CELEX: 62018CJ0385
Προδικαστική παραπομπή
Κρατικές ενισχύσεις
Έννοια
Προβληματική δημόσια σιδηροδρομική επιχείρηση
Μέτρα ενίσχυσης
Χορήγηση οικονομικής ενίσχυσης
Σκοπός
Συνέχιση των δραστηριοτήτων της δημόσιας σιδηροδρομικής επιχείρησης
Χορήγηση χρηματικού ποσού και συμμετοχή στο κεφάλαιο αυτής της δημόσιας επιχείρησης
Μεταβίβαση στο κεφάλαιο άλλης δημόσιας επιχείρησης
Κριτήριο του ιδιώτη επενδυτή
Υποχρέωση προηγούμενης κοινοποίησης των νέων ενισχύσεων

Η αίτηση προδικαστικής αποφάσεως αφορά την ερμηνεία του άρθρου 107 ΣΛΕΕ και του άρθρου 108, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ.
Η αίτηση αυτή υποβλήθηκε στο πλαίσιο ένδικης διαφοράς μεταξύ, αφενός, της Arriva Italia Srl, της Ferrotramviaria SpA και της Consorzio Trasporti Aziende Pugliesi (CO.TRA.P) (στο εξής: Arriva Italia κ.λπ.) και, αφετέρου, του Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti (Υπουργείου Υποδομών και Μεταφορών, Ιταλία), με αντικείμενο τη μεταβίβαση, από το Υπουργείο, της κατά 100 % συμμετοχής του στο κεφάλαιο της Ferrovie del Sud Est e Servizi Automobilistici Srl a socio unico (στο εξής: FSE) προς τη Ferrovie dello Stato Italiane SpA (στο εξής: FSI).
Το νομικό πλαίσιο
Το δίκαιο της Ένωσης
Το σημείο 188 της ανακοίνωσης της Ευρωπαϊκής Επιτροπής σχετικά με την έννοια της κρατικής ενίσχυσης όπως αναφέρεται στο άρθρο 107 παράγραφος 1 της [ΣΛΕΕ] (
ΕΕ 2016, C 262, σ. 1
, στο εξής: ανακοίνωση του 2016) προβλέπει τα εξής:
«Το γεγονός ότι οι αρχές αναθέτουν μια δημόσια υπηρεσία σε έναν εσωτερικό πάροχο (ακόμη και αν είχαν την ελευθερία να αναθέσουν την υπηρεσία αυτή σε τρίτους) δεν αποκλείει ενδεχόμενη νόθευση του ανταγωνισμού. Ωστόσο, μια πιθανή νόθευση του ανταγωνισμού αποκλείεται εφόσον πληρούνται σωρευτικά οι ακόλουθες προϋποθέσεις:
α)
μια υπηρεσία υπόκειται σε νόμιμο μονοπώλιο (που συστάθηκε σύμφωνα με το δίκαιο της ΕΕ) […]
β)
το νόμιμο μονοπώλιο δεν αποκλείει μόνο τον ανταγωνισμό στην αγορά, αλλά και για την αγορά, υπό την έννοια ότι αποκλείει κάθε δυνατό ανταγωνιστή από το να καταστεί ο αποκλειστικός πάροχος της εν λόγω υπηρεσίας […]
γ)
η υπηρεσία δεν βρίσκεται σε ανταγωνισμό με άλλες υπηρεσίες· και
δ)
εάν ο πάροχος της υπηρεσίας δραστηριοποιείται σε μια άλλη αγορά (είτε γεωγραφική αγορά είτε αγορά προϊόντος) ανοικτή στον ανταγωνισμό, η διεπιδότηση πρέπει να αποκλείεται. Αυτό προϋποθέτει ότι χρησιμοποιούνται ξεχωριστοί λογαριασμοί, κατανέμονται δαπάνες και έσοδα με τον κατάλληλο τρόπο και η δημόσια χρηματοδότηση που παρέχεται για την υπηρεσία και υπόκειται στο νομικό μονοπώλιο δεν μπορεί να ωφελήσει άλλες δραστηριότητες.»
Τα σημεία 211 και 212 της ανακοίνωσης του 2016 έχουν ως εξής:
«211.
Υπάρχουν περιπτώσεις στις οποίες ορισμένες υποδομές δεν αντιμετωπίζουν άμεσο ανταγωνισμό από άλλες υποδομές του ίδιου τύπου ή άλλες υποδομές διαφορετικού τύπου που προσφέρουν υπηρεσίες με σημαντικό βαθμό υποκατάστασης, ή άμεσα με τις εν λόγω υπηρεσίες […]. Η απουσία άμεσου ανταγωνισμού μεταξύ υποδομών είναι πιθανότερη στην περίπτωση υποδομών δικτύου με ευρεία γεωγραφική κάλυψη […] που αποτελούν φυσικά μονοπώλια, δηλαδή για τις οποίες θα ήταν οικονομικά ασύμφορη η δημιουργία δεύτερης τέτοιας υποδομής. Ομοίως, μπορεί να υπάρχουν τομείς στους οποίους η ιδιωτική χρηματοδότηση για την κατασκευή υποδομών είναι αμελητέα […]. Η Επιτροπή θεωρεί ότι ο επηρεασμός των συναλλαγών μεταξύ των κρατών μελών ή η στρέβλωση του ανταγωνισμού αποκλείεται κανονικά σε σχέση με την κατασκευή υποδομών στις περιπτώσεις όπου ταυτόχρονα i) μια υποδομή συνήθως δεν αντιμετωπίζει άμεσο ανταγωνισμό, ii) η ιδιωτική χρηματοδότηση είναι αμελητέα στον εν λόγω τομέα και στο οικείο κράτος μέλος και iii) η υποδομή δεν είναι σχεδιασμένη να ευνοεί επιλεκτικά μια συγκεκριμένη επιχείρηση ή κλάδο αλλά παρέχει οφέλη για την κοινωνία στο σύνολό της.
212.
Προκειμένου το σύνολο της δημόσιας χρηματοδότησης ενός συγκεκριμένου έργου να μην εμπίπτει στους κανόνες περί κρατικών ενισχύσεων, τα κράτη μέλη πρέπει να διασφαλίσουν ότι η χρηματοδότηση που παρέχεται για την κατασκευή των υποδομών στις περιπτώσεις που αναφέρονται στο σημείο 211 δεν μπορεί να χρησιμοποιηθεί για διεπιδότηση ή για έμμεση επιδότηση άλλων οικονομικών δραστηριοτήτων, συμπεριλαμβανομένης της λειτουργίας της υποδομής. […]»
Το σημείο 219 της ανακοίνωσης του 2016 προβλέπει τα εξής:
«Ενώ η λειτουργία της σιδηροδρομικής υποδομής […] μπορεί να αποτελεί οικονομική δραστηριότητα […], η κατασκευή της σιδηροδρομικής υποδομής η οποία διατίθεται σε δυνητικούς χρήστες με ισότιμους και άνευ διακρίσεων όρους –σε αντίθεση με τη λειτουργία της υποδομής– συνήθως πληροί τις προϋποθέσεις που ορίζονται στο σημείο 211 και, επομένως, η χρηματοδότησή της τυπικά δεν επηρεάζει τις εμπορικές συναλλαγές μεταξύ των κρατών μελών ούτε νοθεύει τον ανταγωνισμό. […]
(*) [Επίσημη υποσημείωση] Η παρατήρηση αυτή ισχύει με την επιφύλαξη του ερωτήματος κατά πόσον τυχόν πλεονέκτημα που χορηγείται στον φορέα εκμετάλλευσης της υποδομής από το κράτος συνιστά κρατική ενίσχυση. Για παράδειγμα, εάν η λειτουργία της υποδομής υπόκειται σε νομικό μονοπώλιο και έχει αποκλειστεί ο ανταγωνισμός για την αγορά λειτουργίας της υποδομής, ένα πλεονέκτημα που παρέχεται από το κράτος στον φορέα εκμετάλλευσης της υποδομής δεν μπορεί να νοθεύσει τον ανταγωνισμό και ως εκ τούτου, δεν συνιστά κρατική ενίσχυση. […] Όπως εξηγείται στο σημείο 188, αν ο ιδιοκτήτης ή ο φορέας εκμετάλλευσης δραστηριοποιείται σε άλλη απελευθερωμένη αγορά, θα πρέπει, προκειμένου να αποφευχθεί η διεπιδότηση, να διατηρεί ξεχωριστούς λογαριασμούς, να επιμερίζει τις δαπάνες και τα έσοδα με τον κατάλληλο τρόπο και να διασφαλίζει ότι η δημόσια χρηματοδότηση δεν στηρίζει άλλες δραστηριότητες.»
Το ιταλικό δίκαιο
Το άρθρο 1, παράγραφος 867, του legge 28 dicembre 2015, n. 208 – Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriannuale dello Stato (legge di stabilità 2016) [νόμου 208, για την κατάρτιση του ετήσιου και του πολυετούς κρατικού προϋπολογισμού (νόμος του 2016 περί σταθερότητας)], της 28ης Δεκεμβρίου 2015 (τακτικό συμπλήρωμα στην GURI αριθ. 15, της 20ής Ιανουαρίου 2016, στο εξής: νόμος του 2016 περί σταθερότητας), προέβλεπε τη θέση της FSE υπό αναγκαστική διαχείριση, λαμβανομένης υπόψη της «δυσχερούς οικονομικής κατάστασής» της. Τούτο επρόκειτο να υλοποιηθεί με απόφαση του Υπουργείου Υποδομών και Μεταφορών.
Η δεύτερη και η πέμπτη περίοδος του άρθρου 1, παράγραφος 867, του νόμου του 2016 περί σταθερότητας επέβαλλαν στον αρμόδιο για την αναγκαστική διαχείριση της FSE ειδικό επίτροπο, αφενός, να «εκπονήσει επιχειρηματικό σχέδιο εξυγίανσης» με σκοπό τη μείωση του κόστους λειτουργίας της και, αφετέρου, να υποβάλει στον Υπουργό Υποδομών και Μεταφορών προτάσεις προκειμένου η FSE να μεταβιβασθεί ή να εκποιηθεί σύμφωνα με τα κριτήρια και τις διαδικασίες που καθορίζονται με απόφαση του εν λόγω υπουργού. Επιπλέον, η έκτη και τελευταία περίοδος του άρθρου 1, παράγραφος 867, του νόμου του 2016 περί σταθερότητας προέβλεπε ότι, εν αναμονή της εφαρμογής του ως άνω σχεδίου εξυγίανσης, εγκρινόταν δαπάνη ύψους 70 εκατομμυρίων ευρώ για το 2016, «για τον σκοπό της διασφάλισης της συνέχισης της λειτουργίας της [FSE]».
Κατ’ εφαρμογή της διάταξης αυτής του νόμου περί σταθερότητας του 2016, ο Υπουργός Υποδομών και Μεταφορών εξέδωσε την απόφαση αριθ. 9 της 12ης Ιανουαρίου 2016 (στο εξής: απόφαση της 12ης Ιανουαρίου 2016), η οποία προέβλεπε τη θέση της FSE υπό αναγκαστική διαχείριση. Κατά το άρθρο 6 της απόφασης αυτής, το ποσό των 70 εκατομμυρίων ευρώ που χορηγήθηκε στην FSE δυνάμει του άρθρου 1, παράγραφος 867, του νόμου του 2016 περί σταθερότητας προοριζόταν για την προοδευτική αύξηση κεφαλαίου της FSE και μπορούσε να χρησιμοποιηθεί από τον ειδικό επίτροπο χωρίς την άδεια του μετέχοντος στην εταιρία Δημοσίου «προκειμένου να διασφαλισθεί το αδιάλειπτο και η τακτικότητα της υπηρεσίας κοινής ωφέλειας που παρείχε η εταιρία».
Με την απόφαση 264 της 4ης Αυγούστου 2016 (στο εξής: απόφαση της 4ης Αυγούστου 2016), και εκτιμώντας ότι η αρνητική καθαρή θέση της FSE ανερχόταν σε 200 εκατομμύρια ευρώ, ο Υπουργός Υποδομών και Μεταφορών αποφάσισε να μεταβιβάσει στην FSI το σύνολο της συμμετοχής του υπουργείου του στο κεφάλαιο της FSE.
Κατά την υπουργική απόφαση της 4ης Αυγούστου 2016, ο αγοραστής της FSE επελέγη με βάση τα κριτήρια που απαριθμούνται στο άρθρο 1, παράγραφος 1, της απόφασης αυτής, δηλαδή: α) την «αποδοτικότητα των δημόσιων συμμετοχών στο πλαίσιο αναδιοργάνωσης εντός μίας ενιαίας οικονομικής οντότητας υπό τον ίδιο ιδιοκτήτη [Δημόσιο]», β) την «καταλληλότητα του νέου ιδιοκτήτη από άποψη επιχειρηματική και περιουσιακή, ώστε να διασφαλίζει τη συνέχιση της απασχόλησης και της παροχής των υπηρεσιών και να εμπνέει εμπιστοσύνη στους πιστωτές […]» και γ) την «εξυγίανση της εταιρίας, λαμβανομένης υπόψη της αρνητικής καθαρής θέσης της [FSE]».
Κατά το άρθρο 2, παράγραφος 2, της υπουργικής απόφασης της 4ης Αυγούστου 2016, η μεταβίβαση έπρεπε να πραγματοποιηθεί χωρίς καμία αντιπαροχή, υπό την επιφύλαξη της επίσημης δέσμευσης της FSI να αναστρέψει την ελλειμματική κατάσταση της FSE εντός των νομίμων προθεσμιών. Το άρθρο 2, παράγραφος 3, της υπουργικής απόφασης αυτής προέβλεπε ότι η μεταβίβαση δεν έθιγε το δικαίωμα της FSE να χρησιμοποιεί το κονδύλι των 70 εκατομμυρίων ευρώ που προβλεπόταν από το άρθρο 1, παράγραφος 867, του νόμου του 2016 περί σταθερότητας, προκειμένου να επιτευχθούν οι προβλεπόμενοι από τον νόμο αυτόν σκοποί. Επιπλέον, από το άρθρο 2, παράγραφος 4, της ίδιας υπουργικής απόφασης προκύπτει ότι η μεταβίβαση μπορούσε να πραγματοποιηθεί μόνο μετά από απόφαση της Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (Αρχής Προστασίας του Ανταγωνισμού και της Αγοράς, Ιταλία, στο εξής: AGCM) περί μη κινήσεως διαδικασίας έρευνας όσον αφορά την πράξη συγκέντρωσης μεταξύ της FSI και της FSE ή περί έγκρισης της εν λόγω συγκέντρωσης.
Μετά τη μεταβίβαση στην FSI της συμμετοχής στο κεφάλαιο της FSE, το άρθρο 47, παράγραφος 7, της decreto-legge 24 aprile 2017, n. 50 – Disposizioni urgenti in materia finanziaria, iniziative a favore degli enti territoriali, ulteriori interventi per le zone colpite da eventi sismici e misure per lo sviluppo (πράξης νομοθετικού περιεχομένου αριθ. 50 ‐ Επείγουσες διατάξεις για χρηματοοικονομικά θέματα, πρωτοβουλίες υπέρ τοπικών αρχών, περαιτέρω παρεμβάσεις στις σεισμόπληκτες περιοχές και αναπτυξιακά μέτρα), της 24ης Απριλίου 2017 (τακτικό συμπλήρωμα στην GURI αριθ. 95, της 24ης Απριλίου 2017, στο εξής: πράξη νομοθετικού περιεχομένου 50/2017), κυρωθείσας, κατόπιν τροποποιήσεως, με τον νόμο 96, της 21ης Ιουνίου 2017 (τακτικό συμπλήρωμα στην GURI αριθ. 31, της 23ης Ιουνίου 2017), τροποποίησε την έκτη περίοδο του άρθρου 1, παράγραφος 867, του νόμου του 2016 περί σταθερότητας, αντικαθιστώντας την με το ακόλουθο κείμενο:
«Με την επιφύλαξη των προβλεπόμενων στην παρούσα παράγραφο υποχρεώσεων, εγκρίνεται η δαπάνη ύψους 70 εκατομμυρίων ευρώ για το έτος 2016. Οι σχετικοί πόροι μεταβιβάζονται στο ενεργητικό της [FSE] για να διατεθούν, σύμφωνα με τη σχετική νομοθεσία της Ευρωπαϊκής Ένωσης και στο πλαίσιο του σχεδίου εξυγίανσης της εταιρίας, αποκλειστικά και μόνο για την κάλυψη των υποχρεώσεων, ακόμη και προγενέστερων, και των οικονομικών αναγκών του τομέα υποδομών. Δεν θίγονται οι πράξεις, τα μέτρα και οι ενέργειες που έχουν ήδη υλοποιηθεί δυνάμει της [αποφάσεως της 4ης Αυγούστου 2016] […]».
Η διαφορά της κύριας δίκης και τα προδικαστικά ερωτήματα
Κατά την ημερομηνία κατά την οποία η FSE τέθηκε υπό αναγκαστική διαχείριση, της είχαν ανατεθεί από την Περιφέρεια της Απουλίας (Ιταλία) η εκμετάλλευση και η συντήρηση μιας τοπικής σιδηροδρομικής υποδομής έκτασης 474 χιλιομέτρων, οι υπηρεσίες δημόσιας σιδηροδρομικής μεταφοράς επιβατών καθώς και συμπληρωματικές υπηρεσίες και/ή υπηρεσίες υποκατάστασης οδικών μεταφορών.
Η FSI, η οποία ανήκει εξ ολοκλήρου στο Υπουργείο Οικονομίας και Οικονομικών, είναι η εταιρία χαρτοφυλακίου ενός ομίλου που δραστηριοποιείται στον τομέα των σιδηροδρομικών μεταφορών εμπορευμάτων και επιβατών, με τη συνδρομή της θυγατρικής της, Trenitalia SpA, η οποία αποτελεί την κυριότερη ιταλική σιδηροδρομική επιχείρηση και στην οποία έχει ανατεθεί η εκμετάλλευση του εθνικού σιδηροδρομικού δικτύου της Rete Ferroviaria Italiana SpA, η οποία ανήκει στον ίδιο όμιλο.
Στις 24 Οκτωβρίου 2016, οι Arriva Italia κ.λπ., οι οποίες δραστηριοποιούνται στον τομέα των δημόσιων, σιδηροδρομικών ή οδικών μεταφορών και είχαν ενημερώσει προηγουμένως τον ειδικό επίτροπο για το ενδιαφέρον τους να αποκτήσουν την FSE, άσκησαν προσφυγή ενώπιον του Tribunale amministrativo regionale del Lazio (διοικητικού πρωτοδικείου της περιφέρειας του Λατίου, Ιταλία), με αίτημα την ακύρωση της απόφασης της 4ης Αυγούστου 2016, η οποία προέβλεπε τη μεταβίβαση στην FSI του συνόλου της συμμετοχής του Υπουργείου Υποδομών και Μεταφορών στο κεφάλαιο της FSE.
Προς στήριξη της προσφυγής αυτής, οι προσφεύγουσες προέβαλαν, μεταξύ άλλων, ότι το κονδύλι των 70 εκατομμυρίων ευρώ και η μεταβίβαση στην FSI του συνόλου της συμμετοχής του Υπουργείου Υποδομών και Μεταφορών στο κεφάλαιο της FSE (στο εξής, από κοινού: επίμαχα μέτρα) συνιστούσαν κρατική ενίσχυση, καθώς και ότι το ιταλικό Δημόσιο παρέβη το άρθρο 108, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ, παραλείποντας να κοινοποιήσει τα μέτρα αυτά στην Επιτροπή και εφαρμόζοντάς τα.
Στις 26 Οκτωβρίου 2016, η AGCM επέστησε την προσοχή της Ιταλικής Κυβέρνησης στο σχέδιο μεταβίβασης προς την FSI της κατά 100 % συμμετοχής του Υπουργείου Υποδομών και Μεταφορών στο κεφάλαιο της FSE, καθώς και στο κονδύλι των 70 εκατομμυρίων ευρώ (στο εξής: κοινοποίηση της AGCM). Η σχετική κοινοποίηση οφειλόταν στο γεγονός ότι, κατά την AGCM, καθένα από τα επίμαχα μέτρα μπορούσε να συνιστά κρατική ενίσχυση.
Στις 21 Νοεμβρίου 2016, η AGCM αποφάσισε να μην κινήσει διαδικασία έρευνας σε σχέση με την πράξη συγκέντρωσης μεταξύ της FSI και της FSE, δεδομένου ότι, κατά την άποψή της, μια τέτοια συγκέντρωση δεν συνεπαγόταν τη δημιουργία ή την ενίσχυση δεσπόζουσας θέσης που θα μπορούσε να εξαλείψει ή να μειώσει ουσιωδώς και σε διαρκή βάση τον ανταγωνισμό στις σχετικές αγορές.
Με υπόμνημα της 28ης Νοεμβρίου 2016, ο Υπουργός Υποδομών και Μεταφορών επιβεβαίωσε ότι έλαβε γνώση της συνδρομής των δύο προϋποθέσεων από τις οποίες είχε εξαρτηθεί η μεταβίβαση στην FSI του συνόλου της συμμετοχής που κατείχε το υπουργείο στο κεφάλαιο της FSE, δηλαδή ότι η AGCM είχε αποφασίσει να μην κινήσει διαδικασία έρευνας όσον αφορά την πράξη συγκέντρωσης μεταξύ της FSI και της FSE και ότι η FSI είχε δεσμευθεί να αναστρέψει την ελλειμματική κατάσταση της FSE εντός των νομίμων προθεσμιών. Την ίδια ημέρα, πραγματοποιήθηκε με συμβολαιογραφική πράξη η μεταβίβαση στην FSI της συμμετοχής στο κεφάλαιο της FSE.
Το υπουργικό υπόμνημα της 28ης Νοεμβρίου 2016 διευκρίνιζε ότι το κονδύλι των 70 εκατομμυρίων ευρώ που είχε χορηγηθεί δυνάμει του άρθρου 1, παράγραφος 867, του νόμου περί σταθερότητας του 2016 «[έπρεπε] να διατεθεί – και να χρησιμοποιηθεί αποκλειστικά– για την κάλυψη των οικονομικών αναγκών των σιδηροδρομικών υποδομών της [FSE], σύμφωνα με τη νομοθεσία της Ένωσης».
Τον Ιανουάριο του 2017, η FSE κατέθεσε αίτηση στο Tribunale di Bari (πρωτοδικείο του Μπάρι, Ιταλία), με την οποία ζήτησε να υπαχθεί στη διαδικασία του προληπτικού πτωχευτικού συμβιβασμού.
Με απόφαση της 31ης Μαΐου 2017, το Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (διοικητικό πρωτοδικείο της περιφέρειας του Λατίου) απέρριψε το ένδικο βοήθημα που είχε ασκηθεί ενώπιόν του.
Οι Arriva Italia κ.λπ. άσκησαν έφεση κατά της ως άνω δικαστικής απόφασης ενώπιον του Consiglio di Stato (Συμβουλίου της Επικρατείας, Ιταλία).
Το τελευταίο εκτιμά ότι, για την επίλυση της εκκρεμούς ενώπιόν του διαφοράς, καθίσταται αναγκαία η ερμηνεία των διατάξεων της Συνθήκης ΛΕΕ.
Πρώτον, το αιτούν δικαστήριο διατηρεί αμφιβολίες ως προς το αν τα επίμαχα μέτρα χρηματοδοτήθηκαν με κρατικούς πόρους και αν παρέχουν πλεονέκτημα στον δικαιούχο, όπως απαιτεί το άρθρο 107, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ. Ειδικότερα, η μεταβίβαση στην FSI της συμμετοχής στο κεφάλαιο της FSE μπορεί να εντάσσεται σε πλαίσιο και να εξυπηρετεί σκοπούς που θα καθιστούσαν δυνατή την επίκληση της αρχής της ουδετερότητας της Ένωσης όσον αφορά το καθεστώς ιδιοκτησίας των επιχειρήσεων, η οποία κατοχυρώνεται στο άρθρο 345 ΣΛΕΕ.
Δεύτερον, το αιτούν δικαστήριο παρατηρεί ότι, μολονότι το ποσό των 70 εκατομμυρίων ευρώ που χορηγήθηκε στην FSE καταχωρίστηκε στα λογιστικά βιβλία της τελευταίας, δεν υπήρξε εν τοις πράγμασι εκταμίευσή του από τον προϋπολογισμό του ιταλικού Δημοσίου. Επομένως, κατά το δικαστήριο αυτό, είναι αμφίβολο αν το εν λόγω κονδύλι μπορεί να θεωρηθεί ως ήδη χορηγηθέν και, επομένως, αν υπόκειται στην υποχρέωση κοινοποίησης βάσει του άρθρου 108, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ.
Τρίτον, το αιτούν δικαστήριο παρατηρεί ότι ο κρίσιμος εν προκειμένω οικονομικός τομέας είναι αυτός της περιφερειακής μεταφοράς επιβατών στην περιοχή την οποία αφορά η σύμβαση παροχής υπηρεσιών που συνήφθη μεταξύ της FSE και της Περιφέρειας της Απουλίας. Η AGCM απέδειξε ότι η μεταβίβαση στην FSI της συμμετοχής στο κεφάλαιο του FSE δεν συνιστούσε συγκέντρωση που θα είχε ως αποτέλεσμα τον περιορισμό του ανταγωνισμού σε οποιαδήποτε από τις αγορές των επίμαχων εν προκειμένω υπηρεσιών μεταφορών.
Τέλος, το αιτούν δικαστήριο διερωτάται αν, σε περίπτωση που διαπιστωθεί, παρά ταύτα, ότι συντρέχει εν προκειμένω κρατική ενίσχυση, πρέπει να ανακληθεί η χορήγηση του ποσού των 70 εκατομμυρίων ευρώ και να διατηρηθεί η σημερινή ιδιοκτησιακή δομή της FSE ή αν, αντιθέτως, θα έπρεπε να προκηρυχθεί διαγωνισμός για την εξαγορά της εταιρίας αυτής.
Υπό τις συνθήκες αυτές, το Consiglio di Stato (Συμβούλιο της Επικρατείας) αποφάσισε να αναστείλει την ενώπιόν του διαδικασία και να υποβάλει στο Δικαστήριο τα ακόλουθα προδικαστικά ερωτήματα:
«1)
Συνιστά, υπό τις εκτιθέμενες πραγματικές και νομικές περιστάσεις, κρατική ενίσχυση, κατά το άρθρο 107 [ΣΛΕΕ], μέτρο συνιστάμενο σε διά νόμου χορήγηση πιστώσεως ύψους 70 εκατομμυρίων ευρώ υπέρ φορέα που δραστηριοποιείται στον τομέα των σιδηροδρομικών μεταφορών, υπό τις προϋποθέσεις που καθορίζονται στον νόμο του 2016 περί σταθερότητας (άρθρο 1, παράγραφος 867), όπως τροποποιήθηκε με την πράξη νομοθετικού περιεχομένου [αρ. 50/2017], και στην επακόλουθη μεταβίβαση του φορέα αυτού σε άλλον οικονομικό φορέα, χωρίς την προκήρυξη διαγωνισμού και χωρίς αντιπαροχή;
2)
Σε περίπτωση καταφατικής απαντήσεως στο ως άνω ερώτημα, είναι η επίμαχη ενίσχυση, εν πάση περιπτώσει, συμβατή με το δίκαιο της ΕΕ και ποιες είναι οι συνέπειες της μη κοινοποιήσεώς της κατά το άρθρο 107, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ;»
Επί των προδικαστικών ερωτημάτων
Επί του πρώτου ερωτήματος
Με το πρώτο προδικαστικό ερώτημα, το αιτούν δικαστήριο ερωτά, κατ’ ουσίαν, εάν το άρθρο 107 ΣΛΕΕ έχει την έννοια ότι συνιστούν κρατικές ενισχύσεις, κατά την έννοια του άρθρου 107 ΣΛΕΕ, αφενός, η χορήγηση χρηματικού ποσού σε δημόσια σιδηροδρομική επιχείρηση η οποία αντιμετωπίζει σοβαρές οικονομικές δυσχέρειες και, αφετέρου, η μεταβίβαση του συνόλου της συμμετοχής που κατέχει ένα κράτος μέλος στο κεφάλαιο της επιχείρησης αυτής προς άλλη δημόσια επιχείρηση, χωρίς προκήρυξη διαγωνισμού και χωρίς αντιπαροχή, αλλά υπό τον όρο η τελευταία να αναλάβει την υποχρέωση να θεραπεύσει την ελλειμματική κατάσταση της πρώτης επιχείρησης.
Κατά πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, ο χαρακτηρισμός ενός μέτρου ως κρατικής ενίσχυσης, κατά την έννοια του άρθρου 107, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ, προϋποθέτει τη συνδρομή του συνόλου των προβλεπόμενων από την εν λόγω διάταξη προϋποθέσεων. Ως εκ τούτου, πρέπει, πρώτον, να πρόκειται για κρατική παρέμβαση ή για παρέμβαση μέσω κρατικών πόρων. Δεύτερον, η παρέμβαση αυτή πρέπει να μπορεί να επηρεάσει το εμπόριο μεταξύ των κρατών μελών. Τρίτον, πρέπει να παρέχει επιλεκτικό πλεονέκτημα υπέρ του δικαιούχου. Τέταρτον, πρέπει να νοθεύει ή να απειλεί να νοθεύσει τον ανταγωνισμό (απόφαση της 27ης Ιουνίου 2017, Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania,
C‑74/16
,
EU:C:2017:496
, σκέψη
και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
Επομένως, πρέπει να εξεταστεί αν οι προϋποθέσεις αυτές πληρούνται στην περίπτωση των επίμαχων μέτρων.
Όσον αφορά τη χορήγηση του ποσού των 70 εκατομμυρίων ευρώ στην FSE
Όσον αφορά τη χορήγηση του ποσού των 70 εκατομμυρίων ευρώ στην FSE, υπενθυμίζεται, όσον αφορά την πρώτη από τις προϋποθέσεις που αναφέρονται στη σκέψη 31 της παρούσας απόφασης, ότι, προκειμένου τα πλεονεκτήματα να μπορούν να χαρακτηριστούν ως «ενισχύσεις», κατά την έννοια του άρθρου 107, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ, πρέπει, αφενός, να χορηγούνται άμεσα ή έμμεσα με κρατικούς πόρους και, αφετέρου, να μπορούν να καταλογιστούν στο κράτος (απόφαση της 15ης Μαΐου 2019, Achema κ.λπ.,
C-706/17
,
EU:C:2019:407
, σκέψη
και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
Όσον αφορά, πρώτον, τη δυνατότητα καταλογισμού του μέτρου στο κράτος, αρκεί η διαπίστωση ότι η χορήγηση του εν λόγω ποσού στην FSE απορρέει ευθέως από τον νόμο του 2016 περί σταθερότητας.
Όσον αφορά, δεύτερον, την απαίτηση το πλεονέκτημα να χορηγείται άμεσα ή έμμεσα με κρατικούς πόρους, επισημαίνεται ότι το γεγονός ότι, κατά το αιτούν δικαστήριο, δεν υπήρξε εν τοις πράγμασι εκταμίευση του ποσού των 70 εκατομμυρίων ευρώ από τον προϋπολογισμό του ιταλικού Δημοσίου και, επομένως, δεν υπήρξε δαπάνη εις βάρος του προϋπολογισμού του εν λόγω κράτους μέλους δεν σημαίνει καθεαυτό ότι ένα τέτοιο ποσό δεν μπορεί να χαρακτηριστεί ως «κρατικός πόρος», ιδίως δεδομένου ότι το άρθρο 1, παράγραφος 867, του νόμου του 2016 περί σταθερότητας έχει δημιουργήσει εν δυνάμει επιβάρυνση του κρατικού προϋπολογισμού.
Από τη νομολογία του Δικαστηρίου προκύπτει συναφώς ότι, από τη στιγμή που το δικαίωμα στη λήψη επιδότησης προερχόμενης από κρατικούς πόρους παρέχεται στον δικαιούχο δυνάμει της εφαρμοστέας εθνικής νομοθεσίας, πρέπει να θεωρηθεί ότι η ενίσχυση έχει χορηγηθεί και, συνεπώς, η πραγματική μεταβίβαση των επίμαχων πόρων δεν είναι καθοριστικής σημασίας (πρβλ. απόφαση της 21ης Μαρτίου 2013, Magdeburger Mühlenwerke,
C-129/12
,
EU:C:2013:200
, σκέψη
).
Πράγματι, όσον αφορά ειδικότερα μια δικαιούχο επιχείρηση που αντιμετωπίζει οικονομικές δυσχέρειες, ο λόγος για τον οποίο τα πρόσωπα που διευθύνουν την επιχείρηση καταλήγουν στο συμπέρασμα ότι η δραστηριότητα της επιχείρησης είναι οικονομικώς βιώσιμη και, ως εκ τούτου, αποφασίζουν τη συνέχιση της δραστηριότητας αυτής είναι μάλλον η απόφαση των δημόσιων αρχών να της παράσχουν κρατική ενίσχυση παρά η πραγματική καταβολή της ενίσχυσης, στο μέτρο που η εν λόγω απόφαση γεννά δικαίωμα της δικαιούχου επιχείρησης στη λήψη της ενίσχυσης, πράγμα το οποίο απόκειται στο αιτούν δικαστήριο να εξακριβώσει, εφόσον το κρίνει αναγκαίο.
Ως προς το τελευταίο αυτό ζήτημα, επισημαίνεται ότι από το άρθρο 1, παράγραφος 867, του νόμου του 2016 περί σταθερότητας προκύπτει ότι η χορήγηση του ποσού των 70 εκατομμυρίων ευρώ στην FSE εγκρίθηκε «εν αναμονή της εφαρμογής του σχεδίου εξυγίανσης» που επρόκειτο να καταρτίσει ο ειδικός επίτροπος στον οποίον ανατέθηκε η διοίκηση της FSE με την ίδια διάταξη.
Ειδικότερα, όπως προκύπτει και από το άρθρο 1, παράγραφος 867, του νόμου του 2016 περί σταθερότητας, ο Ιταλός νομοθέτης, λαμβάνοντας υπόψη τη «δυσχερή οικονομική κατάσταση» της FSE κατά την ημερομηνία έκδοσης του νόμου αυτού, αποφάσισε να θέσει το εν λόγω ποσό στη διάθεση της FSE προκειμένου να διασφαλίσει τη συνέχιση των δραστηριοτήτων της, όπως προκύπτει από το άρθρο 6 της απόφασης της 12ης Ιανουαρίου 2016, πράγμα που σημαίνει ότι το ποσό αυτό έπρεπε να διατεθεί αμέσως. Δεν προϋπέθετε την οριστικοποίηση ενός σχεδίου εξυγίανσης.
Επισημαίνεται συναφώς ότι η τεχνική έκθεση που επισυνάπτεται στον νόμο του 2016 περί σταθερότητας αναφέρεται σε σημαντικές επιπτώσεις στην αδιάλειπτη παροχή των υπηρεσιών δημοσίων μεταφορών στην περιοχή της Απουλίας, οι οποίες, χωρίς έκτακτη παρέμβαση εκ μέρους του ιταλικού Δημοσίου, θα επέρχονταν από τον Δεκέμβριο του 2015. Υπενθυμίζεται επίσης ότι, όπως προκύπτει από την απόφαση περί παραπομπής, το επίμαχο στην κύρια δίκη ποσό καταχωρίστηκε στα λογιστικά βιβλία της FSE μετά τη θέσπιση του εν λόγω νόμου του 2016.
Υπό τις περιστάσεις αυτές, πρέπει να γίνει δεκτό ότι η χορήγηση του ποσού των 70 εκατομμυρίων ευρώ στην FSE, βάσει του άρθρου 1, παράγραφος 867, του νόμου του 2016 περί σταθερότητας, μπορεί, ακόμη και αν υποτεθεί ότι το ποσό αυτό δεν εκταμιεύθηκε εν τοις πράγμασι από τον προϋπολογισμό του ιταλικού Δημοσίου, να συνιστά παρέμβαση με κρατικούς πόρους, κατά την έννοια της νομολογίας που παρατίθεται στη σκέψη 31 της παρούσας απόφασης, υπό την προϋπόθεση ότι η εν λόγω διάταξη έχει ήδη παράσχει στην FSE δικαίωμα στο σχετικό κονδύλι, πράγμα το οποίο εναπόκειται στο αιτούν δικαστήριο να εξακριβώσει.
Όσον αφορά τη δεύτερη προϋπόθεση που μνημονεύεται στη σκέψη 31 της παρούσας απόφασης, υπενθυμίζεται ότι, όπως προκύπτει από τη νομολογία του Δικαστηρίου, προκειμένου ένα εθνικό μέτρο να χαρακτηριστεί ως «κρατική ενίσχυση» δεν απαιτείται να αποδειχθεί ότι η επίμαχη ενίσχυση επηρέασε πράγματι το εμπόριο μεταξύ των κρατών μελών και ότι νοθεύθηκε όντως ο ανταγωνισμός, αλλά απλώς να εξετασθεί αν η ενίσχυση αυτή δύναται να επηρεάσει το εμπόριο αυτό ή να νοθεύσει τον ανταγωνισμό (απόφαση της 27ης Ιουνίου 2017, Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania,
C-74/16
,
EU:C:2017:496
, σκέψη
και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
Από την άποψή αυτή, δεν απαιτείται να μετέχουν στο εμπόριο μεταξύ των κρατών μελών οι ίδιες οι επιχειρήσεις που ωφελήθηκαν. Πράγματι, όταν ένα κράτος μέλος χορηγεί ενίσχυση σε επιχειρήσεις, η εσωτερική δραστηριότητα μπορεί εξ αυτού του λόγου να διατηρηθεί ή να αυξηθεί, με συνέπεια να μειώνονται οι δυνατότητες των εγκατεστημένων σε άλλα κράτη μέλη επιχειρήσεων να διεισδύσουν στην αγορά του συγκεκριμένου κράτους μέλους (πρβλ. απόφαση της 8ης Μαΐου 2013, Libert κ.λπ.,
C-197/11 και C-203/11
,
EU:C:2013:288
, σκέψη
και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
Επιπλέον, από τη νομολογία προκύπτει ότι η προϋπόθεση σύμφωνα με την οποία η ενίσχυση πρέπει να είναι ικανή να επηρεάσει το εμπόριο μεταξύ των κρατών μελών δεν εξαρτάται από το αν οι υπηρεσίες μεταφοράς παρέχονται σε τοπικό ή περιφερειακό επίπεδο ούτε από το πόσο σημαντικός είναι ο σχετικός τομέας δραστηριοτήτων (απόφαση της 14ης Ιανουαρίου 2015, Eventech,
C-518/13
,
EU:C:2015:9
, σκέψη
).
Λαμβανομένης υπόψη της ως άνω νομολογίας, επισημαίνεται ότι μία από τις προσφεύγουσες της κύριας δίκης, η Arriva Italia, είναι θυγατρική του γερμανικού ομίλου Deutsche Bahn AG και ότι, όπως παρατήρησε ο γενικός εισαγγελέας στο σημείο 48 των προτάσεών του, το κονδύλι των 70 εκατομμυρίων ευρώ προς την FSE περιόρισε τις πιθανότητες της εταιρίας αυτής, ακόμη δε και άλλων επιχειρήσεων εγκατεστημένων σε άλλα κράτη μέλη εκτός της Ιταλικής Δημοκρατίας, να αναλάβουν την εκμετάλλευση της σιδηροδρομικής υποδομής που έχει ανατεθεί στην FSE ή να παρέχουν υπηρεσίες επιβατικών μεταφορών επί της υποδομής αυτής. Υπό τις συνθήκες αυτές, μια οικονομική συνδρομή που επιτρέπει την εξασφάλιση της βιωσιμότητας μιας επιχείρησης όπως η FSE, η οποία αντιμετωπίζει οικονομικές δυσχέρειες, είναι ικανή να επηρεάσει το εμπόριο μεταξύ των κρατών μελών.
Όσον αφορά την τρίτη προϋπόθεση που μνημονεύεται στη σκέψη 31 της παρούσας απόφασης, δεν αμφισβητείται ότι η χορήγηση του ποσού των 70 εκατομμυρίων ευρώ στην FSE συνιστούσε πλεονέκτημα υπέρ αυτής της δημόσιας επιχείρησης. Ωστόσο, από πάγια νομολογία προκύπτει ότι οι προϋποθέσεις για τον χαρακτηρισμό ενός μέτρου ως «ενίσχυσης», κατά την έννοια του άρθρου 107, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ, δεν πληρούνται όταν η επωφελούμενη δημόσια επιχείρηση θα μπορούσε, υπό περιστάσεις που αντιστοιχούν στις κανονικές συνθήκες της αγοράς, να τύχει του ίδιου πλεονεκτήματος με εκείνο που τέθηκε στη διάθεσή της μέσω κρατικών πόρων, η δε σχετική εκτίμηση όσον αφορά τις δημόσιες επιχειρήσεις πραγματοποιείται, κατ’ αρχήν, με εφαρμογή του κριτηρίου του ιδιώτη επενδυτή (βλ. απόφαση της 5ης Ιουνίου 2012, Επιτροπή κατά EDF κ.λπ.,
C-124/10 P
,
EU:C:2012:318
, σκέψη
και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
Από τη νομολογία προκύπτει επίσης ότι, προκειμένου να εκτιμηθεί αν το ίδιο μέτρο θα λαμβανόταν υπό τις κανονικές συνθήκες της αγοράς από ιδιώτη επενδυτή ευρισκόμενο σε κατάσταση όσο το δυνατόν παραπλήσια εκείνης του Δημοσίου, πρέπει να λαμβάνονται υπόψη μόνον τα οφέλη και οι υποχρεώσεις που συνδέονται με την κατάσταση του Δημοσίου ως μετόχου και να αποκλείονται εκείνα που συνδέονται με την ιδιότητά του ως φορέα δημόσιας εξουσίας (απόφαση της 5ης Ιουνίου 2012, Επιτροπή κατά EDF,
C-124/10 P
,
EU:C:2012:318
, σκέψη
και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
Εξάλλου, σε περίπτωση αμφιβολίας, το εν λόγω κριτήριο εφαρμόζεται μόνον εφόσον το κράτος μέλος είναι σε θέση να αποδείξει αδιαμφισβήτητα και επί τη βάσει αντικειμενικών και επαληθεύσιμων στοιχείων που έχουν καταρτιστεί πριν ή συγχρόνως με την απόφαση χορήγησης του οικονομικού πλεονεκτήματος ότι το μέτρο που τέθηκε σε εφαρμογή συναρτάται με την ιδιότητά του ως μετόχου. Είναι δυνατόν να απαιτηθούν συναφώς, μεταξύ άλλων, στοιχεία από τα οποία να προκύπτει ότι η απόφαση αυτή στηρίχθηκε σε οικονομικές εκτιμήσεις παρόμοιες με εκείνες στις οποίες, υπό τις περιστάσεις της συγκεκριμένης περίπτωσης, θα είχε προβεί ορθολογικός ιδιώτης επενδυτής ευρισκόμενος σε κατάσταση όσο το δυνατόν παραπλήσια με εκείνη του εν λόγω κράτους μέλους, πριν προβεί στην εν λόγω επένδυση, προκειμένου να προσδιορίσει τη μελλοντική αποδοτικότητά της (πρβλ. απόφαση της 5ης Ιουνίου 2012, Επιτροπή κατά EDF,
C‑124/10 P
,
EU:C:2012:318
, σκέψεις
και
).
Υπενθυμίζεται συναφώς ότι, όπως προκύπτει από το άρθρο 1, παράγραφος 867, του νόμου του 2016 περί σταθερότητας, το ποσό των 70 εκατομμυρίων ευρώ χορηγήθηκε στην FSE λόγω της «δυσχερούς οικονομικής κατάστασής» της «για τον σκοπό της διασφάλισης της συνέχισης της λειτουργίας της [FSE]», εν αναμονή της εφαρμογής του σχεδίου εξυγίανσης. Ένας ιδιώτης επενδυτής, όμως, ευρισκόμενος σε κατάσταση όσο το δυνατόν παραπλήσια με εκείνη του κράτους, δεν θα είχε προβεί, σε κατάσταση όπως η επίμαχη στην υπόθεση αυτή, στη χορήγηση ποσού 70 εκατομμυρίων ευρώ σε επιχείρηση η οποία αντιμετώπιζε σοβαρές οικονομικές δυσχέρειες, χωρίς να έχει προηγουμένως εκτιμήσει την αποδοτικότητα μιας τέτοιας επένδυσης.
Ωστόσο, από τα στοιχεία της δικογραφίας δεν προκύπτει ότι το ιταλικό Δημόσιο προέβη σε τέτοια εκτίμηση πριν από τη θέσπιση του νόμου του 2016 περί σταθερότητας. Βεβαίως, η τεχνική έκθεση που συνόδευε τον νόμο αυτόν αναφέρεται σε σχετική «χρηματοοικονομική και οικονομική ανάλυση». Εντούτοις, όπως διευκρίνισε ο γενικός εισαγγελέας στο σημείο 54 των προτάσεών του, από κανένα στοιχείο δεν προκύπτει ότι η ανάλυση αυτή αποσκοπούσε στο να διαπιστωθεί αν η χορήγηση των 70 εκατομμυρίων ευρώ θα ήταν αποδοτική για το ιταλικό Δημόσιο.
Υπό τις περιστάσεις αυτές, ελλείψει στοιχείων που να αποδεικνύουν ότι η απόφαση χορήγησης του επίμαχου ποσού στην FSE ελήφθη από το Δημόσιο υπό την ιδιότητά του ως μετόχου της εταιρίας αυτής, πράγμα το οποίο εναπόκειται πάντως στο αιτούν δικαστήριο να εξακριβώσει, δεν είναι δυνατή η εφαρμογή του κριτηρίου του ιδιώτη επενδυτή προκειμένου να συναχθεί το συμπέρασμα ότι το κονδύλι αυτό δεν συνιστούσε επιλεκτικό πλεονέκτημα.
Όσον αφορά την τελευταία από τις προϋποθέσεις που μνημονεύονται στη σκέψη 31 της παρούσας απόφασης, υπενθυμίζεται ότι, σύμφωνα με τη νομολογία που παρατίθεται στη σκέψη 42 της παρούσας απόφασης, δεν απαιτείται να αποδειχθεί η πραγματική στρέβλωση του ανταγωνισμού, αλλά μόνον να εξεταστεί αν η ενίσχυση αυτή είναι ικανή να νοθεύσει τον ανταγωνισμό. Υπενθυμίζεται επίσης ότι από την ίδια αυτή νομολογία προκύπτει ότι οι ενισχύσεις που αποσκοπούν στην απαλλαγή μιας επιχείρησης από έξοδα που θα έπρεπε κανονικά να επωμιστεί η ίδια, στο πλαίσιο της τρέχουσας διαχείρισής της ή των συνήθων δραστηριοτήτων της, νοθεύουν κατά κανόνα τις συνθήκες του ανταγωνισμού (απόφαση της 27ης Ιουνίου 2017, Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania,
C-74/16
,
EU:C:2017:496
, σκέψη
και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
Επομένως, η χορήγηση κονδυλίου όπως το επίμαχο στην κύρια δίκη, το οποίο παρέχει τη δυνατότητα σε επιχείρηση που αντιμετωπίζει σοβαρές οικονομικές δυσχέρειες να παραμείνει στην αγορά, είναι, κατ’ αρχήν, ικανή να νοθεύσει τους όρους του ανταγωνισμού.
Βεβαίως, η FSI και η Ιταλική Κυβέρνηση υποστηρίζουν, πρώτον, ότι δεν συντρέχει τέτοια περίπτωση στην υπόθεση της κύριας δίκης, επικαλούμενες το γεγονός ότι το ποσό των 70 εκατομμυρίων ευρώ μπορούσε να χρησιμοποιηθεί μόνο για τη χρηματοδότηση της σιδηροδρομικής υποδομής την οποία εκμεταλλευόταν η FSE, δεύτερον, ότι η εκμετάλλευση αυτή υπέκειτο σε εκ του νόμου μονοπώλιο κατά το ιταλικό δίκαιο και, τρίτον, ότι το γεγονός ότι η FSE τηρεί χωριστά λογιστικά βιβλία για την εκμετάλλευση της υποδομής αυτής, αφενός, και την παροχή μεταφορικών υπηρεσιών, αφετέρου, αποσοβεί κάθε κίνδυνο διεπιδότησης. Η επιχειρηματολογία αυτή δεν αναιρεί, ωστόσο, τη διαπίστωση που διατυπώνεται στην προηγούμενη σκέψη της παρούσας απόφασης σχετικά με τα αποτελέσματα επί των όρων του ανταγωνισμού που ενδέχεται να προκύψουν από τη διατήρηση στην αγορά μιας επιχείρησης όπως η FSE, η οποία αντιμετωπίζει σοβαρές οικονομικές δυσχέρειες.
Ειδικότερα, πρώτον, επισημαίνεται ότι ούτε το άρθρο 1, παράγραφος 867, του νόμου του 2016 περί σταθερότητας, όπως είχε αρχικώς, ούτε οι αποφάσεις της 12ης Ιανουαρίου και της 4ης Αυγούστου 2016 προέβλεπαν ότι το ποσό των 70 εκατομμυρίων ευρώ που χορηγήθηκε στην FSE μπορούσε να χρησιμοποιηθεί μόνο για τη χρηματοδότηση της σιδηροδρομικής υποδομής που χρησιμοποιούσε η τελευταία. Μόνον κατόπιν της τροποποίησής της με την πράξη νομοθετικού περιεχομένου 50/2017, η οποία εκδόθηκε στις 24 Απριλίου 2017, προστέθηκε στην εν λόγω διάταξη του νόμου του 2016 περί σταθερότητας μνεία του σκοπού για τον οποίον προοριζόταν το ποσό αυτό.
Δεδομένου όμως ότι, όπως προκύπτει από τη νομολογία που μνημονεύεται στη σκέψη 36 της παρούσας απόφασης, το αποφασιστικό χρονικό σημείο για την εκτίμηση του αν ένα μέτρο είναι σύμφωνο προς τους κανόνες της Ένωσης για τις κρατικές ενισχύσεις είναι εκείνο κατά το οποίο παρέχεται στον δικαιούχο το δικαίωμα λήψης της επίμαχης ενίσχυσης δυνάμει της εφαρμοστέας εθνικής νομοθεσίας, η μεταβολή, με την πράξη νομοθετικού περιεχομένου 50/2017, του σκοπού για τον οποίον προοριζόταν το επίμαχο στην κύρια δίκη ποσό δεν αναιρεί το συμπέρασμα ότι η χορήγηση του ποσού αυτού ήταν ικανή να νοθεύσει τον ανταγωνισμό, υπό την προϋπόθεση ότι το άρθρο 1, παράγραφος 867, του νόμου του 2016 περί σταθερότητας, όπως είχε αρχικώς, παρείχε ήδη στην FSE ανεπιφύλακτο δικαίωμα επί του σχετικού κονδυλίου, πράγμα που απόκειται στο αιτούν δικαστήριο να εξακριβώσει, όπως προκύπτει από τη σκέψη 41 της παρούσας απόφασης.
Δεύτερον, είναι αληθές ότι, όπως εκθέτει, κατ’ ουσίαν, η Επιτροπή, στα σημεία 188 και 219 της ανακοίνωσης του 2016, το γεγονός ότι ένα κράτος μέλος αναθέτει σε δημόσια επιχείρηση την παροχή δημόσιας υπηρεσίας που υπόκειται σε εκ του νόμου μονοπώλιο δεν συνεπάγεται, υπό ορισμένες περιστάσεις, στρέβλωση του ανταγωνισμού και ότι, υπό τις περιστάσεις αυτές, ένα πλεονέκτημα το οποίο χορηγείται σε φορέα εκμετάλλευσης υποδομής που υπόκειται σε εκ του νόμου μονοπώλιο δεν μπορεί να νοθεύσει τον ανταγωνισμό. Ωστόσο, όπως διευκρινίζει η Επιτροπή και στο σημείο 188, στοιχείο βʹ, της ανακοίνωσης αυτής, για να αποκλειστεί μια τέτοια στρέβλωση υπό τις περιστάσεις αυτές, είναι αναγκαίο το εκ του νόμου μονοπώλιο να αποκλείει όχι μόνον τον ανταγωνισμό στην αγορά, αλλά και για την αγορά, υπό την έννοια ότι αποκλείει κάθε πιθανό ανταγωνιστή από το να καταστεί ο αποκλειστικός πάροχος της εν λόγω υπηρεσίας.
Από τη δικογραφία που υποβλήθηκε στο Δικαστήριο προκύπτει ότι, ενόσω διαρκεί η σύμβασή της με την Περιφέρεια της Απουλίας, η FSE έχει αποκλειστικό δικαίωμα εκμετάλλευσης της σιδηροδρομικής υποδομής που καλύπτεται από τη σύμβαση αυτή, όσον αφορά την παροχή υπηρεσιών δημόσιας σιδηροδρομικής μεταφοράς επιβατών. Εντούτοις, προκειμένου να αποδειχθεί ότι επρόκειτο για αγορά για την οποία αποκλειόταν ο ανταγωνισμός, θα έπρεπε οπωσδήποτε να αποδειχθεί ότι η Περιφέρεια της Απουλίας ήταν υποχρεωμένη, βάσει νομοθετικών ή κανονιστικών μέτρων, να αναθέσει την εκμετάλλευση της υποδομής αυτής και τις υπηρεσίες αυτές αποκλειστικώς στην εν λόγω επιχείρηση (βλ., κατ’ αναλογία, απόφαση της 29ης Ιουλίου 2019, Azienda Napoletana Mobilità,
C-659/17
,
EU:C:2019:633
, σκέψη
). Ωστόσο, από κανένα στοιχείο της δικογραφίας που υποβλήθηκε στο Δικαστήριο δεν προκύπτει τέτοια υποχρέωση, οπότε είναι προφανές ότι η εν λόγω Περιφέρεια μπορούσε να αναθέσει την εκμετάλλευση και τις υπηρεσίες αυτές και σε άλλον πάροχο.
Ως εκ τούτου, δεδομένου ότι η χορήγηση στην FSE του ποσού των 70 εκατομμυρίων ευρώ παρείχε στην εταιρία αυτή τη δυνατότητα να παραμείνει στην αγορά, ήταν ικανή να εμποδίσει την ανάθεση σε άλλες επιχειρήσεις, όπως οι Arriva Italia κ.λπ., της εκμετάλλευσης της σιδηροδρομικής υποδομής που εκμεταλλευόταν η FSE και της παροχής υπηρεσιών μεταφοράς επί της υποδομής αυτής.
Τρίτον, όσον αφορά την επιχειρηματολογία σχετικά με την τήρηση χωριστών λογιστικών βιβλίων από την FSE, αφενός, για την εκμετάλλευση της επίμαχης σιδηροδρομικής υποδομής και, αφετέρου, για την παροχή υπηρεσιών μεταφορών, επισημαίνεται ότι, ακόμη και αν υποτεθεί ότι το ποσό των 70 εκατομμυρίων ευρώ χορηγήθηκε στην FSE και χρησιμοποιήθηκε από αυτήν αποκλειστικά για τη χρηματοδότηση αυτής της σιδηροδρομικής υποδομής, ενδεχομένως αφού τέθηκε σε ισχύ η πράξη νομοθετικού περιεχομένου 50/2017, πρέπει να τονιστεί ότι το γεγονός αυτό δεν αποκλείει τις επιπτώσεις επί των όρων ανταγωνισμού που μνημονεύονται στη σκέψη 53 της παρούσας απόφασης. Πράγματι, όπως επισήμανε η Επιτροπή στο σημείο 219 της ανακοίνωσης του 2016, η κατασκευή σιδηροδρομικών υποδομών οι οποίες διατίθενται σε εν δυνάμει χρήστες υπό ίσους όρους που αποκλείουν τις διακρίσεις πληροί, κατά κανόνα, τις προϋποθέσεις του σημείου 211 της ανακοίνωσης αυτής και, ως εκ τούτου, η χρηματοδότηση της κατασκευής αυτής δεν νοθεύει, κατά κανόνα, τον ανταγωνισμό.
Ωστόσο, ακόμη και αν υποτεθεί ότι η χορήγηση του εν λόγω ποσού στην FSE μπορεί να θεωρηθεί ότι έγινε αποκλειστικά για την κατασκευή σιδηροδρομικής υποδομής και όχι για άλλους σκοπούς, ωστόσο η σιδηροδρομική υποδομή για την οποία πρόκειται δεν τίθεται στη διάθεση των εν δυνάμει χρηστών υπό ίσους όρους που αποκλείουν τις διακρίσεις, δεδομένου ότι η FSE έχει αποκλειστικό δικαίωμα στη χρήση αυτή ενόσω ισχύει η σύμβαση που συνήψε με την Περιφέρεια της Απουλίας. Επομένως, το γεγονός ότι η FSE υποχρεούται να τηρεί χωριστά λογιστικά βιβλία δεν επηρεάζει το συμπέρασμα ότι η χορήγηση του ποσού των 70 εκατομμυρίων ευρώ στην επιχείρηση αυτή ήταν ικανή να νοθεύσει τον ανταγωνισμό.
Από το σύνολο των προεκτεθέντων προκύπτει ότι, υπό την επιφύλαξη των εξακριβώσεων στις οποίες πρέπει να προβεί το αιτούν δικαστήριο, μέτρο συνιστάμενο στη χορήγηση χρηματικού ποσού σε δημόσια σιδηροδρομική επιχείρηση η οποία αντιμετωπίζει σοβαρές οικονομικές δυσχέρειες μπορεί να χαρακτηριστεί ως «κρατική ενίσχυση» κατά την έννοια του άρθρου 107 ΣΛΕΕ.
Όσον αφορά τη μεταβίβαση στην FSI της συμμετοχής στο κεφάλαιο της FSE
Όσον αφορά το δεύτερο από τα δύο επίμαχα μέτρα, πρέπει να επισημανθεί εκ προοιμίου ότι το μέτρο αυτό περιλαμβάνει δύο στοιχεία, ήτοι, αφενός, τη μεταβίβαση στην FSI του συνόλου της συμμετοχής που κατέχει το Υπουργείο Υποδομών και Μεταφορών στο κεφάλαιο της FSE, χωρίς διαδικασία διαγωνισμού και χωρίς αντιπαροχή, και, αφετέρου, την αναληφθείσα από την FSI υποχρέωση θεραπείας της ελλειμματικής κατάστασης της FSE.
Καίτοι το γεγονός ότι η συμμετοχή στο κεφάλαιο της FSE μεταβιβάστηκε στην FSI χωρίς αντιπαροχή υποδηλώνει, εκ πρώτης όψεως, ότι ως ωφελούμενη από ενδεχόμενη κρατική ενίσχυση θα μπορούσε να θεωρηθεί η FSI, υπενθυμίζεται εντούτοις ότι η επίμαχη στην κύρια δίκη πράξη είχε ως σκοπό να καταστήσει εκ νέου κερδοφόρα την FSE. Δεν μπορεί, επομένως, να αποκλειστεί το ενδεχόμενο να θεωρηθεί αυτή η τελευταία ως δικαιούχος της ενδεχόμενης ενίσχυσης. Επομένως, στο αιτούν δικαστήριο εναπόκειται να εξακριβώσει ποια από τις δύο αυτές επιχειρήσεις πρέπει να θεωρηθεί ως δικαιούχος μιας ενδεχόμενης κρατικής ενίσχυσης ή αν μπορεί να θεωρηθεί ότι τόσο η FSE όσο και η FSI έτυχαν από κοινού της ενίσχυσης αυτής βάσει των κριτηρίων που εκτίθενται στη σκέψη 31 της παρούσας απόφασης.
Όσον αφορά το ζήτημα αν το δεύτερο από τα δύο επίμαχα μέτρα συνιστά κρατική ενίσχυση, κατά την έννοια του άρθρου 107 ΣΛΕΕ, επισημαίνεται ότι, πρώτον, όσον αφορά την πρώτη από τις προϋποθέσεις για τις οποίες έγινε λόγος στη σκέψη 31 της παρούσας απόφασης, η μεταβίβαση στην FSI του συνόλου της συμμετοχής που κατέχει το Υπουργείο Υποδομών και Μεταφορών στο κεφάλαιο της FSE πρέπει να θεωρηθεί ως μεταβίβαση κρατικών πόρων καταλογιστέα στο κράτος αυτό. Επιπλέον, η υποχρέωση που ανέλαβε η FSI να θεραπεύσει την ελλειμματική κατάσταση της FSE συνιστά επίσης μεταφορά κρατικών πόρων υπέρ της τελευταίας, υπό την προϋπόθεση ότι η FSE απέκτησε δικαίωμα στην εν λόγω στήριξη, πράγμα το οποίο θα πρέπει, ενδεχομένως, να εξακριβώσει το αιτούν δικαστήριο. Η αναληφθείσα υποχρέωση θεραπείας της ελλειμματικής κατάστασης της FSE είναι, εν πάση περιπτώσει, καταλογιστέα στο ιταλικό Δημόσιο, δεδομένου ότι αναλήφθηκε από δημόσια επιχείρηση που ανήκει εξ ολοκλήρου στο Υπουργείο Οικονομίας και Οικονομικών.
Σε αντίθεση με όσα υποστήριξαν η Ιταλική Κυβέρνηση και η FSI, το γεγονός ότι, κατά το άρθρο 345 ΣΛΕΕ, η Συνθήκη αυτή ουδόλως προδικάζει το καθεστώς ιδιοκτησίας στα κράτη μέλη δεν μπορεί να προβληθεί προς στήριξη της άποψης ότι η μεταβίβαση στην FSI της συμμετοχής στο κεφάλαιο της FSE δεν μπορεί να θεωρηθεί ως κρατική ενίσχυση.
Πράγματι, όπως υπενθύμισε ο γενικός εισαγγελέας στο σημείο 87 των προτάσεών του, το άρθρο 345 ΣΛΕΕ δεν εξαιρεί τα καθεστώτα κρατικής ιδιοκτησίας από τους κανόνες για τις κρατικές ενισχύσεις, καθόσον, βάσει του άρθρου 106, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ, οι κανόνες της Συνθήκης ΣΛΕΕ για τον ανταγωνισμό έχουν καταρχήν εφαρμογή και στις δημόσιες επιχειρήσεις. Επιπλέον, και όπως υποστήριξε η Επιτροπή, η αποδοχή της άποψης ότι οι κανόνες περί κρατικών ενισχύσεων δεν έχουν εφαρμογή επειδή ο δικαιούχος είναι δημόσια επιχείρηση και το παρεχόμενο πλεονέκτημα παραμένει στην οικονομική σφαίρα του κράτους εν ευρεία εννοία θα υπονόμευε την πρακτική αποτελεσματικότητα των κανόνων αυτών και θα εισήγε αδικαιολόγητη άνιση μεταχείριση μεταξύ των δικαιούχων που ανήκουν στον δημόσιο τομέα και των ιδιωτών δικαιούχων, κατά παραβίαση της κατά το άρθρο 345 ΣΛΕΕ αρχής της ουδετερότητας.
Εν πάση περιπτώσει, υπενθυμίζεται ότι, στην υπόθεση της κύριας δίκης, δεν πρόκειται μόνο για τη μεταβίβαση του κεφαλαίου μιας δημόσιας επιχείρησης που αντιμετωπίζει οικονομικές δυσχέρειες προς άλλη δημόσια επιχείρηση, αλλά και για την υποχρέωση της προς ην η μεταβίβαση δημόσιας επιχείρησης να αναστρέψει την ελλειμματική κατάσταση της προβληματικής δημόσιας επιχείρησης.
Δεύτερον, όσον αφορά την προϋπόθεση να επηρεάζεται το εμπόριο μεταξύ των κρατών μελών, επισημαίνεται ότι η επίμαχη στην κύρια δίκη μεταβίβαση, καθώς και η χορήγηση στην FSE του ποσού των 70 εκατομμυρίων ευρώ, περιορίζει τη δυνατότητα της Arriva Italia, καθώς και άλλων επιχειρήσεων εγκατεστημένων σε άλλα κράτη μέλη εκτός της Ιταλικής Δημοκρατίας να δραστηριοποιηθούν στις αγορές που έχουν ανατεθεί στην FSE. Υπό τις περιστάσεις αυτές, η μεταβίβαση στην FSI της συμμετοχής στο κεφάλαιο της FSE, χωρίς αντιπαροχή, αλλά υπό τον όρο να αναλάβει η FSI την υποχρέωση να θεραπεύσει την ελλειμματική κατάσταση της FSE, πρέπει να θεωρηθεί ως μέτρο που μπορεί να επηρεάσει το εμπόριο μεταξύ των κρατών μελών.
Τρίτον, όσον αφορά το αν η μεταβίβαση στην FSI της συμμετοχής που κατέχει το Υπουργείο Υποδομών και Μεταφορών στο κεφάλαιο της FSE μπορεί να συνιστά επιλεκτικό πλεονέκτημα υπέρ της FSI, επισημαίνεται ότι μια τέτοια μεταβίβαση κεφαλαίου, χωρίς οικονομικό αντάλλαγμα, δημιουργεί καταρχήν επιλεκτικό πλεονέκτημα υπέρ της οντότητας στην οποία μεταβιβάζεται το κεφάλαιο, εάν, κατά την ημερομηνία της μεταβίβασης αυτής, η αξία του εν λόγω κεφαλαίου υπερβαίνει το κόστος των υποχρεώσεων που ανέλαβε ενδεχομένως η ως άνω οντότητα στο πλαίσιο της μεταβίβασης. Στην προκειμένη περίπτωση, επομένως, η επίμαχη μεταβίβαση ενδέχεται να συνιστά επιλεκτικό πλεονέκτημα για την FSI, εφόσον η αξία της FSE κατά την ημερομηνία της μεταβίβασης, όπως αυξήθηκε, ενδεχομένως, με τη χορήγηση σε αυτήν του ποσού των 70 εκατομμυρίων από το ιταλικό Δημόσιο, υπερβαίνει το ποσό της επένδυσης στην οποία πρέπει να προβεί η FSI προκειμένου να εκπληρώσει την υποχρέωσή της να θεραπεύσει την ελλειμματική κατάσταση της FSE, πράγμα το οποίο απόκειται στο αιτούν δικαστήριο να εξακριβώσει.
Η μεταβίβαση αυτή μπορεί επίσης να συνιστά επιλεκτικό πλεονέκτημα υπέρ της οντότητας της οποίας το κεφάλαιο μεταβιβάζεται αν η πράξη αυτή καθιστά δυνατή την εξασφάλιση της βιωσιμότητάς της. Επομένως, στην υπόθεση της κύριας δίκης, η ύπαρξη τέτοιου πλεονεκτήματος υπέρ της FSE εξαρτάται από το αν η υποχρέωση που ανέλαβε η FSI να θεραπεύσει την ελλειμματική κατάσταση της FSE επιτρέπει στην τελευταία να συνεχίσει την εκμετάλλευση της σιδηροδρομικής υποδομής που της έχει ανατεθεί από την Περιφέρεια της Απουλίας και την παροχή υπηρεσιών μεταφοράς επί της υποδομής αυτής, πράγμα το οποίο απόκειται στο αιτούν δικαστήριο να εξακριβώσει.
Σε αντίθεση με όσα υποστήριξαν η Ιταλική Κυβέρνηση και η FSI κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, από τα στοιχεία της δικογραφίας που υποβλήθηκε στο Δικαστήριο δεν προκύπτει ότι, κατ’ εφαρμογή του κριτηρίου του ιδιώτη επενδυτή, η δημόσια επιχείρηση που τυγχάνει του πλεονεκτήματος αυτού, ανεξαρτήτως του αν είναι η FSI ή η FSE, θα μπορούσε, υπό περιστάσεις που αντιστοιχούν στις κανονικές συνθήκες της αγοράς, να αποκομίσει το ίδιο πλεονέκτημα με εκείνο που τέθηκε στη διάθεσή της με κρατικούς πόρους δεδομένου ότι, όπως παρατηρήθηκε στην κοινοποίηση της AGCM, το ιταλικό Δημόσιο δεν προέβη σε εκτίμηση της αποδοτικότητας της μεταβίβασης στην FSI της συμμετοχής του στο κεφάλαιο της FSE χωρίς αντιπαροχή και υπό τον όρο να αναλάβει η FSI την υποχρέωση να θεραπεύσει την ελλειμματική κατάσταση της FSE, προτού προβεί στη μεταβίβαση αυτή, πράγμα το οποίο, πάντως, απόκειται στο αιτούν δικαστήριο να εξακριβώσει, λαμβάνοντας ιδίως υπόψη την έκθεση οικονομικού ελέγχου στην οποία αναφέρθηκε η Ιταλική Κυβέρνηση με τις παρατηρήσεις της, καθώς και τις μελέτες του Μαρτίου και του Μαΐου του 2016 στις οποίες αναφέρθηκε η FSI κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση ενώπιον του Δικαστηρίου.
Κατ’ αρχάς, υπενθυμίζεται συναφώς ότι, προκειμένου να εφαρμοστεί το κριτήριο του ιδιώτη επενδυτή, σε περίπτωση αμφιβολίας, πρέπει να μπορεί να αποδειχθεί αδιαμφισβήτητα και με βάση αντικειμενικά και επαληθεύσιμα στοιχεία ότι το μέτρο που έλαβε το κράτος μέλος συναρτάται με την ιδιότητά του ως μετόχου (απόφαση της 5ης Ιουνίου 2012, Επιτροπή κατά EDF,
C-124/10 P
,
EU:C:2012:318
, σκέψη
). Από την απόφαση της 4ης Αυγούστου 2016 προκύπτει ότι η μεταβίβαση στην FSI της συμμετοχής στο κεφάλαιο της FSE αποσκοπούσε ιδίως στη διασφάλιση της συνέχειας της απασχόλησης και του αδιαλείπτου των υπηρεσιών μεταφοράς που παρείχε η FSE. Επιπλέον, η πράξη αυτή είχε επίσης ως σκοπό να παραμείνει η συμμετοχή στο κεφάλαιο της FSE στον δημόσιο τομέα. Τέτοιοι λόγοι, ωστόσο, δεν λαμβάνονται υπόψη από έναν ιδιώτη επενδυτή.
Στη συνέχεια, υπενθυμίζεται ότι οικονομικές εκτιμήσεις οι οποίες πραγματοποιούνται μετά τη χορήγηση του εν λόγω πλεονεκτήματος ή η εκ των υστέρων διαπίστωση ότι η επένδυση που πραγματοποίησε το κράτος μέλος ήταν πράγματι αποδοτική δεν αρκούν για να αποδειχθεί ότι το κράτος μέλος έλαβε τέτοια απόφαση, πριν από τη χορήγηση αυτή ή συγχρόνως προς αυτήν, υπό την ιδιότητά του ως μετόχου (απόφαση της 5ης Ιουνίου 2012, Επιτροπή κατά EDF,
C-124/10 P
,
EU:C:2012:318
, σκέψη
). Επομένως, η θετική, κατά την FSI, έκβαση της διαδικασίας προληπτικού πτωχευτικού συμβιβασμού που κίνησε η FSE δεν μπορεί να ληφθεί υπόψη προκειμένου να διαπιστωθεί αν η μεταβίβαση στην FSI της συμμετοχής στο κεφάλαιο της FSE πληρούσε το κριτήριο του ιδιώτη επενδυτή.
Υπό το πρίσμα των ανωτέρω, δεν είναι δυνατόν, υπό την επιφύλαξη της εξακρίβωσης για την οποία γίνεται λόγος στη σκέψη 72 της παρούσας απόφασης, να εφαρμοστεί το κριτήριο του ιδιώτη επενδυτή προκειμένου να συναχθεί το συμπέρασμα ότι η πράξη μεταβίβασης στην FSI της συμμετοχής που κατείχε το Υπουργείο Υποδομών και Μεταφορών στο κεφάλαιο της FSE δεν συνιστούσε, εν προκειμένω, επιλεκτικό πλεονέκτημα.
Τέταρτον, όσον αφορά το ζήτημα αν μια τέτοια μεταβίβαση είναι ικανή να νοθεύσει τον ανταγωνισμό, επισημαίνεται ότι, όπως παρατήρησε ο γενικός εισαγγελέας στο σημείο 118 των προτάσεών του, η εν λόγω μεταβίβαση, σε συνδυασμό με την αναληφθείσα από την FSI υποχρέωση να θεραπεύσει την ελλειμματική κατάσταση της FSE, εμπόδισε τους εν δυνάμει ανταγωνιστές της τελευταίας, όπως οι Arriva Italia κ.λπ., να επιδιώξουν την ανάθεση στους ίδιους της εκμετάλλευσης της σιδηροδρομικής υποδομής που εκμεταλλεύεται η FSE, καθώς και της παροχής υπηρεσιών μεταφοράς επί της υποδομής αυτής.
Το συμπέρασμα αυτό δεν αναιρείται από το γεγονός ότι η AGCM δεν προέβη σε εξέταση της πράξης συγκέντρωσης μεταξύ της FSI και της FSE υπό το πρίσμα των ιταλικών κανόνων περί συγκεντρώσεων, δεδομένου ότι η εκτίμηση των αποτελεσμάτων μιας πράξης επί του ανταγωνισμού υπό το πρίσμα των κανόνων αυτών δεν ταυτίζεται με την εκτίμηση περί ενδεχόμενης ύπαρξης κρατικής ενίσχυσης. Ειδικότερα, από την απόφαση της AGCM προκύπτει ότι σκοπός της εκτίμησής της ήταν να εξακριβώσει αν μια τέτοια συγκέντρωση συνεπαγόταν τη δημιουργία ή την ενίσχυση δεσπόζουσας θέσης που θα μπορούσε να εξαλείψει ή να μειώσει ουσιωδώς και σε διαρκή βάση τον ανταγωνισμό στις σχετικές αγορές και όχι αν ήταν ικανή να νοθεύσει τον ανταγωνισμό κατά την έννοια του άρθρου 107, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ. Επιπλέον, από την κοινοποίηση της AGCM προκύπτει ότι, κατά την άποψή της, η επίμαχη στην κύρια δίκη μεταβίβαση ήταν ικανή να νοθεύσει τον ανταγωνισμό.
Επομένως, υπό την επιφύλαξη των εξακριβώσεων στις οποίες πρέπει να προβεί το αιτούν δικαστήριο, μια μεταβίβαση συμμετοχής στο κεφάλαιο δημόσιας επιχείρησης που αντιμετωπίζει σοβαρές οικονομικές δυσχέρειες προς άλλη δημόσια επιχείρηση, χωρίς αντιπαροχή, αλλά υπό τον όρο να αναλάβει η τελευταία την υποχρέωση να θεραπεύσει την ελλειμματική κατάσταση της προβληματικής δημόσιας επιχείρησης μπορεί να χαρακτηριστεί ως «κρατική ενίσχυση».
Λαμβανομένων υπόψη όλων των ανωτέρω, στο πρώτο προδικαστικό ερώτημα πρέπει να δοθεί η απάντηση ότι το άρθρο 107 ΣΛΕΕ έχει την έννοια ότι, υπό την επιφύλαξη των εξακριβώσεων στις οποίες απόκειται στο αιτούν δικαστήριο να προβεί, τόσο η χορήγηση χρηματικού ποσού σε δημόσια επιχείρηση που αντιμετωπίζει σοβαρές οικονομικές δυσχέρειες όσο και η μεταβίβαση του συνόλου της συμμετοχής που κατέχει ένα κράτος μέλος στο κεφάλαιο της επιχείρησης αυτής προς άλλη δημόσια επιχείρηση, χωρίς αντιπαροχή, αλλά υπό τον όρο να αναλάβει η τελευταία την υποχρέωση να θεραπεύσει την ελλειμματική κατάσταση της πρώτης επιχείρησης μπορούν να χαρακτηριστούν ως «κρατικές ενισχύσεις» κατά την έννοια του άρθρου 107 ΣΛΕΕ.
Επί του δευτέρου ερωτήματος
Καταρχάς, επισημαίνεται ότι, καίτοι με το δεύτερο προδικαστικό ερώτημα το αιτούν δικαστήριο αναφέρθηκε στο άρθρο 107, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ, από την απόφασή του προκύπτει ότι το ερώτημα αυτό αφορά, στην πραγματικότητα, το άρθρο 108, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ, κατά το οποίο τα κράτη μέλη υποχρεούνται να ενημερώνουν την Επιτροπή εγκαίρως σχετικά με τα σχέδιά τους για τη θέσπιση ή την τροποποίηση ενισχύσεων.
Με το δεύτερο προδικαστικό ερώτημα, το αιτούν δικαστήριο ερωτά, κατ’ ουσίαν, σε περίπτωση που το δίκαιο της Ένωσης έχει την έννοια ότι πρέπει να χαρακτηριστούν ως «κρατικές ενισχύσεις», κατά την έννοια του άρθρου 107 ΣΛΕΕ, μέτρα όπως η χορήγηση χρηματικού ποσού σε δημόσια επιχείρηση που αντιμετωπίζει σοβαρές οικονομικές δυσχέρειες ή η μεταβίβαση του συνόλου της συμμετοχής που κατέχει ένα κράτος μέλος στο κεφάλαιο της επιχείρησης αυτής προς άλλη δημόσια επιχείρηση, χωρίς αντιπαροχή, αλλά υπό τον όρο να αναλάβει η τελευταία την υποχρέωση να θεραπεύσει την ελλειμματική κατάσταση της πρώτης, ποιες συνέπειες πρέπει να συναχθούν από το γεγονός ότι οι ενισχύσεις αυτές δεν κοινοποιήθηκαν στην Επιτροπή, κατά παράβαση των διατάξεων του άρθρου 108, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ.
Βεβαίως, με το δεύτερο προδικαστικό ερώτημα, το αιτούν δικαστήριο ερωτά επίσης το Δικαστήριο αν, σε περίπτωση που διαπιστωθεί η ύπαρξη κρατικής ενίσχυσης, η ενίσχυση αυτή είναι συμβατή με το δίκαιο της Ένωσης. Εντούτοις, από την απόφασή του προκύπτει ότι, με το ερώτημα αυτό, το αιτούν δικαστήριο ζητεί στην πραγματικότητα να μάθει αν, σε περίπτωση που μπορεί να θεωρηθεί ότι τα επίμαχα μέτρα παρέχουν πλεονέκτημα στους αποδέκτες τους, πληρούνται και οι λοιπές προϋποθέσεις που είναι αναγκαίες για τον χαρακτηρισμό ενός μέτρου ως «κρατικής ενίσχυσης» και ότι, στο μέτρο αυτό, το δεύτερο ερώτημα συμπίπτει με το πρώτο ερώτημα.
Εν πάση περιπτώσει, υπενθυμίζεται ότι, όπως προκύπτει από πάγια νομολογία, η οποία εξάλλου παρατίθεται στην απόφαση περί παραπομπής, η εκτίμηση της συμβατότητας μέτρων ενίσχυσης με την εσωτερική αγορά εμπίπτει στην αποκλειστική αρμοδιότητα της Επιτροπής, η οποία ενεργεί υπό τον έλεγχο των δικαιοδοτικών οργάνων της Ένωσης (αποφάσεις της 11ης Ιουλίου 1996, SFEI κ.λπ.,
C-39/94
,
EU:C:1996:285
, σκέψη
, και της 29ης Ιουλίου 2019, Bayerische Motoren Werke κατά Επιτροπής,
C-654/17 P
,
EU:C:2019:634
, σκέψη
και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
Όσον αφορά την απάντηση που πρέπει να δοθεί στο δεύτερο ερώτημα, από πάγια νομολογία προκύπτει ότι απόκειται στα εθνικά δικαστήρια που επιλαμβάνονται διαφοράς στηριζομένης στην προβαλλόμενη παράβαση της υποχρέωσης κοινοποίησης κρατικής ενίσχυσης στην Επιτροπή, σύμφωνα με το άρθρο 108 παράγραφος 3, ΣΛΕΕ, να διασφαλίζουν την επέλευση, κατά το εσωτερικό δίκαιο, όλων των εννόμων συνεπειών της παράβασης αυτής, όσον αφορά τόσο το κύρος των πράξεων που συνεπάγονται εκτέλεση των μέτρων ενίσχυσης όσο και την ανάκτηση των χρηματοοικονομικών ενισχύσεων που χορηγήθηκαν κατά παράβαση της διάταξης αυτής (πρβλ. απόφαση της 26ης Οκτωβρίου 2016, ΔΕΗ κατά Επιτροπής και Αλουμίνιον της Ελλάδος,
C-590/14 P
,
EU:C:2016:797
, σκέψη
και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
Συναφώς, η επαναφορά στην κατάσταση που ίσχυε πριν από την καταβολή της παράνομης ή ασύμβατης προς την κοινή αγορά ενίσχυσης συνιστά απαραίτητη προϋπόθεση για τη διατήρηση της πρακτικής αποτελεσματικότητας των διατάξεων των Συνθηκών σχετικά με τις κρατικές ενισχύσεις (βλ. απόφαση της 7ης Μαρτίου 2018, SNCF Mobilités κατά Επιτροπής,
C-127/16 P
,
EU:C:2018:165
, σκέψη
και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
Επομένως, στο πλαίσιο της διαφοράς της κύριας δίκης και καθόσον τα επίμαχα μέτρα πρέπει να θεωρηθούν κρατικές ενισχύσεις, απόκειται στο αιτούν δικαστήριο να συναγάγει όλα τα συμπεράσματα που απορρέουν από το γεγονός ότι οι ενισχύσεις αυτές δεν κοινοποιήθηκαν στην Επιτροπή, κατά παράβαση του άρθρου 108, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ, και πρέπει, επομένως, να θεωρηθούν παράνομες.
Όσον αφορά τη χορήγηση του ποσού των 70 εκατομμυρίων ευρώ, το αιτούν δικαστήριο θα πρέπει να προσδιορίσει ειδικότερα το πλεονέκτημα, συμπεριλαμβανομένων των δεδουλευμένων τόκων επ’ αυτού, το οποίο προέκυψε για την FSE από τη διάθεση του ποσού αυτού και να διατάξει την τελευταία να αποδώσει το πλεονέκτημα αυτό.
Όσον αφορά τη μεταβίβαση στην FSI της συμμετοχής στο κεφάλαιο της FSΕ, η αποκατάσταση της προτέρας κατάστασης θα είχε, ενδεχομένως, ως συνέπεια την ανατροπή της μεταβίβασης αυτής με την ανάκτηση της συμμετοχής στην FSE από το Υπουργείο Υποδομών και Μεταφορών, καθώς και την ακύρωση όλων των αποτελεσμάτων της μεταβίβασης αυτής.
Λαμβανομένου υπόψη του συνόλου των προεκτεθέντων, στο δεύτερο προδικαστικό ερώτημα πρέπει να δοθεί η απάντηση ότι το δίκαιο της Ένωσης έχει την έννοια ότι, εφόσον χαρακτηριστούν ως «κρατικές ενισχύσεις», κατά την έννοια του άρθρου 107 ΣΛΕΕ, μέτρα όπως η χορήγηση χρηματικού ποσού σε δημόσια επιχείρηση που αντιμετωπίζει σοβαρές οικονομικές δυσχέρειες ή η μεταβίβαση του συνόλου της συμμετοχής που κατέχει ένα κράτος μέλος στο κεφάλαιο της επιχείρησης αυτής προς άλλη δημόσια επιχείρηση, χωρίς αντιπαροχή, αλλά υπό τον όρο να αναλάβει η τελευταία την υποχρέωση να θεραπεύσει την ελλειμματική κατάσταση της πρώτης, απόκειται στο αιτούν δικαστήριο να διασφαλίσει την επέλευση όλων των έννομων συνεπειών που απορρέουν από το γεγονός ότι οι ενισχύσεις αυτές δεν κοινοποιήθηκαν στην Επιτροπή, κατά παράβαση των διατάξεων του άρθρου 108, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ, και πρέπει, επομένως, να θεωρηθούν παράνομες.
Επί των δικαστικών εξόδων
Δεδομένου ότι η παρούσα διαδικασία έχει ως προς τους διαδίκους της κύριας δίκης τον χαρακτήρα παρεμπίπτοντος που ανέκυψε ενώπιον του αιτούντος δικαστηρίου, σ’ αυτό εναπόκειται να αποφανθεί επί των δικαστικών εξόδων. Τα έξοδα στα οποία υποβλήθηκαν όσοι υπέβαλαν παρατηρήσεις στο Δικαστήριο, πλην των ως άνω διαδίκων, δεν αποδίδονται.

Για τους λόγους αυτούς, το Δικαστήριο (δεύτερο τμήμα) αποφαίνεται:

1)
Το άρθρο 107 ΣΛΕΕ έχει την έννοια ότι, υπό την επιφύλαξη των εξακριβώσεων στις οποίες απόκειται στο αιτούν δικαστήριο να προβεί, τόσο η χορήγηση χρηματικού ποσού σε δημόσια επιχείρηση που αντιμετωπίζει σοβαρές οικονομικές δυσχέρειες όσο και η μεταβίβαση του συνόλου της συμμετοχής που κατέχει ένα κράτος μέλος στο κεφάλαιο της επιχείρησης αυτής προς άλλη δημόσια επιχείρηση, χωρίς αντιπαροχή, αλλά υπό τον όρο να αναλάβει η τελευταία την υποχρέωση να θεραπεύσει την ελλειμματική κατάσταση της πρώτης επιχείρησης, μπορούν να χαρακτηριστούν ως «κρατικές ενισχύσεις», κατά την έννοια του άρθρου 107 ΣΛΕΕ.

2)
Το δίκαιο της Ένωσης έχει την έννοια ότι, εφόσον χαρακτηριστούν ως «κρατικές ενισχύσεις», κατά την έννοια του άρθρου 107 ΣΛΕΕ, μέτρα όπως η χορήγηση χρηματικού ποσού σε δημόσια επιχείρηση που αντιμετωπίζει σοβαρές οικονομικές δυσχέρειες ή η μεταβίβαση του συνόλου της συμμετοχής που κατέχει ένα κράτος μέλος στο κεφάλαιο της επιχείρησης αυτής προς άλλη δημόσια επιχείρηση, χωρίς αντιπαροχή, αλλά υπό τον όρο να αναλάβει η τελευταία την υποχρέωση να θεραπεύσει την ελλειμματική κατάσταση της πρώτης, απόκειται στο αιτούν δικαστήριο να διασφαλίσει την επέλευση όλων των έννομων συνεπειών που απορρέουν από το γεγονός ότι οι ενισχύσεις αυτές δεν κοινοποιήθηκαν στην Επιτροπή, κατά παράβαση των διατάξεων του άρθρου 108, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ, και πρέπει, επομένως, να θεωρηθούν παράνομες.

(υπογραφές)
(
*1
)	Γλώσσα διαδικασίας: η ιταλική.