CELEX: 62019CJ0299
Predhodno odločanje
Boj proti zamudam pri plačilih v trgovinskih poslih
Direktiva 2000/35/ES
Pojem ,trgovinski posli‘
Pojma ,dostava blaga‘ in ,izvajanje storitev‘
Člen 1 in člen 2, točka 1, prvi odstavek
Javno naročilo gradenj

Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago člena 2, točka 1, Direktive 2000/35/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. februarja 2000 o boju proti zamudam pri plačilih v trgovinskih poslih (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 17, zvezek 1, str. 226).
Ta predlog je bil vložen v okviru spora med družbo Techbau SpA in Azienda Sanitaria Locale AL (javni organ, pristojen za javno zdravstveno službo v Alessandrii, Italija) (v nadaljevanju: ASL) zaradi plačila zamudnih obresti od zneska, dolgovanega za izvedbo naročila, katerega predmet je izvedba operativnega bloka za bolnišnico.
Pravni okvir
Pravo Unije
Direktiva 2000/35
Direktiva 2000/35 je bila z učinkom od 16. marca 2013 razveljavljena in nadomeščena z Direktivo 2011/7/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. februarja 2011 o boju proti zamudam pri plačilih v trgovinskih poslih (
UL 2011, L 48, str. 1
).
V uvodnih izjavah 7, 9, 10, 13, 16, 19, 20 in 22 Direktive 2000/35 je bilo navedeno:
„(7)
Zaradi predolgih rokov in zamud pri plačilih so podjetja, zlasti mala in srednje velika, administrativno in finančno zelo obremenjena. Še več, ti problemi so poglavitni vzrok plačilne nesposobnosti, ki ogroža preživetje podjetij, posledica pa je izguba številnih delovnih mest.
[…]
(9)
Razlike med državami članicami glede pravil in prakse plačevanja ovirajo pravilno delovanje notranjega trga.
(10)
Posledica je znatno omejeno trgovinsko poslovanje med državami članicami. To je v nasprotju s členom 14 Pogodbe [ES (postal člen 26 PDEU)], saj bi moralo biti podjetnikom omogočeno, da trgujejo na celotnem notranjem trgu v razmerah, ki zagotavljajo, da čezmejno poslovanje ne pomeni večjega tveganja kot domači promet. Če bi za domače in čezmejno poslovanje veljala bistveno drugačna pravila, bi prišlo do izkrivljanja konkurence.
[…]
(13)
Ta direktiva se mora omejiti na plačila kot prejemke v zvezi s trgovinskimi posli in ne ureja poslovanja s potrošniki, obresti v zvezi z drugimi plačili, npr. plačili glede na zakonodajo o čekih in menicah, plačili kot nadomestili za škodo, vključno s plačili zavarovalnic.
[…]
(16)
Zamuda pri plačilih je kršenje pogodbe, ki je postala finančno zanimiva za dolžnike v večini držav članic zaradi nizkih obrestnih mer na zamude pri plačilih in/ali dolgotrajnih postopkov sodnega varstva. Potrebna je odločna sprememba, vključno z nadomestili upnikom za njihove stroške, da bi preobrnili ta trend in zagotovili take posledice zamud pri plačilih, ki bi odvračale od zapoznelega plačevanja.
[…]
(19)
Ta direktiva bi morala prepovedati zlorabo svobode sklepanja pogodb v škodo upnika. […]
(20)
Posledice zamud pri plačilih lahko delujejo odvračajoče samo, če hkrati obstaja postopek pravnega varstva, ki je hiter in učinkovit za upnika. V skladu z načelom nediskriminacije iz člena 12 [ES] bi morali taki postopki biti na voljo vsem upnikom s sedežem v [Evropski uniji].
[…]
(22)
Ta direktiva bi morala urejati vse trgovinske posle, ne glede na to, ali potekajo med zasebnimi ali javnimi podjetji ali med podjetji in državnimi organi, ob upoštevanju, da zadnji upravljajo z znatnim obsegom plačil podjetjem. Zato bi morala urejati tudi vse trgovinske posle med glavnimi izvajalci in njihovimi dobavitelji in podizvajalci.“
Člen 1 te direktive je določal:
„Ta direktiva se uporablja za vsa plačila kot prejemke v zvezi s trgovinskimi posli.“
Člen 2 te direktive, naslovljen „Opredelitve“, je določal:
„Za namene te direktive:
1.
‚trgovinski posli‘ so posli med podjetji ali med podjetji in državnimi organi, ki vodijo k dostavi blaga ali izvajanju storitev za plačilo,
‚državni organi‘ so kateri koli naročniki, kot jih določajo direktive o javnih naročilih […],
‚podjetje‘ je katera koli organizacija, ki deluje v okviru svoje neodvisne gospodarske ali strokovne dejavnosti, tudi če jo izvaja ena sama oseba.
[…]“
Člen 6 Direktive 2000/35, naslovljen „Prenos“, je v odstavkih 1 in 3 določal:
„1.   Države članice sprejmejo zakone in druge predpise, potrebne za uskladitev s to direktivo, najpozneje do 8. avgusta 2002. O tem takoj obvestijo Komisijo.
[…]
3.   Pri prenosu te direktive lahko države članice izključijo:
(a)
dolgove, ki so predmet postopka poravnave zaradi plačilne nesposobnosti dolžnika;
(b)
pogodbe, sklenjene pred 8. avgustom 2002; in
(c)
terjatve obresti, manjše od 5 EUR.“
Direktiva 2004/18/ES
Direktiva 2004/18/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 31. marca 2004 o usklajevanju postopkov za oddajo javnih naročil gradenj, blaga in storitev (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 6, zvezek 7, str. 132), ki je z učinkom od 31. januarja 2006 razveljavila in nadomestila Direktivo Sveta 92/50/EGS z dne 18. junija 1992 o usklajevanju postopkov za oddajo javnih naročil storitev (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 6, zvezek 1, str. 322), razen člena 41 te direktive, ter Direktive Sveta 93/36/EGS z dne 14. junija 1993 o usklajevanju postopkov za oddajo javnih naročil blaga (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 6, zvezek 2, str. 110) in Direktive Sveta 93/37/EGS z dne 14. junija 1993 o usklajevanju postopkov za oddajo javnih naročil za gradnje (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 6, zvezek 2, str. 163), je bila z učinkom od 18. aprila 2016 razveljavljena in nadomeščena z Direktivo 2014/24/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. februarja 2014 o javnem naročanju in razveljavitvi Direktive 2004/18/ES (
UL 2014, L 94, str. 65
).
Člen 1 Direktive 2004/18, naslovljen „Definicije“, je v odstavkih 2, 8 in 9 določal:
„2.
(a)
‚Javna naročila‘ so proti plačilu pisno sklenjene pogodbe med enim ali več gospodarskimi subjekti ter enim ali več naročniki, katerih predmet je izvedba gradenj, dobav blaga ali izvajanje storitev v skladu s pomenom iz te direktive.
(b)
‚Javna naročila gradenj‘ so javna naročila, katerih predmet je bodisi izvedba bodisi izvedba in projektiranje gradenj, povezanih z eno od dejavnosti v skladu s pomenom iz Priloge I, ali gradnja ali izvedba neke gradnje s katerimi koli sredstvi, ki ustreza zahtevam naročnika. ‚Gradnja‘ pomeni zaključeno visoko ali nizko gradnjo kot celoto, ki je samozadostna pri izpolnjevanju svoje gospodarske in tehnične funkcije;
(c)
‚Javna naročila blaga‘ so javna naročila, razen tistih iz (b), katerih predmet je nakup, zakup, najem ali lizing, z možnostjo odkupa proizvodov ali brez te možnosti.
[…]
(d)
‚Javna naročila storitev‘ so javna naročila, katerih predmet je opravljanje storitev iz Priloge II, razen javnih naročil gradenj ali naročil blaga.
[…]
8.   […]
Izraz ‚ekonomski subjekt‘ pomeni enako ali izvajalca gradenj, ali dobavitelja blaga ali izvajalca storitev. Uporablja se le zaradi enostavnosti.
[…]
9.   ‚Naročniki‘ pomenijo državne, regionalne ali lokalne organe, osebe javnega prava ter združenja, ki jih ustanovijo bodisi en ali več teh organov bodisi en ali več teh oseb javnega prava.
‚Oseba javnega prava‘ pomeni vsak subjekt:
(a)
ki je ustanovljen s posebnim namenom zadovoljevanja potreb javnega interesa, in ki nima pridobitnega značaja;
(b)
ki ima pravno osebnost, in
(c)
ga pretežno financirajo država, regionalni ali lokalni organi ali druge osebe javnega prava; ali za katerega velja upravljalski nadzor s strani teh oseb; ali ki ima upravljavski ali nadzorni odbor, katerega več kakor polovico članov imenuje država, regionalni ali lokalni organi ali druge osebe javnega prava.
[…]“
Na seznamu dejavnosti iz člena 1(2)(b) Direktive 2004/18, ki je v Prilogi I k tej direktivi, je bila med drugim navedena visoka in nizka gradnja.
Direktiva 2011/7
V odstavku 1 člena 12 Direktive 2011/7 je bilo zahtevano, da države članice prenesejo to direktivo najpozneje do 16. marca 2013, v odstavku 4 pa jim je bila dana možnost, da pri prenosu izključijo pogodbe, sklenjene pred tem datumom.
Člen 13, prvi odstavek, te direktive določa:
„Direktiva [2000/35] se razveljavi z učinkom od 16. marca 2013 brez poseganja v obveznosti držav članic v zvezi z roki za prenos Direktive v nacionalno pravo in začetek veljavnosti Direktive. Vendar se nadalje uporablja za pogodbe, sklenjene pred tem datumom in za katere se ta direktiva na podlagi člena 12(4) ne uporablja.“
Italijansko pravo
Zakonska uredba št. 231
Z Decreto legislativo n. 231 – Attuazione della direttiva 2000/35/CE relativa alla lotta contro i ritardi di pagamento nelle transazioni commerciali (zakonska uredba št. 231/2002 o izvajanju Direktive 2000/35/ES o boju proti zamudam pri plačilih v trgovinskih poslih) z dne 9. oktobra 2002 (GURI št. 249 z dne 23. oktobra 2002, v nadaljevanju: zakonska uredba št. 231) je bila v italijanski pravni red prenesena Direktiva 2000/35.
Člen 1 te zakonske uredbe določa:
„Določbe te zakonske uredbe se uporabljajo za vsa plačila kot prejemke v zvezi s trgovinskimi posli.“
Člen 2 navedene zakonske uredbe, naslovljen „Opredelitve“, v odstavku 1 določa:
„V tej zakonski uredbi se uporabljajo naslednje opredelitve pojmov:
(a)
‚trgovinski posli‘ so posli pod kakršnim koli imenom med podjetji ali med podjetji in državnimi organi, ki izključno ali pretežno vodijo k dostavi blaga ali izvajanju storitev za plačilo;
(b)
‚javni organi‘ pomenijo državne organe, regije, avtonomni pokrajini Trento in Bolzano, lokalne javne organe in njihova združenja, javne negospodarske subjekte, vse druge organizacije s pravno osebnostjo, ki so ustanovljene za zadovoljevanje posebnih potreb v splošnem interesu, ki niso industrijske ali komercialne narave in katerih dejavnost pretežno financira država, regije, lokalne skupnosti, druge javne organizacije ali subjekti javnega prava ali katerih vodenje je pod nadzorom teh organov ali katerih upravni, vodstveni ali nadzorni organ sestavlja vsaj polovica članov, ki jih imenujejo ti organi javnega prava.“
Člen 11(1) navedene zakonske uredbe določa, da se določbe te zakonske uredbe ne uporabljajo za pogodbe, sklenjene pred 8. avgustom 2002.
Zakonska uredba št. 163
Decreto legislativo n. 163 – Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle direttive e 2004/18/CE e 2004/18/CE (zakonska uredba št. 163 o zakoniku o javnih naročilih gradenj, storitev in blaga, s katerim se prenašata direktivi 2004/17/ES in 2004/18/ES) z dne 12. aprila 2006 (redni dodatek h GURI št. 100 z dne 2. maja 2006, v nadaljevanju: zakonska uredba št. 163) v členu 3(3) pojma „pogodbe“ in „javna naročila“ opredeljuje kot „javna naročila ali koncesijske pogodbe, katerih predmet je pridobitev storitev ali blaga ali izvedba gradenj in/ali gradnje, ki jih izvajajo naročniki“.
Zakonska uredba št. 192
Direktiva 2011/7 je bila v italijanski pravni red prenesena z decreto legislativo n. 192 – Modifiche al decreto legislativo 9 ottobre 2002, n. 231, per l’integrale recepimento della direttiva 2011/7/UE relativa alla lotta contro i ritardi di pagamento nelle transazioni commerciali, a norma dell’articolo 10, comma 1, della legge 11 novembre 2011, n. 180 (zakonska uredba št. 192 o spremembi zakonske uredbe št. 231 z dne 9. oktobra 2002 za popoln prenos Direktive 2011/7/EU o boju proti zamudam pri plačilih v trgovinskih poslih v skladu s členom 10(1) zakona št. 180 z dne 11. novembra 2011), z dne 9. novembra 2012 (GURI št. 267 z dne 15. novembra 2012, v nadaljevanju: zakonska uredba št. 192).
Z zakonsko uredbo št. 192 je bila opredelitev pojma „trgovinski posel“, kot je bila navedena v členu 2(1)(a) zakonske uredbe št. 231 v prvotni različici, v bistvu nespremenjena.
Vendar so v členu 2(1)(b) zakonske uredbe št. 231 v različici, ki izhaja iz zakonske uredbe št. 192 (v nadaljevanju: spremenjena zakonska uredba št. 231), „javni organi“ zdaj opredeljeni kot „upravni organi iz člena 3(25) zakonske uredbe [št. 163] in vsi drugi organi, kadar opravljajo dejavnost, za katero morajo spoštovati ureditev iz zakonske uredbe [št. 163]“.
Določbe zakonske uredbe št. 192 se v skladu z njenim členom 3 uporabljajo za transakcije, sklenjene po 1. januarju 2013.
Zakon št. 161
Po tem, ko je Evropska komisija zoper Italijansko republiko uvedla postopek EU PILOT (5216/13/ENTR. 1), je italijanski zakonodajalec sprejel legge n. 161 – Disposizioni per l’adempimento degli obblighi derivanti dall’appartenenza dell’Italia all’Unione europea – Legge europea 2013‑bis. (zakon št. 161 o določbah za izpolnitev obveznosti, ki izhajajo iz članstva Italije v Evropski uniji – evropski zakon 2013-a) z dne 30. oktobra 2014 (redni dodatek h GURI št. 261 z dne 10. novembra 2014, v nadaljevanju: zakon št. 161).
Člen 24(1) tega zakona določa:
„Člen 2(1)(a) zakonske uredbe [št. 231], kakor je bil nadomeščen s členom 1(1)(b) zakonske uredbe [št. 192], je treba razlagati tako, da zadevni trgovinski posli vključujejo tudi pogodbe, določene v členu 3(3) zakonske uredbe [št. 163].“
Dejansko stanje v glavni stvari in vprašanje za predhodno odločanje
ASL in družba Techbau sta 29. aprila 2010 sklenila pogodbo o oddaji javnega naročila v vrednosti 7.487.719,49 EUR, katerega predmet sta bila dobava in oprema operacijskega bloka „na ključ“ z modularnim montažnim sistemom za bolnišnico Ospedale Santo Spirito di Casale Monferrato (bolnišnica Saint Esprit de Casale Monferrato, Italija). Naročilo se je nanašalo na šest operacijskih dvoran, opremljenih s pomožnimi prostori in povezovalnimi hodniki, ter izvedbo vseh nizkih gradenj v zvezi s potrebnimi objekti.
Čeprav je bil v razpisni dokumentaciji, priloženi k pogodbi, določen 90-dnevni rok za plačilo po prejemu računa, je iz predložitvene odločbe razvidno, da je ASL z veliko zamudo plačal znesek plačila, določen v pogodbi, tako da je družba Techbau pri predložitvenem sodišču vložila tožbo, s katero je predlagala, naj se ASL naloži plačilo zamudnih obresti v višini 197.008,65 EUR, izračunanih po obrestni meri, določeni v zakonski uredbi št. 231.
ASL izpodbija obstoj tega dolga in trdi, da naročilo iz postopka v glavni stvari – ker gre za pogodbo o naročilu gradnje, katere predmet je izvedba javne gradnje – ne spada pod pojem „trgovinski posel“ v smislu člena 2(1)(a) zakonske uredbe št. 231 in torej ne spada na področje uporabe te zakonske uredbe.
V zvezi s tem predložitveno sodišče na podlagi preučitve razpisne dokumentacije, priložene pogodbi iz postopka v glavni stvari, meni, da je ta pogodba podjemna pogodba, in ne dobavna pogodba, saj je interes naročnika za gradnjo prevladujoč glede na opremljanje gradnje.
Navaja, da je treba v italijanskem pravu podjemno pogodbo, ki se nanaša na izvedbo gradnje, če jo je treba razlikovati od pogodbe, katere predmet je dostava blaga ali izvajanje storitev, izključiti iz pojma „trgovinski posel“ v smislu člena 2(1)(a) zakonske uredbe št. 231, kot se razlaga v nacionalni sodni praksi, in torej ne spada na področje uporabe te zakonske uredbe. Zato posledic zamude pri plačilu na področju javnih naročil gradenj ne urejajo določbe zakonske uredbe št. 231, ampak določbe, ki so manj ugodne za upnike, in sicer določbe zakonske uredbe št. 163 in določbe iz ureditve, sprejete za izvajanje te zadnjenavedene uredbe.
Vendar predložitveno sodišče dvomi o tem pristopu, ker gre za razlago pojmov „dostava blaga“ in „izvajanje storitev“, ki sta navedena v opredelitvi pojma „trgovinski posel“ iz člena 2(1)(a) zakonske uredbe št. 231, brez upoštevanja pomena, ki ga imata ta izraza v pravnem redu Unije.
V tem okviru predložitveno sodišče ugotavlja, da v skladu z avtentično razlago, ki se z zakonom št. 161 daje členu 2(1)(a) spremenjene zakonske uredbe št. 231, sicer pojem „trgovinski posli“, ki je tam naveden, zdaj zajema tudi naročila, katerih predmet so izvedba gradenj in/ali gradnje ter projektiranje in izvedba javnih del ter visokih in nizkih gradenj. Vendar meni, da ker zakon št. 161 ne določa prehodnih ukrepov, iz njega ni jasno razvidno, da je ta avtentična razlaga povzročila vključitev podjemne pogodbe o izvedbi javne gradnje, sklenjene pred začetkom veljavnosti zakonske uredbe št. 192, to je 1. januarja 2013, v pojem „trgovinski posel“ v smislu člena 2(1)(a) zakonske uredbe št. 231 in zato na njeno področje uporabe.
V teh okoliščinah predložitveno sodišče meni, da je treba za odločitev o sporu o glavni stvari ugotoviti, ali pojem „trgovinski posel“ iz člena 2, točka 1, prvi odstavek, Direktive 2000/35, ki je bil s členom 2(1)(a) zakonske uredbe št. 231 prenesen v italijansko pravo, zajema pogodbo, kakršna je ta v postopku v glavni stvari.
V teh okoliščinah je Tribunale ordinario di Torino (redno sodišče v Torinu, Italija) prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo to vprašanje:
„Ali člen 2, točka 1, Direktive [2000/35] nasprotuje nacionalni zakonodaji, kot je člen 2(1)(a) zakonske uredbe [št. 231], ki iz pojma „trgovinski posel“ – ki zajema pogodbe, ki „zadevajo izključno ali predvsem dobavo blaga ali opravljanje storitev proti plačilu“ – in torej iz svojega področja uporabe izključuje naročilo gradenj (
contratto d’appalto d’opera
), ne glede na to, ali je javno ali zasebno, zlasti pa javno naročilo gradenj v smislu Direktive [2004/18]?“
Vprašanje za predhodno odločanje
Postavljeno vprašanje je treba razumeti tako, da se z njim v bistvu želi ugotoviti, ali je treba člen 2, točka 1, prvi odstavek, Direktive 2000/35 razlagati tako, da javno naročilo gradenj pomeni trgovinski posel v smislu te določbe in torej spada na stvarno področje uporabe navedene direktive.
V zvezi s tem je treba najprej poudariti, da je Italijanska republika uporabila možnost, ki je državam članicam dana s členom 12(4) Direktive 2011/7, da ob prenosu te direktive izključijo pogodbe, sklenjene pred 16. marcem 2013. Kot namreč izhaja iz točke 21 te sodbe, je bilo v skladu s členom 3 zakonske uredbe št. 192 ugotovljeno, da se ta zakonska uredba, s katero je bila navedena direktiva prenesena v italijanski pravni red, uporablja za transakcije, sklenjene od 1. januarja 2013.
Ker je bila v obravnavanem primeru pogodba iz postopka v glavni stvari sklenjena 29. aprila 2010, spada na področje uporabe
ratione temporis
Direktive 2000/35, ta pa se v skladu s členom 13 Direktive 2011/7, razen v primeru iz člena 6(3)(b) Direktive 2000/35, uporablja za pogodbe, sklenjene pred 16. marcem 2013.
Poleg tega je treba pojasniti, da se dejansko stanje v postopku v glavni stvari nanaša na to, da je ASL prepozno izpolnil obveznost plačila, ki je določena v podjemni pogodbi, sklenjeni z družbo Techbau, in katere predmet je bila izvedba javne gradnje. Iz predložitvene odločbe je razvidno, da ta odplačna pogodba, za sklenitev katere je ASL deloval kot naročnik, družba Techbau pa kot ponudnica in torej kot gospodarski subjekt, spada pod pojem „javna naročila“ in, natančneje, pod pojem „javna naročila gradenj“ iz Direktive 2004/18. Člen 1(2)(a) in (b) te direktive te pojme opredeljuje kot „proti plačilu pisno sklenjene pogodbe med enim ali več gospodarskimi subjekti ter enim ali več naročniki, katerih predmet je izvedba gradenj, dobav blaga ali izvajanje storitev v skladu s pomenom iz te direktive“, in „javna naročila, katerih predmet je bodisi izvedba bodisi izvedba in projektiranje gradenj, povezanih z eno od dejavnosti v skladu s pomenom iz Priloge I, ali gradnja ali izvedba neke gradnje s katerimi koli sredstvi, ki ustreza zahtevam naročnika“.
V zvezi s pojmom „trgovinski posli“ v smislu Direktive 2000/35 so v členu 2, točka 1, prvi odstavek, te direktive opredeljeni kot „posli med podjetji ali med podjetji in državnimi organi, ki vodijo k dostavi blaga ali izvajanju storitev za plačilo“, ne da bi bila izrecno omenjena javna naročila gradenj ali, splošneje, izvedba gradenj in/ali gradnje ter ne da bi bila opredeljena pojma „dostava blaga“ ali „izvajanje storitev“ iz tega člena (glej po analogiji – v zvezi z razlago člena 2, točka 1, Direktive 2011/7 – sodbo z dne 9. julija 2020, RL (Direktiva o boju proti zamudam pri plačilih),
C‑199/19
,
EU:C:2020:548
, točka
).
Ker poleg tega člen 2, točka 1, prvi odstavek, Direktive 2000/35 ne vsebuje nobenega izrecnega napotila na pravo držav članic za določitev njegovega pomena in obsega, je treba to določbo v vsej Uniji običajno razlagati avtonomno in enotno. Podobno razlago je treba poiskati ob upoštevanju hkrati besedila te določbe, okvira, v katerega se umešča, in ciljev, ki se z njo uresničujejo (glej po analogiji sodbo z dne 9. julija 2020, RL (Direktiva o boju proti zamudam pri plačilih),
C‑199/19
,
EU:C:2020:548
, točka
), ter – po potrebi – zgodovine njenega nastanka (glej v tem smislu sodbo z dne 10. decembra 2018, Wightman in drugi,
C‑621/18
,
EU:C:2018:999
, točka
).
Na prvem mestu, kar zadeva besedilo člena 2, točka 1, prvi odstavek, Direktive 2000/35, ta določba določa dva pogoja za to, da neki posel spada pod pojem „trgovinski posel“ iz te določbe. Prvič, izveden mora biti bodisi med podjetji bodisi med podjetji in javnimi organi ter, drugič, voditi mora k dostavi blaga ali izvajanju storitev za plačilo (glej po analogiji sodbo z dne 9. julija 2020, RL (Direktiva o boju proti zamudam pri plačilih),
C‑199/19
,
EU:C:2020:548
, točka
).
V zvezi s prvim pogojem, o razlagi katerega predložitveno sodišče ne dvomi, zadostuje opozoriti, da je pojem „državni organi“ v členu 2, točka 1, drugi odstavek, Direktive 2000/35 opredeljen kot „kateri koli naročniki, kot jih določajo direktive o javnih naročilih“, medtem ko je pojem „podjetje“ v členu 2, točka 1, tretji odstavek, te direktive opredeljen kot „katera koli organizacija, ki deluje v okviru svoje neodvisne gospodarske ali strokovne dejavnosti, tudi če jo izvaja ena sama oseba“.
V zvezi z drugim pogojem iz točke 39 te sodbe, v skladu s katerim mora zadevna transakcija „voditi k dostavi blaga ali izvajanju storitev za plačilo“, je treba poudariti, da se Direktiva 2000/35 – v skladu členom 1 te direktive v povezavi z njenima uvodnima izjavama 13 in 22 – uporablja za vsa plačila kot prejemke v zvezi s trgovinskimi posli, vključno s plačili med podjetji in javnimi organi, razen za transakcije, opravljene s potrošniki, in za druge vrste plačil v skladu s členom 6(3) te direktive. Ker pa transakcije v zvezi z javnimi naročili gradenj ne spadajo med področja, zajeta v tej zadnjenavedeni določbi, torej spadajo na stvarno področje uporabe navedene direktive.
Sodišče je v tem okviru že pojasnilo, da člen 1 Direktive 2000/35 v povezavi s členom 2, točka 1, prvi odstavek, te direktive področje uporabe navedene direktive opredeljuje zelo široko (glej v tem smislu sodbo z dne 28. novembra 2019, KROL,
C‑722/18
,
EU:C:2019:1028
, točki
in
).
V teh okoliščinah javno naročilo gradenj v smislu člena 1(2)(b) Direktive 2004/18 ne more biti izvzeto s področja uporabe Direktive 2000/35, kot je določeno v členu 2, točka 1, prvi odstavek, te direktive.
Poleg tega uporaba besed „ki vodi do“ v navedeni določbi za opis povezave, ki mora obstajati med „transakcijo“ na eni strani in „dostavo blaga“ ali „izvajanjem storitev“ na drugi strani, kaže na to, da transakcija, katere predmet ni dostava blaga ali izvajanje storitev, vseeno lahko spada pod pojem „trgovinski posel“ v smislu te določbe, kadar taka transakcija dejansko privede do takega dostavljanja ali izvajanja take storitve.
Natančneje, čeprav je predmet javnega naročila gradenj izvedba gradenj ali gradnje, pa se obveznosti, ki jih gospodarski subjekt sprejme do naročnika v okviru te pogodbe – kot v obravnavanem primeru – lahko uresničijo z izvajanjem storitev, kot je izdelava projekta, opredeljenega v javnem razpisu, ali izpolnitev upravnih formalnosti, oziroma z dostavo blaga, kot je dostava materialov za izvedbo gradnje iz postopka v glavni stvari.
Zato že samo besedilo člena 2, točka 1, prvi odstavek, Direktive 2000/35 podpira razlago te določbe v smislu, da je javno naročilo gradenj lahko zajeto s pojmom „trgovinski posel“ v smislu navedene določbe.
Na drugem mestu, sobesedilo, v katero je ta določba umeščena, tako razlago potrjuje. V zvezi s tem je treba poudariti, da je v členu 2, točka 1, drugi odstavek, Direktive 2000/35 pojem „državni organi“ opredeljen kot „kateri koli naročniki, kot jih določajo direktive o javnih naročilih“.
Izrecna napotitev na ustrezni pojem „naročniki“, ki je med drugim v členu 1(9) Direktive 2004/18, pa ne bi imela polnega učinka, če javna naročila gradenj, ki jih sklenejo taki organi ter za katera veljajo pravila in postopki iz teh direktiv, ne bi bila zajeta s pojmom „trgovinski posel“ v smislu člena 2, točka 1, prvi odstavek, Direktive 2000/35 in zato ne bi spadala na stvarno področje uporabe te direktive.
Poleg tega, čeprav Direktiva 2004/18 glede na predmet naročila razlikuje med javnimi naročili gradenj, naročili blaga in naročili storitev, pa ni očitno, da bi Direktiva 2000/35 brez kakršne koli navedbe v tem smislu temeljila na takem razlikovanju, tako da bi bila javna naročila gradenj izključena iz pojmov „dostava blaga“ in „izvajanje storitev“ iz člena 2, točka 1, prvi odstavek, te direktive.
Poleg tega, ker Direktiva 2000/35, sprejeta na podlagi člena 95 ES (postal člen 114 PDEU), spada v okvir približevanja zakonodaj držav članic, katerega predmet je vzpostavitev in delovanje notranjega trga, je mogoče pri njeni razlagi upoštevati pojma „blago“ in „storitve“ v smislu določb PDEU, ki urejajo prosti pretok blaga in storitev, ter sodne prakse Sodišča, v kateri sta razloženi ti temeljni svoboščini (glej po analogiji sodbo z dne 9. julija 2020, RL (Direktiva o boju proti zamudam pri plačilih),
C‑199/19
,
EU:C:2020:548
, točka
).
Iz sodne prakse Sodišča izhaja, da je treba pod „blago“ v smislu člena 28(1) PDEU razumeti proizvode, ki se lahko ocenijo v denarju in ki so kot taki lahko predmet poslovnih transakcij (sodba z dne 23. januarja 2018, Buhagiar in drugi,
C‑267/16
,
EU:C:2018:26
, točka
). V zvezi s pojmom „storitve“ je treba navesti, da so v členu 57 PDEU v prvem odstavku opredeljene kot storitve, ki se praviloma opravljajo za plačilo, kolikor jih ne urejajo določbe, ki se nanašajo na prosti pretok blaga, kapitala in oseb, v drugem odstavku tega člena pa so kot primer naštete nekatere dejavnosti, ki spadajo pod ta pojem, med katerimi so dejavnosti trgovinskega značaja.
Ob upoštevanju opredelitev iz PDEU na področju temeljnih svoboščin, navedenih v prejšnji točki, in z njo povezane sodne prakse torej ni dvoma, da podjemna pogodba, katere predmet sta izvedba gradnje ali gradenj na splošno, in zlasti javno naročilo gradenj pomenita dobavo „blaga“ ali opravljanje „storitev“ v smislu členov 28 in 57 PDEU. S tega vidika lahko javno naročilo gradenj vodi do dostave blaga ali izvajanja storitev v smislu člena 2, točka 1, prvi odstavek, Direktive 2000/35.
Na tretjem mestu je treba v zvezi s ciljem Direktive 2000/35 poudariti, da je ta – kot je navedeno v njenih uvodnih izjavah 9, 10 in 20 – namenjena uskladitvi posledic zamude pri plačilu, da se jim zagotovi odvračilni učinek, tako da trgovinski posli na celotnem notranjem trgu niso ovirani (glej v tem smislu sodbo z dne 28. novembra 2019, KROL,
C‑722/18
,
EU:C:2019:1028
, točka
).
Izključitev nezanemarljivega dela trgovinskih poslov – in sicer tistih, ki se nanašajo na javna naročila gradenj – iz ugodnosti mehanizmov boja proti zamudam pri plačilih, določenih z Direktivo 2000/35, pa bi bila, prvič, v nasprotju s ciljem te direktive, navedenim v njeni uvodni izjavi 22, v skladu s katerim mora navedena direktiva urejati vse trgovinske posle, ne glede na to, ali se opravljajo med zasebnimi ali javnimi podjetji ali med podjetji in javnimi organi. Drugič, taka izključitev bi nujno zmanjšala polni učinek navedenih mehanizmov, vključno s transakcijami, ki bi lahko vključevale subjekte iz različnih držav članic.
To velja še toliko bolj, ker lahko zamude pri plačilih – kot je Komisija poudarila v pisnem stališču – povzročijo veliko večje težave kot na drugih področjih zaradi ekonomskih stroškov in tveganj, ki jih ta naročila povzročajo gospodarskim subjektom.
Na četrtem mestu je treba v zvezi z zgodovino nastanka Direktive 2000/35 poudariti, da je Komisija v obrazložitvenem memorandumu predloga Direktive Evropskega parlamenta in Sveta o boju proti zamudam pri plačilih v trgovinskih poslih z dne 25. marca 1998 (
UL 1998, C 168, str. 13
), ki je podlaga za to direktivo, po eni strani poudarila pogodbeno neravnovesje, ki obstaja med velikim številom podjetij in državnimi organi, zlasti v nekaterih panogah, kot je gradbeništvo, zaradi česar bodo lahko plačilni pogoji naloženi tem podjetjem, ne da bi ta imela dejansko možnost pogajati se o njih, po drugi strani pa potrebo po ureditvi posledic zamude pri plačilu v javnem sektorju gradenj.
Glede na vse zgoraj navedeno je treba na postavljeno vprašanje odgovoriti, da je treba člen 2, točka 1, prvi odstavek, Direktive 2000/35 razlagati tako, da javno naročilo gradenj pomeni trgovinski posel, ki vodi do dostave blaga ali izvajanja storitev v smislu te določbe in torej spada na stvarno področje uporabe te direktive.
Stroški
Ker je ta postopek za stranki v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški, nastali za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.

Iz teh razlogov je Sodišče (deveti senat) razsodilo:

Člen 2, točka 1, prvi odstavek, Direktive 2000/35/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 29. junija 2000 o boju proti zamudam pri plačilih v trgovinskih poslih je treba razlagati tako, da javno naročilo gradenj pomeni trgovinski posel, ki vodi do dostave blaga ali izvajanja storitev v smislu te določbe in torej spada na stvarno področje uporabe te direktive.

Podpisi
(
*1
)	Jezik postopka: italijanščina.