CELEX: 62021CJ0174
Incumplimiento de Estado
Directiva 2008/50/CE
Calidad del aire ambiente
Sentencia del Tribunal de Justicia por la que se declara un incumplimiento
Artículo 260 TFUE, apartado 2
Obligación de adoptar las medidas necesarias para la ejecución de dicha sentencia
Incumplimiento de esta obligación alegado por la Comisión Europea
Falta de claridad del escrito de requerimiento sobre si la sentencia aún debía ejecutarse en la fecha de referencia
Principio de seguridad jurídica
Inadmisibilidad

Mediante su recurso, la Comisión Europea solicita al Tribunal de Justicia que:
–      Declare que la República de Bulgaria ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 260 TFUE, apartado 1, respecto de las zonas y aglomeraciones BG0001 Sofía, BG0002 Plovdiv, BG0004 Norte, BG0005 Sudoeste y BG0006 Sudeste, al no haber adoptado todas las medidas necesarias para la ejecución de la sentencia de 5 de abril de 2017, Comisión/Bulgaria (C‑488/15, EU:C:2017:267).
–      Condene a la República de Bulgaria a pagar a la Comisión un importe a tanto alzado de 3 156 euros diarios, a contar desde la fecha en que se pronunció la sentencia de 5 de abril de 2017, Comisión/Bulgaria (C‑488/15, EU:C:2017:267), hasta que recaiga sentencia en el presente asunto, o, en caso de que se dé cumplimiento antes a lo dispuesto en la sentencia, hasta el 31 de diciembre del último año en el que no se haya conformado a ella, sin que el importe pueda ser, en cualquier caso, inferior al importe mínimo a tanto alzado de 653 000 euros.
–      Condene a la República de Bulgaria a pagar a la Comisión una multa coercitiva por importe de 5 677,20 euros diarios por cada una de las zonas de calidad del aire, a contar desde el momento en que se dicte sentencia en el presente asunto y hasta el año en que se dé cumplimiento por completo a la sentencia de 5 de abril de 2017, Comisión/Bulgaria (C‑488/15, EU:C:2017:267).
–      Condene a la República de Bulgaria a cargar con las costas.

Marco jurídico
El artículo  13 de la Directiva  2008/50/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de mayo de 2008, relativa a la calidad del aire ambiente y a una atmósfera más limpia en Europa (DO  2008, L 152, p. 1), titulado «Valores límite y umbrales de alerta para la protección de la salud humana», dispone lo siguiente en su apartado 1:
«Los Estados miembros se asegurarán de que, en todas sus zonas y aglomeraciones, los niveles de dióxido de azufre, PM10, plomo y monóxido de carbono en el aire ambiente no superen los valores límite establecidos en el anexo XI.
[…]»
El artículo  23 de esta Directiva, bajo el título «Planes de calidad del aire», establece lo siguiente en su apartado 1:
«Cuando, en determinadas zonas o aglomeraciones, los niveles de contaminantes en el aire ambiente superen cualquier valor límite o valor objetivo, así como el margen de tolerancia correspondiente a cada caso, los Estados miembros se asegurarán de que se elaboran planes de calidad del aire para esas zonas y aglomeraciones con el fin de conseguir respetar el valor límite o el valor objetivo correspondiente especificado en los anexos XI y XIV.
En caso de superarse los valores límite para los que ya ha vencido el plazo de cumplimiento, los planes de calidad del aire establecerán medidas adecuadas, de modo que el período de superación sea lo más breve posible. Los planes de calidad del aire podrán incluir además medidas específicas destinadas a proteger a los sectores vulnerables de la población, incluidos los niños.
Esos planes de calidad del aire contendrán al menos la información indicada en la sección A del anexo XV y podrán incluir medidas adoptadas de conformidad con el artículo  24. Esos planes serán transmitidos a la Comisión sin demora y, en cualquier caso, antes de que transcurran dos años desde el final del año en que se observó la primera superación.
[…]»
El artículo  27 de dicha Directiva, titulado «Transmisión de información y comunicación de datos», dispone lo siguiente:
«1.      Los Estados miembros se asegurarán de que la Comisión recibe información sobre la calidad del aire ambiente en el plazo estipulado determinado por las medidas de ejecución mencionadas en el artículo  28, apartado 2.
2.      En cualquier caso, con el objetivo específico de evaluar el cumplimiento de los valores límite y los niveles críticos y el logro de los valores objetivo, dicha información estará disponible para la Comisión a más tardar nueve meses después del final de cada año […]».
El anexo XI de esta Directiva se titula «Valores límite para la protección de la salud humana». Con arreglo a ese anexo, por lo que respecta a las PM10, el valor límite diario es de 50 microgramos por metro cúbico  (μg/m
), que no podrá superarse más de 35 veces por año civil, y el valor límite anual es de 40 μg/m
por año civil. El referido anexo precisa que la fecha en la que debían cumplirse dichos valores límite era el 1 de enero de 2005.

Sentencia Comisión/Bulgaria
En su sentencia de 5 de abril de 2017, Comisión/Bulgaria (C‑488/15, EU:C:2017:267), el Tribunal de Justicia declaró que:
–      al no haber respetado de manera sistemática y continuada, desde el año 2007 hasta el año 2014 incluido, los valores límite diarios y anuales aplicables a las concentraciones de PM10 en las zonas y las aglomeraciones BG0001 AG Sofía, BG0002 AG Plovdiv, BG0004 Norte, BG0005 Sudoeste y BG0006 Sudeste,
–      al no haber respetado de manera sistemática y continuada, desde el año 2007 hasta el año 2014 incluido, el valor límite diario aplicable a las concentraciones de PM10 en la zona BG0003 AG Varna y el valor límite anual durante los años 2007, 2008 y 2010 a 2014 incluido, en la misma zona BG0003 AG Varna,
la República de Bulgaria había incumplido las obligaciones que le incumbían en virtud de lo dispuesto en el artículo  13, apartado  1, en relación con el anexo XI, de la Directiva  2008/50.
Además, el Tribunal de Justicia declaró que, al persistir en la superación de los valores límite diarios y anuales aplicables a las concentraciones de PM10 en todas las zonas y aglomeraciones antes indicadas, había incumplido las obligaciones que le incumbían en virtud del artículo  23, apartado 1, párrafo segundo, de dicha Directiva y, en particular, la obligación de asegurarse de que el período de superación fuera lo más breve posible en lo que respecta al período que se extiende desde el 11 de junio de 2010 hasta el año 2014 incluido.

Procedimiento administrativo previo y procedimiento ante el Tribunal de Justicia
A raíz del pronunciamiento de la sentencia de 5 de abril de 2017, Comisión/Bulgaria (C‑488/15, EU:C:2017:267), la Comisión solicitó a la República de Bulgaria, mediante escrito de 11 de mayo de 2017, que le facilitara información sobre las medidas adoptadas para ejecutar esa sentencia.
Mediante varios escritos fechados entre el 5 de junio de 2017 y el 26 de septiembre de 2018, la República de Bulgaria expuso a la Comisión las diferentes medidas adoptadas para ejecutar esa sentencia, precisando al mismo tiempo que determinados valores límite aplicables a las concentraciones de PM10 se respetaban desde entonces en varios municipios situados en las zonas a las que era de aplicación dicha sentencia.
Basándose en los datos brutos relativos a la calidad del aire para los años 2015 y 2016, la Comisión comprobó que, respecto de  esos años, no se había respetado el valor límite diario aplicable a las concentraciones de PM10 en ninguna de las seis zonas a las que se refería la sentencia del Tribunal de Justicia, mientras que el valor límite anual aplicable a esas concentraciones se había superado en todas estas zonas, salvo en la zona BG0003 AG Varna.
La Comisión remitió entonces a la República de Bulgaria, el 9 de noviembre de 2018, un escrito de requerimiento con arreglo al artículo  260 TFUE, apartado  1. En ese escrito señalaba que, aproximadamente un año y medio después de que se hubiera dictado la sentencia de 5 de abril de 2017, Comisión/Bulgaria (C‑488/15, EU:C:2017:267), y casi once años después de la entrada en vigor de la Directiva  2008/50, la República de Bulgaria aún no había adoptado las medidas necesarias para poner fin a los incumplimientos declarados en esa sentencia. Asimismo, instaba a ese Estado miembro a presentar sus observaciones en un plazo de dos meses, prorrogado por un mes adicional hasta el 9 de febrero de 2019 (en lo sucesivo, «fecha de referencia»), y a informarla de los progresos realizados entretanto.
Tras una primera comunicación de información el 8 de enero de 2019, la República de Bulgaria respondió, mediante escrito de 18 de enero de 2019, al escrito de requerimiento, antes de enviar, en varios escritos, información adicional entre el 22 de julio de 2019 y el 1 de septiembre de 2020. En esos escritos afirmaba, en particular, que se había respetado el valor límite anual para los años 2017 y 2018 en la zona BG0005 Sudoeste, mientras que durante el año 2019 no se había observado ninguna superación del valor límite anual en las zonas BG0005 Sudoeste, BG0006 Sudeste y BG0001 AG Sofía. Precisaba también que en algunos municipios situados en dichas zonas se había mantenido el cumplimiento de los valores límite relativos a la calidad del aire ambiente, mientras que las superaciones seguían disminuyendo en otros municipios. A continuación, la República de Bulgaria indicó que había adoptado distintas medidas para limitar las superaciones prohibidas, concretamente en relación con las principales fuentes de contaminación que constituyen la calefacción doméstica y los transportes.
Al tiempo que excluía de forma provisional la zona BG0003 AG Varna del procedimiento administrativo previo, la Comisión consideró que, a la vista de la información facilitada por la República de Bulgaria y de los informes sobre la calidad del aire presentados con arreglo al artículo  27 de la Directiva  2008/50 para el período comprendido entre 2015 y 2019, dicho Estado miembro no había adoptado todas las medidas necesarias para la ejecución de la sentencia de 5 de abril de 2017, Comisión/Bulgaria (C‑488/15, EU:C:2017:267), debido a que los valores límite anuales y diarios seguían sin respetarse en las otras cinco zonas contempladas en dicha sentencia y  a que el período de superación no había sido lo más breve posible en esas cinco zonas.
En estas circunstancias, la Comisión decidió interponer el presente recurso.
Mediante decisión del Presidente del Tribunal de Justicia de 18 de agosto de  2021, se admitió la intervención de la República de Polonia en apoyo de las pretensiones de la República de Bulgaria.

Sobre la admisibilidad del recurso por incumplimiento

Alegaciones de las partes
Al considerar que los principios generales que se aplican al procedimiento administrativo previo recogido en el artículo  258 TFUE deben aplicarse
mutatis mutandis
al contemplado en el artículo  260 TFUE, apartado  2, y recordando que, en virtud de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la emisión de un dictamen motivado con arreglo al artículo  258 TFUE, párrafo primero, presupone que la Comisión pueda alegar válidamente el incumplimiento de una obligación que incumbe al Estado miembro afectado, la República de Bulgaria, apoyada por la República de Polonia, ha concluido en su escrito de contestación a la demanda que, para poder enviar, con arreglo al artículo  260 TFUE, apartado  2, un escrito de requerimiento, la Comisión debe alegar que el Estado miembro afectado ha incumplido su obligación de ejecutar una sentencia del Tribunal de Justicia declarativa de un incumplimiento.
Pues bien, la República de Bulgaria señala que la alegación de la Comisión en el escrito de requerimiento relativa a la supuesta no ejecución de la sentencia del Tribunal de Justicia de 5 de abril de 2017, Comisión/Bulgaria (C‑488/15, EU:C:2017:267), se basa en circunstancias de hecho acaecidas antes de que esta se dictara, a saber, en los datos relativos a la calidad del aire ambiente durante los años 2015 y 2016, de modo que, en la fecha del escrito de requerimiento, el 9 de noviembre de 2018, la citada institución no podía determinar con certeza la existencia de un incumplimiento del artículo  260 TFUE, apartado  1, ni, por tanto, alegar válidamente que la República de Bulgaria no había ejecutado esa sentencia. Por consiguiente, según la República de Bulgaria, la Comisión inició prematuramente la fase administrativa previa del procedimiento previsto en el artículo  260 TFUE, apartado  2, incumpliendo las exigencias de seguridad jurídica.
La República de Bulgaria, apoyada por la República de Polonia, solicita que se declare la inadmisibilidad del recurso.
Aun considerando que el objeto material del presente recurso por incumplimiento no se ha ampliado ni completado respecto de la sentencia de 5 de abril de 2017, Comisión/Bulgaria (C‑488/15, EU:C:2017:267), la Comisión recuerda, en su escrito de réplica, la reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia según la cual, en el caso de un incumplimiento sistemático y persistente de las disposiciones de un acto de la Unión Europea, pueden presentarse elementos complementarios con posterioridad al dictamen motivado, de modo que también puede extenderse el objeto del recurso por incumplimiento a hechos posteriores a ese dictamen.
La Comisión indica, además, que los datos correspondientes a los años 2015 y 2016 muestran indiscutiblemente superaciones persistentes de los valores límite aplicables a las concentraciones de PM10 que la población búlgara tuvo que tolerar durante varios años después de la fecha mencionada en la sentencia del Tribunal de Justicia. En este contexto, habida cuenta de la persistencia del incumplimiento, la Comisión considera que estaba legitimada para iniciar un procedimiento administrativo previo. Asimismo, estima que la alegación de que la Comisión está formalmente obligada a esperar varios años desde que se dicte la sentencia del Tribunal de Justicia en virtud del artículo  258 TFUE antes de «poder solicitar la ejecución de dicha sentencia» es fundamentalmente inaceptable, dado  que tal «período de gracia» no está previsto ni en los Tratados ni en el mecanismo de comunicación de datos tal como se establece en el artículo  27 de la Directiva 2008/50 y tampoco se deriva del principio de seguridad jurídica.
En su escrito de dúplica, la República de Bulgaria precisa que solicita que se declare la inadmisibilidad del recurso a la luz no de los elementos materiales de este, sino de los elementos temporales que concurren en el presente asunto. En particular, el vicio de que adolece el recurso por incumplimiento no resulta, según esta, de una ampliación del recurso con posterioridad al escrito de requerimiento, sino de la falta inicial de fundamento para incoar el procedimiento administrativo previo que ha dado lugar al presente recurso. En estas circunstancias, el hecho de que el objeto del recurso se refiera a la no ejecución de una sentencia del Tribunal de Justicia por la que se declara un incumplimiento «persistente» no puede subsanar tal vicio, ya que el procedimiento administrativo previo iniciado con arreglo al artículo  260 TFUE, apartado  2, debe ser regular para garantizar los derechos del Estado miembro de que se trate.

Apreciación del Tribunal de Justicia
Procede recordar que, en virtud del artículo  260 TFUE, apartados  1 y 2, un Estado miembro respecto del cual el Tribunal de Justicia haya declarado que ha incumplido una de las obligaciones que le incumben en virtud de los Tratados está obligado a adoptar las medidas necesarias para la ejecución de la sentencia del Tribunal de Justicia; la Comisión puede someter el asunto a este si considera, después de haber ofrecido al Estado miembro afectado la posibilidad de presentar sus observaciones, que no se han adoptado tales medidas.
El objeto de este procedimiento es, pues, inducir a un Estado miembro infractor a ejecutar una sentencia dictada en un procedimiento por incumplimiento (sentencia de 12 de julio de 2005, Comisión/Francia, C‑304/02, EU:C:2005:444, apartado  80). Tal ejecución debe iniciarse inmediatamente después de que se dicte dicha sentencia y concluir en el plazo más breve posible [véanse, en este sentido, las sentencias de 6 de noviembre de 1985, Comisión/Italia, 131/84, EU:C:1985:447, apartado  7, y de 12 de noviembre de 2019, Comisión/Irlanda (Parque eólico de Derrybrien), C‑261/18, EU:C:2019:955, apartado  123 y jurisprudencia citada].
Por otra parte, de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende que la fecha de referencia para apreciar la existencia de un incumplimiento en virtud del artículo  260 TFUE, apartado  1, a saber, un incumplimiento de la obligación de adoptar las medidas necesarias para la ejecución de la sentencia del Tribunal de Justicia, es la de finalización del plazo fijado en el escrito de requerimiento emitido en virtud del artículo  260 TFUE, apartado  2 (véase, en este sentido, la sentencia de 11 de diciembre de 2012, Comisión/España C‑610/10, EU:C:2012:781, apartado 67).
Procede considerar que, por analogía con la jurisprudencia relativa a los recursos por incumplimiento basados en el artículo  258 TFUE, la emisión de un escrito de requerimiento con arreglo al artículo  260 TFUE, apartado  2, presupone, so pena de incumplir las exigencias de seguridad jurídica, que la Comisión pueda alegar válidamente el incumplimiento de la obligación de adoptar las medidas necesarias para la ejecución de la sentencia del Tribunal de Justicia [véase, en este sentido, la sentencia de 5 de diciembre de 2019, Comisión/España (Planes de gestión de residuos), C‑642/18, EU:C:2019:1051, apartados  17, 18 y 26 y jurisprudencia citada].
Habida cuenta del objeto del procedimiento, recordado en el apartado  23 de la presente sentencia, ello implica que la Comisión está obligada no solo a comprobar, a lo largo de todo el procedimiento administrativo previo y antes de la emisión del escrito de requerimiento, si la sentencia de que se trata ha sido o no ejecutada entretanto, sino también a alegar y a demostrar
prima facie
con claridad, en ese escrito de requerimiento, que la sentencia aún no se habrá ejecutado en la fecha de referencia.
En efecto, no puede reprocharse válidamente a un Estado miembro el incumplimiento de la obligación de adoptar las medidas necesarias para la ejecución de una sentencia del Tribunal de Justicia si del escrito de requerimiento no se desprende claramente que, en la fecha de referencia, la obligación de ejecutar dicha sentencia perdura todavía desde su pronunciamiento.
En el caso de autos, procede señalar que, en el escrito de requerimiento de 9 de noviembre de 2018, la Comisión, no alegó ni demostró
prima facie
, con la claridad requerida, que la sentencia de 5 de abril de 2017, Comisión/Bulgaria (C‑488/15, EU:C:2017:267), aún debía ejecutarse en la fecha de referencia, a saber, el 9 de febrero de 2019.
En ese escrito, la Comisión indica que los incumplimientos observados hasta el año 2014 en esa sentencia persistieron, respecto de las zonas y aglomeraciones contempladas en dicho escrito, a lo largo de los años 2015 y 2016, sin dar explicaciones detalladas ni un análisis de hecho que indicara que la situación señalada en esos dos años había proseguido sin una clara mejora durante el período comprendido entre el pronunciamiento de la sentencia, el 5 de abril de 2017, y la fecha de referencia, el 9 de febrero de 2019, haciendo necesaria la adopción de medidas para la ejecución de dicha sentencia.
Pues bien, ni el hecho de que tales incumplimientos hayan perdurado entre el final del período al que se refiere la sentencia del Tribunal de Justicia, a saber, el año 2014, y un período subsiguiente pero anterior a la fecha en que se dictó la sentencia, a saber, los años 2015 y 2016, ni el carácter sistemático y persistente de aquellos incumplimientos señalado por el Tribunal de Justicia en esa sentencia implican automáticamente que, tanto en la fecha en que se dictó dicha sentencia como en la fecha de referencia, esta debía ejecutarse aún y que, por tanto, podía reprocharse a la República de Bulgaria que no hubiera adoptado todas las medidas necesarias para su ejecución.
Por consiguiente, al no haber alegado ni demostrado
prima facie
con la claridad requerida, en el escrito de requerimiento, el requisito indispensable de que la sentencia de 5 de abril de 2017, Comisión/Bulgaria (C‑488/15, EU:C:2017:267), debía ejecutarse aún en la fecha de referencia en lo que atañe a las zonas y aglomeraciones contempladas en ese escrito, la Comisión no alegó válidamente el incumplimiento, por parte de la República de Bulgaria, de la obligación de adoptar las medidas necesarias para la ejecución de esa sentencia.
En estas circunstancias, procede declarar la inadmisibilidad del recurso por incumplimiento interpuesto por la Comisión.

Costas
En virtud del artículo  138, apartado  1, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Al haber solicitado la República de Bulgaria que se condene en costas a la Comisión y al haberse declarado inadmisible el recurso interpuesto por esta, procede condenarla en costas.
Conforme a lo dispuesto en el artículo  140, apartado  1, del Reglamento de Procedimiento, según el cual los Estados miembros que intervengan en el litigio cargarán con sus propias costas, la República de Polonia cargará con sus propias costas.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Tercera) decide:
1)
Declarar la inadmisibilidad del recurso.
2)
La Comisión Europea cargará con sus propias costas y con las de la República de Bulgaria.
3)
La República de Polonia cargará con sus propias costas.
Firmas
*
Lengua de procedimiento: búlgaro.