CELEX: 62017CJ0518
Trimitere preliminară
Achiziții publice
Servicii publice de transport feroviar și rutier de călători
Regulamentul (CE) nr. 1370/2007
Articolul 5 alineatul (1)
Atribuirea de contracte de servicii publice
Articolul 7 alineatul (2)
Obligația de a publica anumite informații în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene cu cel puțin un an înainte de lansarea procedurii
Consecințele lipsei publicării
Anularea cererii de ofertă
Directiva 2014/24/UE
Articolul 27 alineatul (1)
Articolul 47 alineatul (1)
Directiva 2014/25/UE
Articolul 45 alineatul (1)
Articolul 66 alineatul (1)
Anunț de participare

Cererea de decizie preliminară privește interpretarea articolului 7 alineatul (2) din Regulamentul (CE) nr. 1370/2007 al Parlamentului European și al Consiliului din 23 octombrie 2007 privind serviciile publice de transport feroviar și rutier de călători și de abrogare a Regulamentelor (CEE) nr. 1191/69 și (CEE) nr. 1107/70 ale Consiliului (
JO 2007, L 315, p. 1
).
Această cerere a fost formulată în cadrul unei proceduri inițiate de domnul Stefan Rudigier în legătură cu o cerere de anulare a unei cereri de ofertă privind furnizarea de servicii de transport de călători cu autobuzul, lansată de Salzburger Verkehrsverbund GmbH.
Cadrul juridic
Dreptul Uniunii
Regulamentul nr. 1370/2007
Considerentele (20), (21), (29) și (30) ale Regulamentului nr. 1370/2007 au următorul cuprins:
„(20)
În cazul în care o autoritate publică locală alege să încredințeze unui terț un serviciu de interes general, aceasta trebuie să selecteze operatorul de serviciu public în conformitate cu dreptul [Uniunii] privind contractele publice și concesiunile, astfel cum este stabilit prin articolele 43-49 din tratat și în conformitate cu principiile transparenței și egalității de tratament. În special, dispozițiile prezentului regulament nu aduc atingere obligațiilor care revin autorităților publice în temeiul directivelor privind atribuirea de contracte de achiziții publice, în cazul în care contractele respective de servicii publice se înscriu în domeniul de aplicare al acestor directive.
(21)
Ar trebui garantată protecția juridică efectivă nu numai pentru atribuirea de contracte ce intră în domeniul de aplicare al Directivei 2004/17/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 31 martie 2004 de coordonare a procedurilor de atribuire a contractelor de achiziții în sectoarele apei, energiei, transporturilor și serviciilor poștale [(
JO 2004, L 134, p. 1
, Ediție specială, 06/vol. 8, p. 3)] și al Directivei 2004/18/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 31 martie 2004 privind coordonarea procedurilor de atribuire a contractelor de achiziții publice de lucrări, de bunuri și de servicii [(
JO 2004, L 134, p. 114
, Ediție specială, 06/vol. 8, p. 116)], ci și pentru alte contracte atribuite în temeiul prezentului regulament. O procedură efectivă privind căile de atac este necesară și ar trebui să fie comparabilă, după caz, cu procedurile relevante prevăzute în Directiva 89/665/CEE a Consiliului din 21 decembrie 1989 privind coordonarea actelor cu putere de lege și a actelor administrative privind aplicarea procedurilor care vizează căile de atac față de atribuirea contractelor de achiziții publice de produse și a contractelor publice de lucrări [(
JO 1989, L 395, p. 33
, Ediție specială, 06/vol. 1, p. 237)] și în Directiva 92/13/CEE a Consiliului din 25 februarie 1992 privind coordonarea actelor cu putere de lege și a actelor administrative referitoare la aplicarea normelor comunitare cu privire la procedurile de achiziții publice ale entităților care desfășoară activități în sectoarele apei, energiei, transporturilor și telecomunicațiilor [(
JO 1992, L 76, p. 14
, Ediție specială, 06/vol. 2, p. 43)].
[…]
(29)
În vederea atribuirii de contracte de servicii publice, cu excepția măsurilor de urgență și a contractelor privind distanțe mici, autoritățile competente ar trebui să ia măsurile necesare pentru a face public, cu cel puțin un an înainte, faptul că intenționează să atribuie astfel de contracte, astfel încât să permită un răspuns din partea potențialilor operatori de servicii publice.
(30)
Contractele de servicii publice atribuite direct ar trebui să facă obiectul unei transparențe sporite.”
Articolul 1 din Regulamentul nr. 1370/2007, intitulat „Scopul și domeniul de aplicare”, prevede:
„(1)   Scopul prezentului regulament este acela de a defini modul în care, în conformitate cu normele dreptului [Uniunii], autoritățile competente pot acționa în domeniul transportului public de călători pentru a garanta prestarea de servicii de interes general care sunt, printre altele, mai numeroase, mai sigure, de calitate mai bună sau au costuri mai scăzute decât cele pe care le‑ar fi permis numai acțiunea forțelor pieței.
[…]
(2)   Prezentul regulament se aplică exploatării naționale și internaționale a serviciilor publice de transport de călători pe calea ferată și cu alte moduri de transport pe șine, precum și de transport rutier, cu excepția serviciilor exploatate în principal pentru interesul lor istoric sau turistic. […]
[…]”
Articolul 5 din acest regulament, intitulat „Atribuirea de contracte de servicii publice”, prevede la alineatul (1):
„Contractele de servicii publice se atribuie în conformitate cu normele stabilite prin prezentul regulament. Cu toate acestea, contractele de servicii sau contractele de servicii publice, astfel cum sunt definite în Directivele [2004/17] sau [2004/18], pentru servicii publice de transport de călători cu autobuzul sau tramvaiul, se atribuie în conformitate cu procedurile prevăzute în temeiul respectivelor directive, în cazul în care astfel de contracte nu iau forma contractelor de concesiune de servicii, astfel cum sunt definite în directivele în cauză. Dispozițiile alineatelor (2)-(6) din prezentul articol nu se aplică în cazul în care contractele urmează să fie atribuite în conformitate cu Directiva [2004/17] sau [2004/18].”
Articolul 7 din regulamentul menționat, intitulat „Publicarea”, prevede la alineatul (2):
„Fiecare autoritate competentă ia măsurile necesare pentru a se asigura că, cu cel puțin un an înainte de lansarea invitației de participare la procedura competitivă de atribuire sau cu un an înainte de atribuirea directă, sunt publicate în
Jurnalul Oficial al Uniunii Europene
cel puțin următoarele informații:
(a)
numele și adresa autorității competente;
(b)
tipul de atribuire vizat;
(c)
serviciile și zonele potențial vizate de atribuirea respectivă.
Autoritățile competente pot decide să nu publice aceste informații, în cazul în care contractul de servicii publice privește o prestație anuală de mai puțin de 50000 de kilometri de servicii publice de transport de călători.
Dacă aceste informații se modifică după publicare, autoritatea competentă trebuie să publice o rectificare corespunzătoare cât mai curând posibil. Această rectificare nu aduce atingere datei de lansare a atribuirii directe sau a invitației de participare la procedura competitivă de atribuire.
[…]”
Directiva 2014/24/UE
Articolul 18 din Directiva 2014/24/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 26 februarie 2014 privind achizițiile publice și de abrogare a Directivei 2004/18/CE (
JO 2014, L 94, p. 65
), intitulat „Principii aplicabile achizițiilor”, prevede la alineatul (1):
„Autoritățile contractante îi tratează pe operatorii economici în mod egal și fără discriminare și acționează într‑o manieră transparentă și proporționată.
Conceptul achiziției nu se poate face cu intenția de excludere a acesteia din domeniul de aplicare al prezentei directive sau restrângerea artificială a concurenței. Se consideră că se restrânge artificial concurența în cazul în care conceptul achiziției este făcut cu intenția favorizării sau dezavantajării nejustificate a anumitor operatori economici.”
Potrivit articolului 27 din această directivă, intitulat „Procedura deschisă”:
„(1)   În cadrul procedurilor deschise, orice operator economic interesat poate depune o ofertă ca răspuns la o invitație la o procedură concurențială de ofertare.
Termenul minim de primire a ofertelor este de 35 de zile de la data la care s‑a trimis anunțul de participare.
Oferta este însoțită de informațiile pentru selecția calitativă care sunt solicitate de către autoritatea contractantă.
(2)   Dacă autoritățile contractante au publicat un anunț de intenție care nu a fost utilizat ca mijloc de invitație la procedura concurențială de ofertare, termenul minim de primire a ofertelor prevăzut la alineatul (1) al doilea paragraf din prezentul articol poate fi redus la 15 zile, sub rezerva îndeplinirii cumulative a următoarelor condiții:
(a)
anunțul de intenție a inclus toate informațiile necesare pentru anunțul de participare prevăzute în anexa V partea B secțiunea I, în măsura în care informațiile respective erau disponibile în momentul publicării anunțului de intenție;
(b)
anunțul de intenție a fost trimis spre publicare cu o perioadă cuprinsă între 35 de zile și 12 luni înainte de data trimiterii anunțului de participare.
(3)   În cazul în care o stare de urgență demonstrată în mod corespunzător de către autoritatea contractantă face imposibil de respectat termenul prevăzut la alineatul (1) al doilea paragraf, aceasta poate stabili un termen care nu poate fi mai mic de 15 zile de la data la care s‑a trimis anunțul de participare.
(4)   Autoritatea contractantă poate reduce cu cinci zile termenul pentru primirea ofertelor prevăzut la prezentul articol alineatul (1) al doilea paragraf, în cazul în care acceptă ca ofertele să fie depuse prin mijloace electronice, în conformitate cu articolul 22 alineatul (1) primul paragraf și cu articolul 22 alineatele (5) și (6).”
Articolul 47 din directiva menționată, intitulat „Stabilirea termenelor”, prevede la alineatul (1):
„Pentru stabilirea termenelor de primire a ofertelor și a cererilor de participare, autoritățile contractante țin seama de complexitatea contractului și de timpul necesar pentru pregătirea ofertelor, fără a aduce atingere termenelor minime prevăzute la articolele 27-31.”
Articolul 48 din directiva menționată, intitulat „Anunțuri de intenție”, prevede la alineatul (1):
„Autoritățile contractante își pot face cunoscute intențiile cu privire la achizițiile planificate prin publicarea unui anunț de intenție. Anunțurile respective conțin informațiile prevăzute în anexa V partea B secțiunea I. Ele se publică fie de către Oficiul pentru Publicații al Uniunii Europene, fie de către autoritățile contractante pe profilul lor de cumpărător, în conformitate cu anexa VIII punctul 2 litera (b). În cazul în care anunțul de intenție este publicat de către autoritățile contractante pe profilul lor de cumpărător, acestea notifică publicarea pe profilul lor de cumpărător către Oficiul pentru Publicații al Uniunii Europene în conformitate cu anexa VIII. Anunțurile respective conțin informațiile prevăzute în anexa V partea A.”
Secțiunea I din partea B din anexa V la Directiva 2014/24, la care face referire articolul 48 din aceasta, prevede că anunțul de intenție trebuie să cuprindă, printre altele, informații privind identitatea entității contractante și locul principal de prestare a serviciilor, să conțină o scurtă descriere a achiziției, în special a naturii și a amplorii serviciilor, și, atunci când anunțul nu este utilizat ca invitație la o procedură concurențială de ofertare, să indice data estimată sau datele estimate pentru anunțul sau pentru anunțurile de participare la care se referă acest anunț de intenție.
Potrivit articolului 90 alineatul (1) și articolului 91 din Directiva 2014/24, intitulate „Transpunere și dispoziții tranzitorii” și, respectiv, „Abrogări”, statele membre erau obligate să se conformeze directivei menționate cel târziu la 18 aprilie 2016, dată la care Directiva 2004/18 a fost abrogată.
Directiva 2014/25/UE
Articolul 36 din Directiva 2014/25/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 26 februarie 2014 privind achizițiile efectuate de entitățile care își desfășoară activitatea în sectoarele apei, energiei, transporturilor și serviciilor poștale și de abrogare a Directivei 2004/17/CΕ (
JO 2014, L 94, p. 243
), intitulat „Principii aplicabile achizițiilor”, prevede la alineatul (1):
„Entitățile contractante îi tratează pe operatorii economici în mod egal și fără discriminare și acționează într‑un mod transparent și proporțional.
Conceptul achiziției nu se face cu intenția de excludere a acesteia din domeniul de aplicare al prezentei directive sau de restrângere artificială a concurenței. Se consideră că se restrânge artificial concurența în cazul în care conceptul achiziției este făcut cu intenția favorizării sau dezavantajării nejustificate a anumitor operatori economici.”
Potrivit articolului 45 din această directivă, intitulat „Procedura deschisă”:
„(1)   În cadrul procedurilor deschise, orice operator economic interesat poate depune o ofertă ca răspuns la o invitație la o procedură concurențială de ofertare.
Termenul minim de primire a ofertelor este de 35 de zile de la data la care s‑a trimis anunțul de participare.
Oferta este însoțită de informațiile pentru selecția calitativă care sunt solicitate de entitatea contractantă.
(2)   Dacă entitățile contractante au publicat un anunț orientativ periodic care nu a fost utilizat în sine ca mijloc de invitație la procedura concurențială de ofertare, termenul minim de primire a ofertelor prevăzut la alineatul (1) al doilea paragraf din prezentul articol poate fi redus la 15 zile, sub rezerva îndeplinirii tuturor condițiilor următoare:
(a)
anunțul orientativ periodic a inclus, pe lângă informațiile prevăzute în anexa VI partea A secțiunea I, toate informațiile prevăzute în anexa VI partea A secțiunea II, în măsura în care informațiile din urmă erau disponibile la momentul publicării anunțului orientativ periodic;
(b)
anunțul orientativ periodic a fost trimis spre publicare cu o perioadă cuprinsă între 35 de zile și 12 luni înainte de data trimiterii anunțului de participare.
(3)   În cazul în care o stare de urgență demonstrată în mod corespunzător de către entitatea contractantă face imposibil de respectat termenul prevăzut la al doilea paragraf al alineatului (1), aceasta poate stabili un termen care nu poate fi mai mic de 15 zile de la data la care s‑a trimis anunțul de participare.
(4)   Entitatea contractantă poate reduce cu cinci zile termenul pentru primirea ofertelor prevăzut la alineatul (1) al doilea paragraf de la prezentul articol, în cazul în care acceptă ca ofertele să fie depuse prin mijloace electronice, în conformitate cu articolul 40 alineatul (4) primul paragraf și cu articolul 40 alineatele (5) și (6).”
Articolul 66 din directiva menționată, intitulat „Stabilirea termenelor”, prevede la alineatul (1):
„La fixarea termenelor pentru primirea cererilor de participare și a ofertelor, entitățile contractante țin seama, în mod deosebit, de complexitatea contractului și de timpul necesar pentru elaborarea ofertelor, fără a aduce atingere termenelor minime prevăzute la articolele 45-49.”
Articolul 67 din aceeași directivă, intitulat „Anunțuri orientative periodice”, prevede la alineatul (1):
„Entitățile contractante își pot face cunoscute intențiile cu privire la achizițiile planificate prin publicarea unui anunț orientativ periodic. Aceste anunțuri conțin informațiile prevăzute în anexa VI partea A secțiunea I. Anunțurile se publică fie de către Oficiul pentru Publicații al Uniunii Europene, fie de către entitățile contractante pe profilul lor de cumpărător, în conformitate cu anexa IX punctul 2 litera (b). În cazul în care anunțul orientativ periodic este publicat de entitățile contractante pe profilul lor de cumpărător, acestea notifică Oficiului pentru Publicații al Uniunii Europene publicarea anunțului indicativ periodic pe un profil de cumpărător în conformitate cu punctul 3 din anexa IX. Anunțurile respective conțin informațiile prevăzute în anexa VI partea B.”
Potrivit secțiunii I din partea A a anexei VI la Directiva 2014/25, la care face referire articolul 67 alineatul (1) din aceasta, anunțul orientativ periodic cuprinde informații referitoare, printre altele, la entitatea contractantă și la serviciul care trebuie contactat.
Potrivit articolului 106 alineatul (1) și articolului 107 din Directiva 2014/25, intitulate „Transpunere și dispoziții tranzitorii” și, respectiv, „Abrogare”, statele membre erau obligate să se conformeze directivei menționate cel târziu la 18 aprilie 2016, dată la care Directiva 2004/17 a fost abrogată.
Directiva 89/665
Articolul 1 din Directiva 89/665, astfel cum a fost modificată prin Directiva 2014/23/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 26 februarie 2014 (
JO 2014, L 94, p. 1
) (denumită în continuare „Directiva 89/665”), intitulat „Domeniul de aplicare și disponibilitatea căilor de atac”, prevede la alineatul (1):
„Prezenta directivă se aplică în cazul contractelor menționate în Directiva [2014/24], cu excepția cazului în care aceste contracte sunt excluse în conformitate cu articolele 7, 8, 9, 10, 11, 12, 15, 16, 17 și 37 din directiva menționată.
[…]
Statele membre adoptă măsurile necesare pentru a se asigura că, în ceea ce privește contractele care intră sub incidența Directivei [2014/24] […], deciziile autorităților contractante pot face obiectul unei proceduri de contestare eficace și, mai ales, cât mai rapide posibil, în conformitate cu condițiile stabilite la articolele 2-2f din prezenta directivă, pe motivul că deciziile respective au încălcat dreptul Uniunii în domeniul achizițiilor publice sau normele de drept intern care transpun respectivele prevederi comunitare.”
Potrivit articolului 2 alineatul (1) din Directiva 89/665:
„Statele membre garantează că măsurile luate în privința căilor de atac menționate la articolul 1 prevăd competențe care să permită:
(a)
adoptarea unor măsuri provizorii, cel mai rapid posibil și prin intermediul unor proceduri provizorii, în scopul remedierii presupusei încălcări sau prevenirii prejudicierii în continuare a intereselor respective, inclusiv măsuri de suspendare sau care să asigure suspendarea procedurii de atribuire a unui contract de achiziții publice sau a aplicării oricărei decizii luate de autoritatea contractantă;
(b)
fie anularea, fie asigurarea anulării deciziilor luate în mod ilegal, inclusiv eliminarea specificațiilor tehnice, economice sau financiare discriminatorii din chemarea la competiție, din documentația de contract sau din orice alt document legat de procedura de atribuire a contractului;
(c)
acordarea unor daune‑interese persoanelor prejudiciate printr‑o încălcare.”
Articolul 2d alineatele (1) și (2) din această directivă prevede:
„(1)   Statele membre garantează declararea absenței efectelor unui contract de către un organism responsabil de soluționarea căilor de atac independent de autoritatea contractantă sau faptul că absența efectelor contractului menționat intervine în urma deciziei unui astfel de organism în oricare dintre următoarele cazuri:
(a)
dacă autoritatea contractantă a atribuit un contract fără publicarea prealabilă a unui anunț de participare în
Jurnalul Oficial al Uniunii Europene
, fără ca acest lucru să fie permis în conformitate cu Directiva [2014/24] […];
(b)
în cazul încălcării articolului 1 alineatul (5), a articolului 2 alineatul (3) sau a articolului 2a alineatul (2) din prezenta directivă, dacă această încălcare a privat ofertantul care formulează o cale de atac de posibilitatea de a introduce căi de atac precontractuale, în cazul în care încălcarea respectivă este combinată cu încălcarea Directivei [2014/24] […], dacă această încălcare a afectat șansele ofertantului care formulează o cale de atac de a obține contractul;
(c)
în cazurile menționate la articolul 2b litera (c) al doilea paragraf din prezenta directivă, dacă statele membre au invocat derogarea de la termenul suspensiv pentru contractele bazate pe un acord‑cadru și un sistem dinamic de achiziție.
(2)   Efectele declarării absenței efectelor unui contract sunt prevăzute în dreptul intern.
Dreptul intern poate să prevadă anularea retroactivă a tuturor obligațiilor contractuale sau să anuleze numai acele obligații care urmează încă să fie executate. În acest ultim caz, statele membre prevăd aplicarea altor sancțiuni în sensul articolului 2e alineatul (2).”
Directiva 92/13
Articolul 1 din Directiva 92/13, astfel cum a fost modificată prin Directiva 2014/23 (denumită în continuare „Directiva 92/13”), intitulat „Domeniul de aplicare și disponibilitatea căilor de atac”, prevede la alineatul (1):
„Prezenta directivă se aplică în cazul contractelor prevăzute în Directiva [2014/25], cu excepția cazului în care aceste contracte sunt excluse în conformitate cu articolele 18-24, 27-30, 34 sau 55 din directiva menționată.
[…]
Statele membre adoptă măsurile necesare pentru a se asigura că, în ceea ce privește contractele care intră sub incidența Directivei [2014/25] […], deciziile entităților contractante pot face obiectul unei proceduri de contestare eficace și, mai ales, cât mai rapide posibil, în conformitate cu condițiile stabilite la articolele 2-2f din prezenta directivă, pe motivul că deciziile respective au încălcat dreptul Uniunii în domeniul achizițiilor sau normele de drept intern care transpun prevederile comunitare.”
Articolul 2 din Directiva 92/13, intitulat „Cerințe referitoare la căile de atac”, prevede la alineatul (1):
„Statele membre veghează ca măsurile adoptate în legătură cu procedurile de revizuire prevăzute la articolul 1 să includă dispoziții care conferă competența:
fie
(a)
de a lua, cât mai devreme posibil și recurgând la o procedură provizorie, măsurile tranzitorii menite să corecteze presupusa încălcare sau să prevină prejudicierea în continuare a intereselor avute în vedere, inclusiv măsurile de suspendare sau de garantare a suspendării procedurii de atribuire a contractului sau a punerii în aplicare a oricărei decizii adoptate de entitatea contractantă
[și]
(b)
să anuleze sau să asigure anularea deciziilor luate ilegal, inclusiv eliminarea specificațiilor tehnice, economice sau financiare discriminatorii din anunțul referitor la contract, nota informativă periodică, anunțul privitor la existența unui sistem de calificare, invitația de participare la licitație, caietul de sarcini sau din orice alte documente legate de procedura de atribuire a contractului respectiv,
fie
(c)
să ia, cât mai devreme posibil, eventual prin proceduri provizorii și, dacă este nevoie, printr‑o procedură finală de fond, măsuri, altele decât cele prevăzute la punctele (a) și (b) menite să corecteze orice încălcare constatată și să prevină prejudicierea intereselor respective; în special, emiterea unui ordin care să oblige la plata unei anumite sume în cazul în care încălcarea nu a fost remediată sau prevenită.
Statele membre pot să facă această opțiune fie pentru toate entitățile contractante, fie pentru unele categorii de entități definite pe baza unor criterii obiective, menținând în orice caz eficacitatea măsurilor stabilite cu scopul de a preveni prejudicierea intereselor avute în vedere,
(d)
și, în ambele cazuri de mai sus, să acorde despăgubiri persoanelor vătămate ca urmare a încălcării comise.
[…]”
Articolul 2d din directiva menționată, intitulat „Absența efectelor”, prevede la alineatul (1):
„Statele membre garantează declararea absenței efectelor unui contract de către un organism responsabil de soluționarea căilor de atac independent de entitatea contractantă sau faptul că absența efectelor contractului menționat intervine în urma deciziei unui astfel de organism în oricare dintre următoarele cazuri:
(a)
dacă entitatea contractantă a atribuit un contract fără publicarea prealabilă a unui anunț de participare în
Jurnalul Oficial al Uniunii Europene
, fără ca acest lucru să fie permis în conformitate cu Directiva [2014/25] […];
(b)
în cazul încălcării articolului 1 alineatul (5), a articolului 2 alineatul (3) sau a articolului 2a alineatul (2) din prezenta directivă, dacă această încălcare a privat ofertantul care formulează o cale de atac de posibilitatea de a introduce căi de atac precontractuale în cazul în care încălcarea respectivă este combinată cu încălcarea Directivei [2014/25] […], dacă această încălcare a afectat șansele ofertantului care formulează o cale de atac de a obține contractul;
(c)
în cazurile menționate la articolul 2b litera (c) al doilea paragraf din prezenta directivă, dacă statele membre au invocat derogarea de la termenul suspensiv pentru contractele bazate pe un sistem dinamic de achiziții.”
Dreptul austriac
Articolul 26 din Salzburger Vergabekontrollgesetz 2007 (Legea din 2007 a landului Salzburg privind controlul procedurilor de atribuire a contractelor de achiziții publice) din 7 februarie 2007, în versiunea aplicabilă faptelor din litigiul principal, intitulat „Anularea deciziilor autorității contractante”, prevede la alineatul (1):
„Landesverwaltungsgericht [(Tribunalul Administrativ Regional, Austria)] trebuie să declare nulitatea unei decizii a autorității contractante care poate fi atacată separat și care a fost adoptată în cursul unei proceduri de atribuire a unui contract atunci când
1.
această decizie sau o decizie precedentă care nu poate face obiectul unei contestații separate încalcă drepturile invocate de solicitant […] și
2.
caracterul ilegal influențează în mod semnificativ rezultatul procedurii de atribuire.”
Litigiul principal și întrebările preliminare
La 20 aprilie 2016, prin publicarea unei cereri de ofertă în
Jurnalul Oficial al Uniunii Europene
, Salzburger Verkehrsverbund a lansat o procedură deschisă având ca obiect furnizarea de servicii de transport de călători cu autobuzul în valea Gastein (Austria), prin intermediul mai multor linii de autobuz, pentru un total de aproximativ 670000 km parcurși anual. În anunțul de participare se preciza că termenul de depunere a ofertei expira la 8 iunie 2016.
În plus, acest contract trebuia să fie încheiat sub forma unui contract de prestare de servicii, iar nu a unui contract de concesiune de servicii, iar prestarea era prevăzută să înceapă la 11 decembrie 2016.
Salzburger Verkehrsverbund nu a publicat anunțul de intenție prevăzut la articolul 7 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1370/2007.
La 31 mai 2016, domnul Rudigier a sesizat Landesverwaltungsgericht Salzburg (Tribunalul Administrativ Regional din Salzburg, Austria) cu scopul de a obține anularea cererii de ofertă, în special din cauza încălcării articolului 7 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1370/2007.
Prin decizia din 15 iulie 2016, Landesverwaltungsgericht Salzburg (Tribunalul Administrativ Regional din Salzburg) a respins pretențiile reclamantului.
Reclamantul a formulat un recurs împotriva acestei decizii în fața Verwaltungsgerichtshof (Curtea Administrativă, Austria).
În susținerea acestui recurs, domnul Rudigier arată că Landesverwaltungsgericht Salzburg (Tribunalul Administrativ Regional din Salzburg) nu a examinat pe fond consecințele juridice ale lipsei publicării informațiilor prevăzute la articolul 7 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1370/2007 care ar fi trebuit să intervină cu cel puțin un an înainte de lansarea invitației de participare la procedura competitivă de atribuire.
Verwaltungsgerichtshof (Curtea Administrativă) arată că nu este prevăzută nicio excepție de la aplicarea articolului 7 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1370/2007 în ceea ce privește serviciile de transport care intră sub incidența Directivei 2004/17 sau a Directivei 2004/18 și că considerentul (29) al acestui regulament nu face nicio distincție în funcție de regimul aplicabil acestor contracte de achiziții publice de servicii de transport. Aceasta concluzionează că obligația de a publica informațiile necesare ar trebui să se aplice chiar și atunci când serviciile intră sub incidența unui contract reglementat de una dintre cele două directive.
Această instanță arată însă că în speță și spre deosebire de Hotărârea din 27 octombrie 2016, Hörmann Reisen (
C‑292/15
,
EU:C:2016:817
), care a intervenit în contextul unei subcontractări în materie de achiziții publice, nici Directiva 2004/18, nici Directiva 2014/24, care a înlocuit‑o, nu prevăd obligația de informare prealabilă pe care o prevede articolul 7 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1370/2007.
Aceasta presupune că, dacă s‑ar decide să se aplice articolul 7 alineatul (2) în cazul unor contracte reglementate de una dintre aceste două directive, atribuirea contractelor de servicii de transport de călători cu autobuzul ar fi supusă unui regim mai strict decât cel care guvernează alte servicii.
În plus, instanța de trimitere arată că dreptul Uniunii nu prevede nicio sancțiune pentru nerespectarea obligațiilor prevăzute la articolul 7 alineatul (2) menționat.
În această privință, ea subliniază că un operator de servicii de transport ar putea, în cazul nerespectării acestei dispoziții, desigur, să obțină avantaje din avansul pe care îl are față de concurenții săi. Instanța consideră însă că obiectivele de transparenţă și de nediscriminare urmărite prin dispoziția menționată sunt îndeplinite atunci când serviciul în cauză face obiectul unei proceduri de atribuire a unui contract de achiziții, în condițiile în care articolul 47 alineatul (1) din Directiva 2014/24 prevede, la fel cum prevedea articolul 38 alineatul (1) din Directiva 2004/18, că autoritatea contractantă stabilește termenele procedurii pe care o urmează ținând seama de complexitatea contractului și de timpul necesar pentru elaborarea ofertelor.
În consecință, instanța de trimitere urmărește să afle dacă încălcarea articolului 7 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1370/2007 poate atrage nelegalitatea unei cereri de ofertă în situația în care autoritatea contractantă s‑a conformat pe de altă parte tuturor cerințelor prevăzute de directivele privind achizițiile publice.
În această privință, instanța de trimitere arată că, în temeiul dreptului austriac, decizia autorității contractante nu trebuie să fie anulată decât atunci când nelegalitatea exercită o influență decisivă asupra rezultatului procedurii de atribuire a unui contract. Instanța menționată consideră că o legislație națională precum cea în discuție în litigiul principal pare conformă dreptului Uniunii, în măsura în care nu face imposibilă exercitarea unui drept conferit de dreptul Uniunii și nu încalcă principiul echivalenței, însă arată că ar dori să aibă confirmarea acestei analize.
Instanța de trimitere subliniază că această din urmă întrebare este cu atât mai justificată cu cât, în cauza principală, potrivit afirmațiilor entității contractante, domnul Rudigier avea cunoștință de mai multă vreme despre cererea de ofertă care urma să intervină, ceea ce înseamnă că ansamblul cererilor sale ar trebui să fie respinse, întrucât încălcarea dreptului pe care o invocă nu îi cauzează prejudicii.
În aceste împrejurări, Verwaltungsgerichtshof (Curtea Administrativă) a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarele întrebări preliminare:
„1)
Articolul 7 alineatul (2) din Regulamentul [nr. 1370/2007] se aplică și în cazul atribuirii unui contract de servicii, în sensul articolului 5 alineatul (1) a doua teză din acest regulament, pentru transportul de călători cu autobuzul în conformitate cu o procedură prevăzută de directivele privind achizițiile publice (Directiva [2004/17] sau Directiva [2004/18])?
2)
În cazul unui răspuns afirmativ la prima întrebare preliminară:
Neîndeplinirea obligației de a publica, cu cel puțin un an înainte de lansarea invitației de participare la procedura competitivă de atribuire, informațiile prevăzute la articolul 7 alineatul (2) literele (a)-(c) din Regulamentul nr. 1370/2007 are ca efect faptul că o asemenea cerere de ofertă – fără o astfel de publicare cu un an înainte de lansarea procedurii, dar efectuată în temeiul articolului 5 alineatul (1) a doua teză din acest regulament, în conformitate cu o procedură prevăzută de directivele privind achizițiile publice – trebuie considerată nelegală?
3)
În cazul unui răspuns afirmativ la a doua întrebare preliminară:
Dispozițiile dreptului Uniunii aplicabile în materia atribuirii contractelor de achiziții publice se opun unei reglementări naționale potrivit căreia se poate face abstracție de anularea, prevăzută la articolul 2 alineatul (1) litera (b) din Directiva [89/665], a unei cereri de ofertă – care trebuie considerată nelegală din cauza nepublicării în temeiul articolului 7 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1370/2007 – atunci când caracterul nelegal nu a influențat în mod semnificativ rezultatul procedurii de atribuire, întrucât operatorul respectiv a putut să reacționeze la timp și nu s‑a produs nicio denaturare a concurenței?”
Cu privire la întrebările preliminare
Observații introductive
Cu titlu introductiv, trebuie evidențiat că publicarea cererii de ofertă în discuție în litigiul principal în
Jurnalul Oficial al Uniunii Europene
a avut loc la 20 aprilie 2016, cu alte cuvinte la două zile după expirarea termenului de transpunere a Directivelor 2014/24 și 2014/25 în dreptul național al statelor membre și după abrogarea Directivelor 2004/17 și 2004/18 în temeiul articolelor 90 și 91 din Directiva 2014/24 și, respectiv, al articolelor 106 și 107 din Directiva 2014/25.
Prin urmare, în cauza în discuție în litigiul principal este aplicabilă Directiva 2014/24 sau Directiva 2014/25, iar nu Directiva 2004/17 sau Directiva 2004/18, după cum s‑a menționat în întrebările adresate de instanța de trimitere (a se vedea prin analogie Hotărârea din 10 iulie 2014, Impresa Pizzarotti,
C‑213/13
,
EU:C:2014:2067
, punctele
-
).
În plus, trebuie arătat că aceste întrebări se referă atât la Directiva 2004/17, cât și la Directiva 2004/18. Neidentificarea de către instanța de trimitere a directivei aplicabile în cauza în discuție în litigiul principal nu este însă de natură să împiedice Curtea să răspundă la întrebările menționate, dat fiind că răspunsurile la acestea pot fi formulate în mod identic pe baza Directivei 2014/24 sau pe cea a Directivei 2014/25, care au abrogat și au înlocuit Directiva 2004/18 și, respectiv, Directiva 2004/17.
Cu privire la prima întrebare preliminară
Prin intermediul primei întrebări formulate, instanța de trimitere solicită în esență să se stabilească dacă articolul 7 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1370/2007 trebuie să fie interpretat în sensul că obligația de informare prealabilă pe care o prevede se aplică unor contracte de servicii publice de transport cu autobuzul care sunt, în principiu, atribuite în conformitate cu procedurile prevăzute de Directiva 2014/24 sau de Directiva 2014/25.
În această privință, Curtea a statuat deja că, în temeiul articolului 5 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1370/2007, în scopul atribuirii unui contract de servicii publice de transport de călători cu autobuzul, doar dispozițiile articolului 5 alineatele (2)-(6) din acest regulament nu își găsesc aplicarea, în timp ce restul dispozițiilor regulamentului menționat rămân aplicabile (Hotărârea din 27 octombrie 2016, Hörmann Reisen,
C‑292/15
,
EU:C:2016:817
, punctul
).
Prin urmare, articolul 7 alineatul (2) din regulamentul menționat se aplică în cazul contractelor de achiziții publice de servicii de transport atribuite în conformitate cu procedurile prevăzute de Directiva 2014/24 sau de Directiva 2014/25.
Această concluzie este confirmată de obiectul Regulamentului nr. 1370/2007.
Astfel, Regulamentul nr. 1370/2007, care nu vizează decât serviciile publice de transport feroviar și rutier de călători, prevede modalități de intervenție în regimuri generale de contracte de achiziții publice precum cele reglementate prin Directiva 2014/24 sau prin Directiva 2014/25. Acest regulament conține, astfel, norme speciale care sunt de natură fie să înlocuiască, fie să completeze normele generale ale Directivei 2014/24 sau pe cele ale Directivei 2014/25, după cum directiva aplicabilă prevede sau nu norme în domeniile reglementate prin regulamentul menționat (a se vedea în acest sens Hotărârea din 27 octombrie 2016, Hörmann Reisen,
C‑292/15
,
EU:C:2016:817
, punctele
-
).
O asemenea interpretare a articolului 7 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1370/2007 este confirmată de examinarea articolului 48 alineatul (1) din Directiva 2014/24 și a articolului 67 alineatul (1) din Directiva 2014/25, care au o funcție comparabilă în parte cu cea a articolului 7 alineatul (2) menționat.
Astfel, spre deosebire de articolul 48 alineatul (1) din Directiva 2014/24 coroborat cu dispozițiile secțiunii I din partea B din anexa V la această directivă și de articolul 67 alineatul (1) din Directiva 2014/25 coroborat cu dispozițiile secțiunii I din partea A din anexa VI la această directivă, dispozițiile articolului 7 alineatul (2) din regulamentul menționat, pe de o parte, se aplică în mod obligatoriu autorității contractante sau entității contractante și, pe de altă parte, vizează nu numai situația în care autoritatea contractantă sau entitatea contractantă preconizează lansarea unei invitații de participare la procedura competitivă de atribuire, ci și pe cea în care aceasta are intenția de a proceda la atribuirea directă a unui contract. În plus, publicările efectuate în temeiul acestor directive nu sunt supuse termenului imperativ de un an înainte de lansarea invitației de participare la procedura competitivă de atribuire și nu trebuie să fie publicate în mod necesar în
Jurnalul Oficial al Uniunii Europene
.
Astfel, articolul 7 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1370/2007 impune obligații mai specifice decât cele ale Directivelor 2014/24 și 2014/25 și, în calitate de
lex specialis
, prevalează în raport cu acestea din urmă (a se vedea în acest sens Hotărârea din 27 octombrie 2016, Hörmann Reisen,
C‑292/15
,
EU:C:2016:817
, punctul
).
Prin urmare, trebuie să se răspundă la prima întrebare că articolul 7 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1370/2007 trebuie să fie interpretat în sensul că obligația de informare prealabilă pe care o prevede se aplică unor contracte de achiziții publice de servicii de transport cu autobuzul care sunt, în principiu, atribuite în conformitate cu procedurile prevăzute de Directiva 2014/24 sau de Directiva 2014/25.
Cu privire la a doua și la a treia întrebare preliminară
Prin intermediul celei de a doua și al celei de a treia întrebări, care trebuie analizate împreună, instanța de trimitere urmărește în esență să afle dacă nelegalitatea care rezultă din încălcarea sau din ignorarea obligației de informare prealabilă prevăzute la articolul 7 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1370/2007 este de natură să determine anularea unei cereri de ofertă publicate în mod legal.
Cu titlu introductiv, trebuie amintit că, potrivit considerentului (21) al acestui regulament, se impune o protecție juridică efectivă nu numai pentru atribuirea de contracte ce intră în domeniul de aplicare al Directivelor 2004/17 și 2004/18, abrogate și înlocuite de Directivele 2014/25 și, respectiv, 2014/24, ci și pentru alte contracte atribuite în temeiul regulamentului menționat. În plus, o procedură efectivă privind căile de atac este necesară și ar trebui să fie comparabilă, după caz, cu procedurile aplicabile în temeiul Directivei 89/665 și al Directivei 92/13.
Or, atât articolul 2 alineatul (1) din Directiva 89/665, cât și articolul 2 alineatul (1) din Directiva 92/13 prevăd că statele membre veghează ca reglementarea lor să permită, printre alte măsuri, fie anularea, fie asigurarea anulării deciziilor luate în mod ilegal.
În schimb, legislația Uniunii în materia atribuirii contractelor de achiziții publice nu prevede o regulă generală potrivit căreia nelegalitatea care afectează un act sau o omisiune într‑o anumită etapă a procedurii ar determina nelegalitatea tuturor actelor ulterioare ale acestei proceduri și ar justifica anularea lor. Această legislație prevede o asemenea consecință numai în situații speciale bine definite.
Articolul 2d din Directiva 89/665 și articolul 2d din Directiva 92/13 prevăd, fiecare, că trebuie declarate ca fiind lipsite de efecte contractele afectate de nelegalitățile pe care le enumeră, printre care figurează cazul în care entitatea contractantă a atribuit un contract fără publicarea prealabilă a unui anunț în
Jurnalul Oficial al Uniunii Europene
, fără ca acest lucru să fie autorizat în temeiul Directivei 2014/24 sau, respectiv, al Directivei 2014/25.
Cu toate acestea, deși omisiunea nepermisă de a publica în
Jurnalul Oficial al Uniunii Europene
un anunţ de participare prin care se lansează o invitație de participare la procedura competitivă de atribuire trebuie, ca regulă generală, să determine declararea contractului în cauză ca fiind lipsit de efect, o asemenea consecință nu este prevăzută de legislația Uniunii în materie de achiziții publice în cazul nerespectării obligației de informare prealabilă prevăzute la articolul 7 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1370/2007.
Întrucât legiuitorul Uniunii nu a prevăzut nicio dispoziție specială privind încălcarea articolului 7 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1370/2007, o asemenea reglementare intră în sfera dreptului național.
Astfel, în lipsa unei precizări de ordin procedural prevăzute de dreptul Uniunii pentru confirmarea unui drept și conform unei jurisprudențe constante a Curții, revine ordinii juridice interne a fiecărui stat membru atribuția de a prevedea modalitățile procedurale destinate să asigure protecția drepturilor conferite justițiabililor de dreptul Uniunii. Aceste modalități nu trebuie să fie însă mai puțin favorabile decât căile similare de natură internă (principiul echivalenței) și nu trebuie să facă practic imposibilă sau excesiv de dificilă exercitarea drepturilor conferite de ordinea juridică a Uniunii (principiul efectivității) (a se vedea în acest sens Hotărârea din 5 aprilie 2017, Marina del Mediterráneo și alții,
C‑391/15
,
EU:C:2017:268
, punctul
și jurisprudența citată).
În ceea ce privește mai întâi principiul echivalenței, trebuie amintit că respectarea acestui principiu presupune că norma în litigiu se aplică fără distincție atât acțiunilor întemeiate pe încălcarea dreptului Uniunii, cât și celor întemeiate pe nerespectarea dreptului intern care au un obiect și o cauză asemănătoare (Hotărârea din 8 iulie 2010, Bulicke,
C‑246/09
,
EU:C:2010:418
, punctul
și jurisprudența citată).
În speță, îi revine instanței de trimitere sarcina de a examina dacă acest principiu a fost sau nu respectat.
În ceea ce privește principiul efectivității, trebuie arătat că dreptul operatorilor economici care decurge din articolul 7 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1370/2007 urmărește, pe de o parte, după cum arată în esență considerentul (29) al acestuia, să permită operatorilor economici să reacționeze la intențiile autorității contractante sau ale entității contractante, în special în funcție de tipul de atribuire la care preconizează să recurgă această autoritate sau această entitate (procedură competitivă de atribuire sau atribuire directă) și, pe de altă parte, să acorde operatorilor economici timpul necesar pentru a se pregăti mai bine pentru procedura competitivă de atribuire.
În această privință, trebuie să se constate că examinarea respectării principiului efectivității ar trebui să fie făcută în mod diferit, după cum se preconizează să se efectueze o atribuire directă sau o procedură competitivă de atribuire.
În cazul unei atribuiri directe, lipsa unei informări prealabile poate face ca operatorul economic să nu poată formula contestații înainte de realizarea acesteia, ceea ce riscă să îl priveze definitiv de participarea la procedura competitivă de atribuire. O asemenea situație poate pune în discuție principiul efectivității.
În schimb, atunci când încălcarea articolului 7 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1370/2007 intervine într‑un context în care autoritatea contractantă sau entitatea contractantă preconizează o procedură competitivă de atribuire prin intermediul unei cereri de ofertă ulterioare, o asemenea încălcare nu împiedică, în sine, operatorul economic să participe la această procedură competitivă de atribuire.
În privința preocupărilor exprimate de instanța de trimitere potrivit cărora o încălcare a articolului 7 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1370/2017 ar putea face ca un operator economic care este deja responsabil cu executarea contractului să profite de avansul pe care îl are față de concurenții săi, este necesar să se arate că, prin stabilirea termenelor de primire a ofertelor, autoritatea contractantă sau entitatea contractantă trebuie să țină seama – fie în temeiul articolului 47 din Directiva 2014/24, fie în temeiul articolului 66 din Directiva 2014/25 – de complexitatea contractului și de timpul necesar pentru pregătirea ofertelor.
Cu toate acestea, în cazul în care operatorul economic face dovada faptului că, în urma publicării unei cereri de ofertă, lipsa unei informări prealabile l‑a dezavantajat într‑o măsură apreciabilă în raport cu operatorul economic care este deja responsabil cu executarea contractului și care are, în consecință, o cunoaștere precisă a ansamblului caracteristicilor acestui contract, poate fi constatată încălcarea principiului efectivității, care atrage anularea acestei cereri de ofertă. Un asemenea dezavantaj poate constitui și o încălcare a principiului egalității de tratament.
Această apreciere trebuie să fie efectuată de instanța de trimitere ținând seama de elementele pertinente ale cauzei respective. În speță, din decizia de trimitere reiese că operatorilor economici li s‑a acordat un termen de 49 de zile de la publicarea cererii de ofertă în discuție în litigiul principal pentru a răspunde la aceasta, ceea ce depășește termenele minime prevăzute de Directivele 2014/24 și 2014/25. În plus, operatorul economic în discuţie în litigiul principal ar fi fost în posesia unor informații privind eventualitatea unei cereri de ofertă cu mult timp înainte ca această cerere de ofertă să fie publicată.
Mai mult și independent de o acțiune precum cea avută în vedere la punctul 69 din prezenta hotărâre, un operator economic este îndreptățit să introducă o acțiune împotriva autorității contractante sau a entității contractante pentru motivul că, în documentele contractului, termenul pentru depunerea ofertelor era prea scurt, cu încălcarea articolului 47 din Directiva 2014/24 sau a articolului 66 din Directiva 2014/25, care impun să se țină seama de complexitatea contractului și de timpul necesar pentru pregătirea ofertelor.
În consecință, trebuie să se răspundă la a doua și la a treia întrebare că articolul 7 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1370/2007 trebuie să fie interpretat în sensul că încălcarea obligației de informare prealabilă pe care o prevede nu atrage anularea cererii de ofertă în cauză dacă sunt respectate principiile echivalenței, efectivității și egalității de tratament, aspect a cărui verificare este de competența instanței de trimitere.
Cu privire la cheltuielile de judecată
Întrucât, în privința părților din litigiul principal, procedura are caracterul unui incident survenit la instanța de trimitere, este de competența acesteia să se pronunțe cu privire la cheltuielile de judecată. Cheltuielile efectuate pentru a prezenta observații Curții, altele decât cele ale părților menționate, nu pot face obiectul unei rambursări.

Pentru aceste motive, Curtea (Camera a noua) declară:

Articolul 7 alineatul (2) din Regulamentul (CE) nr. 1370/2007 al Parlamentului European și al Consiliului din 23 octombrie 2007 privind serviciile publice de transport feroviar și rutier de călători și de abrogare a Regulamentelor (CEE) nr. 1191/69 și (CEE) nr. 1107/70 ale Consiliului trebuie să fie interpretat în sensul că:

–
obligația de informare prealabilă pe care o prevede se aplică unor contracte de achiziții publice de servicii de transport cu autobuzul care sunt, în principiu, atribuite în conformitate cu procedurile prevăzute de Directiva 2014/24/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 26 februarie 2014 privind achizițiile publice și de abrogare a Directivei 2004/18/CE sau de Directiva 2014/25/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 26 februarie 2014 privind achizițiile efectuate de entitățile care își desfășoară activitatea în sectoarele apei, energiei, transporturilor și serviciilor poștale și de abrogare a Directivei 2004/17/CΕ;
–
încălcarea acestei obligații de informare prealabilă nu atrage anularea cererii de ofertă în cauză dacă sunt respectate principiile echivalenței, efectivității și egalității de tratament, aspect a cărui verificare este de competența instanței de trimitere.

Semnături
(
*1
)	Limba de procedură: germana.