på den hänskjutande domstolen att med beaktande av samtliga relevanta omständigheter bedöma huruvida de gränser som fastställts i direktiv 94/22 har åsidosatts i de mål som anhängiggjorts vid den.
Mot bakgrund av vad som anförts ovan ska den ställda frågan besvaras enligt följande: Artikel 6.1 i direktiv 94/22, jämförd med sjätte skälet i samma direktiv, ska tolkas så, att den inte utgör hinder för en nationell lagstiftning enligt vilken de avgifter som tas ut av innehavare av koncessioner för utvinning av naturgas ska beräknas på grundval av ett index som baseras på priset på olja och andra bränslen på medellång och lång sikt och inte på grundval av ett index som återspeglar marknadspriset för naturgas på kort sikt.
Rättegångskostnader
Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i de nationella målen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

Mot denna bakgrund beslutar domstolen (nionde avdelningen) följande:

Artikel 6.1 i Europaparlamentets och rådets direktiv 94/22/EG av den 30 maj 1994 om villkoren för beviljande och utnyttjande av tillstånd för prospektering efter samt undersökning och utvinning av kolväten, jämförd med skäl 6 i samma direktiv, ska tolkas så, att den inte utgör hinder för en nationell lagstiftning enligt vilken de avgifter som tas ut av innehavare av koncessioner för utvinning av naturgas ska beräknas på grundval av ett indicium som grundar sig på noteringar av olja och andra bränslen på medellång och lång sikt, och inte på grundval av ett indicium som återspeglar priset på marknaden på kort sikt för naturgas.

Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: italienska.