CELEX: 62016CJ0187
Nesplnění povinnosti státem
Směrnice 92/50/EHS a 2004/18/ES
Veřejné zakázky na služby
Státní tiskárna
Výroba dokladů totožnosti a dalších úředních dokumentů
Zadávání zakázek soukromoprávnímu podniku bez předchozího zadávacího řízení
Zvláštní bezpečnostní opatření
Ochrana podstatných bezpečnostních zájmů států

Svou žalobou se Evropská komise domáhá, aby Soudní dvůr určil, že Rakouská republika zaprvé tím, že zadává zakázky na služby k výrobě dokladů, jako jsou cestovní pasy s čipem, provizorní pasy, povolení k pobytu, občanské průkazy, pyrotechnické průkazy, řidičské průkazy ve formátu platební karty a doklady o registraci vozidel ve formátu platební karty, přímo Österreichische Staatsdruckerei GmbH (dále jen „ÖS“) a zadruhé tím, že ponechává v platnosti vnitrostátní ustanovení, jež ukládají veřejným zadavatelům zadávat přímo tyto zakázky na služby této společnosti, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z článků 49 a 56 SFEU a článku 4, jakož i článku 8 směrnice Rady 92/50/EHS ze dne 18. června 1992 o koordinaci postupů při zadávání veřejných zakázek na služby (
Úř. věst. 1992, L 209, s. 1
), ve spojení s články 11 až 37 této směrnice, a článku 14, jakož i článku 20 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/18/ES ze dne 31. března 2004 o koordinaci postupů při zadávání veřejných zakázek na stavební práce, dodávky a služby (
Úř. věst. 2004, L 134, s. 114
), ve spojení s články 23 až 55 této směrnice.
Právní rámec
Unijní právo
K zadávání veřejných zakázek, jejichž předmětem jsou „vydavatelské a tiskařské služby za úplatu nebo na smluvním základě“, vyžadují směrnice 92/50 a směrnice 2004/18 provedení řízení podle předpisů unijního práva.
Směrnice 92/50
Čtrnáctý bod odůvodnění směrnice 92/50 zní takto:
„vzhledem k tomu, že v oblasti služeb mají platit stejné výjimky jako ve směrnicích [Rady] 71/305/EHS [ze dne 26. července 1971 o koordinaci postupů při zadávání veřejných zakázek na stavební práce (
neoficiální překlad
) (
Úř. věst. 1971, L 185, s. 5
)] a [Rady] 77/62/EHS [ze dne 21. prosince 1976 o koordinaci postupů při zadávání veřejných zakázek na dodávky (
neoficiální překlad
) (
Úř. věst. 1977, L 13, s. 1
)], pokud jde o bezpečnost státu nebo utajované skutečnosti a přednost dalších pravidel pro zadávání zakázek v návaznosti na mezinárodní dohody a pravidel týkajících se rozmístění vojsk nebo pravidel mezinárodních organizací“.
Článek 1 písm. a) této směrnice zejména stanoví, že „‚veřejnými zakázkami na služby‘ se rozumí zakázky sjednané písemně úplatnou smlouvou mezi poskytovatelem služeb a zadavatelem“.
Článek 3 odst. 1 uvedené směrnice stanoví:
„Při zadávání veřejných zakázek […] používají zadavatelé postupy přizpůsobené ustanovením této směrnice.“
Článek 4 odst. 2 téže směrnice stanoví:
„Tato směrnice se nevztahuje na veřejné zakázky na služby, které jsou prohlášeny za tajné nebo jejichž provádění musí podle právních a správních předpisů platných v dotyčném členském státě doprovázet zvláštní bezpečnostní opatření, nebo pokud to vyžaduje ochrana základních [podstatných] zájmů bezpečnosti dotyčného státu.“
Článek 8 směrnice 92/50 stanoví:
„Zakázky, jejichž předmětem jsou služby uvedené v příloze I A, jsou zadávány v souladu s ustanoveními hlav III až VI.“
Uvedené hlavy III až VI obsahují články 11 až 37 této směrnice.
Příloha I A uvedené směrnice zahrnuje konkrétně v kategorii 15 „Vydavatelské a tiskařské služby za úplatu nebo na smluvním základě“.
Směrnice 2004/18
Pod nadpisem „Tajné zakázky nebo zakázky vyžadující zvláštní bezpečnostní opatření“ článek 14 směrnice 2004/18 stanoví:
„Tato směrnice se nevztahuje na veřejné zakázky, které jsou prohlášeny za tajné nebo pokud jejich plnění musí být v souladu s platnými právními a správními předpisy platnými v daném členském státě doprovázeno zvláštními bezpečnostními opatřeními nebo jestliže to vyžaduje ochrana základních bezpečnostních zájmů tohoto státu.“
Článek 20 této směrnice, nadepsaný „Zakázky na služby uvedené v příloze II A“, stanoví:
„Zakázky, jejichž předmětem jsou služby uvedené v příloze II A, se zadávají v souladu s články 23 až 55.“
Tato příloha zahrnuje konkrétně v kategorii 15 „Vydavatelské a tiskařské služby za poplatek nebo na smluvním základě“.
Nařízení (ES) č. 2252/2004
Článek 3 odst. 2 nařízení Rady (ES) č. 2252/2004 ze dne 13. prosince 2004 o normách pro bezpečnostní a biometrické prvky v cestovních pasech a cestovních dokladech vydávaných členskými státy (
Úř. věst. 2004, L 385, s. 1
) zní takto:
„Každý členský stát určí jeden subjekt, který bude odpovědný za tisk cestovních pasů a cestovních dokladů. Název tohoto subjektu sdělí Komisi a ostatním členským státům. Tentýž subjekt může být určen dvěma nebo více členskými státy. Každý členský stát je oprávněn změnit jím určený subjekt. Uvědomí o tom Komisi a ostatní členské státy.“
Rakouské právo
StDrG
Ustanovení § 1a Bundesgesetz zur Neuordnung der Rechtsverhältnisse der Österreichischen Staatsdruckerei (spolkový zákon o reorganizaci právní situace ÖS,
Bundesgesetzblatt
I, 1/1997, dále jen „StDrG“) zní takto:
„[…] Společnost […] má obchodní firmu ‚Österreichische Staatsdruckerei GmbH‘; její úlohou je vyrábět pro spolkové orgány tištěné materiály, při jejichž výrobě je nezbytná tajnost nebo dodržování bezpečnostních norem (zabezpečená tiskařská výroba). […]“
Ustanovení § 2 odst. 2 StDrG stanoví:
„Společnost zajišťuje v každém případě tyto úkoly:
1.   Výroba pro spolkové orgány tištěných materiálů, při jejichž výrobě je nezbytné utajení nebo dodržování bezpečnostních norem (zabezpečená tiskařská výroba) […]“
Ustanovení § 2 odst. 3 StDrG stanoví:
„spolkové orgány pověřují výrobou výrobků uvedených v čl. 2 odst. 2 bodu 1 výlučně [ÖS] […], ledaže [uvedená] společnost není schopna z faktických či právních důvodů řádně vykonávat úkoly za rozumné ceny, nebo pokud je dotčený výrobek nabízen za stejných dodacích a smluvních podmínek spolkovému orgánu třetí osobou za nižší cenu. […]“
Ustanovení § 6 odst. 1 StDrG nadepsaného „Dohled nad zabezpečenou tiskařskou výrobou“ stanoví, že obchodní a pracovní postupy týkající se výroby, zpracování a skladování zabezpečených tiskařských výrobků podléhají dohledu spolkového ministra příslušného pro každý zabezpečený tiskařský výrobek.
Podle odstavce 2 uvedeného § 6 musí ÖS přijmout za účelem zamezení zneužití všechna nezbytná bezpečnostní opatření pro výrobu, zpracování a skladování zabezpečených tiskařských výrobků.
Podle odstavce 3 téhož § 6 musí ÖS zajistit konkrétnímu spolkovému ministrovu příslušnému pro ten který zabezpečený tiskařský výrobek v rozsahu nezbytném pro dohled přístup do obchodních prostor a nahlížení do příslušných obchodních dokladů.
Vyhláška o cestovních pasech
Výroba cestovních pasů s čipem, včetně služebních pasů a diplomatických pasů, občanských průkazů a provizorních pasů je upravena Verordnung der Bundesministerin für Inneres und über die Gestaltung der Reisepässe Passersätze (vyhláška spolkové ministryně vnitra o podobě cestovních pasů a náhradních pasů,
Bundesgesetzblatt
861/1995, dále jen „vyhláška o cestovních pasech“).
Přílohy A, D a E vyhlášky o cestovních pasech obsahují vzory vyráběných cestovních pasů, služebních pasů a diplomatických pasů, které nesou na poslední straně slova „
PRINT by ÖSD
“.
Pokud jde konkrétně o občanské průkazy, článek 5 vyhlášky o cestovních pasech ukládá zabezpečení proti padělání nebo pozměňování.
Z použití § 2 odst. 3 StDrG ve spojení s vyhláškou o cestovních pasech vyplývá, že s výhradou výjimek stanovených v tomto ustanovení musí být cestovní pasy s čipem, občanské průkazy a provizorní pasy vyráběny ÖS.
Vyhláška o povoleních k pobytu
Podle § 3 odst. 3, § 10a odst. 2 a § 10c odst. 2 Verordnung der Bundesministerin für Inneres zur Durchführung des Niederlassungs- und Aufenthaltsgesetzes (vyhláška spolkové ministryně vnitra k provádění zákona o usazování a pobytu,
Bundesgesetzblatt
II, 451/2005) musí být osvědčení o registraci, doklady osvědčující trvalý pobyt, osvědčení o podání žádosti a doklady osvědčující oprávněnost pobytu vyráběny výlučně ÖS.
Ministerská vyhláška o řidičských průkazech ve formátu platební karty
Podoba řidičského průkazu ve formátu platební karty se řídí Verordnung des Bundesministers für Wissenschaft und Verkehr über die Durchführung des Führerscheingesetzes (vyhláška spolkového ministra vědy a dopravy o provádění zákona o řidičských průkazech,
Bundesgesetzblatt
II, 320/1997).
Podle § 1 odst. 2 této vyhlášky musí řidičské průkazy obsahovat bezpečnostní prvky proti padělání nebo pozměňování.
Toto ustanovení rovněž stanoví, že řidičské průkazy ve formátu platební karty mohou být vyráběny pouze poskytovatelem služeb, který byl určen příslušným spolkovým ministrem.
S ohledem na § 2 odst. 3 StDrG může být, s výhradou výjimek stanovených v tomto ustanovení, tímto poskytovatelem služeb pouze ÖS.
Ministerská vyhláška o dokladech o registraci vozidel ve formátu platební karty
Podoba dokladů o registraci vozidel ve formátu platební karty se řídí Verordnung des Bundesministers für Wissenschaft und Verkehr, mit der Bestimmungen über die Einrichtung von Zulassungsstellen festgelegt werden (vyhláška spolkového ministra vědy a dopravy o zřízení registračních míst,
Bundesgesetzblatt
II, 464/1998).
Ustanovení § 13 odst. 1a této vyhlášky stanoví bezpečnostní prvky proti padělání nebo pozměňování těchto dokladů o registraci vozidel.
Ustanovení § 13 odst. 3 uvedené vyhlášky stanoví, že doklady o registraci mohou být vyráběny pouze poskytovatelem služeb, který byl určen příslušným spolkovým ministrem.
S ohledem na § 2 odst. 3 StDrG může být, s výhradou výjimek stanovených v tomto ustanovení, tímto poskytovatelem služeb pouze ÖS.
Ministerská vyhláška o pyrotechnických průkazech
V souladu s § 8 Verordnung der Bundesministerin für Inneres über die Durchführung des Pyrotechnikgesetzes 2010 (vyhláška spolkové ministryně vnitra, kterým se provádí zákon z roku 2010 o pyrotechnických výrobcích,
Bundesgesetzblatt
II, 499/2009) musí být formulář žádosti o vydání pyrotechnického průkazu v souladu se vzorem uvedeným v příloze II tohoto nařízení. Tento vzor vyžaduje, aby žádost byla zaslána ÖS.
Ustanovení § 9 uvedené vyhlášky stanoví zabezpečení pyrotechnických průkazů proti padělání nebo pozměňování.
Postup před zahájením soudního řízení
Ve výzvě dopisem ze dne 6. dubna 2011 uvědomila Komise Rakouskou republiku o svých pochybnostech o slučitelnosti přímého zadávání ÖS některých veřejných zakázek na služby týkajících se tisku úředních dokumentů, a sice cestovních pasů s čipem, provizorních pasů, povolení k pobytu, občanských průkazů, řidičských průkazů ve formátu platební karty, dokladů o registraci v papírové podobě a ve formátu platební karty, pyrotechnických průkazů, osvědčení vůdců plavidel, formulářů bezpečnostních dokladů, nálepek pro návykové látky a dokladů pro mopedy, s ustanoveními Smlouvy o FEU, jakož i směrnicemi 92/50 a 2004/18.
V tomto ohledu Komise upřesnila, že ÖS, která je soukromoprávní společností, poskytovala tištěním těchto dokumentů služby, které měly být zadány v souladu se směrnicí 92/50 nebo směrnicí 2004/18 podle toho, která z nich se na zadání použije, nebo v souladu se zásadami svobody usazování a volného pohybu služeb zakotvenými v článcích 49 a 56 SFEU v rozsahu, v němž nespadá do působnosti uvedených směrnic.
V odpovědi ze dne 7. června 2011 Rakouská republika tvrdila, že zakázky na dotčené služby chrání její podstatné bezpečnostní zájmy, a nespadají tedy ani pod Smlouvu o FEU ani pod směrnice 92/50 a 2004/18. Rakouská republika dodala, že přímé zadání zakázek na tisk dotčených dokumentů pouze ÖS bylo odůvodněno nutností ochrany tajných informací, zajištění pravosti a správnosti uvedených dokumentů, zabezpečení dodávek těchto dokumentů a zaručení ochrany citlivých údajů.
Dopisy ze dne 17. července 2012 a ze dne 28. března 2013 Rakouská republika doplnila svou odpověď na výzvu dopisem.
Vzhledem k neuspokojivým odpovědím tohoto členského státu mu Komise dopisem ze dne 11. července 2014 zaslala odůvodněné stanovisko. V tomto odůvodněném stanovisku Komise zdůraznila, že Rakouská republika neprokázala, že přímé zadání ÖS zakázek na tisk cestovních pasů s čipem, provizorních pasů, povolení k pobytu, občanských průkazů, řidičských průkazů ve formátu platební karty, dokladů o registraci ve formátu platební karty a pyrotechnických průkazů bylo odůvodněno ochranou jejích bezpečnostních zájmů a že bylo možné nastavit veřejnou zakázku tak, že se o ni mohly úspěšně ucházet pouze podniky, které se specializují na tisk dokumentů, které splňují zvláštní bezpečnostní požadavky a podléhají příslušnému dohledu.
Komise naproti tomu upustila od svých výtek ohledně dokladů pro mopedy, dokladů o registraci v papírové podobě, osvědčení vůdce plavidla, formulářů bezpečnostních dokladů a nálepek pro návykové látky buď proto, že tyto dokumenty byly zrušeny, nebo proto, že jejich výroba byla předmětem zadávacího řízení.
Rakouská republika odpověděla na odůvodněné stanovisko dopisem ze dne 10. září 2014. V podstatě se tento členský stát znovu odvolal na své zájmy související s ochranou národní bezpečnosti a zdůraznil, že provádění dotčených tiskařských zakázek úzce souvisí s veřejným pořádkem a institucionálním fungováním tohoto státu. Rakouská republika zejména tvrdila, že dodržování bezpečnostních požadavků lze vůči jiným podnikům, než je ÖS, prosazovat pouze prostředky soukromého práva, zatímco vůči ÖS mají rakouské státní orgány ze zákona zvláštní kontrolní pravomoci.
Pokud jde o tiskařské zakázky na pyrotechnické průkazy, hodnota těchto zakázek je natolik nízká, že by o jejich provedení ostatní podniky neměly zájem, takže zadávání těchto zakázek nespadá do působnosti svobod zakotvených ve Smlouvě o FEU.
Jelikož Komise nebyla odpověďmi Rakouské republiky uspokojena, podala projednávanou žalobu.
K žalobě
Žaloba podaná Komisí se týká zaprvé zakázek na služby za účelem tisku cestovních pasů s čipem, provizorních pasů, povolení k pobytu, občanských průkazů, řidičských průkazů ve formátu platební karty, jakož i dokladů o registraci vozidel ve formátu platební karty, a zadruhé zakázky na službu týkající se tisku pyrotechnických průkazů.
Zakázky na služby tisku cestovních pasů s čipem, provizorních pasů, povolení k pobytu, občanských průkazů, řidičských průkazů ve formátu platební karty a dokladů o registraci vozidel ve formátu platební karty
Argumentace účastnic řízení
Komise poukazuje na to, že jelikož odhadované částky dotčených zakázek překračují prahové hodnoty platné podle směrnic 92/50 a 2004/18, tyto zakázky spadají do věcné působnosti těchto směrnic. Rakouská republika proto měla ve vztahu k uvedeným zakázkám uplatnit postupy při zadávání veřejných zakázek stanovené v článku 8 směrnice 92/50, ve spojení s články 11 až 37 této směrnice a v článku 20 směrnice 2004/18, ve spojení s články 23 až 55 této směrnice.
Komise v podstatě tvrdí, že odchylky stanovené v čl. 4 odst. 2 směrnice 92/50 a článku 14 směrnice 2004/18, na které se odvolává Rakouská republika, musí být vykládány striktně.
Kromě toho nemohou tyto články přiznat členským státům pravomoc odchýlit se od ustanovení Smlouvy o FEU nebo směrnic 92/50 a 2004/18 pouhým poukazem na jejich podstatné bezpečnostní zájmy.
Za těchto podmínek je samotné tvrzení Rakouské republiky, že dotčené veřejné zakázky na služby vyžadují zvláštní bezpečnostní opatření nebo že je odchylka od unijních ustanovení nezbytná pro ochranu podstatných bezpečnostních zájmů tohoto členského státu, nedostatečné k prokázání existence okolností odůvodňujících použití čl. 4 odst. 2 směrnice 92/50 nebo článku 14 směrnice 2004/18.
Komise kromě toho upřesňuje, že ÖS je soukromoprávní společností s ručením omezeným, jejímž jediným společníkem je Österreichische Staatsdruckerei Holding AG, jejíž akcie jsou kotovány na burze a jsou ve vlastnictví soukromých osob. Navíc na rozdíl od předchozích právních předpisů StDrG již nestanoví žádný zvláštní mechanismus kontroly ze strany státu. Komise na jednání v tomto ohledu upřesnila, že rakouské orgány mají kontrolní pravomoci upravené ve smlouvě uzavřené s ÖS.
Podle Komise Rakouská republika neprokázala, že zadávací řízení je zcela nemožné z důvodu, že by vážně narušilo dodržení povinnosti zachování důvěrnosti, jakož i bezpečnostní a kontrolní opatření. I když je nutnost zajistit pravost a správnost dokumentů sloužících k prokázání totožnosti osob, chránit osobní údaje, jakož i zabezpečit dodávky pro účely tisku dotyčných dokumentů v obecném zájmu, neodpovídá takový zájem systematicky podstatnému bezpečnostnímu zájmu.
Pokud jde o nezbytnost zabezpečit dodávky úředních dokumentů, na kterou poukazuje Rakouská republika, Komise se domnívá, že takové zabezpečení nepředstavuje bezpečnostní zájem a může ho být případně dosaženo uzavřením více rámcových smluv.
Komise připouští, že členský stát může přijmout opatření k zamezení padělání úředních dokumentů. Nicméně nic nenasvědčuje tomu, že by tyto cíle byly ohroženy, kdyby byl tisk dokumentů svěřen jiným tiskárnám, a to i tiskárnám v jiných členských státech, jelikož důvěrná povaha zpracovávaných údajů potřebných pro tisk dokumentů může být zajištěna povinností zachovávat důvěrnost na straně podniků, které se účastní zadávacího řízení.
Podle Komise lze dosáhnout centralizovaného provádění dotčených zakázek při podrobení tisku všech zabezpečených dokladů zadávacímu řízení, jelikož možnosti kontroly ze strany rakouských orgánů mohou být zakotveny ve smlouvě uzavřené s vybraným podnikem.
Pokud jde o důvěru v podnik provádějící službu tisku povolení k pobytu, Komise odpovídá, že tento argument uplatňovaný Rakouskou republikou nelze přijmout, jelikož rakouské orgány mohou rovněž zadávat veřejné zakázky na tisk zabezpečených dokladů jiným podnikům, než je ÖS, zejména pokud posledně uvedená tiskárna není schopna provést uvedené zakázky.
Rakouská republika popírá vytýkané nesplnění povinnosti. Tvrdí, že podle čl. 4 odst. 2 směrnice 92/50 a článku 14 směrnice 2004/18 nespadají dotčené veřejné zakázky do působnosti těchto směrnic. Je podle svého názoru oprávněna chránit své podstatné bezpečnostní zájmy a vázat plnění dotčených zakázek na zvláštní bezpečnostní opatření v souladu s právními a správními předpisy platnými v Rakousku.
Na jednání Rakouská republika upřesnila, že se odchylky stanovené v čl. 4 odst. 2 směrnice 92/50 a článku 14 směrnice 2004/18 uplatňují nezávisle na odchylce stanovené v čl. 346 odst. 1 písm. a) SFEU.
Tento členský stát v podstatě připomíná, že bezpečnostní politika je klíčovým prvkem státní svrchovanosti a je na členských státech, aby vymezily své podstatné bezpečnostní zájmy a určily, zda jsou bezpečnostní opatření nezbytná, přičemž tyto členské státy mají v tomto ohledu širokou posuzovací pravomoc.
Rakouská republika zdůrazňuje některé aspekty svých podstatných zájmů v oblasti veřejné bezpečnosti, jež jsou důležité při tisku zabezpečených dokladů. V tomto ohledu je podle jejího názoru v prvé řadě třeba zajistit pravost a správnost dokumentů, které slouží k prokázání totožnosti osoby, jelikož doklady totožnosti jsou dokumenty, které úzce souvisejí s veřejným pořádkem a institucionálním fungováním státu. Dále je nezbytné zajistit ochranu citlivých údajů jednotlivce. Konečně je třeba dbát na zajištění toho, aby byly zabezpečeny dodávky.
Zaprvé, pokud jde o nezbytnost zajistit pravost a správnost dokladů totožnosti, Rakouská republika tvrdí, že toto vyžaduje nastavení vysoké technické úrovně v oblasti bezpečnosti s cílem zabránit jakémukoli riziku padělání, a to zejména v rámci boje proti terorismu a trestné činnosti.
Zadruhé, co se týče ochrany citlivých osobních údajů v rozsahu, v němž doklady totožnosti obsahují tyto údaje, zejména biometrické údaje, ochrana těchto dokumentů vyžaduje splnění vysokých bezpečnostních nároků. V tomto ohledu Rakouská republika zpochybňuje argument Komise, podle kterého se v daném případě jedná pouze o individuální zájmy, protože podle uvedeného členského státu musí být ohrožení takovýchto údajů zejména v souvislosti s bojem proti terorismu naopak považováno za hrozbu pro vnitřní veřejnou bezpečnost, a proto mu musí být zabráněno všemi prostředky.
Zatřetí rychlé obdržení předmětných úředních dokumentů vyžaduje, aby měl stát garantované dodávky. Kdyby byl přitom tisk dokladů totožnosti svěřen jiným podnikům než ÖS, trvale by to narušovalo strategii Rakouské republiky v oblasti bezpečnosti, neboť v případě, že by nebylo možné dodat nezbytný počet cestovních pasů, byly by samozřejmě vytištěny provizorní pasy, avšak v méně bezpečných podmínkách.
Rakouská republika tvrdí, že v kontextu teroristických hrozeb a aktivit musí být oprávněna k výrobě dokladů totožnosti pouze tiskárna pod účinným dohledem státu.
Rakouská republika připomíná, že soustředění všech relevantních plnění v oblasti bezpečnosti u jediného poskytovatele představuje rovněž zásadní prvek strategie v oblasti bezpečnosti. Tento členský stát v tomto ohledu tvrdí, že z čl. 3 odst. 2 nařízení č. 2252/2004, a konkrétně z požadavku, aby byl určen „jeden subjekt, který bude odpovědný za tisk cestovních pasů a cestovních dokladů“, vyplývá, že tyto doklady nemohou být vyráběny více subjekty. Kromě toho, aby se zabránilo šíření citlivých bezpečnostních informací, soustředění tisku dotčených dokumentů představuje vhodné opatření.
Podle Rakouské republiky je cílem strategie, která sleduje a spočívá v zadání dotčených veřejných zakázek jedinému úspěšnému uchazeči, který má výrobní závod či výrobní závody v tuzemsku, v prvé řadě zabránit tomu, aby byla znalost bezpečnostních opatření šířena mezi ostatní uchazeče bez ohledu na to, zda působí v Rakousku nebo v jiném členském státě.
Cílem takového zadání je zadruhé účinnější kontrola této tiskárny vnitrostátními orgány v rámci jejich pravomocí správní kontroly. Rakouská republika totiž tvrdí, že kontrola prováděná soudní cestou, která by mohla vyústit v sankce za nedodržení bezpečnostních podmínek podle smluvních ujednání na konci řízení, jež může být příliš zatěžující, není tak účinná, jako je státní kontrola.
Pokud jde o výtku Komise, podle které přísluší Rakouské republice prokázat, že zadávací řízení je zcela nemožné, tento členský stát tvrdí, že ani čl. 4 odst. 2 směrnice 92/50, ani článek 14 směrnice 2004/18 neobsahuje takovou podmínku.
Tento členský stát se mimoto neomezil na odkaz na zájmy související s jeho bezpečností, nýbrž vyjmenoval zájmy, které mají být chráněny, a opatření, jež byla přijata za účelem ochrany těchto zájmů.
Konečně na jednání Rakouská republika uvedla, že dotčené zakázky nemohou být provedeny v rámci zadávacího řízení, jelikož podniky usazené v jiných členských státech se nemohou zcela vymanit ze zásahů orgánů svých států a někdy jsou tyto podniky povinny spolupracovat s uvedenými orgány nebo s tajnými službami uvedených států, a to i v případě, že tyto veřejné zakázky provádějí prostřednictvím provozovny nacházející se v Rakousku, takže by mohly být odkryty citlivé informace.
Závěry Soudního dvora
Úvodem je třeba připomenout, že – jak vyplývá ze spisu předloženého Soudnímu dvoru – první zakázky zadané ÖS, jež jsou předmětem projednávané žaloby, pocházejí z roku 2004, takže tyto zakázky mohou spadat pod směrnici 92/50, kdežto zakázky zadané tomuto podniku mezi 31. lednem 2006 a 12. zářím 2014, kdy uplynula lhůta stanovená v odůvodněném stanovisku, mohou spadat do působnosti směrnice 2004/18, která zrušila a nahradila relevantní ustanovení směrnice 92/50 ode dne 31. ledna 2006.
Kromě toho dotčené veřejné zakázky představují zakázky, jejichž předmětem jsou služby uvedené v příloze I A směrnice 92/50 a příloze II A směrnice 2004/18, konkrétně pak vydavatelské a tiskařské služby za úplatu nebo na smluvním základě. Dále je mezi účastníky řízení nesporné, že odhadovaná hodnota těchto zakázek přesahuje prahové hodnoty pro účely použití těchto směrnic.
Vzhledem k tomu, že tisk dotčených dokumentů představuje vydavatelskou a tiskařskou službu za úplatu nebo na smluvním základě, tato služba v zásadě podléhá podle článku 8 směrnice 92/50, ve spojení s články 11 až 37 této směrnice a článku 20 směrnice 2004/18, ve spojení s články 23 až 55 této směrnice, povinnosti provést řízení o zadání zakázky v souladu s požadavky těchto článků.
Nicméně podle čl. 346 odst. 1 písm. a) SFEU není žádný členský stát povinen poskytovat údaje, jejichž zpřístupnění podle jeho názoru odporuje podstatným zájmům jeho bezpečnosti. Jak uvedla generální advokátka v bodě 42 svého stanoviska, toto ustanovení se má vzhledem ke svému obecnému znění použít zejména v oblasti nevojenských veřejných zakázek, jako jsou tiskařské zakázky, jichž se týká projednávaná žaloba.
Kromě toho z článku 4 odst. 2 směrnice 92/50 a článku 14 směrnice 2004/18, které mají téměř totožné znění, vyplývá, že tyto směrnice se nevztahují na služby, zejména pokud jejich provádění musí podle právních a správních předpisů platných v dotyčném členském státě doprovázet zvláštní bezpečnostní opatření, nebo pokud to vyžaduje ochrana základních zájmů bezpečnosti dotyčného státu.
Rakouská republika se v tomto řízení dovolává těchto výjimek za účelem odůvodnění přímého zadání ÖS dotčených zakázek na tiskařské služby.
V této souvislosti je třeba poukázat na to, že – jak uplatňuje Rakouská republika – členským státům přísluší vymezit své podstatné bezpečnostní zájmy a v projednávaném případě rakouským orgánům přísluší vymezit bezpečnostní opatření nezbytná k ochraně veřejné bezpečnosti tohoto členského státu v rámci tisku dokladů totožnosti a jiných úředních dokumentů, jako jsou dokumenty dotčené v projednávané věci (obdobně viz rozsudek ze dne 16. října 2003, Komise v. Belgie,
C‑252/01
,
EU:C:2003:547
, bod
).
Je však třeba rovněž připomenout, že – jak Soudní dvůr již rozhodl – opatření, která přijímají členské státy v rámci legitimních požadavků národního zájmu, nejsou jako celek vyloučena z uplatnění unijního práva na základě pouhé skutečnosti, že vznikla zejména v zájmu veřejné bezpečnosti (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 8. dubna 2008, Komise v. Itálie,
C‑337/05
,
EU:C:2008:203
, bod
a citovaná judikatura).
Kromě toho odchylky dotčené v projednávané žalobě musí být podle ustálené judikatury týkající se odchylek od základních svobod vykládány striktně [obdobně, pokud jde o čl. 346 odst. 1 písm. b) SFEU, viz rozsudek ze dne 7. června 2012, Insinööritoimisto InsTiimi,
C‑615/10
,
EU:C:2012:324
, bod
a citovaná judikatura].
Mimoto, i když čl. 4 odst. 2 směrnice 92/50 a článek 14 směrnice 2004/18, kterých se Rakouská republika primárně dovolává, ponechávají členským státům určitý prostor pro uvážení při rozhodování o opatřeních, která považují za nezbytná pro ochranu podstatných zájmů své bezpečnosti, tyto články nemohou být vykládány způsobem, který přiznává členským státům pravomoc odchýlit se od ustanovení Smlouvy o FEU pouhým namítnutím uvedených zájmů. Členský stát, který chce využít těchto odchylek, musí totiž prokázat potřebu využít těchto odchylek za účelem ochrany podstatných zájmů své bezpečnosti. Takový požadavek rovněž platí v rozsahu, v němž se tento členský stát navíc dovolává čl. 346 odst. 1 písm. a) SFEU (obdobně viz rozsudek ze dne 4. září 2014, Schiebel Aircraft,
C‑474/12
,
EU:C:2014:2139
, bod
).
Členský stát, který chce využít těchto odchylek, musí prokázat, že potřebě chránit takové zájmy nelze vyhovět v rámci soutěžení o zakázku, které stanoví směrnice 92/50 a 2004/18 (obdobně viz rozsudek ze dne 8. dubna 2008, Komise v. Itálie,
C‑337/05
,
EU:C:2008:203
, bod
).
I když Rakouská republika v projednávaném případě zajisté vymezila podstatné zájmy své bezpečnosti, o kterých má za to, že musí být chráněny, jakož i záruky nerozlučně spojené s ochranou těchto zájmů, je třeba ověřit, zda s ohledem na to, co bylo připomenuto v bodech 75 a 76 tohoto rozsudku, tento členský stát prokázal, že cílů, které sleduje, nebylo možné dosáhnout v rámci zajištění soutěže tak, jak stanoví obě směrnice.
V tomto ohledu Rakouská republika zaprvé tvrdí, že ochrana podstatných zájmů národní bezpečnosti vyžaduje centralizované provádění zakázek na tisk úředních dokumentů prostřednictvím jejich zadání jedinému podniku.
I za předpokladu, že by centralizované provádění dotčených zakázek mohlo být z důvodů předložených Rakouskou republikou považováno za prostředek k ochraně podstatných zájmů národní bezpečnosti, je přitom třeba uvést, že dodržení postupů pro zadávání veřejných zakázek stanovených v článku 8 směrnice 92/50, ve spojení s články 11 až 37 této směrnice a článku 20 směrnice 2004/18, ve spojení s články 23 až 55 této směrnice, nebrání tomu, aby bylo provedení dotčených zakázek svěřeno jedinému hospodářskému subjektu.
I když, jak uvádí Rakouská republika, jsou členské státy povinny dodržovat požadavky článku 3 odst. 2 nařízení č. 2252/2004, který jim ukládá, aby určily jeden subjekt, který bude odpovědný za tisk cestovních pasů a cestovních dokladů, je třeba konstatovat, že toto ustanovení pouze stanoví povinnost určit jeden takový subjekt, aniž by bylo jakkoli vyloučeno předchozí provedení zadávacího řízení pro účely takového určení.
Pokud jde zadruhé o argument Rakouské republiky vycházející z nezbytnosti, aby rakouské orgány mohly v rámci pravomocí, které jsou jim přiznány v § 6 odst. 3 StDrG, zajistit účinné správní kontroly jediného úspěšného uchazeče o veřejnou zakázku, který má místo výroby a skladování na území tohoto členského státu, v projednávaném případě ÖS, je třeba uvést, že je zajisté pravda, že subjekt, kterému bylo svěřeno provedení dotčené zakázky na tisk, musí splňovat požadavky v oblasti bezpečnosti k zajištění důvěrnosti chráněných informací, avšak Rakouská republika neprokázala, že tuto důvěrnost jsou s to zajistit pouze správní kontroly, které mohou provádět rakouské orgány na základě tohoto ustanovení u ÖS, a že je za tímto účelem třeba vyloučit použití ustanovení v oblasti zadávání veřejných zakázek stanovených ve směrnicích 92/50 a 2004/18.
V této souvislosti nic nenasvědčuje tomu, že by takové správní kontroly nemohly být vykonány u jiných podniků usazených v Rakousku než ÖS. Mimoto tento členský stát neprokázal, že by kontrola dodržování důvěrnosti informací, které se poskytují pro účely tisku dotčených úředních dokumentů, byla zajištěna hůře, kdyby byl tento tisk svěřen v rámci zadávacího řízení jiným podnikům, kterým by byla na základě smluvního ujednání, na nějž se vztahují pravidla občanského práva, uložena opatření k zajištění utajení a bezpečnosti, a to ať již budou uvedené podniky usazeny v Rakousku, nebo v jiných členských státech.
Konkrétně by bylo možné stanovit v rámci zadávacího řízení povinnost, aby úspěšný uchazeč strpěl bezpečnostní kontroly, inspekce nebo šetření v prostorách svého podniku, ať už je usazen v Rakousku nebo v jiném členském státě, nebo též aby splňoval obzvláště vysoké technické požadavky na zachování důvěrnosti v rámci provádění dotčených zakázek.
Pokud jde zatřetí o nutnost garantovat dodávky, které se Rakouská republika dovolává, je třeba uvést, že i když dotčené úřední dokumenty úzce souvisejí s veřejným pořádkem a institucionálním fungováním státu, které předpokládají, že budou garantovány dodávky, tento členský stát neprokázal, že tvrzený cíl nelze zajistit v rámci zadávacího řízení a že by taková garance byla ohrožena, kdyby byl tisk těchto dokumentů svěřen jiným podnikům, včetně případně podnikům usazeným v jiných členských státech.
Pokud jde začtvrté o nutnost zaručit důvěryhodnost úspěšného uchazeče, platí, že ačkoli členské státy musí mít možnost se ujistit, že při zadávání takových veřejných zakázek, jako jsou veřejné zakázky dotčené v projednávané věci, budou tyto zakázky zadány pouze důvěryhodným podnikům v rámci systému, jenž zajistí dodržování zvláštních norem týkajících se utajení a bezpečnosti v souvislosti s tiskem dotčených dokumentů, Rakouská republika neprokázala, že důvěrná povaha sdělovaných informací nemůže být dostatečně zajištěna v případě, že by byl tisk těchto dokumentů svěřen jinému podniku než ÖS určenému na základě zadávacího řízení.
V této souvislosti je třeba připomenout, že Soudní dvůr rozhodl, že nutnost uložit povinnost důvěrnosti sama o sobě nebrání použití výběrového řízení na zadávání zakázek (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 8. dubna 2008, Komise v. Itálie,
C‑337/05
,
EU:C:2008:203
, bod
).
Mimoto Soudní dvůr rovněž rozhodl, že důvěrnost údajů lze zajistit prostřednictvím povinnosti zachovávat mlčenlivost, aniž by bylo nutné porušit postupy v oblasti zadávání veřejných zakázek (obdobně viz rozsudek ze dne 5. prosince 1989, Komise v. Itálie,
C‑3/88
,
EU:C:1989:606
, bod
).
Jak uvedla generální advokátka v bodě 68 svého stanoviska, veřejnému zadavateli nic nebrání v tom, aby stanovil obzvlášť vysoké požadavky na způsobilost a důvěryhodnost úspěšných uchazečů, aby v tomto smyslu upravil zadávací podmínky, jakož i smlouvy o poskytování služeb, a požadoval od případných uchazečů nezbytné doklady.
V tomto ohledu Rakouská republika na jednání tvrdila, že existuje riziko, že by byly zveřejněny citlivé informace, jelikož podniky usazené mimo tento členský stát se nemohou zcela vymanit ze zásahu orgánů svého členského státu, neboť v některých případech jsou samy povinny podle právních předpisů použitelných v těchto státech spolupracovat s těmito orgány nebo s tajnými službami uvedených států, a to i v případě, že veřejné zakázky provádějí prostřednictvím provozovny nacházející se v Rakousku.
Je však třeba zdůraznit, že rakouské orgány mají možnost vložit do podmínek, kterými se řídí zadávací řízení pro účely zadání dotčených veřejných zakázek, ustanovení, která ukládají úspěšnému uchazeči obecnou povinnost zachovávání důvěrnosti, jakož i stanovit, že podnik ucházející se o veřejnou zakázku, který není s to, zejména z důvodu právních předpisů svého členského státu, poskytnout dostatečné záruky dodržování této povinnosti vůči orgánům tohoto státu, bude ze zadávacího řízení vyloučen. Rakouské orgány mohou rovněž upravit ukládání sankcí úspěšnému uchazeči, zejména sankcí smluvních, v případě nedodržení této povinnosti v průběhu plnění dotčené zakázky.
V tomto ohledu Rakouská republika neprokázala, že cíle, jímž je zabránit zveřejnění citlivých informací týkajících se výroby dotčených úředních dokumentů, nemohlo být dosaženo v rámci soutěžení o zakázku, které stanoví článek 8 směrnice 92/50, ve spojení s články 11 až 37 této směrnice, a článek 20 směrnice 2004/18, ve spojení s články 23 až 55 této směrnice.
Z toho vyplývá, že nedodržení postupů pro zadávání veřejných zakázek stanovených uvedenými směrnicemi je nepřiměřené ve vztahu k takovému cíli.
S ohledem na výše uvedené se Rakouská republika nemůže účinně dovolávat článku 346 odst. 1 písm. a) SFEU, čl. 4 odst. 2 směrnice 92/50 a článku 14 směrnice 2004/18, aby odůvodnila nedodržení postupů pro zadávání veřejných zakázek stanovených oběma směrnicemi.
Zakázky na službu týkající se tisku pyrotechnických průkazů
Argumentace účastnic řízení
Komise tvrdí, že i když hodnota zakázky na výrobu pyrotechnických průkazů nepřekračuje prahové hodnoty stanovené v těchto směrnicích, musí být tato zakázka zadána v souladu se zásadami stanovenými v SFEU, konkrétně se zásadou svobody usazování a volného pohybu služeb.
Komise se domnívá, že obecné zásady rovného zacházení a zákazu diskriminace na základě státní příslušnosti, ze kterých vyplývá povinnost transparentnosti, vyžadují, aby uvedená zakázka byla předmětem oznámení s dostatečným stupněm zveřejnění.
Tento orgán upřesňuje, že i přesto, že se hodnota zakázky na výrobu pyrotechnických průkazů jeví relativně nízká, taková zakázka by mohla s ohledem na své technické charakteristiky vzbudit zájem podniků z jiných členských států. Existuje nepochybný přeshraniční význam, jelikož trh s podniky vyrábějícími zabezpečené doklady totožnosti je specializovaný, omezený a internacionalizovaný, a jelikož zeměpisná blízkost není nezbytná pro provedení zakázek na výrobu zabezpečených dokumentů.
Mimoto Komise poukazuje na skutečnost, že sama společnost ÖS byla několika členskými státy pověřena tiskem víz a cestovních pasů, což v této souvislosti představuje velmi silný důkaz o existenci nepochybného přeshraničního významu.
Rakouská republika namítá, že pokud jde o veřejné zakázky, jejichž hodnota je nižší než prahová hodnota stanovená unijním právem, základní zásady, jimiž argumentuje Komise, se nepoužijí. S ohledem na nízkou hodnotu této zakázky Komise podle Rakouské republiky neprokázala existenci nepochybného přeshraničního významu.
Kromě toho skutečnost, že ÖS vyrábí zabezpečené dokumenty pro jiné členské státy, neprokazuje, že existuje nepochybný přeshraniční význam ve vztahu k zakázce na službu týkající se tisku pyrotechnických průkazů.
Závěry Soudního dvora
Je třeba připomenout, že mezi účastnicemi řízení je nesporné, že odhadovaná hodnota zakázky na výrobu pyrotechnických průkazů je 56000 eur, tj. hodnota, jež je jednoznačně nižší než prahové hodnoty stanovené směrnicemi 92/50 a 2004/18 pro veřejné zakázky na služby. Není tudíž dána povinnost provést zadávací řízení, která by vyplývala z těchto směrnic.
Podle ustálené judikatury nicméně platí, že na zadávání zakázek, které vzhledem ke své hodnotě nespadají do působnosti směrnic v oblasti zadávání veřejných zakázek, se vztahují základní pravidla a obecné zásady Smlouvy o FEU, zejména zásada rovného zacházení a zásada zákazu diskriminace na základě státní příslušnosti, jakož i povinnost transparentnosti, která z nich vyplývá, za předpokladu, že mají tyto zakázky s ohledem na určitá objektivní kritéria nepochybný přeshraniční význam (rozsudek ze dne 6. října 2016, Tecnoedi Costruzioni,
C‑318/15
,
EU:C:2016:747
, bod
a citovaná judikatura).
V této souvislosti je třeba připomenout, že Komisi přísluší prokázat, že dotčená zakázka má pro podnik nacházející se v jiném členském státě než ve státě, k němuž náleží dotyčný zadavatel, nepochybný význam, aniž by se v tomto smyslu mohla opírat o jakoukoli domněnku (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 13. listopadu 2007, Komise v. Irsko,
C‑507/03
,
EU:C:2007:676
, body
a
a citovaná judikatura).
Pokud jde o objektivní kritéria, která mohou nasvědčovat existenci nepochybného přeshraničního významu, Soudní dvůr již rozhodl, že takovými kritérii mohou být zejména určitá hodnota dotčené zakázky ve spojení s místem provádění prací nebo technická povaha zakázky a zvláštní vlastnosti dotčených výrobků (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 6. října 2016, Tecnoedi Costruzioni,
C‑318/15
,
EU:C:2016:747
, bod
a citovaná judikatura).
I když je pravda, jak tvrdila Komise, že existenci takového přeshraničního významu nelze určit pouze na základě hodnoty zakázky, jelikož je nezbytné celkové posouzení jiných kritérií a veškerých relevantních okolností daného případu, je třeba poukázat na to, že trh výroby pyrotechnických průkazů se odlišuje nejen relativně nízkou hodnotou, nýbrž i svou velmi technickou povahou, což navíc předpokládá dodržování zvláštních bezpečnostních opatření, s čímž jsou spojeny náklady, které provádění takových opatření obnáší.
Pokud jde o okolnost uplatňovanou Komisí, podle které skutečnost, že více cizích států pověřilo ÖS tiskem víz a cestovních pasů, představuje významný nepřímý důkaz o existenci nepochybného přeshraničního významu, tato okolnost je irelevantní, pokud jde o tisk pyrotechnických průkazů.
Za těchto podmínek nemohou údaje předložené Komisí stačit k prokázání, že uvedená zakázka měla nepochybný přeshraniční význam.
Vzhledem k tomu, že Komise neprokázala svá tvrzení, musí být žaloba zamítnuta v rozsahu, v němž se týká dotčené zakázky na službu týkající se tisku pyrotechnických průkazů.
Vzhledem k výše uvedenému je třeba konstatovat, že Rakouská republika tím, že zadala zakázky na služby pro výrobu cestovních pasů s čipem, provizorních pasů, povolení k pobytu, občanských průkazů, řidičských průkazů ve formátu platební karty a dokladů o registraci vozidel ve formátu platební karty ÖS, aniž byl dodržen postup pro zadávání veřejných zakázek v rámci Evropské unie, a dále tím, že ponechala v platnosti vnitrostátní ustanovení, jež ukládají veřejným zadavatelům povinnost zadávat přímo tyto zakázky na služby této společnosti, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z čl. 4 odst. 2 a článku 8 směrnice 92/50, ve spojení s články 11 až 37 této směrnice, jakož i článku 14 a článku 20 směrnice 2004/18, ve spojení s články 23 až 55 této směrnice.
Žalobu je třeba ve zbývající části zamítnout.
K nákladům řízení
Podle čl. 138 odst. 1 jednacího řádu Soudního dvora se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval.
V projednávaném případě Komise a Rakouská republika požadovaly uložení náhrady nákladů řízení druhému účastníku řízení.
Článek 138 odst. 3 uvedeného jednacího řádu stanoví, že Soudní dvůr může rozhodnout, že účastník řízení ponese vlastní náklady řízení a nahradí část nákladů řízení vynaložených druhým účastníkem řízení, jeví-li se to vzhledem k okolnostem v projednávané věci důvodným. Vzhledem k tomu, že v projednávané věci bylo žalobě Komise vyhověno, s výjimkou části, která se týká zakázky na službu tisku pyrotechnických průkazů, je třeba na základě tohoto ustanovení rozhodnout, že Rakouská republika ponese vlastní náklady řízení a nahradí čtyři pětiny nákladů řízení vynaložených Komisí.
Komise ponese jednu pětinu vlastních nákladů řízení.

Z těchto důvodů Soudní dvůr (velký senát) rozhodl takto:

1)
Rakouská republika tím, že zadala zakázky na služby pro výrobu cestovních pasů s čipem, provizorních pasů, povolení k pobytu, občanských průkazů, řidičských průkazů ve formátu platební karty, jakož i dokladů o registraci vozidel ve formátu platební karty přímo Österreichische Staatsdruckerei GmbH, aniž byl dodržen postup pro zadávání veřejných zakázek v rámci Evropské unie, a dále tím, že ponechala v platnosti vnitrostátní ustanovení, jež ukládají veřejným zadavatelům povinnost zadávat přímo tyto zakázky na služby této společnosti bez dodržení postupu pro zadávání veřejných zakázek v rámci Unie, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z čl. 4 odst. 2 a článku 8 směrnice Rady 92/50/EHS ze dne 18. června 1992 o koordinaci postupů při zadávání veřejných zakázek na služby, ve spojení s články 11 až 37 této směrnice, jakož i článku 14 a článku 20 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/18/ES ze dne 31. března 2004 o koordinaci postupů při zadávání veřejných zakázek na stavební práce, dodávky a služby, ve spojení s články 23 až 55 této směrnice.

2)
Ve zbývající části se žaloba zamítá.

3)
Rakouská republika ponese vlastní náklady řízení a nahradí čtyři pětiny nákladů řízení vynaložených Evropskou komisí. Komise ponese jednu pětinu vlastních nákladů řízení.

Podpisy.
(
*1
) – Jednací jazyk: němčina.