CELEX: 62017TJ0108
REACH
Nařízení (ES) č. 1907/2006
Bis(2-ethylhexyl)-ftalát (DEHP)
Zamítnutí žádosti o vnitřní přezkum rozhodnutí o povolení uvedení na trh jako neopodstatněné
Nesprávné právní posouzení
Zjevně nesprávné posouzení
Článek 10 nařízení (ES) č. 1367/2006

Skutečnosti předcházející sporu
Tím, že Evropská Komise přijala nařízení Komise (EU) č. 143/2011 ze dne 17. února 2011, kterým se mění příloha XIV nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1907/2006 o registraci, hodnocení, povolování a omezování chemických látek (REACH) (
Úř. věst. L 44, s. 2
), zahrnula bis(2-ethylhexyl)-ftalát (DEHP), organickou sloučeninu používanou především ke změkčování plastů na bázi polyvinylchloridů (PVC), do přílohy XIV nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1907/2006 ze dne 18. prosince 2006 o registraci, hodnocení, povolování a omezování chemických látek (REACH), o zřízení Evropské agentury pro chemické látky a o změně směrnice 1999/45/ES a o zrušení nařízení Rady (EHS) č. 793/93 a nařízení Komise (ES) č. 1488/94 a směrnice Rady 76/769/EHS a směrnic Komise 91/155/EHS, 93/67/EHS, 93/105/ES a 2000/21/ES (
Úř. věst. 2006, L 396, s. 1
, oprava
Úř. věst. 2007, L 136, s. 3
), z důvodu toxických vlastností této látky pro reprodukci ve smyslu článku 57 písm. c) tohoto nařízení.
Dne 13. srpna 2013 podaly tři společnosti zajišťující recyklaci odpadu (dále jen „žadatelky o povolení“) společnou žádost o povolení podle článku 62 nařízení č. 1907/2006 ve spojení s čl. 60 odst. 2 tohoto nařízení (dále jen „žádost o povolení“) s cílem uvést DEHP na trh pro následující „použití“:
–
„formulace recyklovaného měkkého polyvinylchloridu (PVC) obsahujícího DEHP ve sloučeninách a suchých směsích;
–
průmyslové použití recyklovaného měkkého PVC obsahujícího DEHP při zpracování polymerů kalandrováním, extruzí, kompresí a vstřikováním za účelem výroby předmětů z PVC“.
Žadatelky o povolení v analýze alternativ přiložené k žádosti o povolení uvedly následující:
„DEHP je změkčovadlo, které se používá již po několik desetiletí pro změkčení PVC za účelem výroby měkkého nebo měkčeného PVC. […]
DEHP se tedy přidává do PVC předtím, než je plast zpracováván na plastové předměty a předtím, než se tyto plastové předměty stanou odpadem, tedy produktem, který potenciálně má hodnotu pro žad[atelky o povolení]. DEHP striktně řečeno nemá žádnou zvláštní funkci pro žadatelky o povolení; je pouze přítomný jako nečistota (z velké části nežádoucí) v odpadu, který je sbírán, tříděn a zpracováván a následně uváděn na trh ve formě ‚recyklátu‘. Omezený výskyt DEHP (nebo jiných změkčovadel) by nicméně teoreticky mohl v recyklovaném produktu představovat jisté přínosy pro následné uživatele (zpracovatele PVC):
–
může zjednodušit zpracování suroviny určené k recyklaci na nové předměty z PVC; a
–
může umožnit zpracovatelům PVC snížit množství čistého (nebo ‚panenského‘) DEHP (nebo jiných změkčovadel), které se přidávají do jejich sloučenin pro výrobu nových předmětů z měkkého PVC“.
V žádosti o povolení žadatelky také upřesnily, že „DEHP pro [ně] nemě[l] žádnou zvláštní funkci“. Tato látka je dle žadatelek o povolení pouze přítomna jako nečistota (z velké části nežádoucí) v odpadu, který je sbírán, tříděn, zpracováván a následně uváděn na trh jako „recyklát“. Z této žádosti o povolení také vyplývá, že omezené množství DEHP v recyklátu může usnadnit jeho zpracování na nové předměty z PVC, jelikož dojde ke snížení množství čistého nebo panenského DEHP nebo jiných změkčovadel, které mohou být přidávány do sloučenin před výrobou nových předmětů z měkkého PVC.
Dne 10. října 2014 vydal Výbor pro posuzování rizik a Výbor pro socioekonomickou analýzu Evropské agentury pro chemické látky (ECHA) stanoviska k žádosti o povolení. Dle Výboru pro posuzování rizik žadatelky o povolení neprokázaly, že rizika pro zdraví pracovníků plynoucí z dvou požadovaných „použití“ byla náležitě kontrolována ve smyslu čl. 60 odst. 2 nařízení č. 1907/2006. Výbor pro socioekonomickou analýzu usoudil, že povolení v daném případě mohlo být uděleno bez ohledu na jisté nedostatky v analýze, kterou předložily žadatelky o povolení, aby prokázaly socioekonomické přínosy plynoucí z „použití“, pro která byla žádost o povolení podána, a na „kvalitativní analýzu“ obsahující problematické prvky.
Dne 22. října 2014 vypracoval Výbor pro posuzování rizik a Výbor pro socioekonomickou analýzu ECHA dokument, který obsahuje společnou a konsolidovanou verzi jejich stanovisek. Tento dokument s referenčním číslem „ECHA/CER/CASE stanovisko č. AFA-0-0000004151-87-17/D“ je nadepsán „Stanovisko k žádosti o povolení používání bis(2-ethylhexyl)-ftalátu (DEHP): [f]ormulace recyklovaného měkkého polyvinylchloridu (PVC) obsahujícího DEHP ve sloučeninách a suchých směsích“. Dne 24. října 2014 zaslala ECHA toto společné konsolidované stanovisko Komisi.
Dne 12. prosince 2014 ECHA aktualizovala a doplnila stávající záznam o DEHP na „seznamu látek pro případné zahrnutí do přílohy XIV“ upravený v čl. 59 odst. 1 nařízení č. 1907/2006 (dále jen „kandidátský seznam“) a identifikovala ji jako látku s vlastnostmi vyvolávajícími narušení endokrinní činnosti, pro kterou existuje vědecký důkaz o možných vážných účincích na lidské zdraví nebo životní prostředí, jež vzbuzují stejné obavy jako účinky jiných látek uvedených v článku 57 písm. a) až e) nařízení č. 1907/2006, to vše ve smyslu článku 57 písm. f) tohoto nařízení.
Žádost o povolení byla také projednána v rámci výboru uvedeného v článku 133 nařízení č. 1907/2006.
Dne 16. června 2016 přijala Komise prováděcí rozhodnutí C(2016) 3549 final, kterým udělila povolení pro použití bis(2-ethylhexyl)-ftalátu (DEHP) v souladu s nařízením č. 1907/2006 (dále jen „rozhodnutí o povolení“). V článku 1 tohoto rozhodnutí Komise udělila povolení pro následující „použití“:
–
„formulace recyklovaného měkkého polyvinylchloridu (PVC) obsahujícího DEHP ve sloučeninách a suchých směsích;
–
průmyslové použití recyklovaného měkkého PVC obsahujícího DEHP při zpracování polymerů kalandrováním, extruzí, kompresí a vstřikováním za účelem výroby předmětů z PVC, kromě hraček a předmětů pro péči o děti, mazacích pryží, hraček pro dospělé (erotických pomůcek a dalších předmětů pro dospělé, při jejichž používání dochází k intenzivnímu kontaktu se sliznicí), předmětů pro domácnost menších než 10 cm, které děti mohou sát nebo žvýkat, spotřebitelských textilií a oděvů určených k nošení na holé kůži a kosmetických přípravků a materiálů určených pro styk s potravinami regulovanými odvětvovými právními předpisy Unie“.
Podle článku 1 rozhodnutí o povolení bylo povolení v zásadě uděleno na základě čl. 60 odst. 4 nařízení č. 1907/2006 pod podmínkou, že opatření k řízení rizik a provozní podmínky popsané ve zprávě o chemické bezpečnosti, která byla předložena v souladu s čl. 62 odst. 4 písm. d) téhož nařízení, budou plně uplatněny pro každé příslušné použití, a dále že poměr DEHP v měkkém recyklovaném PVC, v jeho sloučeninách a suchých směsích nepřekročí 20 hmotnostních procent.
V článku 2 rozhodnutí o povolení Komise určila dobu přezkumu povolení, upravenou v čl. 60 odst. 9 písm. e) nařízení č. 1907/2006, na čtyři roky od data zániku povolení stanoveného v příloze XIV nařízení č. 1907/2006, totiž 21. února 2019. V článku 3 rozhodnutí o povolení Komise stanovila opatření pro sledování povolení ve smyslu čl. 60 odst. 9 písm. f) nařízení č. 1907/2006.
V článku 4 rozhodnutí o povolení Komise upřesnila, že toto rozhodnutí je určeno žadatelkám o povolení.
V bodě 8 odůvodnění rozhodnutí o povolení Komise prohlásila, že nařízení č. 1907/2006 „se nepoužije na odpad, který je definovaný ve směrnici Evropského parlamentu a Rady 2008/98/ES“, a že „povolení uvést na trh a používat sloučeniny a suché směsi recyklovaného měkkého PVC obsahujícího DEHP podle článku 64 [nařízení č. 1907/2006] se tudíž uplatní, pokud tyto sloučeniny a suché směsi přestaly být odpadem podle článku 6 této směrnice“.
Žalobkyně, ClientEarth, která je neziskovou organizací, jejímž cílem je především ochrana životního prostředí, požádala dopisem ze dne 2. srpna 2016 (dále jen „žádost o vnitřní přezkum“) Komisi, aby provedla vnitřní přezkum rozhodnutí o povolení podle článku 10 nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1367/2006 ze dne 6. září 2006 o použití ustanovení Aarhuské úmluvy o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí na orgány a subjekty Společenství (
Úř. věst. 2006, L 264, s. 13
).
Rozhodnutím C(2016) 8454 final ze dne 7. prosince 2016 (dále jen „rozhodnutí o žádosti o vnitřní přezkum“) Komise zamítla žádost o vnitřní přezkum v zásadě z důvodu, že byla zcela neopodstatněná.
Řízení a návrhová žádání účastnic řízení
Návrhem došlým kanceláři Tribunálu dne 17. února 2017 podala žalobkyně projednávanou žalobu.
Žalobní odpověď došla kanceláři Tribunálu dne 4. května 2017.
Podáním došlým kanceláři Tribunálu dne 29. května 2017 podala ECHA návrh na vstup do řízení jako vedlejší účastnice na podporu návrhových žádání Komise. Rozhodnutím předsedy pátého senátu Tribunálu ze dne 29. června 2017 bylo vyhověno žádosti o vstup do řízení.
Replika byla soudní kanceláři Tribunálu předložena dne 22. června 2017 a duplika dne 21. srpna 2017.
Dne 21. srpna 2017 podala ECHA kanceláři Tribunálu spis vedlejšího účastníka.
Žalobkyně navrhuje, aby Tribunál:
–
prohlásil žalobu za přípustnou a opodstatněnou;
–
zrušil rozhodnutí o žádosti o vnitřní přezkum;
–
zrušil rozhodnutí o povolení;
–
uložil Komisi náhradu nákladů řízení;
–
„nařídil jakékoli další opatření, které uzná za vhodné“.
Komise navrhuje, aby Tribunál:
–
žalobu zamítl,
–
uložil žalobkyni náhradu nákladů řízení.
ECHA navrhuje, aby Tribunál:
–
žalobu zamítl,
–
uložil žalobkyni náhradu nákladů řízení.
Právní otázky
K návrhu na zrušení rozhodnutí o povolení
Ačkoli Komise, podporovaná ECHA, formálně nevznesla námitku nepřípustnosti podle článku 130 jednacího řádu Tribunálu, namítá částečnou nepřípustnost této žaloby v rozsahu, v němž se žalobkyně ve třetím bodě návrhových žádání domáhá zrušení rozhodnutí o povolení.
Zaprvé dle Komise rozhodnutí o povolení v zásadě není předmětem této žaloby na neplatnost. Zadruhé dle Komise nemá žalobkyně aktivní legitimaci k napadení rozhodnutí o povolení podle článku 263 SFEU.
Žalobkyně na jednání upřesnila, že nenapadá přímo rozhodnutí o povolení, jelikož má za to, že nemá nezbytnou aktivní legitimaci k tomu, aby podala žalobu na základě článku 263 SFEU proti tomuto rozhodnutí. Je tedy třeba konstatovat, že rozhodnutí o povolení není předmětem této žaloby v rozsahu, v němž se tato žaloba opírá o článek 263 SFEU.
Podle žalobkyně nicméně musí mít eventuální zrušení rozhodnutí o žádosti o vnitřní přezkum logicky za následek zrušení rozhodnutí o povolení.
V tomto ohledu je třeba poukázat na to, že systém soudního přezkumu stanovený Smlouvami nepředpokládá, že může Tribunál zrušit rozhodnutí, které není předmětem přímé žaloby na neplatnost na základě článku 263 SFEU.
Žalobkyně zadruhé dodává, že je Tribunál podle článku 266 prvního pododstavce SFEU každopádně nadán pravomocí vyžadovat po Komisi v rámci opatření nezbytného k provedení rozsudku v tomto řízení, aby „zrušila“ rozhodnutí o povolení. Z tohoto důvodu žalobkyně na jednání uvedla, že trvá na třetím bodu návrhových žádání.
Je třeba poukázat na to, že žalobkyně tím, že odkazuje na skutečnost, že Tribunálu údajně na základě článku 266 prvního pododstavce SFEU náleží pravomoc požadovat po Komisi, aby „zrušila“ rozhodnutí o povolení, vychází z nesprávného výkladu tohoto ustanovení. Zrušení rozhodnutí o povolení Tribunálem, které požaduje žalobkyně v rámci třetího bodu návrhových žádání, totiž nijak nesouvisí s eventuálním zrušením tohoto rozhodnutí Komisí. Toto ustanovení dále nesvěřuje Tribunálu žádnou pravomoc, která by překračovala soudní pravomoci výslovně stanovené Smlouvami. Na rozdíl od toho, co podle všeho navrhuje žalobkyně, se článek 266 první pododstavec SFEU výslovně vztahuje na povinnost orgánu, instituce nebo jiného subjektu, který přijal akt zrušený unijním soudem, přijmout opatření, která vyplývají ze zrušujícího rozsudku. Podle judikatury unijnímu soudu nepřísluší ukládat příkazy unijním orgánům nebo tyto orgány nahrazovat v rámci přezkumu legality, který vykonává (viz rozsudek ze dne 30. května 2013, Omnis Group v. Komise,
T‑74/11
, nezveřejněný,
EU:T:2013:283
, bod
a citovaná judikatura). V projednávané věci tedy Tribunálu v případě zrušení rozhodnutí o žádosti o vnitřní přezkum nepřísluší ukládat Komisi příkazy, ani rušit rozhodnutí o povolení.
S ohledem na výše uvedené je třeba konstatovat, že třetí bod návrhových žádání je zjevně nepřípustný, a musí tedy být odmítnut.
K návrhu na zrušení rozhodnutí o žádosti o vnitřní přezkum
V rozsahu, v němž je účelem žaloby zrušení rozhodnutí o žádosti o vnitřní přezkum, jak vyplývá z druhého bodu návrhových žádání, předkládá žalobkyně čtyři žalobní důvody.
První žalobní důvod vychází z toho, že rozhodnutí o žádosti o vnitřní přezkum je dle žalobkyně stiženo zjevně nesprávným právním posouzením a zjevně nesprávným posouzením týkajícím se údajného souladu žádosti o povolení s čl. 62 a čl. 60 odst. 7 nařízení č. 1907/2006. V rámci druhého žalobního důvodu žalobkyně tvrdí, že rozhodnutí o žádosti o vnitřní přezkum je stiženo zjevně nesprávným právním posouzením a zjevně nesprávným posouzením týkajícím se socioekonomického posouzení, které je založeno na čl. 60 odst. 4 nařízení č. 1907/2006. Třetí žalobní důvod vychází z toho, že rozhodnutí o žádosti o vnitřní přezkum je stiženo zjevně nesprávným právním posouzením a zjevně nesprávným posouzením týkajícím se analýzy alternativ podle čl. 60 odst. 4 a 5 nařízení č. 1907/2006. V rámci čtvrtého žalobního důvodu žalobkyně tvrdí, že rozhodnutí o žádosti o vnitřní přezkum je stiženo zjevně nesprávným právním posouzením a zjevně nesprávným posouzením týkajícím se uplatnění zásady předběžné opatrnosti v rámci povolovacího postupu podle nařízení č. 1907/2006.
K prvnímu žalobnímu důvodu, který vychází z nesprávného právního posouzení a nesprávného posouzení týkajícího se souladu žádosti o povolení s čl. 62 a čl. 60 odst. 7 nařízení č. 1907/2006
První žalobní důvod se dělí na čtyři části, jejichž účelem je prokázat nesprávné právní posouzení a zjevně nesprávné posouzení týkající se souladu žádosti o povolení s čl. 62 a čl. 60 odst. 7 nařízení č. 1907/2006 v rozhodnutí o žádosti o vnitřní přezkum, zaprvé v rámci výkladu pojmu „použití“ uvedeného v čl. 62 odst. 4 písm. c) nařízení č. 1907/2006, zadruhé ve spojitosti údajnými nedostatky ve zprávě o chemické bezpečnosti, zatřetí v souvislosti s údajnými nedostatky, ke kterým došlo při posuzování vhodných alternativ a začtvrté v rámci výkladu čl. 60 odst. 7 a čl. 64 odst. 3 nařízení č. 1907/2006.
–
K první části, která vychází z nesprávného právního posouzení a nesprávného posouzení při výkladu pojmu „použití“ uvedeného v čl. 56 odst. 1 písm. a) a čl. 62 odst. 4 písm. c) nařízení č. 1907/2006
Zaprvé žalobkyně namítá, že žadatelky o povolení nedefinovaly „použití této látky“, jak dle žalobkyně vyžaduje čl. 56 odst. 1 písm. a) nařízení č. 1907/2006. Komise dle žalobkyně také nesprávně vyložila pojem „použití“ uvedený v čl. 56 odst. 1 písm. a) nařízení č. 1907/2006 a čl. 62 odst. 4 písm. c) téhož nařízení.
Tento pojem se dle žalobkyně vztahuje jednak na případy, ve kterých je povolení požadováno pro aktivní užití nebo pro vnesení látky „do průmyslového procesu“. Pojmy aktivní užití a vnesení látky do průmyslového procesu odpovídají dle žalobkyně pojmu úmyslné použití. Opakem pojmu aktivní užití je dle žalobkyně případ, kdy je látka jednoduše náhodně přítomna v dříve existujícím procesu. Dle žalobkyně totiž trvalou náhodnou přítomnost látky v dříve existujícím procesu nelze kvalifikovat jako „použití“ v pravém slova smyslu.
V projednávané věci byla dle žalobkyně žádost o povolení podána pro „použití recyklovaného PVC obsahujícího DEHP“. Vzhledem k informacím uvedeným v žádosti o povolení, jakož i k informacím uvedeným v analýze alternativ žadatelek o povolení, je dle žalobkyně možné učinit závěr, že žadatelky o povolení neusilovaly ani o povolení aktivního užití DEHP, ani o povolení jeho vnesení do jimi uskutečňovaného „průmyslového procesu“. Žádost o povolení se dle žalobkyně vztahovala na pouhou neúmyslnou přítomnost látky v dříve existujícím procesu, a nikoliv k „použití“ ve smyslu nařízení č. 1907/2006. Žadatelky o povolení ve skutečnosti směřovaly pouze k procesu sběru, zpracovávání a uvádění plastového odpadu, který obsahuje jistý podíl DEHP jako vedlejší složku, na trh. Dle žalobkyně se tedy jinak řečeno v projednávané věci jedná o použití recyklovaného PVC obsahujícího DEHP, tedy „zpracování plastového odpadu“, v protikladu ke zpracování DEHP jako takového.
V rozhodnutí o žádosti o vnitřní přezkum se dále Komise dle žalobkyně tím, že souhlasila s výkladem pojmu „použití“ zastávaným žadatelkami o povolení, dopustila „zjevně“ nesprávného právního posouzení. Komise tímto dle žalobkyně ve skutečnosti a neprávem povolila „celý proces“, totiž„recyklaci materiálů obsahujících látku vzbuzující mimořádné obavy“, ačkoli nařízení č. 1907/2006 dle žalobkyně umožňuje povolit pouze úmyslné použití látky vzbuzující mimořádné obavy v průmyslovém procesu podle článku 57 nařízení č. 1907/2006.
Žalobkyně v odpovědi na jeden z argumentů Komise, podle kterého bylo rozhodnutí o povolení uděleno pro látku, jak je obsažena „ve směsi“, namítá, že ze skupiny slov „ve směsi“, uvedené v čl. 56 odst. 1 písm. a) nařízení č. 1907/2006, vyplývá, že adekvátní výklad by měl mířit spíše na použití „jednotlivé látky rámci směsi“, a nikoli na použití „směsi jako celku“. Ačkoli se podle žalobkyně jeví použití směsi jako relevantní pro pochopení přidané hodnoty a funkce látky ve směsi, mělo být jádrem žádosti o povolení specifické použití látky v této směsi. Tak tomu však v projednávané věci nebylo.
Jedním z důvodů, proč je dle žalobkyně důležité, aby žadatel o povolení podle nařízení č. 1907/2006 zohlednil použití „látky vzbuzující mimořádné obavy ve směsi“ spíše než „použití směsi“, navíc je, že správnost analýzy alternativ a socioekonomického posouzení záleží na definici použití. Dle žalobkyně se žadatelky o povolení v projednávané věci v rámci analýzy alternativ nezabývaly látkami nebo technologiemi, které mohou nahradit použití DEHP ve směsi. Dle žalobkyně naopak žádost o povolení pokrývala pouze jiné způsoby získání směsi, která by neobsahovala DEHP, totiž PVC bez DEHP získaného buď oddělením, nebo odstraněním či z jiných zdrojů.
Komise konečně dle žalobkyně nesprávně namítá, že argumenty žalobkyně uvedené výše v bodech 36 až 38 nebyly vzneseny v žádosti o vnitřní přezkum. Žalobkyně tvrdí, že v žádosti o vnitřní přezkum vysvětlila, že pojem „použití“ musí být vykládán tak, že odkazuje na „technickou funkci“ dotyčné látky, přičemž žadatelky o povolení naproti tomu ve svém prohlášení tvrdí, že „nepoužívají látku [DEHP] jako takovou [a že ta] je pouze přítomná jako (z velké části nežádoucí) nečistota“. Žalobkyně upřesňuje, že ačkoli v této souvislosti nepoužila přídavné jméno „aktivní“, upozornila v bodě 49 žádosti o vnitřní přezkum na to, že rozhodnutí o povolení neumožňuje „pokračovat v používání DEHP, samotného nebo ve směsi“. Jinými slovy dle jejího názoru upozornila na to, že rozhodnutí o povolení neumožňuje použít nebo aktivně používat DEHP.
Komise se dále dle žalobkyně pokusila identifikovat použití DEHP v souladu s nařízením č. 1907/2006 tím, že k žádosti o povolení přidala informaci o funkci DEHP, která je obtížně slučitelná s nařízením č. 1907/2006.
V rozhodnutí o žádosti o vnitřní přezkum totiž Komise dle žalobkyně vysvětlila, že je třeba rozlišovat „přítomnost DEHP v odpadu […] a funkci, kterou látka plní v získaném materiálu, který přestal být odpadem“. Žalobkyně tvrdí, že relevantní funkcí DEHP v získaném materiálu je dle Komise „snížit množství změkčovadel, které musí být přidáno pro výrobu předmětů z měkkého PVC, jejichž základem je materiál z měkkého recyklovaného PVC“.
Podle žalobkyně přitom tato funkce jako taková nebyla uvedena v žádosti o povolení. Žadatelky o povolení naopak dle žalobkyně výslovně uvedly, že „DEHP pro [ně] nemě[lo] žádnou zvláštní funkci“. Funkce DEHP, kterou Komise analyzovala, tedy dle žalobkyně neodráží žádost o povolení.
Co je dále důležitější, snížení množství panenské látky vzbuzující mimořádné obavy, která se používá jako změkčovadlo, prostřednictvím recyklované látky vzbuzující mimořádné obavy, nelze dle žalobkyně kvalifikovat jako „funkci“, která může být povolena podle nařízení č. 1907/2006.
Podle žalobkyně by totiž použití této argumentace mimo projednávanou věc vedlo k tomu, že by každá látka vzbuzující mimořádné obavy přítomná v recyklovaném materiálu měla tuto funkci, totiž funkci snížení množství panenské látky vzbuzující mimořádné obavy v materiálu. Takový sled úvah by dle žalobkyně způsobil, že by každé použití látky vzbuzující mimořádné obavy přítomné ve znovu zpracovaném materiálu bylo povoleno pouze na základě toho, že byl použit recyklovaný materiál. Za těchto podmínek by dle žalobkyně bylo všem žádostem o povolení použití recyklovaných materiálů nutně vyhověno. Povolení „recyklace materiálů obsahujících látku vzbuzující mimořádné obavy“ je však dle žalobkyně v přímém rozporu s cíli nařízení č. 1907/2006. Cílem posledně uvedeného nařízení totiž dle žalobkyně není podporovat recyklaci materiálů obsahujících látky vzbuzující mimořádné obavy, ale naopak jejich postupné nahrazení, či dokonce eliminaci tam, kde se nacházejí, a bez ohledu na to, jak dlouho se používají.
Kdyby navíc snížení množství panenských změkčovadel opravdu bylo funkcí, která je „v souladu s článkem 62 [nařízení č. 1907/2006]“, musela by podle žalobkyně být tato funkce jádrem analýzy alternativ. Proto by bylo nezbytné určit, zda existují alternativy k použití recyklovaného DEHP, které umožňují omezit množství panenského DEHP nezbytného pro výrobu předmětů z PVC. Jinými slovy, pokud by Komise vymezila pojmy „použití“ a „funkce“ správně, musela by analýza alternativ předložená žadatelkami o povolení navrhovat jiné způsoby snížení množství změkčovadel v panenském PVC, což tato analýza neučinila.
Komise se navíc dle žalobkyně dopouští dalšího pochybení, neboť tvrdí, že žalobkyně uvedla argumenty související s tím, že povolení bylo uděleno pro „celý proces“, totiž pro recyklaci směsi odpadu z PVC obsahujícího DEHP, v protikladu k povolení specifického použití DEHP v tomto procesu nebo v této směsi, až ve stadiu žaloby. Žalobkyně má na rozdíl od toho, co tvrdí Komise, za to, že uvedla již ve stadiu žádosti o vnitřní přezkum, že ve skutečnosti „klade důraz na nahrazení toku odpadu“. Dle žalobkyně Komise zkoumala alternativy k tříděnému odpadu „jako celku“ a žalobkyně ji kritizovala z důvodu, že opomněla provést analýzu skutečných náhrad schopných splnit funkci DEHP.
Zadruhé výklad pojmu „použití“, který Komise učinila v projednávané věci, může dle žalobkyně neprávem zasahovat do režimu právní úpravy odpadů.
Podle žalobkyně se v případě, kdy neexistují kritéria, která umožňují určit, v jakém okamžiku se látka ocitla ve stavu, kdy „přestala být odpadem“, lze důvodně obávat, že se podniky, které se snaží prokázat, že se odpad nachází ve stavu, kdy „přestal být odpadem“, bylo-li povolení podle nařízení č. 1907/2006 uděleno pro odpad, budou dovolávat tohoto povolení jako důkazu, že účinky tohoto odpadu na životní prostředí nebo na lidské zdraví jsou hodnoceny pozitivně. Podniky zajišťující recyklaci tak dle žalobkyně mohou použít povolení, které jim bylo uděleno pro bývalý odpad podle nařízení č. 1907/2006, s cílem získat status „přestal být odpadem“ ve smyslu směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/98/ES ze dne 19. listopadu 2008 o odpadech a o zrušení některých směrnic (
Úř. věst. 2008, L 312, s. 3
, dále jen „rámcová směrnice o odpadech“).
Nakonec žalobkyně uvádí, že její argumenty uvedené výše v bodech 49 a 50 v podstatě již byly na rozdíl od toho, co tvrdí Komise, vzneseny v žádosti o vnitřní přezkum. Dle žalobkyně bylo totiž v bodech 117 a 118 posledně uvedené žádosti jednoznačně uvedeno, že vztah mezi nařízením č. 1907/2006 a rámcovou směrnicí o odpadech nesmí být narušen.
Komise s touto argumentací nesouhlasí.
Úvodem je třeba zdůraznit, že na rozdíl od toho, co podle všeho tvrdí žalobkyně v některých bodech žaloby, se projednávaná žaloba může týkat pouze legality rozhodnutí o žádosti o vnitřní přezkum, a nikoli dostatečnosti nebo nedostatečnosti žádosti o povolení. Cílem žalobních důvodů vznesených v žalobě je tedy prokázat, že se Komise v rozhodnutí o žádosti o vnitřní přezkum dopustila případně nesprávného právního posouzení nebo nesprávného posouzení skutkového stavu, a nikoli prokázat případné chyby, kterých se dopustily žadatelky o povolení.
Argumentace, jejímž cílem je poukázat na to, že žadatelky o povolení zaprvé správně nedefinovaly „použití této látky“ podle čl. 56 odst. 1 písm. a) nařízení č. 1907/2006 (viz bod 35 výše), zadruhé že podle informací uvedených v žádosti o povolení žadatelky o povolení neusilovaly o povolení aktivního užití DEHP nebo o jeho vnesení do „průmyslového procesu“, ale že žádost o povolení směřovala spíše k pouhé neúmyslné přítomnosti látky ve směsi (viz bod 37 výše), a že zatřetí žadatelky o povolení mířily pouze na proces sběru, zpracovávání a uvádění plastových odpadů obsahujících DEHP na trh (viz bod 37 výše), může mít vliv na projednávanou žalobu pouze v případě, že Komise v rozhodnutí o žádosti o vnitřní přezkum převzala tvrzení obsažená v žádosti o povolení. Totéž platí o argumentu žalobkyně, podle kterého žádost o povolení neuvádí, jakou funkci DEHP Komise uznala v rozhodnutí o žádosti o vnitřní přezkum (viz bod 44 výše).
Stále v rámci úvodních poznámek je dále třeba poukázat na to, že žalobní důvody a argumenty vznesené před Tribunálem v žalobě, která zní na zrušení rozhodnutí o zamítnutí žádosti o vnitřní přezkum, mohou být považovány za přípustné pouze, pokud tyto žalobní důvody a argumenty již byly žalobkyní uvedeny v žádosti o vnitřní přezkum takovým způsobem, že na ně Komise mohla odpovědět (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 15. prosince 2016, TestBioTech a další v. Komise,
T‑177/13
, nezveřejněný, napadený kasační opravným prostředkem,
EU:T:2016:736
, bod
).
Tento závěr je jediný možný s ohledem na znění článku 10 odst. 1 nařízení č. 1367/2006. Z tohoto ustanovení totiž vyplývá, že žádost o vnitřní přezkum správního aktu přijatého unijním orgánem v rámci práva životního prostředí musí výslovně uvést akt, na který odkazuje, a důvody pro přezkum. Z této povinnosti vyplývá, že žadatel o vnitřní přezkum má právo pouze na to, aby Komise zaujala postoj k důvodům uvedeným v žádosti. Naproti tomu nemá žádné právo na to, aby Komise zaujala postoj k otázkám, které v žádosti nebyly vzneseny alespoň rozumně uznatelným způsobem.
V tomto ohledu je třeba zdůraznit, že za účelem uvedení důvodů pro přezkum v souladu s požadavky musí žadatel o vnitřní přezkum správního aktu přijatého v rámci práva životního prostředí uvést všechny skutkové okolnosti a důkazy nebo právní argumenty, které vyvolávají vážné pochybnosti, pokud jde o posouzení uvedeného aktu orgánem nebo subjektem Unie. Třetí osoba, která brojí proti povolení k uvedení na trh, tedy musí předložit podstatné důkazy, které mohou vyvolat závažné pochybnosti o legalitě udělení povolení (v tomto smyslu obdobně viz rozsudky ze dne 21. května 2015, Schräder v. OÚS,
C‑546/12 P
,
EU:C:2015:332
, bod
a ze dne 15. prosince 2016, TestBioTech a další v. Komise,
T‑177/13
, nezveřejněný, napadený kasační opravným prostředkem,
EU:T:2016:736
, body
a
).
Závěr uvedený výše v bodě 55 platí i vzhledem ke znění čl. 10 odst. 2 první věty nařízení č. 1367/2006. Podle tohoto ustanovení orgán, jemuž byla předložena žádost o vnitřní přezkum, každou takovou žádost posoudí, ledaže je daná žádost zjevně neopodstatněná. Podle tohoto ustanovení tedy Komisi přísluší pečlivě a nestranně zkoumat všechny údaje uplatněné v žádosti o vnitřní přezkum, ledaže jsou zjevně neopodstatněné. Komisi jednak nepřísluší zkoumat jiné důvody než ty, které vznesl žadatel o vnitřní přezkum. A dále, aby Komise mohla žadateli o vnitřní přezkum uspokojivě odpovědět, musí jí posledně uvedený umožnit, aby se dostatečně přesně seznámila s kritikou formulovanou vůči napadenému správnímu aktu (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 15. prosince 2016, TestBioTech a další v. Komise,
T‑177/13
, nezveřejněný, napadený kasačním opravným prostředkem,
EU:T:2016:736
, body
až
).
V projednávané věci Komise namítá, že je argument žalobkyně, podle kterého pojem „použití“ implikuje vnesení určité látky do průmyslového procesu nebo její „aktivní“ užití v něm, nový, neboť nebyl uveden v žádosti o vnitřní přezkum.
Z bodu 49 žádosti o vnitřní přezkum vyplývá, že podle žalobkyně je zaprvé povolení dotčené v projednávaném případě spjato s použitím „materiálu obsahujícího DEHP, který je vnesen jako součást toku plastového odpadu, ve kterém DEHP nemá technickou funkci“. Zadruhé z tohoto bodu žádosti o vnitřní přezkum také vyplývá, že podle žalobkyně „by tedy povolení [dotčené v projednávaném případě] nemělo žadateli umožnit, aby používal DEHP jako takový v přípravku, ani aby [tuto látku] vnesl do předmětu“.
Je však nutno konstatovat, že když žalobkyně v rámci projednávané žaloby poukazuje na to, že pojem „použití“ znamená aktivní vnesení určité látky do „průmyslového procesu“ nebo „aktivní“ užití určité látky v „průmyslovém procesu“, formuluje výtku, kterou v žádosti o vnitřní přezkum neuvedla jasným a srozumitelným způsobem, ani způsobem, který by byl pro Komisi rozumně patrný. Trvat na jednu stranu na tom, podobně jako to dělá žalobkyně v projednávané věci, že DEHP je používáno jako „součást toku plastového odpadu“, či požadovat, aby tato látka byla používána „v přípravku“, ba dokonce vnášena „do předmětu“, a na stranu druhou mít za to, že pouze aktivní vnesení látky „do průmyslového procesu“ nebo její aktivní použití v něm odpovídá pojmu „použití“, jsou dvě různé věci.
Po tomto upřesnění je třeba učinit závěr, že argument žalobkyně, dle kterého pojem „použití“ znamená „aktivní“ užití určité látky v „průmyslovém procesu“ nebo její „aktivní“ vnesení do něj, nebyl Komisi předložen v rámci žádosti o vnitřní přezkum, a je tedy nepřípustný.
Podpůrně je třeba poznamenat, že, pokud jde o podstatu tohoto tvrzení, to znamená o otázku, jak je třeba vykládat pojem „použití“ uvedený v čl. 56 odst. 1 písm. a) a v čl. 62 odst. 4 písm. c) nařízení č. 1907/2006, je třeba uvést, že je tento pojem definován v článku 3 bodu 24 téhož nařízení. Podle tohoto ustanovení se má za to, že použitím je „zpracování, formulace, spotřeba, skladování, uchovávání, úprava, plnění do zásobníků, přenos z jednoho zásobníku do jiného, mísení, výroba předmětu nebo jakékoli jiné využití“.
Na rozdíl od toho, co v podstatě tvrdí žalobkyně (viz bod 36 výše), se pojem „použití“ uvedený v článku 3 bodu 24 nařízení č. 1907/2006 neomezuje na aktivní vnesení látky do „průmyslového procesu“. Navíc nic v tomto ustanovení nenasvědčuje tomu, že aby byla látka „použita“, musí být úmyslně vnesena do takového procesu.
Naopak dle znění článku 3 bodu 24 nařízení č. 1907/2006 je možné učinit závěr, že o „použití“ látky lze hovořit také v případě, že je posledně jmenovaná přítomna ve složení několika látek a že toto složení podstoupilo jednu z operací uvedených v článku 3 bodu 24 nařízení č. 1907/2006. Jinými slovy v případě, že je složení látek například zpracováno, formulováno, spotřebováno nebo uchováno, všechny látky přítomné v tomto složení jsou „použity“ ve smyslu nařízení č. 1907/2006.
Ve prospěch tohoto výkladu hovoří zaprvé použití formulace „jakékoli jiné využití“ uvedené v článku 3 bodu 24 nařízení č. 1907/2006. Tato formulace vyjadřuje skutečnost, že „použitím“ jsou i jiné operace než ty, které jsou výslovně uvedeny v tomto ustanovení. Dále je tato formulace také odrazem skutečnosti, že zákonodárce přijal široký výklad tohoto pojmu, podle kterého je aktivní užití složení látek zároveň aktivním užitím látek přítomných ve složení.
Zadruhé ve prospěch tohoto výkladu hovoří formulace článku 56 odst. 1 písm. a) nařízení č. 1907/2006. Podle tohoto ustanovení je povolení nebytné nejen pro použití látky samotné, ale také pro použití látky obsažené ve „směsi“. Z článku 3 bodu 2 téhož nařízení vyplývá, že „směsí“ ve smyslu tohoto nařízení je „směs nebo roztok složený ze dvou nebo více látek“.
Jak nakonec správně uvedla Komise, z čl. 56 odst. 6 nařízení č. 1907/2006, který od požadavku na povolení osvobozuje „použití látek, jsou-li přítomny ve směsích“, pokud nepřesahují určité stanovené limity koncentrace, také nepřímo vyplývá, že povolení je vyžadováno pro použití látek uvedených v příloze XIV tohoto nařízení, které jsou přítomné „ve směsích“. Tezí, na níž stojí toto ustanovení, je opět to, že látka, která je součástí složení, je použita pokaždé, když je použito toto složení.
Oproti tomu, co tvrdí žalobkyně (viz bod 39 výše), je třeba konstatovat, že látka obsažená ve směsi je použita nejen v případě, kdy je prokázáno, že tato látka má specifickou funkci „v rámci směsi“ oproti použití „směsi jako celku“.
V této souvislosti je třeba připomenout, že směs může být tvořena látkami, které mají specifickou funkci uvnitř směsi, a látkami, jejichž funkce je patrná až při použití směsi jako takové. Dále mohou existovat také směsi, ve kterých všechny složky mají funkci pouze při použití směsi jako takové. Z formulace „jakékoli jiné využití“ uvedené v článku 3 bodu 24 nařízení č. 1907/2006 je však možné dovozovat, že použití směsi znamená v obou případech použití všech látek, které se v ní nacházejí.
V projednávané věci Komise za účelem odůvodnění svého závěru, podle kterého rozhodnutí o povolení směřovalo k „použití“ DEHP, v rozhodnutí o žádosti o vnitřní přezkum zaprvé uvedla, že žádost byla podána pro DEHP jako látku „přítomnou jako (z velké části nežádoucí) nečistota v odpadu, který je sbírán, tříděn, zpracováván a následně uváděn na trh jako recyklát“. Zadruhé v souladu s tímto přístupem a v souladu s čl. 2 odst. 2 nařízení č. 1907/2006 Komise uvedla, že jelikož odpad není látkou, uplatní se požadavky podle nařízení č. 1907/2006 v projednávané věci pouze v případě, že odpad obsahující DEHP přestal být odpadem. V tomto ohledu se jedná o dodatečné vysvětlení s cílem zdůraznit rozdíl mezi odpadem z PVC na straně jedné a recyklátem z PVC na straně druhé, tedy odpadem z PVC, který přestal být odpadem, a proto může být uveden na trh. Z rozhodnutí o žádosti o vnitřní přezkum vyplývá, že se povolení uplatní pouze pro tento posledně jmenovaný scénář. Zatřetí z tohoto posledně uvedeného rozhodnutí výslovně vyplývá, že pokud je DEHP obsažen v recyklátu, má přesnou „technickou“ funkci, a sice „snížit množství změkčovadel, které musí být přidáno pro výrobu předmětů z měkkého PVC, jejichž základem je materiál z měkkého recyklovaného PVC“. Začtvrté je třeba konstatovat, že ve všech popisech funkcí DEHP Komise vycházela z předpokladu, který byl uveden již v žádosti o povolení a podle kterého má DEHP obecně funkci změkčovadla (viz bod 3 výše). Povolení bylo podle rozhodnutí o žádosti o vnitřní přezkum souhrnně řečeno uděleno pro DEPH jako změkčovadlo obsažené v recyklátu z PVC uvedeném na trh poté, co PVC přestal být odpadem. Komise jinými slovy určila jisté funkce DEHP, které jsou aktivovány nejpozději v okamžiku, kdy je recyklát z PVC obsahující tuto látku použit.
Za těchto podmínek je třeba konstatovat, že se Komise v rozhodnutí o žádosti o vnitřní přezkum nedopustila nesprávného právního posouzení, když v podstatě konstatovala, že rozhodnutí o povolení bylo uděleno pro „použití“ DEHP ve smyslu článku 3 bodu 24, čl. 56 odst. 1 písm. a), článku 60 a čl. 62 odst. 4 písm. c) nařízení č. 1907/2006.
Další argumenty žalobkyně nemohou tento závěr zpochybnit.
Zaprvé je třeba odmítnout argument žalobkyně, podle kterého Komise ve skutečnosti povolila „celý proces“, tj. „recyklaci materiálů obsahujících látku vzbuzující mimořádné obavy“ (viz body 38 a 48 výše).
Jak správně uvádí Komise, jedná se o argument, který nebyl uveden v žádosti o vnitřní přezkum, a je proto nepřípustný.
Pokud jde dále o věc samou, jak již bylo uvedeno výše v bodě 71, Komise v rozhodnutí o žádosti o vnitřní přezkum vysvětlila, že povolení bylo uděleno pro použití látky DEHP, jak je obsažena ve směsi, tj. pro DEHP, jak je obsaženo v recyklovaném PVC, a nikoli pro „recyklaci materiálů obsahujících látku vzbuzující mimořádné obavy“ či pro „celý proces“. Použití směsi obsahující DEHP bylo ostatně výslovně zmíněno v žádosti o povolení. To ovšem, jak správně tvrdí Komise, neznamená, že se povolení vztahuje na směs, ale pouze na látku obsaženou ve směsi.
Pokud jde zadruhé o argument žalobkyně, podle kterého informace, že funkcí DEHP je „snížit množství změkčovadel, které musí být přidáno pro výrobu předmětů z měkkého PVC, jejichž základem je materiál z měkkého recyklovaného PVC“, jak je identifikována Komisí v rozhodnutí o žádosti o vnitřní přezkum, byla poprvé uvedena v tomto rozhodnutí, a podle kterého je dále tato funkce v rozporu s cílem nařízení č. 1907/2006 postupně eliminovat látky vzbuzující mimořádné obavy (viz body 44 a 46 výše), je nutné podotknout následující.
Tato funkce zaprvé nebyla DEHP přisouzena Komisí v rozhodnutí o žádosti o vnitřní přezkum. V tomto ohledu první část prvního žalobního důvodu vychází z nesprávného výkladu dokumentů, které žadatelky o povolení předložily Komisi, žalobkyní. Již ve stadiu žádosti o povolení totiž žadatelky o povolení uvedly, že funkce změkčovadla DEHP je podstatná pro měkké recyklované PVC, neboť přítomnost této látky v tomto materiálu přispívá k jeho měkkosti, což dle žadatelek o povolení snižuje množství změkčovadel přidávaných při jeho zpracování na předmět z měkkého PVC (viz body 3 a 4 výše). Z bodu 51 žádosti o vnitřní přezkum navíc vyplývá, že žalobkyně si byla dobře vědoma, že žadatelky o povolení evokovaly funkci DEHP v žádosti o povolení.
Zadruhé není funkce DEHP uvedená Komisí v rozhodnutí o žádosti o vnitřní přezkum v rozporu s cílem postupně nahradit látky vzbuzující mimořádné obavy, uvedeným konkrétně v bodě 70 odůvodnění a v článku 55 nařízení č. 1907/2006. V tomto ohledu je třeba zdůraznit, že cílem těchto ustanovení je „postupně“ nahradit látky vzbuzující mimořádné obavy vhodnými alternativními látkami. Formulace „postupně“ je v této souvislosti zvlášť důležitá. Používání DEHP, který existuje již v recyklovaném PVC, umožňuje vyhnout se výrobě nového množství DEHP. Opatření, které má konkrétně za cíl postupné omezení výroby panenského DEHP, tedy nemůže být v rozporu s cílem „postupně“ nahradit látky vzbuzující mimořádné obavy.
Žalobkyně navíc neprokázala, jaká jiná „vhodná“ látka nebo technologie ve smyslu čl. 60 odst. 4 a 5 nařízení č. 1907/2006 ve spojení s bodem 73 odůvodnění tohoto nařízení by mohla nahradit DEHP užívaný v PVC v rámci použití uvedených výše v bodě 9.
Zatřetí není přesvědčivý argument žalobkyně, podle kterého úvahy Komise o funkci, která byla tímto orgánem zkoumána v rozhodnutí o žádosti o vnitřní přezkum, vedou k tomu, že každé použití látky vzbuzující mimořádné obavy, která je přítomna ve znovu zpracovaném materiálu, bude povoleno jednoduše na základě skutečnosti, že byl použit recyklovaný materiál, a že za těchto podmínek bude nutně vyhověno všem žádostem o povolení týkajícím se použití recyklovaných materiálů (viz bod 46 výše).
V tomto ohledu je třeba poznamenat, jak správně tvrdí Komise, že tento výklad pojmu „použití“, uvedeného v nařízení č. 1907/2006, nevede k tomu, že by všem žádostem o povolení použití recyklovaných materiálů muselo být nutně vyhověno. Aby bylo povolení uděleno, je dále třeba, aby byly splněny všechny podmínky stanovené v čl. 60 odst. 2 odst. 4 nařízení č. 1907/2007.
Začtvrté vzhledem ke všem argumentům žalobkyně k udělení povolení dotčeného v projednávané věci pro údajné „zpracování odpadu“ a k údajnému nesouladu tohoto povolení s režimem unijních právních předpisů o odpadech (viz body 37 a 50 výše) je třeba zdůraznit následující.
Zaprvé je třeba zamítnout argument žalobkyně, podle kterého bylo povolení v podstatě uděleno pro „zpracování plastového odpadu“, což podle ní není v souladu s právní úpravou (viz bod 37 výše).
V bodech 117 a 118 žádosti o vnitřní přezkum žalobkyně relativně neurčitě uplatnila údajný nesoulad rozhodnutí o povolení s právními předpisy o odpadech, takže nelze konstatovat, že byl tento argument uplatněn poprvé v rámci projednávané žaloby, a je proto nepřípustný.
Tento argument je však nepodložený. Zaprvé je totiž třeba poznamenat, jak v podstatě zdůraznila Komise v bodě 1.1 rozhodnutí o žádosti o vnitřní přezkum, že z čl. 2 odst. 2 nařízení č. 1907/2006 vyplývá, že odpad, jak je definován v rámcové směrnici o odpadech, není látkou, směsí nebo předmětem podle tohoto nařízení. A zadruhé, jak v podstatě vyplývá z téhož bodu uvedeného rozhodnutí, se v případě použití směsi z PVC, která obsahuje DEHP a nepřestala být odpadem, povolení dotčené v projednávaném případě na tuto směs neuplatní. Nesoulad rozhodnutí o povolení s právními předpisy o odpadech tedy neexistuje.
Pokud jde zadruhé o poukaz žalobkyně na stav, kdy látka „přestala být odpadem“ (viz bod 50 výše), je naproti tomu nutné konstatovat, že tato výtka nebyla v žádosti o vnitřní přezkum uplatněna jasným způsobem, ani to z ní nebylo rozumným způsobem patrné. Tento argument byl tedy uplatněn až ve stadiu žaloby. Vzhledem k úvahám uvedeným výše v bodech 55 až 58, musí být tedy odmítnut jako nepřípustný.
Ve věci samé každopádně, jak správně uvedla Komise, obavy žalobkyně z údajné skutečnosti, že vzhledem k neexistenci kritérií vycházejících z práva nebo praxe na unijní úrovni, která by umožnila určit okamžik, kdy látka „přestala být odpadem“, brání udělení povolení „pro odpad“ tomu, aby měkký recyklovaný PVC obsahující DEHP přestal „být odpadem“, nejsou podložené.
Bez ohledu na to, že se jedná o spekulativní argument, neboť vychází ze scénářů, o kterých není jisté, že již nastaly či by mohly nastat v členských státech, je v této souvislosti třeba poznamenat, jak vyplývá z čl. 6 odst. 4 rámcové směrnice o odpadech, že rozhodnutí o tom, zda odpad přestal být odpadem, náleží členským státům. Toto rozhodnutí musí být přijato na základě posouzení jednotlivých případů s ohledem na unijní judikaturu použitelnou v této oblasti. I kdyby se členský stát při přijímání rozhodnutí v rámci aplikace pojmu „přestává být odpadem“ rozhodl opřít o takové rozhodnutí o povolení přiznané podle nařízení č. 1907/2006, jako je rozhodnutí v projednávané věci, nemohlo by to být důvodem pro odepření vydat rozhodnutí o povolení. Rozhodnutí o tom, že látka „přestala být odpadem“, totiž nespadá pod nařízení č. 1907/2006, ani rozhodnutí o povolení.
Zapáté argument žalobkyně, podle kterého v případě, že by snížení kvantity panenských změkčovadel bylo funkcí „v souladu s čl. 62 nařízení č. 1907/2006“, by tato funkce musela být jádrem analýzy alternativ provedené Komisí (viz bod 47 výše), nemůže obstát.
Je pravda, že otázka, jaký výklad pojmu „použití“ je třeba podat, může mít dopad na rozsah posuzování různých podmínek uvedených v čl. 60 odst. 2 a 4 nařízení č. 1907/2006. Jak v každém případě vyplývá z předcházejících úvah, o „použití“ je možné hovořit také v případě, že se tak jako v projednávané věci jedná o látku přítomnou ve směsi a že vlastnosti látky mají určitou funkci v rámci této směsi, v tomto případě funkci změkčovadla, jakož i funkci, která se objeví teprve v okamžiku použití směsi, jako je v projednávané věci funkce postupného omezování výroby panenského DEHP. V takové souvislosti není nesprávné považovat za možné alternativy jiné směsi, které látku vůbec neobsahují, nebo jiné procesy, ve kterých může být funkce látky zajišťována jinými způsoby. Každopádně Komise především neměla povinnost ověřit, jak přesně by povolené použití umožnilo omezit přítomnost látky vzbuzující mimořádné obavy na trhu.
S přihlédnutím k výše uvedenému je třeba odmítnout první část prvního žalobního důvodu jako nepřípustnou a každopádně ji zamítnout jako neopodstatněnou.
–
K druhé části, která vychází z nesprávného právního posouzení a nesprávného posouzení ve spojitosti údajnými nedostatky ve zprávě o chemické bezpečnosti
Úvahy Komise nad zprávou o chemické bezpečnosti, které Komise rozvinula v rozhodnutí o žádosti o vnitřní přezkum, jsou podle žalobkyně postiženy nesprávným právním posouzením a zjevně nesprávným posouzením skutkového stavu.
Zaprvé žádost o povolení dle žalobkyně není v souladu s čl. 62 odst. 4 písm. d) nařízení č. 1907/2006. Nesoulad s tímto ustanovením je dle žalobkyně nejen vadou v aplikaci čl. 60 odst. 7 tohoto ustanovení v rámci rozhodnutí o povolení, ale také v posouzení Komise, co se týče aplikace tohoto ustanovení obsaženého v rozhodnutí o žádosti o vnitřní přezkum.
Zpráva o chemické bezpečnosti přiložená k žádosti o povolení totiž dle žalobkyně odpovídajícím způsobem nepřezkoumala rizika pro zdraví celé jedné kategorie dotčených osob, totiž pracovníků vystavených DEHP. Informace poskytnuté v žádosti o povolení ohledně expozice pracovníků zahrnují dle žalobkyně jen minimální biologické monitorování a měření vzduchu. Tyto informace jsou však dle žalobkyně nedostatečné pro řádné posouzení rizik pro zdraví pracovníků. Výbor pro posuzování rizik stejně jako Výbor pro socioekonomickou analýzu podle žalobkyně poukázal na nedostatečnost zprávy o chemické bezpečnosti v tomto ohledu. Výbor pro posuzování rizik dle žalobkyně konkrétně usoudil, že informace poskytnuté v této zprávě mají „omezenou informační hodnotu“ a že uvedené posouzení expozice pracovníků není pro žádost o rozhodnutí reprezentativní. V rozhodnutí o povolení Komise dle žalobkyně také uvedla, že Výbor pro socioekonomickou analýzu „uznal nedostatky posouzení expozice místa výkonu povolání, které identifikoval Výbor pro posuzování rizik, a to, že nebyly posouzeny účinky na lidské zdraví v socioekonomické analýze“.
V odpovědi na výtky uvedené žalobkyní v žádosti o vnitřní přezkum, které vycházejí z toho, že žádost o povolení neobsahuje zprávu o chemické bezpečnosti, která by dostatečným způsobem zkoumala rizika pro lidské zdraví nebo životní prostředí, a dále z toho, že rozhodnutí o povolení je proto chybné, se Komise dle žalobkyně spokojila s tím, že v rozhodnutí o žádosti o vnitřní přezkum uvedla, že Výbor pro posuzování rizik zjistil nedostatky v posouzení rizik vyplývajících z použití DEHP, avšak ona sama po důkladném přezkumu sporných důkazů nepřijala odůvodněný postoj ohledně souladu zprávy o chemické bezpečnosti s nařízením č. 1907/2006.
Komise dle žalobkyně přitom nepoukázala na nesrovnalost ve stanovisku Výboru pro posuzování rizik, který sice uvedl, že žádost o povolení je v souladu s požadavky nařízení č. 1907/2006, avšak jasně uznal nedostatky poskytnutých informací.
Komise dle žalobkyně místo toho, aby napravila zjevné nedostatky zprávy o chemické bezpečnosti, v bodě 1.2 rozhodnutí o žádosti o vnitřní přezkum konstatovala, že „[Výbor pro posuzování rizik nakonec], ačkoli skutečně ve své analýze shledal, že hodnocení expozice vykazovalo jisté nedostatky, usoudil, že žádost obsahovala nezbytné informace […] a Komise má za to, že je žádost v souladu s článkem 62 [nařízení č. 1907/2006]“.
Podle žalobkyně jsou přitom tyto úvahy zjevně chybné. Rozhodnutí o žádosti o vnitřní přezkum se totiž podle žalobkyně opírá o stanovisko Výboru pro posuzování rizik, jako by se jednalo o přesvědčivý důkazní materiál. Pouhá skutečnost, že Výbor pro posuzování rizik ve svém stanovisku shledal, že je žádost o povolení v souladu s nařízením č. 1907/2006, však Komisi dle žalobkyně nezavazuje. Úvahy tohoto orgánu, které spočívají v tom, že se pouze dovolávají závěru Výboru pro posuzování rizik ohledně souladu žádosti o povolení s nařízením č. 1907/2006, resp. ohledně její legality, jako přesvědčivého důkazu, jsou dle žalobkyně zjevně nedostatečné. Komise navíc dle žalobkyně tím, že tytéž úvahy uvádí v rozhodnutí o žádosti o vnitřní přezkum, prokazuje, že vychází z toho, že rozhodnutí o povolení má za to, že je žádost o povolení v souladu s nařízením č. 1907/2006. Jinými slovy se Komise dle žalobkyně dovolává rozhodnutí o povolení jakožto důkazu o jejím skutečném souladu s nařízením č. 1907/2006. Rozhodnutí o žádosti o vnitřní přezkum tedy dle žalobkyně pokládá za prokázanou samotnou skutečnost, že rozhodovací proces byl ve stadiu povolování v projednávaném případě v souladu s nařízením č. 1907/2006, ačkoli Komise tuto skutečnost měla ověřit ve stadiu vnitřního přezkumu.
Zadruhé je dle žalobkyně třeba konstatovat „zjevně“ nesprávné právní posouzení ve výkladu článku 61 nařízení č. 1907/2006, který se týká přezkumu povolení, ve spojení s čl. 60 odst. 7 tohoto nařízení. V rozhodnutí o žádosti o vnitřní přezkum totiž Komise dle žalobkyně uvedla, že zohlednila závěr Výboru pro posuzování rizik o nedostatcích žádosti tím, že stanovila velmi krátkou dobu pro přezkum povolení, které vypršelo dne 21. února 2019, a tím, že držitelům povolení uložila opatření pro sledování. Toto odůvodnění dle žalobkyně naznačuje, že nedostatky v žádosti o povolení, byť i natolik závažné jako ty, které byly identifikovány Výborem pro posuzování rizik, mohou být napraveny stanovením „velmi krátké doby přezkumu“. Podle názoru žalobkyně přitom čl. 60 odst. 7 nařízení č. 1907/2006 Komisi nepřiznává „opravnou pravomoc“, v důsledku které by mohla vyhovět žádosti, která neodpovídá restriktivním podmínkám, ať už stanovením krátké doby pro přezkum či jiným způsobem. Cílem přezkumu není poskytnout podniku možnost napravit nedostatky v dřívější žádosti o povolení, ale poskytnout mu možnost „aktualizovat“ původní žádost o povolení s ohledem na změnu okolností, a především na informace o dostupných alternativách.
Konečně žalobkyně v pokračování této argumentace tvrdí, že když Komise uvedla, že rozhodnutí o povolení vyprší dne 21. února 2019, chybně vyložila právní důsledky určení krátké doby pro přezkum. Článek 61 nařízení č. 1907/2006 totiž dle žalobkyně stanoví, že povolení „se považují za platná, dokud Komise v rámci přezkumu nerozhodne o jejich změně nebo odnětí“. Komise se dle žalobkyně tím, že usoudila, že nedostatky žádosti o povolení byly řádně vzaty v úvahu, neboť poskytla velmi krátkou dobu přezkumu, dopustila „zjevně“ nesprávného právního posouzení, které zbavuje její závěr veškeré hodnověrnosti.
Komise s touto argumentací nesouhlasí.
Úvodem je třeba poznamenat, že se argumenty vznesené žalobkyní v rámci druhé části prvního žalobního důvodu týkají nesprávného právního posouzení a zjevně nesprávného posouzení při aplikaci čl. 60 odst. 7 nařízení č. 1907/2006 z důvodů souvisejících s výkladem tohoto článku ve spojení se dvěma různými ustanoveními. Konkrétně je cílem první výtky v rámci této části prokázat chybnou aplikaci čl. 60 odst. 7 nařízení č. 1907/2006 ve spojení s čl. 62 odst. 4 písm. d) nařízení č. 1907/2006, zatímco druhá výtka v rámci této části se vztahuje k výkladu čl. 60 odst. 7 nařízení č. 1907/2006 ve spojení s článkem 61 tohoto nařízení.
Pokud jde o první výtku uvedenou výše v bodě 103, je třeba poukázat na to, že cílem čl. 60 odst. 7 nařízení č. 1907/2006 je umožnit Komisi ověřit, zda je žádost o povolení z formálního hlediska v souladu s požadavky článku 62 uvedeného nařízení. Komise má konkrétně povinnost ověřit, zda údaje uvedené v čl. 62 odst. 4 písm. a) až f) nařízení č. 1907/2006 skutečně jsou či nejsou obsaženy v žádosti o povolení. Dokumenty, které žadatel o povolení předkládá, aby dosáhl souladu s čl. 62 odst. 4 nařízení č. 1907/2006, tedy musí být ověřitelné. Zpráva o chemické bezpečnosti musí být konkrétně vyhotovena v souladu s postupy uvedenými v příloze I téhož nařízení. Článek 60 odst. 7 nařízení č. 1907/2006 však Komisi ukládá formální a procesní povinnost, a nikoli povinnost zkoumat opodstatněnost údajů uvedených v čl. 62 odst. 4 nařízení č. 1907/2006.
Stejně tak čl. 62 odst. 4 nařízení č. 1907/2006 uvádí, které informace musí žadatel v okamžiku podání žádosti o povolení předložit. Podle tohoto ustanovení se k žádosti o povolení, která se ostatně, jak vyplývá z čl. 62 odst. 1 téhož nařízení, předkládá ECHA, přikládá především zpráva o chemické bezpečnosti a analýza alternativ. Článek 62 odst. 4 nařízení č. 1907/2006 má taktéž formální a procesní povahu.
Článek 60 odst. 7 nařízení č. 1907/2006, ani článek 62 téhož nařízení se naopak netýká hmotněprávních podmínek pro udělení povolení nebo povinností Komise při posuzování skutečností a důkazů, které jsou nezbytné pro udělení povolení. Konkrétně to nejsou tato ustanovení, která Komisi ukládají, aby přezkoumala, zda zpráva o chemické bezpečnosti látky vyvozuje správné závěry o vlastnostech chemické látky nebo zda se Výbor pro posuzování rizik dopustil chyb při přezkumu zprávy v rámci vyhotovení analýzy podle čl. 60 odst. 4 a v čl. 64 odst. 4 písm. a) nařízení č. 1907/2006.
Takové požadavky ve skutečnosti Komisi ukládá čl. 60 odst. 2, 4 a 5 nařízení č. 1907/2006
Na jednání byly účastnice vyslechnuty ohledně posouzení Tribunálu zmíněných v bodech 104 až 107 výše. V odpovědi na otázky Tribunálu žalobkyně uvedla, že má za to, že v „architektuře nařízení [č. 1907/2006]“ existuje fáze, během níž Komise posuzuje soulad žádosti o povolení s požadavky tohoto nařízení, a dále fáze, kdy věcně zkoumá podmínky pro udělení povolení. První fázi nicméně dle žalobkyně nelze omezit na pouhé zaškrtávání políček, protože zde platí skutečné požadavky na věcnou stránku předkládaných dokumentů, jako jsou například požadavky, které vyplývají z přílohy I nařízení č. 1907/2006. V ní se například dle žalobkyně uvádí, co musí být zahrnuto ve zprávě o chemické bezpečnosti.
Tento argument však musí být zamítnut jako nepodložený. Příloha I nařízení č. 1907/2006 totiž uvádí informace, které musí nezbytně obsahovat některé dokumenty předložené žadatelem o povolení, jako je zpráva o chemické bezpečnosti. Ačkoliv však tato příloha stanoví povinnost žadatele o povolení uvést určité informace v jeho žádosti o povolení a odkázat na příslušné dokumenty, které se k nim vztahují, již ze znění této přílohy vyplývá, že Komisi neukládá, aby tyto náležitosti zkoumala po věcné stránce v rámci přezkumu, který musí provést podle čl. 60 odst. 7 nařízení č. 1907/2006 ve spojení s článkem 62 tohoto nařízení.
Konečně žalobkyně na jednání v podstatě poukázala na to, že žádost o povolení podle ní v každém případě obsahovala nedostatky nejen v rozporu s požadavky na posouzení, které má Komise podle čl. 60 odst. 2 až 5 nařízení č. 1907/2006, ale také v rozporu s požadavky na posouzení souladu žádosti podle článku 62 tohoto nařízení. Žalobkyně přitom podle všeho uznává, že čl. 62 odst. 4 uvedeného nařízení stanoví formální podmínky pro udělení povolení.
Tento argument však také musí být zamítnut jako nepodložený. Žalobkyně totiž patrně vychází z předpokladu, že musí být předběžné posouzeno, zda žádost o povolení, která obsahuje všechny informace stanovené v čl. 62 odst. 4 nařízení č. 1907/2006 a v příloze I uvedeného nařízení, má natolik závažné hmotněprávní nedostatky, že by bylo možné učinit závěr, že již z formálního hlediska není tato žádost v souladu s nařízením č. 1907/2006. Nařízení č. 1907/2006 však s takovým předběžným posouzením nepočítá. Pro případ, že by žalobkyně nevycházela z tohoto předpokladu, ale spíše z toho, že se jedná o přezkum podle čl. 62 odst. 4 nařízení č. 1907/2006, je třeba dále konstatovat, že žalobkyně neuvádí, jaké by mohlo být objektivní kritérium, které by umožnilo přesně, nebo alespoň relevantním a přesvědčivým způsobem, určit míru nedostatků žádosti o povolení, po jejím překročení jde o porušení formálních podmínek stanovených v posledně uvedeném ustanovení.
V projednávané věci je nesporné, že k žádosti o povolení byly přiloženy všechny informace podle článku 62 nařízení č. 1907/2006 a že formální podmínka uvedená v čl. 60 odst. 7 nařízení č. 1907/2006, která se týká předložení zprávy o chemické bezpečnosti, byla splněna. V projednávané věci byla také splněna podmínka, že musí být dokumenty uvedené v čl. 62 odst. 4 nařízení č. 1907/2006 ověřitelné. Výbory ECHA ani Komise totiž neuvedly, že dokumenty předložené žadatelkami o povolení ověřitelné nejsou. Žalobkyně také výslovně a na základě důkazů nenamítala, že dokumenty, které byly přiloženy k žádosti o povolení, jsou neověřitelné. Mezi účastnicemi řízení je navíc nesporné, že v případě zprávy o chemické bezpečnosti dodržely žadatelky o povolení požadavky stanovené přílohou nařízení č. 1907/2006. Žádná ze zúčastněných stran netvrdila, že zpráva není v souladu s požadavky dle přílohy I nařízení č. 1907/2006. Žalobkyně také v žádosti o vnitřní přezkum nepředložila důkazy, které by umožnily dojít v tomto ohledu k jinému závěru.
Za těchto podmínek je třeba konstatovat, že argumenty žalobkyně o údajných nedostatcích ve stanovisku Výboru pro posuzování rizik a jejich vlivu na udělení povolení dotčeného v projednávaném případě, a dále argumenty stran toho, že tyto nedostatky nenapravila a pouze odkázala na stanovisko uvedeného výboru a na rozhodnutí o povolení jako na přesvědčivé důkazy, nemají vliv na to, jak odpovědět na otázku, zda Komise porušila či neporušila povinnost, kterou má podle čl. 60 odst. 7 nařízení č. 1907/2006 ve spojení s článkem 62 tohoto nařízení. Tyto argumenty se totiž týkají problematiky posouzení komplexních skutkových okolností, na jejichž základě bylo vyhotoveno stanovisko Výboru pro posuzování rizik, jakož i pravomoci Komise posoudit tyto komplexní skutkové okolnosti, a tudíž materiální legality rozhodnutí o povolení.
Vzhledem k tomu, že žalobkyně zpochybňuje formální legalitu rozhodnutí o povolení tím, že uplatňuje argumenty, které se týkají hmotněprávních podmínek jeho přijetí, je tedy třeba v rámci prvního dílčího závěru konstatovat, že jsou tyto argumenty irelevantní.
U druhé výtky uvedené v rámci druhé části prvního žalobního důvodu (viz bod 103 výše), je třeba poukázat na to, že čl. 60 odst. 7 nařízení č. 1907/2006 neodkazuje na článek 61 tohoto nařízení a nesouvisí s ním.
V rámci druhého dílčího závěru je tudíž třeba konstatovat, že argument žalobkyně vycházející ze spojení těchto dvou ustanovení za účelem prokázání porušení čl. 60 odst. 7 nařízení č. 1907/2006 je také irelevantní.
Navíc argument týkající se stanovení „krátkého období přezkumu“ a účelu „přezkumu“ podle článku 61 nařízení č. 1907/2006 (viz bod 100 výše) se jeví být spíše vhodný za účelem prokázání nedostatku, pokud jde o materiální legalitu rozhodnutí o povolení. To platí také pro argument žalobkyně, jenž se týká údajné neexistence „opravné pravomoci“ Komise za účelem opravení obsahu žádosti o povolení prostřednictvím stanovení krátkého období pro přezkum. Článek 60 odst. 7 nařízení č. 1907/2006 se totiž, jak již bylo uvedeno výše v bodech 104 a 106, netýká materiální legality rozhodnutí o povolení.
V rámci třetího dílčího závěru je tedy třeba konstatovat, že argument, jenž vychází ze stanovení „krátkého období přezkumu“, což je v rozporu s cílem „přezkumu“ podle článku 61 nařízení č. 1907/2006, není relevantní pro zodpovězení otázky, zda Komise porušila či neporušila formální požadavky podle čl. 60 odst. 7 tohoto nařízení. Tento argument je tedy také irelevantní.
Tři dílčí závěry uvedené výše v bodech 114, 116 a 118 by v zásadě mohly stačit k zamítnutí druhé části prvního žalobního důvodu.
Vyvstává nicméně otázka, zda argumenty žalobkyně uvedené výše v bodech 94 až 101, 113 a 117 mohou sloužit jako základ pro podporu výtek, které vycházejí z porušení jiných ustanovení než ustanovení čl. 60 odst. 7 nařízení č. 1907/2006, totiž čl. 60 odst. 4 tohoto nařízení a dále čl. 60 odst. 8 a 9 téhož nařízení ve spojení s článkem 61 odst. 1 první větou tohoto nařízení.
V tomto ohledu je třeba připomenout, že povolení podle nařízení č. 1907/2006 může být uděleno podle tzv. postupu „odpovídající kontroly“, upraveného v čl. 60 odst. 2 nařízení č. 1907/2006, nebo alternativně podle tzv. „socioekonomického“ postupu, upraveného v čl. 60 odst. 4 nařízení č. 1907/2006. Postup „odpovídající kontroly“ se od „socioekonomického“ postupu liší tím, že se uplatní pouze v případě, že nebylo prokázáno, že riziko, které použití látky představuje pro lidské zdraví nebo životní prostředí z důvodu jejích podstatných vlastností uvedených v příloze XIV nařízení č. 1907/2006 je náležitě kontrolováno v souladu s čl. 60 odst. 2 tohoto nařízení.
Dále je třeba poznamenat, že s ohledem na právo na účinný procesní prostředek stanovené v čl. 47 odst. 1 Listiny základních práv Evropské unie Tribunálu v případě, kdy žalobce předloží skutečnosti a argumenty za účelem prokázání porušení právního ustanovení, které se ukáže jako irelevantní, avšak tyto skutečnosti a argumenty mohou sloužit na podporu toho, že bylo porušeno jiné ustanovení, nic nebrání Tribunálu v tom, aby uvedené skutečnosti a argumenty dal do relevantního právního kontextu. Jinými slovy Tribunálu není bráněno v tom, aby tyto skutečnosti a argumenty chápal tak, že se vztahují k relevantnímu ustanovení. Nevyžaduje se totiž, aby účastník řízení výslovně uplatnil ustanovení, podle kterých je oprávněn podat žalobu, nebo obecněji na kterých zakládá uplatňované žalobní důvody [viz rozsudek ze dne 13. června 2012, XXXLutz Marken v. OHMI – Meyer Manufacturing (CIRCON),
T‑542/10
, nezveřejněný,
EU:T:2012:294
, bod
a citovaná judikatura].
V kontextu žaloby proti takovému rozhodnutí, jako je rozhodnutí o žádosti o vnitřní přezkum podle článku 10 nařízení č. 1367/2006, nicméně lze akceptovat výklad, který určité skutečnosti a argumenty žalobce dává do relevantního právního kontextu, pouze v případě, že nebyly porušeny meze, které Tribunálu klade onen článek 10, jak bylo uvedeno výše v bodech 55 až 58.
Takový výklad konečně nelze podat, pokud žalobce alespoň nepřímo nesouhlasí s tím, aby bylo postupováno tímto způsobem.
V projednávané věci byly účastnice sporu Tribunálem na jednání vyslechnuty ohledně irelevantnosti argumentů žalobkyně uvedených výše v bodech 94 až 101, 113 a 117. Tribunál konkrétně žalobkyni položil otázku, který další žalobní důvod lze přiřadit k jejím argumentům.
V odpovědi na tuto otázku žalobkyně připomněla, že v rámci druhého a třetího žalobního důvodu namítala zjevně nesprávné posouzení, což se podle ní rovná porušení hmotného práva, a to konkrétně čl. 60 odst. 4 a 5 nařízení č. 1907/2006. Žalobkyně navíc uvedla, že pokud argumenty vznesené v rámci druhé části prvního žalobního důvodu neuspějí v rámci této části, měly by být zohledněny v rámci druhého a třetího žalobního důvodu.
Za těchto podmínek může být jako výtka vycházející z porušení čl. 60 odst. 4 nařízení č. 1907/2006 vykládán argument žalobkyně, podle kterého v podstatě Komise zaprvé v rozhodnutí o žádosti o vnitřní přezkum po důkladném přezkumu sporných důkazu nezaujala odůvodněný postoj k souladu zprávy o chemické bezpečnosti, jejíž údaje Výborem pro posuzování rizik posoudil jako nedostatečné pokud jde o expozici pracovníků, s nařízením č. 1907/2006 (viz body 94 až 97 výše), a podle kterého se zadruhé Komise jednoduše omezila na to, že v tomto rozhodnutí jako přesvědčivý důkaz uvedla, že výbor zjistil v posouzení rizik „nedostatky“, které vyplývají z použití DEHP (viz body 98 a 99 výše).
Jako výtka vycházející z porušení čl. 60 odst. 8 a 9 nařízení č. 1907/2006 ve spojení s čl. 61 odst. 1 první větou tohoto nařízení může být taktéž vykládán argument, který se týká stanovení „krátké doby přezkumu“ (viz body 100 a 101 výše).
Zaprvé argumenty žalobkyně uvedené výše v bodech 94 až 99 musí být nicméně zamítnuty i po jejich výkladu jakožto argumentů, které se týkají čl. 60 odst. 4 nařízení č. 1907/2006.
Pokud je totiž posouzení rizik, která má použití látky pro lidské zdraví nebo životní prostředí, obsažené ve zprávě o chemické bezpečnosti, neurčité či nedostatečné, lze konstatovat, že nebylo prokázáno, že je toto riziko náležitě kontrolováno. V takovém případě povolení nelze udělit podle „postupu odpovídající kontroly“ stanoveného v čl. 60 odst. 2 nařízení č. 1907/2006.
Naproti tomu tato okolnost může být příležitostí k tomu položit si otázku, zda na základě skutečností a důkazů, kterými Komise disponuje, je povolení možné udělit za uplatnění čl. 60 odst. 4 nařízení č. 1907/2006 podle „socioekonomického postupu“.
V projednávané věci žalobkyně tím, že v podstatě tvrdí, že Komise v rozhodnutí o žádosti o vnitřní přezkum po důkladném přezkumu sporných důkazů nezaujala odůvodněný postoj k souladu zprávy o chemické bezpečnosti s ustanoveními nařízení č. 1907/2006 (viz body 94 až 97 výše), napadá skutečnost, která by mohla mít vliv na aplikaci čl. 60 odst. 2 tohoto nařízení, a nikoli na aplikaci čl. 60 odst. 4 téhož nařízení.
Totéž platí i o argumentu, podle kterého se dle žalobkyně Komise ve svých rozhodnutích omezila na to, že jako přesvědčivý důkaz uvedla, že Výbor pro posuzování rizik shledal v posouzení rizik nedostatky, které vyplývají z použití DEHP (viz body 98 a 99 výše).
Argumenty uvedené výše v bodech 94 až 99 jsou irelevantní, neboť se v podstatě zakládají na předpokladu, že existence nejistoty ohledně náležité kontroly rizik vyplývajících z použití DEHP zakládá jako taková porušení čl. 60 odst. 4 nařízení č. 1907/2006.
Navíc je třeba poznamenat, jak uvedla Komise, přičemž žalobkyně jí v této otázce náležitě podloženým způsobem neoponuje, že zpráva o chemické bezpečnosti obsahuje informace o biologickém monitorování provedeném ve dvou členských státech a o opatřeních provedených ve vzduchu, které odpovídají studiím expozice pracovníků v sektoru PVC při využívání panenského PVC a DEHP spíše než recyklovaného PVC. Tyto studie obsahují údaje o pracovnících ve dvou členských státech získané na základě biologického monitorování, jakož i údaje z Německa, Francie, Nizozemí a Finska, které se týkají kontroly znečištění ovzduší. Podniky, o kterých tyto údaje vypovídají, jsou aktivní ve formulaci a zpracování PVC. Ačkoli se předložené informace netýkají konkrétně použití recyklovaného PVC obsahujícího DEHP, týkají se činností, při kterých se používá panenské PVC s příměsí panenského DEHP, a následného zpracování této látky. Žadatelky o povolení navíc namodelovaly expozici pracovníků pro účely přenosu měkkého recyklovaného PVC z malých nebo velkých pytlů, což je činnost specifická pro použití recyklovaného PVC, jíž se netýkají měření získaná ze studií týkajících se panenského PVC.
Jak přitom správně tvrdila Komise, skutečnost, že Výbor pro posuzování rizik učinil závěr, že panuje nejistota ohledně posouzení expozice pracovníků a že poskytnuté informace nejsou reprezentativní pro všechna použití zahrnutá v žádosti o povolení, neznamená, že nebyla předložena žádná informace o expozici pracovníků, ani že z ní nelze vyvodit žádný závěr.
Žalobkyně toto zjištění Komise náležitě podloženým způsobem nezpochybnila. Kromě toho, že žalobkyně obecně zpochybňuje zprávu o chemické bezpečnosti, neprokazuje, že z této zprávy nelze vyvodit žádný užitečný závěr.
Jelikož takové zpochybnění chybí, argument žalobkyně, jehož cílem je vytknout Komisi, že po důkladném přezkumu různých důkazů nezaujala odůvodněný postoj ke zprávě o chemické bezpečnosti, nestačí k prokázání porušení čl. 60 odst. 4 nařízení č. 1907/2006. Tento argument tedy nemůže obstát. To se týká též argumentů uvedených výše v bodech 97 až 99.
Zadruhé argument, že byla stanovena „krátká doba přezkumu“, kterým se Komise podle žalobkyně pokouší Komise napravit nedostatky zprávy o chemické bezpečnosti (viz body 100 a 101 výše), může doložit porušení čl. 60 odst. 8 a 9 nařízení č. 1907/2006 ve spojení s čl. 61 odst. 1 první větou tohoto nařízení. Pro ověření jeho opodstatněnosti je třeba poukázat na následující.
Podle čl. 60 odst. 8 první věty nařízení č. 1907/2006 podléhají povolení „časově omezenému přezkumu, aniž je dotčeno jakékoli rozhodnutí o příštím období přezkumu“. Podle čl. 60 odst. 9 písm. e) nařízení č. 1907/2006 musí být „doba časově omezeného přezkumu“ upřesněna v povolení. Konečně podle čl. 61 odst. 1 první věty nařízení č. 1907/2006 se povolení udělená podle článku 60 považují za platná „dokud Komise nerozhodne o jejich změně nebo odnětí v rámci přezkumu, jestliže držitel povolení předložil zprávu o přezkumu nejméně osmnáct měsíců před uplynutím doby časově omezeného přezkumu“.
V tomto ohledu je úvodem třeba zdůraznit, jak vyplývá například z anglické a německé verze nařízení č. 1907/2006, jakož i z kontextu těchto ustanovení, že výrazy „réexamen“ a „révision“, použité ve francouzské verzi třech ustanovení uvedených výše v bodě 140 (které jsou do češtiny přeloženy jako přezkum), jsou synonyma.
Dále je třeba zdůraznit, že cílem podmínek stanovených podle čl. 60 odst. 8 a 9 písm. d) a e) nařízení č. 1907/2006 v zásadě samozřejmě nemůže bez ohledu na jejich obsah být napravení případných nedostatků v žádosti o povolení nebo v analýze alternativ předložených žadatelem o povolení nebo případné nedostatky v přezkumu podmínek stanovených v čl. 60 odst. 4 nařízení č. 1907/2006 provedeném Komisí.
Jinými slovy možnost vázat povolení na jisté podmínky, stanovenou v čl. 60 odst. 8 a 9 písm. d) nařízení č. 1907/2006, nelze vykládat v tom smyslu, že Komise může ponechat bez odpovědi otázku, zda jsou podmínky dle článku 60 nařízení č. 1907/2006 splněny, a reagovat na tuto situaci vázáním povolení na podmínky, jejichž cílem je napravit případné nedostatky nebo mezery v posouzení, které musí provést podle posledně uvedeného ustanovení.
V rámci přezkumu podmínek stanovených článkem 60 nařízení č. 1907/2006 totiž Komise musí určit, zda všechny relevantní skutečnosti a související technická a ekonomická posouzení umožňují učinit závěr, že jsou podmínky stanovené v tomto ustanovení účinně splněny. Pokud tomu tak není, Komise nemá právo povolení udělit, a to ani podmínečně.
V projednávané věci nicméně na rozdíl od toho, co v podstatě tvrdí žalobkyně, nelze konstatovat, že doba přezkumu stanovená v rozhodnutí o povolení sloužila na základě „opravné pravomoci“ Komise jako nástroj k nápravě nedostatků obsažených ve zprávě o chemické bezpečnosti podané žadatelkami o povolení.
V okamžiku, kdy Komise stanovila v tomto případě krátkou dobu přezkumu, totiž nebylo třeba napravovat nedostatky zjištěné Výborem pro posuzování rizik.
Jediným důsledkem nejistoty panující ohledně zprávy o chemické bezpečnosti bylo, že právním základem rozhodnutí o povolení nebyl čl. 60 odst. 2 nařízení č. 1907/2006, ale čl. 60 odst. 4 téhož nařízení. Nedostatky ve zprávě o chemické bezpečnosti tedy nebylo třeba napravovat z hlediska čl. 60 odst. 2 nařízení č. 1907/2006.
A dále je třeba připomenout, že Výbor pro socioekonomickou analýzu v rámci kvalitativní analýzy, která zahrnovala nejistotu zjištěnou Výborem pro posuzování rizik, uvedl, že povolení podle jeho názoru může být v projednávaném případě uděleno, což znamená, že nejistota spjatá se zprávou o chemické bezpečnosti byla nakonec rozptýlena.
Žalobkyně se přitom nemůže samostatně dovolávat nedostatků zprávy o bezpečnosti, aniž by náležitě podloženým způsobem brojila proti posouzení Výboru pro socioekonomickou analýzu.
Žalobkyně argumenty vznesenými v rámci druhé části prvního žalobního důvodu neprokázala, že nedostatky zprávy o chemické bezpečnosti měly vliv na uplatnění podmínek dle čl. 60 odst. 4 nařízení č. 1907/2006, takže není na místě konstatovat, že se Komise pokusila tyto nedostatky napravit stanovením doby přezkumu. Nelze tedy konstatovat žádné porušení čl. 60 odst. 8 a 9 písm. e) nařízení č. 1907/2006.
S přihlédnutím k výše uvedenému je třeba zamítnout druhou část tohoto žalobního důvodu jako neopodstatněnou.
–
Ke třetí části, která vychází z nesprávného právního posouzení a zjevně nesprávného posouzení týkajícího se údajných nedostatků při posuzování vhodných alternativ
Komise se podle žalobkyně dopustila zjevně nesprávného právního posouzení při výkladu pojmu „alternativy“ uvedeného v čl. 62 odst. 4 písm. e) nařízení č. 1907/2006, a v důsledku toho „zjevně nesprávného posouzení souladu žádosti o povolení s čl. 60 odst. 7 téhož nařízení“. Tato pochybení dle žalobkyně zbavují závěry, jež Komise vyjádřila v rozhodnutí o žádosti o vnitřní přezkum, „veškeré hodnověrnosti“.
Vzhledem ke znění bodu 74 odůvodnění nařízení č. 1907/2006 a s ohledem na funkci, kterou má posuzování alternativ, jakož i vzhledem k obvyklému smyslu výrazu „alternativa“, je totiž dle žalobkyně třeba mít za to, že žádost o povolení musí obsahovat analýzu látek nebo technologií, které mohou být použity namísto látky vzbuzující mimořádné obavy „v procesu […] nebo použití“, pro něž je povolení požadováno. Podle žalobkyně je analýza „alternativ“ ve skutečnosti určena k tomu, aby umožnila přezkoumat, zda látka vzbuzující mimořádné obavy může být „v plánovaném procesu“ nahrazena jinou látkou nebo jinou technologií. Alternativy kromě toho dle žalobkyně musí být posouzeny s ohledem na funkci, pro kterou je povolení požadováno. Alternativa musí konkrétně být pojímána ve vztahu k funkci látky „v procesu“ a také v porovnání s látkou nebo technologií, která je méně nebezpečná.
V projednávané věci byla dle žalobkyně analýza alternativ navrhovaná v žádosti o povolení nedostatečná. Dle žalobkyně žádost neupřesnila funkci DEHP, a proto neuváděla alternativy umožňující nahradit tuto látku v její funkci.
Komise v rozhodnutí o žádosti o vnitřní přezkum uvedla, že funkcí DEHP je „snížit množství změkčovadel, které musí být přidáno pro výrobu předmětů z PVC“. Komise navíc v rozhodnutí o žádosti o vnitřní přezkum prohlásila, že žádost o povolení ve skutečnosti obsahuje posouzení alternativ „z pohledu žada[telek o povolení]“, především alternativu spočívající v použití panenského PVC.
Považovat použití panenského PVC za „alternativu“, když se při výrobě panenského PVC také používá látka vzbuzující mimořádné obavy, však zakládá dle žalobkyně „zjevně“ nesprávné právní posouzení ve výkladu pojmu „alternativa“.
Žalobkyně každopádně uvádí, že pokud, jak Komise uvedla v rozhodnutí o žádosti o vnitřní přezkum, bylo funkcí DEHP „snížit množství změkčovadel, které musí být přidáno pro výrobu předmětů z PVC“, a pokud tato funkce opravdu byla v souladu s nařízením č. 1907/2006, měl tento orgán dle žalobkyně zkoumat, zda existují alternativy, které umožňují snížit množství DEHP používané při výrobě předmětů z PVC. Při tomto zkoumání mělo být podle žalobkyně zohledněno mnohem větší množství alternativ DEHP v procesu výroby předmětů z PVC, zejména například použití změkčovadel, které nejsou látkami vzbuzující mimořádné obavy.
V projednávané věci naproti tomu analýza alternativ přiložená k žádosti o povolení dle žalobkyně neodpovídá ani „funkci“ DEHP, kterou Komise konstatovala v rozhodnutí o žádosti o vnitřní přezkum. Namísto toho, aby žádost o povolení uvedla alternativu, která umožňuje „snížit množství změkčovadel, jež musí být přidáno pro výrobu předmětů z PVC“, uvádí tato žádost informace, které se týkají tří dalších postupů umožňujících recyklaci PVC, totiž alternativu spočívající v tom, že z procesu recyklace bude vyřazen či od něj bude oddělen odpad od konečného spotřebitele, který obsahuje množství DEHP přesahující určitou koncentraci (0,3 % hmotnostních), alternativu spočívající v odstranění DEHP z odpadu z PVC a alternativu spočívající v použití jiného typu odpadu z průmyslového PVC.
Komise s touto argumentací nesouhlasí.
Úvodem je třeba připomenout, že se čl. 60 odst. 7 a čl. 62 odst. 4 nařízení č. 1907/2006 týkají otázky, zda byly předloženy uvedené dokumenty na podporu žádosti o povolení, jak je uvedeno v bodech 104 až 106 výše. Tato ustanovení se týkají formálních aspektů povolovacího postupu.
V projednávané věci je nesporné, že k žádosti o povolení byl přiložen návrh alternativ. Vzhledem k tomu, že je také nezbytné, aby dokumenty, které žadatelé o povolení musí předložit podle čl. 62 odst. 4 nařízení č. 1907/2006, byly ověřitelné, je třeba zdůraznit, že žalobkyně výslovně a na základě důkazů neprokázala, že dokumenty, které žadatelky o povolení předložily, nesplňovaly tuto podmínku (viz bod 111 výše).
Přesněji řečeno se argumenty žalobkyně, jejichž cílem je poukázat na nedostatky v alternativách, týkají opodstatněnosti rozhodnutí o žádosti o vnitřní přezkum. Tyto argumenty jsou tedy irelevantní v rozsahu, v němž byly uplatněny s cílem prokázat nesprávné právní posouzení nebo nesprávné posouzení týkající se použití čl. 60 odst. 7 a čl. 62 odst. 4 nařízení č. 1907/2006.
Z těch samých důvodů, jako jsou uvedeny výše v bodech 122 až 124, mohou tyto argumenty zajisté být vykládány tak, že jsou uváděny na podporu žalobního důvodu vycházejícího z porušení čl. 60 odst. 4 a 5 nařízení č. 1907/2006 v důsledku toho, že Komise nesprávně zhodnotila alternativy.
V rámci třetího žalobního důvodu, který byl v žalobě vznesen, se totiž žalobkyně konkrétně dovolává porušení čl. 60 odst. 4 a 5 nařízení č. 1907/2006 tím, že vznáší argumenty vycházející z údajně chybného zhodnocení alternativ. Jak tato část prvního žalobního důvodu, tak třetí žalobní důvod v podstatě směřují k údajnému nesprávnému právnímu posouzení při výkladu pojmu „alternativy“. Argumenty uplatňované žalobkyní v rámci této části prvního žalobního důvodu žaloby a ty, které byly vzneseny v první výtce v rámci třetího žalobního důvodu, se částečně překrývají.
V tomto ohledu je třeba zdůraznit, že v první výtce v rámci třetího žalobního důvodu žalobkyně uplatňuje porušení čl. 60 odst. 4 a 5 nařízení č. 1907/2006 stran analýzy alternativ s ohledem na dvě následující skutečnosti. Komise se dle žalobkyně v rozhodnutí o žádosti o vnitřní přezkum stejně jako žadatelky o povolení v žádosti o povolení zaměřila na chybný „referenční rámec“, totiž na „nahrazení toku odpadu v protikladu k nahrazení [látky vzbuzující mimořádné obavy] v procesu (výroby předmětů z PVC)“. Dále Komise zopakovala, že funkcí DEHP je snížit množství změkčovadel, které musí být přidáno pro výrobu předmětů z PVC (viz bod 226 níže). Otázka nesprávného „referenčního rámce“ a toho, zda se analýza alternativ musí zaměřovat na látku vzbuzující mimořádné obavy „v procesu“, jak žalobkyně uvádí v rámci této části prvního žalobního důvodu, se překrývají. Výtka, která se vztahuje k pochybení při posouzení alternativ z důvodu nesprávného výkladu funkce DEHP (viz bod 234 níže), se také překrývá s výtkami žalobkyně, které jsou součástí její argumentace, která je uvedena výše v bodech 155 až 158.
Podmínky, které Tribunálu umožňují vyložit argumenty tak, aby zajistil jejich užitečný účinek (viz body 122 až 124 výše), jsou navíc splněny. Konkrétně je třeba zdůraznit, že bližší údaje, které žalobkyně uvedla na jednání ohledně významu svých argumentů z hlediska čl. 60 odst. 4 a 5 nařízení č. 1907/2006 – v protikladu k jejich významu z hlediska čl. 60 odst. 7 a čl. 62 odst. 4 nařízení č. 1907/2006 – obsahovaly také argumenty, které žalobkyně vznesla na podporu této části prvního žalobního důvodu. Komise byla konečně v tomto ohledu také vyslechnuta.
Za těchto podmínek je třeba se argumenty uvedenými výše v bodech 152 až 158 zabývat jako argumenty, které doplňují argumenty vznesené v rámci třetího žalobního důvodu.
–
Ke čtvrté části, která vychází z nesprávného právního posouzení při výkladu čl. 60 odst. 7 a čl. 64 odst. 3 nařízení č. 1907/2006
Žalobkyně na podporu čtvrté části prvního žalobního důvodu uvádí, že Výbor pro posuzování rizik ECHA požádal žadatelky o povolení o další informace v okamžiku, kdy podle tohoto výboru byla již žádost o povolení v souladu s požadavky článku 62 nařízení č. 1907/2006. Tento výbor se přitom tímto postupem dopustil „zjevně“ nesprávného právního posouzení, totiž porušení postupu podle čl. 64 odst. 3 nařízení č. 1907/2006. Vzhledem k tomu, že Komise ve svém rozhodnutí o žádosti o vnitřní přezkum na tento přístup navázala, je dle žalobkyně toto rozhodnutí také stiženo „zjevně“ nesprávným právním posouzením. Komise konečně také porušila nejen čl. 64 odst. 3 nařízení č. 1907/2006, ale také čl. 60 odst. 7 téhož nařízení.
Podle názoru žalobkyně v případě, že bylo shledáno, že je žádost v souladu s požadavky článku 62 nařízení č. 1907/2006, může na základě čl. 64 odst. 3 nařízení č. 1907/2006 o dodatečné informace požádat pouze Výbor pro socioekonomickou analýzu, a to výhradně ohledně alternativ. Naproti tomu dle žalobkyně z tohoto ustanovení vyplývá, že Výbor pro socioekonomickou analýzu nemá pravomoc požádat o doplňující informace ohledně žádosti, která již byla shledána slučitelnou s požadavky článku 62 nařízení č. 1907/2006.
Komise s touto argumentací nesouhlasí.
Úvodem je třeba poukázat na to, jak vyplývá z čl. 64 odst. 3 první věty nařízení č. 1907/2006, že cílem žádostí, které mohou být žadateli o povolení adresovány Výborem pro posuzování rizik a Výborem pro socioekonomickou analýzu na základě tohoto ustanovení, je odpovědět na otázku, zda žádost o povolení obsahuje všechny relevantní informace stanovené v článku 62 nařízení č. 1907/2006, které tyto výbory musí mít, aby mohly dostát své povinnosti vypracovat stanoviska uvedená v čl. 64 odst. 1 nařízení č. 1907/2006. Podle čl. 64 odst. 3 druhé věty nařízení č. 1907/2006 tyto výbory v případě potřeby žadatele po vzájemné konzultaci společně požádají o doplňující informace, aby žádost odpovídala požadavkům článku 62 nařízení č. 1907/2006. Z prvních dvou vět čl. 64 odst. 3 nařízení č. 1907/2006 tak vyplývá, že se společná žádost těchto výborů musí vztahovat k otázce, zda je žádost o povolení z formálního hlediska v souladu s článkem 62 nařízení č. 1907/2006, tj. zda jsou k ní přiloženy všechny dokumenty a jsou v ní uvedeny všechny informace podle uvedeného ustanovení. Cílem společné žádosti výborů navíc může být získání ověřitelných dokumentů od žadatele o povolení.
Kromě pravomoci přiznané čl. 64 odst. 3 první větou nařízení č. 1907/2006 může Výbor pro socioekonomickou analýzu na základě čl. 64 odst. 3 třetí věty tohoto nařízení, považuje-li to za nutné, požadovat od žadatele nebo třetích osob v určeném období další informace o možných alternativních látkách nebo technologiích.
Na rozdíl od žádosti uvedené v čl. 64 odst. 3 druhé větě nařízení č. 1907/2006 se žádost uvedená v čl. 64 odst. 3 třetí větě téhož nařízení nevztahuje k otázce, zda jsou informace ve smyslu článku 62 nařízení č. 1907/2006, jak byly předloženy žadatelem o povolení, úplné nebo ověřitelné. Požadavek ve smyslu čl. 64 odst. 3 třetí větě nařízení č. 1907/2006 se tedy nevztahuje k formálnímu aspektu dotyčné žádosti o povolení. Jeho cílem je naopak získat doplňující informace, které jsou nezbytné pro meritorní posouzení dotčené látky a alternativ Výborem pro socioekonomickou analýzu. Taková žádost může být užitečná při vypracovávání stanoviska, které obsahuje informace stanovení v čl. 64 odst. 4 písm. b) nařízení č. 1907/2006, Výborem pro socioekonomickou analýzu. Konkrétně se například může Výbor pro socioekonomickou analýzu v případě, že analýza alternativ předložená žadatelem o povolení obsahuje nedostatky nebo mezery, které mohou být žadatelem napraveny či doplněny, díky žádosti podané na základě čl. 64 odst. 3 třetí věty nařízení č. 1907/2006 vyhnout tomu, že bude nucen čekat, pokud si žadatel o povolení přeje vznést připomínky podle čl. 64 odst. 5 první věty, než je žadatel vznese v souladu s čl. 64 odst. 5 třetím pododstavcem druhou větou téhož nařízení.,
V nařízení č. 1907/2006 neexistuje obdobné ustanovení, které by Výboru pro posuzování rizik umožňovalo pokládat žadateli o povolení dodatečné dotazy s cílem získat informace nezbytné pro meritorní posouzení informací, které musí být obsaženy ve stanovisku, jak uvádí čl. 64 odst. 1 nařízení č. 1907/2006.
Při vypracovávání stanoviska Výboru pro posuzování rizik nicméně může být nezbytné požadovat od žadatele o povolení doplňující informace, aby byly napraveny případné nedostatky nebo doplněny mezery, které zpráva o chemické bezpečnosti obsahuje stran určité látky. Výbor pro posuzování rizik musí přinejmenším proto, aby urychlil vypracování stanoviska a nemusel čekat, než žadatel o povolení vznese připomínky podle čl. 64 odst. 5 třetího pododstavce nařízení č. 1907/2006, mít příležitost klást žadateli o povolení dotazy.
V rámci povinnosti jednat s náležitou péčí a v zájmu řádné administrace spisu, který mu je předložen, může Výbor pro posuzování rizik žadatele o povolení kdykoliv upozornit na existenci nedostatků ve zprávě o chemické bezpečnosti látky. Tento výbor se navíc může rozhodnout, že žadateli o povolení také umožní předložit nezbytné informace, které výboru umožní doplnit nebo zpřesnit posouzení, které musí provést při výkonu povinnosti posuzování rizik dotyčné látky, ačkoli tato možnost není výslovně uvedena v nařízení č. 1907/2006.
Vzhledem k výše uvedenému nelze na rozdíl od argumentů, které žalobkyně předkládá výše v bodech 168 až 169, konstatovat, že Výbor pro posuzování rizik porušil čl. 64 odst. 3 nařízení č. 1907/2006 tím, že položil dodatečné otázky zaměřené na meritum žádosti o povolení, i když konstatoval, že žádost o povolení byla v souladu s požadavky článku 62 téhož nařízení.
Komisi tedy nelze v rámci přijímání rozhodnutí o žádosti o vnitřní přezkum vytknout nesprávné právní posouzení, takže čtvrtá část prvního žalobního důvodu musí být zamítnuta. První žalobní důvod je třeba zamítnout v plném rozsahu.
Ke druhému žalobnímu důvodu, který vychází ze zjevně nesprávného posouzení, pokud jde o socioekonomické posouzení podle čl. 60 odst. 4 nařízení č. 1907/2006
Druhý žalobní důvod, který žalobkyně uplatňuje, má doložit existenci zjevně nesprávného posouzení, pokud jde o socioekonomické posouzení podle čl. 60 odst. 4 nařízení č. 1907/2006, o které se Komise opřela za účelem udělení povolení a poté za účelem zamítnutí žádosti o vnitřní přezkum. Tento žalobní důvod se skládá ze tří částí.
–
K první části, která vychází z nesprávného právního posouzení a zjevně nesprávného posouzení, pokud jde o referenční rámec pro socioekonomické posouzení
Žalobkyně má za to, že „referenčním rámcem“ rozhodnutí o povolení bylo použití DEHP, jak žadatelky o povolení uvedly v žádosti o povolení.
Údajné nesprávné právní posouzení, pokud jde o tento „referenční rámec“, tj. nesprávné posouzení vyplývající z toho, jak žadatelky o povolení vykládají pojem „použití“ uvedený v čl. 56 odst. 1 písm. a) nařízení č. 1907/2006, které je namítáno v rámci první části prvního žalobního důvodu, se týká také posouzení údajných přínosů „použití“, které je předmětem žádosti o povolení, ze strany Komise. Jak žalobkyně objasnila v žádosti o vnitřní přezkum, žádný socioekonomický přínos nemůže vyplývat z „použití“ látky vzbuzující mimořádné obavy, která neplní žádnou funkci. Komise v odpovědi na tento argument v rozhodnutí o žádosti o vnitřní přezkum opětovně uvedla, že relevantní funkcí DEHP je „sníži[t] množství změkčovadel, které musí být přidáno pro výrobu předmětů z měkkého PVC“. Podle názoru žalobkyně přitom „[snížení] množství změkčovadel, které musí být přidáno pro výrobu předmětů z měkkého PVC“, není „funkcí“, která je v souladu s požadavky nařízení č. 1907/2006.
Komise se mimoto dle žalobkyně tím, že použila „stejná hlediska“, aby popsala „použití“ podle čl. 56 odst. 1 písm. a) nařízení č. 1907/2006, a dále aby popsala socioekonomický „přínos“ podle čl. 60 odst. 4 písm. b) nařízení č. 1907/2006, také dopustila nesprávného právního posouzení ve výkladu pojmu „přínos“.
Komise s touto argumentací nesouhlasí.
Úvodem je třeba zdůraznit, že se všechny argumenty, které žalobkyně na podporu první části druhého žalobního důvodu uplatňuje, opírají o předpoklad, jenž žalobkyně vyložila v rámci první části prvního žalobního důvodu a podle kterého způsob, jakým Komise vyložila pojem „použití“ ve smyslu čl. 3 bodu 24, čl. 56 odst. 1 písm. a) a v čl. 60 nařízení č. 1907/2006, zakládá nesprávné právní posouzení.
Tento orgán se však, jak bylo uvedeno výše v bodech 63 až 91, žádného nesprávného právního posouzení nedopustil.
Pokud jde dále o argument, který se týká „stejných hledisek“, která Komise údajně použila, aby popsala použití dotčené v projednávané věci a socioekonomické přínosy (viz bod 182 výše), je třeba odlišovat následující.
Tento argument musí být zamítnut, aniž je třeba definovat pojem „přínos“, v rozsahu, v němž jím žalobkyně opakuje svou argumentaci, která se zakládá na předpokladu, že způsob, jakým Komise vyložila pojem „použití“, vedl také k nesprávnému právnímu posouzení pojmu „přínos“. Tento orgán se totiž, jak bylo uvedeno výše v bodě 185, v tomto ohledu žádného nesprávného právního posouzení nedopustil.
Pokud je naopak třeba chápat výtku stran „stejných hledisek“, která Komise údajně použila, aby popsala použití dotčené v projednávané věci a socioekonomické přínosy (viz bod 182 výše), tak, že se jedná o dodatečný argument, je třeba konstatovat, že žalobkyně náležitě podloženým způsobem neuvádí, v čem podle ní spočívají tato „stejná hlediska“.
Za těchto podmínek musí být první část druhého žalobního důvodu zamítnuta jako neopodstatněná.
–
K druhé části, která vychází ze zjevně nesprávného právního posouzení rovnováhy mezi riziky a přínosy
Existence nesprávného právního posouzení z hlediska čl. 60 odst. 4 nařízení č. 1907/2006 v rozhodnutí o žádosti o vnitřní přezkum je dle žalobkyně prokázána následujícími skutečnostmi.
Žalobkyně nejprve tvrdí, že vzhledem ke skutečnosti, že podle Výboru pro posuzování rizik nemohlo být riziko pro zdraví pracovníků kvantifikováno, nemohl mít Výbor pro socioekonomickou analýzu, a proto ani Komise, informace požadované pro rozhodnutí o socioekonomickém posouzení. Bez kvantifikace rizika pro zdraví pracovníků nemohlo být dle žalobkyně příslušné vyvažování rizik a přínosů ve smyslu čl. 60 odst. 4 nařízení č. 1907/2006 řádně provedeno. Podle žalobkyně je tudíž nesmyslné jak tvrzení, které Komise vyjádřila v rozhodnutí o žádosti o vnitřní přezkum a podle kterého je v podstatě vhodné navázat na postup sledovaný Výborem pro socioekonomickou analýzu, jenž „na základě kvalitativní analýzy dostupných informací učinil závěr, že přínosy dalšího používání převažují nad riziky“, tak tvrzení, že socioekonomické posouzení je tedy dostatečné. Článek 60 odst. 4 nařízení č. 1907/2006 dle žalobkyně sice nestanoví, zda riziko musí být kvantifikováno. Podle bodů 6.1 až 6.5 přílohy I nařízení č. 1907/2006 nicméně zpráva o chemické bezpečnosti vyžaduje kvantifikaci rizik pro lidské zdraví, ledaže není možné určit odvozenou úroveň, při které nedochází k nepříznivým účinkům („Derived no-effect level“, dále jen „DNEL“), a odhad koncentrace, při níž nedochází k nepříznivým účinkům („Predicted no effect concentration“, dále jen „PNEC“). V projednávané věci však měla žádost o povolení za to, že je DEHP „prahovou látkou“, tj. že bylo možné určit DNEL a PNEC.
V tomto duchu žalobkyně uvádí, že Výbor pro posuzování rizik nemohl kvantifikovat riziko nikoli proto, že by to považoval za nemožné z důvodu současných vědeckých poznatků – například proto, že by nebylo možné stanovit DNEL –, ale proto, že informace vztahující se ke scénáři expozice pracovníků byly nedostatečné. „Taková situace rozporu se základní zásadou povolení“, která podle ní vyžaduje, aby žadatel prokázal, že je riziko týkající se použití látky náležitě kontrolováno v souladu s čl. 60 odst. 2 nařízení č. 1907/2006, nebo pokud náležitou kontrolu nelze prokázat, že žadatel o povolení prokázal, že přínosy dalšího používání látky převažují nad riziky, jak je stanoveno v čl. 60 odst. 4 nařízení č. 1907/2006. V projednávané věci každopádně dle žalobkyně žadatelky o povolení nedodaly všechny informace, které byly pro posouzení nezbytné.
V odpovědi Komisi žalobkyně tvrdí, že tyto argumenty poprvé vznesla nikoli v rámci projednávané žaloby, ale v žádosti o vnitřní přezkum. Závěry Výboru pro posuzování rizik a Výboru pro socioekonomickou analýzu, které dle žalobkyně upozorňují na nedostatky dané neprovedením úplné socioekonomické analýzy a neposouzením účinku na lidské zdraví, byly totiž, jak tvrdí žalobkyně, výslovně uvedeny v žádosti o vnitřní přezkum.
Komise s touto argumentací nesouhlasí.
Úvodem je třeba poukázat na to, že na rozdíl od toho, co tvrdí žalobkyně, nebyl argument, jehož cílem je prokázat zjevně nesprávné posouzení skutkového stavu Komisí při aplikaci čl. 60 odst. 4 nařízení č. 1907/2006 spočívající v tom, že tento orgán ve svém rozhodnutí o žádosti o vnitřní přezkum navázal na přístup Výboru pro socioekonomickou analýzu, který „na základě kvalitativní analýzy dostupných informací učinil závěr, že přínosy dalšího používání převažují nad riziky“, jako takový vznesen v žádosti o vnitřní přezkum.
Argumenty žalobkyně ohledně přínosů a jejich vyvažování s riziky, která DEHP představuje pro lidské zdraví, které jsou uplatňovány v bodech 93 až 100 žádosti o vnitřní přezkum, se sice týkají několika aspektů, které s touto problematikou souvisejí. Tyto poznatky žalobkyně shrnula v bodě 99 žádosti o vnitřní přezkum. Podle tohoto bodu „se [c]elkově vzato žadatelkám o povolení nepodařilo prokázat, že socioekonomické přínosy dalšího používání DEHP převažují nad riziky ve smyslu čl. 60[odst. 4 nařízení č. 1907/2006], neboť 1) látka nemá funkci, 2) žadatelky o povolení chybně prohlásily, že používání DEHP nepředstavuje rizika a 3) socioekonomická analýza se zaměřila zejména na vliv, který může mít zamítnutí povolení“.
Naproti tomu není nikde v žádosti o vnitřní přezkum uveden argument týkající se otázky, jaký dopad mělo nebo mohlo mít neprovedení kvantifikace rizika pro zdraví pracovníků – což Výbor pro posuzování rizik konstatoval ve stanovisku vypracovaném podle čl. 60 odst. 4 druhé věty nařízení č. 1907/2006 ve spojení s čl. 64 odst. 1 tohoto nařízení – na vyvažování mezi riziky a socioekonomickými přínosy používání DEHP.
Pro úplnost je v tomto ohledu třeba zdůraznit, že část rozhodnutí o žádosti o vnitřní přezkum, kterou žalobkyně cituje, aby prokázala, že se Komise skutečně zabývala jejím argumentem, který se týká dopadu neprovedení kvantifikace rizika pro zdraví pracovníků při vyvažování mezi riziky a socioekonomickými přínosy, tj. část, podle níž Výbor pro socioekonomickou analýzu „na základě kvalitativní analýzy dostupných informací učinil závěr, že přínosy dalšího používání převažují nad riziky“, je zkreslená a vytržená z kontextu.
V této části rozhodnutí o žádosti o vnitřní přezkum totiž Komise neodpovídala na argument, který se týká nedostatků zprávy o chemické bezpečnosti DEHP v důsledku chybějící kvantifikace rizik pro zdraví pracovníků vystavených této látce. V části věty uvedené výše v bodě 193 Komise ve skutečnosti reagovala na argument, který žalobkyně uplatnila v bodech 95 a 99 žádosti o vnitřní přezkum a podle kterého socioekonomická analýza, kterou žadatelky o povolení předložily, neprokázala, že socioekonomické přínosy DEHP převažují nad riziky této látky, neboť tato analýza vycházela z chybného předpokladu, že tato látka nepředstavuje vůbec žádné riziko.
Za těchto podmínek je třeba mít za to, že argument, který žalobkyně uvedla výše v bodech 190 až 192, nebyl obsažen v žádosti o vnitřní přezkum. Ze stejných důvodů jako jsou ty, které byly uvedeny výše v bodech 55 až 58, tedy musí být zamítnut jako nepřípustný.
Mimoto je tento argument každopádně nepodložený.
Žalobkyně totiž v podstatě tvrdí, že vyvažování socioekonomických přínosů s riziky, které má používání DEHP na lidské zdraví, je v podobě provedené Komisí v rozhodnutí o žádosti o vnitřní přezkum nedostatečné, neboť jedna z informací, totiž riziko, které použití DEHP představuje pro zdraví pracovníků, nemohla být „kvantifikována“, ačkoli Komise, která jinak tento aspekt nepominula, zdůrazňuje, že vzala za svůj názor Výboru pro socioekonomickou analýzu, který provedl „kvalitativní“ analýzu na toto téma.
Na tento argument je třeba odpovědět tak, že vyvažování socioekonomických přínosů s riziky, které používání DEHP představuje pro lidské zdraví, by nemělo být omezeno na zohlednění kvantitativních faktorů. Navíc v případě, že neexistuje dostatek informací, které umožňují „kvantifikovat“ riziko, se nemění nic na tom, že toto riziko může být posouzeno také za pomoci kvalitativních faktorů.
Z výše uvedeného vyplývá, že druhá část druhého žalobního důvodu musí být odmítnuta jako nepřípustná a každopádně zamítnuta jako neopodstatněná.
–
Ke třetí části, která vychází ze zjevně nesprávného posouzení z důvodu nezohlednění informací v rámci socioekonomického posouzení
Podle žalobkyně se Komise dopustila „zjevně nesprávného právního posouzení a zjevně nesprávného posouzení“, neboť při aplikaci čl. 60 odst. 4 písm. d) nařízení č. 1907/2006 nezohlednila informace, které se týkají vlastností DEHP jako endokrinního disruptoru.
Výraz „dostupné informace“, který se nachází v tomto ustanovení, totiž žalobkyně musí být chápán tak, že zahrnuje všechny informace, které Komise skutečně měla k dispozici v okamžiku posuzování žádosti o povolení. Vzhledem k tomu, že DEHP bylo ECHA v prosinci 2014 označeno za látku vzbuzující mimořádné obavy ve smyslu čl. 57 písm. f) nařízení č. 1907/2006 z důvodu jejích vlastností endokrinního disruptoru vzbuzujícího mimořádné obavy (viz bod 7 výše), měla dle žalobkyně Komise v projednávané věci zohlednit informace, které se týkají vlastností této látky jako endokrinního disruptoru s ohledem na čl. 60 odst. 4 písm. d) nařízení č. 1907/2006. Znění tohoto ustanovení každopádně dle žalobkyně nestanoví, že mohou být přezkoumány pouze informace, které „mají žadatelé“.
Podle žalobkyně se Komise pokusila odůvodnit posledně uvedený přístup tím, že v bodě 3.2 rozhodnutí o žádosti o vnitřní přezkum prohlásila, že „od žada[telek o povolení] nelze očekávat, že budou předjímat identifikaci další dodatečné nebezpečné vlastnosti DEHP, když žádost o povolení připravovaly v průběhu let 2012–2013, [je]likož byla tato vlastnost identifikována až [v listopadu 2014, totiž] o 15 měsíců později. Znění čl. 60 odst. 4 písm. d) nařízení č. 1907/2006 nicméně dle žalobkyně neupřesňuje, že mohou být přezkoumány pouze informace, které mají k dispozici žadatelé. Podle čl. 60 odst. 4 nařízení č. 1907/2006 ve skutečnosti není posuzovací povinnost Komise, pokud jde o typ nebezpečí pro lidské zdraví a životní prostředí, které musí být přezkoumáno, nijak omezena a nevztahuje se na ni omezení, podle kterého mohou být zohledněny pouze důkazy, které předložili žadatelé o povolení.
V projednávané věci je dle žalobkyně třeba konstatovat, že relevantními texty pro socioekonomické posouzení jsou čl. 62 odst. 5 písm. a) a příloha XVI nařízení č. 1907/2006. Tato příloha se přitom dle žalobkyně neomezuje na „přínosy“ zamítnutí na základě nebezpečí „pro lidské zdraví a životní prostředí“ uvedených v příloze XIV téhož nařízení. Proto je dle žalobkyně třeba konstatovat, že informace, jež se týkají nebezpečných vlastností, které nejsou uvedeny v příloze XIV nařízení č. 1907/2006, musí být zohledněny již ve stadiu vypracovávání socioekonomického posouzení předloženého podle čl. 60 odst. 4 téhož nařízení.
Podle žalobkyně není přesvědčivý argument uplatňovaný Komisí v žalobní odpovědi, podle kterého požadavek, aby žadatelé o povolení uvedli informace o rizicích vyplývajících z vlastností vzbuzujících mimořádné obavy, které nebyly identifikovány v okamžiku podání žádosti o povolení, zcela pomíjí zásadu právní jistoty. Tento argument je totiž dle žalobkyně zpochybněn ustálenou judikaturou v oblasti ochrany legitimního očekávání, která uvádí, že hospodářské subjekty nemají důvod legitimně očekávat, že bude zachován existující stav, který se může změnit v rámci posuzovací pravomoci unijních orgánů. Žadatelé o povolení tedy dle žalobkyně nemohli legitimně očekávat, že látky, které používají nebo vyrábějí, nevyvolávají další „velmi vážné obavy“ než ty, které již byly důvodem pro jejich zahrnutí do seznamu uvedeného v příloze XIV nařízení č. 1907/2006.
Komise s touto argumentací nesouhlasí.
Úvodem je třeba poukázat na to, že podle čl. 60 odst. 4 písm. d) nařízení č. 1907/2006 přijímá Komise rozhodnutí o povolení po zvážení „dostupných informací o rizicích pro lidské zdraví nebo životní prostředí vyplývajících z použití alternativních látek nebo technologií“.
Na rozdíl od toho, co podle všeho navrhuje žalobkyně (viz body 205 a 206 výše), naopak čl. 60 odst. 4 písm. d) nařízení č. 1907/2006 výslovně, ani nepřímo nemíří na podstatné vlastnosti dotyčné látky vzbuzující mimořádné obavy.
Tentýž závěr lze vyvodit nejen ze znění tohoto ustanovení, ale také z kontextu, do něhož zapadá. V rámci čl. 60 odst. 4 nařízení č. 1907/2006 totiž na podstatné vlastnosti látek vzbuzujících mimořádné obavy nepřímo míří první, jakož i druhá věta písm. a) tohoto ustanovení.
Skutečnost, že Komise nezohlednila podstatné vlastnosti DEHP jako endokrinního disruptoru, by nanejvýš mohla porušovat čl. 60 odst. 4 první a druhé věty písm. a) nařízení č. 1907/2006.
Naproti tomu nelze konstatovat, že byl porušen čl. 60 odst. 4 písm. d) nařízení č. 1907/2006.
Podpůrně je mimoto třeba poukázat na to, že při odpovědi otázku, zda je prokázáno, že socioekonomické přínosy převažují nad riziky, která má použití látky [vzbuzující mimořádné obavy] pro lidské zdraví nebo životní prostředí, přičemž tato rizika výslovně uvádí čl. 60 odst. 4 první větě nařízení č. 1907/2006 a nepřímo na ně míří i čl. 60 odst. 4 druhá věta písm. a) uvedeného nařízení, Komise má povinnost zkoumat i bez návrhu veškeré relevantní informace, které má k dispozici v okamžiku přijetí rozhodnutí o povolení a hodnocení rizik se neomezuje na přezkum informací předložených v žádosti o povolení. Role Komise při hodnocení rizik totiž není rolí arbitra, jehož pravomoc by byla omezena na rozhodnutí výhradně s ohledem na informace a důkazy, které mu poskytl žadatel o povolení.
Je pravda, že ze znění čl. 60 odst. 4 první věty nařízení č. 1907/2006 přímo nevyplývá, zda hodnocení rizik, které Komise musí provést, musí být založeno výhradně na informacích, které se týkají podstatných vlastností posuzované látky, jak jsou uvedeny v příloze XIV nařízení č. 1907/2006, nebo zda je spíše Komise v tomto ohledu povinna zohlednit také vlastnosti látky, které nejsou zahrnuty v této příloze, ale figurují v seznamu kandidátských látek.
V tomto ohledu je třeba připomenout, že se podle čl. 60 odst. 2 nařízení č. 1907/2006 povolení udělí, pokud je riziko pro lidské zdraví nebo životní prostředí v důsledku použití látky „plynoucí z podstatných vlastností uvedených v příloze XIV [uvedeného nařízení]“ náležitě kontrolováno v souladu s bodem 6.4 přílohy I téhož nařízení, jak prokazuje zpráva o chemické bezpečnosti žadatele o povolení.
V souladu s čl. 60 odst. 2 nařízení č. 1907/2006 článek 62 odst. 4 písm. d) nařízení č. 1907/2006 stanoví, že žádost o povolení obsahuje zejména zprávu o chemické bezpečnosti, pokud již nebyla předložena jako součást žádosti o registraci, vypracovanou v souladu s přílohou I, která pojednává o rizicích pro lidské zdraví nebo životní prostředí „plynoucí[ch] z podstatných vlastností uvedených v příloze XIV [téhož nařízení]“ v důsledku použití látky.
Za těchto okolností je ve světle čl. 60 odst. 2 a čl. 62 odst. 4 písm. d) nařízení č. 1907/2006 třeba učinit závěr, že pouze informace, které se vztahují k podstatným vlastnostem látky, jež byly zahrnuty do přílohy XIV nařízení č. 1907/2006, jsou relevantní pro posouzení rizik uvedených v čl. 60 odst. 4 první větě nařízení č. 1907/2006.
Naproti tomu případné informace o podstatných vlastnostech látky, které nebyly zahrnuty do této přílohy XIV, nesmějí být při posuzování zohledněny, byť tyto podstatné vlastnosti již byly zahrnuty do seznamu kandidátských látek upraveného v čl. 59 odst. 1 nařízení č. 1907/2006.
Zahrnutí látky do seznamu kandidátských látek a zahrnutí do přílohy XIV nařízení č. 1907/2006 jsou totiž dvě různé fáze povolovacího postupu upraveného v nařízení č. 1907/2006, které se řídí svými vlastními pravidly, jejichž cíle se překrývají jen částečně a které z části postupují podle odlišných kritérií pro hodnocení.
Pouhé zahrnutí určitých podstatných vlastností látky na seznam kandidátských látek navíc, jak vyplývá z formulace „mohou“ uvedené v čl. 57 nařízení č. 1907/2006, nutně nebo automaticky nevede k zahrnutí těchto vlastností do přílohy XIV nařízení č. 1907/2006. Naopak, jak vyplývá z článku 58 nařízení č. 1907/2006, je také třeba, aby bylo v tomto ohledu přijato rozhodnutí v souladu se všemi podmínkami, které jsou stanoveny tímto posledně uvedeným ustanovením. Rozhodnutí o zahrnutí látky do přílohy XIV nařízení č. 1907/2006 přijímá Komise na základě doporučení ECHA, které zohledňuje předběžné stanovisko Výboru členských států a připomínky, které se týkají zejména způsobů užívání, jež by měly být vyňaty z požadavku na povolení podle čl. 58 odst. 2 téhož nařízení, a které předložily zúčastněné strany v rámci veřejné konzultace podle čl. 58 odst. 4 druhého pododstavce uvedeného nařízení (rozsudek ze dne 25. září 2015, VECCO a další v. Komise,
T‑360/13
,
EU:T:2015:695
, bod
).
Vzhledem k výše uvedenému musí být argumenty žalobkyně vznesené na podporu třetí části druhého žalobního důvodu uvedené výše v bodech 205 až 209 zamítnuty jako nepodložené. Vzhledem k tomu, že tři části druhého žalobního důvodu byly zamítnuty, je třeba druhý žalobní důvod zamítnout v plném rozsahu.
Ke třetímu žalobnímu důvodu, který vychází z nesprávného právního posouzení a zjevně nesprávného posouzení s ohledem na čl. 60 odst. 4 a 5 nařízení č. 1907/2006, který se týká analýzy alternativ
Třetí žalobní důvod, který žalobkyně uplatňuje, obsahuje dvě výtky, jejichž cílem je prokázat nesprávné právní posouzení a nesprávné posouzení, jehož se dopustila Komise při aplikaci čl. 60 odst. 4 a 5 nařízení č. 1907/2006 v projednávané věci, a to konkrétně vzhledem k jejímu posouzení ekonomické uskutečnitelnosti alternativ k DEHP pro žadatelky o povolení.
Analýza, kterou poskytly žadatelky o povolení, se dle žalobkyně zaměřila na chybný „referenční rámec“, totiž nahrazení toku odpadu v protikladu k nahrazení DEHP v průmyslovém procesu, což vedlo k nesprávnému výkladu pojmů „použití“ a „alternativa“ žadatelkami o povolení, který byl převzat v rozhodnutí o povolení. V odpověď na tento argument, který žalobkyně vznesla v žádosti o vnitřní přezkum, Komise v rozhodnutí o žádosti o vnitřní přezkum zopakovala své hodnocení funkce DEHP jako látky, která umožňuje „snížit množství změkčovadel, které musí být přidáno pro výrobu předmětů z PVC“. Toto nesprávné právní posouzení mělo dle žalobkyně vliv na rozhodnutí o žádosti o vnitřní přezkum, pokud jde o analýzu alternativ, a vedlo k tomu, že je toto posledně uvedené rozhodnutí stiženo nesprávným právním posouzením.
Žalobkyně dále poukazuje na to, že rozhodnutí o žádosti o vnitřní přezkum potvrdilo výklad pojmu „hodnocení“ alternativ, který je podle ní v rozporu s čl. 60 odst. 5 nařízení č. 1907/2006.
Zaprvé žalobkyně uvádí, že vzhledem k tomu, že žadatelky o povolení poskytly rychlý výpočet obsahující důvěrné informace o cenách, a jelikož se Výboru pro socioekonomickou analýzu nepodařilo dohledat veřejně dostupné adekvátní informace, nemohl tento výbor ověřit „cenové rozpětí těchto toků odpadu“. Komise dle žalobkyně uvedla tuto skutečnost v rozhodnutí o žádosti o vnitřní přezkum. V tomto ohledu Komise dodala, že „jelikož veřejná konzultace nepřinesla protichůdné informace k číslům předloženým [žadatelkami o povolení], učinil Výbor pro socioekonomickou analýzu závěr, že jsou realistická“.
Tímto Komise dle žalobkyně ve skutečnosti konstatovala, že je legální, aby Výbor pro socioekonomickou analýzu předpokládal spolehlivost údajů poskytnutých žadatelkami o povolení, ledaže připomínky podané třetími osobami jsou s těmito informace v přímém rozporu. Tento postup je však podle ní v rozporu s povinností Komise zhodnotit všechna relevantní hlediska alternativ, včetně jejich ekonomické uskutečnitelnosti, kterou má podle čl. 60 odst. 4 a čl. 60 odst. 5 písm. b) nařízení č. 1907/2006. V tomto ohledu se dle žalobkyně jedná o zjevně nesprávné právní posouzení, pro které neexistuje žádné přijatelné odůvodnění. Podle žalobkyně má totiž povinnost zhodnotit„všechna relevantní hlediska“ alternativ včetně jejich „ekonomické uskutečnitelnosti“ smysl jen v případě, že jde o skutečnou kontrolu nezávisle ověřitelných informací. Uplatňovat „procesní pravidlo “, které předpokládá jejich spolehlivost, je totiž zkratkou, jejímž cílem je vyhnout se tomuto hodnocení. Takový postup tedy rozhodně není ekonomickým hodnocením.
Zadruhé podle žalobkyně postup, který spočívá v předpokladu, že jsou informace poskytnuté žadateli spolehlivé, ledaže třetí osoby prokáží opak, ohrožuje účinnost povolovacího postupu, neboť vybízí žadatele k tomu, aby zamlčeli informace, které jsou v rozporu s jejich zájmy. Navíc vzhledem k tomu, že ekonomické informace také mohou podléhat omezením vyplývajícím z ochrany obchodního tajemství, není dle žalobkyně rozumné spoléhat na to, že budou tyto informace zjištěny a oznámeny třetími osobami v průběhu konzultace.
Zatřetí žalobkyně tvrdí, že se Komise v bodě 5.2 rozhodnutí o žádosti o vnitřní přezkum pokusila tento postup odůvodnit tím, že prohlásila, že „požadovat po Výboru [pro socioekonomickou analýzu], aby provedl nezávislé šetření těchto specifických údajů, by pro [povolovací] postup představovalo nepřiměřenou zátěž“. Dle žalobkyně je nicméně toto odůvodnění zjevně nesprávné. V případě, jako je ten projednávaný, spočívá dle žalobkyně „zjevné řešení“ v tom, aby po žadateli bylo jednoduše požadováno doložení všech dostatečných důkazů, které jsou spolehlivé a ověřitelné.
Komise s touto argumentací nesouhlasí.
Úvodem je třeba poznamenat, jak bylo uvedeno výše v bodě 167, že je třeba úvahy žalobkyně uvedené v rámci třetí části prvního žalobního důvodu (viz body 152 až 158 výše) považovat za vznesené na podporu projednávaného žalobního důvodu, a budou tak posouzeny v rámci jeho přezkumu. Tyto úvahy jsou totiž v podstatě dodatkem k výtce, která byla v rámci projednávaného žalobního důvodu vznesena, neboť mají za cíl prokázat existenci nesprávného právního posouzení, kterého se Komise měla dopustit při výkladu pojmu „alternativa“ (viz body 153 až 156 výše). Naproti tomu další argumenty, které žalobkyně uvádí na podporu třetí části prvního žalobního důvodu, mají doložit zjevně nesprávné posouzení skutkového stavu (viz body 157 a 158 výše).
Zaprvé je nejprve třeba jako nepřípustný odmítnout argument žalobkyně, podle kterého byla analýza alternativ navrhovaná v žádosti o povolení nedostatečná, neboť tato žádost podle žalobkyně neupřesnila funkci DEHP (viz bod 154 výše).
Projednávaná žaloba se totiž může týkat pouze legality rozhodnutí o žádosti o vnitřní přezkum, a nikoli dostatečnosti nebo nedostatečnosti žádosti o povolení. Třetího žalobní důvod tedy musí obecně směřovat k prokázání případných pochybení Komise, a nikoli pochybení, kterých se v žádosti o povolení dopustily žadatelky o povolení.
Naproti tomu je třeba jako neopodstatněný zamítnout argument uvedený výše v bodě 234, jelikož jeho cílem je za předpokladu, že by bylo na místě učinit závěr, že rozhodnutí o žádosti o vnitřní přezkum přebírá a přijímá za svá zjištění obsažená v žádosti o povolení, doložit pochybení v rozhodnutí o žádosti o vnitřní přezkum. Nezávisle na tom, co žadatelky v žádosti o povolení uvedly, totiž Komise výslovně identifikovala funkci DEHP pro účely povolení dotčeného v projednávané věci.
Zadruhé, pokud jde o argumentaci, kterou žalobkyně uvedla, aby prokázala, že analýza alternativ musí být posouzením látek nebo technologií, které mohou nahradit látku vzbuzující mimořádné obavy „v procesu“, pro který byla žádost podána (viz bod 165 výše), je nutno učinit závěr, že tato argumentace souvisí s argumentem uvedeným v rámci projednávaného žalobního důvodu, podle kterého se analýza, kterou žadatelky o povolení předložily, zaměřila na chybný „referenční rámec“, totiž na „nahrazení toku odpadu v protikladu k nahrazení DEHP v průmyslovém procesu“, což vedlo k nesprávnému výkladu pojmů „použití“ a „alternativa“ žadatelkami o povolení v žádosti o povolení (viz bod 226 výše). Tato argumentace navíc souvisí s argumentem, podle něhož Komise tvrdila, že DEHP má funkci, která žalobkyně nepřijatelná z hlediska nařízení č. 1907/2006, takže se nakonec nesprávný výklad pojmů „použití“ a „alternativa“, který se objevuje jak v žádosti o povolení, tak v rozhodnutí o povolení, odrazil jako nesprávné právní posouzení v rozhodnutí o žádosti o vnitřní přezkum (viz bod 226 výše).
Jak přitom bylo podotknuto při posouzení první části prvního žalobního důvodu, z důvodů uvedených výše v bodech 63 až 91 je možné o „použití“ látky hovořit, i když není aktivně vnesena „do průmyslového procesu“. Komise se tedy konstatováním, že se v projednávané věci jednalo o „použití“ dotčené látky, jak je obsažena „ve směsi“, nedopustila pochybení. V této souvislosti se Komise konstatováním, že funkcí DEHP je „snížit množství změkčovadel, které musí být přidáno pro výrobu předmětů z měkkého PVC, jejichž základem je materiál z měkkého recyklovaného PVC“, nedopustila nesprávného právního posouzení. Stejně tak se Komise nedopustila nesprávného právního posouzení, když vycházela z předpokladu uvedeného již v žádosti o povolení, podle kterého má obecně DEHP funkci změkčovadla. Tyto funkce, které jsou aktivovány nejpozději v okamžiku, kdy je recyklát z PVC obsahující tuto látku použit (viz bod 71 výše), umožňují učinit závěr, že rozhodnutí o povolení může být uděleno pro „použití“ ve smyslu čl. 3 bodu 24, čl. 56 odst. 1 písm. a) a čl. 60 nařízení č. 1907/2006.
Za těchto podmínek se hodnocení alternativ v projednávané věci mohlo, jak správně tvrdí Komise, zaměřit na směs spíše než na látku v ní obsaženou. Naproti tomu analýza alternativ by na rozdíl od toho, co tvrdí žalobkyně, neměla být posouzením látek nebo technologií, které mohou nahradit DEHP „v průmyslovém procesu“.
Argument, jenž se týká analýzy alternativ, pokud jde o látky nebo technologie, které mohou nahradit látku vzbuzující mimořádné obavy „v průmyslovém procesu“, stejně jako výtky, které se týkají funkce DEHP identifikované Komisí, je proto třeba zamítnout.
Zatřetí je také třeba zamítnout argument, podle kterého je nesprávné považovat použití panenského PVC za „alternativu“, neboť se při výrobě panenského PVC také používá látka vzbuzující mimořádné obavy (viz bod 156 výše).
Z rozhodnutí o žádosti o vnitřní přezkum je v podstatě zřejmé, že snížení množství panenské látky vzbuzující mimořádné obavy, která se používá jako změkčovadlo, použitím recyklované látky vzbuzující mimořádné obavy, může dle Komise být funkcí v souladu s nařízením č. 1907/2006. Komise alternativy přezkoumala právě vzhledem k této funkci. Na rozdíl od toho, co patrně navrhuje žalobkyně, Komise v rozhodnutí o žádosti o vnitřní přezkum výslovně ani implicitně nekonstatovala, že použití panenského PVC je samo o sobě alternativou.
Použití, které umožňuje snížit množství čistého nebo panenského DEHP, jenž musí být přidáno do sloučenin pro výrobu nových předmětů z měkkého PVC, dále neodporuje ani výslovným požadavkům nařízení č. 1907/2006, ani jeho cílům.
Cíl stanovený v článku 55 nařízení č. 1907/2006 tomu totiž nebrání. Cílem, který sleduje toto ustanovení, není bezpodmínečně, jednostranně a okamžitě nahradit látky vzbuzující mimořádné obavy vhodnými alternativními látkami nebo technologiemi. Naopak ze znění tohoto článku vyplývá, že sledovaným cílem je „postupně“ nahradit látky vzbuzující mimořádné obavy vhodnými alternativními látkami nebo technologiemi, „pokud jsou z ekonomického a technického hlediska uskutečnitelné“. Tento cíl je ostatně takřka totožně opakován v bodě 70 odůvodnění nařízení č. 1907/2006.
Začtvrté, pokud jde o argument, který se týká zjevně nesprávného posouzení z důvodu, že i kdyby byla akceptována funkce, které se dovolává Komise, nepřezkoumal tento orgán v každém případě existenci alternativ, které by umožnily snížit množství DEHP používaného při výrobě předmětů z PVC, neboť nezohlednil velké množství řešení zahrnujících především používání změkčovadel, která nejsou látkami vzbuzujícími mimořádné obavy (viz 157 výše), je třeba poukázat na následující skutečnosti.
Podle judikatury je nutné, aby za účelem prokázání, že se orgán dopustil zjevně nesprávného posouzení komplexního skutkového stavu, které může odůvodnit zrušení aktu, byly důkazy předložené žalobcem dostatečné k tomu, aby posouzení skutkových okolností obsažená v dotčeném aktu zbavily věrohodnosti. S výhradou tohoto přezkumu věrohodnosti Tribunálu nepřísluší, aby nahradil svým posouzením komplexních skutkových okolností posouzení orgánu, který toto rozhodnutí vydal (viz rozsudek ze dne 9. září 2011, Francie v. Komise,
T‑257/07
,
EU:T:2011:444
, bod
a citovaná judikatura). V důsledku toho musí být žalobní důvod, který vychází ze zjevné nesprávnosti, zamítnut, jestliže zpochybněné posouzení může navzdory důkazům předloženým žalobcem být stále přijato jako pravdivé nebo platné. Je tomu tak zejména tehdy, když je dotčené rozhodnutí stiženo pochybeními, která jsou i jako celek pouze méně významná a nemohla být pro administrativu určující (viz rozsudek ze dne 9. září 2011, Francie v. Komise,
T‑257/07
,
EU:T:2011:444
, bod
a citovaná judikatura).
V projednávané věci je nutno konstatovat, že žadatelky o povolení na nedostupnost alternativ poukázaly v žádosti o povolení. V tomto ohledu se jednalo o alternativy, které nejsou látkami vzbuzujícími mimořádné obavy, k následným transformátorům měkkého recyklovaného PVC, jako je použití panenského PVC obsahujícího změkčovadla. Ačkoli žadatelky o povolení tuto vizi nenavrhují jako alternativu, považuje Výbor pro socioekonomickou analýzu toto řešení za nevhodné především proto, že pro následné uživatele produktů žadatelek o povolení, nebo alespoň pro část z nich, není technicky a ekonomicky uskutečnitelné.
Na rozdíl od toho, co žalobci, který se dovolává zjevně nesprávného posouzení, přísluší prokázat podle pravidel stanovených unijním soudem, jak je uvedeno výše v bodě 246, žalobkyně nepředložila žádný důkaz, který by vyvrátil věrohodnost posouzení skutkových zjištění týkajících se nepoužitelnosti alternativ v rozhodnutí o žádosti o vnitřní přezkum.
Žalobkyně jednak nevysvětluje, na základě kterých jiných informací než jsou informace, které uvedly žadatelky o povolení, třetí osoby, jež byly vyslechnuty na veřejné konzultaci ve smyslu čl. 64 odst. 2 nařízení č. 1907/2006, a členské státy, které se k tomu, jak s žádostí o vnitřní přezkum naložit, vyjádřily při jednáních výboru ve smyslu článku 133 téhož nařízení, Komise ve stadiu přijímání rozhodnutí o žádosti o vnitřní přezkum mohla dospět k jinému závěru, než je ten, který obsahuje stanovisko Výboru pro socioekonomickou analýzu ohledně alternativ založených na změkčovadlech, které nejsou látkami vzbuzujícími mimořádné obavy. Žalobkyně totiž neuvádí, kterou jinou látku, jež není látkou vzbuzující mimořádné obavy, mohla Komise zohlednit.
Žalobkyně dále v žádosti o vnitřní přezkum každopádně výslovně nezpochybnila celkový závěr, který Komise učinila ohledně nepoužitelnosti alternativ.
Kromě toho je třeba zdůraznit, že požadovat po žalobkyni, aby v rámci projednávané žaloby nebo v rámci žádosti o vnitřní přezkum, jak bylo právě uvedeno výše v bodech 249 a 250, upřesnila skutečnosti, které by mohly zpochybnit závěr, jejž Komise učinila ohledně nepoužitelnosti alternativ, nelze považovat za obrácení důkazního břemene, které nese žadatel o povolení ve smyslu čl. 60 odst. 4 nařízení č. 1907/2006 ve spojení s bodem 69 odůvodnění tohoto nařízení. Jedná se naopak o požadavky, které souvisejí s tím, že je nezbytné, aby argumenty a žalobní důvody byly v rámci žaloby na neplatnost uvedeny jasně tak, aby je Tribunál mohl náležitě posoudit a nemusel si domýšlet, čeho se žalobce domáhá, a nahradit jeho odůvodnění. Dále se jedná o požadavky na přesnost vyplývající z článku 10 nařízení č. 1367/2006 (viz body 56 a 57 výše).
Za těchto podmínek je třeba zamítnout jako nepodložený argument uvedený výše v bodě 245.
Zapáté musí být také zamítnut jako nepodložený argument žalobkyně, podle kterého Komise v podstatě předpokládala spolehlivost údajů o cenách, které byly žadatelkami o povolení uvedeny v analýze alternativ a se kterými Výbor pro socioekonomickou analýzu souhlasil, aniž by ona sama nezávisle zhodnotila jejich spolehlivost, což dle žalobkyně v konečném důsledku vede k výkladu pojmu „hodnocení“ alternativ, který je v rozporu s čl. 60 odst. 5 nařízení č. 1907/2006.
V tomto ohledu je jednak třeba poukázat na to, že Komise na rozdíl od toho, co předestírá žalobkyně, při přezkumu ekonomické uskutečnitelnosti alternativ navržených žadatelkami o povolení v souladu s čl. 60 odst. 5 písm. b) nařízení č. 1907/2006 „nepředpokládala“ přesnost údajů o cenách, které žadatelky o povolení uvedly.
Komise v odpovědi na tento argument, což nerozporovala, v bodě 5.2 rozhodnutí o žádosti o vnitřní přezkum poukázala na to, že žadatelky o povolení předložily ceny post-průmyslového odpadu, které nejsou veřejně dostupné. Výbor pro socioekonomickou analýzu posoudil údaje o cenách, které byly uvedeny v žádosti o povolení, pokusil se získat další veřejně dostupné informace a ověřil všechny relevantní informace, které byly poskytnuty v rámci veřejné konzultace ve smyslu čl. 64 odst. 2 nařízení č. 1907/2006.
Tento postup, který spočívá v dohledání dalších informací, značí, že Výbor pro socioekonomickou analýzu skutečně přezkoumal informace, které žadatelky o povolení předložily.
Komise tedy tím, že přijala tento přezkum Výboru pro socioekonomickou analýzu za svůj, nepresumovala správnost uvedených informací. Komise se navíc ztotožnila se závěry tohoto výboru ohledně cen průmyslového odpadu zejména proto, že neexistují důkazy, které by přesnost údajů poskytnutých žadatelkami o povolení zpochybňovaly.
Dále je v zájmu přesnosti třeba uvést, že se výtka žalobkyně, podle které Komise „předpokládala“, že ekonomické údaje, které žadatelky o povolení uvedly, byly správné, netýká právní otázky.
Podle čl. 60 odst. 5 nařízení č. 1907/2006 totiž Komise při hodnocení toho, zda jsou dostupné vhodné alternativní látky nebo technologie, zohlední všechna podstatná hlediska, včetně technické a ekonomické uskutečnitelnosti alternativ pro žadatele podle uvedeného čl. 60 odst. 5 písm. b). Článek 60 odst. 5 nařízení č. 1907/2006 nicméně nedefinuje zvláštní metodu, jež by umožňovala provést „hodnocení“ podle tohoto ustanovení, o kterém by bylo možné mít za to, že je metodou vyžadovanou právem, a že je jinými slovy nedílnou součástí právního pojmu „hodnocení“.
Hodnocení dostupnosti vhodných alternativních látek nebo technologií ve smyslu čl. 60 odst. 5 nařízení č. 1907/2006 naproti tomu směřuje k posuzování technických, ekonomických a vědeckých otázek, jakož i komplexních skutkových okolností, jehož účelem je ověřit všechna příslušná podstatná hlediska, včetně hledisek uvedených v čl. 60 odst. 5 písm. a) a b), na základě informací, které Komise mohla mít v okamžiku přijímání rozhodnutí o povolení.
V této souvislosti výtka žalobkyně, podle které Komise „předpokládala“, že jsou určité údaje, které žadatelky o povolení uvedly, správné, ve skutečnosti míří spíše na porušení čl. 60 odst. 5 písm. b) nařízení č. 1907/2006 z hlediska případného (zjevně) nesprávného posouzení skutkového stavu než na porušení pojmu „hodnocení“ jako právní okolnosti, jak uvádí žalobkyně.
Nezávisle na skutečnosti, že Komise v projednávané věci „nepředpokládala“ určité skutečnosti, ale přijala za své závěry přezkumu Výboru pro socioekonomickou analýzu poté, co uvedla, že neexistují důkazy, které by zpochybňovaly přesnost informací poskytnutých žadatelkami o povolení (viz bod 257 výše), je třeba poznamenat, že žalobkyně v projednávané věci nepředkládá žádný argument, který by mohl prokázat, které skutkové okolnosti nebo který důkaz mohly Výbor pro socioekonomickou analýzu nebo Komise zohlednit, aby ověřily, resp. při takovém ověřování zneplatnily spolehlivost údajů, které žadatelky o povolení uvedly. Žalobkyně navíc neobjasňuje, jaká zvláštní technická, ekonomická nebo vědecká metoda by bývala mohla dovolit odstranit případné pochybnosti o spolehlivosti informací o cenách průmyslového odpadu, které žadatelky o povolení přeložily.
Podobně jako je uvedeno výše v bodě 251 ohledně nedostupnosti alternativ, je třeba dále zdůraznit, že požadovat po žalobkyni, aby upřesnila skutečnosti zpochybňující závěr Komise o spolehlivosti údajů uvedených v žádosti o povolení, nelze považovat za obrácení důkazního břemene, které nese žadatel o povolení ve smyslu čl. 60 odst. 4 nařízení č. 1907/2006 ve spojení s bodem 69 odůvodnění tohoto nařízení. Naopak se jedná o požadavky, které vyplývají z judikatury uvedené výše v bodě 246.
Za těchto podmínek skutečnost, že žalobkyně prostě a jednoduše vytýká Komisi, že „předpokládala“ přesnost údajů, které žadatelky o povolení uvedly v žádosti o povolení a se kterými poté souhlasil Výbor pro socioekonomickou analýzu při vypracování svého stanoviska ve smyslu čl. 64 odst. 4 písm. b) nařízení č. 1907/2006, není dostatečná k doložení existence zjevně nesprávného posouzení.
Žádný z argumentů žalobkyně nemůže tento závěr zpochybnit.
Zaprvé musí být zamítnut argument, podle kterého postup, jenž spočívá v předpokladu, že informace poskytnuté žadatelkami o povolení jsou spolehlivé, „ledaže třetí osoby prokáží opak“, ohrožuje účinnost povolovacího postupu, neboť vybízí žadatele k tomu, aby zamlčeli informace, které jsou v rozporu s jejich zájmy. Totéž platí i pro argument, podle kterého vzhledem k tomu, že ekonomické informace mohou také podléhat omezením v rámci ochrany obchodního tajemství, není dle žalobkyně rozumné spoléhat na to, že budou tyto informace zjištěny a oznámeny třetími osobami v průběhu konzultačního postupu (viz bod 230 výše).
V tomto ohledu je třeba poukázat na to, že je sice pravda, že existuje zájem na tom, aby žadatelé o povolení nezamlčeli relevantní informace v rámci povolovacího postupu, což by mohli upřednostnit, pokud jsou tyto informace v rozporu s jejich zájmy.
Je nicméně třeba znovu poznamenat, že žalobkyně neuvádí metodu, která by mohla být nejvhodnější ke zmírnění rizika, že žadatel o povolení zamlčí relevantní informace, které zná jen on sám. Ani Komise, ani výbory ECHA ve smyslu čl. 64 odst. 1 nařízení č. 1907/2006 nemají pravomoci podobné těm, které má vnitrostátní orgán pro hospodářskou soutěž, resp. státní zastupitelství členského státu a které umožňují ověřit správnost zjištění prostřednictvím donucovacích opatření, jako jsou prohlídky a zabavení. Metoda, kterou žalobkyně popisuje jako „zjevnou“ a podle které může být jednoduše „požadováno poskytnutí všech dostatečných důkazů, které jsou spolehlivé a ověřitelné“ (viz bod 231 výše), takovou metodou vůbec není. Problém důvěrných informací, které zná pouze žadatel, se totiž se naskytne pokaždé, když je třeba ho požádat, aby doplnil nebo ozřejmil informace, které má jen on.
Zadruhé je třeba zamítnout kritiku žalobkyně, která se týká argumentu, který Komise vznesla v bodě 5.2 rozhodnutí o žádosti o vnitřní přezkum a podle kterého „požadovat po Výboru [pro socioekonomickou analýzu], aby provedl nezávislé šetření těchto specifických údajů, by pro řízení představovalo nepřiměřenou zátěž“ (viz bod 231 výše).
Odhlédneme-li od problematiky „nepřiměřené zátěže pro řízení“ uplatňované Komisí, žalobkyně totiž konkrétně neprokazuje, co by Výbor pro socioekonomickou analýzu býval mohl udělat navíc, aby odpověděl na obavy, které žalobkyně vyjádřila.
S ohledem na výše uvedené je třeba třetí žalobní důvod zamítnout jako neopodstatněný.
Ke čtvrtému žalobnímu důvodu, který vychází z nesprávného právního posouzení a zjevně nesprávného posouzení z důvodu porušení zásady předběžné opatrnosti v kontextu povolovacího postupu
Čtvrtým žalobním důvodem žalobkyně uplatňuje porušení zásady předběžné opatrnosti stanovené v čl. 191 odst. 2 SFEU.
Zaprvé správné uplatnění zásady předběžné opatrnosti podle žalobkyně vyžaduje, aby důkazní břemeno k prokázání, že by látka měla být povolena, leželo na žadateli o povolení. Pokud i poté, co žadatel předložil své důkazy, přetrvávají pochybnosti o rizicích pro lidské zdraví nebo životní prostředí, musí Komise dle žalobkyně učinit závěr, že žadatel neunesl důkazní břemeno, a používání látky nelze povolit.
V projednávané věci dle žalobkyně Výbor pro posuzování rizik učinil závěr, že „nemohl kvantifikovat“ rizika pro zdraví pracovníků. V rozhodovacím procesu dále nebyly zohledněny vlastnosti DEHP jako endokrinního disruptoru. Komise se tedy vzhledem k tomu, že se přesto rozhodla udělit povolení pro používání DEHP, dle žalobkyně neřídila zásadou předběžné opatrnosti. Toto pochybení mělo vliv také na opodstatněnost rozhodnutí o žádosti o vnitřní přezkum.
Zadruhé dle žalobkyně Komise měla podle zásady předběžné opatrnosti žadatelky o povolení požádat, aby vzhledem k vlastnostem DEHP jakožto endokrinního disruptoru vzbuzujícího mimořádné obavy, které dle žalobkyně vedou k tomu, že tato látka vzbuzuje míru obav rovnocennou obavám, jež vedly k jejímu zařazení na seznam stanovený přílohou XIV nařízení č. 1907/2006, aktualizovaly žádost o povolení.
Zatřetí žalobkyně v odpovědi na argument, jejž Komise uplatnila v žalobní odpovědi a podle kterého zohlednění vlastností, které nebyly identifikovány v okamžiku podání žádosti o povolení, porušuje při posuzování rizik zásadu právní jistoty, připomíná, že podle judikatury unijního soudu k zásadě ochrany legitimního očekávání, jenž je logickým důsledkem zásady právní jistoty, nemají hospodářské subjekty důvod legitimně očekávat, že bude zachován existující stav, který se může změnit v rámci posuzovací pravomoci unijních orgánů.
Komise bez ohledu na výše uvedené dle žalobkyně nijak nevysvětlila, jakým způsobem uplatnila zásadu předběžné opatrnosti v projednávané věci.
Komise s touto argumentací nesouhlasí.
V tomto ohledu je zaprvé třeba připomenout, jak vyplývá z čl. 191 odst. 1 a 2 SFEU, že politika Unie v oblasti životního prostředí, která se zakládá zejména na zásadě předběžné opatrnosti, musí přispívat ke sledování cíle ochrany lidského zdraví. Tato zásada se uplatní v případě, kdy orgány Unie přijímají opatření na ochranu životního prostředí. Zásada předběžné opatrnosti se navíc uplatní v případě, kdy orgány Unie přijímají opatření na ochranu lidského zdraví (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 22. prosince 2010, Gowan Comércio Internacional e Serviços,
C‑77/09
,
EU:C:2010:803
, bod
).
Z článku 1 odst. 3 nařízení č. 1907/2006 konkrétně vyplývá, že se ustanovení tohoto nařízení opírají o tuto zásadu.
Ze zásady předběžné opatrnosti vyplývá, že pokud přetrvává nejistota ohledně existence nebo dosahu rizik na zdraví osob, ochranná opatření mohou být přijata, aniž je nutné čekat na to, až bude plně prokázána skutečná existence a závažnost těchto rizik (viz rozsudek ze dne 22. prosince 2010, Gowan Comércio Internacional e Serviços,
C‑77/09
,
EU:C:2010:803
, bod
a citovaná judikatura). Správné použití zásady předběžné opatrnosti předpokládá zaprvé identifikaci případných negativních následků navrhovaného použití dotčené látky pro zdraví a zadruhé důkladné posouzení rizika pro zdraví založené na nejspolehlivějších dostupných vědeckých poznatcích a nejnovějších výsledcích mezinárodního výzkumu (viz rozsudek ze dne 22. prosince 2010, Gowan Comércio Internacional e Serviços,
C‑77/09
,
EU:C:2010:803
, bod
a citovaná judikatura).
V tomto ohledu podle judikatury platí, že pokud vyjde najevo, že je nemožné s jistotou určit existenci nebo dosah rizika z důvodu nedostatečných, neprůkazných nebo nepřesných výsledků provedených studií, avšak že pravděpodobnost skutečné škody pro veřejné zdraví za předpokladu realizace rizika trvá, pak zásada předběžné opatrnosti odůvodňuje přijetí omezujících opatření (viz rozsudek ze dne22. prosince 2010, Gowan Comércio Internacional e Serviços,
C‑77/09
,
EU:C:2010:803
, bod
a citovaná judikatura). Při přijímání omezujícího opatření, jehož cílem je ochrana životního prostředí nebo lidského zdraví, je v tomto ohledu příslušný orgán povinen řádně skloubit zásadu předběžné opatrnosti se zásadou proporcionality. Takový je důsledek výkladu judikatury citované výše v bodě 281 ve světle zásady proporcionality, která je zakotvena v čl. 5 odst. 4 SEU a která patří k obecným zásadám unijního práva. Vzhledem k tomu je třeba mít za to, že zásada předběžné opatrnosti odůvodňuje přijetí omezujících opatření pouze za podmínky, že nejen nejsou diskriminační a jsou objektivní, ale že jsou také přiměřená (stanovisko generálního advokáta M. Bobka ve věci Confédération paysanne a další,
C‑528/16
,
EU:C:2018:20
, bod
).
V projednávané věci žalobkyně v podstatě tvrdí, že podle zásady předběžné opatrnosti bránily pochybnosti o rizicích pro pracovníky, která shledal Výbor pro posuzování rizik, udělení povolení Komise na základě čl. 60 odst. 4 nařízení č. 1907/2006. Jinými slovy Komise měla dle žalobkyně úplně odepřít udělit povolení dotčené v projednávané věci.
Zaprvé je přitom třeba poukázat na to, že se zásada předběžné opatrnosti, jak je stanovena v čl. 191 odst. 2 SFEU, vztahuje na činnosti Unie, a že ji nelze vykládat v tom smyslu, že by orgán Unie byl na základě této zásady povinen přijmout konkrétní opatření, jako je žalobkyní požadované odmítnutí udělit povolení. Toto ustanovení se totiž omezuje na to, že definuje obecné cíle Unie v oblasti životního prostředí vzhledem k tomu, že článek 192 SFEU ponechává na Evropském parlamentu a Radě Evropské unie, aby řádným legislativním postupem rozhodly o činnosti, kterou je třeba vyvíjet, aby bylo dosaženo těchto cílů. Ačkoli je navíc pravda, že tato zásada může odůvodnit přijetí omezujícího opatření orgánem, nic to nemění na tom, že to nevyžaduje.
Ostatně je třeba poznamenat, že čl. 1 odst. 3 nařízení č. 1907/2006 též sám o sobě nemůže být podkladem pro argument žalobkyně, podle kterého měla Komise zamítnout udělení dotčeného povolení.
Zadruhé v projednávané věci na rozdíl od toho, co tvrdí žalobkyně (viz bod 273 výše), neexistovaly pochybnosti o rizicích pro lidské zdraví. Naopak bylo jisté a jednoznačné, že DEHP představuje riziko pro lidské zdraví. Jak bylo uvedeno výše v bodě 1, má tato látka toxické vlastnosti pro reprodukci ve smyslu čl. 57 písm. c) téhož nařízení. V projednávané věci Výbor pro posuzování rizik upozornil Komisi na nejistotu ohledně tvrzení žadatelek o povolení stran náležité kontroly rizik, která z DEHP vyplývají v případě, že jsou pracovníci této látce vystaveni. Podle stanoviska výboru žadatelky o povolení neprokázaly, že jsou rizika pro zdraví pracovníků vyplývající ze dvou žadatelkami požadovaných použití náležitě kontrolována v souladu s čl. 60 odst. 2 nařízení č. 1907/2006. To je v podstatě důvod, proč Komise zvolila „socioekonomický postup“ podle čl. 60 odst. 4 nařízení č. 1907/2006.
Nelze mít nicméně za to, že volba Komise uplatnit „socioekonomický postup“ podle čl. 60 odst. 4 nařízení č. 1907/2006 porušuje zásadu předběžné opatrnosti. Postup povolovacího postupu byl takto koncipován právě proto, aby umožnil podnikům uvádět na trh látky, které představují zejména riziko pro lidské zdraví, ale jejichž socioekonomické výhody převažují.
Pokud nebylo prokázáno, že jsou rizika, která použití látky vyvolává pro lidské zdraví nebo životní prostředí, náležitě kontrolována, může být povolení uděleno, jak vyplývá z bodu 69 nařízení č. 1907/2006 a dále z čl. 60 odst. 4 tohoto nařízení, lze-li dokázat, že socioekonomické výhody, které používání dotčené látky představuje, převažují nad riziky, která s jejím používáním souvisejí, a že neexistují alternativní látky nebo technologie, které jsou z ekonomického a technického hlediska uskutečnitelné.
V projednávané věci je třeba připomenout, že tvrzení žalobkyně, podle kterého měly být vlastnosti DEHP jakožto endokrinního disruptoru zohledněny v rámci hodnocení rizik ve smyslu čl. 60 odst. 4 nařízení č. 1907/2006, muselo být, jak vyplývá výše z bodů 211 až 223, zamítnuto vzhledem k systematickému výkladu odstavců 2 a 4 tohoto článku. Zásadu předběžné opatrnosti přitom nelze vykládat tak, aby tím došlo k narušení existující soudržnosti mezi těmito dvěma odstavci článku 60 nařízení č. 1907/2006.
Pokud zatřetí příslušný orgán přijal omezující opatření, jehož cílem je ochrana životního prostředí nebo lidského zdraví, má povinnost řádně skloubit zásadu předběžné opatrnosti se zásadou proporcionality (viz bod 282 výše).
Podle ustálené judikatury zásada proporcionality, která je součástí obecných zásad unijního práva, vyžaduje, aby akty unijních orgánů byly způsobilé k dosažení legitimních cílů sledovaných dotčenou právní úpravou a nepřekračovaly meze toho, co je nezbytné k dosažení těchto cílů, přičemž se rozumí, že pokud se nabízí volba mezi několika přiměřenými opatřeními, je třeba zvolit nejméně omezující opatření a způsobené nevýhody nesmějí být nepřiměřené vzhledem ke sledovaným cílům (viz rozsudek ze dne 4. května 2016, Pillbox 38,
C‑477/14
,
EU:C:2016:324
, bod
a citovaná judikatura).
V tomto ohledu je třeba učinit závěr, že čl. 60 odst. 4 nařízení č. 1907/2006 abstraktním způsobem vyjadřuje, jak skloubit zásadu předběžné opatrnosti se zásadou proporcionality pro případ, že není splněna jedna z podmínek stanovených v čl. 60 odst. 2 tohoto nařízení, v tomto případě podmínka stran důkazu o kontrole rizika, které používání určité látky představuje pro lidské zdraví nebo pro životní prostřední z důvodu jejích podstatných vlastností upravených v příloze XIV nařízení č. 1907/2006.
Unijní normotvůrce totiž tím, že umožnil vydání povolení v případě, kdy všechna rizika související s používáním látky vzbuzující mimořádné obavy nejsou náležitě kontrolována, ale kdy socioekonomické výhody, které používání dotčené látky představuje, převažují nad riziky souvisejícími s jejím používáním, a kdy neexistují alternativní látky nebo technologie, které jsou uskutečnitelné z ekonomického a technického hlediska, vyvážil ochranu lidského zdraví a životního prostředí na jedné straně se zájmy žadatele o povolení, jakož i socioekonomickými výhodami, které z používání dotyčné látky vyplývají, na straně druhé.
V takovém případě, jako je případ v projednávané věci, může být konkrétní vyvážení dotčených zájmů důvodem pro to, aby Komise stanovila zvláštní opatření pro sledování a krátké období pro přezkum. Z článku 60 odst. 4 nařízení č. 1907/2006 nicméně vyplývá, že pokud jsou podmínky tohoto ustanovení splněny, Komise nemůže udělení povolení odepřít, neboť by porušila zásadu proporcionality.
Na rozdíl od toho, co žalobkyně uvádí, nelze zásadu předběžné opatrnosti za těchto podmínek vykládat v tom smyslu, že umožňuje odepřít udělení povolení, které by mohlo být uděleno na základě čl. 60 odst. 4 nařízení č. 1907/2006.
Pokud jde dále o výtku žalobkyně, která se zakládá na tvrzení, podle kterého měla Komise vzhledem k vlastnostem DEHP jakožto endokrinního disruptoru vzbuzujícího mimořádné obavy v souladu se zásadou předběžné opatrnosti žadatelky o povolení požádat, aby žádost o povolení aktualizovaly (viz bod 275 výše), je třeba poznamenat, že žalobkyně podle všeho tímto argumentem namítá, že Komise mohla žadatelky o povolení požádat, aby jí před tím, než rozhodne, poskytly dodatečné informace. Takový argument však žalobkyně jako takový v žádosti o vnitřní přezkum nevznesla. Žalobkyně totiž v žádné části žádosti o vnitřní přezkum netvrdila, že Komise byla na základě zásady předběžné opatrnosti povinna požádat žadatelky o povolení, aby jí poskytly další informace, a tedy aktualizovaly žádost o povolení. V žádosti o vnitřní přezkum žalobkyně naopak namítala porušení této zásady, ke kterému podle ní došlo v důsledku nezohlednění vlastností DEHP jakožto endokrinního disruptoru vzbuzujícího mimořádné obavy Komisí.
Ze stejných důvodů jako jsou důvody, které jsou uvedeny výše v bodě 55, musí být tento argument odmítnut jako nepřípustný.
Na okraj je navíc výtka žalobkyně stran toho, že bylo nutné, aby žadatelky o povolení aktualizovaly žádost o povolení vzhledem k vlastnostem DEHP jakožto endokrinního disruptoru vzbuzujícího mimořádné obavy, věcně nepodložená. Komise je totiž neměla povinnost zohlednit, neboť vlastnosti DEHP jakožto endokrinního disruptoru vzbuzujícího mimořádné obavy nebyly ke dni rozhodnutí o povolení uvedeny v příloze XIV nařízení č. 1907/2006. Tyto vlastnosti nejsou součástí všech příslušných údajů, které musí Komise imperativně zohlednit, jako jsou relevantní informace uvedené výše v bodě 216.
Za těchto podmínek musí být argument žalobkyně uvedený výše v bodě 275 zamítnut.
Zatřetí je vzhledem k tomu, co je uvedeno výše, irelevantní výtka žalobkyně, podle které by v případě, že by Komise zohlednila vlastnosti DEHP jako endokrinního disruptoru vzbuzujícího mimořádné obavy před vydáním rozhodnutí o povolení, žadatelky o povolení v podstatě nemohly legitimně očekávat, že je Komise nepožádá o aktualizaci údajů za účelem zohlednění těchto vlastností.
To samé dále platí i pro argument uvedený výše v bodě 270, jenž má prokázat, že se Komise nemůže opírat o zásadu právní jistoty za účelem nápravy toho, že žadatelky o povolení v okamžiku podání žádosti o povolení neznaly vlastnosti DEHP jako endokrinního disruptoru vzbuzujícího mimořádné obavy.
Konečně musí být zamítnut argument žalobkyně uvedený výše v bodě 277, který spočívá v tom, že Komise neposkytla žádné vysvětlení k způsobu, jakým uplatnila zásadu předběžné opatrnosti.
Jelikož musí být tento argument vykládán jako výtka, jejímž cílem je prokázat nedostatky v odůvodnění rozhodnutí o žádosti o vnitřní přezkum, je třeba připomenout následující skutečnosti.
Podle ustálené judikatury musí být odůvodnění vyžadované článkem 296 druhým pododstavcem SFEU přizpůsobeno povaze dotčeného aktu a musí z něho jasně a jednoznačně vyplývat úvahy orgánu, jenž akt vydal, tak aby se zúčastněné osoby mohly seznámit s důvody, které vedly k přijetí opatření, a příslušný soud mohl vykonávat přezkum. Požadavek na odůvodnění musí být posuzován v závislosti na okolnostech případu, zejména v závislosti na obsahu aktu, povaze dovolávaných důvodů a zájmu, který mohou na získání těchto vysvětlení mít osoby, jimž je akt určen, nebo jiné osoby, kterých se akt bezprostředně a osobně dotýká (viz rozsudek ze dne 1. února 2018, Schenker v. Komise,
C‑263/16 P
, nezveřejněný,
EU:C:2018:58
, bod
a citovaná judikatura).
Není nicméně požadováno, aby odůvodnění vylíčilo všechny relevantní skutkové a právní okolnosti, jelikož otázka, zda odůvodnění aktu splňuje požadavky druhého pododstavce článku 296 SFEU, musí být posuzována nejen s ohledem na jeho znění, ale také s ohledem na jeho kontext, jakož i s ohledem na všechna právní pravidla upravující dotčenou oblast (viz rozsudek ze dne 1. února 2018, Schenker v. Komise,
C‑263/16 P
, nezveřejněný,
EU:C:2018:58
, bod
a citovaná judikatura).
V projednávané věci přitom Komise v bodě 7 rozhodnutí o žádosti o vnitřní přezkum prohlásila, že „kdyby na základě zásady předběžné opatrnosti musela být všechna použití látky zapsané v příloze XIV [nařízení č. 1907/2006] zakázána, protože tato látka byla identifikována jako endokrinní disruptor, byly by cíl a účinnost požadavku povolení sníženy na nulu“. Z toho vyplývá, že na rozdíl od toho, čeho se dovolává žalobkyně, Komise přece jen vysvětlila, jak zamýšlela zásadu předběžné opatrnosti uplatnit.
Vzhledem k tomu, že byly všechny argumenty uplatňované na podporu čtvrtého žalobního důvodu zamítnuty, je za těchto podmínek třeba čtvrtý žalobní důvod zamítnout v plném rozsahu.
Jelikož byly čtyři žalobní důvody vznesené na podporu třetího bodu návrhových žádání, jakož i druhý bod návrhových žádání, zamítnuty, je vzhledem k výše uvedenému třeba žalobu včetně pátého bodu návrhových žádání směřujícího k nařízení jakéhokoliv jiného vhodného opatření, který je ostatně nepodložený jakoukoli argumentací, zamítnout v celém rozsahu.
K nákladům řízení
Podle čl. 134 odst. 1 jednacího řádu se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval. Vzhledem k tomu, že Komise požadovala náhradu nákladů řízení a žalobkyně neměla ve věci úspěch, je důvodné rozhodnout, že žalobkyně ponese vlastní náklady řízení a nahradí náklady řízení vynaložené Komisí.
Podle čl. 138 odst. 1 prvního pododstavce jednacího řádu orgány, které vstoupily do řízení jako vedlejší účastníci, nesou vlastní náklady řízení. Podle čl. 1 odst. 2 písm. f) jednacího řádu se „orgány“ rozumějí orgány Unie uvedené v čl. 13 odst. 1 SEU, jakož i instituce nebo jiné subjekty, které jsou založeny Smlouvami nebo aktem přijatým k jejich provedení a které mohou být účastníky řízení před Tribunálem. Podle článku 100 nařízení č. 1907/2006 je ECHA subjektem Unie. Z toho vyplývá, že ECHA ponese vlastní náklady řízení.

Z těchto důvodů
TRIBUNÁL (pátý senát)
rozhodl takto:

1)
Žaloba se zamítá.

2)
ClientEarth ponese vlastní náklady řízení a nahradí náklady řízení vynaložené Evropskou komisí.

3)
Evropská agentura pro chemické látky (ECHA) ponese vlastní náklady řízení.

Gratsias
Dittrich
Ulloa Rubio
Takto vyhlášeno na veřejném zasedání v Lucemburku dne 4. dubna 2019.
Podpisy.
Obsah

Skutečnosti předcházející sporu

Řízení a návrhová žádání účastnic řízení

Právní otázky

K návrhu na zrušení rozhodnutí o povolení

K návrhu na zrušení rozhodnutí o žádosti o vnitřní přezkum

K prvnímu žalobnímu důvodu, který vychází z nesprávného právního posouzení a nesprávného posouzení týkajícího se souladu žádosti o povolení s čl. 62 a čl. 60 odst. 7 nařízení č. 1907/2006

– K první části, která vychází z nesprávného právního posouzení a nesprávného posouzení při výkladu pojmu „použití“ uvedeného v čl. 56 odst. 1 písm. a) a čl. 62 odst. 4 písm. c) nařízení č. 1907/2006

– K druhé části, která vychází z nesprávného právního posouzení a nesprávného posouzení ve spojitosti údajnými nedostatky ve zprávě o chemické bezpečnosti

– Ke třetí části, která vychází z nesprávného právního posouzení a zjevně nesprávného posouzení týkajícího se údajných nedostatků při posuzování vhodných alternativ

– Ke čtvrté části, která vychází z nesprávného právního posouzení při výkladu čl. 60 odst. 7 a čl. 64 odst. 3 nařízení č. 1907/2006

Ke druhému žalobnímu důvodu, který vychází ze zjevně nesprávného posouzení, pokud jde o socioekonomické posouzení podle čl. 60 odst. 4 nařízení č. 1907/2006

– K první části, která vychází z nesprávného právního posouzení a zjevně nesprávného posouzení, pokud jde o referenční rámec pro socioekonomické posouzení

– K druhé části, která vychází ze zjevně nesprávného právního posouzení rovnováhy mezi riziky a přínosy

– Ke třetí části, která vychází ze zjevně nesprávného posouzení z důvodu nezohlednění informací v rámci socioekonomického posouzení

Ke třetímu žalobnímu důvodu, který vychází z nesprávného právního posouzení a zjevně nesprávného posouzení s ohledem na čl. 60 odst. 4 a 5 nařízení č. 1907/2006, který se týká analýzy alternativ

Ke čtvrtému žalobnímu důvodu, který vychází z nesprávného právního posouzení a zjevně nesprávného posouzení z důvodu porušení zásady předběžné opatrnosti v kontextu povolovacího postupu

K nákladům řízení
(
*1
) – Jednací jazyk: angličtina.