CELEX: 62018CJ0364
Præjudiciel forelæggelse
direktiv 94/22/EF
energi
betingelser for tildeling og udnyttelse af tilladelser til prospektering, efterforskning og produktion af kulbrinter
afgifter
beregningsmetoder
energikvoteindekset og Pfor-indekset
forskelsbehandling

Anmodningerne om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 6, stk. 1, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 94/22/EF af 30. maj 1994 om betingelser for tildeling og udnyttelse af tilladelser til prospektering, efterforskning og produktion af kulbrinter (
EFT 1994, L 164, s. 3
), sammenholdt med sjette betragtning hertil.
Anmodningerne er blevet indgivet i forbindelse med tvister mellem Eni SpA på den ene side og Ministero dello Sviluppo Economico (ministeriet for økonomisk udvikling, Italien) og Ministero dell’Economia e delle Finanze (økonomi- og finansministeriet, Italien) på den anden side og mellem Shell Italia E&P SpA (herefter »Shell«) på den ene side og disse to ministerier samt Autorità di Regolazione per l’Energia, Reti e Ambiente, tidligere Autorità per l’energia elettrica e il gas e il sistema idrico (tilsynsmyndigheden for energi, net og miljø, Italien, herefter »tilsynsmyndigheden«), på den anden side angående metoden til beregning af de afgifter, som disse selskaber skal erlægge for udnyttelse af den mineralholdige undergrund.
Retsforskrifter
EU-retten
Fjerde, sjette, syvende og ottende betragtning til direktiv 94/22 har følgende ordlyd:
»[K]ulbrinteressourcerne på medlemsstaternes territorier er undergivet disses suverænitet og suverænitetsrettigheder.
[…]
[D]er bør uden forskelsbehandling sikres adgang til og mulighed for at udøve virksomhed i forbindelse med prospektering, efterforskning og produktion af kulbrinter på betingelser, som fremmer konkurrencen i denne sektor, således at den bedst mulige prospektering, efterforskning og produktion af medlemsstaternes ressourcer fremmes, og der sker en styrkelse af integrationen på det indre energimarked.
[M]ed henblik herpå bør der fastsættes fælles regler, som sikrer, at procedurerne for tilladelse til prospektering, efterforskning og produktion af kulbrinter er åbne for alle enheder, der har den nødvendige kapacitet; tildeling af tilladelser skal baseres på objektive, offentliggjorte kriterier; de betingelser, som gælder for tilladelsen, skal ligeledes være kendt på forhånd af alle de enheder, der deltager i proceduren.
[M]edlemsstaterne skal fortsat have mulighed for at begrænse adgangen til og udøvelsen af de pågældende former for virksomhed ud fra samfundsmæssige hensyn samt at gøre sådan virksomhed afhængig af, at der erlægges en finansiel ydelse eller en ydelse i form af kulbrinter, idet reglerne for denne ydelse skal fastsættes, så den ikke griber ind i forvaltningen af enhederne; denne mulighed skal benyttes, uden at der derved forskelsbehandles; bortset fra de forpligtelser, der er knyttet til anvendelsen af denne mulighed, bør enhederne ikke pålægges betingelser og forpligtelser, som ikke er begrundet i behovet for at udøve denne virksomhed på behørig vis; kontrol med enhedernes virksomhed skal begrænses til, hvad der er nødvendigt for at sikre, at disse forpligtelser og betingelser overholdes.«
Dette direktivs artikel 2, stk. 2, bestemmer:
»Når et område gøres tilgængeligt for udøvelse af virksomhed som nævnt i stk. 1, sikrer medlemsstaterne, at der ikke finder forskelsbehandling sted mellem enhederne med hensyn til adgang til og udøvelse af disse former for virksomhed.«
Nævnte direktivs artikel 6, stk. 1 og 3, fastsætter:
»1.   Medlemsstaterne påser, at de i artikel 5, nr. 2), omhandlede betingelser og krav samt de detaljerede forpligtelser i forbindelse med udnyttelse af en specifik tilladelse udelukkende er begrundet i behovet for at sikre, at virksomheden i det område, for hvilket der er indgivet ansøgning om tilladelse, gennemføres bedst muligt, i anvendelse af stk. 2, eller i erlæggelse af en finansiel ydelse eller en ydelse i form af kulbrinter.
[…]
3.   Bestemmelserne om erlæggelse af de ydelser, der er omhandlet i stk. 1, herunder eventuelle krav til statslig deltagelse, fastsættes af medlemsstaterne, således at det sikres, at enhedernes ledelse fortsat er uafhængig.
[…]«
Italiensk ret
Direktiv 94/22 er gennemført i italiensk ret ved lovdekret nr. 625 af 25. november 1996 (GURI nr. 293 af 14.12.1996). Dette lovdekret, som ændret ved lov nr. 239 af 23. august 2004 (GURI nr. 315 af 13.9.2004) (herefter »lovdekret nr. 625/96«), bestemmer i artikel 19, stk. 1 og 5a, følgende:
»1.   Med hensyn til produktioner opnået fra og med den 1. januar 1997 har indehaveren af enhver koncession til udvinding pligt til årligt at betale staten værdien af en produktionskvote svarende til 7% af mængden af flydende og gasformige kulbrinter, som udvindes på land, samt 7% af mængden af gasformige kulbrinter og 4% af mængden af flydende kulbrinter, som udvindes i havet.
[…]
5a.   For produktioner opnået fra og med den 1. januar 2002 fastsættes enhedsværdierne af udvindingskvoten: […] b) for så vidt angår gas, for samtlige koncessioner og samtlige indehavere, på grundlag af det for referenceåret gældende aritmetiske gennemsnit af energikvoteindekset – energikvote af råvareprisen for gas – udtrykt i EUR/MJ [megajoule], som fastlægges af [tilsynsmyndigheden] i henhold til myndighedens egen beslutning nr. 55/99 af 22. april 1999 […].«
Artikel 45, stk. 1, i lov nr. 99 af 23. juli 2009 (GURI nr. 176 af 31.7.2009) øgede den i artikel 19, stk. 1, i lovdekret nr. 625/96 fastsatte kvote af udvundet produkt til 10%, som indehaverne af koncessioner til udvinding af naturgas skal betale staten.
Lovdekret nr. 7 af 31. januar 2007, ophøjet til lov ved lov nr. 40/2007 (GURI nr. 77 af 2.4.2007), fastsætter i artikel 11, stk. 1, at indehavere af koncessioner til udvinding skal overdrage de produktkvoter, som tilfalder staten på det regulerede marked for udvindingskapacitet, efter den fremgangsmåde, der er fastlagt ved dekret fra ministeren for økonomisk udvikling.
I henhold til nævnte lovdekrets artikel 11 fastsætter det ministerielle dekret af 6. august 2010 vedtaget af ministeriet for økonomisk udvikling (GURI nr. 200 af 27.8.2010) i artikel 4, at koncessionshaverne skal udbyde naturgaskvoterne, der svarer til de afgifter, der tilfalder staten, på det regulerede marked for udvindingskapacitet, også kaldet PSV-markedet. Ifølge de for Domstolen fremlagte oplysninger er PSV (»Punto di Scambio Virtuale«) en virtuel platform, der drives af Snam Rete Gas, som er den største operatør af naturgasnettet i Italien, hvorpå det er muligt at udveksle og overdrage nedpumpet gas i det nationale gasledningsnet. Hovedformålet med PSV er at give brugerne et mødested for udbud og efterspørgsel med henblik på at kunne indgå OTC (over the counter)-aftaler om bilaterale transaktioner af naturgas på daglig basis.
Som det fremgår af artikel 4, stk. 1, 3 og 4, i det ministerielle dekret af 6. august 2010 om PSV-markedet, er mekanismen for overdragelse af naturgaskvoter, der svarer til de afgifter, der tilfalder staten, baseret på auktionshandel. Bud med en lavere pris end den, der er fastsat i energikvoteindekset, kan ikke accepteres. I de tilfælde, hvor den udbudte gaskvote ikke bliver solgt på dette marked, råder koncessionshaveren fortsat over den, og denne har pligt til at betale den italienske stat et pengebeløb svarende til energikvoteindekset.
Artikel 13 i lovdekret nr. 1 af 24. januar 2012 om hastebestemmelser vedrørende konkurrence, udvikling af infrastrukturen og konkurrenceevne, ophøjet til lov nr. 27 af 24. marts 2012 (GURI nr. 71 af 24.3.2012), bestemmer:
»Fra og med det første kvartal efter ikrafttrædelsen af dette dekret indfører [myndigheden] – med henblik på at tilpasse referencepriserne for naturgas for sårbare kunder som omhandlet i artikel 22 i lovdekret nr. 164 af 23. maj 2000, som ændret, til europæiske værdier i forbindelse med fastsættelse af variable ydelser, der dækker omkostningerne til naturgasforsyning – gradvist referencen – for så vidt angår en gradvist stigende kvote – blandt de parametre, som ajourføringen baseres på – til de på markedet konstaterede gaspriser. I afventning af etableringen af markedet for naturgas i henhold til artikel 30, stk. 1, i lov nr. 99 af 23. juli 2009 betragtes de europæiske markeder, som fastlagt i henhold til artikel 9, stk. 6, i lovdekret nr. 130 af 13. august 2010, som referencemarkeder.«
I henhold til denne bestemmelse opgav myndigheden ved beslutning nr. 196/2013/R/gas – med virkning fra den 1. oktober 2013 – energikvoteindekset som et parameter i forbindelse med beregningen af gasprisen med henblik på fastlæggelsen af betingelser for levering af gas til sårbare kunder. Ifølge denne beslutning er det indeks, der skal vedtages, Cmem-indekset, som består af summen af forskellige elementer, herunder Pfor-indekset. Pfor-indekset dækker omkostningerne til naturgasforsyning og fastsættes udelukkende på grundlag af kvartalsvise
forward
-priser for dette produkt på OTC-markedet på den nederlandske gasbørs.
Tvisterne i hovedsagerne og de præjudicielle spørgsmål
Eni og Shell er indehavere af koncessioner til udvinding af naturgas på land og i havet. I deres egenskab af koncessionshavere har de pligt til at betale afgifter for udnyttelse af den mineralholdige undergrund, hvis beløb fastsættes på grundlag af værdien af en kvote af den udvundne gas, som fastsat ved lov.
Med deres søgsmål i hovedsagerne har Eni og Shell anfægtet forskellige retsakter, der er vedtaget af de sagsøgte i hovedsagerne, herunder navnlig afgørelsen af 24. marts 2016 truffet af ministère du Développement économique – Direzione generale per la sicurezza dell’approvigionamento e le infrastrutture energetiche (generaldirektorat for forsyningssikkerhed og energiinfrastruktur), hvorved de sagsøgte i hovedsagerne for så vidt angår 2015 har fastholdt energikvoteindekset – der er baseret på priserne for råolie og andre brændstoffer på mellemlang og lang sigt – som standardreference for beregningen af disse afgifter. Ifølge disse selskaber bør fastlæggelsen af værdien af disse kvoter og følgelig afgiftsbeløbet baseres på et andet indeks, nemlig Pfor-indekset, der er knyttet til markedsprisen på naturgas på kort sigt.
I denne sammenhæng er Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia (den regionale forvaltningsdomstol for Lombardiet, Italien) i tvivl om, hvorvidt den omhandlede italienske lovgivning er i overensstemmelse med direktiv 94/22, herunder navnlig med direktivets artikel 6, stk. 1, sammenholdt med sjette betragtning hertil, hvorefter medlemsstaterne har pligt til, at der »uden forskelsbehandling sikres adgang« til udvinding af kulbrinter »på betingelser, som fremmer konkurrencen i denne sektor«.
Denne retsinstans har for det første anført, at den italienske lovgiver, således som det fremgår af artikel 13, stk. 1, i lov nr. 27 af 24. marts 2012, har besluttet gradvist at opgive energikvoteindekset som parameter for fastsættelsen af referenceprisen for naturgas til sårbare kunder med henblik på at tilpasse denne pris til de europæiske værdier. Den har ligeledes præciseret, at myndigheden ved beslutning nr. 196/2013/R/gas endeligt opgav energikvoteindekset til fordel for Pfor-indekset som et parameter i forbindelse med beregningen af prisen på naturgas på det beskyttede marked.
For det andet har den forelæggende ret oplyst, at den pris, som beregnes på grundlag af energikvoteindeksets værdi, og som koncessionshaverne fortsat har pligt til at lægge til grund for værdisætningen af de gaskvoter, der svarer til den afgift, de skal betale, er »betydeligt højere« end den gaspris, der beregnes ved anvendelsen af Pfor-indekset. På grund af den højere pris for disse kvoter bliver de ikke solgt, når de er udbudt på PSV-markedet.
Under disse omstændigheder vil beregningsmetoderne for værdien af kvoterne for det udvundne produkt, som svarer til de afgifter, der skal betales til den italienske stat, kunne stille koncessionshaverne i en dårligere situation end andre enheder, der opererer på naturgasmarkedet, som ikke er underlagt pligten til at anvende energikvoteindekset.
I øvrigt har den forelæggende ret oplyst, at Consiglio di Stato (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Italien) ved dom nr. 290 af 19. januar 2018 godkendte metoden til beregning af værdien af de afgifter, der skal betales til staten, som er baseret på dette indeks. Ved denne dom fastslog Consiglio di Stato (øverste domstol i forvaltningsretlige sager), at henset til alternativerne i artikel 6, stk. 1, i direktiv 94/22, kunne den italienske lovgiver have valgt, at koncessionshaverne skulle erlægge en finansiel ydelse. Denne bestemmelse foreskriver ikke, at der skal være overensstemmelse mellem denne ydelse og markedsværdien på en kvote af den udvundne gas. Ifølge Consiglio di Stato (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) gør den metode, der er baseret på energikvoteindekset, det muligt at opnå tilstrækkelig stabilitet og forudsigelighed vedrørende de indtægter, der hidrører fra udvindingskoncessioner. Opgivelsen af den metode, der er baseret på energikvoteindekset, ville i øvrigt have den konsekvens, at de indtægter, som den italienske stat opnår i henhold til artikel 19, stk. 5a, i lovdekret nr. 625/96, nedbringes.
På denne baggrund har Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia (den regionale forvaltningsdomstol for Lombardiet) besluttet at udsætte sagen og at forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål, som er enslydende formuleret i de to sager:
»Er bestemmelserne i artikel 6, stk. 1, i direktiv 94/22[…] og sjette betragtning hertil til hinder for en national lovgivning, navnlig artikel 19, stk. 5a, i [lovdekret nr. 625/96], som fortolket af Consiglio di Stato [(øverste domstol i forvaltningsretlige sager)] i dom nr. 290/2018, hvorefter det er tilladt med henblik på betaling af [afgifter] at kræve anvendelse af energikvote[indekset], som er baseret på prisen for råolie og andre brændstoffer, i stedet for Pfor-indekset, som er knyttet til gasprisen på [markedet på kort sigt]?«
Det præjudicielle spørgsmål
Med sit spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 6, stk. 1, i direktiv 94/22, sammenholdt med sjette betragtning hertil, skal fortolkes således, at bestemmelsen er til hinder for en national lovgivning, hvorefter størrelsen af de afgifter, som skal erlægges af indehaverne af koncessioner til udvinding af naturgas, beregnes på grundlag af et indeks, der er baseret på priserne for råolie og andre brændstoffer på mellemlang og lang sigt og ikke på et indeks, der afspejler markedsprisen for naturgas på kort sigt.
Det skal for det første bemærkes, at det fremgår af sjette betragtning til direktiv 94/22, at medlemsstaterne skal sikre, at der uden forskelsbehandling er adgang til og mulighed for at udøve virksomhed i forbindelse med prospektering, efterforskning og produktion af kulbrinter med henblik på at fremme konkurrencen i denne sektor.
På tilsvarende måde pålægger dette direktivs artikel 2, stk. 2, medlemsstaterne at sikre, at der ikke sker forskelsbehandling af de pågældende økonomiske enheder med hensyn til adgang til og udøvelse af disse aktiviteter (dom af 27.6.2013, Kommissionen mod Polen,
C-569/10
,
EU:C:2013:425
, præmis
).
For det andet bemærkes, at det følger af artikel 6, stk. 1, i direktiv 94/22, sammenholdt med ottende betragtning hertil, at medlemsstaterne kan kræve erlæggelse af en finansiel ydelse eller en naturalydelse som vederlag for de pågældende økonomiske enheders udvinding af kulbrinter på deres territorium, en ressource, som fjerde betragtning til dette direktiv angiver, »er undergivet [medlemsstaternes] suverænitet og suverænitetsrettigheder«.
For det tredje skal det bemærkes, således som generaladvokaten har anført i punkt 43 i sit forslag til afgørelse, at direktiv 94/22 giver medlemsstaterne et betydeligt råderum for så vidt angår metoden til beregning af og vilkårene for en sådan afgift.
I hovedsagerne har Eni og Shell, som i deres egenskab af koncessionshavere udvinder naturgas, gjort gældende, at som følge af vedtagelsen af energikvoteindekset som metode til beregning af afgiften, er prisen på de kvoter af det udvundne produkt, som udgør grundlaget for indekset, højere end prisen på den naturgas, der udveksles på PSV-markedet. For det første kan disse kvoter derfor ikke sælges, når koncessionshaverne forsøger at afhænde dem på de auktioner, som styrer, hvorledes PSV-markedet fungerer. For det andet er disse koncessionshavere i det væsentlige tvunget til at købe den naturgas, der ikke er blevet solgt, som svarer til disse kvoter og betale afgifter til den italienske stat for gaskvoterne til en højere pris end markedsprisen.
De andre enheder, der opererer på PSV-markedet, som ikke har pligt til at betale en sådan afgift til den italienske stat, ville imidlertid kunne købe og udveksle naturgas til en lavere pris, der bestemmes af forholdet mellem udbud og efterspørgsel på dette marked.
En sådan situation udgør ifølge Eni og Shell en forskelsbehandling mellem de virksomheder, der er indehavere af koncessioner til udvinding af naturgas, og de virksomheder, der er aktive på PSV-markedet med henblik på salg, distribution og markedsføring af nævnte produkt.
Det skal i denne forbindelse bemærkes, at ifølge fast retspraksis betyder ligebehandlingsprincippet, der er et generelt princip i EU-retten, at ensartede situationer ikke må behandles forskelligt, og at forskellige situationer ikke må behandles ens, medmindre en sådan behandling er objektivt begrundet (jf. dom af 28.11.2018, Solvay Chimica Italia m.fl.,
C-262/17, C-263/17 og C-273/17
,
EU:C:2018:961
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Det skal bemærkes, at koncessionshavere, såsom Eni og Shell i hovedsagerne, med hensyn til pålæggelsen af en afgift som den i hovedsagerne omhandlede imidlertid ikke befinder sig i en situation, der kan sammenlignes med den situation, som andre operatører på PSV-markedet befinder sig i, hvis aktivitet udelukkende består i at sælge, distribuere og markedsføre gaskvoter på dette marked.
Det fremgår således af de oplysninger, som Domstolen råder over, og som det påhviler den forelæggende ret at efterprøve, at betalingen af denne afgift udelukkende pålægges indehavere af en koncession til udvinding, som modydelse for retten til – eksklusivt – at foretage udvinding af kulbrinter på et bestemt geografisk område.
På denne baggrund udgør en national lovgivning som den i hovedsagerne omhandlede, der fastsætter, at det afgiftsbeløb, som skal erlægges af indehaverne af koncessioner til udvinding af naturgas, fastlægges på grundlag af et andet indeks end det indeks, der anvendes til at fastlægge markedsværdien af udvundet naturgas, ikke en forskelsbehandling med hensyn til disse indehavere.
Heraf følger, at den omstændighed, at energikvoteindekset ikke er knyttet til markedsprisen for naturgas, er irrelevant med henblik på at vurdere om nævnte lovgivning indeholder en forskelsbehandling. Denne konstatering understøttes af det forhold, at direktiv 94/22 ikke fastsætter nogen bestemmelser, der pålægger medlemsstaterne at vedtage en bestemt metode til at fastsætte den omhandlede afgift eller at fastsætte, at dennes værdi skal være knyttet til prisen på den naturgas, der udveksles på PSV-markedet.
Som generaladvokaten har anført i punkt 58 i sit forslag til afgørelse, er det i denne forbindelse ikke urimeligt, at en medlemsstat med henblik på at sikre mere stabile og forudsigelige offentlige indtægter fra udvindingen af kulbrinter vælger en metode til beregning af de afgifter, der skal erlægges for at udføre en sådan aktivitet, som er knyttet til et mindre volatilt indeks, der er baseret på priserne for råolie og andre brændstoffer på mellemlang og lang sigt, såsom energikvoteindekset, i stedet for at anvende et andet indeks, der afspejler markedsprisen for naturgas på kort sigt, såsom Pfor-indekset.
Det skal ligeledes fremhæves, at direktiv 94/22, og navnlig direktivets artikel 6, stiller visse krav, som medlemsstaterne er forpligtede til at tage i betragtning, når de udøver deres skøn med henblik på at fastlægge vilkårene for beregning af afgifter, såsom de i hovedsagerne omhandlede.
Som generaladvokaten har bemærket i punkt 60 og 67 i sit forslag til afgørelse, følger det af artikel 6, stk. 1 og 3, i direktiv 94/22, at medlemsstaterne ikke kan pålægge afgifter, der er så store, at de i praksis gør det umuligt at udøve prospektering, efterforskning og produktion af naturgas, eller som ikke gør det muligt at sikre enhedernes uafhængighed på ledelsesområdet.
Det tilkommer den forelæggende ret under hensyntagen til alle de relevante forhold at bedømme, om de grænser, der er indført ved direktiv 94/22, er blevet tilsidesat i forbindelse med de sager, der verserer for den.
Henset til alle ovennævnte betragtninger skal det forelagte spørgsmål besvares med, at artikel 6, stk. 1, i direktiv 94/22, sammenholdt med sjette betragtning hertil, skal fortolkes således, at bestemmelsen ikke er til hinder for en national lovgivning, hvorefter størrelsen af de afgifter, som skal erlægges af indehaverne af koncessioner til udvinding af naturgas, beregnes på grundlag af et indeks, der er baseret på priserne for råolie og andre brændstoffer på mellemlang og lang sigt og ikke på et indeks, der afspejler markedsprisen for naturgas på kort sigt.
Sagsomkostninger
Da sagernes behandling i forhold til hovedsagernes parter udgør et led i de sager, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra de nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.

På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Niende Afdeling) for ret:

Artikel 6, stk. 1, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 94/22/EF af 30. maj 1994 om betingelser for tildeling og udnyttelse af tilladelser til prospektering, efterforskning og produktion af kulbrinter, sammenholdt med sjette betragtning hertil, skal fortolkes således, at bestemmelsen ikke er til hinder for en national lovgivning, hvorefter størrelsen af de afgifter, som skal erlægges af indehaverne af koncessioner til udvinding af naturgas, beregnes på grundlag af et indeks, der er baseret på priserne for råolie og andre brændstoffer på mellemlang og lang sigt og ikke på et indeks, der afspejler markedsprisen for naturgas på kort sigt.

Underskrifter
(
*1
) – Processprog: italiensk.