CELEX: 62020CJ0328
Povreda obveze
Koordinacija sustava socijalne sigurnosti
Uredba (EZ) br. 883/2004
Članci 4., 7. i 67.
Slobodno kretanje radnika
Uredba (EU) br. 492/2011
Članak 7.
Jednako postupanje
Obiteljska davanja
Socijalne i porezne povlastice
Prilagodba iznosâ ovisno o razini cijena u državi boravišta djece

Europska komisija svojom tužbom od Suda zahtijeva da utvrdi da je Republika Austrija, time što je uspostavila:
–
mehanizam prilagodbe iznosâ obiteljskih davanja kao i odbitka za uzdržavano dijete za radnike čija djeca stalno borave u drugoj državi članici, povrijedila obveze koje ima na temelju članaka 4., 7. i 67. Uredbe (EZ) br. 883/2004 Europskog parlamenta i Vijeća od 29. travnja 2004. o koordinaciji sustava socijalne sigurnosti (
SL 2004., L 166, str. 1
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 5., svezak 3., str. 160. i ispravak
SL 2020., L 415, str. 88
.) kao i članka 7. stavka 2. Uredbe (EU) br. 492/2011 Europskog parlamenta i Vijeća od 5. travnja 2011. o slobodi kretanja radnika u Uniji (
SL 2011., L 141, str. 1
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 5., svezak 2., str. 264.) te
–
za radnike migrante čija djeca stalno borave u drugoj državi članici, mehanizam prilagodbe u vezi s „Familienbonus Plus”, odbitkom za jedinog hranitelja, odbitkom za samohrane roditelje i odbitkom za uzdržavanje, čime je povrijedila svoje obveze iz članka 7. stavka 2. Uredbe br. 492/2011.
Pravni okvir
Pravo Unije
Uredba br. 883/2004
Uvodne izjave 8., 12. i 16. Uredbe br. 883/2004 glase:
„(8)
Opće načelo jednakog postupanja od posebne je važnosti za radnike koji ne borave u državi članici u kojoj su zaposleni, uključujući pogranične radnike.
[…]
(12)
S obzirom na proporcionalnost, potrebno je voditi računa te osigurati da načelo preuzimanja činjenica ili događaja ne dovede do objektivno neopravdanih rezultata ili do preklapanja davanja iste vrste za isto razdoblje.
[…]
(16)
Unutar Zajednice u načelu nema opravdanja da prava iz sustava socijalne sigurnosti ovise o mjestu boravišta određene osobe; međutim, u posebnim slučajevima, posebno obzirom na posebna davanja povezana s gospodarskom i socijalnom situacijom određene osobe, mjesto boravišta može se uzeti u obzir.”
Člankom 1. točkom (z) te uredbe određuje se:
„U smislu ove Uredbe:
[…]
(z)
‚obiteljsko davanje’ znači sva davanja u naravi ili novčana davanja namijenjena podmirivanju obiteljskih troškova, isključujući predujmove davanja za uzdržavanje i posebne doplatke za rođenje i usvajanje djeteta spomenute u Prilogu I.”
U članku 3. stavku 1. točki (j) te uredbe predviđa se:
„Ova se Uredba primjenjuje na sve zakonodavstvo s obzirom na sljedeće grane socijalne sigurnosti:
[…]
(j) obiteljska davanja.”
U članku 4. navedene uredbe, naslovljenom „Jednakost postupanja”, određuje se:
„Ako ovom Uredbom nije drugačije predviđeno, osobe na koje se ona primjenjuje uživaju ista prava na davanja i podliježu istim obvezama, u skladu sa zakonodavstvom svake države članice kao i njezini državljani.”
Članak 5. Uredbe br. 883/2004, naslovljen „Jednako postupanje s davanjima, dohotkom, činjenicama ili događajima”, glasi kako slijedi:
„Ako ovom Uredbom nije drukčije predviđeno, a u smislu posebno utvrđenih provedbenih propisa, primjenjuje se sljedeće:
(a)
ako na temelju zakonodavstva nadležne države članice primanje davanja iz sustava socijalne sigurnosti i drugog dohotka ima određene pravne učinke, odgovarajuće odredbe tog zakonodavstva također se primjenjuju na primanje istovjetnih davanja ostvarenih na temelju zakonodavstva druge države članice ili na dohodak ostvaren u drugoj državi članici;
(b)
ako se na temelju zakonodavstva nadležne države članice pravni učinci pripisuju pojavi određenih činjenica ili događaja, ta država članica uzima u obzir slične činjenice ili događaje koji nastanu u bilo kojoj državi članici kao da su nastali na njihovom državnom području.”
Člankom 7. Uredbe br. 883/2004, naslovljenim „Odstupanje od pravila o boravištu”, predviđa se:
„Ako ovom Uredbom nije drugačije predviđeno, novčana davanja koja se isplaćuju na temelju zakonodavstva jedne ili više država članica ili na temelju ove Uredbe ne podliježu nikakvom smanjenju, izmjeni, obustavi, ukidanju ili pljenidbi po računu zbog činjenice da korisnik ili članovi njegove obitelji borave u državi članici različitoj od one u kojoj se nalazi ustanova nadležna za pružanje davanja.”
Člankom 67. Uredbe br. 883/2004, naslovljenim „Članovi obitelji koji borave u drugoj državi članici”, određuje se:
„Osoba ima pravo na obiteljska davanja u skladu sa zakonodavstvom nadležne države članice, uključujući i davanja za članove svoje obitelji koji borave u drugoj državi članici, kao da borave u prvoj državi članici. Međutim, umirovljenik ima pravo na obiteljska davanja u skladu sa zakonodavstvom države članice koja je nadležna za njegovu mirovinu.”
Članak 68. iste uredbe utvrđuje pravila prednosti u slučaju preklapanja kako slijedi:
„1.   Ako su tijekom istog razdoblja i za iste članove obitelji predviđena davanja na temelju zakonodavstva više od jedne države članice, primjenjuju se sljedeća pravila prednosti:
(a)
u slučaju davanja koje može priznati više država članica po različitim osnovama, redoslijed prioriteta je sljedeći: prvo, prava koja postoje po osnovi djelatnosti u svojstvu zaposlene ili samozaposlene osobe, drugo, prava koja postoje po osnovi korištenja mirovine i na kraju prava stečena po osnovi boravišta;
(b)
u slučaju davanja koje može priznati više država članica po istoj osnovi, redoslijed prednosti utvrđuje se pomoću sljedećeg kriterija supsidijarnosti:
i.
u slučaju prava koja postoje po osnovi djelatnosti u svojstvu zaposlene ili samozaposlene osobe: mjesto boravišta djece, pod uvjetom da postoji takva djelatnost […]
[…]
2.   U slučaju preklapanja prava, obiteljska se davanja pružaju prema zakonodavstvu koje je određeno prema pravilima prednosti u skladu sa stavkom 1. Prava na obiteljska davanja na temelju drugog zakonodavstva ili zakonodavstava u sukobu obustavljaju se do visine iznosa utvrđenog prvim zakonodavstvom, a omogućava se stjecanje dodatka u visini razlike koja po potrebi prelazi ovaj iznos. […]”
Uredba br. 492/2011
U poglavlju I. Uredbe br. 492/2011, člankom 7. stavcima 1. i 2. koji se nalazi u odjeljku 2., naslovljenom „Zapošljavanje i jednako postupanje”, određuje se:
„1.   Prema radniku koji je državljanin države članice ne smije se, zbog njegovog državljanstva, u drugoj državi članici postupati drukčije nego što se postupa prema domaćim radnicima kad je riječ o uvjetima zapošljavanja i rada, a posebno primicima od rada i otpuštanju te, ako postane nezaposlen, vraćanju na posao ili ponovnom zapošljavanju.
2.   Takav radnik uživa jednake socijalne i porezne povlastice kao domaći radnici.”
Austrijsko pravo
Familienlastenausgleichsgesetz
Bundesgesetz betreffend den Familienlastenausgleich durch Beihilfen (Savezni zakon o naknadi obiteljskih troškova kroz doplatke) od 24. listopada 1967. (BGBl. 376/1967), kako je izmijenjen Bundesgesetzom mit dem das Familienlastenausgleichsgesetz 1967, das Einkommensteuergesetz 1988 und das Entwicklungshelfergesetz geändert werden (Savezni zakon o izmjeni Saveznog zakona o naknadi obiteljskih troškova kroz doplatke iz 1967., Saveznog zakona o oporezivanju dohodaka fizičkih osoba iz 1988. i Zakona o pomoćnicima u razvoju) od 4. prosinca 2018. (BGBl. I, 83/2018) (u daljnjem tekstu: FLAG), u članku 1. navodi da se njime predviđena davanja „dodjeljuju radi naknade troškova u interesu obitelji”.
Na temelju članka 2. stavka 1. FLAG-a, osobe koje imaju prebivalište ili uobičajeno boravište na austrijskom državnom području imaju pravo na obiteljske doplatke za maloljetnu djecu.
Člankom 4. FLAG-a predviđa se:
„(1)   Osobe koje imaju pravo na istovrsno davanje koje dodjeljuje druga država nemaju pravo na obiteljske doplatke.
(2)   Austrijski državljani koji su isključeni iz prava na obiteljske doplatke na temelju stavka 1. ili članka 5. stavka [4.] imaju pravo na isplatu naknade razlike ako je iznos istovrsnog davanja koje dodjeljuje druga država i na koje navedeni austrijski državljani ili neka druga osoba imaju pravo (članak 5. stavak [4.]) manji od obiteljskih doplataka koji bi im se, da ne postoji prethodno navedeno istovrsno davanje, trebali dodijeliti na temelju ovog saveznog zakona.
(3)   Isplata naknade razlike odgovara razlici između istovrsnog davanja koje dodjeljuje druga država i obiteljskih doplataka koje treba dodijeliti na temelju ovog saveznog zakona.
[…]
(6)   Isplate naknada razlike smatraju se obiteljskim doplacima u smislu ovog saveznog zakona, ali odredbe koje se odnose na iznos obiteljskih doplataka ne primjenjuju se na isplate naknada razlike.”
Članak 5. stavci 3. i 4. FLAG-a glasi kako slijedi:
„(3)   Ne postoji pravo na obiteljske doplatke za djecu koja imaju stalno boravište u inozemstvu.
(4)   Ne postoji pravo na obiteljske doplatke za djecu koja imaju pravo na isplatu istovrsnog davanja koje dodjeljuje druga država. Time se ne isključuje dodjela isplate naknade razlike (članak 4. stavak 2.).”
Člankom 8. FLAG-a određuje se:
„(1)   Iznos obiteljskih doplataka na koji osoba ima pravo određuje se ovisno o broju i dobi djece za koju se dodjeljuju obiteljski doplaci.
(2)   Obiteljski doplaci mjesečno iznose
[…]
3. od 1. siječnja 2018.:
a)
114 eura za svako dijete od početka kalendarskog mjeseca rođenja,
b)
121,9 eura za svako dijete od početka kalendarskog mjeseca u kojem ono navršava tri godine,
c)
141,5 eura za svako dijete od početka kalendarskog mjeseca u kojem ono navršava deset godina,
d)
165,1 euro za svako dijete od početka kalendarskog mjeseca u kojem ono navršava devetnaest godina.
(3)   Obiteljski doplaci mjesečno se uvećavaju za svako dijete,
[…]
3. od 1. siječnja 2018., ako se
a)
dodjeljuju za dvoje djece, za 7,1 euro,
b)
dodjeljuju za troje djece, za 17,4 eura,
c)
dodjeljuju za četvero djece, za 26,5 eura,
d)
dodjeljuju za petero djece, za 32 eura,
e)
dodjeljuju za šestero djece, za 35,7 eura,
f)
dodjeljuju za sedmero ili više djece, za 52 eura.
(4)   Obiteljski doplaci mjesečno se uvećavaju za svako dijete s teškim invaliditetom,
[…]
3. od 1. siječnja 2018. za 155,9 eura.
[…]
(8)   Za svako dijete koje je tijekom kalendarske godine navršilo ili će navršiti šest godina i koje još nije navršilo šesnaest godina, obiteljski doplaci uvećavaju se za 100 eura od [mjeseca] rujna tekuće kalendarske godine.”
Člankom 8.a FLAG-a propisuje se:
„(1)   Iznosi obiteljskih doplataka (članak 8.) za djecu koja imaju stalno boravište na državnom području druge države članice Europske unije, druge stranke Sporazuma o Europskom gospodarskom prostoru [od 2. svibnja 1992. (
SL 1994., L 1, str. 3
.) (u daljnjem tekstu: Sporazum o EGP-u)] ili Švicarske određuju se na temelju odnosa između usporedne razine cijena koju je objavio Statistički ured Europske unije [(Eurostat)] za svaku državu članicu Europske unije, za svaku stranku Sporazuma [o EGP-u] te za Švicarsku i usporedne razine cijena u Austriji.
(2)   Iznosi obiteljskih doplataka iz stavka 1. primjenjuju se od 1. siječnja 2019. na temelju vrijednosti u smislu stavka 1., objavljenih 1. lipnja 2018. Nadalje, ti se iznosi prilagođavaju svake dvije godine na temelju vrijednosti objavljenih 1. lipnja prethodne godine.
(3)   Bundesminister für Frauen, Familien und Jugend [(Savezni ministar za žene, obitelj i mlade, Austrija)] u uredbi koju donosi zajedno s Bundesministerom für Finanzen [(Savezni ministar financija, Austrija)] objavljuje obračunske osnovice i iznose iz stavaka 1. i 2. kao i iznose iz članka 33. stavka 3. točke 2. [Bundesgesetza über die Besteuerung des Einkommens natürlicher Personen (Savezni zakon o oporezivanju dohodaka fizičkih osoba) od 7. srpnja 1988. (BGBl. 400/1988.), kako je izmijenjen Jahressteuergesetzom 2018 (Godišnji porezni zakon za 2018.) od 14. kolovoza 2018. (BGBl. I, 62/2018) i Saveznim zakonom o izmjeni Saveznog zakona o naknadi obiteljskih troškova kroz doplatke iz 1967., Saveznog zakona o oporezivanju dohodaka fizičkih osoba iz 1988. i Zakona o pomoćnicima u razvoju od 4. prosinca 2018. (u daljnjem tekstu: EStG)].”
Članak 53. FLAG-a glasi:
„(1)   U okviru ovog saveznog zakona, prema državljanima država stranaka Sporazuma [o EGP-u] postupa se kao prema austrijskim državljanima, kad to proizlazi iz prethodno navedenog sporazuma. U tom kontekstu, stalno boravište djeteta u državi Europskog gospodarskog prostora [(EGP-a)] treba, u skladu s odredbama Zajednice, izjednačiti sa stalnim boravištem djeteta u Austriji.
[…]
(4)   Druga rečenica stavka 1. ne primjenjuje se u pogledu članka 8.a stavaka 1. do 3.
(5)   Članak 26. stavak 3. Bundesabgabenordnunga [(Savezni porezni zakonik)] […] primjenjuje se na davanja iz ovog saveznog zakona do 31. prosinca 2018. Od 1. siječnja 2019. članak 26. stavak 3. Saveznog poreznog zakonika primjenjuje se na davanja predviđena ovim saveznim zakonom samo za osobe koje rade u inozemstvu i za račun teritorijalne jedinice te njihove bračne drugove i njihovu djecu.”
EStG
Člankom 33. EStG-a predviđa se:
„(2)   Odbitke treba odbiti od [iznosa poreza] koji proizlazi iz primjene stavka 1. sljedećim redoslijedom:
1.
‚Familienbonus plus’ iz stavka 3.a, koji ne treba odbiti ako prekoračuje porez na oporezivi dohodak na temelju stavka 1.;
2.
odbici iz stavaka 4. do 6.
(3)   Porezni obveznici koji imaju pravo na obiteljske doplatke na temelju [FLAG-a] istodobno s isplatom obiteljskih doplataka imaju pravo na odbitak od 58,40 eura mjesečno za svako dijete. U sljedećim slučajevima vrijedi drukčije:
1.
Nikakav odbitak ne dodjeljuje se za djecu koja imaju stalno boravište izvan države članice [U]nije, države [EGP-a] ili Švicarske.
2.
Što se tiče djece koja imaju stalno boravište na državnom području druge države članice [U]nije, druge stranke Sporazuma [o EGP-u] ili Švicarske, iznos odbitka za uzdržavano dijete utvrđuje se na temelju odnosa između usporedne razine cijena koju je objavio Statistički ured Europske unije [Eurostat] za svaku državu članicu Unije, za svaku stranku Sporazuma [o EGP-u] te za Švicarsku i usporedne razine cijena u Austriji:
(a)
Od 1. siječnja 2019. iznos odbitaka za uzdržavano dijete prilagođava se na temelju vrijednosti objavljenih 1. lipnja 2018. Nakon toga, iznos odbitaka za uzdržavano dijete prilagođava se svake dvije godine na temelju vrijednosti objavljenih 1. lipnja prethodne godine.
[…]
(3.a)   Dijete koje ima pravo na obiteljski doplatak na temelju [FLAG-a] i stalno boravi u državi članici [U]nije ili na državnom području druge stranke Sporazuma [o EGP-u] ili u Švicarskoj ima pravo, na zahtjev, na ‚Familienbonus plus’ u skladu sa sljedećim odredbama:
1.
‚Familienbonus plus’ iznosi
a)
125 eura svakog kalendarskog mjeseca do kraja mjeseca u kojem dijete navršava osamnaest godina,
b)
41,68 eura svakog kalendarskog mjeseca nakon kraja mjeseca u kojem dijete navršava osamnaest godina,
2.
Odstupajući od točke 1., za djecu koja stalno borave na državnom području druge države članice [U]nije, druge stranke Sporazuma [o EGP-u] ili Švicarske, iznos ‚Familienbonusa plus’ kao i odbitaka iz stavka 4. utvrđuje se na temelju odnosa između usporedne razine cijena koju je objavio [Eurostat] za svaku državu članicu [U]nije, za svaku stranku Sporazuma [o EGP-u] te za Švicarsku i usporedne razine cijena u Austriji:
a)
Od 1. siječnja 2019. iznos ‚Familienbonusa plus’ i odbitaka iz stavka 4. prilagođava se na temelju vrijednosti objavljenih 1. lipnja 2018. Nakon toga, taj se iznos prilagođava svake dvije godine na temelju vrijednosti objavljenih 1. lipnja prethodne godine.
[…]
5.
Članak 26. stavak 3. druga rečenica Saveznog poreznog zakonika ne primjenjuje se. Iznimke su bračni drugovi i djeca poreznih obveznika koji mjesto zaposlenja imaju u inozemstvu i rade za račun teritorijalne jedinice.
[…]
(4)   Usto, ako dijete stalno boravi u državi članici [U]nije ili na državnom području druge stranke Sporazuma [o EGP-u] ili u Švicarskoj, primjenjivi su sljedeći odbici:
1.
Osobe koje jedine osiguravaju dohodak kućanstva imaju pravo na odbitak za jedinog hranitelja. Taj odbitak godišnje iznosi:
–
494 eura za jedno dijete (članak 106. stavak 1.),
–
669 eura za dvoje djece (članak 106. stavak 1.).
Taj se iznos uvećava za 220 eura godišnje za treće dijete i za svako sljedeće dijete (članak 106. stavak 1.).
[…]
2.
Samohrani roditelji imaju pravo na odbitak za samohrane roditelje. Taj odbitak godišnje iznosi:
–
494 eura za jedno dijete (članak 106. stavak 1.),
–
669 eura za dvoje djece (članak 106. stavak 1.).
Taj se iznos uvećava za 220 eura godišnje za treće dijete i za svako sljedeće dijete (članak 106. stavak 1.). Samohrani roditelji jesu porezni obveznici koji žive s najmanje jednim djetetom (članak 106. stavak 1.) tijekom više od 6 mjeseci tijekom kalendarske godine a da nisu u zajednici s partnerom ili bračnim drugom.
3.
Porezni obveznici koji imaju obveze uzdržavanja za dijete imaju pravo na odbitak za uzdržavanje od 29,20 eura mjesečno […]
4.
Odstupajući od točaka 1. do 3., iznos odbitaka za djecu koja stalno borave na državnom području druge države članice [U]nije, druge stranke Sporazuma [o EGP-u] ili Švicarske utvrđuje se u skladu sa stavkom 3.a točkom 2. Ako porezni obveznik ima pravo na odbitak za više djece i ako se ona nalaze u različitim zemljama, prvo valja uzeti u obzir najstariju djecu za koju se ostvaruje pravo na davanja prije nego se uzmu u obzir najmlađa.
5.
Članak 26. stavak 3. druga rečenica Saveznog poreznog zakonika ne primjenjuje se. Iznimke su bračni drugovi i djeca poreznih obveznika koji mjesto zaposlenja imaju u inozemstvu i rade za račun teritorijalne jedinice.
[…]
(7)   Ako je porez na dohodak koji se duguje na temelju stavka 1. niži od 250 eura i ako se primjenjuje odbitak za jedinog hranitelja ili odbitak za samohrane roditelje, primjenjuju se sljedeće odredbe, kada je riječ o jednom djetetu (članak 106. stavak 1.):
1.
Razliku između 250 eura i poreza iz stavka 1. treba nadoknaditi u obliku dodatka za dijete.
2.
Ako dijete stalno boravi u drugoj državi članici [U]nije ili na državnom području druge stranke Sporazuma [o EGP-u] ili u Švicarskoj, iznos od 250 eura zamjenjuje se iznosom koji proizlazi iz primjene stavka 3.a točke 2.
[…]
Taj se iznos za svako sljedeće dijete (članak 106. stavak 1.) uvećava iznosom od 250 eura ili iznosom koji ga zamjenjuje.
(8)   1. Ako je porez na dohodak koji proizlazi iz stavaka 1. i 2. manji od nule, valja isplatiti odbitak za jedinog hranitelja ili odbitak za samohrane roditelje.
[…]”
Iznos obiteljskih davanja za djecu koja imaju stalno boravište u drugoj državi članici uređuje Familienbeihilfe-Kinderabsetzbetrag-EU-Anpassungsverordnung (Uredba o prilagodbi obiteljskih doplataka i poreznog odbitka za uzdržavano dijete u Europskoj uniji) od 10. prosinca 2018. (BGBl. II, 318/2018; u daljnjem tekstu: Uredba o prilagodbi).
Članak 2. stavak 1. Uredbe o prilagodbi predviđa:
„Za određivanje iznosâ iz članka 1. utvrđuje se koeficijent ispravka koji se temelji na indeksima koje je [Eurostat] objavio 1. lipnja 2018. u okviru ‚Razine cijena u usporedbi s konačnom potrošnjom kućanstava, uključujući neizravne poreze (EU-28 = 100)’.”
U članku 2. stavku 2. Uredbe o prilagodbi nalazi se tablica koja sadržava koeficijente ispravka primjenjive na različite države. Ti koeficijenti variraju između 0,450 (Bugarska) i 1,520 (Švicarska), pri čemu je onaj za Češku Republiku utvrđen na 0,619.
Savezni porezni zakonik
Člankom 26. Saveznog poreznog zakonika određuje se:
„(1)   Osoba ima domicil u smislu poreznih odredbi ondje gdje stanuje u uvjetima koji omogućuju da se zaključi da će zadržati i upotrebljavati taj smještaj.
(2)   Osoba ima uobičajeno boravište u smislu poreznih odredbi ondje gdje boravi u uvjetima koji upućuju na to da u tom mjestu ili u toj zemlji ne boravi samo privremeno. […]
(3)   S austrijskim državljanima koji imaju ugovor o radu s javnim tijelom i čije se mjesto zaposlenja nalazi u inozemstvu (službenici u inozemstvu) postupa se kao s osobama koje svoje uobičajeno boravište imaju u mjestu u kojem se obavlja služba na temelju koje im se isplaćuje plaća. Isto vrijedi za njihove bračne drugove, ako bračni drugovi stvore stalni dom, i za njihovu maloljetnu djecu koja su dio tog kućanstva.”
Predsudski postupak i postupak pred Sudom
Pismom opomene od 25. siječnja 2019. Komisija je pozvala Republiku Austriju da podnese svoja očitovanja u vezi sa zabrinutostima uzrokovanima stupanjem na snagu, od 1. siječnja 2019., mehanizma prilagodbe koji proizlazi iz izmjena članka 8.a FLAG-a i članka 33. EStG-a putem Godišnjeg poreznog zakona iz 2018. kao i Saveznog zakona od 4. prosinca 2018. (u daljnjem tekstu: mehanizam prilagodbe). Komisija je smatrala da je taj mehanizam prilagodbe iznosa obiteljskih davanja kao i socijalnih i poreznih povlastica koje je ta država članica dodjeljivala radnicima koji imaju djecu, ovisno o razini cijena u državi članici stalnog boravišta djeteta, protivan člancima 7. i 67. Uredbe br. 883/2004, u skladu s kojima se novčana davanja ne mogu uopće smanjiti zbog činjenice da član obitelji, kao što je dijete, boravi u drugoj državi članici. Usto, s obzirom na to da se taj mehanizam prilagodbe u biti ne odnosi na austrijske radnike, već one iz drugih država članica, on predstavlja neizravnu diskriminaciju protivnu načelu jednakog postupanja iz članka 4. Uredbe br. 883/2004 i članka 7. Uredbe br. 492/2011.
Republika Austrija je 25. ožujka 2019. odgovorila Komisiji da članak 67. Uredbe br. 883/2004 dopušta prilagodbu obiteljskih davanja ovisno o mjestu boravišta djeteta. Ta je država članica najprije istaknula da i samo pravo Unije predviđa usporedive mehanizme. Potom, članak 67. Uredbe br. 883/2004 ne zahtijeva da iznos davanja za djecu koja borave u drugoj državi članici treba odgovarati iznosu koji se isplaćuje za djecu koja borave u Austriji. Naposljetku, nema neizravne diskriminacije jer je prilagodba obiteljskih davanja i socijalnih i poreznih povlastica ovisno o razini cijena na području države u kojoj dijete boravi objektivno opravdana te se njome smanjuju troškovi svih radnika.
Budući da nije bila zadovoljna tim odgovorom, Komisija je 26. srpnja 2019. izdala obrazloženo mišljenje u kojem je u biti ostala pri svojem stajalištu. Ona je istaknula činjenicu da su obiteljska davanja i socijalne i porezne povlastice koje se dodjeljuju za djecu određeni u paušalnom iznosu i da se ne prilagođavaju ovisno o razini cijena u različitim regijama Austrije, ovisno o stalnom boravištu djeteta. Prema tome, razlika u iznosima tih davanja i povlastica za djecu koja borave u drugoj državi članici više pogađa radnike migrante nego austrijske radnike i čini neizravnu diskriminaciju. Paušalna priroda iznosa tih davanja i povlastica dokazuje da oni ne ovise o stvarnim troškovima povezanima s uzdržavanjem djeteta i da stoga ne jamče pravičniju raspodjelu troškova koje obitelji snose kako bi zadovoljile potrebe djece.
Dopisom od 24. listopada 2019. Republika Austrija odgovorila je na to obrazloženo mišljenje, pri čemu je navela da iznosi predmetnih obiteljskih davanja kao i socijalnih i poreznih povlastica nisu jednostavno paušalni, nego da odgovaraju stvarnim potrebama korisnika. Usto, činjenica da se predmetna davanja i povlastice dodjeljuju u obliku paušalnih iznosa ne protivi se njihovoj prilagodbi ovisno o razini cijena u mjestu boravišta djece. Takva prilagodba ne predstavlja nejednako postupanje, nego se njome radnicima koji primaju davanja i povlastice jamči ujednačeno smanjenje troškova, neovisno o mjestu stvarnog boravišta djeteta. Pod pretpostavkom da postoji neizravna diskriminacija, ona se opravdava, među ostalim, ciljem ravnomjerne raspodjele izdataka sustava socijalne sigurnosti kao i ciljem uzimanja u obzir platne sposobnosti korisnikâ.
Budući da Komisija nije bila zadovoljna tim odgovorom, podnijela je ovu tužbu zbog povrede obveze.
Odlukama predsjednika Suda od 22. listopada, 6., 12., 19. i 20. studenoga kao i 18. prosinca 2020., Češkoj Republici, Republici Hrvatskoj, Republici Poljskoj, Rumunjskoj, Republici Sloveniji, Slovačkoj Republici i Nadzornome tijelu EFTA-e dopuštena je intervencija u potporu zahtjevima Komisije. Odlukama predsjednika Suda od 20. studenoga i 18. prosinca 2020. Kraljevini Danskoj i Kraljevini Norveškoj odobrena je intervencija u potporu zahtjevima Republike Austrije.
O tužbi
U prilog svojoj tužbi Komisija iznosi dva prigovora. Prvi prigovor temelji se na povredi članaka 7. i 67. Uredbe br. 883/2004, a drugi na povredi članka 4. Uredbe br. 883/2004 i članka 7. stavka 2. Uredbe br. 492/2011.
Prvi prigovor, koji se temelji na povredi članaka 7. i 67. Uredbe br. 883/2004
Argumentacija stranaka
Komisija smatra da je Republika Austrija povrijedila obveze koje ima na temelju članaka 7. i 67. Uredbe br. 883/2004 time što je u pogledu radnika osiguranih u austrijskom sustavu socijalne sigurnosti i čija djeca borave u drugoj državi članici uspostavila mehanizam prilagodbe iznosa obiteljskih doplataka i poreznog odbitka za uzdržavano dijete, predviđenih člankom 2. stavkom 1. FLAG-a i člankom 33. stavkom 3. EStG-a.
Komisija ističe da nije sporno da obiteljski doplatak i odbitak za uzdržavano dijete, koji su novčana davanja koja isplaćuje država namijenjena smanjenju troškova koji proizlaze iz uzdržavanja djece, čine obiteljska davanja u smislu članka 1. točke (z) i članka 3. stavka 1. točke (j) Uredbe br. 883/2004. Ta se davanja dodjeljuju bez provođenja individualne i diskrecijske ocjene osobnih potreba, na temelju zakonski određenih kriterija, izračunanih na temelju broja i dobi djece. Republika Austrija nije podnijela dokaz o postojanju odnosa između razine obiteljskih naknada i prosječnog troška uzdržavanja djeteta, pri čemu ta razina ovisi isključivo o dobi djeteta.
No, odredbe članaka 7. i 67. Uredbe br. 883/2004, koje imaju isti cilj, zabranjuju državama članicama da dodjelu ili iznos obiteljskih davanja učine ovisnima o mjestu boravka članova obitelji radnika u državi članici koja isplaćuje davanja (presuda od 18. rujna 2019., Moser,
C-32/18
,
EU:C:2019:752
, t.
36.
). Te su odredbe donesene nakon presude od 15. siječnja 1986., Pinna (
41/84
,
EU:C:1986:1
), kojom je Sud djelomično poništio članak 73. Uredbe Vijeća (EEZ) br. 1408/71 od 14. lipnja 1971. o primjeni sustava socijalne sigurnosti na zaposlene osobe i njihove obitelji koji se kreću unutar Zajednice (
SL 1971., L 149, str. 2
.), čiji je sadržaj u biti preuzet u članku 67. Uredbe br. 883/2004. Iz te presude proizlazi da država članica ne može visinu obiteljskih davanja prilagoditi onima iz druge države članice samo zato što članovi obitelji korisnika borave na području te druge države članice. Mehanizam prilagodbe upravo dovodi do toga da se ta davanja ne dodjeljuju „kao da” članovi obitelji borave u Austriji.
Takvo tumačenje članaka 7. i 67. Uredbe br. 883/2004 potkrijepljeno je člankom 5. točkom (b) te uredbe, kojim se svakoj državi članici nalaže ne samo da uzme u obzir činjenice ili događaje – poput postojanja djece koje daje pravo na davanja – koji su nastali u drugoj državi članici nego da ih uzme u obzir „kao da” su se dogodili na njezinu vlastitom državnom području.
Komisija ističe da se nikakav zaključak ne može izvući iz činjenice da je odlukom šefova država ili vlada, koji su sastali u okviru Europskog vijeća 18. i 19. veljače 2016. o novom rješenju za Ujedinjenu Kraljevinu unutar Europske unije (
SL 2016., C 69
I, str. 1.; u daljnjem tekstu: Novo rješenje za Ujedinjenu Kraljevinu unutar Europske unije), predviđena indeksacija iznosa socijalnih davanja za djecu ovisno o troškovima života u mjestu djetetova boravišta. Prema toj odluci, Komisija je trebala podnijeti prijedlog izmjene Uredbe br. 883/2004. Međutim, zbog povlačenja Ujedinjene Kraljevine Velike Britanije i Sjeverne Irske iz Unije navedena uredba nije ni na koji način izmijenjena. Štoviše, u svojem Prijedlogu uredbe Europskog parlamenta i Vijeća od 13. prosinca 2016. o izmjeni Uredbe br. 883/2004 (COM(2016) 815
final
) Komisija nije uključila mehanizam indeksacije jer su njezine službe izrazile sumnje u pogledu usklađenosti takvog mehanizma s pravom Unije.
Republika Austrija uvodno ističe da je FLAG, pod pojmom „obiteljske naknade”, grupirao više potpora obiteljima koje su postojale prije njegova donošenja 1967. i čija je svrha bila nadoknaditi dio troškova uzdržavanja uzdržavane djece. Obiteljske naknade izračunavaju se prema stvarnim potrebama djece i tipskim troškovima potrebnima za ispunjavanje njihovih potreba u Austriji, pri čemu korisnik nije dužan podnijeti dokaz o stvarno nastalim troškovima. Obiteljski doplatci povećavaju se s dobi djece ili s invaliditetom.
Republika Austrija navodi da se sustav obiteljskih doplataka temelji, s jedne strane, na dodjeli izravnih potpora i, s druge strane, na poreznim pogodnostima. Te naknade snosi Ausgleichsfonds für Familienbeihilfen (Fond za obiteljske naknade, Austrija), čija sredstva ne potječu od radnika, nego od doprinosa koje plaćaju poslodavci. Usto, u skladu s člankom 2. stavkom 1. FLAG-a, sve osobe koje imaju djecu koja borave na austrijskom državnom području imaju pravo na obiteljske doplatke u istom iznosu, neovisno o svim uvjetima obavljanja profesionalne djelatnosti ili visini doprinosa koje plaća poslodavac.
Prema mišljenju Republike Austrije, svrha odbitka poreza za uzdržavano dijete nije osiguravanje izravnog davanja roditeljima, nego pokrivanje dijela troškova koji su obično povezani s uzdržavanjem djece. Taj porezni odbitak trebao bi ponovno uspostaviti određenu poreznu pravičnost između osoba bez djece i onih koje imaju djecu. S ekonomskog stajališta, odbitak za uzdržavano dijete predstavlja uvećanje obiteljskih doplataka koji se financiraju općim poreznim prihodima.
Republika Austrija navodi da je do uvođenja obiteljskih doplataka došlo u razdoblju u kojem je migracija radnika bila manja. Zbog povećanog kretanja radnika unutar Unije neizdiferencirani izvoz obiteljskih doplataka i odbitka za uzdržavano dijete rezultirao bi povećanjem poremećaja unutar austrijskog sustava obiteljskih davanja. Mehanizam prilagodbe omogućava ispravljanje tih poremećaja uzimajući u obzir razlike u razinama cijena između država članica koje je objavio Eurostat. Stoga nije riječ samo o mjeri uštede.
Što se tiče tumačenja članaka 7. i 67. Uredbe br. 883/2004, Republika Austrija najprije tvrdi da potonja odredba, koja se posebno odnosi na situaciju članova obitelji koji borave u drugoj državi članici, ima prednost pred člankom 7., kojim se izražava opće pravilo. Stoga se ta država članica ograničava samo na ispitivanje usklađenosti mehanizma prilagodbe s obzirom na članak 67. te uredbe i tvrdi da je mehanizam prilagodbe u skladu s ciljevima te odredbe, kako ju tumači Sud, osobito u svojoj presudi od 18. rujna 2019., Moser (
C-32/18
,
EU:C:2019:752
, t.
35.
). Naime, dodjela i iznos obiteljskih doplataka i poreznog odbitka za uzdržavano dijete ne ovise o boravištu djeteta u Austriji. Budući da troškovi uzdržavanja djece ovise o razini cijena u državi članici njihova boravišta, a ta razina varira od jedne države članice do druge, iznos tih davanja trebalo bi prilagoditi kako bi se osiguralo da je dodijeljen „kao da” članovi obitelji žive u Austriji. To tumačenje potkrijepljeno je uvodnom izjavom 16. navedene uredbe kao i sudskom praksom Suda, osobito presudama od 27. rujna 1988., Lenoir (
313/86
,
EU:C:1988:452
, t.
16.
) i od 18. rujna 2019., Moser (
C-32/18
,
EU:C:2019:752
, t.
53.
i
54.
). Stoga Republika Austrija smatra da je, s obzirom na to da je cilj obiteljskih doplataka i poreznog odbitka za uzdržavano dijete naknaditi roditeljima dio troškova uzdržavanja djece, dopušteno prilagoditi iznos tih davanja ovisno o razini cijena u državi članici boravišta djece.
Nadalje, Republika Austrija ističe da, suprotno situaciji iz koje proizlazi presuda od 15. siječnja 1986., Pinna (
41/84
,
EU:C:1986:1
), na koju se poziva Komisija, mehanizam prilagodbe ne isključuje izvoz obiteljskog davanja u druge države članice. Odražavajući trošak života, taj mehanizam prilagodbe jamči dodjelu davanja iste vrijednosti za svu djecu.
Naposljetku, Republika Austrija ističe da je cilj Novog rješenja za Ujedinjenu Kraljevinu unutar Europske unije, što se tiče izvoza obiteljskih davanja, bio uzeti u obzir visinu davanja dodijeljenih u državi boravišta djece i voditi računa o razlikama u razinama cijena između država članica. Iako to rješenje nikada nije stupilo na snagu, Europsko vijeće je smatralo da su tako predviđene mjere u pogledu Ujedinjene Kraljevine u potpunosti usklađene s Ugovorima. Komisija je i sama te mjere smatrala spojivima s člankom 48. UFEU-a. U tom pogledu Republika Austrija pojašnjava da nije bila potrebna nikakva prilagodba Uredbe br. 492/2011, što dokazuje da članak 7. te uredbe, kao i članak 4. Uredbe br. 883/2004, ne propisuju pravilo koje premašuje načelo nediskriminacije utvrđeno u primarnom pravu. Republika Austrija navodi da izmjena Uredbe br. 883/2004 nije bila potrebna u slučajevima u kojima država članica u slučaju izvoza obiteljskog davanja povezanog s ekonomskom i društvenom okolinom u toj državi članici, prilagodi iznos tog davanja, kako na više tako i na niže, u skladu s objektivnim pravilima.
Ocjena Suda
Uvodno valja utvrditi da nije sporno da obiteljski doplatci i porezni odbitak za uzdržavano dijete iz prvog prigovora predstavljaju obiteljska davanja u smislu članka 1. točke (z) Uredbe br. 883/2004 i da se ta uredba, s obzirom na to da se primjenjuje na sva zakonodavstva koja se odnose na grane socijalne sigurnosti u vezi s obiteljskim davanjima, primjenjuje na mehanizam prilagodbe.
Stoga obiteljski doplatci i porezni odbitak za uzdržavano dijete moraju, posebice, biti u skladu s člankom 7. Uredbe br. 883/2004, koji predviđa da ako tom uredbom nije drugačije predviđeno, takva davanja „ne podliježu nikakvom smanjenju, izmjeni, obustavi, ukidanju ili pljenidbi po računu zbog činjenice da korisnik ili članovi njegove obitelji borave u državi članici različitoj od one u kojoj se nalazi ustanova nadležna za pružanje davanja.”
U tom je pogledu važno podsjetiti na to da članak 67. Uredbe br. 883/2004 uspostavlja načelo na temelju kojeg osoba može tražiti obiteljska davanja za članove svoje obitelji koji borave u državi članici koja nije nadležna za njihovu isplatu kao da oni borave u prvoj državi članici (presuda od 22. listopada 2015., Trapkowski,
C-378/14
,
EU:C:2015:720
, t.
35.
).
Budući da članak 67. Uredbe br. 883/2004 preuzima zahtjeve iz njezina članka 7., osobito u pogledu obiteljskih davanja, povreda te prve odredbe također dovodi do povrede druge odredbe.
Usto, Sud je već više puta presudio da je cilj članaka 7. i 67. Uredbe br. 883/2004 spriječiti da država članica dodjelu ili iznos obiteljskih davanja učini ovisnima o boravku članova obitelji radnika u državi članici koja isplaćuje davanja (vidjeti, posebice, presudu od 25. studenoga 2021., Finanzamt Österreich (Obiteljska naknada za stručnjaka za razvojnu pomoć),
C-372/20
,
EU:C:2021:962
, t.
76.
i navedenu sudsku praksu).
Stoga članak 67. Uredbe br. 883/2004 treba tumačiti na način da zahtijeva strogu ekvivalentnost između iznosa obiteljskih davanja koje država članica isplaćuje radnicima čiji članovi obitelji borave u toj državi članici i onima čiji članovi obitelji imaju boravište u drugoj državi članici. Suprotno tvrdnjama Republike Austrije, razlike u kupovnoj moći između država članica ne opravdavaju, s obzirom na tu odredbu, to da država članica toj drugoj kategoriji osoba može isplatiti davanja u iznosu različitom od onoga koji se dodjeljuje osobama iz prve kategorije.
Točno je da načelo jednakog postupanja uspostavljeno člankom 67. Uredbe br. 883/2004 nije apsolutno, u smislu da se – ako se može priznati više prava na temelju različitih zakonodavstava – primjenjuju pravila za sprečavanje preklapanja predviđena člankom 68. te uredbe (presuda od 18. rujna 2019., Moser,
C-32/18
,
EU:C:2019:752
, t.
40.
i navedena sudska praksa).
Kada je upravo riječ o članku 68. stavku 2. Uredbe br. 883/2004, Sud je utvrdio da takva pravila o zabrani preklapanja imaju za cilj korisniku davanja koje isplaćuje više država članica zajamčiti ukupan iznos davanja koji je istovjetan najpovoljnijem iznosu davanja koji mu se mora isplatiti na temelju zakonodavstva jedne od tih država (presuda od 18. rujna 2019., Moser,
C-32/18
,
EU:C:2019:752
, t.
42.
i navedena sudska praksa).
Stoga se ispitivanje postupanja prema radnicima iz Uredbe br. 883/2004 treba odnositi na gospodarsku vrijednost tih davanja ovisno ne o kupovnoj moći i visini cijena u mjestu boravišta dotičnih osoba, nego o iznosu davanja koja se isplaćuju.
S obzirom na fikciju predviđenu člankom 67. Uredbe br. 883/2004, prema kojoj osoba može tražiti obiteljska davanja za članove svoje obitelji koji borave u državi članici različitoj od one koja je nadležna za isplatu tih davanja kao da borave u potonjoj državi članici i uzimajući u obzir činjenicu da radnici migranti moraju moći koristiti socijalne politike države članice domaćina pod istim uvjetima kao i nacionalni radnici, s obzirom na to da doprinose financiranju tih politika poreznim i socijalnim doprinosima koje u toj državi plaćaju na temelju poslova koje kao zaposlene osobe tamo obavljaju (vidjeti, u tom smislu, presudu od 10. srpnja 2019., Aubriet,
C-410/18
,
EU:C:2019:582
, t.
33.
i navedenu sudsku praksu), države članice ne mogu – a da ne povrijede navedenu uredbu – provesti prilagodbu obiteljskih davanja ovisno o državi boravišta korisnikove djece.
Valja utvrditi da je upravo to slučaj u ovom predmetu. Naime, samo korisnici obiteljskih davanja čija djeca borave izvan austrijskog državnog područja podliježu mehanizmu prilagodbe tih iznosa ovisno o razini cijena i kupovnoj moći u mjestu boravišta njihove djece. Takav mehanizam ne primjenjuje se na obiteljska davanja dodijeljena u korist djece koja borave u različitim regijama Austrije iako među tim regijama postoje razlike u razinama cijena koje su usporedive s onima koje mogu postojati između Republike Austrije i drugih država članica.
Osim toga, valja istaknuti da, kao što je to nezavisni odvjetnik naveo u točkama 77. do 79. svojeg mišljenja, nije dokazano da se iznos obiteljskih davanja koje je dodijelila Republika Austrija razlikuje ovisno o stvarnom trošku života ili troškovima stvarno nastalima za uzdržavanje djece jer se ti iznosi dodjeljuju paušalno ovisno o broju i, ovisno o slučaju, dobi djece, pa čak i o njihovom invaliditetu.
Stoga se nikakav argument ne može izvući iz činjenice da je Sud u svojoj presudi od 18. rujna 2019., Moser (
C-32/18
,
EU:C:2019:752
, t.
53.
i
54.
) presudio da cilj nacionalnog zakonodavstva ima odlučujuću važnost i da država članica može uzeti u obzir stvarne uvjete plaće u državi zaposlenja. Naime, predmet u kojem je donesena ta presuda odnosio se na doplatak za skrb o djeci koji je, u njegovoj varijanti povezanoj s prihodima, predstavljao davanje koje zamjenjuje profesionalni dohodak i nije se odnosio na obiteljsko davanje koje ni na koji način nije bilo povezano sa stvarnim troškovima i čiji je iznos određen bez ikakve individualne i diskrecijske ocjene osobnih potreba korisnika, na temelju zakonski definirane situacije (vidjeti, u tom smislu, presudu od 2. travnja 2020., Caisse pour l’avenir des enfants (Dijete bračnog druga pograničnog radnika),
C-802/18
,
EU:C:2020:269
, t.
36.
).
Osim toga, iako je točno, kao što je to istaknula Republika Austrija, da je Sud u svojoj presudi od 27. rujna 1988., Lenoir (
313/86
,
EU:C:1988:452
), priznao da su davanja namijenjena za pokrivanje određenih troškova nastalih zbog početka nove školske godine kod djece usko povezana sa socijalnim okruženjem i, prema tome, boravištem dotičnih osoba, tako da se može uzeti u obzir to mjesto boravišta, činjenica je da je Sud u točki 16. te presude presudio da, ako su periodička novčana davanja dodijeljena „isključivo s obzirom na broj i, ovisno o okolnostima, dob članova obitelji dodjela tih davanja ostaje opravdana bez obzira na boravište korisnika i njegove obitelji”. Republika Austrija stoga iz te presude ne može izvući niti jedan argument.
Naposljetku, kada je riječ o relevantnosti presude od 15. siječnja 1986., Pinna (
41/84
,
EU:C:1986:1
), na koju se poziva Republika Austrija, dovoljno je istaknuti – kao što je to napomenuo nezavisni odvjetnik u točki 70. svojeg mišljenja – da je predmet spora u kojem je donesena ta presuda bila razlika u pogledu iznosa ili stopa davanja ovisno o državi u kojoj su boravili dotični članovi obitelji, što je za učinak imalo smanjenje prava koja je stekao radnik migrant i, posljedično, povredu cilja osiguravanja slobodnog kretanja radnika u Uniji. Sud je smatrao da se, s obzirom na temeljnu slobodu slobodnog kretanja radnika, propisi Unije moraju suzdržati od uvođenja dodatnih razlika uz one koje već proizlaze iz neusklađenosti nacionalnih zakonodavstava u području socijalne sigurnosti. Međutim, ta ocjena
a fortiori
vrijedi u pogledu nacionalne odredbe koja odstupa od načela jednakog postupanja koje je uspostavio zakonodavac Unije i koje je sadržano u članku 67. Uredbe br. 883/2004.
Što se tiče usklađenosti s pravom Unije mehanizma indeksacije koji je bio predviđen Novim rješenjem za Ujedinjenu Kraljevinu unutar Europske unije, valja istaknuti dva elementa. S jedne strane, taj dogovor nikad nije stupio na snagu te Komisija stoga nije podnijela prijedlog izmjene Uredbe br. 883/2004 koji bi državama članicama omogućio da indeksiraju socijalna davanja za djecu koja borave u državi članici različitoj od one u kojoj boravi radnik. S druge strane i u svakom slučaju, kao što to prikazuje presuda od 15. siječnja 1986., Pinna (
41/84
,
EU:C:1986:1
), da je zakonodavac Unije i usvojio takvu izmjenu, ona bi bila nevaljana s obzirom na članak 45. UFEU-a.
S obzirom na prethodno navedeno, prvi prigovor, koji se temelji na povredi obveza koje proizlaze iz članka 67. Uredbe br. 883/2004, treba smatrati osnovanim.
Drugi prigovor, koji se temelji na povredi članka 4. Uredbe br. 883/2004 i članka 7. stavka 2. Uredbe br. 492/2011
Argumentacija stranaka
Komisija smatra da je Republika Austrija povrijedila obveze koje za nju proizlaze iz načela jednakog postupanja predviđenog člankom 4. Uredbe br. 883/2004 i člankom 7. stavkom 2. Uredbe br. 492/2011 jer je uvela mehanizam prilagodbe – ovisno o mjestu boravišta djeteta – obiteljskog doplatka i odbitka za uzdržavano dijete kao i „Familienbonusa Plus”, predviđenog člankom 33. stavkom 3.a EStG-a, te odbitka za jedinog hranitelja, odbitka za samohrane roditelje i odbitka za uzdržavanje, predviđenih člankom 33. stavkom 4. EStG-a.
Komisija podsjeća na to da se člankom 4. Uredbe br. 883/2004 i člankom 7. stavkom 2. Uredbe br. 492/2011 konkretizira, u njihovim odgovarajućim područjima, načelo jednakog postupanja predviđeno u članku 45. stavku 2. UFEU-a, kojim se dotične radnike štiti od svake diskriminacije, bilo izravne ili neizravne, koja se temelji na državljanstvu i koja proizlazi iz nacionalnih zakonodavstava država članica. Posebice su obuhvaćene sve socijalne i porezne povlastice koje se, neovisno o tome jesu li povezane s ugovorom o radu, općenito priznaju domaćim radnicima, prije svega zbog njihova objektivnog svojstva radnika ili same činjenice da se njihovo redovno boravište nalazi na državnom području (presuda od 12. svibnja 1998., Martínez Sala,
C-85/96
,
EU:C:1998:217
, t.
25.
).
Komisija tvrdi da iz presude od 2. travnja 2020., Caisse pour l’avenir des enfants (Dijete bračnog druga pograničnog radnika) (
C-802/18
,
EU:C:2020:269
, t.
45.
i navedena sudska praksa) proizlazi da su obiteljski doplatak i odbitak za uzdržavano dijete istodobno obiteljska davanja na koja se primjenjuje načelo jednakog postupanja, navedeno u članku 4. Uredbe br. 883/2004, i socijalne povlastice, koje su uređene člankom 7. stavkom 2. Uredbe br. 492/2011. „Familienbonus Plus”, odbitak za jedinog hranitelja, odbitak za samohrane roditelje i odbitak za uzdržavanje umanjuju iznos poreza na dohodak. Budući da se pretpostavlja da je korisnik porezni obveznik u Austriji, te mjere su porezne olakšice koje podliježu načelu jednakog postupanja iz članka 7. stavka 2. Uredbe br. 492/2011.
Komisija ponavlja da mehanizam prilagodbe uglavnom utječe na radnike migrante čiji članovi obitelji borave izvan države članice koja pruža usluge.
Iz pripremnih akata za donošenje mehanizma prilagodbe proizlazi da je austrijski zakonodavac imao za cilj smanjenje proračunskih rashoda države. On je pretpostavio da su korisnici obiteljskih davanja i socijalnih i poreznih povlastica čija djeca žive u državama članicama u kojima je razina cijena niža od one utvrđene u Austriji mnogo brojniji od onih čija djeca borave u državama članicama u kojima je razina cijena viša. Naime, samo u slučaju Švicarske Konfederacije i Kneževine Lihtenštajn mehanizam prilagodbe dovodi do većeg ili jednakog iznosa od paušalnog iznosa koji se isplaćuje u Austriji.
Komisija dodaje da se mehanizam prilagodbe ne primjenjuje na situaciju djece austrijskih službenika upućenih u inozemstvo, iako u pogledu kriterija ocjene usporedivosti situacija koje je razvio Sud ne postoji nikakva razlika između tih austrijskih službenika i radnika migranata čija djeca ne borave u Austriji.
Stoga mehanizam prilagodbe dovodi do neizravne diskriminacije na štetu radnika migranata, za koju se čini da se ne može opravdati nijednim legitimnim ciljem.
Komisija napominje da se obiteljska davanja i socijalne i porezne povlastice koji podliježu mehanizmu prilagodbe ne izračunavaju s obzirom na razinu cijene u mjestu djetetova boravišta. Njihov je paušalni iznos ujednačen na cijelom austrijskom državnom području, unatoč razlici u kupovnoj moći između različitih regija.
Komisija smatra da je proturječno da Republika Austrija tvrdi da su obiteljska davanja kao i socijalne i porezne povlastice koje podliježu mehanizmu prilagodbe povezani s troškovima koji su stvarno nastali za uzdržavanje djece, a pritom isključuje prilagodbu njihovih iznosa ovisno o razlici u kupovnoj moći između austrijskih regija, koja iznosi 8 % između Landa Wien i Donje Austrije, i to unatoč tomu što smatra da je takva prilagodba nužna zbog razlika u kupovnoj moći u odnosu na Saveznu Republiku Njemačku ili Talijansku Republiku, koje se procjenjuju na samo 2,6 % i 5,2 %.
Komisija smatra da mehanizam usklađivanja nije usporediv s koeficijentima ispravka koji se primjenjuju na primitke od rada dužnosnika Europske unije i na financijske potpore. Konkretno, koeficijent ispravka se ne određuje ovisno o mjestu boravišta djece, nego o mjestu zaposlenja dužnosnika ili mjestu isplate predmetne financijske pomoći.
Komisija podsjeća na to da opravdanje postojanja eventualne diskriminacije koje se temelji na cilju koji se nastoji postići, a koji se sastoji od zaštite od opasnosti narušavanja financijske ravnoteže sustava socijalne sigurnosti, pretpostavlja da ta opasnost mora biti ozbiljna. Međutim, iz izvješća Rechnungshofa (Revizorski sud, Austrija), naslovljenog „Familienbeihilfe – Ziele und Zielerreichung, Kosten und Kontrollsystem” (Obiteljski doplatak – ciljevi i provedba ciljeva, troškovi i sustav nadzora), objavljenog u srpnju 2018. (u daljnjem tekstu: izvješće Revizorskog suda) na koje se pozvala sama Republika Austrija tijekom predsudskog postupka, proizlazi da je potpora državnog proračuna za potrebe financiranja obiteljskih davanja postala potrebna uslijed povećanja paušalnih iznosa i istodobnog smanjenja izvora financiranja obiteljskih davanja. Osim toga, obiteljska davanja namijenjena djeci koja borave u drugoj državi članici predstavljaju samo oko 6 % svih isplata, a posljedice tih davanja na financiranje obiteljskih davanja ponajprije se mogu pripisati nepostojanju odgovarajućih kontrola nad uvjetima za dodjelu tih davanja od strane austrijskih tijela.
Stoga se Republika Austrija, kao opravdanje, ne može pozivati na to da je morala reagirati na nestabilnosti koje je prouzrokovala financijska potpora radnicima migrantima, osobito s obzirom na činjenicu da radnici koji su državljani drugih država članica pridonose financiranju austrijskog socijalnog i poreznog sustava na isti način kao i austrijski radnici, neovisno o mjestu boravišta njihove djece.
Želja austrijskog zakonodavca da osigura da obiteljska davanja ili socijalne i porezne povlastice budu jednake vrijednosti za svu djecu, neovisno o njihovu mjestu boravišta, ne predstavlja opravdanje koje se temelji na važnom razlogu u općem interesu. Osim toga, opravdanjima koja se temelje na razmatranjima povezanima s jednakošću postupanja i dosljednošću mehanizma prilagodbe proturječi iznimka od mehanizma prilagodbe u korist austrijskih dužnosnika upućenih u inozemstvo.
Republika Austrija negira svaku neizravnu diskriminaciju prema radnicima migrantima. Ona podsjeća na to da je cilj dodjele socijalnih i poreznih povlastica roditeljima nadoknaditi dio troškova uzdržavanja djece koju moraju uzdržavati. Kako bi se postigao taj cilj, valja razlikovati situaciju radnika čija djeca borave u inozemstvu od one radnika čija djeca borave u Austriji. Te situacije nisu materijalno usporedive zbog razlika u troškovima života u državama članicama. Mehanizam prilagodbe ne dovodi do nejednakog postupanja u jednakim situacijama, nego se njime jamči da se u različitim situacijama postupa na različit način.
Republika Austrija navodi više primjera mehanizama prilagodbe obiteljskih davanja ovisno o mjestu boravišta koji se smatraju zakonitima, osobito s obzirom na pravo Unije. Ta država članica, koju podupire Kraljevina Danska, ističe da se – prema stajalištu Europskog odbora za socijalna prava, koji je zadužen za provedbu Europske socijalne povelje potpisane u Torinu 18. listopada 1961., kao i njezine izmjene od 3. svibnja 1996. – zahtjevu nediskriminacije iz članka 12. stavka 4. navedene povelje ne protivi prilagodba davanja iz sustava socijalne sigurnosti isplaćenih za dijete koje boravi u drugoj državi u kojoj su troškovi života znatno manji.
Prema mišljenju Republike Austrije, mehanizam prilagodbe usporediv je s koeficijentom ispravka predviđenim Pravilnikom o osoblju za dužnosnike Europske unije koji, kako bi im se zajamčila ista kupovna moć, neovisno o njihovu mjestu zaposlenja, uzima u obzir razlike u troškovima života između država članica. Program Erasmus+ sadržava usporedivo pravilo radi prilagodbe iznosa bespovratnih sredstava za troškove boravka i putovanja studenta.
Osim toga, iz zaključaka Vijeća od 9. listopada 2020. o Jačanju zaštite minimalnog dohotka radi suzbijanja siromaštva i socijalne isključenosti uslijed pandemije bolesti COVID-19 i nakon nje (11721/2/20), a osobito iz upućivanja na Preporuku Vijeća 92/441/EEZ od 24. lipnja 1992. o zajedničkim kriterijima o dostatnim resursima i socijalnoj pomoći u sustavima socijalne zaštite (
SL 1992., L 245, str. 46
.), proizlazi da se radi dodjele davanja za koja se smatra da podmiruju određenu potrebu mora valjano uzeti u obzir razina života i razina cijena u državi boravka.
Suprotno Komisijinim tvrdnjama, razlike u kupovnoj moći ili razini cijena vrlo su malene unutar Austrije u odnosu na razlike koje postoje među državama članicama. Republika Austrija tvrdi da bi prilagodba obiteljskih davanja ovisno o regijama iste države članice dovela do poteškoća koje bi opravdavale primjenu Eurostatova izračuna prosječne vrijednosti po državi. To bi imalo pozitivnu stranu da čini objektivan kriterij koji se ne preispituje u slučajevima u kojima postoje male razlike u kupovnoj moći u odnosu na situaciju koja postoji, primjerice, u Njemačkoj ili u Italiji.
Nadalje, Sud je već priznao, s jedne strane, da je zakonito utvrditi jedinstvene iznose za velike regije (presuda od 24. veljače 2015., Sopora,
C-512/13
,
EU:C:2015:108
, t.
34.
) i, s druge strane, da razlike u troškovima života između država članica mogu biti zakonski kriterij razlikovanja (presude od 17. srpnja 1963., Italija/Komisija,
13/63
,
EU:C:1963:20
, i od 18. rujna 2014., Bundesdruckerei,
C 549/13
,
EU:C:2014:2235
, t.
34.
).
Republika Austrija osporava Komisijin argument prema kojem mehanizam prilagodbe predstavlja neizravnu diskriminaciju jer se ne primjenjuje na djecu koja borave u državi u koju je upućen jedan od njihovih roditelja koji ima status austrijskog državnog službenika. Ona ističe da položaj upućenog službenika nije usporediv s onim radnika migranta, kako s pravnog tako i s materijalnog gledišta.
S jedne strane, međunarodno pravo, pravo Unije i nacionalno pravo priznaju posebnost situacije službenika upućenih u inozemstvo. Iz članka 45. stavka 4. UFEU-a te članka 11. stavka 3. točke (b) i članka 13. stavka 4. Uredbe br. 883/2004 proizlazi da službenici upućeni u inozemstvo u državi primateljici nemaju pravo na obiteljske doplatke ni, slijedom toga, na plaćanje razlika ili dodatna davanja povezana s njihovom obiteljskom situacijom. Usto, na temelju austrijskog prava, smatra se da službenici u inozemstvu obavljaju svoju djelatnost na državnom području u pogledu njihova sustava socijalnog osiguranja kao i poreznog položaja. U građanskim stvarima oni i dalje podliježu općoj nadležnosti austrijskih sudova.
S druge strane, situacija radnika migranata razlikuje se od situacije službenika utoliko što premještaj – na državnom području ili u inozemstvo – čini sastavni dio njihove djelatnosti. Iako se partneri i djeca službenika upućenih u inozemstvo općenito sele s njima, prebivalište i središte interesa obitelji i dalje ostaju, u pravilu, u Austriji.
Kad bi se prihvatilo da je položaj službenika upućenih u inozemstvo usporediv s položajem radnika migranata, to bi značilo da su prvi, koji su isključeni iz mehanizma prilagodbe, stavljeni u nepovoljniji položaj u odnosu na druge. Naime, za većinu austrijskih službenika upućenih u druge države članice, Švicarsku ili na područje stranaka Sporazuma o EGP-u, troškovi života bili bi viši od onih u Austriji.
Ako Sud treba smatrati da propisi primjenjivi na austrijske službenike upućene u inozemstvo predstavljaju neizravnu diskriminaciju, Republika Austrija tvrdi da bi takva diskriminacija bila opravdana dužnošću brižnog postupanja države prema svojim službenicima, koja je povezana s njihovom obvezom lojalnosti prema državi, pri čemu ta dva elementa predstavljaju važne razloge u općem interesu.
Osim toga, Republika Austrija navodi da je – ako Komisija u međuvremenu želi tvrditi da je austrijski propis nedosljedan – taj prigovor nedopušten jer nije bio istaknut u obrazloženom mišljenju.
U svakom slučaju, Republika Austrija smatra da je taj prigovor neosnovan. Pravila koja se primjenjuju na službenike upućene u inozemstvo, iako odstupaju od općih pravila koja se primjenjuju u Austriji, ipak predstavljaju dio dosljednog sustava koji se temelji na međunarodnom pravu i pravu Unije. Ta se pravila odnose na otprilike 400 austrijskih službenika upućenih u inozemstvo na područje stranaka Sporazuma o EGP-u ili Švicarske. Samo jedan dio tih dužnosnika prima obiteljske doplatke. Stoga treba uzeti u obzir sudsku praksu Suda prema kojoj svaka iznimka od nacionalnog propisa njega ne čini nedosljednim. Odredbe o izuzećima koje imaju posebno ograničeno područje primjene ne omogućuju zaključak da postoji nedosljednost (presuda od 19. svibnja 2009., Komisija/Italija,
C-531/06
,
EU:C:2009:315
, t.
69.
i
73.
).
Podredno, Republika Austrija tvrdi da, čak i da se može utvrditi neizravna diskriminacija, ona je opravdana legitimnim ciljem i ne prekoračuje ono što je nužno za postizanje tog cilja.
Kao prvo, Komisija nije dokazala da je austrijski zakonodavac ostvarivao konkretan cilj proračunskih ušteda. Taj navod Komisije opovrgnut je pripremnim radovima za donošenje mehanizma prilagodbe i, osobito, ocjenom njegovih posljedica u pogledu učinkovitosti.
Kao drugo, što se tiče obiteljskih doplataka i odbitka za uzdržavano dijete, Republika Austrija tvrdi da je, kada su ta obiteljska davanja prestala ispunjavati svoj cilj koji se sastoji u naknadi dijela troškova koji su obično povezani s uzdržavanjem djece, zato što se njihov iznos bez razlike izvozi u države članice čija je razina cijena bila različita od one u Republici Austriji, postalo potrebno uvesti mehanizam prilagodbe. Naime, cilj tog mehanizma je ponovno uspostaviti funkciju potpore pri uzdržavanju djece kao i pravičnost socijalnog sustava. Kako bi se postigao taj društveno-politički cilj, bilo je potrebno ukinuti davanja koja pokazuju viškove ili nedostatke zbog neselektivnosti iznosa obiteljskih doplataka. Budući da mehanizam prilagodbe predviđa uvećanje ili umanjenje iznosa isplaćenih u Austriji, razmjerno razini cijena u državi članici boravišta uzdržavanog djeteta, njime se jamči da svako dijete stvarno prima davanje iste ekonomske vrijednosti. To ne samo da je proporcionalno, već je i u skladu s uvodnom izjavom 12. Uredbe br. 883/2004 koja određuje da načelo preuzimanja činjenica ili događaja ne može dovesti do objektivno neopravdanih rezultata.
Kao treće, što se tiče „Familienbonusa Plus” i drugih poreznih odbitaka, Republika Austrija tvrdi da se mehanizmom prilagodbe jamči da se stvarni troškovi pravično uzmu u obzir i da se prema svim poreznim obveznicima koji obavljaju profesionalnu djelatnost i koji imaju djecu postupa jednako s gledišta njihove platne sposobnosti. Naime, tim se mehanizmom uzimaju u obzir načelo jednakog postupanja i načelo sposobnosti plaćanja poreza. Potonje načelo – utemeljeno u nacionalnim pravnim porecima – ima temelj u pravu Unije u području izravnog oporezivanja i čini opće načelo poreznog prava Unije. Sud je odlučio da usporedivost dviju činjeničnih situacija koje se odnose na naknade dodijeljene za život u inozemstvu „ne postoji s obzirom na cilj koji se nastoji postići primjenom progresivne porezne stope koja se nužno temelji […] na ocjeni platne sposobnosti poreznog obveznika provedenoj na temelju uvjeta života na državnom području dotične države članice” (presuda od 15. rujna 2011., Schulz-Delzers i Schulz,
C-240/10
,
EU:C:2011:591
, t.
37.
).
Kao četvrto, Republika Austrija tvrdi da se, s obzirom na to da se predmetnim mehanizmom prilagodbe jamči dodjela potpore ili olakšice jednake vrijednosti, njime ne prekoračuje ono što je potrebno za ostvarivanje cilja koji se nastoji postići.
Suprotno onomu što tvrdi Komisija, dodatni upravni trošak koji proizlazi iz mehanizma prilagodbe vrlo je ograničen. Naime, za potrebe određivanja države nadležne u skladu s Uredbom br. 883/2004, u velikom broju slučajeva bilo bi u svakom slučaju potrebno utvrditi koja je država boravišta dotičnog djeteta. Broj djece koja borave u drugim državama članicama za koje postoji pravo na obiteljske doplatke porastao je s 1500 u 2002. na oko 130000 u 2016. godini. Revizorski sud je utvrdio da su slučajevi koje obilježava prekogranični karakter „nadzirani češće od nacionalnih situacija zbog kvalifikacije rizika”.
Republika Austrija pojašnjava da diferencirane isplate koje izvršava za djecu koja borave u drugim državama članicama često nadilaze primarna davanja u državi boravišta djece.
Republika Austrija osporava da je nepravično da radnici plaćaju poreze i doprinose u Austriji, sudjelujući na taj način u financiranju obiteljskih davanja i socijalnih i poreznih povlastica, a da ih – kada njihova djeca borave u drugim državama članicama – u konačnici primaju samo u obliku davanja čija je vrijednost prilagođena. Ona smatra da je osnovica za izračun doprinosa poslodavaca irelevantna. Ne postoji nikakav odnos između eventualne porezne obveze i prava na davanja koja isplaćuje država.
Ocjena Suda
[Kako je ispravljeno rješenjem od 6. rujna 2022.] Valja podsjetiti na to da je Sud već presudio da je članak 3. stavak 1. Uredbe Vijeća br. 1408/71, koji je u biti bio sastavljen na isti način kao i članak 4. Uredbe br. 883/2004, za cilj imao – u skladu s člankom 39. UEZ-a, koji je postao članak 45. UFEU-a – u korist osoba na koje se ta uredba primjenjuje osigurati jednakost u području socijalne sigurnosti, bez obzira na državljanstvo, ukidajući bilo kakvu diskriminaciju u tom pogledu koja proizlazi iz nacionalnih zakonodavstva država članica (presuda od 22. lipnja 2011., Landtová,
C-399/09
,
EU:C:2011:415
, t. 42).
Načelo jednakog postupanja utvrđeno u članku 45. UFEU-a konkretizirano je i u članku 7. stavku 2. Uredbe br. 492/2011, koji pobliže navodi da radnik državljanin države članice na državnom području drugih država članica uživa iste socijalne i porezne povlastice kao domaći radnici zato što potonju odredbu treba tumačiti na isti način kao i članak 45. UFEU-a (presuda od 2. travnja 2020., Caisse pour l’avenir des enfants (Dijete bračnog druga pograničnog radnika),
C-802/18
,
EU:C:2020:269
, t.
24.
i
70.
i navedena sudska praksa).
Pojam „socijalna povlastica”, koji se člankom 7. stavkom 2. Uredbe br. 492/2011 proširuje na radnike državljane drugih država članica, obuhvaća sve povlastice koje se, na temelju ugovora o radu ili neovisno o njemu, općenito priznaju domaćim radnicima, prije svega zbog njihova objektivnog svojstva radnika ili same činjenice njihova boravka na državnom području, pri čemu proširenje te povlastice na radnike državljane drugih država članica može olakšati njihovu mobilnost unutar Unije i stoga njihovu integraciju u državi članici domaćinu te se upućivanje u toj odredbi na socijalne povlastice ne smije usko tumačiti (presuda od 2. travnja 2020., Caisse pour l’avenir des enfants (Dijete bračnog druga pograničnog radnika),
C-802/18
,
EU:C:2020:269
, t.
25.
i
29.
i navedena sudska praksa).
Osim toga, iz sudske prakse Suda proizlazi da određena davanja mogu biti i obiteljska davanja u smislu članka 3. stavka 1. točke (j) Uredbe br. 883/2004 i socijalna povlastica u smislu članka 7. stavka 2. Uredbe br. 492/2011 (presuda od 2. travnja 2020., Caisse pour l’avenir des enfants (Dijete bračnog druga pograničnog radnika),
C-802/18
,
EU:C:2020:269
, t.
45.
i
46.
i navedena sudska praksa).
U ovom slučaju nije sporno, kao što je to istaknuo nezavisni odvjetnik u točki 124. svojeg mišljenja, da obiteljski doplatak i odbitak za uzdržavano dijete istodobno predstavljaju i obiteljska davanja na koja se primjenjuje načelo jednakog postupanja predviđeno člankom 4. Uredbe br. 883/2004 i socijalne povlastice koje su obuhvaćene područjem primjene članka 7. stavka 2. Uredbe br. 492/2011, dok „Familienbonus Plus”, odbitak za jedinog hranitelja, odbitak za samohrane roditelje i odbitak za uzdržavanje podliježu jedino načelu jednakog postupanja navedenom u članku 7. stavku 2. Uredbe br. 492/2011.
U svakom slučaju, i članak 4. Uredbe br. 883/2004 i članak 7. stavak 2. Uredbe br. 492/2011 konkretiziraju pravilo jednakog postupanja u području socijalne sigurnosti iz članka 45. UFEU-a. Stoga, te dvije odredbe u načelu treba tumačiti na isti način i u skladu s člankom 45. UFEU-a.
U skladu sa sudskom praksom Suda, takvo razlikovanje na temelju boravka, koje može više naštetiti državljanima drugih država članica, s obzirom na to da nerezidenti najčešće nisu državljani države o kojoj je riječ, predstavlja neizravnu diskriminaciju na temelju državljanstva, koja se može dopustiti samo pod uvjetom da je objektivno opravdana (presuda od 2. travnja 2020., Caisse pour l’avenir des enfants (Dijete bračnog druga pograničnog radnika),
C-802/18
,
EU:C:2020:269
, t.
56.
i navedena sudska praksa).
U ovom se slučaju mehanizmom prilagodbe iznos obiteljskih davanja i socijalnih povlastica na koje se odnosi mijenja ovisno o razini cijena u mjestu boravišta djece. Prilagodbe na viši ili na manji iznos stoga se primjenjuju samo u slučaju djetetova boravišta izvan austrijskog državnog područja. U tim se okolnostima ne može osporiti izravna veza s državom u kojoj djeca borave.
Međutim, kao što je to nezavisni odvjetnik istaknuo u točkama 130. i 131. svojeg mišljenja, smanjenje iznosa obiteljskih davanja kao i socijalnih i poreznih povlastica, koje proizlazi iz kriterija povezanog s boravištem djece uspostavljenog mehanizmom prilagodbe uglavnom pogađa radnike migrante, zato što postoji veća mogućnost da njihova djeca borave u drugoj državi članici (presuda od 20. lipnja 2013., Giersch i dr.,
C-20/12
,
EU:C:2013:411
, t.
44.
). Usto, iz spisa kojim raspolaže Sud proizlazi da su zbog razlika u razini troškova života u tim državama u odnosu na Austriju – koje se očituju u koeficijentima ispravka navedenima u uredbi o prilagodbi – radnici koji su ostvarili svoju slobodu kretanja iz tih država u velikoj većini oni koji primaju obiteljska davanja kao i socijalne i porezne povlastice u manjem iznosu od onih koji se dodjeljuju austrijskim radnicima.
Što se tiče argumenta Republike Austrije prema kojem mehanizam prilagodbe jamči različito postupanje u različitim situacijama zbog razlika u razinama cijena u odnosu na dotične države, dovoljno je istaknuti da obiteljska davanja kao i socijalne i porezne povlastice koji podliježu mehanizmu prilagodbe nisu utvrđeni s obzirom na stvarne troškove koji nastaju uzdržavanjem djece. Naime, ta su davanja i te povlastice paušalni i variraju ovisno o broju i, ovisno o slučaju, dobi djece, bez uzimanja u obzir njihovih stvarnih potreba.
Iz toga slijedi da mehanizam prilagodbe, koji se temelji na kriteriju boravišta u inozemstvu djece za potrebe određivanja iznosa obiteljskih davanja i socijalnih i poreznih povlastica, više utječe na radnike migrante. On stoga predstavlja neizravnu diskriminaciju na temelju državljanstva koja može biti dopuštena samo ako je objektivno opravdana.
Sud je više puta odlučivao da takva neizravna diskriminacija, da bi bila opravdana, mora biti prikladna za ostvarenje legitimnog cilja i ne smije nadilaziti ono što je potrebno za njegovo ostvarenje (presuda od 2. travnja 2020., Caisse pour l’avenir des enfants (Dijete bračnog druga pograničnog radnika),
C-802/18
,
EU:C:2020:269
, t.
58.
i navedena sudska praksa).
Opravdanje na koje se poziva Republika Austrija, prema kojem se prilagodbom iznosa davanja za djecu nerezidente nastoji zajamčiti da potpora i posljedična isplata obiteljskih troškova ima ekonomsku vrijednost koja odgovara vrijednosti davanja za djecu koja borave u Austriji, nije osnovano zbog razloga izloženih u točki 102. ove presude. Štoviše, kao što je to već istaknuto u točki 52. ove presude, obiteljska davanja i predmetne socijalne povlastice nisu podvrgnuti mehanizmu prilagodbe ako djeca borave u Austriji, iako je nesporno da između regija te države članice postoje razlike u razinama cijena koje su usporedive s onima koje mogu postojati između Republike Austrije i drugih država članica. Taj nedostatak dosljednosti u primjeni tog mehanizma potvrđuje da se opravdanje na koje se poziva Republika Austrija ne može prihvatiti.
Osim toga, nejednako postupanje koje proizlazi iz mehanizma prilagodbe ne može se opravdati ciljem osiguravanja funkcije potpore kao i pravičnosti socijalnog sustava na koji se poziva Republika Austrija.
Naime, najprije, kao što je to Komisija istaknula u pisanom dijelu postupka pred Sudom, izvješće Revizorskog suda ne pokazuje ni da postoji opasnost od ozbiljnog ugrožavanja financijske ravnoteže koje bi se moglo otkloniti samo uvođenjem mehanizma prilagodbe niti da je mehanizam prilagodbe pojednostavnio upravljanje obiteljskim davanjima i socijalnim i poreznim povlasticama. Naime, čak i pod pretpostavkom, kao što to tvrdi Republika Austrija, da su dodatni troškovi mehanizma prilagodbe vrlo ograničeni, ostaje činjenica da takvi dodatni troškovi postoje. Međutim, nije sporno, kao što je to pravilno istaknuo nezavisni odvjetnik u točki 142. svojeg mišljenja, da te troškove snose sve osobe koje doprinose državnom proračunu. Usto, iz izvješća Revizorskog suda može se zaključiti da opasnost za financijsku ravnotežu sustava socijalne sigurnosti ne proizlazi iz isplate davanja radnicima čija djeca borave izvan Republike Austrije, s obzirom na to da se procjenjuje da ona predstavljaju samo oko 6 % izdataka na ime obiteljskih davanja, nego bi ta opasnost mogla proizlaziti iz nepostojanja prikladnog nadzora u pogledu dodjele tih davanja.
Nadalje, sloboda kretanja radnika unutar Unije počiva na određenom broju načela, među kojima je i načelo jednakog postupanja. Njegova provedba u području socijalne sigurnosti osigurana je, uostalom, propisima Unije koji se, među ostalim, temelje na načelu jednog mjerodavnog zakonodavstva u tom području. Tim načelom, sadržanim u članku 11. stavku 1. Uredbe br. 883/2004, nastoje se ukloniti nejednakosti u postupanju koje bi za radnike koji se kreću unutar Unije bile prouzrokovane djelomičnim ili potpunim kumuliranjem primjenjivih zakonodavstava. Tako se, u skladu s člankom 11. stavkom 3. te uredbe, kako bi se na najbolji mogući način osiguralo jednako postupanje prema svim osobama zaposlenima na državnom području države članice, na osobu zaposlenu ili samozaposlenu u nekoj državi članici primjenjuje, u pravilu, zakonodavstvo te države članice i ona mora, u skladu s člankom 4. navedene uredbe, ondje uživati ista davanja kao i državljani te države.
Naposljetku, Sud je više puta presudio da radnici migranti doprinose financiranju socijalnih politika države članice domaćina poreznim i socijalnim doprinosima koje uplaćuju u toj državi na temelju poslova koje kao zaposlene osobe tamo obavljaju. Oni, stoga, moraju od njih moći imati koristi pod istim uvjetima kao domaći radnici (presuda od 10. srpnja 2019., Aubriet,
C-410/18
,
EU:C:2019:582
, t.
33.
i navedena sudska praksa). Prema tome, taj element potvrđuje važnost pristupa prema kojem se prema radnicima migrantima treba jednako postupati kad je riječ o obiteljskim davanjima kao i poreznim i socijalnim povlasticama.
U ovom slučaju nije sporno da se austrijski obiteljski doplatci financiraju doprinosima poslodavaca izračunanima na temelju ukupnog iznosa plaća radnika koje zapošljavaju, tako da radnik migrant sudjeluje na isti način kao i nacionalni radnik prilikom određivanja iznosa koje plaća njegov poslodavac, a da se pritom ne uzima u obzir mjesto boravišta djece tih radnika. Isto vrijedi u pogledu „Familienbonusa Plus” i drugih poreznih odbitaka koji podliježu mehanizmu prilagodbe jer se te porezne olakšice financiraju porezom na dohodak radnika a da se pritom ne pravi razlika ovisno o tome imaju li njihova djeca boravište na austrijskom državnom području ili ne.
U tim okolnostima i kao što je to nezavisni odvjetnik istaknuo u točki 146. svojeg mišljenja, valja smatrati da različito postupanje ovisno o mjestu boravišta djeteta dotičnog radnika uvedeno mehanizmom prilagodbe nije ni prikladno ni potrebno kako bi se osigurala funkcija potpore kao i pravičnost socijalnog sustava.
Drugi Komisijin prigovor stoga također treba smatrati osnovanim.
S obzirom na sve prethodno navedeno, valja utvrditi da je:
–
uvođenjem mehanizma prilagodbe koji se primjenjuje na obiteljske doplatke i odbitak za uzdržavano dijete za radnike čija djeca imaju stalno boravište u drugoj državi članici, Republika Austrija povrijedila svoje obveze iz članaka 4. i 67. Uredbe br. 883/2004. kao i iz članka 7. stavka 2. Uredbe br. 492/2011 i
–
uvođenjem za radnike migrante čija djeca imaju stalno boravište u drugoj državi članici mehanizma prilagodbe u vezi s „Familienbonusom Plus”, odbitkom za jedinog hranitelja, odbitkom za samohrane roditelje i odbitkom za uzdržavanje, Republika Austrija povrijedila svoje obveze iz članka 7. stavka 2. Uredbe br. 492/2011.
Troškovi
U skladu s člankom 138. stavkom 1. Poslovnika Suda, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove. Budući da je Komisija postavila zahtjev da se Republici Austriji naloži snošenje troškova i da ona nije uspjela u postupku, potonjoj valja naložiti snošenje troškova.
U skladu s člankom 140. stavcima 1. i 2. Poslovnika, prema kojem države stranke Sporazuma o EGP-u, koje nisu države članice, kao i Nadzorno tijelo EFTA-e snose vlastite troškove ako su intervenirali u postupak, Češka Republika, Kraljevina Danska, Republika Hrvatska, Republika Poljska, Rumunjska, Republika Slovenija, Slovačka Republika, Kraljevina Norveška i Nadzorno tijelo EFTA-e snosit će vlastite troškove.

Slijedom navedenog, Sud (drugo vijeće) proglašava i presuđuje:

1.
Uvođenjem mehanizma prilagodbe koji proizlazi iz izmjena članka 8.a Bundesgesetza betreffend den Familienlastenausgleich durch Beihilfen (Savezni zakon o naknadi obiteljskih troškova kroz doplatke) od 24. listopada 1967., kako je izmijenjen Bundesgesetzom mit dem das Familienlastenausgleichsgesetz 1967, das Einkommensteuergesetz 1988 und das Entwicklungshelfergesetz geändert werden (Savezni zakon o izmjeni Saveznog zakona o naknadi obiteljskih troškova kroz doplatke iz 1967., Saveznog zakona o oporezivanju dohodaka fizičkih osoba iz 1988. i Zakona o pomoćnicima u razvoju) od 4. prosinca 2018., i članka 33. Bundesgesetza über die Besteuerung des Einkommens natürlicher Personen (Savezni zakon o oporezivanju dohodaka fizičkih osoba) od 7. srpnja 1988., kako je izmijenjen Jahressteuergesetzom 2018 (Godišnji porezni zakon za 2018.) od 14. kolovoza 2018. i Saveznim zakonom o izmjeni Saveznog zakona o naknadi obiteljskih troškova kroz doplatke iz 1967., Saveznog zakona o oporezivanju dohodaka fizičkih osoba iz 1988. i Zakona o pomoćnicima u razvoju od 4. prosinca 2018., koji se primjenjuje na obiteljske doplatke i odbitak za uzdržavano dijete za radnike čija djeca imaju stalno boravište u drugoj državi članici, Republika Austrija povrijedila je svoje obveze iz članaka 4. i 67. Uredbe (EZ) br. 883/2004 Europskog parlamenta i Vijeća od 29. travnja 2004. o koordinaciji sustava socijalne sigurnosti kao i iz članka 7. stavka 2. Uredbe (EU) br. 492/2011 Europskog parlamenta i Vijeća od 5. travnja 2011. o slobodi kretanja radnika u Uniji.

2.
Uvođenjem za radnike migrante čija djeca imaju stalno boravište u drugoj državi članici mehanizma prilagodbe koji proizlazi iz izmjena članka 8.a Bundesgesetza betreffend den Familienlastenausgleich durch Beihilfen (Savezni zakon o naknadi obiteljskih troškova kroz doplatke) od 24. listopada 1967., kako je izmijenjen Bundesgesetzom mit dem das Familienlastenausgleichsgesetz 1967, das Einkommensteuergesetz 1988 und das Entwicklungshelfergesetz geändert werden (Savezni zakon o izmjeni Saveznog zakona o naknadi obiteljskih troškova kroz doplatke iz 1967., Saveznog zakona o oporezivanju dohodaka fizičkih osoba iz 1988. i Zakona o pomoćnicima u razvoju) od 4. prosinca 2018., i članka 33. Bundesgesetza über die Besteuerung des Einkommens natürlicher Personen (Savezni zakon o oporezivanju dohodaka fizičkih osoba) od 7. srpnja 1988., kako je izmijenjen Jahressteuergesetzom 2018 (Godišnji porezni zakon za 2018.) od 14. kolovoza 2018. i Saveznim zakonom o izmjeni Saveznog zakona o naknadi obiteljskih troškova kroz doplatke iz 1967., Saveznog zakona o oporezivanju dohodaka fizičkih osoba iz 1988. i Zakona o pomoćnicima u razvoju od 4. prosinca 2018., koji se primjenjuje na „Familienbonus Plus”, odbitak za jedinog hranitelja, odbitak za samohrane roditelje i odbitak za uzdržavanje, Republika Austrija povrijedila je svoje obveze iz članka 7. stavka 2. Uredbe br. 492/2011.

3.
Republici Austriji nalaže se snošenje, osim vlastitih, i troškova Europske komisije.

4.
Češka Republika, Kraljevina Danska, Republika Hrvatska, Republika Poljska, Rumunjska, Republika Slovenija, Slovačka Republika, Kraljevina Norveška i Nadzorno tijelo EFTA-e snosit će vlastite troškove.

Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: njemački