CELEX: 62018CJ0644
Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen
Ympäristö
Direktiivi 2008/50/EY
Ilmanlaatu
13 artiklan 1 kohta ja liite XI
Mikrohiukkasille (PM10) vahvistettujen raja-arvojen järjestelmällinen ja jatkuva ylittäminen tietyillä alueilla ja tietyissä taajamissa Italiassa
23 artiklan 1 kohta
Liite XV
”Mahdollisimman lyhyt” ylityksen kesto
Asianmukaiset toimenpiteet

Euroopan komissio vaatii kannekirjelmässään unionin tuomioistuinta toteamaan, että Italian tasavalta ei ole noudattanut ilmanlaadusta ja sen parantamisesta 21.5.2008 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2008/50/EY (
EUVL 2008, L 152, s. 1
) 13 artiklan, luettuna yhdessä sen liitteen XI kanssa, mukaisia velvoitteitaan, koska
–
PM
-hiukkaspitoisuuksiin sovellettavat raja-arvot (jäljempänä PM
-hiukkasille vahvistetut raja-arvot) ovat järjestelmällisesti ja jatkuvasti ylittyneet ja ylittyvät edelleen
–
päivittäisen raja-arvon osalta
–
vuodesta 2008 lähtien alueilla IT1212 (Saccon laakso); IT1215 (Rooman taajama); IT1507 (entinen alue IT1501, saneerausalue – Napoli ja Caserta); IT0892 (Emilia-Romagna, läntinen tasanko); IT0893 (Emilia-Romagna, itäinen tasanko); IT0306 (Milanon taajama); IT0307 (Bergamon taajama); IT0308 (Brescian taajama); IT0309 (Lombardia, tasanko, jolla on korkea kaupungistumisaste A); IT0310 (Lombardia, tasanko, jolla on korkea kaupungistumisaste B); IT0312 (Lombardia, laaksonpohja D); IT0119 (Piemonten tasanko); IT0120 (Piemonten kukkulat)
–
vuodesta 2009 lähtien alueilla IT0508 ja IT0509 (entinen alue IT0501, Venetsia-Trevison taajama); IT0510 (entinen alue IT0502, Padovan taajama); IT0511 (entinen alue IT0503, Vicenzan taajama); IT0512 (entinen alue IT0504, Veronan taajama); IT0513 ja IT0514 (entinen alue IT0505; alue A1 – Veneton maakunta)
–
vuodesta 2008 lähtien vuoteen 2013 saakka ja uudelleen vuodesta 2015 lähtien alueella IT0907 (Prato-Pistoian alue)
–
vuodesta 2008 lähtien vuoteen 2012 saakka ja uudelleen vuodesta 2014 lähtien alueilla IT0909 (Valdarno Pisano ja Piana Lucchese) ja IT0118 (Torinon taajama)
–
vuodesta 2008 lähtien vuoteen 2009 saakka ja uudelleen vuodesta 2011 lähtien alueilla IT1008 (Conca Ternana (Ternin allas)) ja IT1508 (entinen alue IT1504, Baentonin rannikon kukkula-alue)
–
vuonna 2008 ja uudelleen vuodesta 2011 lähtien alueella IT1613 (Puglia – teollisuusalue)
–
vuodesta 2008 lähtien vuoteen 2012 saakka, vuonna 2014 ja uudelleen vuodesta 2016 lähtien alueella IT1911 (Palermon taajama) sekä
–
vuotuisen raja-arvon osalta alueilla IT1212 (Saccon laakso) vuodesta 2008 lähtien keskeytyksittä ainakin vuoteen 2016 saakka; IT0508 ja IT0509 (entinen alue IT0501, Venetsia-Trevison taajama) vuosina 2009, 2011 ja 2015; IT0511 (entinen alue IT0503, Vicenzan taajama) vuosina 2011, 2012 ja 2015; IT0306 (Milanon taajama), IT0308 (Brescian taajama), IT0309 (Lombardia, tasanko, jolla on korkea kaupungistumisaste A) ja IT0310 (Lombardia, tasanko, jolla on korkea kaupungistumisaste B) vuodesta 2008 lähtien vuoteen 2013 saakka ja vuodesta 2015 lähtien; IT0118 (Torinon taajama) vuodesta 2008 lähtien vuoteen 2012 saakka ja vuodesta 2015 lähtien,
ja että
–
Italian tasavalta ei ole noudattanut direktiivin 2008/50 23 artiklan 1 kohdan, luettuna yksin ja yhdessä kyseisen direktiivin liitteessä XV olevan A jakson kanssa, mukaisia velvoitteitaan, koska se ei ole 11.6.2010 lähtien toteuttanut asianmukaisia toimenpiteitä sen varmistamiseksi, että PM
-hiukkasille vahvistettuja raja-arvoja noudatetaan kaikilla näillä alueilla, ja erityisesti mainitun direktiivin 23 artiklan 1 kohdan toisessa alakohdassa säädettyä velvollisuutta huolehtia siitä, että raja-arvojen ylityksen kesto jää mahdollisimman lyhyeksi.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Direktiivi 96/62/EY
Ilmanlaadun arvioinnista ja hallinnasta 27.9.1996 annetun neuvoston direktiivin 96/62/EY (
EYVL 1996, L 296, s. 55
) 8 artiklan, jonka otsikko oli ”Toimenpiteet alueilla, joilla tasot ylittävät raja-arvon”, 1, 3 ja 4 kohdassa säädettiin seuraavaa:
”1.   Jäsenvaltioiden on laadittava luettelo alueista ja taajamista, joissa yhden tai useamman epäpuhtauden tasot ylittävät ylitysmarginaalilla korotetun raja-arvon.
– –
3.   Jäsenvaltioiden on toteutettava tarvittavat toimenpiteet varmistaakseen 1 kohdassa tarkoitetuilla alueilla ja taajamissa sellaisten suunnitelmien tai ohjelman laatimisen tai toteutuksen, joilla saavutetaan raja-arvo vahvistetussa määräajassa.
Tässä suunnitelmassa tai ohjelmassa, joka on oltava yleisön saatavilla, on oltava vähintään liitteessä IV luetellut tiedot.
4.   Edellä 1 kohdassa tarkoitetuilla alueilla ja taajamissa, joissa useamman kuin yhden epäpuhtauden taso ylittää raja-arvon, jäsenvaltioiden on laadittava kokonaissuunnitelma, joka koskee kaikkia kyseeseen tulevia epäpuhtauksia.”
Direktiivi 1999/30/EY
Ilmassa olevien rikkidioksidin, typpidioksidin ja typen oksidien, hiukkasten ja lyijyn pitoisuuksien raja-arvoista 22.4.1999 annetun neuvoston direktiivin 1999/30/EY (
EYVL 1999, L 163, s. 41
) 5 artiklan, jonka otsikko oli ”Hiukkaset”, 1 kohdassa säädettiin seuraavaa:
”Jäsenvaltioiden on toteutettava tarvittavat toimenpiteet varmistaakseen, että ilman PM
hiukkaspitoisuudet 7 artiklan mukaisesti arvioituina eivät ylitä liitteessä III olevassa I jaksossa vahvistettuja raja-arvoja liitteessä määrätyistä määräajoista alkaen.
– –”
Kyseisen direktiivin liitteessä III täsmennettiin, että PM
-hiukkasten osalta päivämäärä, josta lähtien raja-arvoja oli noudatettava, oli 1.1.2005.
Direktiivi 2008/50
Direktiivi 2008/50 tuli voimaan 11.6.2008, ja sillä korvattiin viisi aikaisempaa ilmanlaadun kehitykseen ja hallintaan liittyvää lainsäädäntötoimea, muun muassa direktiivit 96/62 ja 1999/30, jotka kumottiin 11.6.2010 lähtien, kuten direktiivin 2008/50 31 artiklasta ilmenee.
Direktiivin 2008/50 johdanto-osan 17 ja 18 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”(17)
Kaikkien asianomaisten toimielinten olisi selvitettävä ensin asianmukaisesti, millaisia lähteisiin kohdistuvia [Euroopan unionin] toimenpiteitä tarvitaan, erityisesti toimia, joilla parannetaan teollisuuden päästöjä koskevan [unionin] lainsäädännön tehokkuutta, rajoitetaan raskaiden hyötyajoneuvojen moottoreiden pakokaasupäästöjä, vähennetään edelleen jäsenvaltioiden sallittujen tärkeimpien epäpuhtauksien kansallisia päästöjä sekä päästöjä, jotka liittyvät bensiiniautojen tankkaukseen huoltoasemilla, sekä toimia, joilla rajoitetaan polttoaineiden, meriliikenteessä käytettävät polttoaineet mukaan luettuna, rikkipitoisuutta.
(18)
Alueille ja taajamille, joiden osalta ilman epäpuhtauspitoisuudet ylittävät kyseistä aluetta tai taajamaa koskevat ilmanlaadun tavoitearvot tai raja-arvot sekä mahdolliset tilapäiset sallitut ylitysmarginaalit, olisi laadittava ilmanlaatusuunnitelmat. Ilman epäpuhtaudet ovat peräisin useista eri lähteistä ja toiminnoista. Eri toimintalinjojen johdonmukaisuuden varmistamiseksi tällaisten ilmanlaatusuunnitelmien olisi mahdollisuuksien mukaan oltava yhdenmukaisia tiettyjen suurista polttolaitoksista ilmaan joutuvien epäpuhtauspäästöjen rajoittamisesta 23 päivänä lokakuuta 2001 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2001/80/EY [(
EYVL 2001, L 309, s. 1
)], [tiettyjen ilman epäpuhtauksien kansallisista päästörajoista 23.10.2001 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston] direktiivin 2001/81/EY [(
EYVL 2001, L 309, s. 22
)] sekä ympäristömelun arvioinnista ja hallinnasta 25 päivänä kesäkuuta 2002 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2002/49/EY [(
EYVL 2002, L 189, s. 12
)] mukaisesti laadittujen suunnitelmien ja ohjelmien kanssa ja lisäksi ne olisi yhdistettävä niihin. Tässä direktiivissä asetetut ilmanlaatua koskevat tavoitteet otetaan myös kaikilta osin huomioon myönnettäessä lupia teollisen toiminnan harjoittamiseen ympäristön pilaantumisen ehkäisemisen ja vähentämisen yhtenäistämiseksi 15 päivänä tammikuuta 2008 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2008/1/EY [(
EUVL 2008, L 24, s. 8
)] mukaisesti.”
Direktiivin 2008/50 1 artiklan, jonka otsikko on ”Kohde”, 1–3 alakohdassa säädetään seuraavaa:
”Tässä direktiivissä säädetään toimenpiteistä, joiden tavoitteena on:
1)
ilmanlaatua koskevien tavoitteiden määritteleminen ja vahvistaminen ihmisten terveydelle ja koko ympäristölle haitallisten vaikutusten välttämiseksi, ehkäisemiseksi tai vähentämiseksi;
2)
ilmanlaadun arvioiminen jäsenvaltioissa yhteisin menetelmin ja perustein;
3)
ilmanlaatua koskevien tietojen hankkiminen ilman pilaantumisen ja haittavaikutusten torjumiseksi sekä kansallisten ja [unionin] toimien pitkän aikavälin kehityksen ja niillä aikaansaatujen parannusten seuraamiseksi”.
Kyseisen direktiivin 2 artiklan, jonka otsikko on ”Määritelmät”, 5, 7–9 ja 16–18 alakohdassa säädetään seuraavaa:
”Tässä direktiivissä tarkoitetaan:
– –
5)
’raja-arvolla’ tasoa, joka on vahvistettu tieteellisin perustein ihmisen terveydelle ja/tai ympäristölle haitallisten seurausten välttämiseksi, ehkäisemiseksi tai vähentämiseksi, joka on saavutettava määräajassa ja jota ei saa ylittää sen jälkeen kun se on saavutettu;
– –
7)
’ylitysmarginaalilla’ sitä prosenttimäärää raja-arvosta, jonka verran tämä saa ylittyä tässä direktiivissä vahvistetuin edellytyksin;
8)
’ilmanlaatusuunnitelmilla’ suunnitelmia, joihin sisältyy raja-arvojen tai tavoitearvojen saavuttamiseksi toteutettavia toimenpiteitä;
9)
’tavoitearvolla’ tasoa, joka on vahvistettu ihmisen terveyden ja/tai ympäristön vahingoittumisen välttämiseksi, ehkäisemiseksi tai vähentämiseksi pitkällä aikavälillä ja joka on saavutettava mahdollisuuksien mukaan määrätyn ajan kuluessa;
– –
16)
’alueella’ osaa jäsenvaltion alueesta, jonka kyseinen jäsenvaltio on rajannut ilmanlaadun arviointia ja hallintaa varten;
17)
’taajamalla’ aluetta, joka on 250 000:ta asukasta suurempi väestökeskittymä tai, jos asukkaita on enintään 250000, aluetta, jonka asukastiheys neliökilometriä kohden on jäsenvaltion määrittelemä;
18)
’PM
-hiukkasilla’ hiukkasia, jotka läpäisevät PM
-hiukkasten näytteenotossa ja mittauksessa käytettävän vertailumenetelmän, EN 12341 ‑standardin, mukaisen koon perusteella erottelevan erottimen, jonka leikkausraja aerodynaamiselta halkaisijaltaan 10 μm:n [(mikrometrin)] kokoisille hiukkasille on 50 prosenttia;
– –”
Mainitun direktiivin 13 artiklan, jonka otsikko on ”Raja-arvot ja varoituskynnykset ihmisten terveyden suojelemiseksi”, 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Jäsenvaltioiden on varmistettava, että niiden alueilla ja taajamissa vallitsevat ilman rikkidioksidi-, PM
-, lyijy- ja hiilimonoksiditasot eivät ylitä liitteessä XI vahvistettuja raja-arvoja.
– –
Näiden vaatimusten noudattamista on arvioitava liitteen III mukaisesti.
Liitteessä XI säädettyjä ylitysmarginaaleja on sovellettava 22 artiklan 3 kohdan ja 23 artiklan 1 kohdan mukaisesti.”
Direktiivin 2008/50 20 artiklan, jonka otsikko on ”Päästöosuudet luonnollisista lähteistä”, 1 ja 2 kohdassa säädetään seuraavaa:
”1.   Jäsenvaltioiden on toimitettava komissiolle tietyltä vuodelta luettelot alueista ja taajamista, joissa tietyn epäpuhtauden raja-arvojen ylitykset aiheutuvat luonnollisista lähteistä peräisin olevista päästöistä. Jäsenvaltioiden on toimitettava tiedot pitoisuuksista ja lähteistä sekä todisteet, jotka osoittavat ylitysten johtuvan luonnollisista lähteistä peräisin olevista päästöistä.
2.   Jos komissiolle on ilmoitettu luonnollisesta lähteestä peräisin olevista päästöistä aiheutuneesta ylityksestä 1 kohdan mukaisesti, ei tätä ylitystä pidetä direktiivissä tarkoitettuna ylityksenä.”
Kyseisen direktiivin 21 artiklan, jonka otsikko on ”Teiden talvihiekoituksesta tai ‑suolauksesta johtuvat ylitykset”, 1–4 kohdan mukaan jäsenvaltiot voivat nimetä alueita tai taajamia, joiden alueella PM
-hiukkasten raja-arvot ylittyvät, koska teiden talvihiekoitus tai ‑suolaus aiheuttaa ilmassa leijuman. Jäsenvaltioiden on esitettävä tarvittavat todisteet, jotka osoittavat, että ylitykset johtuvat kyseisestä leijumasta ja että pitoisuuksien pienentämiseksi on toteutettu kohtuullisia toimenpiteitä. Jäsenvaltioiden on laadittava mainitun direktiivin 23 artiklan mukainen ilmanlaatusuunnitelma ainoastaan, jos PM
-pitoisuuksien ylitykset johtuvat muista lähteistä kuin teiden talvihiekoituksesta tai ‑suolauksesta, sanotun kuitenkaan rajoittamatta saman direktiivin 20 artiklan soveltamista.
Saman direktiivin 22 artiklan, jonka otsikko on ”Tavoitteiden saavuttamisen määräaikojen pidentäminen ja tiettyjen raja-arvojen soveltamisvelvoitteita koskeva poikkeus”, sanamuoto on seuraava:
”1.   Jos liitteessä XI eriteltyjä määräaikoja ei voida saavuttaa tietyllä alueella tai tietyssä taajamassa typpidioksidin tai bentseenin raja-arvojen osalta, jäsenvaltio voi pidentää näitä määräaikoja enintään viidellä vuodella kyseisen alueen tai taajaman osalta sillä edellytyksellä, että laaditaan ilmanlaatusuunnitelma 23 artiklan mukaisesti sitä aluetta tai taajamaa varten, jota määräajan pidennys koskisi; kyseistä ilmanlaatusuunnitelmaa on täydennettävä liitteessä XV olevassa B jaksossa luetelluilla, kyseisiin epäpuhtauksiin liittyvillä tiedoilla ja siinä on osoitettava, että raja-arvoja noudatetaan ennen uuden määräajan päättymistä.
2.   Jos PM
-hiukkasille liitteessä XI vahvistettuja raja-arvoja ei voida saavuttaa tietyllä alueella tai tietyssä taajamassa paikkakohtaisten leviämisolosuhteiden, epäsuotuisien ilmasto-olosuhteiden tai rajat ylittävien päästöjen johdosta, jäsenvaltio vapautetaan velvoitteesta soveltaa näitä raja-arvoja 11 päivään kesäkuuta 2011 asti edellyttäen, että 1 kohdassa säädetyt edellytykset täyttyvät ja että jäsenvaltio osoittaa, että se on määräaikoja noudattaakseen toteuttanut kansallisella, alueellisella ja paikallisella tasolla kaikki asianmukaiset toimenpiteet.
3.   Jos jäsenvaltio soveltaa 1 ja 2 kohtaa, sen on varmistettava, että kutakin epäpuhtautta koskeva raja-arvo ei ylity kullekin epäpuhtaudelle liitteessä XI vahvistettua ylitysmarginaalia suuremmalla määrällä.
4.   Jäsenvaltioiden on ilmoitettava komissiolle, jos ne katsovat, että niiden olisi sovellettava 1 ja 2 kohtaa, ja toimitettava 1 kohdassa tarkoitettu ilmanlaatusuunnitelma kaikkine tarvittavine tietoineen, jotta komissio voi arvioida asetettujen edellytysten täyttymistä. Arviossaan komission on otettava huomioon jäsenvaltioiden toteuttamien toimenpiteiden arvioidut vaikutukset ilmanlaatuun jäsenvaltioissa nyt ja tulevaisuudessa sekä nykyisten yhteisön toimien ja sellaisten suunnitteilla olevien [unionin] toimien arvioidut vaikutukset ilmanlaatuun, joita komission on määrä ehdottaa.
Jos komissio ei ole ottanut kielteistä kantaa ilmoitukseen yhdeksän kuukauden kuluessa sen vastaanottamisesta, katsotaan 1 tai 2 kohdan edellytysten täyttyvän.
Jos komissio on ottanut ilmoitukseen kielteisen kannan, se voi vaatia jäsenvaltioita mukauttamaan ilmanlaatusuunnitelmiaan taikka laatimaan uudet ilmanlaatusuunnitelmat.”
Direktiivin 2008/50 23 artiklan, jonka otsikko on ”Ilmanlaatusuunnitelmat”, 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Jos ilman epäpuhtaustasot ylittävät raja-arvon tai tavoitearvon sekä kyseisessä tapauksessa sallitun ylitysmarginaalin tietyllä alueella tai tietyssä taajamassa, jäsenvaltioiden on varmistettava, että kyseisille alueille tai taajamille laaditaan ilmanlaatusuunnitelmia liitteissä XI ja XIV eritellyn raja-arvon tai tavoitearvon saavuttamiseksi.
Jos ylitetään sellaiset raja-arvot, joiden saavuttamisen määräaika on jo umpeutunut, ilmanlaatusuunnitelmiin on sisällytettävä asianmukaisia toimenpiteitä, jotta ylityksen kesto jää mahdollisimman lyhyeksi. Ilmanlaatusuunnitelmiin voi lisäksi sisältyä erityisiä toimenpiteitä herkkien väestöryhmien, myös lasten, suojelemiseksi.
Näihin ilmanlaatusuunnitelmiin on sisällytettävä ainakin liitteessä XV olevassa A jaksossa luetellut tiedot, ja niihin voidaan sisällyttää 24 artiklan mukaisia toimenpiteitä. Nämä suunnitelmat on annettava tiedoksi komissiolle viipymättä ja viimeistään kahden vuoden kuluttua sen vuoden päättymisestä, jolloin ylittyminen ensimmäisen kerran havaittiin.
Jos on laadittava tai pantava täytäntöön useita epäpuhtauksia koskevia ilmanlaatusuunnitelmia, jäsenvaltioiden on tarvittaessa laadittava ja pantava täytäntöön kaikki kyseessä olevat epäpuhtaudet sisältäviä yhtenäisiä ilmanlaatusuunnitelmia.”
Kyseisen direktiivin 27 artiklassa, jonka otsikko on ”Tietojen toimittaminen ja kertomukset”, säädetään seuraavaa:
”1.   Jäsenvaltioiden on varmistettava, että ilmanlaatua koskevat tiedot toimitetaan komissiolle vaaditussa aikataulussa, joka vahvistetaan 28 artiklan 2 kohdassa tarkoitetuissa täytäntöönpanotoimenpiteissä.
2.   Erityisesti raja-arvojen ja kriittisten tasojen noudattamisen ja tavoitearvojen saavuttamisen arvioimiseksi kyseiset tiedot on joka tapauksessa toimitettava komissiolle viimeistään yhdeksän kuukauden kuluttua kunkin vuoden päättymisestä ja niihin on sisällytettävä:
– –
b)
luettelo alueista ja taajamista, joissa yhden tai useamman epäpuhtauden tasot ylittävät raja-arvot ja mahdollisen ylitysmarginaalin taikka tavoitearvot tai kriittiset tasot; ja kyseisten alueiden ja taajamien osalta:
i)
arvioidut tasot ja tarvittaessa päivämäärät ja ajanjaksot, jolloin kyseisiä tasoja on havaittu;
ii)
tarvittaessa arvio 20 ja 21 artiklan mukaisesti komissiolle ilmoitettujen, luonnollisista lähteistä peräisin olevien päästöjen ja teiden talvihiekoituksesta tai ‑suolauksesta johtuvan hiukkasleijuman osuudesta arvioituihin tasoihin.
3.   Edellä olevia 1 ja 2 kohtaa sovelletaan tietoihin, jotka kerätään 28 artiklan 2 kohdassa tarkoitettujen täytäntöönpanotoimenpiteiden voimaantuloa seuraavan toisen kalenterivuoden alusta alkaen.”
Direktiivin 2008/50 liitteessä XI, jonka otsikko on ”Raja-arvot ihmisten terveyden suojelemiseksi”, todetaan PM
-hiukkasten osalta, että päivittäinen raja-arvo on 50 μg/m
eikä sitä saa ylittää yli 35:ttä kertaa kalenterivuoden aikana ja että vuosiraja-arvoa, joka on 40 μg/m
, ei voida ylittää.
Niiden tietojen osalta, joiden on sisällyttävä kyseisen direktiivin 23 artiklassa tarkoitettuihin ilmanlaatusuunnitelmiin, kyseisen direktiivin liitteessä XV olevassa A jaksossa todetaan muun muassa seuraavaa:
”8.
Tiedot, jotka koskevat tämän direktiivin voimaantulon jälkeen hyväksyttyjä, pilaantumisen vähentämiseen pyrkiviä toimenpiteitä tai hankkeita:
a)
luettelo ja kuvaus kaikista hankkeeseen sisältyvistä toimenpiteistä;
b)
täytäntöönpanon aikataulu;
c)
arvio ilmanlaadun paranemisesta sekä näiden tavoitteiden toteutumisen ajankohdasta.”
Oikeudenkäyntiä edeltänyt menettely
Tutkittuaan Italian tasavallan toimittamat kertomukset ilman PM
‑hiukkaspitoisuuksien kehityksestä kyseisillä alueilla vuosina 2008–2012 komissio lähetti kyseiselle jäsenvaltiolle 11.7.2014 virallisen huomautuksen, joka koski direktiivin 2008/50 13 ja 23 artiklan rikkomista, koska näihin pitoisuuksiin sovellettavat raja-arvot oli kyseisenä ajanjaksona ylitetty jatkuvasti (jäljempänä alkuperäinen virallinen huomautus).
Italian viranomaiset pyysivät tähän viralliseen huomatukseen vastaamiselle asetetun määräajan pidentämistä, joka myönnettiin niille, ja ne toimittivat 28.10.2014 vastauksen, jossa ei kiistetty direktiivin 2008/50 13 artiklan rikkomista. Kyseisen direktiivin 23 artiklan väitetystä rikkomisesta ne väittivät sitä vastoin, että kutakin kyseessä olevaa aluetta tai taajamaa oli arvioitava erikseen.
Koska useita Po-joen laakson alueita ei ollut mukana alkuperäisessä virallisessa huomautuksessa, koska direktiivin 2008/50 27 artiklassa tarkoitetut kertomukset vuosilta 2013 ja 2014 oli lähetetty myöhässä ja koska Piemontea, Sisiliaa ja Calabriaa koskevat tiedot tältä ajanjaksolta oli toimitettu vasta 4.2.2016, komissio lähetti heti lisätiedot saatuaan 16.6.2016 täydentävän virallisen huomautuksen, jossa se väitti, että tämän direktiivin 13 artiklassa määrättyjä raja-arvoja oli rikottu toistuvasti ja jatkuvasti ja että myös mainitun direktiivin 23 artiklaa on rikottu.
Italian viranomaisten pyydettyä tähän täydentävään viralliseen huomatukseen vastaamiselle asetetun määräajan pidentämistä ja saatuaan sen ne vastasivat 20.9.2016 päivätyllä kirjeellä kiistämättä sitä, että direktiivin 2008/50 13 artiklaa on rikottu. Kyseisen direktiivin 23 artiklan väitetyn rikkomisen osalta ne toistivat alkuperäiseen viralliseen huomautukseen antamassaan vastauksessa esittämänsä väitteet mutta toimittivat kuitenkin joitakin ajantasaistettuja tietoja.
Komissio antoi tämän tuomion 20 kohdassa mainittujen Italian viranomaisten vastausten johdosta 28.4.2017 perustellun lausunnon, jossa se vetosi ensinnäkin siihen, että PM
-hiukkasille vahvistettua päivittäistä raja-arvoa oli kyseisessä lausunnossa luetelluilla alueilla ja PM
-hiukkasille vahvistettua vuotuista raja-arvoa oli tietyillä näistä alueista jätetty vuosina 2008–2015 jatkuvasti ja pysyvästi noudattamatta direktiivin 2008/50 13 artiklan, luettuna yhdessä sen liitteen XI kanssa, säännösten vastaisesti. Komissio tarkensi perustellussa lausunnossa Sisilian osalta, että näiden säännösten rikkominen oli jatkunut ainakin vuoteen 2014 saakka, sillä vuoden 2015 tietoja ei ollut toimitettu.
Komissio päätteli toiseksi, että Italian tasavalta ei ollut noudattanut perustellussa lausunnossa lueteltujen alueiden osalta direktiivin 2008/50 23 artiklan, luettuna yksin ja yhdessä sen liitteen XV kanssa, mukaisia velvoitteitaan.
Italian tasavalta vastasi perusteltuun lausuntoon 29.6.2017. Se toimitti 15.9.2017 täydentäviä tietoja eri ilmanlaatusuunnitelmista, joita sen alueet olivat muuttaneet, sekä toimenpiteistä, joiden toteuttamiseen ne valmistautuivat ilman PM
‑hiukkaspitoisuuksien tasojen alentamiseksi.
Koska komissio katsoi, ettei Italian tasavalta ollut edelleenkään korjannut niitä unionin oikeuden rikkomisia, joista sitä moitittiin, komissio päätti 13.10.2018 nostaa nyt käsiteltävän jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan kanteen.
Italian tasavalta pyysi Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 16 artiklan kolmannen kohdan nojalla, että unionin tuomioistuin kokoontuisi suurena jaostona.
Kanne
Ensimmäinen kanneperuste, joka koskee direktiivin 2008/50 13 artiklan 1 kohdan, luettuna yhdessä sen liitteen XI kanssa, säännösten järjestelmällistä ja jatkuvaa rikkomista
Asianosaisten lausumat
Komissio väittää ensimmäisessä kanneperusteessaan, että Italian tasavalta on jättänyt järjestelmällisesti ja jatkuvasti noudattamatta direktiivin 2008/50 13 artiklan 1 kohdasta, luettuna yhdessä sen liitteen XI kanssa, johtuvia velvoitteita, kun otetaan huomioon, että PM
-hiukkasille vahvistettu päivittäinen raja-arvo oli tämän tuomion 1 kohdassa mainituilla alueilla ylitetty vuodesta 2008 lähtien ainakin vuoteen 2016 saakka ja että PM
-hiukkasille vahvistettu vuotuinen raja-arvo on niillä ylitetty vuodesta 2008 lähtien.
Komissio esittää aluksi täsmennyksiä direktiivin 2008/50 ajalliseen soveltamiseen ja väittää, että kyseisen direktiivin 13 artiklaa on rikottu tietyillä alueilla ja tietyissä taajamissa Italiassa vuodesta 2008 lähtien, vaikka kyseinen direktiivi tuli voimaan vasta 11.6.2008 ja vaikka kyseisen direktiivin 33 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltioiden oli saatettava mainitun direktiivin noudattamisen edellyttämät lait, asetukset ja hallinnolliset määräykset voimaan viimeistään 11.6.2010.
Komissio viittaa 22.2.2018 annetun tuomion komissio v. Puola (
C‑336/16
,
EU:C:2018:94
) 43 ja 45 kohtaan ja muistuttaa, että direktiivillä 2008/50 on sen johdanto-osan kolmannen perustelukappaleen mukaan korvattu viisi unionin tointa, joista yksi on direktiivi 1999/30, jossa täsmennettiin 1.1.2005 lähtien noudatettavat ilmanlaatua koskevat raja-arvot. Komission mukaan unionin tuomioistuin korosti tässä yhteydessä muun muassa sitä, että direktiivin 1999/30 5 artiklan, luettuna yhdessä sen liitteen III kanssa, säännökset, jotka kattoivat direktiivin 2008/50 täytäntöönpanoa edeltävän ajanjakson, on pysytetty kyseisen direktiivin 13 artiklan 1 kohdalla, luettuna yhdessä sen liitteen XI kanssa, joten viimeksi mainittujen säännösten rikkomista koskeva kanneperuste voidaan ottaa tutkittavaksi myös 1.1.2005 ja 11.6.2010 väliseltä ajalta.
Komissio väittää, ettei Italian tasavalta ole missään tapauksessa saanut pidennystä määräaikaan, joka direktiivin 2008/50 22 artiklassa on vahvistettu PM
‑hiukkasille vahvistettujen raja-arvojen saavuttamiselle, kuten perustellussa lausunnossa muistutettiin. Näin ollen se on ollut velvollinen noudattamaan näitä direktiivin raja-arvoja koskevia säännöksiä poikkeuksetta.
Lisäksi komissio muistuttaa unionin tuomioistuimen jo todenneen, että Italian tasavalta ei ole noudattanut direktiivin 1999/30 mukaisia velvoitteitaan, koska se ei ole pitänyt vuosien 2006 ja 2007 osalta huolta siitä, että ilman PM
-pitoisuudet eivät ylittäneet kyseisessä säännöksessä asetettuja päivittäisiä ja vuotuisia raja-arvoja useilla alueilla ja useissa taajamissa Italiassa (tuomio 19.12.2012, komissio v. Italia,
C‑68/11
,
EU:C:2012:815
,
–
ja
kohta). Nyt käsiteltävä kanne koskee näin ollen sitä, että PM
-hiukkasille vahvistettu päivittäinen ja vuotuinen raja-arvo on jatkuvasti ylitetty vuodesta 2008 lähtien perustellussa lausunnossa vaatimusten noudattamiselle asetetun määräpäivän päättymiseen eli 28.6.2017 saakka.
Saatuaan vuoden 2017 tiedot, jotka vahvistavat PM
-hiukkasille vahvistetun päivittäisen ja vuotuisen raja-arvon ylitysten jatkuneen lähes kaikilla kyseessä olevilla alueilla, komissio toteaa aikovansa esittää menettelyn kuluessa kaikki nämä tiedot niiden teknisen validoinnin jälkeen ja 28.6.2017 jälkeisiin tosiseikkoihin liittyviä lisätietoja, sillä kyse on ”luonteeltaan samanlaisista” ja ”samaa toimintaa merkitsevistä tosiseikoista” kuin ne, joita perustellussa lausunnossa tarkoitettiin. Komissio toteaa toimittaneensa myös vuoden 2016 PM
-hiukkaspitoisuuksien tasoja koskevat tiedot, jotka Italian viranomaiset olivat toimittaneet sille vasta 15.9.2017 eli perustellussa lausunnossa asetetun määräajan jälkeen.
Komissio muistuttaa, että unionin tuomioistuimen vakiintuneesta oikeuskäytännöstä ilmenee, että objektiivinen toteamus siitä, että direktiivin 2008/50 13 artiklan, luettuna yhdessä sen liitteen XI kanssa, säännöksissä PM
‑hiukkasille vahvistetut raja-arvot on ylitetty, riittää siihen, että todetaan näitä säännöksiä rikotun.
Komission mukaan Italian tasavallan direktiivin 2008/50 27 artiklan perusteella toimittamien vuosikertomusten, joiden yhteenvedot ovat kannekirjelmän liitteinä, tarkastelun perusteella voidaan päätellä, että PM
-hiukkasille vahvistetut päivittäinen ja vuotuinen raja-arvo on ylitetty jatkuvasti kaikilla tarkastelun kohteena olleilla 27 maantieteellisellä alueella. Tiettyjä vuosia lukuun ottamatta näitä raja-arvoja ei ole koskaan noudatettu, ja se, että ne ylitettiin jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan kanteen nostamisajankohtana, on osoitus siitä, että ylittäminen on jatkuvaa.
Tästä seuraa, että PM
-hiukkasille vahvistetut päivittäinen ja vuotuinen raja-arvo on ylitetty järjestelmällisesti ja jatkuvasti; rikkominen on edelleen jatkunut jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan kanteen nostamisajankohtana tämän tuomion 1 kohdassa mainituilla alueilla.
Italian tasavalta kiistää sen, että se olisi jättänyt noudattamatta jäsenyysvelvoitteitaan.
Se katsoo ensinnäkin, että sitä, että direktiivin 2008/50 13 artiklaa, luettuna yhdessä sen liitteen XI kanssa, olisi rikottu, ei voida päätellä pelkästään siitä, että PM
-hiukkasille vahvistettu keskimääräinen päivittäinen tai vuotuinen raja-arvo on tiettyinä vuosina ylitetty jäsenvaltiossa. Se väittää tältä osin, että vastoin komission näkemystä unionin tuomioistuimen samankaltaisissa asioissa vahvistamien periaatteiden perusteella ei voida katsoa, että epäpuhtauksien pitoisuuksia koskevien enimmäisrajojen ylittäminen ja unionin oikeuden noudattamatta jättäminen olisivat automaattisesti yhteydessä toisiinsa, koska direktiivin tavoitteena on varmistaa haitallisille tekijöille altistumisen tasojen asteittainen aleneminen direktiivissä vahvistetuissa rajoissa.
Italian tasavallan mukaan ei voida siten katsoa, että kyseistä direktiiviä olisi rikottu – ja että nyt käsiteltävässä asiassa ei olisi noudatettu velvollisuutta alentaa PM
-hiukkaspitoisuuksia siten, että ne mahtuvat liitteessä XI määriteltyihin enimmäisrajoihin – silloin, kun haitallisten ainesosien pitoisuuksia koskevien historiallisten tietojen tarkastelusta ilmenee, että pitoisuuksien tasot ovat alentuneet asteittain, jatkuvasti ja merkittävästi siten, että unionin oikeuden säännöksissä säädettyä lähellä oleva taso voidaan saavuttaa.
Kun direktiiviä 2008/50 tulkitaan oikein ottamalla huomioon sen sanamuoto, rakenne ja tavoitteet, jolloin kyseisen direktiivin liitteenä oleva komission lausuma tukee kyseistä tulkintaa, Italian tasavallan mielestä direktiivin 2008/50 13 artiklaa, luettuna edelleen yhdessä kyseisen direktiivin 23 artiklan 1 kohdan ensimmäisen ja toisen alakohdan kanssa, olisi tulkittava siten, että mainitun direktiivin 13 artiklassa ja liitteessä XI tarkoitettujen raja-arvojen ylittyessä jäsenvaltioilla on ainoastaan velvollisuus laatia ilmanlaatusuunnitelmat, joihin sisältyy asianmukaisia toimenpiteitä, joilla pyritään siihen, että näiden raja-arvojen ylityksen kesto jää mahdollisimman lyhyeksi. Kyse voi olla rikkomisesta, josta SEUT 258 artiklan nojalla voidaan määrätä seuraamus, vain, jos ilmanlaatusuunnitelmia ei raja-arvojen ylittyessä ole laadittu, mutta näin ei nyt käsiteltävässä asiassa kuitenkaan ole. Ainoastaan toinen komission kanneperuste on siten merkityksellinen, kun kyse on sen toteamisesta, onko direktiivissä 2008/50 säädettyjä velvoitteita jätetty mahdollisesti noudattamatta.
Italian tasavallan mukaan ilmanlaadun mukauttaminen säädettyihin rajoihin ja tavoitteisiin on monitahoinen prosessi, jota koskevat jäsenvaltioiden toimenpiteet eivät voi olla satunnaisia, ja toimenpiteisiin on välttämättä sisällyttävä pitkän aikavälin suunnitelmat. Epäpuhtauksien lähteiden moninaisuus ja niiden vuorovaikutus huomioon ottaen kansallisia toimenpiteitä olisi täydennettävä unionin toimivaltaan kuuluvilla, erityisesti suuriin polttolaitoksiin ja teollisuuslaitoksiin liittyvillä toimenpiteillä. Lopuksi on välttämätöntä, ettei näiden toimenpiteiden kokonaisuus ole esteenä taloudelliselle kehitykselle vaan että se toteutetaan sitä vastoin taloudellisen kehityksen kestävyyden varmistamiseksi.
Italian tasavalta väittää toiseksi ja toissijaisesti, että direktiivin 2008/50 13 artiklassa tarkoitettujen raja-arvojen ylittämistä ei voida lukea yksinomaan asianomaisen jäsenvaltion syyksi. Ilman epäpuhtauksien lähteiden moninaisuus merkitsee sitä, että yhden ainoan jäsenvaltion mahdollisuudet puuttua näihin lähteisiin ja alentaa eri epäpuhtauksien, mukaan lukien PM
-hiukkasten, pitoisuuksia siten, että ne mahtuvat raja-arvoihin, ovat suhteellisia. Kun kyse on useista direktiivin 2008/50 johdanto-osan 18 perustelukappaleessa mainituista epäpuhtauksien lähteistä, on niin, että juuri unioni on toimivaltainen sääntelemään epäpuhtauksien päästöjä, eivät jäsenvaltiot.
Vaikka unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee, että SEUT 258 artiklassa määrätty menettely perustuu siihen, että jäsenvaltion on objektiivisesti todettu jättäneen noudattamatta velvoitteitaan, Italian tasavallan mukaan on edellytettävä vielä, että velvoitteiden noudattamatta jättämisen on katsottava johtuvan objektiivisesti kansallisten viranomaisten menettelystä ja että noudattamatta jättäminen ei johdu muista syy-seuraussuhteeseen vaikuttavista tekijöistä, jotka eivät kuulu jäsenvaltioiden toimivaltaan. Komission nostama kanne voidaan hyväksyä vain, jos komissio esittää näytön siitä, että asianomainen jäsenvaltio on yksin vastuussa, eikä kannetta voida hyväksyä, jos mahdollinen unionin oikeuden noudattamatta jättäminen johtuu useista tekijöistä, joista vain jotkut kuuluvat kyseisen jäsenvaltion toimivaltaan.
Komission olisi nyt käsiteltävässä asiassa pitänyt näin ollen todeta yhtäältä, että ulkoisilla luonnollisilla syy-seuraussuhteeseen vaikuttavilla tekijöillä, joita kansalliset viranomaiset eivät voi niiden ennalta-arvaamattomuuden ja väistämättömyyden vuoksi hallita, ei ole ollut mitään vaikutusta, ja toisaalta, että kolmannet tahot eivät ole menetelleet tavalla, jolla voisi olla vaikutusta säännösten, joita väitettään rikotun, taustalla olevien suojelutavoitteiden saavuttamiseen. Italian tasavalta mainitsee tässä yhteydessä luonnollisia syy-seuraussuhteeseen vaikuttavia tekijöitä, joita kansallisten viranomaisten ei ole mahdollista valvoa, kuten tietyillä Italian alueilla vallitseviin sääolosuhteisiin liittyvän alueen pinnanmuodostuksen, tai inhimilliset tekijät sekä sen, että asioita säännellään kansallisesta politiikasta riippumattomilla Euroopan tason politiikoilla. Se viittaa tässä yhteydessä muun muassa biomassoja ja epäpuhtauksien päästöjä – erityisesti dieselkäyttöisille ajoneuvoille myönnettyjä etuja ja sitä, että ”Eurodiesel-ajoneuvojen” PM
-hiukkaspäästöt on vahvistettu hyvin kaukana todellisista PM
-hiukkaspäästöistä olevien teoreettisten mallien perusteella – sekä maataloutta koskeviin Euroopan tason politiikkoihin, joista jotkut, joiden tarkoituksena on ollut vähentää muita epäpuhtauksien lähteitä, ovat lopulta lisänneet direktiivissä 2008/50 huomioon otettuja PM
-hiukkaspäästöjä, minkä asiakirja-aineistossa olevat kertomukset vahvistavat.
Italian tasavallan mukaan komissio ei ole siten esittänyt näyttöä siitä, että direktiivissä 2008/50 vahvistettujen raja-arvojen ylittäminen johtuisi kyseisten ilmanlaatusuunnitelmien riittämättömyydestä. Jos kyseisen toimielimen ei tarvitsisi esittää tätä näyttöä, asianomainen jäsenvaltio joutuisi automaattisesti vastuuseen tai objektiiviseen vastuuseen, mikä ei olisi hyväksyttävää.
Kolmanneksi Italian tasavalta väittää toissijaisesti, että komissio on tehnyt hyväksyttävien PM
-hiukkaspitoisuuksien enimmäisrajaa määrittäessään oikeudellisen virheen, koska se pitää 50 μg/m
:n päivittäistä arvoa ja 40 μg/m
:n vuotuista arvoa viitearvona ja koska se ei ota huomioon direktiivin 2008/50 13 ja 23 artiklassa, luettuina yhdessä liitteen XI kanssa, säädettyä ylitysmarginaalia. Kun näitä säännöksiä luetaan yhdessä, ilmenee, että silloin kun tämän direktiivin 13 artiklan ja liitteen XI säännöksissä säädetyt raja-arvot ylittyvät, saman direktiivin 23 artiklan 1 kohdan nojalla voidaan soveltaa ylitysmarginaaleja. Koska jäsenvaltioilla on velvollisuus laatia ilmanlaatusuunnitelmat ainoastaan silloin, kun ”ilman epäpuhtaustasot ylittävät raja-arvon tai tavoitearvon sekä kyseisessä tapauksessa sallitun ylitysmarginaalin”, raja-arvoa olisi korotettava sovellettavalla ylitysmarginaalilla, jotta hyväksyttyjen enimmäisarvojen ylittämistä voidaan kansallisen oikeuden mukaisesti valvoa.
PM
-hiukkasten osalta tämä ylitysmarginaali on vahvistettu 50 prosentiksi päivässä ja 20 prosentiksi kalenterivuodessa, joten unionin oikeutta ei rikota, jos ei ylitetä sitä enimmäisarvoa, joka seuraa, kun raja-arvoa korotetaan soveltamalla korjauskerrointa, josta on säädetty ylitysmarginaalin muodossa. Komission ei olisi pitänyt nyt käsiteltävässä asiassa ottaa siten huomioon 50 μg/m
:n päivittäistä arvoa ja 40 μg/m
:n vuotuista arvoa vaan pikemminkin 75 μg/m
:n päivittäinen arvo ja 48 μg/m
:n vuotuinen arvo.
Komissio toteaa vastauskirjelmänsä johdanto-osassa aluksi, ettei Italian tasavalta kiistä vastineessaan lähestymistapaa, jonka mukaan tässä oikeudenkäynnissä on kyse järjestelmällisestä ja jatkuvasta unionin oikeuden tiettyjen säännösten noudattamatta jättämisestä, ja että oikeudenkäynti koskee siten PM
-hiukkasille vahvistettujen raja-arvojen jatkuvaa ylittämistä eräissä tapauksissa varsin pitkien ajanjaksojen aikana. Tämän toteamuksen vahvistaa se, että Italian tasavalta viittaa PM
-hiukkasille vuodeksi 2018 vahvistettuihin raja-arvoihin.
Väitteestä, jonka mukaan direktiivistä 2008/50 johtuvien velvoitteiden noudattamisen varmistamiseksi riittäisi se, että direktiivissä 2008/50 säädettyjen PM
-hiukkaspitoisuuksien tason aleneminen on asteittaista, vaikka nämä tasot pysyvät tässä direktiivissä PM
-hiukkasille vahvistettujen raja-arvojen yläpuolella, ja jonka mukaan tällaisen ylityksen ainoa vaikutus siis olisi se, että jäsenvaltiot ovat velvolliset hyväksymään ilmanlaatusuunnitelman, komissio väittää, ettei tälle väitteelle löydy mitään perustaa mainitun direktiivin sanamuodossa eikä unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä.
Se korostaa tältä osin, että raja-arvot on erotettava tavoitearvoista, jotka on saavutettava tietyllä ajanjaksolla mutta ainoastaan ”mahdollisuuksien mukaan” ja vain siltä osin kuin niiden edellyttämistä toimenpiteistä ei aiheudu kohtuuttomia kustannuksia direktiivin 2008/50 2 artiklan 9 alakohdassa, luettuna yhdessä kyseisen direktiivin 16 ja 17 artiklan kanssa, esitetyn määritelmän mukaisesti. Nyt käsiteltävän kanteen yhteydessä ei kuitenkaan ole kyse näistä artikloista.
Väitteestä, jonka mukaan PM
-hiukkasille vahvistettujen raja-arvojen ylittämisen ei voida katsoa olevan Italian tasavallan vastuulla muun muassa Italian tiettyjen alueiden pinnanmuodostuksen vuoksi tai Euroopan tason politiikkojen takia, joilla on merkittävää vaikutusta terveydelle haitallisten yhdisteiden muodostumiseen, komissio toteaa, että velvollisuus olla ylittämättä kyseisiä raja-arvoja on selvästi tulosvelvoite, jota jäsenvaltion on direktiivin 2008/50 13 artiklan mukaisesti noudatettava. Vetoaminen kyseisen jäsenvaltion erityispiirteisiin merkitsisi tämän velvollisuuden olemassaolon kieltämistä.
Se täsmentää myös, että mahdolliset vaikeudet noudattaa tietyissä valtion alueen osissa PM
-hiukkasille vahvistettuja raja-arvoja on otettu asianmukaisesti huomioon direktiivin 2008/50 johdanto-osan 16 perustelukappaleessa, koska siinä viitataan alueisiin, joilla olosuhteet ovat ”erityisen hankalat” ja joilla ilmanlaatua koskevien raja-arvojen saavuttamiselle vahvistettua määräaikaa voidaan pidentää, edellyttäen, että komissiolle esitetään tätä koskeva pyyntö, johon on liitetty mainitun direktiivin 22 artiklan 1 ja 3 kohdan mukaisesti yksityiskohtainen suunnitelma, joka on laadittu, jotta raja-arvoja noudatetaan ennen uuden määräajan päättymistä. Tämän menettelyn osalta on kuitenkin todettava, ettei Italian tasavalta ole koskaan saanut komissiolta lupaa pidentää kyseistä määräaikaa.
Komission mukaan merkitystä ei ole myöskään Italian tasavallan esittämillä väitteillä, joiden mukaan erityisesti Euroopan tason liikenne-, energia- ja maatalouspolitiikat olisivat vaikuttaneet PM
-hiukkasille vahvistettujen raja-arvojen ylittämiseen. Komissio väittää tältä osin, että SEUT 258 artiklan mukaisessa jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevassa menettelyssä on selvitettävä ainoastaan sitä, onko jäsenvaltio noudattanut unionin oikeuden säännöksessä säädettyä velvollisuutta, eikä sitä, onko olemassa seikkoja, jotka ovat voineet vaikuttaa kyseiseen jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämiseen.
Kun kyse on Italian tasavallan viittauksesta direktiivin 2008/50 13, 22 ja 23 artiklassa sekä liitteessä XI mainittuun ”ylitysmarginaaliin”, komissio kiistää Italian tasavallan näistä säännöksistä esittämän tulkinnan, jonka mukaan tällainen ylitysmarginaali olisi otettava aina huomioon ilmanlaatua koskevien raja-arvojen noudattamista arvioitaessa ja jonka mukaan ylitysmarginaalin huomioon ottamisen tarpeen vahvistaa myös mainittuihin säännöksiin sisältyvä viittaus ylitysmarginaaliin, minkä vuoksi mainittua direktiiviä rikotaan vain, jos osoitetaan, että myös ylitysmarginaali on ylitetty.
Komissio väittää tässä yhteydessä, että mainittuja säännöksiä on tulkittava siten, että ylitysmarginaalin soveltaminen tulee kyseeseen ainoastaan direktiivin 2008/50 22 artiklan 1 ja 2 kohdassa tarkoitetussa kahdessa tilanteessa, kuten kyseisen artiklan 3 kohdassa nimenomaisesti todetaan.
Tätä tulkintaa tukee direktiivin 2008/50 23 artiklan 1 kohdan sanamuoto, jonka mukaan pitoisuuksia koskevia raja-arvoja korotetaan ”kyseisessä tapauksessa sallitu[lla] ylitysmarginaali[lla]”, eli niitä ei koroteta unionin lainsäätäjän itsensä säätämällä marginaalilla vaan komission mainitun direktiivin 22 artiklan 3 kohdan mukaisesti kyseisen jäsenvaltion pyynnöstä päättämällä marginaalilla.
Jos komissio ei ole antanut direktiivin 2008/50 22 artiklan nojalla nimenomaista lupaa, ylitysmarginaalia ei voida soveltaa. Mainittu ylitysmarginaali on PM
‑hiukkaspitoisuuksien osalta lisäksi joka tapauksessa siirtymätoimenpide, jota voitiin soveltaa vain 11.6.2011 saakka, kuten tämän direktiivin 22 artiklan 2 kohdan sanamuodosta ilmenee. Tällä säännöksellä ei siten ole enää mitään oikeusvaikutuksia. Italian tasavallalle ei ole myönnetty ylitysmarginaalia myöskään mainitun direktiivin 22 artiklan 3 ja 4 kohdan nojalla.
Kun kyse on siitä, onko ensimmäinen kanneperuste perusteltu, komissio väittää, että Italian tasavalta on ilmoittanut vain kunkin ylityksen suuruuden, sellaisina kuin ne on eri mittausasemilla todettu. Komissio esittää tässä yhteydessä, että direktiivin 2008/50 27 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on toimitettava tiedot PM
-hiukkasille vahvistettujen raja-arvojen ylittämisestä ilmoittamalla maantieteelliset alueet, joilla nämä ylitykset ovat tapahtuneet. Sillä seikalla, että saman alueen eri mittausasemien tulosten välillä esiintyy eroja, ei voi olla vähäisintäkään merkitystä, koska jäsenvaltioiden on joka tapauksessa järjestettävä tietojen kerääminen ja hallinnoitava sitä niin, että mainitussa säännöksessä säädettyä velvollisuutta noudatetaan, eli niiden on toimitettava edellytetyt tiedot komissiolle hyvissä ajoin. Italian tasavalta ei voi siten riitauttaa näiden tietojen sisältöä sen jälkeen, kun ne on toimitettu.
Koska Italian tasavalta pyrkii lisäksi väittämään, että tiettyjen PM
-hiukkasille vahvistettujen raja-arvojen ylittäminen on johtunut luonnollisista tekijöistä, sen olisi pitänyt ilmoittaa niistä komissiolle direktiivin 2008/50 20 artiklan 1 kohdan mukaisesti.
Komissio muistuttaa, että Italian tasavalta korostaa useaan otteeseen, että tilanne on väitetysti parantunut ja että PM
-hiukkaspitoisuuksien taso on todennäköisesti laskusuunnassa kyseisillä eri alueilla. Komissio kuitenkin viittaa 22.2.2018 annettuun tuomioon komissio v. Puola (
C‑336/16
,
EU:C:2018:94
,
kohta) ja toteaa, että kerättyjen tietojen osoittama mahdollinen osittainen laskusuuntaus, joka ei kuitenkaan johda siihen, että kyseinen jäsenvaltio noudattaa niitä raja-arvoja, joiden noudattamiseen sillä on velvollisuus, ei voi horjuttaa sen syyksi luettavan jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen toteamista.
Kun kyse on PM
-hiukkasille vahvistetusta päivittäisestä raja-arvosta, komissio esittää vuoden 2017 ajantasaistetut tiedot osoittaakseen, että huolimatta siitä, että mainittuja raja-arvoja on noudatettu alueilla IT1911 (Palermo) ja IT1215 (Rooman taajama), nämä tiedot eivät vie perustaa kanneperusteilta, joihin sen kannekirjelmän vaatimuksissa on vedottu. Koska jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen on väitetty tapahtuneen ensin mainitulla alueella ”[vuodesta] 2016 lähtien”, eli riippumatta vuoden 2017 tiedoista ainakin vuonna 2016, ja toisella alueella joka tapauksessa ”[vuodesta] 2008 lähtien”, sen kannekirjelmässä esitetyt vaatimukset ovat edelleen pätevät. Komissio huomauttaa lisäksi näistä tiedoista ilmenevän, että PM
-hiukkasille vahvistettu päivittäinen raja-arvo ylitettiin 25 muulla sen kanteessa tarkoitetulla alueella vuonna 2017.
Komissio myöntää, että PM
-hiukkasille vahvistettua vuotuista raja-arvoa on noudatettu vuonna 2017 alueilla IT1212 (Saccon laakso), IT0508 ja IT0509 (Venetsia-Trevison taajama), IT0511 (entinen alue IT0503, Vicenzan taajama) ja IT0306 (Milanon taajama). Tällaisella toteamuksella ei kuitenkaan kumota sen kanneperusteiden perusteltavuutta. Koska jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen on väitetty tapahtuneen ensin mainitulla alueella ”ainakin vuoteen 2016 saakka” ja kolmella muulla alueella joka tapauksessa ”[vuodesta] 2015 alkaen”, sen kannekirjelmässä esitetyt vaatimukset ovat edelleen pätevät. Komissio huomauttaa lisäksi vuoden 2017 tiedoista ilmenevän, että PM
-hiukkasille vahvistettu vuotuinen raja-arvo ylitettiin kyseisenä vuonna neljällä muulla sen kanteessa tarkoitetulla alueella eli alueilla IT0308 (Brescian taajama), IT0309 (Lombardia, tasanko, jolla on korkea kaupungistumisaste A), IT0310 (Lombardia, tasanko, jolla on korkea kaupungistumisaste B) ja IT0118 (Torinon taajama).
Italian tasavalta kiistää vastauskirjelmässään aluksi sen, että 22.2.2018 annetussa tuomiossa komissio v. Puola (
C‑336/16
,
EU:C:2018:94
) todettua voitaisiin soveltaa nyt käsiteltävässä asiassa, kun otetaan huomioon näiden asioiden tosiseikastoissa ja erityisesti kyseisissä suunnitelmissa ja niiden mukauttamista koskevissa määräajoissa ilmenevät erot. Se kiistää myös komission toteamuksen, jonka mukaan se yhtyisi komission lähestymistapaan, jossa keskitytään osoittamaan direktiivin 2008/50 säännösten järjestelmällinen ja jatkuva noudattamatta jättäminen. Se tarkentaa vielä, ettei se ole samaa mieltä myöskään ylitysmarginaalin soveltamismahdollisuuden laajuutta koskevasta komission väitteestä.
Italian tasavalta korostaa tämän jälkeen, ettei se kiistä direktiivin 2008/50 13 ja 23 artiklassa asetetun tulosvelvollisuuden olemassaoloa, mutta katsoo kuitenkin, että tätä velvollisuutta on arvioitava siten, että ilman PM
-hiukkaspitoisuuksien tason asteittainen aleneminen otetaan huomioon. Se täsmentää lisäksi, ettei komissio kyseenalaista sen väitteitä siitä, että Euroopan tason maatalous-, energia- ja liikennepolitiikat sekä valtion alueen pinnanmuodostukseen ja vuoristoisuuteen liittyvät hyvin erityislaatuiset olosuhteet ovat syy-yhteydessä ja vaikuttavat ratkaisevasti ilmanlaatua koskevien tavoitteiden saavuttamiseen.
Italian tasavallan mukaan edelleen se, että nyt käsiteltävässä kanteessa kyseessä olevat alueet muodostavat valtion alueesta vain 17 prosenttia, kuvaa merkittävällä tavalla sitä, etteivät komission kanneperusteet koske suurinta osaa Italian alueesta, mikä osoittaa sen, että tämän jäsenvaltion ympäristössä vallitseva ilmanlaatu on hyvä; direktiivin 2008/50 13 artiklan rikkominen on siksi itsessään poissuljettu, sillä rikkominen olisi mahdollista vain, jos PM
-hiukkasille vahvistetut raja-arvot ylitettäisiin koko valtion alueella.
Italian tasavalta tuo tässä yhteydessä esiin muun muassa sen, että samalla alueella sijaitsevien eri mittausasemien rekisteröimien arvojen väliset erot ovat vastoin komission näkemystä asiassa merkitykselliset ja että monet ylitykset, joista sitä moititaan, mahtuvat joka tapauksessa direktiivin 2008/50 23 artiklan nojalla sallittuun ”ylitysmarginaaliin” tai että ylityksistä ainakin ilmenee laskusuuntaus, jossa esiintyy vähäistä vaihtelua.
Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta
Aluksi on todettava ensinnäkin, että komissio moittii Italian tasavaltaa siitä, että se on jättänyt järjestelmällisesti ja jatkuvasti noudattamatta direktiivin 2008/50 13 artiklan ja sen liitteen XI säännöksistä johtuvia velvoitteitaan tässä kanteessa tarkoitetuilla alueilla ja taajamissa 1.1.2008 lähtien perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päättymiseen eli 28.6.2017 saakka. Siltä osin kuin osa tästä ajanjaksosta edelsi ajankohtaa, jona jäsenvaltioiden oli saatettava kyseisen direktiivin noudattamisen edellyttämät lait, asetukset ja hallinnolliset määräykset voimaan ja joksi oli vahvistettu 11.6.2010, tai jopa direktiivin voimaantulopäivää, joka oli 11.6.2008, on korostettava, että unionin tuomioistuin on jo täsmentänyt, että kyseisiä säännöksiä koskevat kanneperusteet voidaan ottaa tutkittavaksi myös 1.1.2005 ja 11.6.2010 välisen ajanjakson osalta, koska mainituissa säännöksissä säädetyt velvoitteet perustuvat direktiiviin 1999/30, joka on korvattu direktiivillä 2008/50, erityisesti direktiivin 1999/30 5 artiklaan ja sen liitteeseen III (ks. vastaavasti tuomio 5.4.2017, komissio v. Bulgaria,
C‑488/15
,
EU:C:2017:267
,
–
kohta).
Toiseksi on todettava, että kannekirjelmässä esiin tuodun jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen yleisyyttä ja pysyvyyttä tukeakseen komissio tukeutuu vuoden 2016 ilmanlaatua koskeviin tietoihin, jotka Italian tasavalta esitti sille 15.9.2017, ja että se tukeutuu vastauskirjelmässään vuoden 2017 ilmanlaatua koskeviin tietoihin. Vaikka nämä tiedot ovat siten perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päättymisen jälkeisiä tosiseikkoja, on kuitenkin niin, että ne ovat luonteeltaan samanlaisia kuin perustellussa lausunnossa tarkoitetut tosiseikat ja ne ovat osa samaa menettelyä, joten ne voivat olla tämän kanteen kohteena (ks. vastaavasti tuomio 5.4.2017, komissio v. Bulgaria,
C‑488/15
,
EU:C:2017:267
,
–
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Kolmanneksi komissio on ilmanlaatua vuonna 2017 koskevien tietojen perusteella täsmentänyt vastauskirjelmässä tiettyjä kanneperusteitaan ja mukauttanut tiettyjä vaatimuksiaan kyseiseen kirjelmään liitetyn oikaisun mukaisesti. Komissio ilmoittaa PM
-hiukkasille vahvistetun vuosittaisen raja-arvon ylityksiä koskevien vaatimusten osalta mainitussa vastauksessaan, luettuna yhdessä oikaisun kanssa, että arvo on ylitetty alueilla IT0508 ja IT0509 (Venetsia-Trevison taajama) vuosina 2009, 2011 ja 2015, alueella IT1212 (Saccon laakso) vuodesta 2008 lähtien vuoteen 2016 saakka, alueella IT0306 (Milanon taajama) vuodesta 2008 lähtien vuoteen 2013 saakka ja vuonna 2015 sekä alueella IT0511 (Vicenzan taajama) vuosina 2011, 2012 ja 2015. Se lisää näiden ajantasaistettujen tietojen perusteella saman raja-arvon osalta, että arvo on ylitetty alueilla IT0308 (Brescian taajama), IT0309 (Lombardia, tasanko, jolla on korkea kaupungistumisaste A) ja alueella IT0310 (Lombardia, tasanko, jolla on korkea kaupungistumisaste B) vuodesta 2008 lähtien vuoteen 2013 saakka ja vuosina 2015 ja 2017 sekä alueella IT0118 (Torinon taajama) vuodesta 2008 lähtien vuoteen 2012 saakka ja vuosina 2015 ja 2017.
Komissio tarkentaa PM
-hiukkasille vahvistetun päivittäisen raja-arvon ylitysten osalta, että ylitykset on voitu todeta alueella IT1911 (Palermon taajama) vuodesta 2008 lähtien vuoteen 2012 saakka ja vuosina 2014 ja 2016 sekä alueella IT1215 (Rooman taajama) vuodesta 2008 lähtien vuoteen 2016 saakka se mukaan lukien. Sitä, onko kanteen ensimmäinen osa perusteltu, on siten arvioitava ottamalla huomioon nämä tiedot, koska niillä pyritään vain täsmentämään väitettä, jonka komissio on esittänyt yleisemmin jo kannekirjelmässä, joten täsmennyksillä ei muuteta väitetyn jäsenvelvoitteiden noudattamatta jättämisen kohdetta eivätkä ne millään tavalla vaikuta oikeusriidan laajuuteen (ks. vastaavasti tuomio 4.6.2015, komissio v. Puola,
C‑678/13
, ei julkaistu,
EU:C:2015:358
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Näiden alustavien tarkennusten jälkeen on todettava, että direktiivin 2008/50 1 artiklan 1 alakohdan mukaan kyseisessä direktiivissä säädetään toimenpiteistä, joilla pyritään määrittelemään ja vahvistamaan ilmanlaatua koskevat tavoitteet ihmisten terveydelle ja koko ympäristölle haitallisten vaikutusten välttämiseksi, ehkäisemiseksi tai vähentämiseksi. Kyseisen direktiivin 13 artiklan 1 kohdan ensimmäisessä alakohdassa säädetään tässä yhteydessä, että jäsenvaltioiden on varmistettava, että muun muassa niiden alueilla ja taajamissa vallitsevat ilman PM
-hiukkasten tasot eivät ylitä mainitun direktiivin liitteessä XI vahvistettuja raja-arvoja.
On muistutettava, että kanneperustetta, jonka mukaan direktiivin 2008/50 13 artiklan 1 kohdan ensimmäisessä alakohdassa tarkoitettua velvollisuutta on laiminlyöty, on arvioitava ottaen huomioon vakiintunut oikeuskäytäntö, jonka mukaan SEUT 258 artiklassa määrätty menettely perustuu siihen, että jäsenvaltion on objektiivisesti todettu jättäneen noudattamatta EUT‑sopimuksen tai johdetun oikeuden mukaisia velvoitteitaan (tuomio 5.4.2017, komissio v. Bulgaria,
C‑488/15
,
EU:C:2017:267
,
kohta ja tuomio 30.4.2020, komissio v. Romania (PM10-hiukkasten raja-arvojen ylittyminen),
C‑638/18
, ei julkaistu,
EU:C:2020:334
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Unionin tuomioistuin on jo useaan otteeseen korostanut, että ilman PM
‑hiukkasille vahvistettujen raja-arvojen ylittäminen riittää itsessään siihen, että todetaan direktiivin 2008/50 13 artiklan 1 kohdan, tarkasteluna yhdessä sen liitteen XI kanssa, rikkominen (tuomio 5.4.2017, komissio v. Bulgaria,
C‑488/15
,
EU:C:2017:267
,
kohta ja tuomio 30.4.2020, komissio v. Romania (PM10‑hiukkasten raja-arvojen ylittyminen),
C‑638/18
, ei julkaistu,
EU:C:2020:334
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Nyt käsiteltävässä asiassa Italian tasavallan direktiivin 2008/50 27 artiklan perusteella esittämistä ilmanlaatua koskevista vuosikertomuksista ilmenevät tiedot osoittavat, että PM
-hiukkasille vahvistetut päivittäinen ja vuotuinen raja-arvo ylittyivät tämän tuomion 1 kohdassa mainituilla alueilla vuosina 2008–2017 erittäin säännöllisesti.
Näistä tiedoista on todettava ilmenevän PM
-hiukkasille vahvistetun päivittäisen raja-arvon ylitysten määrästä erityisesti, että silloin kun 35 kyseisen raja-arvon ylityksen enimmäismäärää on tietyn vuoden aikana mahdollisesti noudatettu, kyseistä vuotta on edeltänyt järjestelmällisesti yksi tai useampi vuosi, jolloin mainittu raja-arvo on ylitetty huomattavasti, ja sitä on seurannut yksi tai useampi tällainen vuosi lähes kaikilla 27:llä nyt käsiteltävässä kanteessa tarkoitetulla alueella ja tarkoitetussa taajamassa. Yhden vuoden, jona PM
-hiukkasille vahvistettua raja-arvoa ei ole ylitetty yli 35 kertaa, jälkeen raja-arvojen ylitysten määrä voi tietyillä alueilla olla lähes kaksi kertaa suurempi kuin sen edellisen vuoden aikana todettujen raja-arvojen ylitysten määrä, jona ylityksiä oli huomattavasti. PM
-hiukkasille vahvistetun vuosittaisen raja-arvon ylityksistä on samoin todettava, että vuodet, joina raja-arvoa on mahdollisesti noudatettu, ovat keskeytyneet vuosilla, joina tämä raja-arvo on ylitetty, ja että vuoden, jona raja-arvoa on noudatettu, jälkeen PM
-hiukkaspitoisuus on useilla kyseessä olevilla alueilla ollut toisinaan jopa korkeampi kuin sinä edellisenä vuonna, jolloin tällainen ylittäminen on todettu.
Tiedoista, jotka koskevat ilmanlaatua tässä kanteessa kyseessä olevilla alueilla vuonna 2017, ilmenee lisäksi, että PM
-hiukkasille vahvistettu päivittäinen raja-arvo on ylittynyt kyseisen vuoden aikana joko uudelleen tai edelleen yli 35 kertaa kyseisillä 27 alueella ja taajamassa kahta niistä lukuun ottamatta ja että PM
-hiukkasille vahvistettu vuotuinen raja-arvo on ylittynyt samana vuonna uudelleen tässä kanteessa kyseessä olevasta yhdeksästä alueesta neljällä.
Sen, että direktiivin 2008/50 13 artiklan, luettuna yhdessä sen liitteen XI kanssa, säännöksiä on jätetty järjestelmällisesti ja jatkuvasti noudattamatta, toteamisen estämiseksi ei tässä tilanteessa riitä se, että niissä tarkoitettuja raja-arvoja ei ole ylitetty joinakin vuosina kanteessa tarkoitetun ajanjakson kuluessa. Kuten direktiivin 2008/50 2 artiklan 5 alakohdassa olevasta ”raja-arvon” määritelmästä ilmenee, raja-arvo on ihmisten terveydelle ja/tai koko ympäristölle aiheutuvien haitallisten vaikutusten välttämiseksi, ehkäisemiseksi tai vähentämiseksi saavutettava asetetussa määräajassa, eikä sitä saa enää tämän jälkeen ylittää. Nyt käsiteltävästä kanteesta on todettava, että Italian tasavallan olisi pitänyt noudattaa näissä säännöksissä vahvistettuja raja-arvoja 1.1.2008 alkaen.
Tästä seuraa, että näin todettuja ylityksiä on pidettävä jatkuvina ja järjestelmällisinä, eikä komissiolla ole velvollisuutta esittää lisätodisteita tältä osin.
Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen voi vastoin Italian tasavallan näkemystä olla järjestelmällistä ja jatkuvaa riippumatta kerättyjen tietojen osoittamasta mahdollisesta osittaisesta laskusuuntauksesta, joka ei kuitenkaan johda siihen, että kyseinen jäsenvaltio noudattaa niitä raja-arvoja, joiden noudattamiseen sillä on velvollisuus (tuomio 22.2.2018, komissio v. Puola,
C‑336/16
,
EU:C:2018:94
,
kohta ja tuomio 30.4.2020, komissio v. Romania (PM10-hiukkasten raja-arvojen ylittyminen,
C‑638/18
, ei julkaistu,
EU:C:2020:334
,
kohta), ja nyt käsiteltävässä asiassa tilanne on tämä.
Italian tasavallan väite siitä, että direktiivissä 2008/50 säädetään vain velvollisuudesta alentaa asteittain PM
-hiukkaspitoisuuksien tasoa ja että samassa direktiivissä PM
-hiukkasille vahvistettujen raja-arvojen ylittämisestä seuraa siten vain se, että jäsenvaltiot ovat velvolliset hyväksymään ilmanlaatusuunnitelman, on myös hylättävä.
Tälle väitteelle ei näet löydy perusteita kyseisen direktiivin sanamuodossa eikä tämän tuomion 71 kohdassa mainitussa unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä, jossa vahvistetaan se, että jäsenvaltioiden oli saavutettava direktiivin 2008/50 13 artiklan 1 kohdassa ja sen liitteessä XI tarkoitettu tulos eli se, ettei näissä säännöksissä vahvistettuja raja-arvoja ylitetä.
Tällainen tulkinta jättäisi lisäksi direktiivin 2008/50 1 artiklan 1 alakohdassa mainitun ihmisten terveyden suojelemista koskevan tavoitteen toteuttamisen jäsenvaltioiden yksinomaiseen harkintavaltaan, mikä on vastoin unionin lainsäätäjän tarkoitusta, sellaisena kuin se ilmenee tämän tuomion 75 kohdassa esitetystä itse ”raja-arvon” käsitteen määritelmästä, joka edellyttää, että sen noudattaminen on varmistettava tietyssä määräajassa ja että sitä on siitä lähtien noudatettava.
Tällaisen väitteen hyväksyminen mahdollistaisi lisäksi sen, että jäsenvaltio voisi vapautua noudattamasta direktiivin 2008/50 13 artiklan ja sen liitteen XI säännöksillä asetettua määräaikaa PM
-hiukkasille vahvistettujen raja-arvojen noudattamiselle edellytyksin, jotka ovat vähemmän tiukat kuin mainitun direktiivin 22 artiklassa, jossa yksinomaan säädetään nimenomaisesti siitä, että jäsenvaltio voi saada vapautuksen mainitusta määräajasta, vahvistetut edellytykset, ja sillä vaarannettaisiin näin ollen mainittujen säännösten tehokas vaikutus (ks. analogisesti tuomio 19.11.2014, ClientEarth,
C‑404/13
,
EU:C:2014:2382
,
–
kohta).
Italian tasavallan väitettä, jonka mukaan PM
-hiukkasille vahvistettujen raja-arvojen ylittämistä ei voida lukea yksinomaan asianomaisen jäsenvaltion syyksi, koska yhtäältä ilman epäpuhtauksien lähteiden, joista jotkut ovat luonnollisia ja toisia säännellään erityisesti unionin liikenne-, energia- ja maatalouspolitiikoilla, moninaisuus rajoittaa yhden ainoan jäsenvaltion mahdollisuuksia puuttua näihin lähteisiin ja noudattaa PM
-hiukkasille vahvistettuja raja-arvoja, ja koska toisaalta kyseisillä alueilla ja taajamissa esiintyy topografisia ja ilmastoon liittyviä erityispiirteitä, jotka ovat epäpuhtauksien hälvenemisen kannalta erityisen epäsuotuisia, ei myöskään voida hyväksyä. Tämän jäsenvaltion mukaan jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä ei voida osoittaa ilman, että komissio esittää näytön siitä, että rikkominen, josta asianomaista jäsenvaltiota moititaan, on yksinomaan sen vastuulla.
Tässä yhteydessä on syytä muistuttaa, että SEUT 258 artiklan mukaisessa jäsenvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevassa menettelyssä komission tehtävänä on osoittaa, että väitetty jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen on tapahtunut, ja esittää siten näyttö siitä, ettei jäsenvaltio ole noudattanut unionin oikeuden säännöksessä säädettyä velvoitetta, eikä se voi tukeutua mihinkään olettamaan (ks. erityisesti tuomio 5.9.2019, komissio v. Italia (Xylella fastidiosa ‑bakteeri),
C‑443/18
,
EU:C:2019:676
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Nyt käsiteltävässä asiassa kyseessä olevasta väitetystä jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisestä on korostettava, että – kuten direktiivin 2008/50 johdanto-osan 17 ja 18 perustelukappaleesta ilmenee – unionin lainsäätäjä on vahvistanut direktiivissä säädetyt raja-arvot ihmisten terveyden ja ympäristön suojelemiseksi ja ottanut samalla täysin huomioon sen, että ilman epäpuhtaudet ovat peräisin useista eri lähteistä ja toiminnoista ja että erilaisilla kansallisilla ja unionin politiikoilla voi olla tältä osin vaikutusta.
Kyseisen direktiivin 20 ja 21 artiklassa säädetään lisäksi yhtäältä siitä, että jäsenvaltiolla on mahdollisuus saada tunnustetuksi, että luonnolliset lähteet ja teiden talvihiekoitus tai ‑suolaus ovat raja-arvojen moitittuihin ylityksiin vaikuttavia epäpuhtauksien lähteitä. Toisaalta mainitun direktiivin 22 artiklan 2 kohdassa säädetään edellytyksistä, joiden täyttyessä tietyllä alueella tai tietyssä taajamassa vallitsevan, paikkakohtaisista leviämisolosuhteista tai epäsuotuisista ilmasto-olosuhteista johtuvan erityistilanteen vuoksi velvollisuudesta noudattaa näitä arvoja voidaan myöntää väliaikainen poikkeus sellaisen tarkastelun jälkeen, jossa on otettava huomioon kyseisen artiklan 4 kohdasta ilmenevällä tavalla myös nykyisten ja tulevien kansallisten ja unionin toimenpiteiden arvioidut vaikutukset.
Tästä seuraa, että kun komissio esittää seikkoja, joiden perusteella voidaan todeta, että direktiivin 2008/50 13 artiklassa, luettuna yhdessä sen liitteen XI kanssa, vahvistetut päivittäinen ja vuotuinen raja-arvo ovat siinä tarkoitettuina ajanjaksoina ylittyneet kanteen kohteena olevilla alueilla ja taajamissa, jäsenvaltio ei voi vedota tällaisiin seikkoihin kiistääkseen sen, että sen on katsottava olevan vastuussa jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisestä, ja vapautuakseen velvollisuudesta noudattaa selkeitä velvoitteita, jotka sillä on ollut 1.1.2005 alkaen ensin direktiivin 1999/30 5 artiklan ja sen liitteen III ja sittemmin direktiivin 2008/50 13 artiklan ja liitteen XI mukaisesti, jos sille ei ole myönnetty edellisessä kohdassa mainittujen säännösten nojalla poikkeuksia kyseisissä säännöksissä säädetyin edellytyksin.
Koska tämä on näytetty toteen ja koska Italian tasavalta ei ole esittänyt näyttöä poikkeuksellisista olosuhteista, joiden seurauksia ei olisi kaikesta noudatetusta huolellisuudesta huolimatta voitu välttää, merkitystä ei ole sillä, perustuuko jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen siitä vastuussa olevan jäsenvaltion tahtoon, jäsenvaltion laiminlyöntiin tai sen kohtaamiin teknisiin tai rakenteellisiin vaikeuksiin (ks. vastaavasti tuomio 19.12.2012, komissio v. Italia,
C‑68/11
,
EU:C:2012:815
,
ja
kohta ja tuomio 24.10.2019, komissio v. Ranska (Typpidioksidin raja-arvojen ylittyminen),
C‑636/18
,
EU:C:2019:900
,
kohta).
Italian tasavallan väitteestä, jonka mukaan Euroopan tason liikennepolitiikka olisi vaikuttanut PM
-hiukkasille vahvistettujen raja-arvojen ylittämiseen Italiassa etenkin siksi, ettei raja-arvoissa ole otettu huomioon ajoneuvojen, erityisesti dieselajoneuvojen, tosiasiallisesti tuottamia typpidioksidipäästöjä, on todettava erityisesti, että nyt käsiteltävä jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskeva kanne koskee PM
-hiukkaspitoisuuksien eikä typpidioksidipitoisuuksien tasoa. Kuten unionin tuomioistuin on jo todennut, paitsi että moottoriajoneuvot, joihin sovelletaan moottoriajoneuvojen tyyppihyväksynnästä kevyiden henkilö- ja hyötyajoneuvojen päästöjen (Euro 5 ja Euro 6) osalta ja ajoneuvojen korjaamiseen ja huoltamiseen tarvittavien tietojen saatavuudesta 20.6.2007 annetussa Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksessa (EY) N:o 715/2007 (
EUVL 2007, L 171, s. 1
) vahvistettuja standardeja, eivät ole ainoa ja yksinomainen typpidioksidipäästöjen ja PM
-hiukkasten lähde, jäsenvaltioita ei voida moottoriajoneuvojen tyyppihyväksyntään sovellettavalla unionin lainsäädännöllä vapauttaa velvoitteestaan noudattaa raja-arvoja, jotka direktiivissä 2008/50 on vahvistettu tieteellisen tiedon ja jäsenvaltioiden kokemuksen perusteella siten, että heijastetaan tasoa, jonka unioni ja jäsenvaltiot ovat katsoneet asianmukaiseksi ihmisten terveydelle ja koko ympäristölle haitallisten vaikutusten välttämiseksi, ehkäisemiseksi tai vähentämiseksi (ks. vastaavasti tuomio 24.10.2019, komissio v. Ranska (Typpidioksidin raja-arvojen ylittyminen),
C‑636/18
,
EU:C:2019:900
,
kohta).
Asianomaista jäsenvaltiota ei voida vapauttaa PM
-hiukkasille vahvistettujen raja-arvojen ylittämisestä seuraavasta vastuusta myöskään mahdollisilla topografisilla ja ilmastoon liittyvillä erityispiirteillä, jotka ovat kyseisillä alueilla ja kyseisissä taajamissa vallitsevien epäpuhtauksien hälvenemisen kannalta erityisen epäedullisia, vaan nämä piirteet ovat sitä vastoin seikkoja, jotka – kuten direktiivin 2008/50 liitteessä XV olevan A jakson 2 kohdan c ja d alakohdasta ilmenee – on otettava huomioon niiden ilmanlaatusuunnitelmien yhteydessä, joita tämän jäsenvaltion on kyseisen direktiivin 23 artiklan nojalla laadittava näitä alueita ja taajamia varten, jotta raja-arvo voidaan saavuttaa, jos se on ylittynyt.
Väitteestä, jonka mukaan komissio on viivytellyt direktiivin 2008/50 tavoitteiden toteuttamiseksi tarvittavien toimenpiteiden toteuttamisessa, on lisäksi todettava, ettei väite ole myöskään omiaan vapauttamaan Italian tasavaltaa kyseisen direktiivin 13 artiklan 1 kohdan, luettuna yhdessä sen liitteen XI kanssa, mukaisten velvoitteidensa noudattamatta jättämistä koskevasta vastuusta (tuomio 24.10.2019, komissio v. Ranska (Typpidioksidin raja-arvojen ylittyminen),
C‑636/18
,
EU:C:2019:900
,
kohta).
Direktiivin 2008/50 13, 22 ja 23 artiklassa sekä sen liitteessä XI ”ylitysmarginaaliin” tehdyn viittauksen ulottuvuutta koskevasta väitteestä, jonka mukaan ylitysmarginaali on aina huomioitava pitoisuuksien raja-arvojen noudattamista arvioitaessa siten, että kyseistä direktiiviä rikotaan vain, jos osoitetaan, että ylitys on kyseistä marginaalia suurempi, on todettava, että mainitun direktiivin 2 artiklan 7 alakohdan sanamuodon mukaan ”ylitysmarginaali” on se prosenttimäärä raja-arvosta, jonka verran tämä saa ylittyä ”[direktiivissä 2008/50] vahvistetuin edellytyksin”. Tällaista marginaalia sovelletaan kuitenkin vain mainitun direktiivin 22 artiklan 1 ja 2 kohdassa tarkoitetuissa kahdessa tilanteessa, kuten saman artiklan 3 kohdassa nimenomaisesti todetaan.
Direktiivin 2008/50 22 artiklan 1 kohdassa sallitaan typpidioksidille tai bentseenille vahvistettujen raja-arvojen noudattamiselle asetetun määräajan pidentäminen viidellä vuodella ja 22 artiklan 2 kohdassa PM
‑hiukkasille vahvistettujen raja-arvojen, sellaisina kuin ne ilmenevät kyseisen direktiivin liitteestä XI, soveltamisvelvollisuuden lykkääminen 11.6.2011 saakka kyseisen alueen erityistilanteen vuoksi. Kyseisen 22 artiklan 4 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on kummassakin tapauksessa toimitettava komissiolle tätä koskeva ilmoitus, johon on joka tapauksessa liitetty ilmanlaatusuunnitelma, ja siinä säädetään, että ”1 tai 2 kohdan edellytysten [katsotaan] täyttyvän” ainoastaan, jos komissio ei ole ottanut kielteistä kantaa ilmoitukseen yhdeksän kuukauden kuluessa sen vastaanottamisesta.
Jäsenvaltiolle voidaan siten myöntää ylitysmarginaali vain, jos komissio ei ole ottanut tämän direktiivin 22 artiklan 4 kohdan toisessa alakohdassa tarkoitettua kielteistä kantaa kyseisessä säännöksessä säädetystä ilmoituksesta laskettavassa yhdeksän kuukauden määräajassa. Lisäksi ylitysmarginaali on PM
-hiukkaspitoisuuksien osalta joka tapauksessa siirtymätoimenpide, jota voitiin soveltaa vain 11.6.2011 saakka, kuten mainitun direktiivin 22 artiklan 2 kohdan sanamuodosta ilmenee. Tällä säännöksellä ei siten ole enää mitään oikeusvaikutuksia.
On kuitenkin todettava, ettei Italian tasavallalle ole myönnetty direktiivin 2008/50 22 artiklan 3 ja 4 kohdan nojalla ylitysmarginaalia, joten myöskään tämä Italian tasavallan väite ei voi menestyä.
Italian tasavallan väitteestä, jonka mukaan se, että komission kanneperusteet koskevat koko valtion alueesta vain 17:ää prosenttia, minkä vuoksi tämän direktiivin 13 artiklan rikkominen sellaisenaan on poissuljettu, koska rikkominen on mahdollista vain, jos PM
-hiukkasille vahvistetut raja-arvot ylitetään koko valtion alueella, ja jonka mukaan se, että samalla alueella sijaitsevien mittausasemien rekisteröimät arvot poikkeavat toisistaan, on vastoin komission näkemystä asiassa merkityksellinen seikka, on syytä todeta, että PM
‑hiukkasille vahvistettujen raja-arvojen ylittyminen edes rajoitetusti yhdellä alueella riittää itsessään sen toteamiseen, ettei direktiivin 2008/50 13 artiklan 1 kohdan, luettuna yhdessä liitteen XI kanssa, säännöksiä ole noudatettu (tuomio 30.4.2020, komissio v. Romania (PM10-hiukkasten raja-arvojen ylittyminen),
C‑638/18
, ei julkaistu,
EU:C:2020:334
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Kyseisten säännösten rikkomista tarkastellaan tässä yhteydessä alueiden ja taajamien tasolla, ja ylitystä on kunkin alueen tai taajaman osalta analysoitava kunkin mittausaseman toimittaman selvityksen perusteella. Unionin tuomioistuin on todennut tästä, että direktiivin 2008/50 13 artiklan 1 kohtaa ja 23 artiklan 1 kohtaa on tulkittava sen säännöstön yleisen rakenteen ja tavoitteen mukaan, jonka osa nämä säännökset ovat, siten, että sen toteamiseksi, että kyseisen direktiivin liitteessä XI kalenterivuoden keskiarvolle vahvistettu raja-arvo on ylitetty, riittää, että tätä arvoa suurempi epäpuhtauksien taso mitataan yksittäisellä näytteenottopaikalla (tuomio 26.6.2019, Craeynest ym.,
C‑723/17
,
EU:C:2019:533
,
,
ja
kohta ja tuomio 30.4.2020, komissio v. Romania (PM10-hiukkasten raja-arvojen ylittyminen),
C‑638/18
, ei julkaistu,
EU:C:2020:334
,
kohta).
Kyseisestä oikeuskäytännöstä ilmenee siten, että kun kyse on niiden alueiden lukumäärästä, joilla ylitys on voitu todeta, tai tietyn alueen niiden mittausasemien lukumäärästä, joissa ylitykset on rekisteröity, mitään vähimmäiskynnystä ei ole olemassa (tuomio 30.4.2020, komissio v. Romania (PM10-hiukkasten raja-arvojen ylittyminen),
C‑638/18
, ei julkaistu,
EU:C:2020:334
,
kohta). Asiakirja-aineistosta ilmenee lisäksi, että Italian suurimmat taajamat, joissa asuu useita kymmeniä miljoonia ihmisiä, sijaitsevat nyt käsiteltävän kanteen kohteena olevilla alueilla. Jos tätä seikkaa ei otettaisi huomioon, jätettäisiin huomiotta direktiivillä 2008/50 tavoitellut päämäärät, erityisesti ihmisten terveyden ja koko ympäristön suojeleminen.
Edellä esitetyn perusteella ensimmäinen kanneperuste on hyväksyttävä.
Toinen kanneperuste, joka koskee direktiivin 2008/50 23 artiklan 1 kohdan, luettuna yksin ja yhdessä sen liitteessä XV olevan A jakson kanssa, rikkomista
Asianosaisten lausumat
Komissio väittää toisessa kanneperusteessaan, että Italian tasavalta ei ole 11.6.2010 alkaen noudattanut direktiivin 2008/50 23 artiklan 1 kohdan, luettuna yksin ja yhdessä sen liitteessä XV olevan A jakson kanssa, mukaisia velvoitteitaan ja erityisesti kyseisen direktiivin 23 artiklan 1 kohdan toisessa alakohdassa säädettyä velvollisuutta huolehtia siitä, että PM
-hiukkasille vahvistettujen raja-arvojen ylityksen kesto jää mahdollisimman lyhyeksi.
Komissio väittää aluksi, että direktiivin 2008/50 23 artiklan 1 kohdasta seuraa pääasiallisesti kaksi velvollisuutta eli yhtäältä velvollisuus toteuttaa asianmukaiset toimenpiteet sen varmistamiseksi, että ylityksen kesto jää mahdollisimman lyhyeksi, ja toisaalta velvollisuus sisällyttää ilmanlaatusuunnitelmiin kyseisen direktiivin liitteessä XV olevassa A jaksossa vahvistettu vähimmäissisältö.
Komissio korostaa, että direktiivin 2008/50 23 artiklan 1 kohdassa luodaan suora yhteys yhtäältä PM
-hiukkasille vahvistettujen raja-arvojen ylittymisen, eli kyseisen direktiivin 13 artiklan 1 kohdan ja liitteen XI säännösten mukaisten velvoitteiden noudattamatta jättämisen, ja toisaalta ilmanlaatusuunnitelmien laatimisen välille.
Komission mukaan asianomaisen jäsenvaltion laatimia ilmanlaatusuunnitelmia on tässä yhteydessä tarkasteltava tapauskohtaisesti sen selvittämiseksi, ovatko ne direktiivin 2008/50 23 artiklan mukaisia. Tässä arvioinnissa on huomattava, että vaikka jäsenvaltioilla on tiettyä harkintavaltaa määrittäessään toteutettavia toimenpiteitä, kyseisten toimenpiteiden on joka tapauksessa mahdollistettava se, että raja-arvojen ylityksen kesto jää mahdollisimman lyhyeksi.
Komissio väittää, että sen määrittämiseksi, sisältyykö ilmanlaatusuunnitelmaan asianmukaisia toimenpiteitä, jotta raja-arvojen ylityksen kesto jää mahdollisimman lyhyeksi, on otettava huomioon useita seikkoja, jotka on johdettu erityisesti unionin tuomioistuimen merkityksellisestä oikeuskäytännöstä.
Ensinnäkin se, että unionin tuomioistuin on luonnehtinut raja-arvojen ylittämistä useiden vuosien aikana ”järjestelmälliseksi ja jatkuvaksi”, osoittaa itsessään – ilman että on tarpeen tarkastella yksityiskohtaisesti kyseisen jäsenvaltion laatimien ilmanlaatusuunnitelmien sisältöä –, että kyseinen jäsenvaltio ei ole toteuttanut asianmukaisia ja tehokkaita toimenpiteitä sen varmistamiseksi, että PM
-hiukkaspitoisuuksiin sovellettavien raja-arvojen ylityksen kesto jäisi ”mahdollisimman lyhyeksi” (tuomio 5.4.2017, komissio v. Bulgaria,
C‑488/15
,
EU:C:2017:267
,
–
kohta).
Toiseksi pitkään kestänyt raja-arvojen ylittäminen on vahva viite siitä, että kyseinen jäsenvaltio on jättänyt noudattamatta direktiivin 2008/50 23 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan mukaista velvoitettaan. Kuten unionin tuomioistuin totesi 22.2.2018 antamassaan tuomiossa komissio v. Puola (
C‑336/16
,
EU:C:2018:94
,
kohta), myös raja-arvojen tulevaisuudessa tapahtuvien ylittämisten arvioitu kesto on otettava ilmanlaatusuunnitelmia arvioitaessa huomioon, ja erityisen pitkää aikaa voidaan perusteella vain poikkeuksellisilla olosuhteilla.
Kolmanneksi huomioon on otettava raja-arvojen ylitysten absoluuttinen taso. Mitä pitempi merkittävän ylityksen kesto on, sitä selkeämmin se osoittaa sen, että ilmanlaadun parantamiseksi jo toteutetut toimenpiteet ovat olleet tehottomia.
Neljänneksi direktiivissä 2008/50 sallitut raja-arvot jo ylittävien pitoisuuksien tasojen jatkuvasti kohoavat arvot tai se, ettei huomattavia vaihteluja esiinny, on lisätekijä, joka osoittaa sen, etteivät toteutetut toimenpiteet ole olleet asianmukaisia.
Viidenneksi huomioon on otettava ilmanlaatusuunnitelmien virallinen sisältö ja erityisesti se, sisältävätkö ne kaikki direktiivin 2008/50 liitteessä XV olevassa A jaksossa edellytetyt tiedot. Se, että jonkin tai useampi näistä tiedoista puuttuu, on selkeä osoitus siitä, etteivät nämä suunnitelmat ole kyseisen direktiivin 23 artiklan mukaisia.
Kuudenneksi ilmanlaatusuunnitelmia arvioitaessa huomioon otettavia tekijöitä ovat suunnitelmien aineellinen sisältö – erityisesti niissä tehdyn diagnoosin ja suunniteltujen toimenpiteiden vastaavuus –, analyysi kaikista mahdollisista toimenpiteistä ja niiden sitovasta tai pelkästään kannustavasta luonteesta ja niiden täytäntöönpanossa käytettävät rahoituslähteet.
Komissio väittää tässä yhteydessä, että vaikka jäsenvaltioilla on tiettyä harkintavaltaa, kun ne valitsevat toteutettavia toimenpiteitä, tällainen harkintavalta on hyvin rajallista, koska jäsenvaltioiden on harkittava kaikkia mahdollisia toimenpiteitä – eli toimenpiteitä, joilla raja-arvojen ylitykset voidaan korjata tehokkaasti ja hyvissä ajoin – ja pantava ne täytäntöön.
Tarkistettuaan kaikkien kanteessa tarkoitettujen alueiden ilmanlaatusuunnitelmat tämän tuomion 104–109 kohdassa mainittujen tekijöiden perusteella komissio katsoo, että suunnitelmat on hyväksytty direktiivin 2008/50 23 artiklan vastaisesti, koska niillä ei ole voitu taata PM
-hiukkasille vahvistettujen raja-arvojen noudattamista eikä varmistaa, että näiden raja-arvojen ylityksen kesto jää ”mahdollisimman lyhyeksi”. Lisäksi ne on hyväksytty kyseisen direktiivin 23 artiklan ja liitteessä XV olevan A jakson säännösten vastaisesti, sillä eräät Italian alueiden hyväksymät ilmanlaatusuunnitelmat eivät sisällä näissä säännöksissä edellytettyjä tietoja.
Italian tasavalta väittää, että komissio tuo toisen kanneperusteen yhteydessä korostetusti esiin yleisiä seikkoja, joiden yhteydessä ei oteta huomioon kunkin kyseessä olevan Italian alueen tai taajaman erityistilannetta, ja että komissio esittää lähinnä vain induktiivisia, yleisluonteisia, muodollisia ja järjestelmällisesti analysoimatta jääneitä toteamuksia PM
-hiukkasille vahvistettujen raja-arvojen ylittämisen syistä ja ilmanlaatusuunnitelmiin sisältyvien toimenpiteiden teknisestä soveltuvuudesta ylitysten lopettamiseksi. Komissio tyytyy tosiasiassa pitämään valitettavana sitä, että vaikka nämä suunnitelmat ovat kiistatta päteviä, niissä ei suunnitella kyseisen ylittämisen lopettamista ajassa, joka komission oman subjektiivisen arvioinnin mukaan olisi ”mahdollisimman lyhyt”.
Italian tasavalta tarkentaa tältä osin yhtäältä, että komissio vetoaa ulkoisiin ja yleisluonteisiin seikkoihin, jotka liittyvät rekisteröityjen pitoisuuksien tasojen ja unionin oikeudessa säädettyjen enimmäisarvojen välisten erojen kestoon ja laajuuteen. Nämä seikat koskevat kuitenkin kaikkia ilmanlaatusuunnitelmia, eivätkä ne sellaisinaan ole yhteensopivia erojen syitä ja toteutettuja toimenpiteitä koskevan perusteellisen tapauskohtaisen arvioinnin kanssa.
Komissio ei toisaalta ole arvioinut kansallisten viranomaisten toteuttamia toimenpiteitä ilman puhdistamiseen sovellettavien eurooppalaisten periaatteiden, muun muassa yleisten ja yksityisten intressien tasapainon sekä suhteellisuusperiaatteen, valossa.
Viimeksi mainitun periaatteen osalta Italian tasavalta väittää, ettei jäsenvaltio voi toteuttaa toimenpiteitä, jotka ovat sosiaalisesti ja taloudellisesti kestämättömiä tai jotka ovat omiaan loukkaamaan unionin oikeuden perusarvoja, kuten esimerkiksi tavaroiden ja henkilöiden vapaata liikkuvuutta, elinkeinovapautta tai oikeutta kotitalouksien lämmityksen kaltaisiin yleishyödyllisiin palveluihin, vaikka nämä toimenpiteet olisivat ainoita, joilla raja-arvot voitaisiin säädetyissä määräajoissa saavuttaa.
Italian tasavalta muistuttaa, että kansallisilla viranomaisilla on laaja harkintavalta, kun ne valitsevat unionin oikeudessa määriteltyjen tavoitteiden saavuttamiseksi toteutettavia toimenpiteitä, ja että jäsenvaltion valinta voidaan riitauttaa vain, jos sen yhteydessä on arvioitu tosiseikkoja virheellisesti tai jos se on ilmeisen epärationaalinen sen vuoksi, että se on näiden tavoitteiden toteuttamiseksi selvästi epäasianmukainen, tai jos nämä toimenpiteet on mahdollista korvata muilla toimenpiteillä, joilla ei ole vaikutusta unionin lainsäätäjän vahvistamiin perusvapauksiin.
Italian tasavalta vetoaa toissijaisuusperiaatteeseen ja väittää, että juuri kansallisten viranomaisten on toimivaltaansa kuuluvilta osin tutkittava toimenpiteitä, joilla epäpuhtauksien pitoisuuksia voidaan rajoittaa, ja toteutettava ne. Komissio ei voi siten asettua näiden viranomaisten tilalle, eikä se voi myöskään vedota kansallisten toimenpiteiden riittämättömyyteen vain yleisesti osoittamatta, että nämä toimenpiteet ovat teknisesti ilmeisen riittämättömiä.
Italian tasavalta väittää, ettei komissio ole tässä yhteydessä antanut minkäänlaista painoarvoa raja-arvojen saavuttamiseen tähtäävälle prosessille, joka on parhaillaan käynnissä Italiassa ja jonka yhteydessä toteutetaan kestäviä ja oikeasuhteisia toimenpiteitä, ja se päättelee tästä, että direktiivin 2008/50 23 artiklan tai 13 artiklan rikkomista ei voi merkitä se seikka, että yleisten ja yksityisten intressien välisen tasapainon periaatteen vuoksi ilmanlaatua koskevia raja-arvoja voidaan noudattaa tietyillä alueilla vasta tulevina vuosina.
Italian tasavalta väittää tässä yhteydessä, että ilman PM
-hiukkaspitoisuuksien alenemiskehitystä voidaan analysoida vain monivuotisten selvitysten avulla ja että niiden perusteella voidaan tunnistaa selvä PM
-hiukkaspitoisuuksien alenemissuuntaus vuosina 2008–2016, sillä parantumiskehityksen ei voi päätellä taittuneen vain yhtenä ainoana vuonna – esimerkiksi poikkeuksellisten ilmasto-olosuhteiden vuoksi epätavanomaisena vuonna 2015 – rekisteröidyn epänormaalin kehityksen perusteella.
Italian tasavalta väittää tältä osin, että direktiivin 2008/50 23 artiklassa ei todellisuudessa säädetä ennalta määritellystä aikataulusta raja-arvojen saavuttamiselle alueilla, joilla raja-arvot ylittyvät. Kyseistä artiklaa olisi sitä vastoin sovellettava unionin oikeuden systemaattisen tulkinnan periaatteen mukaisesti suhteellisuusperiaatteen ja raja-arvojen noudattamiseen johtavan prosessin ”kestävyyden” valossa. Jos vaatimukseen siitä, että ajanjakson on jäätävä ”mahdollisimman lyhyeksi”, liittyisi ennalta määriteltyjä määräaikoja, kuten komissio katsoo, ja jos ainoat riittävät toimenpiteet raja-arvojen saavuttamiseksi näissä määräajoissa olisivat sosiaalisesti ja taloudellisesti kestämättömiä tai omiaan loukkaamaan tiettyjä unionin oikeuden perusarvoja, valtio rikkoisi yleistä velvollisuuttaan varmistaa näiden arvojen välinen tasapaino. Näin ollen se, että ilmanlaatusuunnitelmien mukaan raja-arvot on tarkoitus saavuttaa suhteellisen pitkän ajanjakson kuluessa, ei ole tältä kannalta ristiriidassa sen vaatimuksen kanssa, että raja-arvojen ylityksen keston olisi jäätävä ”mahdollisimman lyhyeksi”.
Italian tasavalta väittää kyseisiä alueita ja taajamia koskevien alueellisten ilmanlaatusuunnitelmien osalta erityisesti, että sen lisäksi, että niissä esitetään kaikilla kyseisillä alueilla vuosina 2008–2016 aloitetuissa ilmanlaadun parantamisprosesseissa saavutetut merkittävät tulokset – mukaan lukien raja-arvojen noudattaminen tietyillä alueilla –, niistä ilmenee tapauskohtaisesti myös, että monet alueellisiin parantamissuunnitelmiin sisältyneet toimenpiteet ovat olleet tehokkaita, että mainitut suunnitelmat ovat muodollisesti täydelliset ja että komission käyttämät olettamat ovat perusteettomia, kun se väittää, että näissä suunnitelmissa tarkoitetuilla toimenpiteillä ei voida varmistaa sitä, että ylittämisen kesto jää mahdollisimman lyhyeksi.
Komissio kiistää vastauskirjelmässään Italian tasavallan väitteen, jonka mukaan direktiivissä 2008/50 ei aseteta ilmanlaatusuunnitelmien hyväksymiselle mitään ”ennalta määriteltyä aikataulua” ja jonka mukaan tällaisiin suunnitelmiin ei sovelleta ”ennalta määriteltyjä määräaikoja”, joten toimivaltaisilla viranomaisilla on edelleen vapaus valita ajankohta, jonka ne katsovat kyseisten suunnitelmien hyväksymiselle asianmukaiseksi.
Komission mukaan Italian tasavallan perustelut tarkoittaisivat sitä, että direktiivin 13 artiklassa tarkoitettujen raja-arvojen noudattamisen lykkääminen määrittelemättömäksi ajaksi olisi direktiivin 2008/50 23 artiklan nojalla sallittua, koska riittäisi, että kyseinen jäsenvaltio toteuttaa toimenpiteitä, jotka sen oman harkinnan mukaan ovat asianmukaisia. Tällainen tulkinta veisi sekä mainitun direktiivin 13 artiklalta että 23 artiklalta niiden tehokkaan vaikutuksen.
Tässä yhteydessä komissio muistuttaa, että velvollisuus taata ilman puhtaus edistää ihmisten terveyden suojelemista koskevaa perustavanlaatuista intressiä ja että toimivaltaisten viranomaisten harkintavaltaa on käytettävä tämän vaatimuksen mukaisesti.
Komissio kiistää myös Italian tasavallan väitteen, jonka mukaan on välttämätöntä, että käytettävissä on pitkä – viidestä aina kymmeneen vuoteen kestävä – aika, jotta eri ilmanlaatusuunnitelmiin sisältyvät toimenpiteet voivat tuottaa vaikutuksia. Se muistuttaa, että asianomaisen jäsenvaltion tehtävänä on joka tapauksessa kiistää raja-arvojen jatkuvan ylittämisen muodostama indisio ja osoittaa muun muassa, että sen ilmanlaatusuunnitelmat täyttävät mainitun direktiivin 23 artiklan 1 kohdan ja liitteessä XV olevan A jakson vaatimukset.
Lopuksi komissio kiistää Italian tasavallan moitteen, jonka mukaan komissio ei ole analysoinut kyseisiä ilmanlaatusuunnitelmia tapauskohtaisesti ja jonka mukaan komissio on esittänyt jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisestä pelkkiä oletuksia.
Kunkin alueellisen ilmanlaatusuunnitelman yksityiskohtaisen tutkimisen jälkeenkin komissio väittää yhä, että direktiivin 2008/50 23 artiklassa säädettyä velvollisuutta ei ole täytetty, ja se toteaa muun muassa, että suurimmalla osalla Italian tasavallan toteuttamista toimenpiteistä on vaikutuksia vasta useita vuosia myöhemmin, joten raja-arvoja ei ole mahdollista saavuttaa ennen vuotta 2020 tai 2025 tai jopa vuotta 2030.
Italian tasavalta väittää vastauskirjelmässään, ettei komissio voi tyytyä väittämään hyvin yleisellä tasolla, että alueellisen suunnittelun yhteydessä hyväksytyt määräajat ovat liian pitkät. Komission olisi pikemminkin ilmoitettava syyt, joiden vuoksi paikallisyhteisöjen ilmanlaatusuunnitelmissaan määrittelemät toimenpiteet olisivat konkreettisessa taloudellisessa ja sosiaalisessa toimintaympäristössä ilmeisen kohtuuttomia. Komission arvioidessaan sitä, onko direktiivin 2008/50 23 artiklan 1 kohtaa noudatettu, käyttämät arviointiperusteet ovat siten ilmeisen epäasianmukaiset, ja niissä annetaan aivan liian suurta painoarvoa ilmanlaatua koskevien tavoitteiden saavuttamiseksi tarvittavan ajan pituudelle. Se täsmentää lisäksi, että sen väite siitä, että direktiivissä 2008/50 ei ole säädetty ”ennalta määritellystä aikataulusta”, ei koske ilmanlaatusuunnitelmien hyväksymistä vaan tällaisissa suunnitelmissa asetettujen tavoitteiden saavuttamista.
Se korostaa myös, ettei sitä voida moittia ilmanlaatusuunnitelmien hyväksymisen viivästymisestä, ja toistaa, että kunkin mainitun alueellisen suunnitelman sisältämät kestävät ja oikeasuhteiset toimenpiteet ovat tehokkaita, minkä PM
‑hiukkaspitoisuuksien laskusuuntaus nyt käsiteltävän kanteen kohteena olevilla alueilla osoittaa.
Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta
Direktiivin 2008/50 23 artiklan 1 kohdan toisesta alakohdasta seuraa, että kun PM
-hiukkasille vahvistetut raja-arvot on ylitetty niiden soveltamiseksi säädetyn määräajan päättymisen jälkeen, asianomaisen jäsenvaltion velvollisuutena on laatia ilmanlaatusuunnitelma, joka täyttää tietyt vaatimukset.
Kyseiseen suunnitelmaan on näin ollen sisällytettävä asianmukaisia toimenpiteitä, jotta raja-arvojen ylityksen kesto jää mahdollisimman lyhyeksi, ja siihen voi sisältyä erityisiä lisätoimenpiteitä herkkien väestöryhmien – myös lasten – suojelemiseksi. Direktiivin 2008/50 23 artiklan 1 kohdan kolmannen alakohdan mukaan kyseiseen suunnitelmaan on lisäksi sisällytettävä ainakin direktiivin liitteessä XV olevassa A jaksossa luetellut tiedot, ja siihen voidaan myös sisällyttää sen 24 artiklan mukaisia toimenpiteitä. Kyseinen suunnitelma on annettava tiedoksi komissiolle viipymättä ja viimeistään kahden vuoden kuluttua sen vuoden päättymisestä, jolloin ylittyminen ensimmäisen kerran havaittiin.
Kuten unionin tuomioistuimen vakiintuneesta oikeuskäytännöstä ilmenee, direktiivin 2008/50 23 artiklan 1 kohdan soveltamisala on yleinen, koska sitä sovelletaan ilman ajallisia rajoituksia kaikkien kyseisessä direktiivissä vahvistettujen epäpuhtauksien raja-arvojen ylityksiin niiden soveltamiselle asetetun määräajan päätyttyä, vahvistettiinpa ne direktiivillä 2008/50 tai vahvistipa komissio ne 22 artiklan perusteella (tuomio 5.4.2017, komissio v. Bulgaria,
C‑488/15
,
EU:C:2017:267
,
kohta ja tuomio 30.4.2020, komissio v. Romania (PM10-hiukkasten raja-arvojen ylittyminen),
C‑638/18
, ei julkaistu,
EU:C:2020:334
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
On myös todettava, että direktiivin 2008/50 23 artiklassa luodaan suora yhteys yhtäältä direktiivin 2008/50 13 artiklan 1 kohdassa, tarkasteltuna yhdessä sen liitteen XI kanssa, säädettyjen PM
-hiukkasille vahvistettujen raja-arvojen ylittämisen ja toisaalta ilmanlaatusuunnitelmien laatimisen välille (tuomio 5.4.2017, komissio v. Bulgaria,
C‑488/15
,
EU:C:2017:267
,
kohta ja tuomio 30.4.2020, komissio v. Romania (PM10-hiukkasten raja-arvojen ylittyminen),
C‑638/18
, ei julkaistu,
EU:C:2020:334
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Näitä suunnitelmia voidaan laatia yksinomaan sellaisen tasapainon perusteella, joka vallitsee pilaantumisriskin vähentämisen tavoitteen ja olemassa olevien erilaisten julkisten ja yksityisten intressien välillä (tuomio 5.4.2017, komissio v. Bulgaria,
C‑488/15
,
EU:C:2017:267
,
kohta ja tuomio 30.4.2020, komissio v. Romania (PM10-hiukkasten raja-arvojen ylittyminen),
C‑638/18
, ei julkaistu,
EU:C:2020:334
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Näin ollen se, että jäsenvaltio ylittää PM
-hiukkasille vahvistetut raja-arvot, ei yksinään riitä siihen, että kyseisen jäsenvaltion katsottaisiin jättäneen noudattamatta direktiivin 2008/50 23 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan mukaisia velvoitteitaan (tuomio 5.4.2017, komissio v. Bulgaria,
C‑488/15
,
EU:C:2017:267
,
kohta ja tuomio 30.4.2020, komissio v. Romania (PM10-hiukkasten raja-arvojen ylittyminen),
C‑638/18
, ei julkaistu,
EU:C:2020:334
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Direktiivin 2008/50 23 artiklan 1 kohdan toisesta alakohdasta ilmenee kuitenkin, että vaikka jäsenvaltioilla on tiettyä harkintavaltaa toteutettavien toimenpiteiden määrittämisessä, kyseisten toimenpiteiden on joka tapauksessa mahdollistettava se, että ajanjakso, jona raja-arvot ylitetään, jää mahdollisimman lyhyeksi (tuomio 5.4.2017, komissio v. Bulgaria,
C‑488/15
,
EU:C:2017:267
,
kohta ja tuomio 30.4.2020, komissio v. Romania (PM10-hiukkasten raja-arvojen ylittyminen),
C‑638/18
, ei julkaistu,
EU:C:2020:334
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Tässä tilanteessa on selvitettävä tapauskohtaisen analyysin perusteella, ovatko asianomaisen jäsenvaltion laatimat ilmanlaatusuunnitelmat direktiivin 2008/50 23 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan mukaisia (tuomio 5.4.2017, komissio v. Bulgaria,
C‑488/15
,
EU:C:2017:267
,
kohta ja tuomio 30.4.2020, komissio v. Romania (PM10-hiukkasten raja-arvojen ylittyminen),
C‑638/18
, ei julkaistu,
EU:C:2020:334
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Nyt käsiteltävässä asiassa on aluksi todettava, että Italian tasavalta on jättänyt järjestelmällisesti ja jatkuvasti noudattamatta direktiivin 2008/50 13 artiklan 1 kohdan, luettuna yhdessä sen liitteen XI kanssa, mukaisia velvoitteitaan nyt käsiteltävässä kanteessa tarkoitetuilla alueilla ja taajamissa vuosina 2008–2017, kuten komission ensimmäisen kanneperusteen tarkastelusta ilmenee.
Tässä yhteydessä on muistutettava, että kyseisellä jäsenvaltiolla on 11.6.2010 alkaen ollut velvollisuus laatia direktiivissä 2008/50 säädettyjen raja-arvojen ylittyessä ilmanlaatusuunnitelmat, jotka sisältävät asianmukaiset toimenpiteet sen varmistamiseksi, että ylityksen kesto jää mahdollisimman lyhyeksi. Koska tällaiset ylitykset oli jo todettu kyseisenä päivämääränä ja jopa ennen sitä lähes kaikilla tässä jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevassa menettelyssä tarkoitetuilla alueilla ja tarkoitetuissa taajamissa ja joka tapauksessa ainakin yhdellä jokaisen tämän kanteen yhteydessä toimitetun alueellisen ilmanlaatusuunnitelman piiriin kuuluvalla alueella tai taajamassa tämän päivämäärän jälkeen, Italian tasavalta, jonka oli mainitusta päivästä lukien saatettava voimaan direktiivin 2008/50 noudattamisen edellyttämät lait, asetukset ja hallinnolliset määräykset sen 33 artiklan 1 kohdan mukaisesti, oli velvollinen hyväksymään tarvittavat toimenpiteet ja toteuttamaan ne mahdollisimman nopeasti tämän direktiivin 23 artiklan 1 kohdan mukaisesti.
Asiakirja-aineistoon sisältyvistä seikoista ilmenee ensinnäkin, että Sisilian aluetta koskeva ilmanlaatusuunnitelma hyväksyttiin 18.7.2018 eli sen jälkeen, kun perustellussa lausunnossa asetettu määräaika oli 28.6.2017 päättynyt, minkä Italian tasavalta vahvistaa vastineessaan, ja että eräällä tähän hallinnolliseen alueeseen kuuluvalla alueella on vuodesta 2008 lähtien todettu PM
-hiukkasille vahvistetun päivittäisen raja-arvon ylityksiä. Muista hallinnollisista alueista, joihin nyt käsiteltävässä kanteessa tarkoitetut alueet ja taajamat kuuluvat, on todettava, että mainituista seikoista voidaan päätellä, että Italian tasavalta oli todellakin hyväksynyt ilmanlaatusuunnitelmat sekä ilmanlaadun parantamiseen tähtääviä eri toimenpiteitä kyseisen määräajan päättyessä.
Toiseksi on korostettava, että direktiivin 2008/50 23 artiklan 1 kohdan kolmannen alakohdan mukaan ilmanlaatusuunnitelmissa on oltava vähintään kyseisen direktiivin liitteessä XV olevassa A jaksossa luetellut tiedot. Asiakirja-aineistoon sisältyvistä tiedoista ilmenee, ettei Umbrian, Lazion, Campanian ja Puglian hallintoalueita koskevissa alueellisissa suunnitelmissa mainita määräaikaa ilmanlaatua kokevien tavoitteiden saavuttamiselle. Italian tasavallan mainitsemista lukuisista toimenpiteistä on todettava, ettei näiden tietojen perusteella voida aina todeta, koskevatko toimenpiteet tässä kanteessa tarkoitettuja alueita ja taajamia, mikä on niiden aikataulu tai millaisia vaikutuksia niillä oletetaan olevan ilmanlaadun parantamiseen.
Kolmanneksi alueellisista suunnitelmista, joihin määräajat ilmanlaatua koskevien tavoitteiden toteuttamiseksi sisältyvät, on todettava, että niissä ilmoitetaan toimenpiteiden toteuttamisen voivan kestää useita vuosia tai joskus jopa kaksi vuosikymmentä PM
-hiukkasille vahvistettujen raja-arvojen voimaantulosta lukien. Emilia-Romagnan ja Toscanan hallintoalueiden osalta ilmanlaatua koskevien tavoitteiden toteuttamisen on arvioitu kestävän vuoteen 2020 saakka, Veneton ja Lombardian hallintoalueiden osalta vuoteen 2025 saakka ja Piemonten alueen osalta vuoteen 2030 saakka.
Neljänneksi on todettava, että nyt käsiteltävän jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan menettelyn yhteydessä esitettyjen alueellisten ilmanlaatusuunnitelmien – jotka toki osoittavat Italian tasavallassa olevan parhaillaan käynnissä raja-arvojen saavuttamiseen tähtäävän prosessin – sisältöä tutkittaessa ilmenee, että niihin sisältyvät toimenpiteet ja erityisesti toimenpiteet, joilla on tarkoitus saada keskeisten pilaantumistekijöiden osalta aikaan rakenteellisia muutoksia alueilla ja taajamissa, joissa kyseiset raja-arvot on vuodesta 2008 lähtien ylitetty, on sisällytetty näihin suunnitelmiin vasta niiden tuoreimmissa päivityksissä ja siten juuri ennen perusteltuun lausuntoon vastaamiselle asetetun määräajan päättymistä tai jopa tämän määräajan päättymisen jälkeen tai että näiden toimenpiteiden hyväksyminen tai suunnitteleminen on edelleen kesken. Paitsi että kyseiset toimenpiteet on toteutettu vähintään kuusi vuotta sen jälkeen, kun velvollisuus toteuttaa asianmukaiset toimenpiteet kyseisten ylitysten lopettamiseksi mahdollisimman lyhyessä ajassa on tullut voimaan, niiden suunnitellut toteuttamisajat ovat usein erittäin pitkät.
Viidenneksi siltä osin kuin Italian tasavalta vetoaa alueellisiin suunnitelmiin sisältyvien toimenpiteiden asianmukaisuuden tueksi muun muassa viime vuosina koko Italian alueella rekisteröityyn ilmanlaadun selvään parantumissuuntaukseen ja toteaa, että tällaisen suuntauksen tunnistamista varten voitaisiin ottaa huomioon myös vuoden 2017 tiedot, on aluksi todettava, että useat tämän jäsenvaltion argumentaationsa tueksi esittämät seikat eivät koske nyt käsiteltävässä kanteessa tarkoitettuja alueita ja taajamia.
Vaikka joissakin niistä on mahdollista havaita raja-arvojen ylitysten tason tiettyä alenemista pitkällä aikavälillä, on aluksi muistutettava, kuten tämän tuomion 74 kohdassa todettiin, että PM
-hiukkasille vahvistettua päivittäistä raja-arvoa, jota ei saa ylittää useammin kuin 35 kertaa vuodessa, on vuonna 2017 noudatettu vain kahdella alueella tässä kanteessa tarkoitetuista 27 alueesta ja taajamasta. Näistä tiedoista ilmenee lisäksi, että mainitun raja-arvon ylitysten määrä on vuonna 2017 ollut valtaosassa kyseisistä alueista ja taajamista nousussa verrattuna vuoteen 2016, jolloin sallittujen ylitysten määrän noudattamista ei missään tapauksessa ollut havaittavissa. PM
-hiukkasille vahvistetun päivittäisen raja-arvon ylitysten määrästä sinällään on todettava, että tämä määrä on useilla kyseessä olevilla alueilla ja useissa taajamissa ollut vuonna 2017 lähes yhtä suuri kuin vuonna 2010 ja että määrä voi tietyillä alueilla ylittää kaksin- tai jopa kolminkertaisesti sallittujen ylitysten määrän. PM
-hiukkasille vahvistetusta vuosittaisesta raja-arvosta on lisäksi todettava näistä samoista tiedoista ilmenevän, että PM
-hiukkaspitoisuudet ovat kohonneet lähes kaikilla kyseessä olevilla Piemonten ja Lombardian hallintoalueilla sijaitsevilla alueilla ja että ainoastaan Lazion ja Veneton hallintoalueilla sekä Lombardian hallintoalueella sijaitsevilla alueilla tätä arvoa ei vuonna 2017 ole enää ylitetty.
Kun otetaan huomioon tämän tuomion 138–145 kohdassa esitetyt seikat, on todettava, että Italian tasavalta ei selvästikään ole toteuttanut hyvissä ajoin asianmukaisia toimenpiteitä, joilla voidaan varmistaa, että PM
-hiukkasille vahvistettujen raja-arvojen ylityksen kesto jää kyseisillä alueilla ja kyseisissä taajamissa mahdollisimman lyhyeksi. PM
-hiukkasille vahvistettujen päivittäisen ja vuotuisen raja-arvon ylittäminen on siten ollut järjestelmällistä ja jatkuvaa kyseisillä alueilla vähintään kahdeksan vuoden ajan huolimatta kyseiselle jäsenvaltiolle kuuluvasta velvollisuudesta toteuttaa kaikki asianmukaiset ja tehokkaat toimenpiteet noudattaakseen vaatimusta siitä, että ylityksen keston on oltava mahdollisimman lyhyt.
Tarvitsematta tarkastella yksityiskohtaisesti Italian tasavallan laatimien ilmanlaatusuunnitelmien sisältöä tällainen tilanne itsessään osoittaa, että nyt käsiteltävässä asiassa kyseinen jäsenvaltio ei toteuttanut asianmukaisia ja tehokkaita toimenpiteitä sen varmistamiseksi, että PM
-hiukkasille vahvistettujen raja-arvojen ylityksen kesto jäisi ”mahdollisimman lyhyeksi” direktiivin 2008/50 23 artiklan 1 kohdan toisessa alakohdassa tarkoitetulla tavalla (ks. vastaavasti tuomio 5.4.2017, komissio v. Bulgaria,
C‑488/15
,
EU:C:2017:267
,
kohta ja tuomio 30.4.2020, komissio v. Romania (PM10-hiukkasten raja-arvojen ylittyminen),
C‑638/18
, ei julkaistu,
EU:C:2020:334
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Italian tasavallan väitteestä, jonka mukaan on välttämätöntä, että asianomaisella jäsenvaltiolla on käytettävissään pitkä aika, jotta eri ilmanlaatusuunnitelmiin sisältyvät toimenpiteet voivat tuottaa vaikutuksia, ja jonka mukaan direktiivissä 2008/50 ei säädetä tältä osin ennalta määritellystä aikataulusta, on todettava, ettei tällä seikalla voida missään tapauksessa perustella sitä, että raja-arvojen ylittämisen lopettaminen edellyttää nyt käsiteltävässä asiassa suunnitellun kaltaista erityisen pitkää aikaa, ja että tätä aikaa on joka tapauksessa arvioitava ottamalla huomioon direktiivissä 2008/50 säädettyjen velvoitteiden täyttämiseen direktiivin mukaan liittyvät ajankohtia koskevat viittaukset tai – kuten nyt käsiteltävässä asiassa – ottamalla huomioon 19.12.2012 annettu tuomio komissio v. Italia,
C‑68/11
,
EU:C:2012:815
ja siten PM
-hiukkasille vahvistettujen raja-arvojen osalta 1.1.2008 ja ilmanlaatusuunnitelmien hyväksymisen osalta 11.6.2010 sekä tällä direktiivillä tavoitellun ihmisten terveyden ja ympäristön suojelua koskevan tavoitteen merkitys.
Tässä yhteydessä on todettava, että jo direktiivin 2008/50 23 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan sanamuodon mukaan ilmanlaatusuunnitelmassa tarkoitettujen toimenpiteiden asianmukaisuutta on arvioitava suhteessa näiden toimenpiteiden kykyyn taata, että ylityksen kesto jää ”mahdollisimman lyhyeksi”, ja että tämä vaatimus on tiukempi kuin se, jota sovellettiin direktiivin 96/62 nojalla ja jossa ainoastaan vaadittiin jäsenvaltioita toteuttamaan ”kohtuullisessa ajassa” toimenpiteitä, joilla pyritään saattamaan ilmanlaatu PM
-hiukkasille vahvistettujen raja-arvojen mukaiseksi (ks. vastaavasti tuomio 5.4.2017, komissio v. Bulgaria,
C‑488/15
,
EU:C:2017:267
,
–
kohta).
Direktiivin 2008/50 23 artiklassa säädetään juuri tästä näkökulmasta käsin, että jos PM
-hiukkasille vahvistettujen raja-arvojen ylittäminen on todettu, tällaisen tilanteen olisi johdettava mahdollisimman nopeasti siihen, että asianomainen jäsenvaltio sekä hyväksyy että panee myös täytäntöön ilmanlaatusuunnitelmaan sisältyvät asianmukaiset toimenpiteet, joten jäsenvaltiolla kyseisten raja-arvojen ylittyessä käytettävissä olevaa harkintavaltaa on siten kyseisellä vaatimuksella rajoitettu tässä yhteydessä.
Italian tasavallan väitteestä, jonka mukaan sen vahvistamat määräajat on täysin mukautettu ilman PM
-hiukkasille vahvistettujen raja-arvojen ylitysten lopettamiseksi tarvittavien rakenteellisten muutosten laajuuteen ja jossa korostetaan erityisesti vaikeuksia, jotka liittyvät toteutettavien investointien sosioekonomiseen ja talousarvioon liittyvään merkitykseen sekä paikallisiin perinteisiin, on muistutettava, että kyseisen jäsenvaltion on osoitettava, että vaikeudet, joihin se vetoaa PM
-hiukkasille vahvistettujen raja-arvojen ylittämisten lopettamisessa, ovat sellaisia, että ne voivat sulkea pois mahdollisuuden vahvistaa lyhyemmät määräajat (ks. vastaavasti tuomio 22.2.2018, komissio v. Puola,
C‑336/16
,
EU:C:2018:94
,
kohta).
Unionin tuomioistuin on kuitenkin jo todennut väitteistä, joka ovat täysin verrattavissa Italian tasavallan nyt käsiteltävässä asiassa esittämiin väitteisiin, että rakenteelliset vaikeudet, jotka liittyvät toteutettavien laajamittaisten investointien sosioekonomiseen ja talousarvioon liittyvään merkitykseen, eivät itsessään ole luonteeltaan poikkeuksellisia, eivätkä ne voi sulkea pois mahdollisuutta vahvistaa lyhyemmät määräajat (ks. vastaavasti tuomio 24.10.2019, komissio v. Ranska (Typpidioksidin raja-arvojen ylittyminen),
C‑636/18
,
EU:C:2019:900
,
kohta ja analogisesti tuomio 22.2.2018, komissio v. Puola,
C‑336/16
,
EU:C:2018:94
,
kohta). Paikallisten perinteiden osalta asia ei voi olla toisin.
Edellä esitetyn valossa tässä yhteydessä on hylättävä myös Italian tasavallan argumentaatio, joka perustuu suhteellisuus- ja toissijaisuusperiaatteeseen sekä julkisten ja yksityisten intressien välisen tasapainon periaatteeseen, jotka sen mukaan mahdollistavat sen, että voidaan sallia direktiivissä 2008/50 säädettyjen raja-arvojen noudattamisen jopa hyvin pitkä lykkääminen. Unionin tuomioistuin on jo täsmentänyt, että tämän direktiivin 23 artiklan 1 kohdan mukaan ilmanlaatusuunnitelmat on näin ollen laadittava sellaisen tasapainon perusteella, joka vallitsee pilaantumisriskin vähentämisen tavoitteen ja olemassa olevien erilaisten julkisten ja yksityisten intressien välillä (ks. vastaavasti tuomio 5.4.2017, komissio v. Bulgaria,
C‑488/15
,
EU:C:2017:267
,
kohta ja tuomio 24.10.2019, komissio v. Ranska (Typpidioksidin raja-arvojen ylittyminen),
C‑636/18
,
EU:C:2019:900
,
kohta).
Vaikka mainitussa 23 artiklan 1 kohdassa ei näin ollen voida vaatia sitä, että jos direktiivissä 2008/50 säädetyt raja-arvot ylitetään, toimenpiteillä, jotka jäsenvaltio on tätä tasapainoa soveltaen toteuttanut, olisi taattava kyseisten raja-arvojen välitön noudattaminen, jotta toimenpiteitä voitaisiin pitää asianmukaisina, tästä ei kuitenkaan seuraa, että kun kyseistä 23 artiklan 1 kohtaa tulkitaan mainitun periaatteen valossa, sitä voitaisiin pitää yleisenä lisäolettamana näiden raja-arvojen, joilla ihmisten terveyttä pyritään suojelemaan, noudattamiselle asetetun määräajan yleisestä pidentämisestä tarvittaessa määräämättömäksi ajaksi, koska kyseisen direktiivin 22 artikla on ainoa säännös, jossa säädetään mainitun määräajan pidentämisen mahdollisuudesta, kuten tämän tuomion 81 kohdassa todettiin.
Kaiken edellä esitetyn perusteella on todettava, ettei Italian tasavallan esittämillä väitteillä sellaisinaan voida perustella pitkiä määräaikoja todettujen raja-arvojen ylittämisten lopettamiseksi, kun otetaan huomioon vaatimus, jolla pyritään varmistamaan, että ylityksen kesto jää mahdollisimman lyhyeksi.
Lopuksi Italian tasavallan väitteestä, jonka mukaan komission kanneperusteet ovat liian yleisiä ja jonka mukaan eri ilmanlaatusuunnitelmia ei ole arvioitu tapauskohtaisesti, minkä vuoksi kyseinen toimielin on esittänyt pelkkiä oletuksia jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisestä, on riittävää todeta, että unionin tuomioistuimelle toimitetusta asiakirja-aineistosta ilmenee, että komissio on todennut kyseiset ilmanlaatusuunnitelmat direktiivin 2008/50 vastaisiksi sen jälkeen, kun se on ottanut huomioon tämän tuomion 138–145 kohdassa mainitut eri tekijät.
Tästä seuraa, että komission toinen kanneperuste on hyväksyttävä.
Kaiken edellä esitetyn perusteella on todettava, että Italian tasavalta ei ole noudattanut direktiivin 2008/50 13 artiklan, luettuna yhdessä kyseisen direktiiviin liitteen XI kanssa, mukaisia velvoitteitaan, koska
–
PM
-hiukkasille asetetut raja-arvot ovat järjestelmällisesti ja jatkuvasti ylittyneet ja ylittyvät edelleen
–
päivittäisen raja-arvon osalta vuodesta 2008 lähtien ja vuoteen 2017 saakka se mukaan lukien alueella IT1212 (Saccon laakso); IT1507 (entinen alue IT1501, saneerausalue – Napoli ja Caserta); IT0892 (Emilia-Romagna, läntinen tasanko); IT0893 (Emilia-Romagna, itäinen tasanko); IT0306 (Milanon taajama); IT0307 (Bergamon taajama); IT0308 (Brescian taajama); IT0309 (Lombardia, tasanko, jolla on korkea kaupungistumisaste A); IT0310 (Lombardia, tasanko, jolla on korkea kaupungistumisaste B); IT0312 (Lombardia, laaksonpohja D); IT0119 (Piemonten tasanko); IT0120 (Piemonten kukkulat)
–
vuodesta 2008 lähtien ja vuoteen 2016 saakka se mukaan lukien alueella IT1215 (Rooman taajama)
–
vuodesta 2009 lähtien ja vuoteen 2017 saakka se mukaan lukien alueilla IT0508 ja IT0509 (entinen alue IT0501, Venetsia-Trevison taajama); IT0510 (entinen alue IT0502, Padovan taajama); IT0511 (entinen alue IT0503, Vicenzan taajama); IT0512 (entinen alue IT0504, Veronan taajama); IT0513 ja IT0514 (entinen alue IT0505; alue A1 – Veneton maakunta)
–
vuodesta 2008 lähtien vuoteen 2013 saakka ja uudelleen vuodesta 2015 vuoteen 2017 saakka alueella IT0907 (Prato-Pistoian alue)
–
vuodesta 2008 lähtien vuoteen 2012 saakka ja uudelleen vuodesta 2014 vuoteen 2017 saakka alueilla IT0909 (Valdarno Pisano ja Piana Lucchese) ja IT0118 (Torinon taajama)
–
vuodesta 2008 lähtien vuoteen 2009 saakka ja vuodesta 2011 lähtien vuoteen 2017 saakka alueilla IT1008 (Conca Ternana (Ternin allas)) ja IT1508 (entinen alue IT1504, Baentonin rannikko- ja kukkula-alue)
–
vuonna 2008 ja vuodesta 2011 lähtien vuoteen 2017 saakka alueella IT1613 (Puglia – teollisuusalue) ja vuodesta 2008 lähtien vuoteen 2012 saakka ja vuosina 2014 ja 2016 alueella IT1911 (Palermon taajama) sekä
–
vuotuisen raja-arvon osalta alueilla IT1212 (Saccon laakso) vuodesta 2008 lähtien vuoteen 2016 saakka se mukaan lukien; IT0508 ja IT0509 (entinen alue IT0501, Venetsia-Trevison taajama) vuosina 2009– 2011 ja vuonna 2015; IT0511 (entinen alue IT0503, Vicenzan taajama) vuosina 2011–2012 ja vuonna 2015; IT0306 (Milanon taajama) vuodesta 2008 lähtien vuoteen 2013 saakka ja vuonna 2015; IT0308 (Brescian taajama), IT0309 (Lombardia, tasanko, jolla on korkea kaupungistumisaste A) ja IT0310 (Lombardia, tasanko, jolla on korkea kaupungistumisaste B) vuodesta 2008 lähtien vuoteen 2013 saakka ja vuosina 2015 ja 2017; IT0118 (Torinon taajama) vuodesta 2008 lähtien vuoteen 2012 saakka ja vuosina 2015 ja 2017
ja
– Italian tasavalta ei ole noudattanut direktiivin 2008/50 23 artiklan 1 kohdan, luettuna yksin ja yhdessä kyseisen direktiivin liitteessä XV olevan A jakson kanssa, mukaisia velvoitteitaan, koska se ei ole 11.6.2010 alkaen toteuttanut asianmukaisia toimenpiteitä sen varmistamiseksi, että PM
-hiukkasille vahvistettuja raja-arvoja noudatetaan kaikilla näillä alueilla, ja erityisesti direktiivin 23 artiklan 1 kohdan toisessa alakohdassa säädettyä velvollisuutta huolehtia siitä, että ilmanlaatusuunnitelmiin sisältyy asianmukaiset toimenpiteet sen varmistamiseksi, että raja-arvojen ylityksen kesto jää mahdollisimman lyhyeksi.
Oikeudenkäyntikulut
Unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 138 artiklan 1 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska komissio on vaatinut Italian tasavallan velvoittamista korvaamaan oikeudenkäyntikulut ja koska se on pääosin hävinnyt asian, se on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (suuri jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:

1)
Italian tasavalta ei ole noudattanut ilmanlaadusta ja sen parantamisesta 21.5.2008 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2008/50/EY 13 artiklan, luettuna yhdessä kyseisen direktiiviin liitteen XI kanssa, mukaisia velvoitteitaan, koska
–
PM
-hiukkaspitoisuuksiin sovellettavat raja-arvot ovat järjestelmällisesti ja jatkuvasti ylittyneet ja ylittyvät edelleen
–
päivittäisen raja-arvon osalta vuodesta 2008 lähtien ja vuoteen 2017 saakka se mukaan lukien alueilla IT1212 (Saccon laakso); IT1507 (entinen alue IT1501, saneerausalue – Napoli ja Caserta); IT0892 (Emilia-Romagna, läntinen tasanko); IT0893 (Emilia-Romagna, itäinen tasanko); IT0306 (Milanon taajama); IT0307 (Bergamon taajama); IT0308 (Brescian taajama); IT0309 (Lombardia, tasanko, jolla on korkea kaupungistumisaste A); IT0310 (Lombardia, tasanko, jolla on korkea kaupungistumisaste B); IT0312 (Lombardia, laaksonpohja D); IT0119 (Piemonten tasanko); IT0120 (Piemonten kukkulat)
–
vuodesta 2008 lähtien ja vuoteen 2016 saakka se mukaan lukien alueella IT1215 (Rooman taajama)
–
vuodesta 2009 lähtien ja vuoteen 2017 saakka se mukaan lukien alueilla IT0508 ja IT0509 (entinen alue IT0501, Venetsia-Trevison taajama); IT0510 (entinen alue IT0502, Padovan taajama); IT0511 (entinen alue IT0503, Vicenzan taajama); IT0512 (entinen alue IT0504, Veronan taajama); IT0513 ja IT0514 (entinen alue IT0505; alue A1 – Veneton maakunta)
–
vuodesta 2008 lähtien vuoteen 2013 saakka ja uudelleen vuodesta 2015 vuoteen 2017 saakka alueella IT0907 (Prato-Pistoian alue)
–
vuodesta 2008 vuoteen 2012 saakka ja uudelleen vuodesta 2014 vuoteen 2017 saakka alueilla IT0909 (Valdarno Pisano ja Piana Lucchese) ja IT0118 (Torinon taajama)
–
vuodesta 2008 lähtien vuoteen 2009 saakka ja vuodesta 2011 lähtien vuoteen 2017 saakka alueilla IT1008 (Conca Ternana (Ternin allas)) ja IT1508 (entinen alue IT1504, Baentonin rannikko- ja kukkula-alue)
–
vuonna 2008 ja vuodesta 2011 vuoteen 2017 saakka alueella IT1613 (Puglia – teollisuusalue) ja vuodesta 2008 lähtien vuoteen 2012 saakka ja vuosina 2014 ja 2016 alueella IT1911 (Palermon taajama) sekä
–
vuotuisen raja-arvon osalta alueilla IT1212 (Saccon laakso) vuodesta 2008 lähtien vuoteen 2016 saakka se mukaan lukien; IT0508 ja IT0509 (entinen alue IT0501, Venetsia-Trevison taajama) vuosina 2009, 2011 ja 2015; IT0511 (entinen alue IT0503, Vicenzan taajama) vuosina 2011, 2012 ja 2015; IT0306 (Milanon taajama) vuodesta 2008 lähtien vuoteen 2013 saakka ja vuonna 2015; IT0308 (Brescian taajama), IT0309 (Lombardia, tasanko, jolla on korkea kaupungistumisaste A) ja IT0310 (Lombardia, tasanko, jolla on korkea kaupungistumisaste B) vuodesta 2008 lähtien vuoteen 2013 saakka ja vuosina 2015 ja 2017; IT0118 (Torinon taajama) vuodesta 2008 lähtien vuoteen 2012 saakka ja vuosina 2015 ja 2017
ja
Italian tasavalta ei ole noudattanut direktiivin 2008/50 23 artiklan 1 kohdan, luettuna yksin ja yhdessä kyseisen direktiivin liitteessä XV olevan A jakson kanssa, mukaisia velvoitteitaan, koska se ei ole 11.6.2010 alkaen toteuttanut asianmukaisia toimenpiteitä sen varmistamiseksi, että PM
-hiukkaspitoisuuksille vahvistettuja raja-arvoja noudatetaan kaikilla näillä alueilla, ja erityisesti direktiivin 23 artiklan 1 kohdan toisessa alakohdassa säädettyä velvollisuutta huolehtia siitä, että ilmanlaatusuunnitelmiin sisältyy asianmukaiset toimenpiteet sen varmistamiseksi, että raja-arvojen ylityksen kesto jää mahdollisimman lyhyeksi.

2)
Italian tasavalta velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

Allekirjoitukset
(
*1
)	Oikeudenkäyntikieli: italia.