CELEX: 62020CJ0519
Rinvio pregiudiziale
Politica di immigrazione
Direttiva 2008/115/CE
Trattenimento ai fini dell’allontanamento
Articolo 16, paragrafo 1
Effetto diretto
Apposito centro di permanenza temporanea
Nozione
Trattenimento in un istituto penitenziario
Presupposti
Articolo 18
Situazione di emergenza
Nozione
Articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea
Sindacato giurisdizionale effettivo

La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione dell’articolo 16, paragrafo 1, e dell’articolo 18 della direttiva 2008/115/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 16 dicembre 2008, recante norme e procedure comuni applicabili negli Stati membri al rimpatrio di cittadini di paesi terzi il cui soggiorno è irregolare (
GU 2008, L 348, pag. 98
).
Tale domanda è stata presentata, nell’ambito di un procedimento di allontanamento avviato nei confronti di K, in merito alla legittimità del trattenimento di quest’ultimo nella sezione di Langenhagen (Germania) dell’istituto penitenziario di Hannover (Germania).
Contesto normativo
Diritto dell’Unione
I considerando 3, 13 e 16 della direttiva 2008/115 così recitano:
«(3)
Il 4 maggio 2005 il Comitato dei Ministri del Consiglio d’Europa ha adottato “Venti orientamenti sul rimpatrio forzato”.
(...)
(13)
L’uso di misure coercitive dovrebbe essere espressamente subordinato al rispetto dei principi di proporzionalità e di efficacia per quanto riguarda i mezzi impiegati e gli obiettivi perseguiti. Occorre stabilire garanzie minime per l’esecuzione del rimpatrio forzato alla luce della decisione 2004/573/CE del Consiglio, del 29 aprile 2004, relativa all’organizzazione di voli congiunti per l’allontanamento dei cittadini di paesi terzi illegalmente presenti nel territorio di due o più Stati membri [(
GU 2004, L 261, pag. 8
)]. Gli Stati membri dovrebbero poter disporre di diverse possibilità per monitorare il rimpatrio forzato.
(...)
(16)
Il ricorso al trattenimento ai fini dell’allontanamento dovrebbe essere limitato e subordinato al principio di proporzionalità con riguardo ai mezzi impiegati e agli obiettivi perseguiti. Il trattenimento è giustificato soltanto per preparare il rimpatrio o effettuare l’allontanamento e se l’uso di misure meno coercitive è insufficiente».
L’articolo 15, paragrafo 1, di tale direttiva prevede quanto segue:
«1.   Salvo se nel caso concreto possono essere efficacemente applicate altre misure sufficienti ma meno coercitive, gli Stati membri possono trattenere il cittadino di un paese terzo sottoposto a procedure di rimpatrio soltanto per preparare il rimpatrio e/o effettuare l’allontanamento, in particolare quando:
a)
sussiste un rischio di fuga o
b)
il cittadino del paese terzo evita od ostacola la preparazione del rimpatrio o dell’allontanamento.
Il trattenimento ha durata quanto più breve possibile ed è mantenuto solo per il tempo necessario all’espletamento diligente delle modalità di rimpatrio».
L’articolo 16 di tale direttiva così dispone:
«1.   Il trattenimento avviene di norma in appositi centri di permanenza temporanea. Qualora uno Stato membro non possa ospitare il cittadino di un paese terzo interessato in un apposito centro di permanenza temporanea e debba sistemarlo in un istituto penitenziario, i cittadini di paesi terzi trattenuti sono tenuti separati dai detenuti ordinari.
2.   I cittadini di paesi terzi trattenuti hanno la possibilità – su richiesta – di entrare in contatto, a tempo debito, con rappresentanti legali, familiari e autorità consolari competenti.
3.   Particolare attenzione è prestata alla situazione delle persone vulnerabili. Sono assicurati le prestazioni sanitarie d’urgenza e il trattamento essenziale delle malattie.
4.   I pertinenti e competenti organismi ed organizzazioni nazionali, internazionali e non governativi hanno la possibilità di accedere ai centri di permanenza temporanea di cui al paragrafo 1, nella misura in cui essi sono utilizzati per trattenere cittadini di paesi terzi in conformità del presente capo. Tali visite possono essere soggette ad autorizzazione.
5.   I cittadini di paesi terzi trattenuti sono sistematicamente informati delle norme vigenti nel centro e dei loro diritti e obblighi. Tali informazioni riguardano anche il loro diritto, ai sensi della legislazione nazionale, di mettersi in contatto con gli organismi e le organizzazioni di cui al paragrafo 4».
Ai sensi dell’articolo 17 della medesima direttiva:
«1.   I minori non accompagnati e le famiglie con minori sono trattenuti solo in mancanza di altra soluzione e per un periodo adeguato il più breve possibile.
2.   Le famiglie trattenute in attesa di allontanamento usufruiscono di una sistemazione separata che assicuri loro un adeguato rispetto della vita privata.
3.   Ai minori trattenuti è offerta la possibilità di svolgere attività di svago, tra cui attività di gioco e ricreative consone alla loro età e, in funzione della durata della permanenza, è dato accesso all’istruzione.
4.   Ai minori non accompagnati è fornita, per quanto possibile, una sistemazione in istituti dotati di personale e strutture consoni a soddisfare le esigenze di persone della loro età.
5.   L’interesse superiore del bambino costituisce un criterio fondamentale per il trattenimento dei minori in attesa di allontanamento».
L’articolo 18 della medesima direttiva, intitolato «Situazioni di emergenza», è così formulato:
«1.   Nei casi in cui un numero eccezionalmente elevato di cittadini di paesi terzi da rimpatriare comporta un notevole onere imprevisto per la capacità dei centri di permanenza temporanea di uno Stato membro o per il suo personale amministrativo o giudiziario, sino a quando persiste la situazione anomala detto Stato membro può decidere di accordare per il riesame giudiziario periodi superiori a quelli previsti dall’articolo 15, paragrafo 2, terzo comma, e adottare misure urgenti quanto alle condizioni di trattenimento in deroga a quelle previste all’articolo 16, paragrafo 1, e all’articolo 17, paragrafo 2.
2.   All’atto di ricorrere a tali misure eccezionali, lo Stato membro in questione ne informa la Commissione. Quest’ultima è informata anche non appena cessino di sussistere i motivi che hanno determinato l’applicazione delle suddette misure eccezionali.
3.   Nulla nel presente articolo può essere interpretato nel senso che gli Stati membri siano autorizzati a derogare al loro obbligo generale di adottare tutte le misure di carattere generale e particolare atte ad assicurare l’esecuzione degli obblighi ad essi incombenti ai sensi della presente direttiva».
Diritto tedesco
L’articolo 62a, paragrafo 1, del Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet (legge sul soggiorno, sul lavoro e sull’integrazione degli stranieri sul territorio federale), del 30 luglio 2004 (BGBl. 2008 I, pag. 162), nella sua versione in vigore dal 29 luglio 2017 al 20 agosto 2019 (in prosieguo: la «legge sul soggiorno degli stranieri»), prevedeva quanto segue:
«Il trattenimento ai fini dell’allontanamento avviene in linea di principio in appositi centri di permanenza temporanea. Se nel territorio federale non esiste alcun apposito centro di permanenza temporanea o se lo straniero rappresenta una grave minaccia per l’integrità fisica e la vita di terzi o per superiori interessi giuridici relativi alla sicurezza interna, il trattenimento può avvenire in altri istituti penitenziari; in tal caso, i detenuti a fini di allontanamento sono tenuti separati dai detenuti ordinari».
L’articolo 1, punto 22, dello Zweites Gesetz zur besseren Durchsetzung der Ausreisepflicht (seconda legge recante miglioramento dell’attuazione dell’obbligo di lasciare il territorio), del 15 agosto 2019 (BGBl. 2019 I, pag. 1294; in prosieguo: la «legge del 15 agosto 2019»), prevede quanto segue:
«L’articolo 62a, paragrafo 1, [della legge sul soggiorno degli stranieri] è sostituito dal seguente:
“I detenuti a fini di allontanamento sono tenuti separati dai detenuti ordinari. Qualora siano trattenuti più membri di una famiglia, essi sono alloggiati separatamente dagli altri detenuti a fini di allontanamento. Occorre assicurare loro un adeguato rispetto della vita privata”».
L’articolo 6 di tale legge così dispone:
«Altra modifica della [legge sul soggiorno degli stranieri] con effetto dal 1
o
luglio 2022
L’articolo 62a, paragrafo 1, della [legge sul soggiorno degli stranieri] è sostituito dal seguente testo:
“Il trattenimento ai fini dell’allontanamento avviene in linea di principio in appositi centri di permanenza temporanea. Se nel territorio federale non esiste alcun apposito centro di permanenza temporanea o se lo straniero rappresenta una grave minaccia per l’integrità fisica e la vita di terzi o per superiori interessi giuridici relativi alla sicurezza interna, il trattenimento può avvenire in altri istituti penitenziari; in tal caso, i detenuti a fini di allontanamento sono tenuti separati dai detenuti ordinari. Qualora siano trattenuti più membri di una famiglia, essi sono alloggiati separatamente dagli altri detenuti a fini di allontanamento. Occorre assicurare loro un adeguato rispetto della vita privata”».
Secondo l’articolo 8 della legge del 15 agosto 2019:
«Entrata in vigore
(1) Fatto salvo il paragrafo 2, la presente legge entra in vigore il giorno successivo alla sua promulgazione.
(2) L’articolo 6 entra in vigore il 1
o
luglio 2022».
La relazione di accompagnamento del disegno di legge sfociato nella legge del 15 agosto 2019 precisava, in particolare, quanto segue:
«In conseguenza della modifica dell’articolo 62a, paragrafo 1, non è temporaneamente più richiesto, ai sensi dell’articolo 18, paragrafo 1, della direttiva 2008/115, che i detenuti a fini di allontanamento siano ospitati in appositi centri di permanenza temporanea. Il trattenimento ai fini dell’allontanamento può temporaneamente aver luogo in tutti i centri di trattenimento e, entro un limite di 500 posti, in istituti penitenziari. È sempre richiesto che i detenuti a fini di allontanamento ed i detenuti ordinari siano tenuti separati. L’attuale regola relativa alla sistemazione di più membri della stessa famiglia enunciata all’articolo 62a, paragrafo 1, terza e quarta frase, nonché le condizioni di cui agli articoli 16 e 17 della direttiva 2008/115 sono peraltro sempre applicabili. È inoltre sempre necessario valutare e risolvere la questione se la sistemazione in un istituto penitenziario sia accettabile e legittima nel caso concreto, ad esempio trattandosi di persone appartenenti ad un gruppo vulnerabile. È previsto che le autorità giudiziarie degli [Stati federati] mettano a disposizione fino a 500 posti per detenuti a fini di allontanamento affinché, tenuto conto del previsto aumento del numero di posti per il trattenimento ai fini dell’allontanamento nei centri di permanenza temporanea degli [Stati federati], siano disponibili in totale circa 1000 posti per il trattenimento ai fini dell’allontanamento (...). L’articolo 18, paragrafo 1, della direttiva 2008/115 introduce, per le situazioni di emergenza, la possibilità di derogare all’obbligo di separazione ai sensi dell’articolo 16, paragrafo 1, nonché alla condizione che le famiglie dispongano di una sistemazione separata, enunciata all’articolo 17, paragrafo 2. (…) La condizione per poter avvalersi della possibilità di deroga prevista all’articolo 18, paragrafo 1, è che un numero eccezionalmente elevato di cittadini di paesi terzi da rimpatriare comporti per le capacità dei centri di permanenza temporanea o per il personale amministrativo e giudiziario un onere che ecceda tali capacità. Detta condizione è soddisfatta per quanto riguarda la Repubblica federale di Germania. Le capacità esistenti in Germania (alla data del 27 marzo 2019) sono di circa 487 posti per il trattenimento ai fini dell’allontanamento nell’intero territorio federale. A causa dello squilibrio tra il numero di persone soggette ad un obbligo esecutivo di lasciare il territorio ed il numero di posti per il trattenimento ai fini dell’allontanamento, le capacità esistenti sono chiaramente gravate da un onere eccessivo. Tale onere superiore alle capacità costituisce di fatto un’importante strozzatura che osta all’attuazione dell’obbligo esecutivo di lasciare il territorio. I posti per il trattenimento ai fini dell’allontanamento esistenti sono già utilizzati al meglio a livello federale attraverso il coordinamento tra [gli Stati federati]. Analogamente, il Gemeinsame Zentrum zur Unterstützung der Rückkehr [Centro comune di sostegno del rimpatrio, Germania (in prosieguo: il “ZUR”)], istituito nel 2017, persegue il miglioramento della gestione dei posti per il trattenimento ai fini dell’allontanamento. Il tasso di posti per il trattenimento occupati, nell’intero territorio federale, mediante l’intermediazione del ZUR è di circa il 10%. Ciò significa che, in pratica, un gran numero di domande di trattenimento non possono essere presentate, benché le relative condizioni siano soddisfatte. Era peraltro imprevedibile che l’onere eccedesse in tal modo le capacità. Poiché per anni il numero di nuovi arrivi di richiedenti protezione [internazionale] era costantemente diminuito, fino al 2015, gli [Stati federati] avevano adeguato, nel corso degli anni, le capacità relative ai posti per il trattenimento ai fini dell’allontanamento alle esigenze, allora meno elevate, riducendone il numero. In conseguenza del mutamento della situazione nel corso del 2015 e dell’impennata del numero di richiedenti protezione [internazionale], il principale obbligo dello Stato federale e degli [Stati federati] consisteva nel creare capacità per provvedere alle esigenze delle persone. Tale obbligo discende tra l’altro dal diritto [dell’Unione], in particolare dalla direttiva 2013/33/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 giugno 2013, recante norme relative all’accoglienza dei richiedenti protezione internazionale (
GU 2013, L 180, pag. 96
), e dalla direttiva 2011/95/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 13 dicembre 2011, recante norme sull’attribuzione, a cittadini di paesi terzi o apolidi, della qualifica di beneficiario di protezione internazionale, su uno status uniforme per i rifugiati o per le persone aventi titolo a beneficiare della protezione sussidiaria, nonché sul contenuto della protezione riconosciuta (
GU 2011, L 337, pag. 9
), nonché, al di là, dalla Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali [(10)]. In tale situazione, la presa in carico delle persone appena arrivate aveva la priorità sull’accrescimento delle capacità di trattenimento, allo scopo di soddisfare successivamente (dopo che la procedura relativa alla domanda di asilo e al ricorso fosse stata condotta a termine) le condizioni di cui alla direttiva 2008/115. Infatti, la norma derogatoria prevista all’articolo 18 [di tale direttiva] ha, appunto, ad oggetto e per scopo permettere in una simile situazione alle autorità di occuparsi in via prioritaria della presa in carico dei nuovi arrivati senza violare, prevedibilmente, obblighi in futuro. (…) Dopo che la situazione anomala era terminata, gli [Stati federati] hanno immediatamente iniziato a sviluppare le capacità di trattenimento e sono già riusciti a portare il numero di posti per il trattenimento a 487 per l’intero territorio federale (alla data del 27 marzo 2019). Stante il tempo abitualmente necessario per la realizzazione di progetti edilizi e la creazione di centri di trattenimento ai fini dell’allontanamento, non è stato ancora raggiunto il completo adeguamento del numero di posti per il trattenimento ai fini dell’allontanamento alle esigenze attuali. Tenuto conto delle misure adottate, ci si deve aspettare che il numero di posti per il trattenimento ai fini dell’allontanamento soddisfi tali esigenze il 30 giugno 2022. Fino a tale data, la situazione anomala persiste e occorre conseguentemente abrogare l’articolo 62a, paragrafo 1, nella sua attuale formulazione fino alla medesima data. La normativa attualmente applicabile entrerà allora nuovamente in vigore».
Procedimento principale e questioni pregiudiziali
In base alle sue stesse dichiarazioni K, cittadino pakistano, è entrato nel territorio della Repubblica federale di Germania il 9 ottobre 2015. Il 24 maggio 2017 la sua domanda di asilo è stata respinta in quanto manifestamente infondata.
L’avviso di allontanamento, adottato successivamente nei suoi confronti, è esecutivo dal 7 giugno 2017.
L’11 agosto 2020 K è stato fermato a bordo di un autobus sulla linea Berlino-Bruxelles. Lo stesso giorno, l’Amtsgericht Meppen (Tribunale circoscrizionale di Meppen, Germania) ha disposto il suo trattenimento ai fini dell’allontanamento fino al 25 settembre 2020 incluso ed egli è stato trattenuto nella sezione di Langenhagen dell’istituto penitenziario di Hannover.
Il 24 settembre 2020 il Landkreis Gifhorn (distretto di Gifhorn, Germania) ha chiesto all’Amtsgericht Hannover (Tribunale circoscrizionale di Hannover, Germania) di disporre la proroga del trattenimento di K fino al 12 novembre 2020. Nella sua domanda, il distretto di Gifhorn ha indicato che era previsto di mantenere K in trattenimento nella sezione di Langenhagen dell’istituto penitenziario di Hannover.
Con ordinanza del 25 settembre 2020, dopo aver sentito K, l’Amtsgericht Hannover (Tribunale circoscrizionale di Hannover) ha disposto il suo trattenimento in tale sezione fino al 12 novembre 2020.
Il 28 settembre 2020 K ha proposto ricorso avverso tale decisione dinanzi allo stesso giudice ed è stato ascoltato, nell’ambito di tale nuovo procedimento, il 7 ottobre 2020.
In primo luogo, il giudice del rinvio, che si ritiene competente a conoscere del ricorso di K unicamente per quanto riguarda il suo trattenimento tra il 25 settembre e il 2 ottobre 2020, rileva che la sezione di Langenhagen è stata resa operativa nel corso del mese di maggio 2000 ed è diretta da un funzionario dell’amministrazione penitenziaria. L’istituto penitenziario di Hannover, al quale essa è collegata amministrativamente, può accogliere, nel suo insieme, circa 600 detenuti ed è diretto da un direttore, che è anche responsabile della sezione di Langenhagen. L’istituto penitenziario di Hannover, nella sua integralità, è posto sotto la sorveglianza del Ministro della Giustizia.
Tale giudice sottolinea altresì che le capacità della sezione di Langenhagen, che inizialmente consentivano di accogliere fino a 171 persone trattenute a fini di allontanamento, sono state nettamente ridotte. Attualmente è possibile trattenervi 48 persone ai fini dell’allontanamento. Il complesso è racchiuso da una recinzione metallica estremamente alta e comprende tre edifici a due piani di grandezza simile, le cui finestre sono dotate di sbarre, nonché un altro piccolo edificio e un portale per automobili, utilizzati come entrata per i visitatori e il personale dello stabilimento, nonché per l’ingresso e l’uscita di veicoli.
Nel primo di questi tre edifici sono alloggiati cittadini di paesi terzi di sesso maschile trattenuti ai fini dell’allontanamento. Il secondo edificio accoglie donne e, in base alla percentuale di occupazione, uomini, cittadini di paesi terzi trattenuti a fini di allontanamento. Le persone in tal modo trattenute possono ricevere una visita ogni giorno, trascorrere diverse ore all’aria aperta, avere accesso a Internet e possedere un telefono cellulare. Le stanze non sono chiuse e sono utilizzate solo da una persona. Tuttavia, su loro richiesta, più persone possono essere ospitate insieme in una stessa stanza. Nel corridoio si trovano docce comuni e bagni, liberamente accessibili durante l’intera giornata.
Il terzo edificio, temporaneamente chiuso dal 2013, è stato utilizzato, quantomeno a partire dall’adozione della decisione del 25 settembre 2020 e fino al 2 ottobre 2020, per detenuti di diritto comune che scontano pene detentive alternative o pene privative della libertà di breve durata, che possono arrivare fino a tre mesi. L’istituto penitenziario provvedeva a separare da tali detenuti i cittadini di paesi terzi, trattenuti a fini di allontanamento. Non sussisteva un accesso diretto tra gli edifici occupati dai cittadini di paesi terzi in attesa di allontanamento e gli edifici che ospitavano detti detenuti.
Il giudice del rinvio dubita del fatto che, nel corso di tale periodo, la sezione di Langenhagen costituisse un «apposito centro di permanenza temporanea», ai sensi dell’articolo 16, paragrafo 1, della direttiva 2008/115, dal momento che tale sezione accoglieva, oltre alle persone trattenute a fini di allontanamento, anche detenuti ordinari e non era garantita una separazione geografica e organizzativa. Infatti, gli edifici di tale sezione si trovano nelle immediate vicinanze gli uni degli altri e sono accessibili – in particolare al personale dell’istituto penitenziario – solo da una zona di ingresso comune.
Inoltre, tale giudice rileva che, anche se la sezione di Langenhagen ha la propria direttrice, lo stesso personale penitenziario vi interviene per occuparsi sia delle persone condannate sia delle persone trattenute ai fini dell’allontanamento.
In secondo luogo, il giudice del rinvio ritiene che la modifica apportata all’articolo 62a, paragrafo 1, della legge sul soggiorno degli stranieri dalla legge del 15 agosto 2019, e che consente, fino al 1
o
luglio 2022, di derogare all’obbligo, derivante dall’articolo 16, paragrafo 1, prima frase, della direttiva 2008/115, di trattenere i cittadini di paesi terzi il cui soggiorno è irregolare in appositi centri di permanenza temporanea, sia contraria al diritto dell’Unione.
Infatti, sebbene, al fine di derogare a tale articolo 16, paragrafo 1, il legislatore tedesco abbia, certamente, invocato l’esistenza di una situazione di emergenza, ai sensi dell’articolo 18, paragrafo 1, della direttiva 2008/115, tale giudice sottolinea che, indipendentemente dalla questione se, alla data di adozione della legge del 15 agosto 2019, le condizioni imposte da tale articolo 18 fossero soddisfatte, occorre, in ogni caso, constatare che tali condizioni non sono più soddisfatte. Infatti, anche se è possibile che gli appositi centri di permanenza temporanea debbano far fronte a un notevole onere in ragione della necessità di distanziazione legata alla pandemia di COVID-19, tale onere non sarà tuttavia connesso alla presenza di un numero eccezionalmente elevato di cittadini di paesi terzi, come prescritto da detto articolo 18, paragrafo 1. Peraltro, il legislatore tedesco non avrebbe fornito informazioni quanto alla percentuale di occupazione dei centri di permanenza temporanea, né precisato il numero prevedibile di cittadini di paesi terzi assoggettati all’obbligo esecutivo di lasciare il territorio e, tra questi, il numero di cittadini di paesi terzi in soggiorno irregolare nei confronti dei quali potrebbero sussistere motivi di trattenimento.
In tali circostanze, il giudice del rinvio si chiede, anzitutto, se lo stesso giudice nazionale debba verificare l’esistenza di una situazione di emergenza, ai sensi di detto articolo 18, in ciascuna procedura di trattenimento ai fini dell’allontanamento o se, al contrario, debba accettare la constatazione operata dal legislatore nazionale, senza procedere esso stesso ad un esame nel caso concreto.
Nell’ipotesi in cui lo stesso giudice che dispone il trattenimento debba accertarsi dell’esistenza di una situazione di emergenza, ai sensi del medesimo articolo 18, il giudice del rinvio ritiene che occorra esaminare se l’articolo 16, paragrafo 1, della direttiva 2008/115 gli imponga di disapplicare la legge del 15 agosto 2019 qualora una siffatta situazione di emergenza non sia dimostrata.
Se si dovesse rispondere affermativamente a tale questione, occorrerebbe ancora verificare se la mera integrazione organizzativa del centro di permanenza temporanea con l’amministrazione della giustizia sia sufficiente per escludere che esso possa essere considerato un «apposito centro di permanenza temporanea», ai sensi dell’articolo 16 della direttiva 2008/115, e, in caso di risposta negativa, se tale qualificazione come «apposito centro di permanenza temporanea» sia esclusa per il fatto che uno degli edifici di tale centro è utilizzato a fini di detenzione delle persone condannate penalmente.
Ciò premesso, l’Amtsgericht Hannover (Tribunale circoscrizionale di Hannover) ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
«1)
Se il diritto dell’Unione e in particolare l’articolo 18, paragrafi 1 e 3, della direttiva [2008/115] debbano essere interpretati nel senso che un giudice nazionale che decide in merito al trattenimento ai fini dell’allontanamento deve effettuare un riesame caso per caso delle condizioni previste da tale disposizione, in particolare verificare che persista la situazione anomala, qualora il legislatore nazionale, fondandosi sull’articolo 18, paragrafo 1, abbia adottato una normativa nazionale in deroga alle condizioni di cui all’articolo 16, paragrafo 1 [, di tale direttiva].
2)
Se il diritto dell’Unione e in particolare l’articolo 16, paragrafo 1, della direttiva [2008/115] debbano essere interpretati nel senso che ostano ad una normativa nazionale che consente, in via temporanea fino al 1
o
luglio 2022, di sistemare le persone trattenute in attesa di allontanamento in un istituto penitenziario, nonostante nello Stato membro siano disponibili appositi centri di permanenza temporanea e non sussista alcuna situazione di emergenza ai sensi dell’articolo 18, paragrafo 1, della direttiva [2008/115] che lo renda assolutamente necessario.
3)
Se l’articolo 16, paragrafo 1, della direttiva [2008/115] debba essere interpretato nel senso che non vi è alcun “apposito centro di permanenza temporanea” per trattenere persone in attesa di allontanamento per il solo motivo che
–
l’“apposito centro di permanenza temporanea” è indirettamente soggetto all’autorità dello stesso membro del governo competente per gli istituti per detenuti del circuito penale, ovvero il Justizminister [Ministro della Giustizia, Germania],
–
l’“apposito centro di permanenza temporanea” è organizzato come una sezione di un istituto penitenziario e quindi, pur avendo un proprio direttore, è nel suo complesso sotto la direzione dell’istituto penitenziario, come le varie sezioni dello stesso.
4)
In caso di risposta negativa alla terza questione:
Se l’articolo 16, paragrafo 1, della direttiva [2008/115] debba essere interpretato nel senso che vi è una sistemazione in un “apposito centro di permanenza temporanea” per persone trattenute in attesa di allontanamento nel caso in cui un istituto penitenziario istituisce una sezione speciale per la detenzione ai fini dell’allontanamento, tale sezione gestisce un sito specifico con tre edifici all’interno della recinzione perimetrale e uno di detti tre edifici è temporaneamente occupato esclusivamente da detenuti del circuito penale che scontano pene detentive sostitutive o brevi e sulla cui separazione dai detenuti in attesa di allontanamento vigila l’istituto penitenziario, nonché, in particolare, ogni edificio dispone di proprie strutture (il proprio emporio di abbigliamento, la propria infermeria, la propria palestra) e, sebbene il cortile/l’area esterna sia visibile da tutti gli edifici, in ogni edificio vi è una zona separata per i detenuti, recintata da una rete metallica, in modo che non vi sia accesso diretto tra gli edifici».
Procedimento dinanzi alla Corte
Con decisione del 18 novembre 2020, il presidente della Corte ha concesso alla presente causa un trattamento prioritario ai sensi dell’articolo 53, paragrafo 3, del regolamento di procedura della Corte.
Sulle questioni pregiudiziali
Sulle questioni terza e quarta
Con la terza e la quarta questione, che occorre esaminare per prime e congiuntamente, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se l’articolo 16, paragrafo 1, della direttiva 2008/115 debba essere interpretato nel senso che una sezione specifica di un istituto penitenziario che, da un lato, pur disponendo di un proprio direttore, sia subordinata alla direzione di tale istituto e soggetta all’autorità del Ministro responsabile per gli istituti penitenziari e nella quale, dall’altro, cittadini di paesi terzi sono trattenuti, ai fini dell’allontanamento, in specifici edifici dotati di proprie strutture e isolati dagli altri edifici di tale sezione in cui sono detenute persone condannate penalmente, possa essere considerata come un «apposito centro di permanenza temporanea», ai sensi di detta disposizione.
Al fine di rispondere a tale questione, occorre, in primo luogo, interpretare la nozione di «apposito centro di permanenza temporanea», ai sensi dell’articolo 16 della direttiva 2008/115. A tal riguardo, occorre sottolineare che né l’articolo 16 né alcun’altra disposizione della direttiva 2008/115 definisce cosa debba intendersi con tale nozione. Ne consegue che quest’ultima deve essere interpretata conformemente al senso abituale dei termini che la compongono nel linguaggio corrente, tenendo conto al contempo del contesto in cui tali termini sono utilizzati e degli obiettivi perseguiti dalla normativa in cui gli stessi sono inseriti [sentenza del 1o ottobre 2020, Staatssecretaris van Financiën (Aliquota IVA ridotta per afrodisiaci),
C‑331/19
,
EU:C:2020:786
, punto
e giurisprudenza ivi citata].
A tal riguardo, occorre rilevare, sotto un primo profilo, che la prima frase dell’articolo 16, paragrafo 1, di tale direttiva stabilisce il principio secondo cui il trattenimento ai fini dell’allontanamento di cittadini di paesi terzi il cui soggiorno è irregolare avviene in appositi centri di permanenza temporanea (sentenza del 2 luglio 2020, Stadt Frankfurt am Main,
C‑18/19
,
EU:C:2020:511
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
Ne consegue che gli appositi centri di permanenza temporanea, ai sensi di tale disposizione, sono destinati a consentire agli Stati membri di far eseguire una decisione che dispone, ai sensi dell’articolo 15 di tale direttiva, il trattenimento di un cittadino di un paese terzo il cui soggiorno è irregolare, vale a dire una misura coercitiva che priva l’interessato della sua libertà di circolazione e lo isola dal resto della popolazione, imponendogli di soggiornare in permanenza in un perimetro circoscritto e ristretto (v., in tal senso, sentenza del 14 maggio 2020, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság,
C‑924/19 PPU e C‑925/19 PPU
,
EU:C:2020:367
, punti
e
).
Dal tenore letterale di tale articolo 16, paragrafo 1, risulta altresì che gli appositi centri di permanenza temporanea si distinguono dagli istituti penitenziari, il che implica che le condizioni di trattenimento in tali centri devono presentare talune specificità rispetto alle condizioni normali di esecuzione delle pene privative della libertà in istituti penitenziari.
Sotto un secondo profilo, dall’articolo 15, paragrafo 1, della direttiva 2008/115 risulta esplicitamente che il trattenimento di un cittadino di un paese terzo il cui soggiorno è irregolare nel territorio di uno Stato membro può essere giustificato – in assenza di altre misure sufficienti ma meno coercitive che possano essere applicate efficacemente – solo al fine di preparare il rimpatrio di tale cittadino e/o procedere al suo allontanamento, in particolare allorché esiste un rischio di fuga o qualora detto cittadino eviti o impedisca la preparazione del rimpatrio o della procedura di allontanamento. Pertanto, solo nel caso in cui l’esecuzione della decisione di rimpatrio sotto forma di allontanamento rischi, valutata la situazione caso per caso, di essere compromessa dal comportamento dell’interessato, gli Stati membri possono privare quest’ultimo della libertà ricorrendo al trattenimento (sentenza del 14 maggio 2020, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság,
C‑924/19 PPU e C‑925/19 PPU
,
EU:C:2020:367
, punti
e
e giurisprudenza ivi citata).
Ne consegue che, quando è disposto ai fini dell’allontanamento, il trattenimento di un cittadino di un paese terzo il cui soggiorno è irregolare è destinato soltanto a garantire l’effettività della procedura di rimpatrio e non persegue alcuna finalità punitiva, come rilevato dall’avvocato generale al paragrafo 104 delle sue conclusioni.
Sotto un terzo profilo, occorre ricordare che la direttiva 2008/115 mira a istituire un’efficace politica in materia di allontanamento e rimpatrio nel pieno rispetto dei diritti fondamentali e della dignità delle persone interessate [sentenza del 14 gennaio 2021, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Rimpatrio di un minore non accompagnato),
C‑441/19
,
EU:C:2021:9
, punto
e giurisprudenza ivi citata].
A questo proposito, occorre sottolineare, segnatamente, che ogni trattenimento ai sensi della direttiva 2008/115 è strettamente disciplinato dalle disposizioni del capo IV della direttiva, così da garantire, da un lato, il rispetto del principio di proporzionalità con riguardo ai mezzi impiegati e agli obiettivi perseguiti e, dall’altro, il rispetto dei diritti fondamentali dei cittadini di paesi terzi interessati (sentenza del 14 maggio 2020, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság,
C‑924/19 PPU e C‑925/19 PPU
,
EU:C:2020:367
, punto
e giurisprudenza citata).
Pertanto, le misure di trattenimento adottate ai sensi del capitolo IV della direttiva 2008/115 devono, segnatamente, non ledere il diritto alla libertà dei cittadini di paesi terzi che siano sottoposti a tali misure, quale garantito dall’articolo 6 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (in prosieguo: la «Carta»).
A tal riguardo, occorre ricordare che, nella misura in cui la Carta contiene diritti corrispondenti a quelli garantiti dalla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre 1950 (in prosieguo: la «CEDU»), l’articolo 52, paragrafo 3, della Carta prevede che il significato e la portata di questi ultimi siano uguali a quelli conferiti dalla suddetta convenzione, precisando al contempo che il diritto dell’Unione può concedere una protezione più estesa. Ai fini dell’interpretazione dell’articolo 6 della Carta, si deve quindi tener conto dell’articolo 5 della CEDU in quanto livello minimo di protezione (v., in tal senso, sentenza del 15 marzo 2017, Al Chodor,
C‑528/15
,
EU:C:2017:213
, punto
).
Orbene, secondo la giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo, l’articolo 5, paragrafo 1, della CEDU richiede che «il luogo e le condizioni di detenzione devono essere appropriati» e che «deve esistere un legame tra il motivo della privazione autorizzata [della libertà] e il luogo e il regime di detenzione», tenendo conto che tale detenzione può applicarsi a persone «che, se del caso, non hanno commesso reati diversi da quelli relativi al soggiorno» (Corte EDU, 13 dicembre 2011, Kanagaratnam e a. c. Belgio, CE:ECHR:2011:1213JUD001529709, § 84, nonché Corte EDU, 28 febbraio 2019, H.A. e a. c. Grecia, CE:ECHR:2019:0228JUD001995116, § 196).
Sotto un quarto profilo, occorre rilevare che il considerando 3 della direttiva 2008/115 rinvia agli «orientamenti sul rimpatrio forzato», adottati dal Comitato dei Ministri del Consiglio d’Europa. Secondo il decimo di tali principi, i cittadini di paesi terzi trattenuti ai fini del loro allontanamento «dovrebbero essere normalmente [collocati], entro il termine più breve, in locali specificamente assegnati a tal fine, che offrano condizioni materiali e un regime adeguati al loro status giuridico, e dotati di personale in possesso di qualifiche adeguate».
Dai punti da 34 a 44 della presente sentenza risulta che un «apposito centro di permanenza temporanea» ai sensi dell’articolo 16, paragrafo 1, della direttiva 2008/115, è caratterizzato da una configurazione e un’attrezzatura dei suoi locali nonché da modalità organizzative e operative tali da costringere il cittadino di un paese terzo il cui soggiorno è irregolare che vi sia collocato a rimanere permanentemente in uno spazio ristretto e chiuso, pur limitando tale costrizione a quanto strettamente necessario per garantire una preparazione efficace dell’allontanamento. Pertanto, le condizioni di trattenimento applicabili in un centro siffatto devono essere tali da evitare, per quanto possibile, che il trattenimento di tale cittadino sia simile a un confinamento in ambiente carcerario, proprio di una detenzione a fini punitivi.
Inoltre, tali condizioni di trattenimento devono essere concepite in modo che tanto i diritti fondamentali garantiti dalla Carta quanto i diritti sanciti dall’articolo 16, paragrafi da 2 a 5, e dall’articolo 17 della direttiva 2008/115 siano rispettati.
In secondo luogo, è pacifico che, nell’ambito dell’articolo 267 TFUE, la Corte non è competente ad applicare le norme del diritto dell’Unione ad una fattispecie determinata. Pertanto, spetta al giudice del rinvio procedere alle qualificazioni giuridiche necessarie per la soluzione della controversia nel procedimento principale. Per contro, spetta alla Corte fornirgli tutte le indicazioni necessarie al fine di guidarlo in tale valutazione (sentenza del 3 luglio 2019, UniCredit Leasing,
C‑242/18
,
EU:C:2019:558
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
In tale prospettiva, occorre rilevare che spetta al giudice del rinvio determinare, tenendo conto di tutti gli elementi pertinenti e al termine di una valutazione complessiva di questi ultimi, se il luogo e le condizioni di trattenimento oggetto del procedimento principale, considerati nel loro complesso, siano adeguati a un trattenimento disposto ai sensi dell’articolo 15 della direttiva 2008/115.
A tal fine, occorre precisare, sotto un primo profilo, che diversi elementi pertinenti, idonei a guidare la valutazione complessiva cui tale giudice deve procedere, sono contenuti, in particolare, nel decimo e nell’undicesimo orientamento sul rimpatrio forzato, adottati dal Comitato dei Ministri del Consiglio d’Europa, e ai quali rinvia il considerando 3 di tale direttiva.
Sotto un secondo profilo, come sottolineato dall’avvocato generale al paragrafo 124 delle sue conclusioni, la mera circostanza che un luogo di trattenimento, che dispone di una propria struttura di direzione, sia collegato amministrativamente a un’autorità dotata anche di competenze nei confronti di istituti penitenziari non è sufficiente ad escludere che tale luogo sia qualificato come «apposito centro di permanenza temporanea», ai sensi dell’articolo 16, paragrafo 1, della direttiva 2008/115. Infatti, un siffatto collegamento di natura puramente amministrativa è, in linea di principio, irrilevante al riguardo. La situazione sarebbe diversa solo se a tale collegamento fosse connessa l’applicazione di talune condizioni di trattenimento.
Sotto un terzo profilo, conformemente alla seconda frase dell’articolo 16, paragrafo 1, della direttiva 2008/115, qualora uno Stato membro non possa collocare i cittadini di paesi terzi in attesa del loro allontanamento in un apposito centro di permanenza temporanea e debba trattenerli in un istituto penitenziario, tali cittadini devono essere ivi separati dai detenuti ordinari.
Pertanto, la mera separazione, all’interno di uno stesso istituto di trattenimento, tra i cittadini di un paese terzo il cui soggiorno è irregolare e i detenuti ordinari non è sufficiente per ritenere che la parte di tale istituto in cui tali cittadini sono trattenuti ai fini dell’allontanamento costituisca un «apposito centro di permanenza temporanea», ai sensi dell’articolo 16, paragrafo 1, della direttiva 2008/115.
Ciò premesso, e purché tale separazione sia effettivamente garantita, la qualificazione di un istituto come «apposito centro di permanenza temporanea» non per questo è automaticamente esclusa per il fatto che, come nel caso di specie, una parte separata di un complesso nel quale cittadini di paesi terzi sono trattenuti ai fini dell’allontanamento serve ai fini della detenzione di persone condannate penalmente.
Infatti, sebbene una siffatta configurazione debba sicuramente essere presa in considerazione nella valutazione del giudice del rinvio, quest’ultimo deve altresì prestare particolare attenzione alla sistemazione dei locali specificamente dedicati al trattenimento dei cittadini di paesi terzi, alle norme che precisano le loro condizioni di trattenimento nonché alla qualificazione specifica e alle attribuzioni del personale incaricato dell’istituto in cui si svolge tale trattenimento e determinare se, alla luce dell’insieme di tali elementi, la costrizione che grava sui cittadini di paesi terzi interessati sia limitata a quanto strettamente necessario per garantire un procedimento efficace di rimpatrio ed eviti, quanto più possibile, che detto trattenimento sia simile a un confinamento in ambiente carcerario, proprio di una detenzione a fini punitivi.
In tale prospettiva, la circostanza che le norme nazionali relative all’esecuzione delle pene siano applicabili, sia pure per analogia, al trattenimento di cittadini di paesi terzi in attesa di allontanamento costituisce un forte indizio del fatto che una siffatta detenzione non ha luogo in un «apposito centro di permanenza temporanea», ai sensi dell’articolo 16, paragrafo 1, della direttiva 2008/115.
Viceversa, il fatto che almeno la maggior parte del personale incaricato di controllare il trattenimento dei cittadini di paesi terzi ai fini del loro allontanamento nonché i principali responsabili incaricati del funzionamento dell’istituto nel quale si svolge il trattenimento dispongano di una formazione specifica in tal senso costituisce un indizio che milita a favore della qualificazione di tale istituto come «apposito centro di permanenza temporanea». Lo stesso vale per la circostanza che il personale in contatto diretto con tali cittadini di paesi terzi sia destinato esclusivamente all’istituto nel quale essi sono trattenuti e non, contemporaneamente, ad un centro destinato alla detenzione di persone condannate penalmente.
Da tutte le considerazioni che precedono risulta che si deve rispondere alla terza e alla quarta questione dichiarando che l’articolo 16, paragrafo 1, della direttiva 2008/115 deve essere interpretato nel senso che una sezione specifica di un istituto penitenziario che, da una parte, pur disponendo di un proprio direttore, sia subordinata alla direzione di tale istituto e soggetta all’autorità del Ministro responsabile per gli istituti penitenziari e nella quale, dall’altra, cittadini di paesi terzi sono trattenuti, ai fini dell’allontanamento, in specifici edifici dotati di proprie strutture e isolati dagli altri edifici di tale sezione in cui sono detenute persone condannate penalmente, può essere considerata come un «apposito centro di permanenza temporanea», ai sensi di detta disposizione, purché le condizioni di trattenimento applicabili a questi cittadini evitino quanto più possibile che tale trattenimento sia simile a un confinamento in ambiente carcerario e siano concepite in modo da rispettare i diritti fondamentali garantiti dalla Carta nonché i diritti sanciti dall’articolo 16, paragrafi da 2 a 5, e dall’articolo 17 di detta direttiva.
Sulla prima questione
Con la sua prima questione, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se il diritto dell’Unione e, in particolare, l’articolo 18, paragrafi 1 e 3, della direttiva 2008/115 debbano essere interpretati nel senso che il giudice nazionale chiamato a disporre il trattenimento o la proroga del trattenimento, in un istituto penitenziario, di un cittadino di un paese terzo ai fini dell’allontanamento deve poter verificare il rispetto delle condizioni alle quali tale articolo 18 subordina la possibilità, per uno Stato membro, di prevedere che tale cittadino sia sottoposto a trattenimento in un istituto penitenziario.
In primo luogo, occorre rilevare che il trattenimento e la sua proroga presentano una natura analoga, avendo entrambi l’effetto di privare della libertà il cittadino interessato di un paese terzo al fine di preparare il suo rimpatrio e/o effettuare il suo allontanamento (v., in tal senso, sentenza del 5 giugno 2014, Mahdi,
C‑146/14 PPU
,
EU:C:2014:1320
, punto
).
In secondo luogo, occorre sottolineare che l’articolo 18, paragrafo 1, della direttiva 2008/115 consente a uno Stato membro di adottare misure urgenti riguardanti le condizioni di trattenimento di un cittadino di un paese terzo che deroghino a quelle enunciate all’articolo 16, paragrafo 1, e all’articolo 17, paragrafo 2, di tale direttiva, qualora un numero eccezionalmente elevato di cittadini di paesi terzi soggetti a un obbligo di rimpatrio faccia gravare un notevole onere imprevisto per la capacità dei suoi centri di permanenza temporanea e sino a quando tale situazione eccezionale persiste. Il paragrafo 3 di tale articolo 18 precisa inoltre che il paragrafo 1 di detto articolo non autorizza gli Stati membri a derogare all’obbligo generale ad essi incombente di adottare tutte le misure opportune, generali o particolari, per assicurare il rispetto degli obblighi ad essi incombenti in forza della direttiva 2008/115.
Ne consegue che uno Stato membro che adotta una normativa, come quella di cui trattasi nel procedimento principale, in applicazione dell’articolo 18, paragrafo 1, di tale direttiva, resta tenuto a rispettare le norme, diverse da quelle previste all’articolo 16, paragrafo 1, e all’articolo 17, paragrafo 2, di detta direttiva, che disciplinano il trattenimento e la proroga del trattenimento di un cittadino di un paese terzo il cui soggiorno è irregolare.
In terzo luogo, occorre sottolineare che, essendo idonea a ledere il diritto alla libertà del cittadino di un paese terzo interessato, sancito dall’articolo 6 della Carta, una decisione che dispone il suo trattenimento o la proroga del suo trattenimento è soggetta al rispetto di rigorose garanzie, ossia, in particolare, la protezione contro l’arbitrio (v., in tal senso, sentenza del 15 marzo 2017, Al Chodor,
C‑528/15
,
EU:C:2017:213
, punto
). Orbene, una siffatta protezione implica, tra l’altro, che un trattenimento possa essere disposto o prorogato solo nel rispetto delle norme generali ed astratte che ne fissano le condizioni e le modalità.
Inoltre, sarebbe contrario al contenuto essenziale del diritto a una tutela giurisdizionale effettiva, garantito dall’articolo 47 della Carta, che nessun giudice possa esaminare se una decisione che dispone un trattenimento ai sensi della direttiva 2008/115 sia conforme ai diritti e alle libertà garantiti dal diritto dell’Unione ai cittadini di paesi terzi il cui soggiorno nel territorio di uno Stato membro sia irregolare (v., in tal senso, sentenza del 14 maggio 2020, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság,
C‑924/19 PPU e C‑925/19 PPU
,
EU:C:2020:367
, punto
).
Ne consegue che, quando un giudice è chiamato, nell’ambito delle sue competenze, a disporre, sulla base della normativa di uno Stato membro che attua l’articolo 18 della direttiva 2008/115, che il trattenimento di un cittadino di un paese terzo ai fini dell’allontanamento sia effettuato in un istituto penitenziario o che il trattenimento di tale cittadino in detto istituto sia prolungato, tale giudice deve poter far precedere la sua decisione da un esame della compatibilità di tale normativa con il diritto dell’Unione e verificare così la sua conformità a quanto consentito dall’articolo 18 [v., per analogia, sentenza del 28 gennaio 2021, Spetsializirana prokuratura (Dichiarazione dei diritti),
C‑649/19
,
EU:C:2021:75
, punto
e giurisprudenza ivi citata].
A tal fine, detto giudice deve poter statuire su qualsiasi elemento di fatto e di diritto pertinente per determinare se, al di là del principio stesso del trattenimento del cittadino di un paese terzo interessato, le modalità derogatorie in cui il trattenimento sarà eseguito, ai sensi dell’articolo 18 della direttiva 2008/115, siano giustificate. Detto giudice deve quindi essere in grado di prendere in considerazione sia gli elementi di fatto e le prove invocati dall’autorità amministrativa che chiede il trattenimento in un istituto penitenziario sia qualsiasi osservazione eventuale del cittadino interessato di un paese terzo. Inoltre, esso deve poter ricercare, laddove lo ritenga necessario, tutti gli altri elementi rilevanti ai fini della propria decisione. Ne consegue che i poteri dell’autorità giudiziaria non possono in alcun caso essere circoscritti ai soli elementi presentati dall’autorità amministrativa interessata (v., per analogia, sentenza del 5 giugno 2014, Mahdi,
C‑146/14 PPU
,
EU:C:2014:1320
, punto
).
Infine, contrariamente a quanto sostiene il governo tedesco, l’obbligo dello Stato membro interessato, conformemente all’articolo 18, paragrafo 2, della direttiva 2008/115, di informare la Commissione di aver fatto ricorso alle misure eccezionali autorizzate dal paragrafo 1 di tale articolo, nonché della cessazione dei motivi che giustificano l’applicazione di tali misure, non è idoneo a modificare una siffatta conclusione. Infatti, tale procedura di mera notifica non equivale a un esame giurisdizionale della legittimità delle misure di trattenimento che possono essere disposte sul fondamento di quest’ultima norma.
Dall’insieme delle considerazioni che precedono risulta che occorre rispondere alla prima questione dichiarando che l’articolo 18 della direttiva 2008/115, in combinato disposto con l’articolo 47 della Carta, deve essere interpretato nel senso che il giudice nazionale chiamato, nell’ambito della sua competenza, a disporre il trattenimento o la proroga del trattenimento, in un istituto penitenziario, di un cittadino di un paese terzo ai fini dell’allontanamento deve poter verificare il rispetto delle condizioni alle quali tale articolo 18 subordina la possibilità, per uno Stato membro, di prevedere che detto cittadino sia sottoposto a trattenimento in un istituto penitenziario.
Sulla seconda questione
Con la sua seconda questione, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se l’articolo 16, paragrafo 1, della direttiva 2008/115 debba essere interpretato nel senso che il giudice nazionale può disapplicare la normativa di uno Stato membro che consenta, in via temporanea, che i cittadini di paesi terzi il cui soggiorno è irregolare siano trattenuti, ai fini dell’allontanamento, in istituti penitenziari, separati dai detenuti ordinari, qualora le condizioni alle quali l’articolo 18, paragrafo 1, di tale direttiva subordina la conformità di detta normativa al diritto dell’Unione non siano, o non siano più, soddisfatte.
In limine, occorre rilevare che gli Stati membri sono autorizzati a derogare al principio sancito dall’articolo 16, paragrafo 1, prima frase, della direttiva 2008/115, secondo il quale i cittadini di paesi terzi devono essere trattenuti, ai fini dell’allontanamento, in appositi centri di permanenza temporanea, in forza sia della seconda frase di tale paragrafo sia dell’articolo 18 di detta direttiva (v., in tal senso, sentenza del 2 luglio 2020, Stadt Frankfurt am Main,
C‑18/19
,
EU:C:2020:511
, punti
e
).
Al fine di rispondere alla seconda questione pregiudiziale, e nonostante il fatto che la normativa nazionale di cui trattasi nel procedimento principale sia stata adottata ai sensi dell’articolo 18 della direttiva 2008/115, occorre, pertanto, determinare le condizioni alle quali uno Stato membro può derogare, in forza non solo di tale articolo 18, ma anche dell’articolo 16, paragrafo 1, seconda frase, della direttiva 2008/115, all’obbligo di far eseguire una misura di trattenimento ai fini dell’allontanamento in un apposito centro di permanenza temporanea, prima di esaminare se, qualora nessuna di tali disposizioni sia applicabile, un giudice di uno Stato membro possa disapplicare la normativa di detto Stato membro che autorizza temporaneamente il trattenimento, ai fini dell’allontanamento, dei cittadini di paesi terzi in istituti penitenziari, separati dai detenuti ordinari.
Per quanto riguarda, in primo luogo, l’articolo 18 della direttiva 2008/115, occorre sottolineare, in limine, che, in quanto consente agli Stati membri di derogare a taluni principi stabiliti da tale direttiva qualora la presenza sul loro territorio di un numero eccezionalmente elevato di cittadini di paesi terzi soggetti a un obbligo di rimpatrio faccia gravare un notevole onere imprevisto sulle capacità dei loro appositi centri di permanenza temporanea, tale disposizione deve essere oggetto di interpretazione restrittiva.
Orbene, occorre rilevare, a tal riguardo, che la mera presenza di un numero eccezionalmente elevato di cittadini di paesi terzi soggetti a un obbligo di rimpatrio nel territorio dello Stato membro interessato non consente di dimostrare che siano soddisfatte le condizioni imposte dall’articolo 18, paragrafo 1, della direttiva 2008/115. Infatti, conformemente all’articolo 15, paragrafo 1, di quest’ultima, solo una parte di tali cittadini di paesi terzi può essere trattenuta ai fini dell’allontanamento e, pertanto, far gravare un notevole onere imprevisto sulle capacità degli appositi centri di permanenza temporanea dello Stato membro interessato.
Pertanto, l’esercizio, da parte di uno Stato membro, della facoltà di deroga riconosciutagli dall’articolo 18, paragrafo 1, della direttiva 2008/115 implica che tale Stato membro sia in grado di dimostrare che il numero di cittadini di paesi terzi che sono oggetto di una decisione che ne dispone il trattenimento ai fini dell’allontanamento è talmente elevato da far gravare un notevole onere imprevisto per la capacità degli appositi centri di permanenza temporanea situati in tutto il suo territorio.
A tal proposito, per quanto riguarda, sotto un primo profilo, la condizione specifica dell’onere notevole che deve incombere sulle capacità dei centri di permanenza temporanea dello Stato membro interessato, occorre rilevare anzitutto che, come sottolineato dall’avvocato generale, in sostanza, al paragrafo 59 delle sue conclusioni, l’articolo 18, paragrafo 1, della direttiva 2008/115 richiede non già che le capacità di tali appositi centri di permanenza temporanea siano stabilmente e integralmente sature, ma soltanto che tali capacità siano strutturalmente prossime alla saturazione.
La circostanza che talune versioni linguistiche di tale disposizione, come la versione in lingua tedesca, facciano riferimento a un «sovraccarico» (
Überlastung
) delle capacità di tali centri non modifica una siffatta constatazione. Infatti, altre versioni linguistiche di detta disposizione si limitano ad evocare un onere «pesante», al pari delle versioni in lingua francese (
lourde
) e neerlandese (
zwaar worden belast
), o un onere «importante», «notevole» o «grande», come le versioni in lingua spagnola, italiana e lituana (
importante, notevole
e
didelė
).
Orbene, secondo giurisprudenza costante, un’interpretazione esclusivamente letterale di una o più versioni linguistiche di un testo di diritto dell’Unione, ad esclusione delle altre, non può essere accolta, giacché l’applicazione uniforme delle norme di diritto dell’Unione richiede che queste siano interpretate, in particolare, alla luce delle versioni vigenti in tutte le lingue. In caso di difformità tra le versioni linguistiche di un testo dell’Unione, la disposizione di cui trattasi deve essere interpretata in funzione dell’economia generale e della finalità della normativa di cui fa parte (sentenza del 27 settembre 2017, Nintendo,
C‑24/16 e C‑25/16
,
EU:C:2017:724
, punto
).
A tal riguardo, sebbene, come rilevato al punto 71 della presente sentenza, l’articolo 18 della direttiva 2008/115 debba certamente essere interpretato restrittivamente, tale interpretazione deve, tuttavia, essere altresì conforme all’obiettivo perseguito da detto articolo e non può privarlo dei suoi effetti (v., in tal senso, sentenza dell’11 settembre 2014, Fastweb,
C‑19/13
,
EU:C:2014:2194
, punto
). Orbene, la facoltà di derogare a talune disposizioni della direttiva 2008/115 che tale articolo 18 concede agli Stati membri, al fine di consentire loro di garantire l’efficacia della procedura di rimpatrio nonostante la situazione di emergenza alla quale si trovano confrontati, verrebbe largamente privata di effetto se uno Stato membro non potesse adottare una normativa che autorizzi, nel corso di un determinato periodo, il trattenimento, a fini di allontanamento, dei cittadini di paesi terzi in un istituto penitenziario per il solo motivo che, nel corso di tale periodo, sono o potrebbero rendersi disponibili posti, quand’anche per un breve periodo e in ridottissima quantità, in taluni appositi centri di permanenza temporanea situati sul suo territorio.
Pertanto, uno Stato membro può adottare, ai sensi dell’articolo 18, paragrafo 1, della direttiva 2008/115, una normativa che consente di trattenere cittadini di paesi terzi ai fini dell’allontanamento in istituti penitenziari, anche se non è escluso che, nel periodo durante il quale tale Stato membro si avvale di una siffatta facoltà, vi siano posti temporaneamente disponibili in taluni appositi centri di permanenza temporanea sul suo territorio.
Per quanto riguarda, sotto un secondo profilo, la condizione specifica dell’imprevedibilità dell’onere che deve gravare sulla capacità dei centri di trattenimento dello Stato membro interessato, occorre rilevare che, conformemente all’articolo 18, paragrafi 1 e 2, della direttiva 2008/115, le misure derogatorie di cui all’articolo 16, paragrafo 1, e all’articolo 17, paragrafo 2, di tale direttiva che possono essere adottate da uno Stato membro, ai sensi di tale articolo 18, sono misure di emergenza, di natura eccezionale. Inoltre, la Corte ha già avuto occasione di dichiarare che le autorità nazionali incaricate dell’applicazione della normativa nazionale che traspone l’articolo 16 della direttiva 2008/115 devono, in linea di principio, essere in grado di effettuare il trattenimento in appositi centri di permanenza temporanea (v., in tal senso, sentenza del 17 luglio 2014, Bero e Bouzalmate,
C‑473/13 e C‑514/13
,
EU:C:2014:2095
, punto
).
Lo Stato membro interessato deve pertanto poter dimostrare che, alla data in cui ha adottato siffatte misure derogatorie, non poteva essergli ragionevolmente contestato di non avere maggiormente anticipato l’onere notevole che il numero di cittadini di paesi terzi oggetto di una decisione di collocamento in stato di trattenimento avrebbe fatto gravare, in tale data, sugli appositi centri di permanenza temporanea situati nel suo territorio o, quantomeno, che non poteva essergli ragionevolmente contestato di non aver adottato, a tale data, misure strutturali sufficienti per alleggerire un siffatto onere che gravava sulle capacità di tali appositi centri di permanenza temporanea.
Ne consegue che uno Stato membro non può avvalersi, in particolare, dell’articolo 18 della direttiva 2008/115 qualora l’onere notevole che grava sulle capacità dei suoi appositi centri di permanenza temporanea non sia la conseguenza di un aumento inatteso del numero di cittadini di paesi terzi oggetto di una misura di trattenimento, ma sia causato soltanto dalla riduzione del numero di posti disponibili in tali appositi centri di permanenza temporanea o da una mancanza di anticipazione delle autorità nazionali.
Sotto un terzo profilo, occorre poi che detto Stato membro possa dimostrare che un onere notevole, ai sensi del punto 74 della presente sentenza, persiste per tutto il periodo in cui esso si fonda sull’articolo 18, paragrafo 1, della direttiva 2008/115, al fine di derogare al principio sancito all’articolo 16, paragrafo 1, prima frase, di tale direttiva. Infatti, risulta espressamente da detto articolo 18, paragrafo 1, che siffatte misure devono cessare di produrre effetti non appena la situazione di emergenza descritta in tale disposizione sia venuta meno.
Inoltre, tale Stato membro deve essere in grado di dimostrare, per tutto il periodo in cui attua l’articolo 18, paragrafo 1, della direttiva 2008/115, che non gli è stato ancora possibile adottare le misure strutturali sufficienti, ai sensi del punto 80 della presente sentenza, al fine di ridurre l’onere notevole che grava sulle capacità di tali appositi centri di permanenza temporanea.
L’articolo 18 della direttiva 2008/115 autorizza pertanto uno Stato membro a mantenere in vigore una normativa che consente, in via temporanea, che i cittadini di paesi terzi siano trattenuti, ai fini dell’allontanamento, in istituti penitenziari fintantoché non ci si possa ragionevolmente attendere da tale Stato membro che ponga fine all’onere notevole, sopravvenuto in modo imprevedibile, che continua a gravare sulle capacità di tutti i suoi appositi centri di permanenza temporanea, a causa del numero eccezionalmente elevato di cittadini di paesi terzi che sono oggetto di una decisione che ne dispone il trattenimento ai fini dell’allontanamento.
Il rispetto di tali condizioni può richiedere che alle autorità competenti dello Stato membro interessato sia imposto ex lege di riesaminare periodicamente la persistenza di una siffatta situazione di emergenza, almeno quando la normativa adottata da tale Stato membro, ai sensi dell’articolo 18 della direttiva 2008/115, non è destinata a produrre effetti soltanto su un breve periodo, eventualmente rinnovabile.
Sotto un quarto profilo, occorre ricordare che, come sottolineato al punto 61 della presente sentenza, uno Stato membro non può, sulla base dell’articolo 18, paragrafo 1, della direttiva 2008/115, privare un cittadino di un paese terzo il cui soggiorno è irregolare di diritti diversi da quelli che gli sono riconosciuti dall’articolo 16, paragrafo 1, e dall’articolo 17, paragrafo 2, di detta direttiva.
Orbene, come confermato dai suoi considerando 13 e 16, la direttiva 2008/115 subordina espressamente il ricorso a misure coercitive e, più in particolare, a misure di trattenimento, al rispetto del principio di proporzionalità per quanto riguarda i mezzi impiegati e gli obiettivi perseguiti.
Ne consegue che la normativa nazionale che attua tale articolo 18 deve prevedere che il trattenimento in un istituto penitenziario di un cittadino di un paese terzo ai fini dell’allontanamento possa essere disposto o prorogato solo dopo aver esaminato, in ciascun caso individuale, da un lato, se non sia attualmente disponibile alcun posto in uno degli appositi centri di permanenza temporanea dello Stato membro interessato e, dall’altro, se non sia ipotizzabile nessun’altra misura meno coercitiva.
Inoltre, lo Stato membro che applica l’articolo 18 di tale direttiva continua ad essere tenuto ad accordare, conformemente all’articolo 16, paragrafo 3, e all’articolo 17, paragrafi da 3 a 5, di tale direttiva, un’attenzione particolare alla situazione delle persone vulnerabili che si trovano in stato di trattenimento, e specificamente alla situazione dei minori, il cui interesse superiore deve essere preso in considerazione in quanto criterio fondamentale.
Pertanto, come rilevato, in sostanza, dall’avvocato generale al paragrafo 70 delle sue conclusioni, un cittadino vulnerabile di un paese terzo non può essere trattenuto, ai fini dell’allontanamento, in un istituto penitenziario, ai sensi dell’articolo 18 della direttiva 2008/115, qualora un siffatto trattenimento risulti incompatibile con la presa in considerazione delle particolari esigenze che derivano dalla sua situazione di vulnerabilità.
Infine, quando attua la facoltà che gli è riconosciuta dall’articolo 18 della direttiva 2008/115, lo Stato membro interessato deve parimenti rispettare i diritti fondamentali sanciti dalla Carta e, segnatamente, dal suo articolo 6. Pertanto, e conformemente a quanto rilevato ai punti da 41 a 43 della presente sentenza, tale Stato membro deve assicurarsi che le condizioni di trattenimento dei cittadini dei paesi terzi collocati ai fini dell’allontanamento in istituti penitenziari si distinguano, quanto più possibile, dalle condizioni di trattenimento delle persone ivi detenute per condanne penali. A tal riguardo, occorre, segnatamente, che lo Stato membro interessato provveda a che sia evitato, quanto più possibile, che tali cittadini possano venire in contatto con le persone condannate ad una pena detentiva.
In secondo luogo, l’articolo 16, paragrafo 1, seconda frase, della direttiva 2008/115 permette agli Stati membri, in via eccezionale e al di fuori delle situazioni espressamente menzionate all’articolo 18, paragrafo 1, della direttiva 2008/115, di trattenere in un istituto penitenziario ai fini dell’allontanamento i cittadini di paesi terzi il cui soggiorno è irregolare, a condizione che essi siano separati dai detenuti ordinari quando, a causa delle particolari circostanze del caso, non possono rispettare gli obiettivi di tale direttiva trattenendoli in appositi centri di permanenza temporanea (sentenza del 2 luglio 2020, Stadt Frankfurt am Main,
C‑18/19
,
EU:C:2020:511
, punto
).
La Corte ha così dichiarato che una siffatta disposizione, di interpretazione restrittiva, consente, in particolare, il trattenimento in un istituto penitenziario di un cittadino di un paese terzo, ai fini dell’allontanamento, qualora quest’ultimo presenti una minaccia reale, attuale e sufficientemente grave nei confronti di un interesse fondamentale della società o della sicurezza interna o esterna dello Stato membro interessato, purché tale cittadino sia separato dai detenuti ordinari (sentenza del 2 luglio 2020, Stadt Frankfurt am Main,
C‑18/19
,
EU:C:2020:511
, punti
e
).
Del pari, una saturazione totale, improvvisa e momentanea delle capacità di tutti gli appositi centri di permanenza temporanea situati nel territorio di uno Stato membro, distinta dal notevole onere imprevisto di cui all’articolo 18, paragrafo 1, della direttiva 2008/115, potrebbe anch’essa comportare che tale Stato membro si trovi nell’impossibilità di rispettare gli obiettivi perseguiti dalla direttiva 2008/115, assicurando al contempo che tutti i cittadini di paesi terzi che sono trattenuti ai fini dell’allontanamento siano collocati in appositi centri di permanenza temporanea.
È quanto avverrebbe se uno Stato membro si trovasse di fronte a una saturazione dei suoi appositi centri di permanenza temporanea, come descritta al punto precedente, e risultasse manifestamente che nessuna misura meno coercitiva del trattenimento di un determinato cittadino di un paese terzo, soggetto ad un obbligo di rimpatrio, è sufficiente a garantire l’effettività della procedura di rimpatrio che lo riguarda.
In un’ipotesi del genere, si deve ritenere che l’articolo 16, paragrafo 1, seconda frase, della direttiva 2008/115 autorizzi, in linea di principio, che tale cittadino di un paese terzo sia trattenuto temporaneamente in un istituto penitenziario, separato dai detenuti ordinari.
Ciò premesso, tenuto conto del fatto che tale disposizione deve essere oggetto di un’interpretazione al contempo restrittiva e compatibile con l’ambito di applicazione dell’articolo 18 della direttiva 2008/115, il trattenimento in un istituto penitenziario, in una situazione come quella ipotizzata al punto 95 della presente sentenza, può, anzitutto, essere disposto solo per una breve durata, che non può superare alcuni giorni, e soltanto al fine di consentire allo Stato membro interessato di adottare d’urgenza le misure necessarie per garantire all’interessato che il suo trattenimento prosegua, entro termini brevissimi, in un apposito centro di permanenza temporanea. Inoltre, un siffatto trattenimento cessa di essere giustificato, ai sensi dell’articolo 16, paragrafo 1, seconda frase, di tale direttiva qualora la saturazione degli appositi centri di permanenza temporanea dello Stato membro interessato persista al di là di alcuni giorni o si ripeta sistematicamente e ad intervalli brevi.
Occorre inoltre ricordare che un siffatto trattenimento in un istituto penitenziario deve rispettare sia i diritti fondamentali garantiti dalla Carta sia i diritti sanciti dall’articolo 16, paragrafi da 2 a 5, e dall’articolo 17 della direttiva 2008/115.
In terzo luogo, occorre sottolineare che una normativa di uno Stato membro che consente di disporre il trattenimento di un cittadino di un paese terzo ai fini dell’allontanamento in un istituto penitenziario, allorché non sono soddisfatte le condizioni alle quali l’articolo 16, paragrafo 1, seconda frase, e l’articolo 18, paragrafo 1, della direttiva 2008/115 assoggettano una siffatta possibilità, viola il diritto conferito ai cittadini di paesi terzi che sono sottoposti a una misura di trattenimento ai fini dell’allontanamento in forza dell’articolo 16, paragrafo 1, prima frase, di tale direttiva, di essere trattenuti solo in appositi centri di permanenza temporanea.
Orbene, da una parte, quest’ultima disposizione è incondizionata e sufficientemente precisa per poter esplicare un effetto diretto (v., in tal senso, sentenza del 28 aprile 2011, El Dridi,
C‑61/11 PPU
,
EU:C:2011:268
, punto
).
D’altra parte, in forza del principio del primato del diritto dell’Unione, nel caso in cui gli sia impossibile procedere a un’interpretazione della normativa nazionale conforme alle prescrizioni del diritto dell’Unione, ogni giudice nazionale, chiamato a pronunciarsi, nell’ambito delle proprie competenze, ha, in quanto organo di uno Stato membro, l’obbligo di disapplicare qualsiasi disposizione nazionale contraria a una disposizione di tale diritto che abbia effetto diretto nella controversia di cui è investito (sentenza del 14 maggio 2020, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság,
C‑924/19 PPU e C‑925/19 PPU
,
EU:C:2020:367
, punto
).
Ne consegue che, salvo poter interpretare una normativa nazionale come quella di cui al punto 99 della presente sentenza conformemente al diritto dell’Unione, ogni giudice nazionale, adito nell’ambito della sua competenza, deve rifiutarsi di applicare tale normativa nella controversia di cui è investito.
Dall’insieme delle considerazioni che precedono risulta che l’articolo 16, paragrafo 1, della direttiva 2008/115, in combinato disposto con il principio del primato del diritto dell’Unione, deve essere interpretato nel senso che il giudice nazionale deve disapplicare la normativa di uno Stato membro che consenta, in via temporanea, che i cittadini di paesi terzi il cui soggiorno è irregolare siano trattenuti, ai fini dell’allontanamento, in istituti penitenziari, separati dai detenuti ordinari, qualora le condizioni alle quali l’articolo 18, paragrafo 1, e l’articolo 16, paragrafo 1, seconda frase, di tale direttiva subordinano la conformità di siffatta normativa al diritto dell’Unione non siano, o non siano più, soddisfatte.
Sulle spese
Nei confronti delle parti nel procedimento principale la presente causa costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte non possono dar luogo a rifusione.

Per questi motivi, la Corte (Quinta Sezione) dichiara:

1)
L’articolo 16, paragrafo 1, della direttiva 2008/115/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 16 dicembre 2008, recante norme e procedure comuni applicabili negli Stati membri al rimpatrio di cittadini di paesi terzi il cui soggiorno è irregolare, deve essere interpretato nel senso che una sezione specifica di un istituto penitenziario che, da una parte, pur disponendo di un proprio direttore, sia subordinata alla direzione di tale istituto e soggetta all’autorità del Ministro responsabile per gli istituti penitenziari e nella quale, dall’altra, cittadini di paesi terzi sono trattenuti, ai fini dell’allontanamento, in specifici edifici dotati di proprie strutture e isolati dagli altri edifici di tale sezione in cui sono detenute persone condannate penalmente, può essere considerata un «apposito centro di permanenza temporanea», ai sensi di detta disposizione, purché le condizioni di trattenimento applicabili a questi cittadini evitino, quanto più possibile, che tale trattenimento sia simile a un confinamento in ambiente carcerario e siano concepite in modo da rispettare i diritti garantiti dalla Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea nonché i diritti sanciti dall’articolo 16, paragrafi da 2 a 5, e dall’articolo 17 di detta direttiva.

2)
L’articolo 18 della direttiva 2008/115, in combinato disposto con l’articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali, deve essere interpretato nel senso che il giudice nazionale chiamato, nell’ambito della sua competenza, a disporre il trattenimento o la proroga del trattenimento, in un istituto penitenziario, di un cittadino di un paese terzo ai fini dell’allontanamento deve poter verificare il rispetto delle condizioni alle quali tale articolo 18 subordina la possibilità, per uno Stato membro, di prevedere che detto cittadino sia sottoposto a trattenimento in un istituto penitenziario.

3)
L’articolo 16, paragrafo 1, della direttiva 2008/115, in combinato disposto con il principio del primato del diritto dell’Unione, deve essere interpretato nel senso che il giudice nazionale deve disapplicare la normativa di uno Stato membro che consenta, in via temporanea, che i cittadini di paesi terzi il cui soggiorno è irregolare siano trattenuti, ai fini dell’allontanamento, in istituti penitenziari, separati dai detenuti ordinari, qualora le condizioni alle quali l’articolo 18, paragrafo 1, e l’articolo 16, paragrafo 1, seconda frase, di tale direttiva subordinano la conformità di siffatta normativa al diritto dell’Unione non siano, o non siano più, soddisfatte.

Firme
(
*1
)	Lingua processuale: il tedesco.