CELEX: 62019CJ0302
Reenvio prejudicial
Diretiva 2011/98/UE
Direitos dos trabalhadores provenientes de países terceiros titulares de uma autorização única
Artigo 12.o
Direito à igualdade de tratamento
Segurança social
Regulamentação de um Estado‑Membro que exclui, para a determinação dos direitos a uma prestação familiar, os membros da família do titular de uma autorização única que não residam no território desse Estado‑Membro

O pedido de decisão prejudicial tem por objeto a interpretação do artigo 12.
o
, n.
o
1, alínea e), da Diretiva 2011/98/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de dezembro de 2011, relativa a um procedimento de pedido único de concessão de uma autorização única para os nacionais de países terceiros residirem e trabalharem no território de um Estado‑Membro e a um conjunto comum de direitos para os trabalhadores de países terceiros que residem legalmente num Estado‑Membro (
JO 2011, L 343, p. 1
).
Este pedido foi apresentado no âmbito de um litígio que opõe o Istituto Nazionale della Previdenza Sociale (INPS) (Instituto Nacional de Segurança Social, Itália) a WS a respeito do indeferimento de um pedido de prestação familiar para períodos durante os quais a mulher e os filhos do interessado residiram no país terceiro de que são nacionais.
Quadro jurídico
Direito da União
Os considerandos 2, 19, 20, 24 e 26 da Diretiva 2011/98 enunciam:
«(2)
O Conselho Europeu reconheceu, na sua reunião extraordinária realizada em Tampere, em 15 e 16 de outubro de 1999, a necessidade de harmonizar as legislações nacionais relativas às condições de admissão e de residência dos nacionais de países terceiros. Neste contexto, declarou em particular que a União Europeia deverá assegurar um tratamento equitativo aos nacionais de países terceiros que residam legalmente no território dos Estados‑Membros, e que uma política de integração mais enérgica deverá ter como objetivo assegurar‑lhes direitos e obrigações comparáveis aos dos cidadãos da União. Para este efeito, o Conselho Europeu solicitou ao Conselho que aprovasse os instrumentos jurídicos com base em propostas da Comissão. A necessidade de realizar os objetivos definidos em Tampere foi reafirmada pelo Programa de Estocolmo, aprovado pelo Conselho Europeu nas suas reuniões de 10 e 11 de dezembro de 2009.
[…]
(19)
Na falta de legislação horizontal da União, os direitos dos nacionais de países terceiros variam consoante a sua nacionalidade e o Estado‑Membro no qual trabalham. A fim de prosseguir o desenvolvimento de uma política de imigração coerente, de reduzir a desigualdade entre os direitos dos cidadãos da União e dos nacionais de países terceiros que trabalham legalmente num Estado‑Membro e de completar o acervo existente em matéria de imigração, é conveniente estabelecer um conjunto de direitos, nomeadamente para especificar em que domínios é que a igualdade de tratamento entre os nacionais de um Estado‑Membro […] e os nacionais de países terceiros que ainda não são residentes de longa duração é garantida. O objetivo dessas disposições consiste em estabelecer condições mínimas de igualdade na União, em reconhecer que esses nacionais de países terceiros contribuem para a economia da União através do seu trabalho e dos seus impostos, e em reduzir a concorrência desleal entre os nacionais de um Estado‑Membro e os trabalhadores de países terceiros resultante de uma eventual exploração destes últimos. Um trabalhador de um país terceiro, na aceção da presente diretiva, sem prejuízo da interpretação do conceito de relação de trabalho constante de outras disposições da legislação da União, deverá ser definido como um nacional de um país terceiro admitido no território de um Estado‑Membro, que nele resida legalmente e que esteja autorizado a nele trabalhar no contexto do exercício de atividades remuneradas, em conformidade com a legislação ou com a prática nacionais.
(20)
Os nacionais de países terceiros que residem e trabalham legalmente nos Estados‑Membros deverão beneficiar pelo menos de um conjunto comum de direitos baseado na igualdade de tratamento em relação aos nacionais do Estado‑Membro de acolhimento, independentemente da finalidade inicial ou do motivo da sua admissão. O direito à igualdade de tratamento nos domínios especificados pela presente diretiva deverá ser garantido não só aos nacionais de países terceiros admitidos num Estado‑Membro para efeitos de trabalho, mas também aos que tenham sido admitidos para outros fins e aos quais tenha sido concedido acesso ao mercado de trabalho desse Estado‑Membro em conformidade com outras disposições da legislação da União ou nacional, incluindo os membros da família de um trabalhador de um país terceiro admitidos no Estado‑Membro em conformidade com a Diretiva 2003/86/CE do Conselho, de 22 de setembro de 2003, relativa ao reagrupamento familiar [(
JO 2003, L 251, p. 12
)] […]
[…]
(24)
Os trabalhadores de países terceiros deverão beneficiar de igualdade de tratamento em matéria de segurança social. Os ramos da segurança social são definidos no Regulamento (CE) n.
o
883/2004 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 29 de abril de 2004, relativo à coordenação dos regimes de segurança social [(
JO 2004, L 166, p. 1
; retificação no
JO 2004, L 200, p. 1
)]. As disposições sobre a igualdade de tratamento em matéria de segurança social constantes da presente diretiva deverão aplicar‑se igualmente aos trabalhadores admitidos num Estado‑Membro vindos diretamente de um país terceiro. No entanto, a presente diretiva não deverá conferir aos trabalhadores de países terceiros mais direitos do que aqueles já previstos na legislação da União em vigor no domínio da segurança social para os nacionais de países terceiros que estejam em situações transfronteiriças. Além disso, a presente diretiva não deverá conceder direitos em relação a situações não abrangidas pelo âmbito da legislação da União, como, por exemplo, em relação a membros da família que residam num país terceiro. A presente diretiva só deverá conferir direitos em relação a membros da família que se juntem a trabalhadores de um país terceiro para residirem num Estado‑Membro com base no reagrupamento familiar ou a membros da família que já residam legalmente nesse Estado‑Membro.
[…]
(26)
O direito da União não limita a competência dos Estados‑Membros para organizarem os respetivos regimes de segurança social. Na falta de harmonização a nível da União, incumbe a cada Estado‑Membro prever as condições em que as prestações de segurança social são concedidas, bem como o montante dessas prestações e o período durante o qual são concedidas. Todavia, ao exercerem essa competência, os Estados‑Membros devem respeitar o disposto no direito da União.»
O artigo 1.
o
da Diretiva 2011/98, com a epígrafe «Objeto», tem a seguinte redação:
«1.   A presente diretiva estabelece:
[…]
b)
Um conjunto comum de direitos para os trabalhadores de países terceiros que residem legalmente num Estado‑Membro, independentemente da finalidade da admissão inicial no território desse Estado‑Membro, com base num tratamento idêntico ao dos nacionais desse Estado‑Membro.
[…]»
O artigo 2.
o
desta diretiva, com a epígrafe «Definições», enuncia:
«Para efeitos da presente diretiva, entende‑se por:
a)
“Nacional de um país terceiro”: qualquer pessoa que não seja um cidadão da União na aceção do n.
o
1 do artigo 20.
o
[TFUE];
b)
“Trabalhador de um país terceiro”: um nacional de um país terceiro admitido no território de um Estado‑Membro, que nele resida legalmente e esteja autorizado a trabalhar nesse Estado‑Membro no contexto do exercício de atividades remuneradas, em conformidade com a legislação ou com a prática nacionais;
c)
“Autorização única”, um título de residência emitido pelas autoridades de um Estado‑Membro que permite a um nacional de um país terceiro residir legalmente no seu território para efeitos de trabalho;
[…]»
O artigo 3.
o
da referida diretiva, sob a epígrafe «Âmbito de aplicação», prevê, no seu n.
o
1:
«A presente diretiva aplica‑se:
[…]
c)
Aos nacionais de países terceiros que tenham sido admitidos num Estado‑Membro para efeitos de trabalho em conformidade com a legislação da União ou nacional.»
Nos termos do artigo 12.
o
da referida diretiva, com a epígrafe «Direito à igualdade de tratamento»:
«1.   Os trabalhadores de países terceiros a que se refere o artigo 3.
o
, n.
o
1, alíneas b) e c), beneficiam de igualdade de tratamento em relação aos nacionais do Estado‑Membro em que residem no que diz respeito:
[…]
e)
Aos ramos da segurança social, definidos no Regulamento [n.
o
883/2004];
[…]
2.   Os Estados‑Membros podem restringir a igualdade de tratamento:
[…]
b)
Limitando os direitos conferidos, ao abrigo do n.
o
1, alínea e), aos trabalhadores de países terceiros, mas não restringindo esses direitos a trabalhadores de países terceiros que estejam ou tenham estado empregados por um período mínimo de seis meses e que estejam registados como desempregados.
Além disso, os Estados‑Membros podem decidir que o disposto no n.
o
1, alínea e), não se aplique, no que se refere às prestações familiares, aos nacionais de países terceiros autorizados a trabalhar num Estado‑Membro por um período não superior a seis meses, aos nacionais de países terceiros admitidos para efeitos de estudos ou aos nacionais de países terceiros autorizados a trabalhar com base num visto;
c)
Ao abrigo do n.
o
1, alínea f), em relação a benefícios fiscais, restringindo a sua aplicação aos casos em que o local de residência registado ou habitual dos membros da família do trabalhador de um país terceiro para os quais se requerem as prestações se situe no território do Estado‑Membro em causa;
[…]»
O artigo 3.
o
, n.
o
1, alínea j), do Regulamento n.
o
883/2004, conforme alterado pelo Regulamento (CE) n.
o
988/2009 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de setembro de 2009 (
JO 2009, L 284, p. 43
) (a seguir «Regulamento n.
o
883/2004»), prevê que este último se aplica a todas as legislações relativas às prestações familiares. Este regulamento não se aplica, segundo o seu artigo 3.
o
, n.
o
5, alínea a), à assistência social e médica.
Direito italiano
Resulta da decisão de reenvio que o decreto legge n. 69 — Norme in materia previdenziale, per il miglioramento delle gestioni degli enti portuali ed altre disposizioni urgenti (Decreto‑Lei n.
o
69, que Aprova Normas em Matéria de Segurança Social, para a Melhoria da Gestão dos Organismos Portuários e Outras Disposições Urgentes), de 13 de março de 1988 (GURI n.
o
61, de 14 de março de 1988), convertido na Lei n.
o
153, de 13 de maio de 1988 (GURI n.
o
112, de 14 de maio de 1988) (a seguir «Lei n.
o
153/1988»), criou o subsídio para o agregado familiar, cujo montante depende do número de filhos com menos de 18 anos que compõem o agregado familiar e dos rendimentos deste (a seguir «subsídio para o agregado familiar»).
O artigo 2.
o
, n.
o
6, da Lei n.
o
153/1988 dispõe:
«O agregado familiar é composto pelos cônjuges, com exclusão do cônjuge efetiva e legalmente separado, e pelos filhos e equiparados […], com idade inferior a 18 anos completos ou, sem limite de idade, se se encontrarem, por motivo de doença ou de deficiência física ou mental, na impossibilidade permanente e absoluta de trabalhar. Podem também fazer parte do agregado familiar, nas mesmas condições que os filhos e equiparados, os irmãos, irmãs e sobrinhos e netos que não tenham completado 18 anos ou, sem limite de idade, se se encontrarem, por motivo de doença ou de deficiência física ou mental, na impossibilidade absoluta e permanente de trabalhar, se forem órfãos de pai e mãe e não tiverem direito a uma pensão de sobrevivência.»
De acordo com o artigo 2.
o
, n.
o
6
bis
, da Lei n.
o
153/1988, não fazem parte do agregado familiar, na aceção desta lei, o cônjuge e os filhos e equiparados do nacional de um país terceiro que não residam no território da República Italiana, salvo se o Estado de que o estrangeiro é nacional reservar um tratamento recíproco aos cidadãos italianos ou tiver celebrado uma convenção internacional em matéria de prestações familiares.
A Diretiva 2011/98 foi transposta para o direito nacional pelo decreto legislativo n. 40 — Attuazione della direttiva 2011/98/UE relativa a una procedura unica di domanda per il rilascio di un permesso unico che consente ai cittadini di Paesi terzi di soggiornare e lavorare nel territorio di uno Stato membro e a un insieme comune di diritti per i lavoratori di Paesi terzi che soggiornano regolarmente in uno Stato membro (Decreto Legislativo n.
o
40, que Procedeu à Transposição da Diretiva 2011/98), de 4 de março de 2014 (GURI n.
o
68, de 22 de março de 2014) (a seguir «Decreto Legislativo n.
o
40/2014»), que instituiu a «autorização única de trabalho».
Litígio no processo principal e questão prejudicial
WS é um nacional de um país terceiro titular de uma autorização para exercer uma atividade assalariada, desde 9 de dezembro de 2011, e de uma autorização única de trabalho, em conformidade com o Decreto Legislativo n.
o
40/2014, desde 28 de dezembro de 2015. Nos períodos compreendidos entre janeiro e junho de 2014 e entre julho de 2014 e junho de 2016, a sua mulher e os seus dois filhos residiram no seu país de origem, o Seri Lanca.
Uma vez que, com fundamento no artigo 2.
o
, n.
o
6
bis
, da Lei n.
o
153/1988, o INPS recusou pagar‑lhe o subsídio para o agregado familiar relativamente a esses períodos, WS intentou uma ação no Tribunale del lavoro di Alessandria (Tribunal do Trabalho de Alexandria, Itália), perante o qual invocou uma violação do artigo 12.
o
da Diretiva 2011/98 e o caráter discriminatório dessa recusa. O referido órgão jurisdicional julgou a ação improcedente.
WS interpôs recurso dessa decisão na Corte d’appello di Torino (Tribunal de Recurso de Turim, Itália), que deu provimento ao recurso por considerar que o artigo 12.
o
da Diretiva 2011/98 não tinha sido transposto para o direito interno e que o artigo 2.
o
, n.
o
6
bis
, da Lei n.
o
153/1988 não era compatível com esta diretiva.
O INPS interpôs recurso no órgão jurisdicional de reenvio, a Corte suprema di cassazione (Supremo Tribunal de Cassação, Itália), e invocou um fundamento único, relativo à aplicação incorreta do artigo 12.
o
da Diretiva 2011/98 e do Decreto Legislativo n.
o
40/2014.
O órgão jurisdicional de reenvio afirma que a solução do litígio no processo principal depende da interpretação do artigo 12.
o
, n.
o
1, alínea e), da Diretiva 2011/98 e da questão de saber se esta disposição implica que os membros da família do nacional de um país terceiro, titular de uma autorização única e beneficiário do direito a receber o subsídio para o agregado familiar previsto no artigo 2.
o
da Lei n.
o
153/1988, integram o cômputo dos membros da família beneficiários desta prestação, ainda que residam fora do território italiano.
A este respeito, o órgão jurisdicional de reenvio esclarece que o agregado familiar referido no artigo 2.
o
da Lei n.
o
153/1988 não só constitui a base de cálculo do subsídio para o agregado familiar como também é o beneficiário deste último, por intermédio do titular do direito à remuneração ou à pensão a que acresce o subsídio. Este último constitui um complemento económico de que beneficiam, nomeadamente, todos os trabalhadores que exercem a sua atividade no território italiano, desde que façam parte de um agregado familiar cujos rendimentos não ultrapassem um determinado limite. Para o período compreendido entre 1 de julho de 2018 e 30 de junho de 2019, o montante máximo desse subsídio era de 137,50 euros por mês, para rendimentos anuais não superiores a 14541,59 euros. O respetivo pagamento é efetuado pelo empregador em simultâneo com a remuneração.
O órgão jurisdicional de reenvio indica igualmente que, na sua jurisprudência, a Corte suprema di cassazione (Supremo Tribunal de Cassação) já teve oportunidade de sublinhar a dupla natureza do subsídio para o agregado familiar. Por um lado, este subsídio, que está associado aos rendimentos de qualquer natureza do agregado familiar e se destina a garantir um rendimento suficiente às famílias que dele carecem, faz parte das prestações de segurança social. Em conformidade com as regras gerais do regime de segurança social em que o referido subsídio se insere, a proteção das famílias dos trabalhadores no ativo é promovida através de um complemento da remuneração relativa ao trabalho efetuado. Financiado pelas contribuições pagas por todos os empregadores, às quais acresce um complemento pago pelo Estado, o subsídio para o agregado familiar é pago pelo empregador, que procede ao respetivo adiantamento e que está autorizado a efetuar uma compensação através da contribuição devida. Por outro lado, este subsídio está abrangido pela assistência social, uma vez que os rendimentos tidos em conta são majorados, se for caso disso, para proteger as pessoas que sofrem de doença ou de deficiência física ou mental ou os menores com dificuldades persistentes em cumprir os seus deveres e as funções próprias da sua idade. Em todo o caso, segundo o órgão jurisdicional de reenvio, trata‑se de uma medida abrangida pelo âmbito de aplicação do artigo 12.
o
, n.
o
1, alínea e), da Diretiva 2011/98.
O órgão jurisdicional de reenvio sublinha que os membros do agregado familiar têm uma importância essencial no regime do subsídio e são considerados seus beneficiários. No entanto, tendo em conta que a lei designa os membros da família que compõem o agregado familiar como os beneficiários de uma prestação económica que o titular da remuneração a que acresce esse subsídio tem direito a receber, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta se o artigo 12.
o
, n.
o
1, alínea e), da Diretiva 2011/98 se opõe a uma disposição como o artigo 2.
o
, n.
o
6
bis
, da Lei n.
o
153/1988. O órgão jurisdicional de reenvio tem nomeadamente uma dúvida a respeito da interpretação desta diretiva à luz dos objetivos enunciados nos seus considerandos 20 e 24.
Foi nestas circunstâncias que a Corte suprema di cassazione (Supremo Tribunal de Cassação) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça a seguinte questão prejudicial:
«O artigo 12.
o
, n.
o
1, alínea e), da Diretiva 2011/98 […] e o princípio da igualdade de tratamento entre titulares da autorização única de residência e de trabalho e nacionais devem ser interpretados no sentido de que se opõem a uma legislação nacional segundo a qual, contrariamente ao disposto para os nacionais do Estado‑Membro, no cômputo dos membros do agregado familiar para efeitos do cálculo do subsídio para o agregado familiar são excluídos os membros da família do trabalhador titular da autorização única e nacional de um país terceiro, caso residam no país terceiro de que são nacionais?»
Quanto à questão prejudicial
Com a sua questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 12.
o
, n.
o
1, alínea e), da Diretiva 2011/98 deve ser interpretado no sentido de que se opõe a uma legislação de um Estado‑Membro nos termos da qual, para efeitos da determinação dos direitos a uma prestação de segurança social, não são tidos em conta os membros da família do titular de uma autorização única, na aceção do artigo 2.
o
, alínea c), desta diretiva, que não residam no território desse Estado‑Membro, mas num país terceiro, ao passo que são tidos em conta os membros da família do nacional do referido Estado‑Membro que residem num país terceiro.
Importa recordar que, como enuncia o considerando 26 da Diretiva 2011/98, o direito da União não restringe as competências conferidas aos Estados‑Membros no âmbito da organização dos seus regimes de segurança social. Na falta de harmonização a nível da União, cabe a cada Estado‑Membro estabelecer as condições em que são concedidas as prestações de segurança social, bem como o valor dessas prestações e o período durante o qual são concedidas. Contudo, ao exercerem essa competência, os Estados‑Membros devem observar o direito da União (v., neste sentido, Acórdão de 5 de outubro de 2010, Elchinov,
C‑173/09
,
EU:C:2010:581
, n.
o
40).
O artigo 12.
o
, n.
o
1, alínea e), desta diretiva, lido em conjugação com o artigo 3.
o
, n.
o
1, alínea c), da mesma diretiva, impõe que os Estados‑Membros façam beneficiar da igualdade de tratamento, no que diz respeito aos ramos da segurança social, como definidos no Regulamento n.
o
883/2004, os nacionais de países terceiros admitidos num Estado‑Membro para aí trabalharem em conformidade com o direito da União ou com o direito nacional. Ora, é esse o caso de um nacional de um país terceiro, titular de uma autorização única, na aceção do artigo 2.
o
, alínea c), da Diretiva 2011/98, uma vez que, ao abrigo desta disposição, essa autorização permite que este nacional resida legalmente no território do Estado‑Membro que a emitiu, para aí trabalhar (v., neste sentido, Acórdão de 21 de junho de 2017, Martinez Silva,
C‑449/16
,
EU:C:2017:485
, n.
o
27).
Contudo, ao abrigo do artigo 12.
o
, n.
o
2, alínea b), primeiro parágrafo, da Diretiva 2011/98, os Estados‑Membros podem limitar os direitos conferidos nos termos do artigo 12.
o
, n.
o
1, alínea e), desta diretiva aos trabalhadores de países terceiros, exceto em relação àqueles que estejam ou tenham estado empregados por um período mínimo de seis meses e que estejam registados como desempregados. Além disso, em conformidade com o artigo 12.
o
, n.
o
2, alínea b), segundo parágrafo, da referida diretiva, os Estados‑Membros podem decidir que o artigo 12.
o
, n.
o
1, alínea e), da mesma, relativo às prestações familiares, não se aplica aos nacionais de países terceiros autorizados a trabalhar no território de um Estado‑Membro por um período não superior a seis meses, aos nacionais de países terceiros admitidos para prosseguirem os seus estudos ou aos nacionais de países terceiros autorizados a trabalhar com base num visto (Acórdão de 21 de junho de 2017, Martinez Silva,
C‑449/16
,
EU:C:2017:485
, n.
o
28).
Assim, à semelhança da Diretiva 2003/109/CE do Conselho, de 25 de novembro de 2003, relativa ao estatuto dos nacionais de países terceiros residentes de longa duração (
JO 2004, L 16, p. 44
), a Diretiva 2011/98 prevê, a favor de certos nacionais de países terceiros, um direito à igualdade de tratamento, que constitui a regra geral, e enumera as derrogações a esse direito que os Estados‑Membros podem estabelecer e que devem ser objeto de interpretação estrita. Por conseguinte, essas derrogações apenas podem ser invocadas se, no Estado‑Membro em causa, as instâncias competentes para a execução desta diretiva tiverem claramente manifestado que pretendiam invocá‑las (Acórdão de 21 de junho de 2017, Martinez Silva,
C‑449/16
,
EU:C:2017:485
, n.
o
29).
A este respeito, há que constatar que não resulta de nenhuma das derrogações aos direitos conferidos pelo artigo 12.
o
, n.
o
1, alínea e), da Diretiva 2011/98, previstas no artigo 12.
o
, n.
o
2, desta última, que os Estados‑Membros possam excluir do direito à igualdade de tratamento o trabalhador titular de uma autorização única cujos membros da família não residam no território do Estado‑Membro em causa, mas num país terceiro. Pelo contrário, resulta da redação clara deste artigo 12.
o
, n.
o
1, alínea e), como recordado no n.
o
24 do presente acórdão, que esse trabalhador deve beneficiar do direito à igualdade de tratamento.
Além disso, enquanto o artigo 12.
o
, n.
o
2, alínea c), da referida diretiva dispõe que os Estados‑Membros podem prever limites à igualdade de tratamento no que respeita aos benefícios fiscais, restringindo a sua aplicação aos casos em que o local de residência registado ou habitual dos membros da família do trabalhador de um país terceiro, para os quais se requerem esses benefícios, se situe no território do Estado‑Membro em causa, tal derrogação não está prevista no que respeita às prestações de segurança social. Assim sendo, afigura‑se que o legislador da União não pretendeu excluir o titular de uma autorização única cujos membros da família não residam no território do Estado‑Membro em causa do direito à igualdade de tratamento previsto pela Diretiva 2011/98 e que precisou os casos em que os Estados‑Membros podem, por esse motivo, restringir esse direito.
Uma vez que o órgão jurisdicional de reenvio tem dúvidas quanto à interpretação do artigo 12.
o
, n.
o
1, alínea e), da Diretiva 2011/98 à luz dos considerandos 20 e 24 da mesma, importa observar que o considerando 20 da Diretiva 2011/98 enuncia que o direito à igualdade de tratamento deve ser garantido não só aos nacionais de países terceiros admitidos num Estado‑Membro para efeitos de trabalho mas também aos que aí foram admitidos para outros fins, incluindo os membros da família em conformidade com a Diretiva 2003/86, e aos quais, em seguida, tenha sido concedido acesso ao mercado de trabalho desse Estado‑Membro em conformidade com outras disposições do direito da União ou nacional.
Todavia, há que salientar, por um lado, que resulta da redação do considerando 20 da Diretiva 2011/98 que este, ao evocar uma lista de nacionais de países terceiros que foram admitidos para fins diferentes do trabalho e aos quais, posteriormente, tenha sido concedido acesso ao mercado de trabalho desse Estado‑Membro em conformidade com outras disposições do direito da União ou nacional, visa, nomeadamente, como salientou, em substância, o advogado‑geral no n.
o
53 das suas conclusões, a situação em que os membros da família de um trabalhador nacional de um país terceiro, titular de uma autorização única, beneficiam diretamente do direito à igualdade de tratamento previsto no artigo 12.
o
dessa diretiva. Com efeito, este direito é conferido a essas pessoas na sua qualidade própria de trabalhadores, ainda que a sua chegada ao Estado‑Membro de acolhimento se tenha devido ao facto de serem membros da família de um trabalhador nacional de um país terceiro.
Por outro lado, quanto ao considerando 24 da Diretiva 2011/98, há que constatar que este se destina, nomeadamente, a precisar que, além da igualdade de tratamento em relação aos nacionais do Estado‑Membro de acolhimento, esta diretiva não concede, por si só, direitos em matéria de segurança social aos nacionais de países terceiros titulares de uma autorização única. Por conseguinte, como salientou o advogado‑geral no n.
o
55 das suas conclusões, esta diretiva não impõe, por si só, aos Estados‑Membros o pagamento de prestações de segurança social aos membros da família que não residam no Estado‑Membro de acolhimento. Em todo o caso, há que observar que o conteúdo deste considerando e, em especial, do seu último período, não foi retomado em nenhuma das disposições da referida diretiva.
Ora, o preâmbulo de um ato da União não tem valor jurídico vinculativo e não pode ser invocado para derrogar as próprias disposições do ato em causa nem para interpretar essas disposições em sentido manifestamente contrário à sua letra (v., neste sentido, Acórdãos de 19 de novembro de 1998, Nilsson e o.,
C‑162/97
,
EU:C:1998:554
, n.
o
54, e de 19 de dezembro de 2019, Puppinck e o./Comissão,
C‑418/18 P
,
EU:C:2019:1113
, n.
o
76).
Por conseguinte, não pode decorrer destes considerandos que a Diretiva 2011/98 deve ser interpretada no sentido de que o titular de uma autorização única cujos membros da família não residam no território do Estado‑Membro em causa, mas num país terceiro, está excluído do direito à igualdade de tratamento previsto por esta diretiva.
Por outro lado, uma vez que o INPS e o Governo italiano alegam que a não atribuição deste direito ao titular de uma autorização única cujos membros da família não residam no território do Estado‑Membro em causa é conforme com o objetivo de integração prosseguido pela Diretiva 2011/98, dado que a integração pressupõe uma presença nesse território, há que constatar, como salientou o advogado‑geral nos n.
os
62 e 63 das suas conclusões, que resulta nomeadamente dos considerandos 2, 19 e 20, bem como do artigo 1.
o
, n.
o
1, alínea b), desta diretiva, que a mesma visa favorecer a integração dos nacionais de países terceiros, garantindo‑lhes um tratamento equitativo através do estabelecimento de um conjunto comum de direitos baseado na igualdade de tratamento em relação aos nacionais do Estado‑Membro de acolhimento. O objetivo prosseguido pela referida diretiva consiste igualmente em estabelecer condições mínimas de igualdade na União, em reconhecer que esses nacionais de países terceiros contribuem para a economia da União através do seu trabalho e dos seus impostos, e em reduzir a concorrência desleal entre os nacionais de um Estado‑Membro e os nacionais de países terceiros resultante de uma eventual exploração destes últimos.
Daqui resulta que, contrariamente ao alegado pelo INPS e pelo Governo italiano, o facto de não atribuir o direito à igualdade de tratamento ao titular de uma autorização única, quando os membros da sua família não residam, durante um período que pode ser temporário, como demonstram os factos do processo principal, no território do Estado‑Membro em causa, não pode ser considerado conforme com esses objetivos.
O INPS e o Governo italiano alegam igualmente que a não atribuição do direito à igualdade de tratamento previsto pela Diretiva 2011/98 ao titular de uma autorização única cujos membros da família não residam no território do Estado‑Membro em causa é confirmada pelo artigo 1.
o
do Regulamento (UE) n.
o
1231/2010 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 24 de novembro de 2010, que torna extensivos o Regulamento (CE) n.
o
883/2004 e o Regulamento (CE) n.
o
987/2009 aos nacionais de países terceiros que ainda não estejam abrangidos por esses regulamentos por razões exclusivas de nacionalidade (
JO 2010, L 344, p. 1
), que prevê que o Regulamento n.
o
883/2004 e o Regulamento (CE) n.
o
987/2009 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de setembro de 2009, que estabelece as modalidades de aplicação do Regulamento (CE) n.
o
883/2004 (
JO 2009, L 284, p. 1
), são aplicáveis aos nacionais de países terceiros ainda não abrangidos por esses regulamentos por razões exclusivas de nacionalidade, bem como aos seus familiares e sobreviventes, desde que tenham residência legal num Estado‑Membro e se encontrem numa situação cujos elementos não envolvam apenas um Estado‑Membro.
Todavia, como salientou, no essencial, o advogado‑geral nos n.
os
58 e 59 das suas conclusões, embora o artigo 1.
o
do Regulamento n.
o
1231/2010 tenha por objetivo criar um direito à igualdade de tratamento expressamente a favor dos membros da família de um nacional de um país terceiro que residam no território de um Estado‑Membro e que se encontrem numa situação abrangida por este regulamento, não se pode de modo algum deduzir daí que o legislador da União tenha pretendido excluir do direito à igualdade de tratamento previsto na Diretiva 2011/98 o titular de uma autorização única cujos membros da família não residam no território do Estado‑Membro em causa.
Ao contrário do que sustentam o INPS e o Governo italiano, tal exclusão também não pode ter fundamento apenas no facto de, tratando‑se de nacionais de países terceiros residentes de longa duração, que beneficiam de um estatuto privilegiado, a Diretiva 2003/109 prever, no seu artigo 11.
o
, n.
o
2, a possibilidade de os Estados‑Membros restringirem a igualdade de tratamento, no que respeita à segurança social, aos casos em que o local de residência legal ou habitual dos membros da família se situe no seu território. Com efeito, como resulta do n.
o
26 do presente acórdão, as derrogações ao direito à igualdade de tratamento previsto na Diretiva 2011/98 devem ser interpretadas de forma estrita. Ora, a derrogação prevista no artigo 11.
o
, n.
o
2, da Diretiva 2003/109 não se encontra prevista pela Diretiva 2011/98. Daqui decorre que não se pode aceitar que as derrogações previstas na Diretiva 2011/98 sejam interpretadas de modo a incluir uma derrogação adicional apenas pelo facto de a mesma figurar noutro ato de direito derivado.
Assim sendo, sem prejuízo das derrogações permitidas pelo artigo 12.
o
, n.
o
2, alínea b), da Diretiva 2011/98, um Estado‑Membro não pode recusar ou reduzir o benefício de uma prestação de segurança social ao titular de uma autorização única, com o fundamento de que os membros da sua família, ou alguns deles, não residem no seu território, mas num país terceiro, ao passo que concede esse benefício aos seus nacionais independentemente do local de residência dos membros da sua família.
No que diz respeito ao processo principal, importa constatar, em primeiro lugar, que o próprio órgão jurisdicional de reenvio afirma que o subsídio para o agregado familiar tem, nomeadamente, a natureza de uma prestação de segurança social que é abrangida pelo âmbito de aplicação do artigo 12.
o
, n.
o
1, alínea e), da Diretiva 2011/98. Com efeito, de acordo com as indicações dadas por este órgão jurisdicional, trata‑se de uma prestação pecuniária que é concedida independentemente de qualquer apreciação individual e discricionária das necessidades pessoais do requerente, com base numa situação definida na lei, e que visa compensar os encargos familiares. Essa prestação constitui uma prestação de segurança social que faz parte das prestações familiares previstas no artigo 3.
o
, n.
o
1, alínea j), do Regulamento n.
o
883/2004 (v., a este respeito, Acórdão de 21 de junho de 2017, Martinez Silva,
C‑449/16
,
EU:C:2017:485
, n.
os
20 a 25).
Em segundo lugar, o mesmo órgão jurisdicional refere que o agregado familiar constitui a base de cálculo do montante deste subsídio. O INPS e o Governo italiano sustentam, a este respeito, que o facto de os membros da família que não residem no território da República Italiana não serem tomados em consideração só afeta esse montante, sendo este de zero, como o INPS precisou na audiência, se todos os membros da família residirem fora do território nacional.
Ora, há que observar que tanto o não pagamento do subsídio para o agregado familiar como a redução do respetivo montante, consoante todos os membros da família ou alguns deles não residam no território da República Italiana, são contrários ao direito à igualdade de tratamento prevista no artigo 12.
o
, n.
o
1, alínea e), da Diretiva 2011/98, uma vez que constituem uma diferença de tratamento entre os titulares de uma autorização única e os nacionais italianos.
Contrariamente ao que igualmente sustenta o INPS, essa diferença de tratamento não pode ser justificada pelo facto de os titulares de uma autorização única e os nacionais do Estado‑Membro de acolhimento se encontrarem numa situação diferente em razão das suas respetivas ligações a esse Estado, uma vez que tal justificação é contrária ao artigo 12.
o
, n.
o
1, alínea e), da Diretiva 2011/98, que, em conformidade com os objetivos desta última recordados no n.
o
34 do presente acórdão, impõe uma igualdade de tratamento entre aqueles no domínio da segurança social.
De igual modo, como decorre de jurisprudência constante, as eventuais dificuldades de fiscalização da situação dos beneficiários no que respeita aos requisitos de atribuição do subsídio para o agregado familiar quando os membros da família não residam no território do Estado‑Membro em causa, invocadas pelo INPS e pelo Governo italiano, não podem justificar uma diferença de tratamento (v., por analogia, Acórdão de 26 de maio de 2016, Kohll e Kohll‑Schlesser,
C‑300/15
,
EU:C:2016:361
, n.
o
59 e jurisprudência referida).
Em terceiro lugar, o órgão jurisdicional de reenvio sublinha que, segundo o direito nacional, se considera que os membros do agregado familiar são beneficiários do subsídio para o agregado familiar. No entanto, o benefício deste subsídio não pode ser recusado por esse motivo ao titular de uma autorização única cujos membros da família não residam no território da República Italiana. Com efeito, embora os membros do agregado familiar beneficiem do referido subsídio, o que constitui o objeto propriamente dito de uma prestação familiar, resulta das indicações fornecidas por esse órgão jurisdicional, expostas nos n.
os
18 e 19 do presente acórdão, que é ao trabalhador ou ao pensionista, igualmente membro do agregado familiar, que é pago o referido subsídio.
Daqui resulta que o artigo 12.
o
, n.
o
1, alínea e), da Diretiva 2011/98 se opõe a uma disposição como o artigo 2.
o
, n.
o
6
bis
, da Lei n.
o
153/1988, nos termos da qual não fazem parte do agregado familiar, na aceção desta lei, o cônjuge e os filhos e equiparados do nacional de um país terceiro que não residam no território da República Italiana, salvo se o Estado de que o estrangeiro é nacional reservar um tratamento recíproco aos cidadãos italianos ou tiver celebrado uma convenção internacional em matéria de prestações familiares.
Em face do exposto, há que responder à questão submetida que o artigo 12.
o
, n.
o
1, alínea e), da Diretiva 2011/98 deve ser interpretado no sentido de que se opõe a uma legislação de um Estado‑Membro nos termos da qual, para efeitos da determinação dos direitos a uma prestação de segurança social, não são tidos em conta os membros da família do titular de uma autorização única, na aceção do artigo 2.
o
, alínea c), desta diretiva, que não residam no território desse Estado‑Membro, mas num país terceiro, ao passo que são tidos em conta os membros da família do nacional do referido Estado‑Membro que residem num país terceiro.
Quanto às despesas
Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efetuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Quinta Secção) declara:

O artigo 12.
o
, n.
o
1, alínea e), da Diretiva 2011/98/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de dezembro de 2011, relativa a um procedimento de pedido único de concessão de uma autorização única para os nacionais de países terceiros residirem e trabalharem no território de um Estado‑Membro e a um conjunto comum de direitos para os trabalhadores de países terceiros que residem legalmente num Estado‑Membro, deve ser interpretado no sentido de que se opõe a uma legislação de um Estado‑Membro nos termos da qual, para efeitos da determinação dos direitos a uma prestação de segurança social, não são tidos em conta os membros da família do titular de uma autorização única, na aceção do artigo 2.
o
, alínea c), desta diretiva, que não residam no território desse Estado‑Membro, mas num país terceiro, ao passo que são tidos em conta os membros da família do nacional do referido Estado‑Membro que residem num país terceiro.

Assinaturas
(
*1
)	Língua do processo: italiano.