CELEX: 62017CJ0444
Zahtjev za prethodnu odluku
Područje slobode, sigurnosti i pravde
Granični nadzor, azil i imigracija
Uredba (EU) 2016/399
Članak 32.
Privremeno ponovno uvođenje nadzora na unutarnjim granicama države članice
Nezakonit ulazak državljanina treće zemlje
Izjednačavanje unutarnjih s vanjskim granicama
Direktiva 2008/115/EZ
Područje primjene
Članak 2. stavak 2. točka (a)

Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članka 32. Uredbe (EU) 2016/399 Europskog parlamenta i Vijeća od 9. ožujka 2016. o Zakoniku Unije o pravilima kojima se uređuje kretanje osoba preko granica (Zakonik o schengenskim granicama) (
SL 2016., L 77, str. 1
.; u daljnjem tekstu: Zakonik o schengenskim granicama) te članka 2. stavka 2. točke (a) i članka 4. stavka 4. Direktive 2008/115/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 16. prosinca 2008. o zajedničkim standardima i postupcima država članica za vraćanje državljana trećih zemalja s nezakonitim boravkom (
SL 2008., L 348, str. 98
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 8. str. 188.).
Zahtjev je upućen u okviru spora između, s jedne strane, préfet des Pyrénées‑Orientales (Prefekt departmana Istočni Pirineji, Francuska) i, s druge strane, Abdelaziza Ariba, procureur de la République près le tribunal de grande instance de Montpellier (državni odvjetnik pri Okružnom sudu u Montpellieru, Francuska) i procureur général près la cour d’appel de Montpellier (glavni državni odvjetnik pri Žalbenom sudu u Montpellieru, Francuska) povodom produljenja upravnog zadržavanja A. Ariba koji je nezakonito ušao na francusko državno područje.
Pravni okvir
Pravo Unije
CISA
Konvencija o provedbi Schengenskog sporazuma od 14. lipnja 1985. između vlada država Gospodarske unije Beneluksa, Savezne Republike Njemačke i Francuske Republike o postupnom ukidanju kontrola na zajedničkim granicama, potpisana u Schengenu 19. lipnja 1990. i stupila na snagu 26. ožujka 1995. (
SL 2000., L 239, str. 19
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 9., str. 12.; u daljnjem tekstu: CISA), dio je schengenske pravne stečevine.
Članak 26. CISA‑e propisuje:
„1.   Ugovorne stranke se obvezuju, podložno obvezama koje proizlaze iz njihovog pristupanja Ženevskoj konvenciji o statusu izbjeglica od 28. srpnja 1951., kako je izmijenjena Njujorškim protokolom od 31. siječnja 1967., unijeti sljedeća pravila u njihovo nacionalno pravo:
(a)
ako se strancima zabrani ulazak na državno područje jedne od ugovornih stranaka, prijevoznik koji ih je doveo do vanjske granice zračnim, morskim ili kopnenim putem, dužan je za njih odmah ponovno preuzeti odgovornost. Na zahtjev tijela graničnog nadzora, prijevoznik je dužan vratiti strance u treću državu iz koje su prevezeni ili u treću državu, koja je izdala putnu ispravu s kojom su putovali ili u bilo koju treću državu za koju su sigurni da će ih primiti;
(b)
prijevoznik je dužan poduzeti sve potrebne mjere kako bi osigurao da stranac, koji se prevozi zračnim ili morskim putem, posjeduje putne isprave koje su potrebne za ulazak na državna područja ugovornih stranaka.
2.   Ugovorne stranke se obvezuju, podložno obvezama koje proizlaze iz njihovog pristupanja Ženevskoj konvenciji o statusu izbjeglica od 28. srpnja 1951., kako je izmijenjena Njujorškim protokolom od 31. siječnja 1967. te u skladu s njihovim ustavnim pravom, odrediti kazne prijevoznicima koji prevoze strance, koji ne posjeduju potrebne putne isprave, zračnim ili morskim putem iz treće države na njihova državna područja.
3.   Stavak 1. točka (b) i stavak 2. primjenjuju se također na međunarodne prijevoznike koji prevoze skupine autobusom kopnenim putem, izuzimajući pogranični promet.”
Zakonik o schengenskim granicama
U skladu s člankom 2. Zakonika o schengenskim granicama:
„Za potrebe ove Uredbe:
1.
‚unutarnje granice’ znači:
(a)
zajedničke kopnene granice, uključujući granice na rijekama i jezerima država članica;
(b)
zračne luke država članica za unutarnje letove;
(c)
morske, riječne i jezerske luke država članica za redovne unutarnje trajektne linije;
2.
‚vanjske granice’ znači kopnene granice država članica, uključujući granice na rijekama i jezerima, granice na moru i njihove zračne, riječne, pomorske i luke na jezerima, ako se ne radi o unutarnjim granicama;
[…]”
Članak 5. navedenog zakonika određuje:
„1.   Vanjske se granice mogu prijeći samo na graničnim prijelazima i tijekom utvrđenog radnog vremena. Radno vrijeme je jasno naznačeno na graničnim prijelazima koji nisu otvoreni 24 sata dnevno.
Države članice u skladu s člankom 39. dostavljaju Komisiji popis svojih graničnih prijelaza.
[…]
3.   Ne dovodeći u pitanje iznimke iz stavka 2. ili njihove obveze u pogledu međunarodne zaštite, države članice, u skladu sa svojim nacionalnim pravom, uvode kazne za neovlašteno prelaženje vanjskih granica na mjestima izvan graničnih prijelaza ili izvan utvrđenog radnog vremena. Kazne su učinkovite, proporcionalne i odvraćajuće.”
Članak 13. stavak 1. istog zakonika predviđa:
„Glavna je svrha zaštite državne granice sprečavanje nezakonitog prelaska granice, suzbijanje prekograničnog kriminaliteta i poduzimanje mjera protiv osoba koje su nezakonito prešle granicu. Osoba koja je nezakonito prešla granicu i koja nema pravo boravka na državnom području dotične države članice mora se uhititi i podvrgnuti procedurama u skladu s Direktivom 2008/115/EZ.”
U skladu s člankom 14. Zakonika o schengenskim granicama:
„1.   Državljaninu treće zemlje koji ne ispunjava uvjete ulaska utvrđene u članku 6. stavku 1. i ne spada u kategoriju osoba iz članka 6. stavka 5. zabranjuje se ulazak na državna područja država članica. Time se ne dovodi u pitanje primjena posebnih odredbi o pravu na azil i na međunarodnu zaštitu ili na izdavanje viza za dugotrajni boravak.
[…]
4.   Službenici graničnog nadzora osiguravaju da državljanin treće zemlje kojemu je zabranjen ulazak ne uđe na državno područje dotične države članice.
[…]
6.   Detaljna pravila kojima se uređuje zabrana ulaska navedena su u dijelu A Priloga V.”
U članku 23. navedenog zakonika, naslovljenom „Kontrole unutar državnog područja”, navodi se:
„Nepostojanje nadzora državne granice na unutarnjim granicama ne utječe na:
(a)
izvršavanje policijskih ovlasti od strane nadležnih tijela država članica prema nacionalnom pravu, u mjeri u kojoj izvršavanje tih ovlasti nema učinak istovjetan graničnoj kontroli; to se također primjenjuje u pograničnim područjima. U smislu prve rečenice izvršavanje policijskih ovlasti ne može se smatrati istovjetnim provođenju granične kontrole kada policijske mjere:
i.
za cilj nemaju nadzor državne granice;
ii.
se temelje na općim policijskim informacijama i iskustvu vezanom za moguće prijetnje javnoj sigurnosti te im je cilj, posebno, suzbijanje prekograničnog kriminaliteta;
iii.
su osmišljene i provode se na razvidno drugačiji način od sustavnih kontrola osoba na vanjskim granicama;
iv.
se provode na temelju provjera na licu mjesta;
[…]”
Članak 25. tog zakonika propisuje:
„1.   Ako se u području bez nadzora unutarnjih granica pojavi ozbiljna prijetnja javnom poretku ili unutarnjoj sigurnosti u nekoj državi članici, ta država članica može iznimno ponovo uvesti nadzor državne granice, na svim ili nekim određenim dijelovima svojih unutarnjih granica, u trajanju od najviše 30 dana ili u predviđenom trajanju ozbiljne prijetnje ako je to trajanje dulje od 30 dana. Područje primjene i trajanje privremenog ponovnog uvođenja nadzora državne granice na unutarnjim granicama ne smije prekoračiti vrijeme koje je izričito potrebno za odgovor na ozbiljnu prijetnju.
2.   Nadzor državne granice na unutarnjim granicama ponovo se uvodi samo kao krajnja mjera i u skladu s člancima 27., 28. i 29. Kriteriji navedeni u člancima 26. i 30. uzimaju se u obzir u svakom slučaju kada se odluka o ponovnom uvođenju nadzora državne granice na unutarnjim granicama razmatra u skladu s člancima 27., 28. ili 29.
3.   Ako ozbiljna prijetnja javnom poretku ili unutarnjoj sigurnosti u dotičnoj državi članici potraje i nakon razdoblja navedenog u stavku 1. ovog članka, ta država članica može produljiti trajanje provođenja nadzora državne granice na svojim unutarnjim granicama, uzimajući u obzir kriterije navedene u članku 26. i u skladu s člankom 27., na istoj osnovi kao što je navedeno u stavku 1. ovog članka te, uzimajući u obzir nove elemente, za dodatna razdoblja od najviše 30 dana.
4.   Ukupno trajanje razdoblja tijekom kojeg se nadzor državne granice ponovo uvodi na unutarnjim granicama, uključujući sva produljenja određena u stavku 3. ovog članka, ne smije prekoračiti šest mjeseci. Ako postoje iznimne okolnosti kako je navedeno u članku 29., to ukupno razdoblje može se produljiti na maksimalno dvije godine u skladu sa stavkom 1. tog članka.”
Članak 32. Zakonika o schengenskim granicama propisuje:
„U slučaju ponovnog uvođenja nadzora državne granice na unutarnjim granicama, relevantne odredbe glave II. primjenjuju se
mutatis mutandis
.”
Članci 5., 13. i 14. tog zakonika dio su njegove glave II., naslovljene „Vanjske granice”, dok su njegovi članci 23., 25. i 32. dio glave III., naslovljene „Unutarnje granice”.
Prilog V. dio A točka 2. Zakonika o schengenskim granicama određuje:
„Ako je državljanina treće zemlje kojemu je zabranjen ulazak do granice doveo prijevoznik, mjesno nadležno tijelo:
(a)
nalaže prijevozniku da preuzme odgovornost za državljanina treće zemlje i da ga bez odlaganja preveze u treću zemlju iz koje ga je dovezao, u treću zemlju koja je izdala ispravu kojom se njemu odobrava prelazak granice ili u bilo koju treću zemlju koja jamči njegov prihvat; ili da mu osigura prijevozno sredstvo za daljnji prijevoz u skladu s člankom 26. [CISA‑e] i odredbama Direktive Vijeća 2001/51/EZ […]
(b)
u očekivanju daljnjeg prijevoza poduzima odgovarajuće mjere u skladu s nacionalnim pravom i uzimajući u obzir lokalne prilike kako bi spriječilo nezakoniti ulazak u zemlju državljana treće zemlje kojima je zabranjen ulazak.”
Direktiva 2008/115
Uvodna izjava 5. Direktive 2008/115 glasi:
„Ova bi direktiva trebala utvrditi vrstu horizontalnih pravila koja se primjenjuju na sve državljane trećih zemalja koji ne ispunjavaju ili koji više ne ispunjavaju uvjete za ulazak, boravak ili boravište u državi članici.”
U članku 2. te direktive propisano je:
„1.   Ova se Direktiva primjenjuje na državljane trećih zemalja koji nezakonito borave na državnom području države članice.
2.   Države članice mogu odlučiti da neće primjenjivati ovu direktivu na državljane trećih zemalja:
(a)
kojima je odbijen ulazak u skladu s člankom 13. Zakonika o schengenskim granicama ili koji su uhićeni ili zadržani od strane nadležnih tijela zbog nezakonitog prelaska kopnene, morske ili zračne vanjske granice države članice i koji potom nisu dobili dozvolu ili im nije priznato pravo boravka u toj državi članici;
(b)
koji se moraju u skladu s nacionalnim pravom vratiti radi kaznene sankcije ili posljedice kaznene sankcije ili je u pogledu njih pokrenut postupak izručenja.
[…]”
U skladu s člankom 3. navedene direktive:
„Za potrebe ove direktive:
[…]
2.
‚nezakonit boravak’ znači nazočnost na području države članice državljanina treće zemlje koji ne ispunjava ili više ne ispunjava uvjete iz članka 5. Zakonika o schengenskim granicama ili druge uvjete za ulazak, boravak ili boravište u toj državi članici;
3.
‚vraćanje’ znači postupak vraćanja državljanina treće zemlje – bilo kao dobrovoljno prihvaćanje obveze na povratak ili prisilno – u:
–
njegovu ili njezinu državu podrijetla, ili
–
državu tranzita u skladu sa sporazumima Zajednice ili bilateralnim sporazumima o ponovnom primitku ili drugim sporazumima; ili
–
drugu treću zemlju u koju se konkretni državljanin treće zemlje dobrovoljno odluči vratiti i u kojoj će on ili ona biti prihvaćeni;
[…].”
Članak 4. stavak 4. iste direktive propisuje:
„U pogledu državljana trećih zemalja koji su izuzeti iz područja primjene ove Direktive u skladu s člankom 2. stavkom 2. točkom (a), države članice:
(a)
osiguravaju da njihov položaj i razina zaštite ne budu manje povoljni nego što je to u članku 8. stavku 4. i 5. (ograničenja primjene prisilnih mjera), članku 9. stavku 2. točki (a) (odgoda udaljavanja), članku 14. stavku 1. točkama (b) i (d) (hitna zdravstvena zaštita i uzimanje u obzir potreba ranjivih osoba), te članka 16. i 17. (uvjeti zadržavanja), te
(b)
poštuju načelo
non refoulement
.”
Francusko pravo
Na temelju članka L. 621‑2, 1° i 2° code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (Zakonik o ulasku i boravku stranaca i o pravu na azil), kako je izmijenjen Zakonom br. 2012‑1560 od 31. prosinca 2012. (u daljnjem tekstu: Ceseda):
„Stranac koji nije državljanin države članice Europske unije kažnjava se kaznom zatvora u trajanju od jedne godine i novčanom kaznom od 3750 eura:
1°
ako uđe na područje Kontinentalne Francuske a da nije ispunio uvjete iz članka 5. stavka 1. točaka (a), (b) ili (c) Uredbe (EZ) br. 562/2006 Europskog parlamenta i Vijeća od 15. ožujka 2006. o Zakoniku Zajednice o pravilima kojima se uređuje kretanje osoba preko granica (Zakonik o schengenskim granicama) [(
SL 2006., L 105, str. 1
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 10., str. 61.)] i ako mu nije dopušten ulazak na to područje u skladu s člankom 5. stavkom 4. točkama (a) i (c) iste uredbe; isto se primjenjuje u slučaju kada je za stranca izdano upozorenje u svrhu zabrane ulaska na temelju izvršne odluke druge države stranke [CISA‑e];
2°
ili ako je, stigavši izravno s državnog područja države stranke te konvencije, ušao na područje Kontinentalne Francuske a da nije ispunio uvjete iz članka 19. stavka 1. ili 2., članka 20. stavka 1. i članka 21. stavka 1. ili 2., uz iznimku uvjeta navedenih u članku 5. stavku 1. točki (e) Uredbe (EZ) br. 562/2006 […] i u točki (d) kada upozorenje u svrhu zabrane ulaska nije rezultat izvršne odluke koju je donijela druga država stranka [CISA‑e];
[…]
Za potrebe ovog članka, kazneni postupci mogu se pokrenuti tek kada se utvrde činjenice iz slučajeva predviđenih člankom 53. Zakonika o kaznenom postupku.”
Članak 53. code de procédure pénale (Zakonik o kaznenom postupku), u inačici koja se primjenjuje na činjenice u glavnom postupku (u daljnjem tekstu: Zakonik o kaznenom postupku) propisuje:
„Težim ili lakšim kaznenim djelom
in flagranti
smatrat će se teže ili lakše kazneno djelo pri čijem je izvršenju počinitelj zatečen ili je upravo izvršeno. Također će se smatrati težim ili lakšim kaznenim djelom
in flagranti
ako su u vrijeme netom nakon izvršenja djela kod osumnjičenika za kojim je pokrenuta potjera pronađeni predmeti ili tragovi ili indicije koje upućuju na to da je sudjelovao u počinjenju težeg ili lakšeg kaznenog djela.
Nakon što se utvrdi postojanje težeg ili lakšeg kaznenog djela
in flagranti
, bez prekida se može nastaviti istraga koju vodi državni odvjetnik pod uvjetima predviđenima u ovom poglavlju u trajanju od osam dana.
Ako se ne mogu odgoditi istrage nužne za utvrđivanje istine za teže ili lakše kazneno djelo koje se kažnjava kaznom u trajanju od pet godina zatvora ili više, državni odvjetnik može, pod istim uvjetima, produljiti istragu za najviše osam dana.”
U članku 62‑2 Zakonika o kaznenom postupku navodi se:
„Policijsko zadržavanje je prisilna mjera o kojoj odlučuje policijski službenik s istražnim ovlastima pod sudskim nadzorom kojom se osoba za koju se opravdano sumnja po jednoj ili više osnova da je počinila ili pokušala počiniti teže ili lakše kazneno djelo kažnjivo kaznom zatvora drži na raspolaganju istražiteljima.
[…]”
Člankom 78‑2 Zakonika o kaznenom postupku određuje se:
„Viši policijski službenici s istražnim ovlastima i, po njihovu nalogu i pod njihovom odgovornosti, niži policijski službenici s istražnim ovlastima i njihovi zamjenici navedeni u člancima 20. i 21‑1° mogu od svake osobe zatražiti da na bilo koji način dokaže svoj identitet ako postoji jedan ili više razloga za osnovanu sumnju:
–
da je počinila ili pokušala počiniti kažnjivo djelo;
–
ili da se priprema za počinjenje težeg ili lakšeg kaznenog djela;
–
ili da može pružiti korisne informacije za istragu u pogledu težeg ili lakšeg kaznenog djela;
–
ili da je povrijedila obveze ili zabrane koje ima u okviru sudskog nadzora, mjere kućnog pritvora uz elektronički nadzor, kazne ili mjere koju provodi sudac za nadzor izvršenja kazne;
–
ili da se na nju odnose pretrage koje je naložilo pravosudno tijelo.
Na temelju pisanih naloga državnog odvjetnika u svrhu istrage i kaznenog progona kažnjivog djela koje navodi, identitet svake osobe također se može provjeriti, u skladu s istim pravilima, na mjestima i u razdoblju koje je odredio državni odvjetnik. Činjenica da je provjera identiteta otkrila druga kažnjiva djela osim onih navedenih u nalozima državnog odvjetnika nije razlog za proglašenje nevaljanosti povezanih postupaka.
Identitet svake osobe, bez obzira na njezino ponašanje, može se također provjeriti, u skladu s pravilima predviđenima u prvom stavku, kako bi se spriječila povreda javnog poretka, osobito sigurnosti osoba ili imovine.
U području između francuske kopnene granice s državama strankama [CISA‑e] i linije povučene dvadeset kilometara od nje, kao i u javnim prostorima luka, zračnih luka i željezničkih ili autobusnih kolodvora otvorenih međunarodnom prometu i utvrđenih odlukom, identitet svake osobe također se može provjeriti, u svrhu sprječavanja ili istraživanja kažnjivih djela povezanih s prekograničnim kriminalom, u skladu s pravilima predviđenima u prvom stavku, kako bi se provjerilo poštuju li se obveze posjedovanja, nošenja i predočavanja isprava i dokumenata predviđenih zakonom. […] Ako postoji odjeljak autoceste koji počinje u području koje se navodi u prvoj rečenici ovog stavka i ako se prva naplatna postaja nalazi nakon linije od dvadeset kilometara, provjera se k tomu može provoditi na odmorištima prije te prve naplatne postaje i na samoj naplatnoj postaji te obližnjim odmorištima. Naplatne postaje na koje se odnosi ta odredba utvrđuju se odlukom. Činjenica da je provjera identiteta otkrila drugo kažnjivo djelo osim onog koje se odnosi na nepoštovanje gore navedenih obveza nije razlog za proglašenje nevaljanosti povezanih postupaka. Za potrebe primjene ovog stavka, provjera obveza posjedovanja, nošenja i predočavanja isprava i dokumenata predviđenih zakonom ne smije se provoditi dulje od šest uzastopnih sati na istom mjestu i ne može se odnositi na sustavnu provjeru osoba koje prolaze ili se nalaze na područjima ili mjestima navedenim u istom stavku.
[…]”
Glavni postupak i prethodna pitanja
Nakon što je u Francuskoj privremeno ponovno uveden nadzor njezinih unutarnjih granica koje dijeli s drugim državama članicama koje čine dio schengenskog prostora, u skladu s člankom 25. Zakonika o schengenskim granicama, nad A. Aribom, marokanskim državljaninom, izvršena je 15. lipnja 2016. kontrola u području između francusko-španjolske granice i linije povučene dvadeset kilometara od nje, u uvjetima predviđenima u članku 78‑2 devetom stavku Zakonika o kaznenom postupku. A. Arib, koji je prethodno napustio Francusku nakon što mu je određena mjera udaljavanja o kojoj je bio obaviješten 10. kolovoza 2013., nalazio se u autobusu iz Maroka.
Zbog sumnje da je nezakonito ušao na francusko državno područje, što je lakše kazneno djelo predviđeno u članku L. 621‑2 Cesede, nad A. Aribom primijenjena je mjera policijskog zadržavanja. Préfet des Pyrénées‑Orientales narednog je dana donio u odnosu na njega odluku o obveznom napuštanju francuskog državnog područja te mu naložio mjeru upravnog zadržavanja.
Rješenjem od 21. lipnja 2016. sudac nadležan za određivanje pritvora pri tribunal de grande instance de Perpignan (Okružni sud u Perpignanu, Francuska) odlučio je ukinuti mjeru policijskog zadržavanja protiv A. Ariba i svaki naknadni postupak, uključujući upravno zadržavanje, uz obrazloženje da se navedena mjera policijskog zadržavanja ne može provesti. U tom je pogledu naveo da je A. Arib, državljanin treće zemlje s nezakonitim boravkom, prešao unutarnju granicu između Francuske i Španjolske, zbog čega, prema mišljenju tog suca, treba primijeniti Direktivu 2008/115, kojom se ne dopušta izricanje kazne zatvora u okolnostima kao što su one u ovom slučaju.
Rješenjem od 22. lipnja 2016., savjetnik pri cour d’appel de Montpellier (Žalbeni sud u Montpellieru, Francuska) potvrdio je prvostupanjsku odluku. Préfet des Pyrénées‑Orientales protiv tog je rješenja pred sudom koji je uputio zahtjev za prethodnu odluku, Cour de casssation (Kasacijski sud, Francuska), podnio žalbu u kasacijskom postupku, navodeći među ostalim da u slučaju ozbiljne prijetnje javnom poretku ili unutarnjoj sigurnosti država članica može iznimno ponovno uvesti nadzor svojih unutarnjih granica i time djelomično isključiti primjenu Direktive 2008/115. Taj prefekt smatra da s obzirom na to da se zaštitne mjere iz te direktive u takvom slučaju ne primjenjuju, osoba koja je nezakonito ušla u Francusku može biti podvrgnuta kontroli u skladu s odredbama članka 78‑2 stavka 9. Zakonika o kaznenom postupku i stoga joj se, s obzirom na to da je njezin boravak nezakonit, može izreći kazna zatvora i odrediti mjera policijskog zadržavanja.
Sud koji je uputio zahtjev navodi, s jedne strane, da Zakonik o schengenskim granicama utvrđuje načelo slobodnog kretanja unutar schengenskog područja i predviđa nepostojanje nadzora na unutarnjim granicama između država članica i, s druge strane, da u slučaju ozbiljne prijetnje javnom poretku ili unutarnjoj sigurnosti države članice, ona ipak može iznimno ponovno uvesti nadzor na svim ili dijelom unutarnjih granica tijekom ograničenog razdoblja, na temelju članka 25. tog zakonika.
Taj sud navodi i da se, prema članku 32. Zakonika o schengenskim granicama, u slučaju ponovnog uvođenja nadzora državne granice na unutarnjim granicama relevantne odredbe glave II. primjenjuju
mutatis mutandis
. On u tom pogledu ističe da na temelju članka 5. stavka 3. navedenog zakonika države članice uvode učinkovite, proporcionalne i odvraćajuće sankcije za neovlašteno prelaženje vanjskih granica. Taj sud dodaje da je prema članku 13. istog zakonika svrha zaštite tih granica sprečavanje neovlaštenih prelazaka granice i poduzimanje mjera protiv osoba koje su nezakonito prešle te granice, tako da se osoba koja je nezakonito prešla granicu i koja nema pravo boravka na državnom području dotične države članice mora uhititi i podvrgnuti procedurama u skladu s Direktivom 2008/115.
Prema sudu koji je uputio zahtjev za prethodnu odluku, Direktiva 2008/115 nalaže državama članicama da donesu odluku o udaljavanju protiv svakog državljanina treće zemlje s nezakonitim boravkom na njezinu državnom području, pri čemu je njegovo zadržavanje moguće naložiti samo radi pripreme za vraćanje ili provođenje postupka udaljavanja te ako nije moguće učinkovito primijeniti ikakvu drugu dovoljnu, ali manje prisilnu mjeru. Taj sud podsjeća na presudu od 7. lipnja 2016., Affum (
C‑47/15
,
EU:C:2016:408
) u kojoj je Sud ocijenio da se Direktivi 2008/115 protivi propis države članice koji samo na temelju nezakonitog ulaska preko unutarnje granice koji je doveo do nezakonitog boravka određuje oduzimanje slobode državljaninu treće zemlje u odnosu na kojeg postupak vraćanja utvrđen tom direktivom još nije dovršen.
Sud koji je uputio zahtjev ističe da članak L. 621‑2 Cesede kažnjava kaznom zatvora uz novčanu kaznu nezakoniti ulazak na državno područje kad je počinitelj zatečen u počinjenju kaznenog djela.
U odnosu na tu odredbu, taj si sud najprije postavlja pitanje može li se nadzor koji je ponovno uveden na unutarnjoj granici države članice izjednačiti s nadzorom vanjske granice kad je prelazi državljanin treće zemlje koji nema pravo ulaska, a nadzor je izvršen u trenutku njegova počinjenja kaznenog djela.
U slučaju potvrdnog odgovora, valja potom, prema tom sudu, utvrditi pravila tog nadzora. U tom pogledu sud koji je uputio zahtjev navodi, s jedne strane, da se člankom 2. stavkom 2. točkom (a) Direktive 2008/115 omogućuje državama članicama da nastave primjenjivati pojednostavnjene nacionalne postupke vraćanja na svojim vanjskim granicama a da ne trebaju slijediti sve postupovne etape predviđene tom direktivom kako bi mogle brže udaljiti državljane trećih zemalja zadržane prilikom prelaska navedenih granica. On s druge strane navodi da članak 4. stavak 4. navedene direktive regulira izvršavanje od strane država članica mogućnosti predviđene u njezinu članku 2. stavku 2. točki (a), pri čemu države članice moraju poštovati određena minimalna jamstva, među kojima se osobito nalaze uvjeti zadržavanja utvrđeni u člancima 16. i 17. iste direktive.
Sud koji je uputio zahtjev pita se stoga može li se država članica koja ponovno uspostavi nadzor na unutarnjim granicama pozvati na navedeni članak 2. stavak 2. točku (a) kako bi otklonila primjenu Direktive 2008/115 na državljanina treće zemlje koji je nezakonito prešao takvu granicu i još nije boravio na državnom području.
U slučaju potvrdnog odgovora, postavlja se i pitanje treba li članak 4. stavak 4. Direktive 2008/115 tumačiti na način da ne sprječava mogućnost oduzimanja slobode državljanima treće zemlje u okolnostima kao što su one u ovom slučaju.
U tim je uvjetima Cour de cassation (Kasacijski sud) odlučio prekinuti postupak i postaviti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„1.
Treba li članak 32. [Zakonika o schengenskim granicama], kojim se predviđa da se u slučaju ponovne uspostave nadzora na unutarnjim granicama relevantne odredbe glave II. (o vanjskim granicama) primjenjuju
mutatis mutandis
, tumačiti na način da se nadzor na unutarnjoj granici države članice koji je ponovno uveden može izjednačiti s nadzorom vanjske granice kada ju je prešao državljanin treće zemlje koji nema pravo ulaska?
2.
U tim istim okolnostima ponovne uspostave nadzora na unutarnjoj granici, dopuštaju li taj [zakonik] i Direktiva 2008/115 […] da se na situaciju državljanina treće zemlje koji je prešao granicu na mjestu gdje je ponovno uveden nadzor, primijeni mogućnost predviđena u članku 2. stavku 2. točki (a) [te] direktive prema kojoj države članice mogu nastaviti primjenjivati na svojim vanjskim granicama pojednostavnjene nacionalne postupke vraćanja?
3.
U slučaju potvrdnog odgovora na potonje pitanje, protivi li se odredbama članka 2. stavka 2. točke (a) i članka 4. stavka 4. [navedene] direktive nacionalni propis poput članka L. 621‑2 [Cesede], kojim se kažnjava kaznom zatvora nezakoniti ulazak na državno područje državljanina treće zemlje za kojeg postupak vraćanja utvrđen [istom] direktivom još nije dovršen?”
O prethodnim pitanjima
Prvo i drugo pitanje
Svojim prvim i drugim pitanjem, koja valja razmotriti zajedno, sud koji je uputio zahtjev za prethodnu odluku u biti pita treba li članak 2. stavak 2. točku (a) Direktive 2008/115 u vezi s člankom 32. Zakonika o schengenskim granicama tumačiti na način da se primjenjuje na situaciju državljanina treće zemlje uhićenog u neposrednoj blizini unutarnje granice države članice, kad je ta država članica na temelju članka 25. tog zakonika ponovno uvela nadzor te granice zbog ozbiljne prijetnje javnom poretku ili unutarnjoj sigurnosti navedene države članice.
Najprije valja istaknuti da, kao što je spomenuto u točkama 22. i 23. ove presude, A. Arib, marokanski državljanin, nije bio predmet odluke o odbijanju ulaska na francusko državno područje, već kontrole koju su izvršila francuska tijela u neposrednoj blizini francusko-španjolske granice, nakon što je nadzor na toj granici ponovno uveden na temelju članka 25. Zakonika o schengenskim granicama, te mu je nakon te kontrole određeno policijsko zadržavanje jer je bio osumnjičen da je počinio lakše kazneno djelo nezakonitog ulaska na francusko državno područje iz članka L. 621‑2 Cesede.
U tom pogledu valja podsjetiti, kao prvo, da iz definicije pojma „nezakonit boravak” koja se nalazi u članku 3. točki 2. Direktive 2008/115, kao i iz uvodne izjave 5. te direktive – prema kojoj se ona primjenjuje „na sve državljane trećih zemalja koji ne ispunjavaju ili koji više ne ispunjavaju uvjete za ulazak, boravak ili boravište” – proizlazi da državljanin treće zemlje, koji nakon nezakonitog ulaska na područje države članice na tom području boravi a da ne ispunjava uvjete za ulazak, boravak ili boravište, ondje boravi nezakonito a da pritom taj boravak nije podvrgnut uvjetu minimalnog trajanja ili namjere ostanka na tom području (vidjeti u tom smislu presudu od 7. lipnja 2016., Affum,
C‑47/15
,
EU:C:2016:408
, t.
48.
i
59.
).
Za državljanina treće zemlje koji je poput A. Ariba, nakon što je nezakonito ušao na područje države članice, zadržan na njezinu državnom području, u neposrednoj blizini jedne od unutarnjih granica a da pritom nije ispunjavao uvjete za ulazak, boravak ili boravište na tom državnom području, mora se stoga smatrati da nezakonito boravi na državnom području navedene države članice.
Državljanin treće zemlje u takvoj situaciji obuhvaćen je, prema članku 2. stavku 1. Direktive 2008/115 i ne dovodeći u pitanje članak 2. stavak 2. te direktive, njezinim područjem primjene. On stoga u načelu mora biti podvrgnut zajedničkim standardima i postupcima koji su njome predviđeni za njegovo udaljavanje, i to tako dugo dok njegov boravak, ovisno o slučaju, ne bude reguliran (vidjeti u tom smislu presudu od 7. lipnja 2016., Affum,
C‑47/15
,
EU:C:2016:408
, t.
61.
).
U tom pogledu, valja kao drugo podsjetiti da se, prema sudskoj praksi Suda, navedenoj direktivi ne protivi propis države članice koji dopušta oduzimanje slobode državljaninu treće zemlje na kojeg je primijenjen postupak vraćanja utvrđen istom direktivom i koji nezakonito boravi na državnom području te države članice bez opravdanog razloga za odbijanje povratka ili je ponovno ušao na to područje, prekršivši time zabranu ulaska (vidjeti u tom smislu presudu od 7. lipnja 2016., Affum,
C‑47/15
,
EU:C:2016:408
, t.
54.
i
64.
).
Međutim, iz spisa podnesenog Sudu i odgovora pruženih na raspravi na pitanja koja je postavio Sud proizlazi da se A. Arib ne nalazi ni u jednoj od dviju situacija navedenih u prethodnoj točki.
Valja, kao treće, navesti da članak 2. stavak 2. točka (a) Direktive 2008/115 državama članicama dopušta da ne primijene tu direktivu, ne dovodeći u pitanje zahtjeve iz njezina članka 4. stavka 4., u dvjema posebnim situacijama, odnosno u slučaju državljana trećih zemalja kojima je odbijen ulazak na vanjskoj granici države članice, u skladu s člankom 14. Zakonika o schengenskim granicama, ili koji su uhićeni ili zadržani prilikom nezakonitog prelaska takve vanjske granice i koji potom nisu dobili odobrenje ili pravo boravka u navedenoj državi članici.
Kao što je navedeno u točki 36. ove presude, A. Aribu nije odbijen ulazak na francusko državno područje. Iz toga slijedi da on ni u kom slučaju ne može biti obuhvaćen prvom od dviju situacija iz članka 2. stavka 2. točke (a) Direktive 2008/115.
Stoga valja utvrditi je li državljanin treće zemlje s nezakonitim boravkom na državnom području države članice koji je uhićen u neposrednoj blizini unutarnje granice te države članice obuhvaćen drugom situacijom iz članka 2. stavka 2. točke (a) Direktive 2008/115, kad je predmetna država članica ponovno uvela nadzor na toj granici zbog ozbiljne prijetnje javnom poretku ili unutarnjoj sigurnosti navedene države članice, u skladu s člankom 25. Zakonika o schengenskim granicama.
U tom pogledu, kao prvo valja podsjetiti da se prema sudskoj praksi Suda dvije situacije o kojima je riječ u članku 2. stavku 2. točki (a) Direktive 2008/115 odnose isključivo na prelazak vanjske granice države članice, kako je definirana u članku 2. Zakonika o schengenskim granicama, i stoga se ne odnose na prelazak zajedničke granice država članica koja čine dio schengenskog prostora (presuda od 7. lipnja 2016., Affum,
C‑47/15
,
EU:C:2016:408
, t.
69.
).
Konkretnije, druga situacija iz članka 2. stavka 2. točke (a) Direktive 2008/115 podrazumijeva izravnu vremensku i prostornu vezu između uhićenja ili zadržavanja državljanina treće zemlje i prelaska vanjske granice. Prema tome, obuhvaćeni su državljani trećih zemalja koje su nadležne vlasti uhitile ili zadržale u samom trenutku nezakonitog prelaska vanjske granice ili nakon tog prelaska u blizini te granice (vidjeti u tom smislu presudu od 7. lipnja 2016., Affum,
C‑47/15
,
EU:C:2016:408
, t.
72.
).
Dakle, članak 2. stavak 2. točku (a) Direktive 2008/115 mora se tumačiti na način da ne dopušta državama članicama da izuzmu državljane trećih zemalja s nezakonitim boravkom iz područja primjene te direktive na temelju njihova nezakonitog ulaska preko unutarnje granice (presuda od 7. lipnja 2016., Affum,
C‑47/15
,
EU:C:2016:408
, t.
69.
i
77.
).
Međutim, valja utvrditi, kao drugo, dovodi li okolnost da je država članica ponovno uvela nadzor na svojim unutarnjim granicama, u skladu s člankom 25. Zakonika o schengenskim granicama, do toga da je situacija u kojoj se nalazi državljanin treće zemlje s nezakonitim boravkom na državnom području te države članice koji je uhićen u blizini takve unutarnje granice, obuhvaćena člankom 2. stavkom 2. točkom (a) Direktive 2008/115.
Članak 25. Zakonika o schengenskim granicama dopušta državi članici da iznimno i pod određenim uvjetima privremeno ponovno uvede nadzor na svim ili nekim određenim dijelovima svojih unutarnjih granica u slučaju ozbiljne prijetnje javnom poretku ili unutarnjoj sigurnosti te države članice. Prema članku 32. tog zakonika, u slučaju ponovnog uvođenja nadzora državne granice na unutarnjim granicama, relevantne odredbe navedenog zakonika primjenjuju se
mutatis mutandis
.
U tom pogledu valja istaknuti, kao prvo, da se kao odstupanje od područja primjene Direktive 2008/115, iznimka predviđena u njezinu članku 2. stavku 2. točki (a) mora usko tumačiti.
Međutim, kao što je već istaknuto u točkama 45. i 47. ove presude, ta se odredba odnosi, prema vlastitom tekstu koji je u tom pogledu posve jasan, na situaciju državljanina treće zemlje koji se nalazi na „vanjskoj granici” države članice ili u neposrednoj blizini takve vanjske granice. Nigdje se ne spominje činjenica da se s takvom situacijom može izjednačiti ona državljanina treće zemlje koji se nalazi na unutarnjoj granici na kojoj je ponovno uveden nadzor, na temelju članka 25. Zakonika o schengenskim granicama, ili u neposrednoj blizini takve unutarnje granice, iako su na dan donošenja te direktive članci 23. i 28. Uredbe br. 562/2006 već predviđali, s jedne strane, da države članice mogu iznimno ponovno uvesti nadzor na svojim unutarnjim granicama u slučaju ozbiljne prijetnje njihovu javnom poretku ili unutarnjoj sigurnosti i, s druge strane, da se u takvom slučaju relevantne odredbe te uredbe o vanjskim granicama primjenjuju
mutatis mutandis
.
Kad je riječ, kao drugo, o svrsi članka 2. stavka 2. točke (a) Direktive 2008/115, Sud je već presudio da se ona sastoji od toga da se u dvjema situacijama predviđenima tom odredbom državama članicama omogući nastavak primjene pojednostavnjenih postupaka vraćanja na njihovim vanjskim granicama a da ne trebaju slijediti sve postupovne etape predviđene tom direktivom, kako bi mogle brže udaljiti državljane trećih zemalja zadržane prilikom prelaska takve granice (presuda od 7. lipnja 2016., Affum,
C‑47/15
,
EU:C:2016:408
, t.
74.
).
U tom pogledu valja utvrditi da članak 2. stavak 2. točka (a) Direktive 2008/115 jednako postupa prema zadržavanju ili uhićenju u neposrednoj blizini vanjske granice države članice, iz članka 13. Zakonika o schengenskim granicama, i donošenju odluke o odbijanju ulaska, u smislu članka 14. tog zakonika.
Naime, iako je, kao što to potvrđuje članak 14. stavak 4. Zakonika o schengenskim granicama, cilj donošenja odluke o odbijanju ulaska na područje schengenskog prostora izbjeći to da državljanin treće zemlje u odnosu na kojeg je odluka donesena uđe na to područje, uhićenje ili zadržavanje takvog državljanina s nezakonitim boravkom prilikom prelaska vanjske granice ili u neposrednoj blizini takve granice omogućuje nadležnim nacionalnim tijelima i to da lako i brzo, vodeći računa o mjestu na kojem je navedeni državljanin zadržan, poduzmu odgovarajuće mjere kako bi se izbjeglo da on ostane na navedenom području, odvodeći ga odmah na vanjsku granicu koju je nezakonito prešao.
U takvim okolnostima, koje karakterizira osobito blizina vanjske granice, može biti opravdano dopustiti državi članici da ne slijedi sve postupovne etape predviđene Direktivom 2008/115, kako bi se ubrzao povratak u treću zemlju državljana treće zemlje s nezakonitim boravkom na njezinu području.
Nasuprot tomu, sâmo ponovno uvođenje nadzora na unutarnje granice države članice ne rezultira time da državljanin treće zemlje s nezakonitim boravkom koji je zadržan prilikom prelaska te granice ili u njezinoj neposrednoj blizini, može biti udaljen s područja schengenskog prostora brže i lakše - tako da odmah bude odveden do vanjske granice - nego u slučaju da je bio zadržan prilikom policijskog nadzora u smislu članka 23. točke (a) Zakonika o schengenskim granicama, na istom mjestu a da nadzor navedenih granica nije bio ponovno uveden.
Suprotno onomu što je u biti navela njemačka vlada, takav zaključak nije doveden u pitanje uzimanjem u obzir obveza nametnutih prijevoznicima, na temelju Priloga V. dijela A, točke 2. Zakonika o schengenskim granicama i članka 26. CISA‑e.
Naime, čak i pod pretpostavkom da se takve obveze primjenjuju, na temelju članka 32. navedenog zakonika, i kad se nadzor na unutarnjim granicama ponovno uvede, valja ipak navesti da Prilog V. dio A točka 2. Zakonika o schengenskim granicama i članak 26. CISA‑e zahtijevaju od prijevoznika daljnji prijevoz državljanina treće zemlje kojeg prevoze samo kad mu je ulazak na granici odbijen, a ne kada je, kao A. Arib, taj državljanin zadržan ili uhićen nakon što je nezakonito prešao navedenu granicu.
Iz toga slijedi da, s obzirom na cilj članka 2. stavka 2. točke (a) Direktive 2008/115, ne treba razlikovati situaciju državljanina treće zemlje s nezakonitim boravkom, zadržanog u neposrednoj blizini unutarnje granice, ovisno o tome je li nadzor navedene granice ponovno uveden ili ne.
Kao treće, potreba za uskim tumačenjem područja primjene članka 2. stavka 2. točke (a) Direktive 2008/115 potkrijepljena je i analizom konteksta u kojem se nalazi ta odredba i, konkretnije, sustavnim tumačenjem Zakonika o schengenskim granicama.
U tom pogledu valja najprije navesti da iz tog zakonika proizlazi da unutarnja granica na kojoj je država članica ponovno uvela nadzor na temelju članka 25. navedenog zakonika nije izjednačena s vanjskom granicom u smislu tog istog zakonika.
Naime, na temelju članka 2. Zakonika o schengenskim granicama, pojmovi „unutarnje granice” i „vanjske granice” međusobno se isključuju. Međutim, člankom 32. tog zakonika samo je predviđeno da se u slučaju ponovnog uvođenja nadzora državne granice na unutarnjim granicama,
mutatis mutandis
primjenjuju samo relevantne odredbe navedenog zakonika o vanjskim granicama. Nasuprot tomu, navedeni članak 32. ne propisuje, kao što je to nezavisni odvjetnik u biti naveo u točki 52. svojeg mišljenja, da u takvom slučaju valja primijeniti članak 2. stavak 2. točku (a) Direktive 2008/115. Samom tekstu Zakonika o schengenskim granicama stoga se protivi to da se u svrhu te direktive unutarnja granica na kojoj je ponovno uveden nadzor na temelju članka 25. tog istog zakonika izjednačuje s vanjskom granicom.
Jednako tako, kao što to ističe sud koji je uputio zahtjev, stoji da članak 5. stavak 3. Zakonika o schengenskim granicama nameće državama članicama da za neovlašteno prelaženje vanjskih granica na mjestima izvan graničnih prijelaza ili izvan utvrđenog radnog vremena uvedu učinkovite, proporcionalne i odvraćajuće sankcije.
Međutim, neovisno o tome čini li ta odredba relevantnu odredbu u smislu članka 32. Zakonika o schengenskim granicama, koja se primjenjuje
mutatis mutandis
u slučaju kad država članica ponovno uvede nadzor na svojim unutarnjim granicama, valja u svakom slučaju navesti da se navedenom odredbom ničim ne odstupa od zajedničkih standarda i postupaka utvrđenih Direktivom 2008/115, kao što je to uostalom izričito potvrđeno u članku 13. stavku 1. navedenog zakonika, koji predviđa da se moraju poduzeti mjere u odnosu na osobu koja je nezakonito prešla vanjsku granicu i, ako ta osoba nema pravo boravka na državnom području predmetne države članice, ta osoba mora biti zadržana i podvrgnuta postupcima u skladu s Direktivom 2008/115 (vidjeti u tom smislu presudu od 7. lipnja 2016., Affum,
C‑47/15
,
EU:C:2016:408
, t.
90.
).
Cilj članka 13. stavka 1. Zakonika o schengenskim granicama jest dakle pojasniti vezu između nadzora granica i provedbe postupaka vraćanja predviđenih Direktivom 2008/115 (presuda od 26. srpnja 2017., Jafari,
C‑646/16
,
EU:C:2017:586
, t.
69.
). Iz toga slijedi da mjere koje su poduzele države članice, osobito u skladu s člankom 5. stavkom 3. Zakonika o schengenskim granicama, kako bi se zajamčila učinkovitost nadzora na granicama, ne mogu rezultirati izmjenom obveza koje za države članice proizlaze iz te direktive.
Konačno, važno je pojasniti da Direktiva 2008/115 ne isključuje mogućnost da države članice odrede kaznu zatvora za počinjenje kaznenih djela različitih od onih koja se temelje samo na nezakonitom ulasku, uključujući i situacije kada postupak vraćanja utvrđen tom direktivom još nije dovršen (presuda od 7. lipnja 2016., Affum,
C‑47/15
,
EU:C:2016:408
, t.
65.
). Stoga se navedenoj direktivi ne protivi ni uhićenje ili određivanje policijskog zadržavanja državljanina treće zemlje s nezakonitim boravkom kad se takve mjere donose zbog toga što je navedeni državljanin osumnjičen da je počinio kazneno djelo različito od njegova nezakonita ulaska na državno područje, osobito kazneno djelo koje može činiti ozbiljnu prijetnju javnom poretku ili unutarnjoj sigurnosti predmetne države članice.
Iz prethodno navedenog proizlazi da na prvo i drugo pitanje valja odgovoriti tako da članak 2. stavak 2. točku (a) Direktive 2008/115 u vezi s člankom 32. Zakonika o schengenskim granicama treba tumačiti na način da se ne primjenjuje na situaciju državljanina treće zemlje s nezakonitim boravkom na državnom području države članice koji je uhićen u neposrednoj blizini njezine unutarnje granice, čak i ako je ta država članica ponovno uvela, na temelju članka 25. tog zakonika, nadzor na toj granici zbog ozbiljne prijetnje javnom poretku ili unutarnjoj sigurnosti navedene države članice.
Treće pitanje
Uzimajući u obzir odgovor na prvo i drugo pitanje, na treće pitanje nije potrebno odgovoriti.
Troškovi
Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.

Slijedom navedenoga, Sud (veliko vijeće) odlučuje:

Članak 2. stavak 2. točku (a) Direktive 2008/115/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 16. prosinca 2008. o zajedničkim standardima i postupcima država članica za vraćanje državljana trećih zemalja s nezakonitim boravkom, u vezi s člankom 32. Uredbe (EU) 2016/399 Europskog parlamenta i Vijeća od 9. ožujka 2016. o Zakoniku Unije o pravilima kojima se uređuje kretanje osoba preko granica (Zakonik o schengenskim granicama), treba tumačiti na način da se ne primjenjuje na situaciju državljanina treće zemlje s nezakonitim boravkom na državnom području države članice koji je uhićen u neposrednoj blizini njezine unutarnje granice, čak i ako je ta država članica ponovno uvela, na temelju članka 25. te uredbe, nadzor na toj granici zbog ozbiljne prijetnje javnom poretku ili unutarnjoj sigurnosti navedene države članice.

Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: francuski