CELEX: 62021CJ0157
Žaloba o neplatnosť
Nariadenie (EÚ, Euratom) 2020/2092
Všeobecný režim podmienenosti na ochranu rozpočtu Európskej únie
Ochrana rozpočtu Únie v prípade porušenia zásad právneho štátu v členskom štáte
Právny základ
Článok 322 ods. 1 písm. a) ZFEÚ
Článok 311 ZFEÚ
Článok 312 ZFEÚ
Údajné obchádzanie článku 7 ZEÚ a článku 269 ZFEÚ
Údajné porušenia článku 4 ods. 1, článku 5 ods. 2 a článku 13 ods. 2 ZEÚ, článku 296 druhého odseku ZFEÚ, protokolu (č. 2) o uplatňovaní zásady subsidiarity a proporcionality, ako aj zásad prenesenia právomocí, právnej istoty, proporcionality a rovnosti členských štátov pred Zmluvami
Údajné zneužitie právomoci

Poľská republika svojou žalobou navrhuje, aby Súdny dvor zrušil nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (EÚ, Euratom) 2020/2092 zo 16. decembra 2020 o všeobecnom režime podmienenosti na ochranu rozpočtu Únie (
Ú. v. EÚ L 433I, 2020, s. 1
; ďalej len „napadnuté nariadenie“).
I.

Právny rámec
A.

Nariadenie (ES) č. 1049/2001
Článok 2 nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 1049/2001 z 30. mája 2001 o prístupe verejnosti k dokumentom Európskeho parlamentu, Rady a Komisie (
Ú. v. ES L 145, 2001, s. 43
; Mim. vyd. 01/003, s. 331) v odseku 1 stanovuje:
„Každý občan únie a každá fyzická alebo právnická osoba s bydliskom alebo sídlom v niektorom členskom štáte má právo na prístup k dokumentom orgánov v súlade s pravidlami, podmienkami a obmedzeniami určenými v tomto nariadení.“
Článok 4 tohto nariadenia stanovuje:
„…
2.   Orgány odmietnu prístup k dokumentu v prípade, keď by sa jeho zverejnením porušila ochrana:
…
–
súdneho konania a právneho poradenstva,
…
pokiaľ nepreváži verejný záujem na jeho zverejnení.
3.   Prístup k dokumentu, ktorý orgán vypracoval pre vnútornú potrebu alebo ktorý orgán obdržal, vzťahujúcemu sa k veci, v ktorej ešte orgán nerozhodol, bude odmietnutý v prípade, ak by zverejnenie dokumentu mohlo vážne narušiť rozhodovací proces orgánu, pokiaľ nepreváži verejný záujem na jeho zverejnení.
Prístup k dokumentu, ktorý obsahuje stanoviská pre vnútornú potrebu, ktoré sú súčasťou rokovaní a predbežných porád v dotknutom orgáne, bude odmietnutý aj po prijatí rozhodnutia, ak by zverejnenie dokumentu mohlo vážne narušiť rozhodovací proces orgánu, pokiaľ nepreváži verejný záujem na jeho zverejnení.
…
5.   Členský štát môže požiadať orgán, aby nezverejnil dokument pochádzajúci z daného členského štátu bez jeho predchádzajúceho súhlasu.
6.   Ak sa ktorákoľvek z výnimiek vzťahuje iba na niektoré časti požadovaného dokumentu, zostávajúce časti dokumentu sa uvoľnia na zverejnenie.
7.   Výnimky stanovené v odsekoch 1 až 3 sa vzťahujú iba na obdobie, v priebehu ktorého je ochrana odôvodnená na základe obsahu daného dokumentu…“
Článok 5 uvedeného nariadenia stanovuje:
„Ak členský štát dostane žiadosť o dokument pochádzajúci z nejakého orgánu, ktorý má v držbe, a pokiaľ nie je jasné, či tento dokument môže alebo nemôže byť zverejnený, poradí sa členský štát s príslušným orgánom tak, aby jeho rozhodnutie neohrozilo dosiahnutie cieľov stanovených v tomto nariadení.
Členský štát tiež môže postúpiť túto žiadosť príslušnému orgánu.“
B.

Rokovací poriadok Rady
Dňa 1. decembra 2009 prijala Rada Európskej únie rozhodnutie 2009/937/EÚ, ktorým sa prijíma rokovací poriadok Rady (
Ú. v. EÚ L 325, 2009, s. 35
). Článok 6 tohto rokovacieho poriadku (ďalej len „rokovací poriadok Rady“), nazvaný „Služobné tajomstvo a poskytovanie dokumentov na súdne konanie“, v odseku 2 stanovuje:
„Rada alebo [Výbor stálych predstaviteľov vlád členských štátov (Coreper)] môže povoliť, aby sa na účely súdneho konania poskytli kópie alebo úryvky z dokumentov Rady, ktoré ešte neboli zverejnené v súlade s ustanoveniami o prístupe verejnosti k dokumentom.“
Článok 10 uvedeného rokovacieho poriadku, nazvaný „Prístup verejnosti k dokumentom Rady“, stanovuje:
„Osobitné ustanovenia o prístupe verejnosti k dokumentom Rady sú uvedené v prílohe II.“
Príloha II tohto rokovacieho poriadku, nazvaná „Osobitné ustanovenia o prístupe verejnosti k dokumentom Rady“, obsahuje článok 5, ktorý sa týka „žiadostí podaných členskými štátmi“ a stanovuje:
„Žiadosť, ktorú podá členský štát Rade, sa vybavuje v súlade s článkami 7 a 8 [nariadenia č. 1049/2001] a v súlade s príslušnými ustanoveniami tejto prílohy. V prípade úplného alebo čiastočného zamietnutia prístupu sa žiadateľ informuje o tom, že každá opakovaná žiadosť musí byť adresovaná priamo Rade.“
C.

Usmernenia o manipulácii s internými dokumentmi Rady
Poznámkou 7695/18 z 10. apríla 2018 prijala Rada usmernenia o manipulácii s internými dokumentmi Rady. Body 1, 2, 20 a 21 týchto usmernení znejú takto:
„1.
Tento dokument obsahuje usmernenia o manipulácii s neutajenými dokumentmi Rady, ktoré sú poskytované interne Rade, jej členom, Komisii, Európskej službe pre vonkajšiu činnosť (ESVČ) a v závislosti od ich predmetu niektorým ďalším inštitúciám (napríklad Európskemu parlamentu, Súdnemu dvoru a Európskej centrálnej banke) a orgánom [Európskej únie] (napríklad Výboru regiónov a Európskemu hospodárskemu a sociálnemu výboru). Nevhodné zverejnenie týchto dokumentov by mohlo ohroziť rozhodovacie procesy v rámci Rady.
2.
Usmernenia majú priamy vplyv na fungovanie Rady, v dôsledku čoho ich musia dodržiavať členské štáty ako členovia Rady v súlade so zásadou lojálnej spolupráce, ktorou sa riadia vzťahy medzi inštitúciami [Únie] a členskými štátmi.
…
20.
Dokumenty ‚LIMITE‘ sa nesmú zverejňovať, pokiaľ na tento účel náležite oprávnení úradníci Rady, štátna správa členského štátu (pozri bod 21) alebo prípadne Rada neprijmú rozhodnutie v súlade s [nariadením č. 1049/2001] a rokovacím poriadkom Rady.
21.
Členovia personálu iných inštitúcií alebo orgánov [Únie] ako Rada nesmú samostatne rozhodnúť o zverejnení dokumentov ‚LIMITE‘ bez predchádzajúcej konzultácie s Generálnym sekretariátom rady (GSR). V súlade s článkom 5 [nariadenia č. 1049/2001] sa zamestnanci štátnej správy členského štátu pred prijatím takéhoto rozhodnutia poradia s GSR, pokiaľ nie je jasné, že sa dokument môže zverejniť.“
D.

Nariadenie (EÚ, Euratom) č. 883/2013
Článok 2 bod 1 nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (EÚ, Euratom) č. 883/2013 z 11. septembra 2013 o vyšetrovaniach vykonávaných Európskym úradom pre boj proti podvodom (OLAF), ktorým sa zrušuje nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 1073/1999 a nariadenie Rady (Euratom) č. 1074/1999 (
Ú. v. EÚ L 248, 2013, s. 1
), vymedzuje na účely tohto nariadenia „finančné záujmy Únie“ ako „príjmy, výdavky a majetok v rámci rozpočtu Európskej únie, rozpočtov inštitúcií, orgánov, úradov a agentúr, ako aj rozpočtov, ktoré tieto subjekty riadia a monitorujú“.
E.

Nariadenie o rozpočtových pravidlách
Článok 2 nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (EÚ, Euratom) 2018/1046 z 18. júla 2018 o rozpočtových pravidlách, ktoré sa vzťahujú na všeobecný rozpočet Únie, o zmene nariadení (EÚ) č. 1296/2013, (EÚ) č. 1301/2013, (EÚ) č. 1303/2013, (EÚ) č. 1304/2013, (EÚ) č. 1309/2013, (EÚ) č. 1316/2013, (EÚ) č. 223/2014, (EÚ) č. 283/2014 a rozhodnutia č. 541/2014/EÚ a o zrušení nariadenia (EÚ, Euratom) č. 966/2012 (
Ú. v. EÚ L 193, 2018, s. 1
; ďalej len „nariadenie o rozpočtových pravidlách“), nazvaný „Vymedzenie pojmov“, stanovuje:
„Na účely tohto nariadenia sa uplatňujú nasledujúce vymedzenia pojmov:
…
7.
,plnenie rozpočtu‘ je vykonávanie činností súvisiacich s riadením, monitorovaním, kontrolou a auditom rozpočtových prostriedkov v súlade s metódami ustanovenými v článku 62;
…
19.
,kontrola‘ je akékoľvek opatrenie prijaté s cieľom poskytnúť primerané uistenie, pokiaľ ide o účinnosť, efektívnosť a hospodárnosť operácií, spoľahlivosť podávania správ, ochranu majetku a informácií, predchádzanie podvodom a nezrovnalostiam a ich odhaľovanie a nápravu a s nimi súvisiace následné opatrenia, a primerané riadenie rizík súvisiacich so zákonnosťou a správnosťou príslušných transakcií, a to pri zohľadnení viacročnej povahy programov, ako aj charakteru príslušných platieb. Kontroly môžu zahŕňať rôzne overenia, ako aj realizáciu akýchkoľvek politík a postupov na dosiahnutie cieľov uvedených v prvej vete;
…
42.
,organizácia členského štátu‘ je subjekt zriadený v členskom štáte ako verejnoprávny subjekt alebo súkromnoprávny subjekt poverený vykonávaním verejnej služby, pričom tento členský štát mu poskytne primerané finančné záruky;
…
59.
,správne finančné riadenie‘ je plnenie rozpočtu v súlade so zásadami hospodárnosti, efektívnosti a účinnosti;
…“
Článok 56 tohto nariadenia, nazvaný „Plnenie rozpočtu v súlade so zásadou správneho finančného riadenia“, stanovuje:
„1.   Komisia implementuje rozpočtové príjmy a výdavky v súlade s týmto nariadením, na svoju vlastnú zodpovednosť a v rámci schválených limitov rozpočtových prostriedkov.
2.   Členské štáty spolupracujú s Komisiou tak, aby sa rozpočtové prostriedky používali v súlade so zásadou správneho finančného riadenia.“
Článok 62 uvedeného nariadenia, nazvaný „Spôsoby plnenia rozpočtu“, v odseku 1 prvom pododseku stanovuje:
„Komisia plní rozpočet ktorýmkoľvek z týchto spôsobov:
a)
priamo (,priame riadenie‘), ako sa uvádza v článkoch 125 až 153, prostredníctvom svojich útvarov vrátane svojich zamestnancov v delegáciách Únie pod dohľadom ich príslušného vedúceho delegácie v súlade s článkom 60 ods. 2 alebo prostredníctvom výkonných agentúr uvedených v článku 69;
b)
v rámci zdieľaného riadenia s členskými štátmi (,zdieľané riadenie‘), ako sa uvádza v článkoch 63 a 125 až 129;
c)
nepriamo (,nepriame riadenie‘), ako sa uvádza v článkoch 125 až 149 a 154 až 159, ak sa tak ustanovuje v základnom akte alebo v prípadoch uvedených v článku 58 ods. 2 písm. a) až d), tým, že sa plnením rozpočtu poveria:
…“
Článok 63 tohto nariadenia, nazvaný „Zdieľané riadenie s členskými štátmi“, v odseku 2 stanovuje:
„Členské štáty pri vykonávaní úloh súvisiacich s plnením rozpočtu prijímajú všetky potrebné opatrenia vrátane legislatívnych, regulačných a administratívnych opatrení na ochranu finančných záujmov Únie, konkrétne:
a)
zaisťujú, aby opatrenia financované z rozpočtu boli vykonávané správne a účinne a v súlade s uplatniteľnými pravidlami platnými v jednotlivých odvetviach;
b)
určujú subjekty zodpovedné za riadenie finančných prostriedkov Únie a ich kontrolu v súlade s odsekom 3 a vykonávajú dohľad nad takýmito subjektmi;
c)
predchádzajú nezrovnalostiam a podvodom, odhaľujú ich a zaisťujú ich nápravu;
d)
v súlade s týmto nariadením a pravidlami platnými v jednotlivých odvetviach spolupracujú s Komisiou, [Európskym úradom pre boj proti podvodom (OLAF)], [Európskym d]vorom audítorov a s Európskou prokuratúrou v prípade členských štátov zúčastnených na posilnenej spolupráci podľa nariadenia Rady (EÚ) 2017/1939 [z 12. októbra 2017, ktorým sa vykonáva posilnená spolupráca na účely zriadenia Európskej prokuratúry (
Ú. v. EÚ L 283, 2017, s. 1
)].
V záujme ochrany finančných záujmov Únie členské štáty pri súčasnom dodržiavaní zásady proporcionality a v súlade s týmto článkom a s relevantnými pravidlami platnými v jednotlivých odvetviach vykonávajú ex ante a ex post kontroly a v náležitých prípadoch aj kontroly na mieste so zameraním na reprezentatívne vzorky transakcií a/alebo vzorky transakcií založené na riziku. Vymáhajú tiež neoprávnene vyplatené finančné prostriedky a v prípade potreby v tejto súvislosti iniciujú súdne konania.
Členské štáty ukladajú príjemcom finančných prostriedkov účinné, odrádzajúce a primerané sankcie, ak sú stanovené v pravidlách platných v jednotlivých odvetviach alebo v osobitných ustanoveniach vnútroštátneho práva.
V rámci posúdenia rizika a v súlade s pravidlami platnými v jednotlivých odvetviach Komisia monitoruje systémy riadenia a kontroly zriadené členskými štátmi. Komisia pri vykonávaní auditu dodržiava zásadu proporcionality a zohľadňuje úroveň posúdeného rizika v súlade s pravidlami platnými v jednotlivých odvetviach.“
Článok 135 nariadenia o rozpočtových pravidlách, nazvaný „Ochrana finančných záujmov Únie prostredníctvom odhaľovania rizika, vylúčenia a ukladania peňažných sankcií“, stanovuje:
„1.   S cieľom chrániť finančné záujmy Únie Komisia zriadi a prevádzkuje systém včasného odhaľovania rizika a vylúčenia.
Účelom takéhoto systému je uľahčiť:
a)
včasné odhalenie osôb alebo subjektov uvedených v odseku 2, ktoré predstavujú riziko pre finančné záujmy Únie;
…
3.   Rozhodnutie o zaznamenaní informácií týkajúcich sa včasného odhaľovania rizík uvedených v odseku 1 druhom pododseku písm. a) tohto článku, o vylúčení osôb alebo subjektov uvedených v odseku 2 a/alebo o uložení peňažnej sankcie príjemcovi finančných prostriedkov, prijíma zodpovedný povoľujúci úradník. Informácie týkajúce sa takýchto rozhodnutí sú zaznamenané v databáze uvedenej v článku 142 ods. 1 Ak sa takéto rozhodnutia prijmú na základe článku 136 ods. 4, informácie zaznamenané do databázy obsahujú informácie o osobách uvedených v článku 136 ods. 4.
4.   Rozhodnutie o vylúčení osôb alebo subjektov uvedených v odseku 2 tohto článku alebo o uložení peňažných sankcií príjemcovi finančných prostriedkov vychádza z konečného rozsudku alebo v situáciách vyžadujúcich si vylúčenie uvedených v článku 136 ods. 1, z konečného administratívneho rozhodnutia, alebo z predbežnej právnej kvalifikácie vykonanej výborom podľa článku 143 v situáciách uvedených v článku 136 ods. 2, aby sa zabezpečilo centralizované posúdenie takýchto situácií. V prípadoch uvedených v článku 141 ods. 1 zodpovedný povoľujúci úradník vyradí účastníka z daného postupu udeľovania.
Bez toho, aby bol dotknutý článok 136 ods. 5, môže zodpovedný povoľujúci úradník prijať rozhodnutie o vylúčení účastníka alebo príjemcu finančných prostriedkov a/alebo o uložení peňažnej sankcie príjemcovi finančných prostriedkov a rozhodnutie o uverejnení súvisiacich informácií na základe predbežnej kvalifikácie uvedenej v článku 136 ods. 2 až po získaní odporúčania výboru uvedeného v článku 143.“
II.

Napadnuté nariadenie
Z preambuly napadnutého nariadenia vyplýva, že bolo prijaté na základe „Zmluv[y FEÚ], a najmä [jej článku] 322 ods. 1 písm. a)“, ako aj „Zmluv[y ESAE], a najmä [jej článku] 106a“.
Odôvodnenia 2, 3, 5 až 10, 12 až 19 a 26 napadnutého nariadenia znejú takto:
„(2)
Európska rada vo svojich záveroch z 21. júla 2020 uviedla, že finančné záujmy Únie sa majú chrániť v súlade so všeobecnými zásadami zakotvenými v zmluvách, najmä s hodnotami stanovenými v článku 2 [ZEÚ]. Zdôraznila tiež význam ochrany finančných záujmov Únie a dôležitosť dodržiavania právneho štátu.
(3)
Právny štát si vyžaduje, aby všetky subjekty verejnej moci konali v rámci obmedzení stanovených zákonom, v súlade s hodnotami demokracie a rešpektovali základné práva, ako sa uvádza v Charte základných práv Európskej únie (ďalej len ‚charta‘) a v iných uplatniteľných dokumentoch, a pod kontrolou nezávislých a nestranných súdov. Vyžaduje si najmä to, aby sa dodržiavala ([Oznámenie Komisie ,Nový rámec EÚ na posilnenie právneho štátu‘, COM(2014) 0158 final, príloha I]) zásada zákonnosti ([rozsudok z 29. apríla 2004, Komisia/CAS Succhi di Frutta,
C‑496/99 P
,
EU:C:2004:236
, bod
]) implikujúca transparentný, zodpovedný, demokratický a pluralistický zákonodarný proces; zásada právnej istoty ([rozsudok z 12. novembra 1981, Meridionale Industria Salumi a i.,
212/80 až 217/80
,
EU:C:1981:270
, bod
]); zásada zákazu svojvoľnosti výkonných právomocí ([rozsudok z 21. septembra 1989, Hoechst/Komisia,
46/87 a 227/88
,
EU:C:1989:337
, bod
]); zásada účinnej súdnej ochrany zo strany nezávislých a nestranných súdov vrátane prístupu k spravodlivosti ([rozsudky z 27. februára 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses,
C‑64/16
,
EU:C:2018:117
, body
,
a
, ako aj z 25. júla 2018, Minister for Justice and Equality (Nedostatky súdneho systému),
C‑216/18 PPU
,
EU:C:2018:586
, body
až
]); a zásada oddelenia právomocí ([rozsudky z 22. decembra 2010, DEB,
C‑279/09
,
EU:C:2010:811
, bod
; z 10. novembra 2016, Poltorak,
C‑452/16 PPU
,
EU:C:2016:858
, bod
, a z 10. novembra 2016, Kovalkovas,
C‑477/16 PPU
,
EU:C:2016:861
, bod
]).
…
(5)
Ak sa kandidátska krajina stane členským štátom, pripojí sa k právnej konštrukcii spočívajúcej v základom predpoklade, že každý členský štát zdieľa so všetkými ostatnými členskými štátmi určitý súbor spoločných hodnôt, na ktorých je Únia založená, ako je spresnené v článku 2 [ZEÚ], a uznáva, že ostatné členské štáty s ním tieto hodnoty zdieľajú. Tento predpoklad znamená a odôvodňuje existenciu vzájomnej dôvery členských štátov v uznanie týchto hodnôt, a tým aj v dodržiavanie práva Únie, ktoré tieto hodnoty uplatňuje <[stanovisko 2/13 (Pristúpenie Únie k EDĽP) z 18. decembra 2014,
EU:C:2014:2454
, bod
]>. Právne predpisy a postupy členských štátov by mali byť naďalej v súlade so spoločnými hodnotami, na ktorých je Únia založená.
(6)
Hoci neexistuje hierarchia hodnôt Únie, dodržiavanie právneho štátu je základným predpokladom pre ochranu ďalších základných hodnôt, na ktorých je Únia založená, ako sú sloboda, demokracia, rovnosť a dodržiavanie ľudských práv. Dodržiavanie právneho štátu prirodzene súvisí s dodržiavaním demokracie a základných práv. Bez dodržiavania právneho štátu nie je možná demokracia ani dodržiavanie základných práv a naopak.
(7)
Vždy, keď členské štáty plnia rozpočet Únie vrátane zdrojov alokovaných prostredníctvom Nástroja Európskej únie na obnovu zriadeného podľa nariadenia Rady (EÚ) 2020/2094 [zo 14. decembra 2020, ktorým sa zriaďuje Nástroj Európskej únie na obnovu s cieľom podporiť obnovu po kríze COVID‑19 (
Ú. v. EÚ L 433I, 2020, s. 23
)], ako aj prostredníctvom úverov a iných nástrojov zaručených rozpočtom Únie, bez ohľadu na to, aký spôsob plnenia sa rozhodnú použiť, dodržiavanie právneho štátu je nevyhnutným predpokladom pre súlad so zásadami správneho finančného riadenia zakotvenými v článku 317 [ZFEÚ].
(8)
Správne finančné riadenie môžu členské štáty zabezpečiť len vtedy, ak orgány verejnej moci konajú v súlade so zákonom, ak sú prípady podvodov vrátane daňových podvodov, daňových únikov, korupcie, konfliktu záujmov alebo iných porušení zákona účinne stíhané vyšetrovacími zložkami a prokuratúrou, a ak svojvoľné alebo nezákonné rozhodnutia orgánov verejnej moci vrátane orgánov presadzovania práva môžu byť predmetom účinného súdneho preskúmania zo strany nezávislých súdov a Súdneho dvora Európskej únie.
(9)
Nezávislosť a nestrannosť súdnictva by mala byť zaručená vždy a vyšetrovacie zložky a prokuratúra by mali mať možnosť náležite vykonávať svoje funkcie. Súdnictvo a vyšetrovacie zložky a prokuratúra by mali disponovať dostatočnými finančnými a ľudskými zdrojmi a postupmi na to, aby mohli konať účinne a spôsobom, ktorý plne dodržiava právo na spravodlivý proces vrátane dodržiavania práva na obhajobu. Konečné rozsudky by sa mali účinne vykonávať. Uvedené podmienky sa vyžadujú ako minimálna záruka proti nezákonným a svojvoľným rozhodnutiam orgánov verejnej moci, ktoré by mohli poškodiť finančné záujmy Únie.
(10)
V rámci nezávislosti súdnictva sa predpokladá najmä to, že dotknutý súdny orgán dokáže vykonávať v rámci príslušných pravidiel aj v praxi svoje súdne funkcie úplne autonómne bez toho, aby podliehal akémukoľvek hierarchickému obmedzovaniu, alebo aby bol podriadený akémukoľvek inému orgánu, a bez toho, aby dostával príkazy alebo pokyny z akéhokoľvek iného zdroja, čím je chránený pred vonkajšími zásahmi alebo tlakmi spôsobujúcimi zhoršenie nezávislého úsudku jeho členov a ovplyvňovanie ich rozhodovania. Záruka nezávislosti a záruka nestrannosti si vyžadujú pravidlá, najmä pokiaľ ide o zloženie orgánu a vymenúvanie, dĺžku funkčného obdobia a dôvody zamietnutia alebo odvolania jeho členov, aby sa odstránili akékoľvek oprávnené pochybnosti v mysli osôb, pokiaľ ide o neovplyvniteľnosť tohto orgánu vonkajšími faktormi a jeho neutralitu vo vzťahu k záujmom presadzovaným pred ním.
…
(12)
V článku 19 [ZEÚ], v ktorom sa konkretizuje hodnota právneho štátu stanovená v článku 2 [ZEÚ], sa od členských štátov vyžaduje, aby poskytovali účinnú právnu ochranu v oblastiach, na ktoré sa vzťahuje právo Únie, a to aj v tých oblastiach, ktoré sa týkajú plnenia rozpočtu Únie. Samotná existencia účinného súdneho preskúmania určeného na zabezpečenie súladu s právom Únie je podstatou právneho štátu a vyžaduje si existenciu nezávislých súdov ([rozsudok z 27. februára 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses,
C‑64/16
,
EU:C:2018:117
, body
až
]). Zachovávanie nezávislosti súdov má zásadný význam, čo sa potvrdzuje aj v článku 47 druhom odseku charty ([rozsudok z 27. februára 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses,
C‑64/16
,
EU:C:2018:117
, body
a
]). Platí to najmä pre súdne preskúmanie platnosti opatrení, zmlúv alebo iných nástrojov, na základe ktorých vznikajú verejné výdavky alebo dlhy, okrem iného v kontexte postupov verejného obstarávania, ktoré takisto možno predložiť na súd.
(13)
Existuje teda jasný vzťah medzi dodržiavaním právneho štátu a efektívnym plnením rozpočtu Únie v súlade so zásadami správneho finančného riadenia.
(14)
Únia vypracovala rôzne nástroje a procesy, ktoré podporujú právny štát a jeho uplatňovanie vrátane finančnej podpory pre organizácie občianskej spoločnosti, Európskeho mechanizmu právneho štátu a porovnávacieho prehľadu [Únie] v oblasti justície, a zabezpečujú účinnú reakciu inštitúcií Únie na porušenia právneho štátu prostredníctvom konania o nesplnení povinnosti a postupu stanoveného v článku 7 [ZEÚ]. Mechanizmus stanovený v tomto nariadení dopĺňa tieto nástroje ochraňovaním rozpočtu Únie pred porušeniami zásad právneho štátu, ktoré majú vplyv na jeho správne finančné riadenie alebo ochranu finančných záujmov Únie.
(15)
Porušenia zásad právneho štátu, najmä tie, ktoré majú vplyv na riadne fungovanie orgánov verejnej moci a účinné súdne preskúmanie, môžu vážne poškodiť finančné záujmy Únie. Týka sa to jednotlivých porušení zásad právneho štátu a ešte viac porušení, ktoré sú rozšírené, alebo sú dôsledkom opakujúcich sa praktík alebo opomenutí zo strany orgánov verejnej moci, alebo dôsledkom všeobecných opatrení prijatých takýmito orgánmi.
(16)
Identifikácia porušení zásad právneho štátu si vyžaduje dôkladné kvalitatívne posúdenie zo strany Komisie. Takéto posúdenie by malo byť objektívne, nestranné a spravodlivé a mali by sa v ňom zohľadniť relevantné informácie z dostupných zdrojov a uznaných inštitúcií vrátane rozsudkov Súdneho dvora Európskej únie, správ Dvora audítorov, výročnej správy Komisie o právnom štáte a jej porovnávacieho prehľadu [Únie] v oblasti justície, správ [úradu OLAF] a prípadne Európskej prokuratúry, ako aj záverov a odporúčaní príslušných medzinárodných organizácií a sietí, a to aj orgánov Rady Európy ako sú Skupina štátov Rady Európy proti korupcii (GRECO) a [Európska komisia pre demokraciu prostredníctvom práva (Benátska komisia)], najmä jej zoznam kritérií právneho štátu, a európske siete najvyšších súdov a súdnych rád. Komisia by mohla v prípade potreby na účely vypracovania dôkladného kvalitatívneho posúdenia konzultovať s Agentúrou Európskej únie pre základné práva a Benátskou komisiou.
(17)
Opatrenia podľa tohto nariadenia sú potrebné najmä v prípadoch, keď by iné postupy stanovené v právnych predpisoch Únie neumožnili účinnejšiu ochranu rozpočtu Únie. V právnych predpisoch Únie o rozpočtových pravidlách a v uplatniteľných pravidlách pre jednotlivé sektory a rozpočtových pravidlách sa stanovujú rôzne možnosti ochrany rozpočtu Únie vrátane prerušení, pozastavení alebo finančných opráv súvisiacich s nezrovnalosťami alebo so závažnými nedostatkami v systémoch riadenia a kontroly. Mali by sa určiť opatrenia, ktoré sa majú prijať v prípade porušení zásad právneho štátu, ako aj postup prijímania takých opatrení. Uvedené opatrenia by mali zahŕňať pozastavenie platieb a záväzkov, pozastavenie platenia splátok alebo predčasného splatenia úverov, zníženie financovania v rámci existujúcich záväzkov a zákaz prijímať nové záväzky týkajúce sa príjemcov finančných prostriedkov alebo uzatvárať nové dohody o úveroch alebo iných nástrojoch zaručených rozpočtom Únie.
(18)
Pri určovaní opatrení, ktoré sa majú prijať, by sa mala uplatňovať zásada proporcionality, a to najmä tak, že sa zohľadní závažnosť situácie, čas, ktorý uplynul od začatia príslušného konania, trvanie a opakovanie sa konania, úmysel, úroveň spolupráce dotknutého členského štátu pri ukončení porušovaní zásad právneho štátu a účinky na správne finančné riadenie rozpočtu Únie alebo finančné záujmy Únie.
(19)
Je nevyhnutné, aby sa náležite chránili oprávnené záujmy konečných príjemcov finančných prostriedkov a prijímateľov pri prijímaní opatrení v prípade porušení zásad právneho štátu. Pri zvažovaní opatrení, ktoré sa majú prijať, by Komisia mala zohľadniť ich potenciálny vplyv na konečných príjemcov finančných prostriedkov a prijímateľov. Vzhľadom na to, že v rámci zdieľaného riadenia sú platby Komisie členským štátom právne nezávislé od platieb vnútroštátnych orgánov prijímateľom, príslušné opatrenia podľa tohto nariadenia by sa nemali považovať za opatrenia ovplyvňujúce dostupnosť finančných prostriedkov na platby prijímateľom v súlade s platobnými lehotami stanovenými podľa uplatniteľných pravidiel pre jednotlivé sektory a rozpočtových pravidiel. Rozhodnutia prijaté podľa tohto nariadenia a povinnosti voči konečným príjemcom finančných prostriedkov alebo prijímateľom stanovené v tomto nariadení sú súčasťou uplatniteľného práva Únie, pokiaľ ide o implementáciu financovania v rámci zdieľaného riadenia. Členské štáty, ktorých sa opatrenia týkajú, by mali Komisii pravidelne podávať správy o dodržiavaní svojich povinností voči konečným príjemcom finančných prostriedkov alebo prijímateľom. Podávanie správ o dodržiavaní platobných povinností voči prijímateľom stanovených v uplatniteľných pravidlách pre jednotlivé sektory a rozpočtových pravidlách by malo Komisii umožniť overiť, či rozhodnutia podľa tohto nariadenia nemajú žiadny priamy ani nepriamy vplyv na platby, ktoré sa majú uskutočniť podľa uplatniteľných pravidiel pre jednotlivé sektory a rozpočtových pravidiel.
V záujme posilnenia ochrany konečných príjemcov finančných prostriedkov alebo prijímateľov by Komisia mala poskytnúť informácie a usmernenia na webovom sídle alebo internetovom portáli spolu s vhodnými nástrojmi, aby ju mohli informovať o akomkoľvek porušení zákonnej povinnosti subjektov verejnej správy a členských štátov pokračovať v platbách po prijatí opatrení podľa tohto nariadenia. Komisia by mala na základe týchto informácií overiť, či boli dodržané uplatniteľné pravidlá, najmä článok 69, článok 74 ods. 1 písm. b) a článok 104 nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) 2021/1060 [z 24. júna 2021, ktorým sa stanovujú spoločné ustanovenia o Európskom fonde regionálneho rozvoja, Európskom sociálnom fonde plus, Kohéznom fonde, Fonde na spravodlivú transformáciu a Európskom námornom, rybolovnom a akvakultúrnom fonde a rozpočtové pravidlá pre uvedené fondy, ako aj pre Fond pre azyl, migráciu a integráciu, Fond pre vnútornú bezpečnosť a Nástroj finančnej podpory na riadenie hraníc a vízovú politiku (
Ú. v. EÚ L 231, 2021, s. 159
)]. S cieľom zabezpečiť, aby akákoľvek suma splatná vládnymi subjektmi alebo členskými štátmi bola skutočne vyplatená konečným príjemcom finančných prostriedkov alebo prijímateľom, by mala Komisia v prípade potreby vymáhať uhradené platby alebo prípadne vykonať finančnú opravu znížením podpory Únie na program v súlade s uplatniteľnými pravidlami pre jednotlivé sektory a rozpočtovými pravidlami.
…
(26)
Postup prijímania a zrušenia opatrení by mal rešpektovať zásady objektivity, nediskriminácie a rovnakého zaobchádzania s členskými štátmi a mal by sa vykonávať na základe nestranného prístupu založeného na dôkazoch. Ak sa výnimočne dotknutý členský štát domnieva, že došlo k závažným porušeniam uvedených zásad, môže požiadať predsedu Európskej rady, aby túto záležitosť postúpil nasledujúcemu zasadnutiu Európskej rady. Za takýchto výnimočných okolností by sa žiadne rozhodnutie týkajúce sa opatrení nemalo prijať dovtedy, kým Európska rada záležitosť neprerokuje. Tento proces nesmie trvať spravidla dlhšie ako tri mesiace po tom, ako Komisia predložila svoj návrh Rade.“
Článok 1 napadnutého nariadenia stanovuje:
„Týmto nariadením sa stanovujú pravidlá nevyhnutné na ochranu rozpočtu Únie v prípade porušení zásad právneho štátu v členských štátoch.“
Článok 2 tohto nariadenia stanovuje:
„Na účely tohto nariadenia sa uplatňuje toto vymedzenie pojmov:
a)
,právny štát‘ odkazuje na hodnotu Únie zakotvenú v článku 2 [ZEÚ]. Zahŕňa zásady, ktorými sú zásada zákonnosti implikujúca transparentný, zodpovedný, demokratický a pluralistický zákonodarný proces; zásada právnej istoty; zásada zákazu svojvoľnosti výkonných právomocí; zásada účinnej súdnej ochrany zo strany nezávislých a nestranných súdov vrátane prístupu k spravodlivosti, a to aj pokiaľ ide o základné práva; zásada oddelenia právomocí; a zásada nediskriminácie a rovnosti pred zákonom. Právny štát sa chápe so zreteľom na ostatné hodnoty a zásady Únie zakotvené v článku 2 [ZEÚ];
b)
,subjekt verejnej správy‘ je orgán verejnej moci na akejkoľvek úrovni verejnej správy vrátane vnútroštátnych, regionálnych a miestnych orgánov, ako aj organizácie členských štátov v zmysle článku 2 bodu 42 [nariadenia o rozpočtových pravidlách].“
Článok 3 napadnutého nariadenia, nazvaný „Porušenia zásad právneho štátu“, stanovuje:
„Na účely tohto nariadenia môžu nasledujúce skutočnosti naznačovať porušenia zásad právneho štátu:
a)
ohrozovanie nezávislosti súdnictva;
b)
nezabránenie svojvoľným alebo nezákonným rozhodnutiam orgánov verejnej moci vrátane orgánov presadzovania práva, nenapravenie alebo nepotrestanie takýchto rozhodnutí, neposkytnutie finančných a ľudských zdrojov ovplyvňujúce riadne fungovanie uvedených orgánov, alebo nezabezpečenie toho, aby nedochádzalo ku konfliktom záujmov;
c)
obmedzovanie dostupnosti a účinnosti právnych prostriedkov nápravy, a to aj reštriktívnymi procesnými pravidlami, a nedostatočné vykonávanie rozsudkov alebo obmedzovanie účinného vyšetrovania, stíhania alebo trestania porušení zákona.“
Článok 4 tohto nariadenia, nazvaný „Podmienky prijímania opatrení“, stanovuje:
„1.   Vhodné opatrenia sa prijmú vtedy, ak sa podľa článku 6 preukáže, že porušenia zásad právneho štátu v členskom štáte dostatočne priamym spôsobom ovplyvňuje správne finančné riadenie rozpočtu Únie alebo ochranu finančných záujmov Únie, alebo že existuje závažné riziko takého ovplyvňovania.
2.   Na účely tohto nariadenia sa porušenia zásad právneho štátu týkajú jednej alebo viacerých z týchto oblastí:
a)
riadne fungovanie orgánov, ktoré plnia rozpočet Únie, vrátane úverov a iných nástrojov zaručených rozpočtom Únie, najmä v kontexte postupov verejného obstarávania alebo udeľovania grantov;
b)
riadne fungovanie orgánov vykonávajúcich finančnú kontrolu, monitorovanie a audit a riadne fungovanie účinných a transparentných systémov finančného riadenia a zodpovednosti;
c)
riadne fungovanie vyšetrovacích zložiek a prokuratúry vo vzťahu k vyšetrovaniu a stíhaniu podvodov vrátane daňových podvodov, korupcie alebo iných porušení práva Únie v súvislosti s plnením rozpočtu Únie alebo ochranou finančných záujmov Únie;
d)
účinné súdne preskúmanie konania alebo nekonania orgánov uvedených v písmenách a), b) a c) nezávislými súdmi;
e)
predchádzanie podvodom vrátane daňových podvodov, korupcii alebo iným porušeniam práva Únie v súvislosti s plnením rozpočtu Únie alebo ochranou finančných záujmov Únie a ich trestanie, ako aj ukladanie účinných a odrádzajúcich sankcií príjemcom finančných prostriedkov vnútroštátnymi súdmi alebo správnymi orgánmi;
f)
spätné získanie neoprávnene vyplatených prostriedkov;
g)
účinná a včasná spolupráca s OLAF‑om a, za predpokladu účasti dotknutého členského štátu, s Európskou prokuratúrou pri ich vyšetrovaniach alebo stíhaniach podľa uplatniteľných aktov Únie v súlade so zásadou lojálnej spolupráce;
h)
iné situácie alebo konanie orgánov, ktoré sú relevantné z hľadiska správneho finančného riadenia rozpočtu Únie alebo ochrany finančných záujmov Únie.“
Článok 5 uvedeného nariadenia, nazvaný „Opatrenia na ochranu rozpočtu Únie“, v odsekoch 1 až 4 stanovuje:
„1.   Za predpokladu, že sú splnené podmienky stanovené v článku 4 tohto nariadenia, možno v súlade s postupom stanoveným v článku 6 tohto nariadenia prijať jedno alebo viaceré z týchto vhodných opatrení:
a)
ak Komisia plní rozpočet Únie v rámci priameho alebo nepriameho riadenia podľa článku 62 ods. 1 písm. a) a c) nariadenia o rozpočtových pravidlách a ak je príjemcom finančných prostriedkov subjekt verejnej správy:
i)
pozastavenie platieb alebo plnenia právneho záväzku alebo ukončenie právneho záväzku podľa článku 131 ods. 3 nariadenia o rozpočtových pravidlách;
ii)
zákaz prijímať nové právne záväzky;
iii)
pozastavenie vyplácania splátok v plnej výške alebo čiastočne alebo predčasné splatenie úverov zaručených rozpočtom Únie;
iv)
pozastavenie alebo zníženie hospodárskej výhody v rámci nástroja zaručeného rozpočtom Únie;
v)
zákaz uzatvárať nové dohody o úveroch alebo iných nástrojoch zaručených rozpočtom Únie;
b)
ak Komisia plní rozpočet Únie v rámci zdieľaného riadenia s členskými štátmi podľa článku 62 ods. 1 písm. b) nariadenia o rozpočtových pravidlách:
i)
pozastavenie schvaľovania jedného alebo viacerých programov alebo zmena takého pozastavenia;
ii)
pozastavenie záväzkov;
iii)
zníženie záväzkov, a to aj prostredníctvom finančných opráv alebo transferov v prospech iných výdavkových programov;
iv)
zníženie predbežného financovania;
v)
prerušenie platobných termínov;
vi)
pozastavenie platieb.
2.   Pokiaľ sa v rozhodnutí, ktorým sa prijímajú opatrenia, nestanovuje inak, uloženie vhodných opatrení nemá vplyv na povinnosti subjektov verejnej správy uvedených v odseku 1 písm. a) alebo členských štátov uvedených v odseku 1 písm. b) implementovať program alebo fond, ktorých sa dané opatrenie týka, a najmä nemá vplyv na povinnosti, ktoré majú voči konečným príjemcom finančných prostriedkov alebo prijímateľom vrátane povinnosti uskutočňovať platby podľa tohto nariadenia a uplatniteľných pravidiel pre jednotlivé sektory alebo rozpočtových pravidiel. Pri implementácii fondov Únie v rámci zdieľaného riadenia členské štáty, ktorých sa týkajú opatrenia prijaté podľa tohto nariadenia, podávajú Komisii každé tri mesiace od prijatia uvedených opatrení správu o ich plnení týchto povinností.
Komisia overí, či sa dodržali uplatniteľné právne predpisy, a v prípade potreby prijme všetky vhodné opatrenia na ochranu rozpočtu Únie v súlade s pravidlami pre jednotlivé sektory a rozpočtovými pravidlami.
3.   Prijaté opatrenia musia byť proporcionálne. Určia sa na základe skutočného alebo potenciálneho vplyvu porušení zásad právneho štátu na správne finančné riadenie rozpočtu Únie alebo na finančné záujmy Únie. Náležite sa zohľadní povaha, trvanie, závažnosť a rozsah porušení zásad právneho štátu. Opatrenia sa v čo najväčšej možnej miere zameriavajú na činnosti Únie ovplyvnené porušeniami.
4.   Komisia poskytuje prostredníctvom webového sídla alebo internetového portálu informácie a usmernenia v prospech konečných príjemcov finančných prostriedkov alebo prijímateľov, pokiaľ ide o povinnosti členských štátov uvedené v odseku 2. Komisia na tom istom webovom sídle alebo internetovom portáli poskytne aj vhodné nástroje pre konečných príjemcov finančných prostriedkov alebo prijímateľov, aby ju mohli informovať o akomkoľvek porušení týchto povinností, ktoré ich podľa ich názoru priamo ovplyvňuje. Tento odsek sa uplatňuje spôsobom, ktorým sa zabezpečí ochrana osôb nahlasujúcich porušenia práva Únie, v súlade so zásadami stanovenými v smernici Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) 2019/1937 [z 23. októbra 2019 o ochrane osôb, ktoré nahlasujú porušenia práva Únie (
Ú. v. EÚ L 305, 2019, s. 17
)]. K informáciám poskytnutým konečnými príjemcami finančných prostriedkov alebo prijímateľmi v súlade s týmto odsekom sa pripojí dôkaz o tom, že dotknutý konečný príjemca finančných prostriedkov alebo prijímateľ podal formálnu sťažnosť príslušnému orgánu dotknutého členského štátu.“
Článok 6 tohto nariadenia, nazvaný „Postup“, stanovuje:
„1.   Ak Komisia zistí, že má opodstatnené dôvody domnievať sa, že sú splnené podmienky stanovené v článku 4, a pokiaľ sa nedomnieva, že iné postupy stanovené v právnych predpisoch Únie by jej umožnili účinnejšie chrániť rozpočet Únie, zašle dotknutému členskému štátu písomné oznámenie, v ktorom uvedie skutkové okolnosti a konkrétne dôvody, na ktorých založila svoje zistenia. Komisia bezodkladne informuje Európsky parlament a Radu o takomto oznámení a jeho obsahu.
2.   Na základe informácií získaných podľa odseku 1 môže Európsky parlament vyzvať Komisiu na štruktúrovaný dialóg o jej zisteniach.
3.   Pri posudzovaní toho, či sú splnené podmienky stanovené v článku 4, Komisia zohľadní relevantné informácie z dostupných zdrojov vrátane rozhodnutí, záverov a odporúčaní inštitúcií Únie, iných relevantných medzinárodných organizácií a iných uznaných inštitúcií.
4.   Komisia si môže vyžiadať akékoľvek dodatočné informácie, ktoré potrebuje na vykonanie posúdenia uvedeného v odseku 3, a to pred, ako aj po zaslaní písomného oznámenia podľa odseku 1.
5.   Dotknutý členský štát poskytne požadované informácie a môže vzniesť pripomienky, ktoré sa týkajú zistení uvedených v oznámení uvedenom v odseku 1, v lehote, ktorú stanoví Komisia a ktorá musí byť aspoň jeden mesiac a nie dlhšia ako tri mesiace odo dňa oznámenia zistení. Členský štát môže vo svojich pripomienkach navrhnúť prijatie nápravných opatrení na riešenie zistení uvedených v oznámení Komisie.
6.   Komisia pri rozhodovaní o tom, či predloží návrh na vykonávacie rozhodnutie o vhodných opatreniach, zohľadní prijaté informácie a akékoľvek pripomienky dotknutého členského štátu, ako aj primeranosť akýchkoľvek navrhovaných nápravných opatrení. Komisia vykoná svoje posúdenie v orientačnej lehote jedného mesiaca odo dňa, keď jej boli od dotknutého členského štátu doručené akékoľvek informácie alebo pripomienky, alebo, ak žiadne informácie alebo pripomienky neboli doručené, od uplynutia lehoty stanovenej v súlade s odsekom 5, a v každom prípade v primeranej lehote.
7.   Ak má Komisia v úmysle predložiť návrh podľa odseku 9, poskytne predtým členskému štátu príležitosť predložiť do jedného mesiaca pripomienky, najmä k proporcionalite plánovaných opatrení.
8.   Pri posudzovaní proporcionality opatrení, ktoré sa majú uložiť, Komisia zohľadní informácie a usmernenia uvedené v odseku 3.
9.   Ak sa Komisia domnieva, že sú splnené podmienky stanovené v článku 4, a že sa nápravnými opatreniami, ktoré prípadne členský štát navrhol podľa odseku 5, primerane neriešia zistenia uvedené v oznámení Komisie, predloží návrh vykonávacieho rozhodnutia o vhodných opatreniach Rade do jedného mesiaca od doručenia pripomienok členského štátu alebo v prípade, že neboli vznesené žiadne pripomienky, bez zbytočného odkladu a v každom prípade do jedného mesiaca od uplynutia lehoty stanovenej v odseku 7. V návrhu Komisia uvedie konkrétne dôvody a dôkazy, na ktorých sa zakladajú jej zistenia.
10.   Rada prijme vykonávacie rozhodnutie uvedené v odseku 9 tohto článku do jedného mesiaca od doručenia návrhu Komisie. V prípade výnimočných okolností sa lehota na prijatie uvedeného vykonávacieho rozhodnutia môže predĺžiť najviac o dva mesiace. S cieľom zabezpečiť včasné rozhodnutie Komisia využije svoje práva podľa článku 237 ZFEÚ, ak to považuje za vhodné.
11.   Rada, konajúc kvalifikovanou väčšinou, môže návrh Komisie zmeniť a zmenené znenie prijať prostredníctvom vykonávacieho rozhodnutia.“
Článok 7 napadnutého nariadenia, nazvaný „Zrušenie opatrení“, v odsekoch 1 a 2 stanovuje:
„1.   Dotknutý členský štát môže kedykoľvek prijať nové nápravné opatrenia a Komisii predložiť písomné oznámenie vrátane dôkazov o tom, že podmienky stanovené v článku 4 už nie sú splnené.
2.   Na žiadosť dotknutého členského štátu alebo z vlastnej iniciatívy a najneskôr jeden rok po prijatí opatrení Radou Komisia opätovne posúdi situáciu v dotknutom členskom štáte, pričom zohľadní všetky dôkazy, ktoré dotknutý členský štát predložil, ako aj primeranosť akýchkoľvek nových nápravných opatrení prijatých dotknutým členským štátom.
Ak Komisia usúdi, že podmienky stanovené v článku 4 už nie sú splnené, predloží Rade návrh vykonávacieho rozhodnutia, ktorým sa prijaté opatrenia zrušia.
Ak Komisia usúdi, že situácia, ktorá viedla k prijatiu opatrení, sa čiastočne napravila, predloží Rade návrh vykonávacieho rozhodnutia, ktorým sa prijaté opatrenia upravia.
Ak sa Komisia domnieva, že situácia, ktorá viedla k prijatiu opatrení, sa nenapravila, zašle dotknutému členskému štátu odôvodnené rozhodnutie a informuje o tom Radu.
Ak dotknutý členský štát predloží písomné oznámenie podľa odseku 1, Komisia predloží svoj návrh alebo prijme svoje rozhodnutie do jedného mesiaca od doručenia tohto oznámenia. Táto lehota sa môže za riadne odôvodnených okolností predĺžiť, pričom v takom prípade Komisia bezodkladne informuje dotknutý členský štát o dôvodoch predĺženia.
Postup uvedený v článku 6 ods. 3, 4, 5, 6, 9, 10 a 11 sa uplatňuje analogicky podľa potreby.“
III.

Návrhy účastníkov konania a konanie na Súdnom dvore
Poľská republika navrhuje, aby Súdny dvor zrušil napadnuté nariadenie a uložil Parlamentu a Rade povinnosť nahradiť trovy konania.
Parlament a Rada navrhujú, aby Súdny dvor žalobu zamietol a uložil Poľskej republike povinnosť nahradiť trovy konania.
Návrhom z 12. mája 2021 Parlament požiadal, aby sa vec prejednala v skrátenom konaní podľa článku 133 Rokovacieho poriadku Súdneho dvora. Na podporu tohto návrhu Parlament uviedol, že prijatie napadnutého nariadenia bolo základnou politickou podmienkou toho, aby mohol schváliť nariadenie Rady (EÚ, Euratom) 2020/2093 zo 17. decembra 2020, ktorým sa stanovuje viacročný finančný rámec na roky 2021 až 2027 (
Ú. v. EÚ L 433I, 2020, s. 11
; ďalej len „viacročný finančný rámec 2021 – 2027“), a že vzhľadom na hospodársku naliehavosť musia byť prostriedky uvoľnené v rámci plánu obnovy v súvislosti s ochorením COVID‑19, nazvaného „Next Generation EU“, poskytnuté členským štátom v mimoriadne krátkom čase. V tomto smere najmä spresnil, že podľa článku 3 ods. 4 nariadenia 2020/2094 musí byť najmenej 60 % právnych záväzkov prijatých najneskôr k 31. decembru 2022 a že všetky právne záväzky musia byť prijaté najneskôr do 31. decembra 2023. Okrem toho Parlament zdôraznil, že v nadväznosti na nadobudnutie účinnosti rozhodnutia Rady (EÚ, Euratom) 2020/2053 zo 14. decembra 2020 o systéme vlastných zdrojov Európskej únie a o zrušení rozhodnutia 2014/335/EÚ, Euratom (
Ú. v. EÚ L 424, 2020, s. 1
), si Komisia začne už v lete 2022 požičiavať na kapitálových trhoch, aby mohla financovať uvedený plán obnovy. Podľa Parlamentu bude mať vypožičanie a poskytnutie mimoriadne dôležitých finančných prostriedkov vo veľmi krátkom čase nevyhnutne za následok riziká pre rozpočet Únie, ktorý sa napadnuté nariadenie usiluje ochraňovať. Taká ochrana je dôležitá, lebo neschopnosť účinne chrániť tento rozpočet by mohla mať z dlhodobého hľadiska neblahé následky najmä pre solidaritu v rámci Únie.
Článok 133 ods. 1 rokovacieho poriadku stanovuje, že ak si povaha veci vyžaduje prejednať ju bez zbytočného odkladu, môže predseda Súdneho dvora na žiadosť žalobcu alebo žalovaného po vypočutí druhého účastníka konania, sudcu spravodajcu a generálneho advokáta rozhodnúť, že vec sa prejedná v skrátenom súdnom konaní.
V prejednávanej veci predseda Súdneho dvora 9. júna 2021 po vypočutí ostatných účastníkov konania, sudcu spravodajcu a generálneho advokáta tejto žiadosti vyhovel. Svoje rozhodnutie odôvodnil zásadným významom tejto veci pre právny poriadok Únie najmä vzhľadom na to, že súvisí s právomocou Únie obhajovať svoj rozpočet a finančné záujmy proti zásahom, ktoré môžu vyplývať z porušení hodnôt upravených v článku 2 ZEÚ.
Rozhodnutím predsedu Súdneho dvora z 25. júna 2021 bolo Belgickému kráľovstvu, Dánskemu kráľovstvu, Spolkovej republike Nemecko, Írsku, Španielskemu kráľovstvu, Francúzskej republike, Luxemburskému veľkovojvodstvu, Holandskému kráľovstvu, Fínskej republike, Švédskemu kráľovstvu a Komisii umožnené vstúpiť do konania ako vedľajším účastníkom na podporu návrhov Parlamentu a Rady.
Rozhodnutím predsedu Súdneho dvora z toho istého dňa bolo Maďarsku umožnené vstúpiť do konania ako vedľajšiemu účastníkovi na podporu návrhov Poľskej republiky.
Podaním z 11. mája 2021 Rada navrhla, aby Súdny dvor neprihliadal na určité časti návrhu Poľskej republiky a jeho príloh, ktoré odkazujú na stanovisko právneho servisu Rady č. 13593/18 z 25. októbra 2018 k návrhu nariadenia Európskeho parlamentu a Rady o ochrane rozpočtu Únie v prípade všeobecných nedostatkov v oblasti dodržiavania zásady právneho štátu v členských štátoch [(COM/2018) 324 final), z ktorého napadnuté nariadenie vychádza (ďalej len „právne stanovisko č. 13593/18“), alebo je v nich citovaný obsah tohto právneho stanoviska či úvahy v ňom uvedené. Dňa 29. júna 2021 Súdny dvor rozhodol, že tento návrh spojí s rozhodovaním vo veci samej.
Vzhľadom na mimoriadny význam prejednávanej veci Súdny dvor 7. septembra 2021 po vypočutí generálneho advokáta rozhodol, že vec bude prejednaná v pléne v súlade s článkom 16 posledným odsekom Štatútu Súdneho dvora Európskej únie.
IV.

O návrhu neprihliadať na určité časti návrhu Poľskej republiky
A.

Argumentácia účastníkov konania
Rada na podporu svojho návrhu neprihliadať na body 53, 75, 126, 133 a 139 návrhu Poľskej republiky v rozsahu, v akom odkazujú na právne stanovisko č. 13593/18, keďže je v nich citovaný jeho obsah alebo odrážajú v ňom uvedené analýzy, poukazuje na to, že toto právne stanovisko je neutajeným interným dokumentom s označením „LIMITE“. V dôsledku toho sa naň vzťahuje služobné tajomstvo a jeho predloženie v súdnom konaní podlieha podmienkam, ktoré stanovuje najmä článok 6 ods. 2 rokovacieho poriadku Rady, ako aj body 20 a 21 usmernení o manipulácii s internými dokumentmi Rady.
Podľa článku 6 ods. 2 rokovacieho poriadku jedine Rada alebo Coreper môžu povoliť poskytnutie kópie alebo úryvkov z dokumentov Rady, ktoré ešte neboli zverejnené v súlade s ustanoveniami práva Únie o prístupe verejnosti k dokumentom. Okrem toho podľa bodov 20 a 21 usmernení sa dokument „LIMITE“ nesmie zverejniť, pokiaľ na tento účel náležite oprávnení úradníci Rady, štátna správa členského štátu po konzultácii s GSR alebo prípadne Rada neprijmú rozhodnutie v súlade s nariadením č. 1049/2001 a rokovacím poriadkom Rady.
V tomto prípade však Rada doposiaľ na základe nariadenia č. 1049/2001 zverejnila len prvých osem bodov právneho stanoviska č. 13593/18 a nepovolila Poľskej republike predložiť ho v rámci tohto súdneho konania.
Podľa ustálenej judikatúry Súdneho dvora a Všeobecného súdu by bolo v rozpore s verejným záujmom, podľa ktorého inštitúcie musia mať možnosť využívať nezávisle vydané stanoviská svojich právnych útvarov, keby bolo prípustné, aby boli také dokumenty predložené v rámci sporu na Súdnom dvore, pokiaľ ich predloženie nepovolí dotknutá inštitúcia alebo nenariadi súd.
Rada poukazuje na to, že právne stanovisko č. 13593/18 sprístupnila len čiastočne na základe žiadostí podľa nariadenia č. 1049/2001 predovšetkým z dôvodu rizika, že v rámci sporu, ktorého predmetom by bola platnosť napadnutého nariadenia, by ju žalobca mohol konfrontovať s tvrdeniami, ktoré uviedol jej vlastný právny servis v uvedenom právnom stanovisku, čo by bolo v rozpore s požiadavkami na spravodlivé súdne konanie a rovnosť prostriedkov účastníkov súdneho konania. Tieto riziká sa navyše zhmotnili podaním tejto žaloby.
Okrem toho podľa Rady Poľská republika na základe týchto tvrdení vždy hlasovala za rozhodnutia o zamietnutí sprístupnenia právneho stanoviska č. 13593/18 verejnosti. Ak si tento členský štát želal zverejnenie uvedeného právneho stanoviska, mal v tomto zmysle podať žiadosť na základe nariadenia č. 1049/2001 alebo požiadať o povolenie v súlade s rokovacím poriadkom Rady a s usmerneniami o manipulácii s internými dokumentmi Rady.
Rada tvrdí, že keby Poľská republika mohla v prejednávanej veci použiť právne stanovisko č. 13593/18, hoci nedodržala na tento účel upravený postup a otázka nebola predmetom účinného súdneho preskúmania, išlo by o obchádzanie postupov stanovených v nariadení č. 1049/2001 a v rokovacom poriadku Rady. V tomto smere pripomína ustálenú judikatúru Súdneho dvora, podľa ktorej je potrebné vyhovieť žiadostiam inštitúcií o vylúčenie ich interných dokumentov zo spisu na Súdnom dvore, pokiaľ nepovolili ich poskytnutie v súdnom konaní, z čoho podľa jej názoru vyplýva, že právne stanovisko č. 13593/18 nemôže byť použité v prejednávanej veci.
Okrem toho Rada tvrdí, že keby bolo umožnené predloženie právneho stanoviska č. 13593/18 v tomto konaní, musela by súdu Únie predložiť posúdenie týkajúce sa stanoviska, ktoré je určené na interné účely a vypracoval ho jej vlastný právny útvar počas prípravy napadnutého nariadenia, čo by bolo v rozpore s požiadavkami na spravodlivé súdne konanie a malo by to vplyv na schopnosť Rady získavať úprimné, objektívne a komplexné stanoviská.
Nakoniec podľa judikatúry Súdneho dvora skutočnosť, že právne stanovisko č. 13593/18 bolo bez súhlasu Rady zverejnené na internetovej stránke tlačového orgánu, čím bol jeho obsah sprístupnený verejnosti, nemá vplyv na tieto úvahy. Navyše ujma, ktorú by Rade a inštitúciám Únie spôsobilo nepovolené použitie tohto právneho stanoviska v rámci tohto konania, by významne prevýšila ujmu, ktorú spôsobilo jeho zverejnenie v tlači. Keby totiž Poľská republika mohla vychádzať z tohto právneho stanoviska, ohrozilo by to verejný záujem na tom, aby inštitúcie mohli nezávisle využívať stanoviská svojich právnych útvarov, a spôsobilo by to neúčinnosť postupov zameraných na ochranu tohto záujmu.
Poľská republika spochybňuje argumentáciu Rady.
B.

Posúdenie Súdnym dvorom
Rada svojou argumentáciou v podstate tvrdí, že Poľská republika tým, že v bodoch 53, 126, 133 a 139 svojho návrhu uviedla úryvky právneho stanoviska č. 13593/18 a v bode 75 návrhu preformulovala obsah tohto stanoviska, po prvé porušila článok 6 ods. 2 rokovacieho poriadku Rady, po druhé porušila verejný záujem na tom, aby mohla Rada využívať nezávisle vydané stanoviská svojho právneho útvaru, po tretie uviedla Radu do situácie, v ktorej by sa mohla v hlavnom konaní vyjadrovať k analýzam vlastného právneho útvaru, čo je v rozpore so zásadou rovnosti prostriedkov, po štvrté porušila body 20 a 21 usmernení o manipulácii s internými dokumentmi Rady a po piate porušila nariadenie č. 1049/2001.
Pokiaľ ide o údajné porušenie článku 6 ods. 2 rokovacieho poriadku Rady, treba pripomenúť, že podľa tohto ustanovenia „Rada alebo Coreper môže povoliť, aby sa na účely súdneho konania poskytli kópie alebo úryvky z dokumentov Rady, ktoré ešte neboli zverejnené“.
V tomto smere treba v prvom rade konštatovať, že návrh odkazuje na iné body právneho stanoviska č. 13593/18, než je osem bodov, ktoré Rada sprístupnila verejnosti podľa nariadenia č. 1049/2001, ďalej že Poľská republika Radu nepožiadala o súhlas s predložením kópie alebo úryvkov z tohto právneho stanoviska v súdnom konaní a nakoniec že tento členský štát k žalobe nepripojil kópiu uvedeného právneho stanoviska.
Je teda potrebné určiť, či sa má vychádzať z toho, že keď Poľská republika vo svojom návrhu v podobe citácie uviedla alebo preformulovala určité časti právneho stanoviska č. 13593/18, poskytla jeho úryvky v súdnom konaní v zmysle článku 6 ods. 2 rokovacieho poriadku Rady.
V tomto smere treba poukázať na to, že body 53, 126 a 133 žaloby obsahujú citácie tohto právneho stanoviska, zatiaľ čo body 75 a 139 žaloby, ale aj jej bod 126, obsahujú vlastnú argumentáciu Poľskej republiky, o ktorej tento členský štát tvrdí, že odráža analýzu uvedenú v tomto právnom stanovisku. Takú vlastnú argumentáciu, ku ktorej sú len pripojené tvrdenia o zhode s právnym stanoviskom č. 13593/18, ktorých správnosť navyše Rada spochybňuje, však nemožno pokladať za úryvky z tohto právneho stanoviska.
Za týchto podmienok treba vychádzať z toho, že len body 53, 126 a 133 žaloby obsahujú „úryvky“ z právneho stanoviska č. 13593/18 v zmysle článku 6 ods. 2 rokovacieho poriadku Rady. Okrem toho predloženie takých úryvkov v procesnej písomnosti predstavuje „poskytnutie na účely súdneho konania“ v zmysle tohto ustanovenia.
V dôsledku toho bola Poľská republika v zásade povinná v súlade s článkom 6 ods. 2 rokovacieho poriadku Rady získať povolenie Rady na to, aby mohla Súdnemu dvoru predložiť úryvky z právneho stanoviska č. 13593/18, ktoré sú uvedené v bodoch 53, 126 a 133 žaloby.
V tomto smere je síce pravda, že ako zdôrazňuje Rada, podľa ustálenej judikatúry Súdneho dvora by bolo v rozpore s verejným záujmom, ktorý si vyžaduje, aby inštitúcie mohli využívať stanoviská svojich právnych servisov vydané celkom nezávisle, keby sa pripustilo, že takéto interné dokumenty môžu byť predložené v rámci sporu prejednávaného pred Súdnym dvorom bez toho, aby s ich predložením dotknutá inštitúcia súhlasila alebo aby to nariadil Súdny dvor (uznesenie zo 14. mája 2019, Maďarsko/Parlament,
C‑650/18
, neuverejnené,
EU:C:2019:438
, bod
a citovaná judikatúra, ako aj rozsudok z 31. januára 2020, Slovinsko/Chorvátsko,
C‑457/18
,
EU:C:2020:65
, bod
).
Neoprávneným predložením takého právneho stanoviska totiž žalobca dotknutú inštitúciu v konaní, ktorého predmetom je platnosť napadnutého aktu, konfrontuje so stanoviskom, ktoré vydal jej vlastný právny servis počas prípravy tohto aktu. Ak by sa však pripustilo, že žalobca môže vložiť do spisu právne stanovisko inštitúcie, ktorého sprístupnenie táto inštitúcia nepovolila, v zásade by to znamenalo porušenie požiadaviek na spravodlivé súdne konanie a obchádzanie postupu žiadosti o sprístupnenie takého dokumentu, zavedeného v nariadení č. 1049/2001 (pozri v tomto zmysle uznesenie zo 14. mája 2019, Maďarsko/Parlament,
C‑650/18
, neuverejnené,
EU:C:2019:438
, bod
a citovanú judikatúru, ako aj rozsudok z 31. januára 2020, Slovinsko/Chorvátsko,
C‑457/18
,
EU:C:2020:65
, bod
).
Treba však vziať do úvahy zásadu transparentnosti, upravenú v článku 1 druhom odseku a v článku 10 ods. 3 ZEÚ, ako aj v článku 15 ods. 1 a v článku 298 ods. 1 ZFEÚ, ktorá najmä umožňuje zaručiť väčšiu legitímnosť, účinnosť a zodpovednosť správnych orgánov voči občanom v demokratickom systéme (pozri v tomto zmysle uznesenie zo 14. mája 2019, Maďarsko/Parlament,
C‑650/18
, neuverejnené,
EU:C:2019:438
, bod
a citovanú judikatúru). Transparentnosť tým, že umožňuje otvorenú diskusiu o rozdielnych uhloch pohľadu, navyše prispieva k zvyšovaniu dôvery občanov (rozsudok zo 4. septembra 2018, ClientEarth/Komisia,
C‑57/16 P
,
EU:C:2018:660
, bod
a citovaná judikatúra).
Je pravda, že zásada transparentnosti môže len výnimočne odôvodniť zverejnenie dokumentu, ktorý inštitúcia nesprístupnila verejnosti a ktorý obsahuje právne stanovisko, v súdnom konaní. Práve preto Súdny dvor rozhodol, že zachovanie dokumentu obsahujúceho právne stanovisko inštitúcie v súdnom spise nie je odôvodnené nadradeným verejným záujmom, keď sa na jednej strane toto právne stanovisko netýka legislatívneho postupu, pri ktorom je nevyhnutná zvýšená transparentnosť, a na druhej strane význam jeho zachovania v spise spočíva len v tom, že dotknutý členský štát sa na uvedené právne stanovisko môže odvolávať v rámci sporu. Podľa Súdneho dvora sa totiž zdá, že dôvodom na predloženie takého právneho stanoviska sú vlastné záujmy žalobcu a podpora jeho argumentácie, a nie nadradený verejný záujem, akým je zverejnenie postupu, v ktorom bol prijatý napadnutý akt (pozri v tomto zmysle uznesenie zo 14. mája 2019, Maďarsko/Parlament,
C‑650/18
, neuverejnené,
EU:C:2019:438
, bod
, a rozsudok z 31. januára 2020, Slovinsko/Chorvátsko,
C‑457/18
,
EU:C:2020:65
, bod
).
V prejednávanej veci treba konštatovať, že na rozdiel od vecí, v ktorých boli vydané rozsudky citované v predchádzajúcom bode, právne stanovisko č. 13593/18 sa týka legislatívneho postupu.
V tomto smere Súdny dvor konštatoval, že zverejnenie dokumentov obsahujúcich stanovisko právneho servisu inštitúcie k právnym otázkam, ktoré vznikli počas rozpráv o zákonodarných iniciatívach, môže zvýšiť transparentnosť a otvorenosť legislatívneho procesu a posilniť právo európskych občanov kontrolovať informácie, ktoré slúžili ako podklad pre legislatívny akt. Vyvodil z toho záver, že neexistuje všeobecná potreba dôvernosti, pokiaľ ide o stanoviská právneho servisu Rady týkajúce sa legislatívneho procesu, a že nariadenie č. 1049/2001 v zásade ukladá povinnosť zverejňovať ich (pozri v tomto zmysle rozsudok z 1. júla 2008, Švédsko a Turco/Rada,
C‑39/05 P a C‑52/05 P
,
EU:C:2008:374
, body
a
).
Práve transparentnosť v tomto smere totiž tým, že umožňuje, aby sa o rozdieloch medzi rôznymi stanoviskami otvorene diskutovalo, prispieva k znižovaniu pochybností u občanov, nielen pokiaľ ide o zákonnosť konkrétneho legislatívneho aktu, ale aj pokiaľ ide o legitímnosť celého legislatívneho procesu (pozri v tomto zmysle rozsudok z 1. júla 2008, Švédsko a Turco/Rada,
C‑39/05 P a C‑52/05 P
,
EU:C:2008:374
, bod
), a prispieva k posilňovaniu zásad demokracie a dodržiavania základných práv, ktoré sú vymedzené v článku 6 ZEÚ a v Charte, ako pripomína odôvodnenie 2 nariadenia č. 1049/2001.
Táto transparentnosť však nebráni tomu, aby bolo zverejnenie určitého právneho stanoviska vydaného v rámci zákonodarného procesu, ktoré je však osobitne citlivé alebo má takú širokú pôsobnosť, že prekračuje rámec daného zákonodarného procesu, zamietnuté z dôvodu ochrany právnych stanovísk, pričom v takom prípade prináleží príslušnej inštitúcii, aby zamietnutie detailne odôvodnila (rozsudok z 1. júla 2008, Švédsko a Turco/Rada,
C‑39/05 P a C‑52/05 P
,
EU:C:2008:374
, bod
).
Ako však zdôraznil generálny advokát Campos Sánchez‑Bordona v bodoch 70 až 72 svojich návrhov prednesených vo veci Maďarsko/Parlament a Rada (
C‑156/21
,
EU:C:2021:974
), Rada nepreukázala, že právne stanovisko č. 13593/18 je osobitne citlivé alebo má mimoriadne širokú pôsobnosť, ktorá prekračuje rámec súvisiaceho legislatívneho procesu.
Článok 6 ods. 2 rokovacieho poriadku Rady ani judikatúra uvedená v bode 50 tohto rozsudku preto nebráni tomu, aby Poľská republika úplne alebo čiastočne zverejnila toto právne stanovisko vo svojej žalobe.
Na tomto konštatovaní nič nemení skutočnosť, že Poľská republika má vlastný záujem na tom, aby Súdny dvor zohľadnil sporné časti jej žaloby. Keďže totiž môže také zohľadnenie zároveň prispieť k zníženiu pochybností u občanov, nielen pokiaľ ide o zákonnosť napadnutého nariadenia, ale aj pokiaľ ide o legitímnosť celého legislatívneho procesu, v každom prípade slúži nadradenému verejnému záujmu, ktorý je pripomenutý v bodoch 55 a 56 tohto rozsudku.
V dôsledku toho je potrebné zamietnuť ako nedôvodný návrh Rady, aby neboli zohľadnené určité časti žaloby Poľskej republiky, lebo odkazujú na právne stanovisko č. 13593/18, citujú jeho obsah alebo odrážajú v ňom uvedené analýzy, pričom nie je potrebné osobitne sa vyjadrovať k právnym dôvodom založeným na porušení bodov 20 a 21 usmernení o manipulácii s internými dokumentmi Rady, nariadenia č. 1049/2001 a zásady rovnosti prostriedkov, keďže týmto právnym dôvodom v každom prípade nie je možné vyhovieť vzhľadom na posúdenie uvedené v bodoch 52 až 60 tohto rozsudku.
V.

O žalobe
Poľská republika uvádza na podporu svojej žaloby jedenásť žalobných dôvodov. V prvom rade treba spoločne preskúmať prvý, druhý, piaty, šiesty a jedenásty žalobný dôvod, ktoré sú v podstate založené na tom, že Únia nemá právomoc na prijatie napadnutého nariadenia.
A.

O prvom, druhom, piatom, šiestom a jedenástom žalobnom dôvode založenom na tom, že Únia nemá právomoc prijať napadnuté nariadenie
1.

Argumentácia účastníkov konania
Prvým žalobným dôvodom Poľská republika, ktorú podporuje Maďarsko, tvrdí, že povaha a rozsah právomocí, ktoré Únii priznávajú Zmluvy, Rade neumožňuje zaviesť taký mechanizmus, aký zavádza napadnuté nariadenie, ktorý oprávňuje inštitúcie Únie kontrolovať, či členské štáty dodržiavajú zásady právneho štátu, a dodržiavaním týchto zásad podmieňuje vyplácanie finančných prostriedkov z rozpočtu Únie.
Je pravda, že normotvorca Únie bol na základe článku 322 ods. 1 písm. a) ZFEÚ oprávnený zaviesť mechanizmus, ktorý podmieňuje vyplácanie prostriedkov z rozpočtu Únie tým, že členské štáty musia dodržiavať zásadu správneho finančného riadenia. Z tejto zásady, ktorá je vymedzená v článku 2 bode 59 nariadenia o rozpočtových pravidlách, a zo spresnení uvedených v článku 56 ods. 2 tohto nariadenia však vyplýva, že povinnosti, ktoré majú členské štáty na základe tejto zásady, musia byť konkrétne a musia vyplývať zo špecifických právnych ustanovení, ktoré preukazujú priamy vzťah medzi stanovenými požiadavkami a zásadou správneho finančného riadenia prostriedkov Únie, ako aj zásadou ochrany jej finančných záujmov.
Ako však vyplýva z článku 1 napadnutého nariadenia, normotvorca Únie týmto nariadením vytvoril mechanizmus, ktorý nepodmieňuje vyplácanie finančných prostriedkov z rozpočtu Únie tým, že členské štáty si plnia konkrétne povinnosti stanovené v práve Únie, ktoré súvisia s dodržiavaním zásady správneho finančného riadenia, ale tým, že dodržiavajú zásady právneho štátu.
Poľská republika sa domnieva, že zavedenie takého mechanizmu nie je súčasťou právomocí, ktoré normotvorcovi Únie priznáva článok 322 ods. 1 písm. a) ZFEÚ, hoci článok 4 ods. 1 napadnutého nariadenia stanovuje, že zistené porušenie zásad právneho štátu musí dostatočne priamym spôsobom ovplyvňovať správne finančné riadenie rozpočtu Únie alebo ochranu jej finančných záujmov, prípadne že musí existovať závažné riziko takého ovplyvňovania.
Po prvé normotvorca Únie v nariadení prijatom podľa článku 322 ods. 1 písm. a) ZFEÚ nemôže vymedziť pojem „právny štát“ ani určiť, na základe akých skutočností je možné konštatovať porušenie zásad, ktoré tento pojem tvoria.
V prvom rade zásady právneho štátu vychádzajú z ústavných, ako aj politických tradícií členských štátov a ich obsah je spresnený v judikatúre ústavných súdov. Je síce pravda, že medzinárodné organizácie, najmä Rada Európy, vypracovali určité kritériá na posudzovanie dodržiavania týchto zásad, ich konkretizácia je však v práve Únie obmedzená na spomenutie cieľov, ktoré sledujú. Vzhľadom na existujúce rozdiely medzi členskými štátmi, pokiaľ ide o ich národnú identitu, ústavné a právne systémy, ako aj právne tradície, však normotvorca Únie nemohol pre všetky zásady právneho štátu presne uviesť prostriedky, pomocou ktorých je možné dosiahnuť nimi sledované ciele. Povinnosť členských štátov dodržiavať tieto zásady je teda obmedzená na potrebu zaručiť ich podstatu.
Ďalej Únia je síce založená na hodnotách obsiahnutých v článku 2 ZEÚ, Zmluvy však nespresňujú ich obsah a normotvorcu Únie neoprávňujú definovať ich pôsobnosť v aktoch sekundárneho práva, a to dokonca ani na základe článku 19 ZEÚ. Toto ustanovenie totiž neupravuje nijakú konkrétnu povinnosť, pokiaľ ide o organizáciu súdnictva v členských štátoch, ktorá patrí do ich výlučnej právomoci.
Nakoniec normotvorca Únie prekročil právomoci, ktoré mu priznáva článok 322 ods. 1 písm. a) ZFEÚ, keď v článku 2 písm. a) napadnutého nariadenia vymedzil pojem „právny štát“, pričom rozšíril jeho pôsobnosť aj na ďalšie hodnoty, ktoré obsahuje článok 2 ZEÚ. Rovnako okrem toho, že v článku 3 tohto nariadenia sú uvedené kritériá, ktoré môžu „naznačovať porušenia zásad právneho štátu“, článok 4 ods. 2 nariadenia obsahuje zoznam situácií alebo konania orgánov, ktorých sa musia týkať porušenia zásad právneho štátu na účely tohto nariadenia, pričom však normotvorca Únie neuvádza vzťah medzi týmito ustanoveniami a zoznam nie je vzhľadom na písm. h) tohto ustanovenia taxatívny.
Normotvorca Únie tým zároveň Komisii a Rade priznal právomoc pri uplatňovaní napadnutého nariadenia ďalej spresniť požiadavky spojené s dodržiavaním zásad právneho štátu. Taká právomoc sa navyše vykonáva
ex post
posúdením situácie existujúcej v členskom štáte, vďaka čomu môžu tieto požiadavky prispôsobiť porušeniu vytýkanému dotknutému členskému štátu a so spätnou účinnosťou ich uplatniť na skúmanú situáciu.
Po druhé sa Poľská republika domnieva, že normotvorca Únie nemôže na základe článku 322 ods. 1 písm. a) ZFEÚ stanoviť alternatívny postup vo vzťahu k postupom upraveným v článku 7 ZEÚ a v článku 258 ZFEÚ, ktorým Komisii a Rade prizná právomoc zisťovať porušenia zásad právneho štátu zo strany členských štátov.
Také porušenie totiž môže konštatovať len Európska rada na základe článku 7 ZEÚ. Odchýlka od tejto výlučnej právomoci Európskej rady je možná len na základe článku 19 ods. 1 ZEÚ a v ňom stanovenej povinnosti zabezpečiť v oblastiach, na ktoré sa vzťahuje právo Únie, účinnú súdnu ochranu, pričom porušenie tejto povinnosti môže v takom prípade konštatovať Súdny dvor v rámci konania začatého podľa článku 258 ZFEÚ.
Výlučná právomoc Európskej rady konštatovať v súlade s článkom 7 ZEÚ porušenia zásad právneho štátu je odôvodnená tým, že kontrola dodržiavania tejto hodnoty má diskrečnú povahu a môže závisieť od politických hľadísk. Podľa Zmlúv teda také konštatovanie prináleží zástupcom vlád členských štátov a z vecného hľadiska nepodlieha súdnemu preskúmaniu. Bez jasných požiadaviek totiž Súdny dvor nemôže posudzovať súlad zistení Európskej rady s požiadavkami, ktoré vyplývajú z tejto hodnoty. Z tohto dôvodu článok 269 ZFEÚ obmedzuje súdne preskúmanie zo strany Súdneho dvora len na to, či sú dodržané „procesné ustanovenia“ článku 7 ZEÚ, pričom predmetom tohto skúmania nemôže byť zistenie Európskej rady, podľa ktorého sa členský štát dopustil „závažného a pretrvávajúceho porušenia“ uvedenej hodnoty.
Treba teda nájsť odpoveď na otázku, či vykonávacie rozhodnutie Rady, ktoré v súlade s napadnutým nariadením konštatuje, že členský štát porušil zásady právneho štátu, môže byť predmetom vecného súdneho preskúmania bez zásahu do výlučnej právomoci Európskej rady posudzovať, či členské štáty dodržiavajú hodnoty obsiahnuté v článku 2 ZEÚ, ktorá vyplýva z článku 7 ZEÚ a článku 269 ZFEÚ.
Po tretie sa Poľská republika domnieva, že normotvorca Únie zavedením mechanizmu, ktorý umožňuje ukladať členským štátom finančné sankcie, prekročil právomoci, ktoré mu priznáva článok 322 ods. 1 písm. a) ZFEÚ.
Poľská republika, ktorú podporuje Maďarsko, v tomto smere pripomína, že v právnom systéme Únie musí horizontálny a odvetvový mechanizmus podmienenosti, ktorý sa týka vyplácania finančných prostriedkov z rozpočtu Únie, spĺňať tri požiadavky. V prvom rade musí presne definovať podmienky na získanie prostriedkov Únie a kritériá, na základe ktorých sa splnenie týchto podmienok posudzuje. Ďalej podmienky na získanie financovania stanovené v rámci mechanizmu musia vykazovať „dostatočne priamy vzťah“ s cieľom mechanizmu, takže nesplnenie podmienky priamo ohrozuje cieľ financovania, správne finančné riadenie alebo finančné záujmy Únie. Nakoniec musí byť preukázaná existencia skutočného vzťahu medzi nesplnením podmienky a stratou financovania, najmä na účely posúdenia primeranosti opatrenia na ochranu rozpočtu Únie.
Z týchto požiadaviek vyplýva, že mechanizmus podmienenosti nemôže slúžiť na ukladanie sankcií za porušenia práva Únie, ktoré nemajú priamy vplyv na dosiahnutie cieľa financovania alebo na správne použitie finančných prostriedkov.
Prvá požiadavka však v prejednávanej veci nie je splnená. Zásada právneho štátu totiž nemôže patriť pod taký mechanizmus podmienenosti, lebo v Zmluvách ani v sekundárnom práve nie sú spresnené tieto zásady alebo konkrétne povinnosti, ktoré musia členské štáty v tomto smere dodržiavať.
Únia okrem toho nemá nijakú právomoc vo vzťahu k mnohým aspektom právneho štátu, ktorý je vymedzený v článku 2 písm. a) napadnutého nariadenia, medzi ktoré patrí požiadavka na transparentný, zodpovedný, demokratický a pluralistický zákonodarný proces. Navyše keďže článok 3 a článok 4 ods. 2 tohto nariadenia sú formulované veľmi všeobecne, na konštatovanie porušenia zásad právneho štátu zo strany členského štátu nie je potrebné ani preukázať porušenie konkrétnych povinností a je založené na diskrečnom posúdení. Nemožno preto vylúčiť, že toto posúdenie bude závisieť od politických úvah, že bude svojvoľné alebo v rozpore so zásadou rovnosti členských štátov pred Zmluvami.
Splnená nie je ani druhá požiadavka. Prípady porušení zásad právneho štátu zo strany členského štátu, ktoré sú uvedené v článku 3 a v článku 4 ods. 2 napadnutého nariadenia, sú totiž formulované všeobecne, ich zoznam nie je taxatívny a nestanovujú nijakú presnú právnu povinnosť. V dôsledku jednotlivých týchto charakteristík je bezpredmetná povinnosť preukázať „existenciu dostatočne priameho vzťahu“ medzi zisteným porušením a ohrozením správneho finančného riadenia prostriedkov Únie. Poľská republika sa preto domnieva, že táto požiadavka, ktorá bude v závislosti od konkrétneho prípadu buď automaticky splnená, alebo ju nebude možné preukázať, bude nevyhnutne predmetom politického posúdenia a Komisii a Rade poskytne široký priestor na obmedzenie prístupu členských štátov k financovaniu z rozpočtu Únie.
Chýba aj tretia požiadavka mechanizmu podmienenosti, keďže v rámci výlučne politického posudzovania nie je možné preukázať existenciu skutočného vzťahu medzi nesplnením podmienok na získanie financovania, t. j. porušením zásad právneho štátu, a stratou financovania z rozpočtu Únie. Keďže obmedzenie financovania a rozsah tohto obmedzenia nemôže vychádzať z politického posúdenia, rozhodnutie Rady nemôže byť primerané a nespĺňa požiadavky článku 5 ods. 3 a odôvodnenia 18 napadnutého nariadenia.
Subsidiárne pre prípad, že by sa Súdny dvor domnieval, že normotvorca mal právomoc prijať napadnuté nariadenie, Poľská republika, ktorú podporuje Maďarsko, v druhom žalobnom dôvode uvádza, že nariadenie malo byť založené na článku 311 treťom odseku ZFEÚ, ktorý sa týka systému vlastných zdrojov Únie, alebo na článku 312 ods. 2 ZFEÚ, ktorý sa týka viacročného finančného rámca.
Tento členský štát v tomto smere poukazuje na to, že uvedené nariadenie sa najmä podľa svojho odôvodnenia 7 neuplatní len na všetky rozpočtové záväzky prijaté na základe viacročného finančného rámca 2021 – 2027, ale aj na prostriedky pridelené nariadením 2020/2094, ako aj na pôžičky a iné nástroje zaručené rozpočtom Únie. Toto nariadenie teda úzko súvisí s rozhodnutím 2020/2053 a s viacročným finančným rámcom 2021 – 2027, a nie s jednotlivými ročnými rozpočtami Únie.
Keďže napadnuté nariadenie sa má uplatňovať na budúce ročné rozpočty Únie, len článok 311 tretí odsek ZFEÚ alebo článok 312 ods. 2 ZFEÚ, ktorý je právnym základom viacročných finančných rámcov, môžu predstavovať vhodný právny základ tohto nariadenia.
Prijatie napadnutého nariadenia na základe článku 322 ods. 1 písm. a) ZFEÚ prostredníctvom riadneho legislatívneho postupu teda umožnilo obísť procesné požiadavky plynúce z článkov 311 a 312 ZFEÚ, keďže tieto ustanovenia upravujú osobitné legislatívne postupy.
Piatym žalobným dôvodom Poľská republika, ktorú podporuje Maďarsko, tvrdí, že napadnuté nariadenie zavádza nový mechanizmus kontroly dodržiavania zásad právneho štátu zo strany členských štátov, ktorý nie je upravený v Zmluvách a obchádza postup stanovený v článku 7 ZEÚ.
Tento mechanizmus, ktorý nie je mechanizmom podmienenosti, má totiž obdobný predmet ako postup stanovený v článku 7 ZEÚ, pričom uvedený postup i postup upravený v napadnutom nariadení majú za cieľ kontrolovať dodržiavanie zásad právneho štátu zo strany členských štátov a ukladať sankcie v prípade nedodržania týchto zásad. Tieto dva postupy sú zároveň navzájom nezávislé, keďže mechanizmus zavedený nariadením nie je podmienený začatím konania podľa článku 7 ZEÚ.
V prvom rade teda zatiaľ čo Európska rada, ktorá rozhoduje jednomyseľne, má právomoc konštatovať existenciu porušenia zásad právneho štátu podľa článku 7 ods. 2 ZEÚ, napadnuté nariadenie stanovuje, že najprv existenciu takého porušenia konštatuje Komisia, pričom rozhodnutie Rady o uložení opatrení sa prijíma kvalifikovanou väčšinou a odráža posúdenie Komisie.
Ďalej zatiaľ čo článok 7 ZEÚ si vyžaduje zistenie „závažného a pretrvávajúceho“ porušenia zásad právneho štátu, podľa napadnutého nariadenia postačuje jednoduchá a jednorazová existencia porušenia, ako vyplýva z jeho článku 4 ods. 1 vykladaného z hľadiska odôvodnenia 15.
Nakoniec postup podľa článku 7 ZEÚ zahŕňa dve rozhodnutia, pričom prvé z nich je rozhodnutím Európskej rady a týka sa konštatovania porušenia, zatiaľ čo druhé je rozhodnutím Rady a ide v ňom o uloženie sankcií, takže konštatovanie porušenia nevyhnutne nevedie k uloženiu sankcie. Naopak, podľa napadnutého nariadenia je prijaté len jedno rozhodnutie, a to rozhodnutie Rady, ktoré sa týka existencie porušenia a opatrení na ochranu rozpočtu Únie, ktoré sa majú prijať.
Napadnuté nariadenie však tým, že stanovuje menej obmedzujúce procesné požiadavky než článok 7 ZEÚ, ale zároveň umožňuje dosiahnutie toho istého cieľa, zbavuje článok 7 ZEÚ potrebného účinku.
Poľská republika v tejto súvislosti uvádza, že v konaní, ktoré sa voči nej v súčasnosti vedie podľa článku 7 ZEÚ, Európska rada zatiaľ nekonštatovala „závažn[é] alebo pretrvávajúc[e] porušeni[e]… hodnôt uvedených v článku 2 [ZEÚ]“ na základe odseku 2 tohto článku, takže Rada v tejto fáze nemôže prijať sankciu podľa odseku 3 uvedeného článku. Cieľom zavedenia mechanizmu stanoveného v napadnutom nariadení je tak obísť postup upravený v článku 7 ZEÚ.
Bez revidovania Zmlúv podľa článku 48 ZEÚ predstavuje zavedenie mechanizmu kontroly dodržiavania medzinárodných záväzkov, ktorý nemá základ v Zmluvách, do očí bijúce zneužitie práva a porušenie základných zásad medzinárodného práva, najmä zásady zvrchovanej rovnosti štátov a nezasahovania do ich vnútorných záležitostí, ktoré sú kodifikované v Charte Organizácie Spojených národov a v rezolúcii Valného zhromaždenia OSN 2625 (XXV) z 24. októbra 1970, nazvanej „Deklarácia o zásadách medzinárodného práva týkajúcich sa priateľských vzťahov a spolupráce medzi štátmi v súlade s Chartou Organizácie Spojených národov“. Podľa týchto zásad môžu postupy, na základe ktorých štáty nesú zodpovednosť za porušenia svojich medzinárodných záväzkov, vyplývať len z noriem medzinárodného práva, ktoré tieto štáty slobodne akceptujú.
Šiestym žalobným dôvodom Poľská republika, ktorú podporuje Maďarsko, tvrdí, že Súdny dvor by v rozpore s článkom 7 ZEÚ a článkom 269 ZFEÚ mohol z vecného hľadiska posudzovať porušenia zásad právneho štátu vytýkané Komisiou v rámci súdneho preskúmania rozhodnutí Rady prijatých na základe napadnutého nariadenia. Aby totiž Súdny dvor mohol uskutočniť také preskúmanie, musel by vypracovať kritériá týkajúce sa hodnoty právneho štátu na základe vymedzenia tejto hodnoty, ktoré vyplýva z aktu sekundárneho práva, pričom tieto kritériá by sa následne uplatnili v rámci postupu na základe článku 7 ZEÚ, hoci Súdny dvor nemá právomoc na vecné skúmanie výhrad vznesených voči členskému štátu v rámci takého postupu.
Článok 7 ZEÚ však zohráva veľmi špecifickú úlohu v systéme opravných prostriedkov stanovených Zmluvami, lebo inštitúcie Únie vo výnimočných prípadoch oprávňuje kontrolovať, či členské štáty dodržiavajú základné hodnoty Únie v oblastiach, ktoré patria do výlučnej právomoci členských štátov.
Jedenástym žalobným dôvodom Poľská republika, ktorú podporuje Maďarsko, tvrdí, že napadnuté nariadenie je postihnuté zneužitím právomoci. Z judikatúry vyplýva, že akt Únie je postihnutý zneužitím právomoci alebo konania, ak sa na základe objektívnych, relevantných a zhodujúcich sa dôkazov ukáže, že bol prijatý výlučne alebo prinajmenšom v rozhodujúcej miere s cieľom dosiahnuť iné ciele, než sú v ňom uvedené, alebo obísť postup, ktorý osobitne stanovuje Zmluva.
V prejednávanej veci je pravda, že ako vyplýva z názvu napadnutého nariadenia, jeho deklarovaným cieľom je ochrana rozpočtu Únie, a jeho odôvodnenie 7 stanovuje, že na účely dosiahnutia tohto cieľa je potrebné dodržiavať zásadu správneho finančného riadenia, čoho predpokladom je dodržiavanie hodnôt právneho štátu. Rovnako uvedené nariadenie podľa svojho článku 1 stanovuje pravidlá nevyhnutné na ochranu rozpočtu Únie v prípade porušenia zásad právneho štátu v členskom štáte.
Tento deklarovaný cieľ však nezodpovedá skutočnému účelu napadnutého nariadenia. Poľská republika v tomto smere poukazuje na to, že v návrhu, na základe ktorého bolo prijaté napadnuté nariadenie, bolo zdôraznené, že „viaceré nedávne udalosti“ ukázali, že „vo vnútroštátnom systéme bŕzd a protiváh existujú všeobecné nedostatky“, pričom „vysvitlo, že nedodržiavanie zásady právneho štátu sa môže ľahko stať závažným spoločným zdrojom obáv v celej Európskej únii“, v dôsledku čoho „inštitúcie ako Európsky parlament, ako aj širšia verejnosť od EÚ jednoznačne žiadajú, aby prijala opatrenia na ochranu právneho štátu“.
Tento členský štát navyše podobne ako v rámci svojho prvého žalobného dôvodu tvrdí, že mechanizmus zavedený napadnutým nariadením nie je mechanizmom podmienenosti, ktorý má chrániť rozpočet Únie, ale represívnym mechanizmom, ktorý má ukladať sankcie za porušenia zásad právneho štátu. Toto konštatovanie potvrdzuje jednak Biuro Analiz Sejmowych Kancelarii Sejmu RP (Úrad parlamentných analýz kancelárie Sejmu Poľskej republiky) a jednak ročné správy Dvora audítorov, podľa ktorých sa plnenie rozpočtu Únie a riadenie financií Únie zlepšujú. Chybovosť, ktorá v roku 2014 dosiahla 4,4 %, sa totiž v rokoch 2015 a 2016 znížila na 3,8 %, resp. 3,1 %. Potreba chrániť rozpočet Únie tak nebola dôvodom na prijatie napadnutého nariadenia.
Poľská republika tak súhlasí s názorom právneho servisu Rady vyjadreným v jeho právnom stanovisku č. 13593/18, podľa ktorého mechanizmus stanovený v návrhu, ktorý viedol k prijatiu napadnutého nariadenia, „neukazuje, akým spôsobom dodržiavanie zásad právneho štátu… súvisí s riadnym plnením rozpočtu Únie a s ochranou finančných záujmov Únie“. V niektorých odôvodneniach tohto nariadenia síce je spomenutá existencia takej súvislosti, nie je však vysvetlená a už vôbec nie preukázaná.
Poľská republika z toho vyvodzuje, že skutočným cieľom tohto návrhu nie je ani tak ochrana rozpočtu Únie, ako skôr ochrana právneho štátu prostredníctvom opatrení, ktoré sa týkajú rozpočtu Únie. Podobný názor napokon vyjadrili vnútroštátne parlamenty a Európsky hospodársky a sociálny výbor, ktorý uviedol, že „posudzovaný návrh považuje skôr za možný nástroj na ochranu všetkých hodnôt uvedených v článku 2 ZEÚ prostredníctvom rozpočtu Únie“. Tento názor je ďalej podporený odôvodnením 14 napadnutého nariadenia, ktoré mechanizmus zavedený týmto nariadením uvádza medzi nástrojmi na ochranu právneho štátu.
Cieľ tohto mechanizmu by sa teda mal pokladať za totožný s cieľom „postupu politickej kontroly“ upraveného v článku 7 ZEÚ. V tomto smere keďže článok 7 ods. 3 ZEÚ ani nijaké iné ustanovenie Zmlúv nestanovuje hmotnoprávne obmedzenia, pokiaľ ide o práva členského štátu, ktoré môžu byť pozastavené v prípade závažného a pretrvávajúceho porušenia hodnôt upravených v článku 2 ZEÚ, opatrenia na ochranu rozpočtu Únie, ktoré sa môžu prijať voči členskému štátu podľa článku 5 ods. 1 napadnutého nariadenia, by mohli zodpovedať aj opatreniam, ktoré môže prijať Rada podľa článku 7 ods. 3 ZEÚ, keď sa rozhodne pozastaviť „určit[é] práv[a] vyplývajúc[e] z uplatňovania zmlúv“.
Keďže také opatrenia, aké sú upravené v článku 5 ods. 1 napadnutého nariadenia, mohli byť uložené už pred nadobudnutím účinnosti tohto nariadenia na základe postupu podľa článku 7 ZEÚ, v odôvodnení 14 nariadenia sa nesprávne uvádza, že mechanizmus, ktorý zavádza, dopĺňa existujúce právne nástroje, určené na boj proti porušovaniu zásad právneho štátu.
Navyše článok 7 ods. 4 ZEÚ a článok 7 ods. 2 druhý pododsek napadnutého nariadenia, ktoré sa týkajú zmeny alebo odvolania prijatých opatrení, stanovujú, že cieľom týchto mechanizmov je povzbudiť dotknutý členský štát k dodržiavaniu hodnôt právneho štátu. Nariadenie si však nevyžaduje jednomyseľné rozhodnutie Európskej rady, ale stanovuje omnoho menej obmedzujúci postup prijímania sankcií než článok 7 ZEÚ, čím tento článok zbavuje potrebného účinku.
V stanovisku z 27. mája 2014 právny servis Rady na jednej strane uviedol, že článok 7 ZEÚ úmyselne definuje presný rámec kontroly rozdelený na jednotlivé fázy, vysokú teoretickú prahovú hodnotu na uplatnenie postupov, posilnenú väčšinu v rámci Rady a Európskej rady, ako aj súbor procesných záruk pre dotknutý členský štát vrátane možnosti obmedzeného súdneho preskúmania zo strany Súdneho dvora, a na druhej strane, že tento článok nestanovuje právny základ, ktorý by slúžil na rozvoj alebo zmenu tohto postupu. Tento názor je explicitne zopakovaný v právnom stanovisku č. 13593/18, v ktorom sa okrem iného uvádza, že sekundárne právo nemôže tento postup doplniť ani pozmeniť, ani ho nemôže zbaviť potrebného účinku.
Vzhľadom na totožnosť cieľa, zásad a uplatniteľných opatrení teda mechanizmus zavedený napadnutým nariadením zjavne a úmyselne obchádza postup stanovený v článku 7 ZEÚ.
Poľská republika tvrdí, že prejednávaná vec vykazuje analogické črty s vecou, v ktorej bol vydaný rozsudok zo 17. decembra 2020, Openbaar Ministerie (Nezávislosť súdneho orgánu vydávajúceho zatykač) (
C‑354/20 PPU a C‑412/20 PPU
,
EU:C:2020:1033
body 57 až 60). Pripomína, že Súdny dvor v tomto rozsudku s odvolaním sa na odôvodnenie 10 rámcového rozhodnutia rady 2002/584/SVV z 13. júna 2002 o európskom zatykači a postupoch odovzdávania osôb medzi členskými štátmi (
Ú. v. ES L 190, 2002, s. 1
; Mim. vyd. 19/006, s. 34), zmeneného a doplneného rámcovým rozhodnutím Rady 2009/299/SVV Rady z 26. februára 2009 (
Ú. v. EÚ L 81, 2009, s. 24
), rozhodol, že systémové alebo všeobecné nedostatky v nezávislosti súdnej moci členského štátu vydávajúceho zatykač, nech sú akokoľvek závažné, nie sú dôvodom na faktické pozastaveniu uplatňovania mechanizmu európskeho zatykača vo vzťahu k tomuto členskému štátu, pokiaľ Európska rada a Rada neprijali rozhodnutia uvedené v článku 7 ZEÚ.
Toto odôvodnenie 10 je však len odrazom právnych dôsledkov článku 7 ZEÚ. Z rozsudku citovaného v predchádzajúcom bode teda vyplýva, že práva plynúce zo Zmlúv môže vo vzťahu k členskému štátu z dôvodu porušenia hodnôt obsiahnutých v článku 2 ZEÚ pozastaviť iba Rada na základe článku 7 ods. 3 ZEÚ.
Parlament a Rada, ktoré podporuje Belgické kráľovstvo, Dánske kráľovstvo, Spolková republika Nemecko, Írsko, Španielske kráľovstvo, Francúzska republika, Luxemburské veľkovojvodstvo, Holandské kráľovstvo, Fínska republika, Švédske kráľovstvo a Komisia, spochybňujú dôvodnosť tejto argumentácie.
2.

Posúdenie Súdnym dvorom
Prvým, druhým, piatym, šiestym a jedenástym žalobným dôvodom Poľská republika, ktorú podporuje Maďarsko, v podstate na jednej strane tvrdí, že článok 322 ods. 1 písm. a) ZFEÚ ani nijaké iné ustanovenie Zmluvy FEÚ nemohlo byť vhodným právnym základom na prijatie napadnutého nariadenia, predovšetkým jeho článkov 2 až 4. Subsidiárne uvádza, že keby sa Súdny dvor domnieval, že normotvorca Únie mal právomoc prijať napadnuté nariadenie, mal ho prijať na základe článku 311 tretieho odseku ZFEÚ alebo článku 312 ods. 2 ZFEÚ. Na druhej strane uvádza, že postup zavedený nariadením obchádza postup stanovený v článku 7 ZEÚ, ktorý však má výlučnú povahu na účely ochrany hodnôt obsiahnutých v článku 2 ZEÚ, a porušuje obmedzenie právomocí Súdneho dvora stanovené v článku 269 ZFEÚ.
a)

O právnom základe napadnutého nariadenia
Na úvod treba pripomenúť, že podľa článku 322 ods. 1 písm. a) ZFEÚ Parlament a Rada prijmú v súlade s riadnym legislatívnym postupom a po porade s Dvorom audítorov prostredníctvom nariadení „rozpočtové pravidlá upravujúce najmä postup zostavovania a plnenia rozpočtu a predkladania a auditu účtov“.
Také pravidlá však majú upravovať všetky aspekty spojené s plnením rozpočtu Únie, na ktoré sa vzťahuje hlava II, nazvaná „Finančné ustanovenia“, šiestej časti Zmluvy FEÚ, ktorá sa týka „inštitucionálnych a finančných ustanovení“, a teda plnenie rozpočtu v širokom zmysle slova.
Okrem toho, že článok 322 ZFEÚ je súčasťou kapitoly 5, nazvanej „Spoločné ustanovenia“, tejto hlavy II, totiž treba poukázať na to, že na toto ustanovenie odkazuje článok 310 ods. 2 a 3 ZFEÚ, ktorý sa nachádza v úvodnej časti hlavy II, článok 315 prvý a druhý odsek a článok 316 prvý a druhý odsek ZFEÚ, ktoré sú súčasťou kapitoly 3 tej istej hlavy II, nazvanej „Ročný rozpočet Únie“, ako aj článok 317 ZFEÚ, ktorý je súčasťou jej kapitoly 4, nazvanej „Plnenie rozpočtu a absolutórium“.
Každý z článkov 310 a 315 až 317 ZFEÚ však súvisí s plnením rozpočtu Únie.
Článok 310 ZFEÚ totiž v odseku 1 stanovuje, že pre každý rozpočtový rok sa predbežne vyčíslia všetky príjmy a výdavky Únie a zahrnú sa do rozpočtu, a v jeho odseku 3 je uvedené, že na plnenie výdavkov zahrnutých do rozpočtu je potrebné vopred prijať právne záväzný akt Únie poskytujúci právny základ na jej činnosť a na plnenie zodpovedajúcich výdavkov v súlade s nariadením uvedeným v článku 322 ZFEÚ okrem výnimiek stanovených v tomto nariadení. Nakoniec článok 310 v odseku 5 stanovuje, že rozpočet sa plní v súlade so zásadou správneho finančného hospodárenia, pričom členské štáty spolupracujú s Úniou s cieľom zabezpečiť, aby sa prostriedky zahrnuté do rozpočtu použili v súlade s touto zásadou.
Pokiaľ ide o článok 315 ZFEÚ, v prvom odseku stanovuje, že ak na začiatku rozpočtového roka nie je rozpočet ešte s konečnou platnosťou prijatý, vo vzťahu ku každej kapitole možno v súlade s ustanoveniami nariadení vydaných podľa článku 322 každý mesiac čerpať najviac jednu dvanástinu rozpočtových prostriedkov príslušnej kapitoly na predchádzajúci rozpočtový rok, ktoré zároveň nesmú presiahnuť jednu dvanástinu prostriedkov stanovených v danej kapitole návrhu rozpočtu. Článok 316 ZFEÚ sa zas týka prenesenia prostriedkov nevyčerpaných ku koncu rozpočtového roka do nasledujúceho roka.
Pokiaľ ide o článok 317 ZFEÚ, predovšetkým je v ňom uvedené, že Komisia v spolupráci s členskými štátmi plní rozpočet v súlade s ustanoveniami nariadení vydaných podľa článku 322 ZFEÚ na vlastnú zodpovednosť a v medziach určených prostriedkov, a to podľa zásad riadneho finančného hospodárenia. Ďalej stanovuje, že členské štáty spolupracujú s Komisiou tak, aby zabezpečili využívanie rozpočtových prostriedkov v súlade s touto zásadou, a spresňuje, že nariadenie prijaté podľa článku 322 ZFEÚ stanoví povinnosti kontroly a auditu členských štátov pri plnení rozpočtu a z toho vyplývajúce zodpovednosti.
Z toho vyplýva, že pojem rozpočtové pravidlá upravujúce „najmä postup“ plnenia rozpočtu, ako aj predkladania a auditu účtov v zmysle článku 322 ods. 1 písm. a) ZFEÚ, vykladaného z hľadiska ustanovení uvedených v bode 115 tohto rozsudku, sa vzťahuje nielen na pravidlá vymedzujúce spôsob, akým sa ako také plnia výdavky zahrnuté do rozpočtu, ale predovšetkým aj pravidlá stanovujúce povinnosti kontroly a auditu členských štátov, keď Komisia plní rozpočet v spolupráci s nimi, ako aj zodpovednosti, ktoré z toho plynú. Predovšetkým je zjavné, že tieto rozpočtové pravidlá majú predovšetkým zabezpečiť, aby pri plnení rozpočtu Únie aj členské štáty dodržiavali zásady správneho finančného riadenia.
Práve vzhľadom na predchádzajúce úvahy treba v prejednávanej veci preskúmať, či článok 322 ods. 1 písm. a) ZFEÚ mohol byť vhodným právnym základom na prijatie napadnutého nariadenia.
V tomto smere podľa ustálenej judikatúry musí voľba právneho základu aktu Únie vychádzať z objektívnych skutočností, ktoré môžu byť predmetom súdneho preskúmania, medzi ktoré patrí cieľ a obsah tohto aktu (rozsudky z 3. decembra 2019, Česká republika/Parlament a Rada,
C‑482/17
,
EU:C:2019:1035
, bod
; z 8. decembra 2020, Maďarsko/Parlament a Rada,
C‑620/18
,
EU:C:2020:1001
, bod
, ako aj z 8. decembra 2020, Poľsko/Parlament a Rada,
C‑626/18
,
EU:C:2020:1000
, bod
).
Navyše na účely určenia vhodného právneho základu možno zohľadniť právny kontext, do ktorého patrí nová právna úprava, najmä v rozsahu, v akom je takýto kontext spôsobilý objasniť cieľ uvedenej právnej úpravy (rozsudky z 3. decembra 2019, Česká republika/Parlament a Rada,
C‑482/17
,
EU:C:2019:1035
, bod
; z 8. decembra 2020, Maďarsko/Parlament a Rada,
C‑620/18
,
EU:C:2020:1001
, bod
, ako aj z 8. decembra 2020, Poľsko/Parlament a Rada,
C‑626/18
,
EU:C:2020:1000
, bod
).
V prejednávanej veci pokiaľ ide v prvom rade o to, či môže byť právnym základom napadnutého nariadenia vzhľadom na jeho účel článok 322 ods. 1 písm. a) ZFEÚ, Poľská republika, ktorú podporuje Maďarsko, v podstate tvrdí, že skutočným cieľom tohto nariadenia je umožniť, aby boli v prípade zistenia porušenia zásad právneho štátu uložené sankcie prostredníctvom rozpočtu Únie, pričom tento cieľ vyplýva najmä z článku 7 ods. 2 druhého pododseku nariadenia, z jeho odôvodnenia 14, ale aj z nepreukázania vzťahu medzi dodržiavaním zásad právneho štátu a správnym finančným riadením rozpočtu Únie, z dôvodovej správy k návrhu, ktorý viedol k prijatiu uvedeného nariadenia, ako aj zo štatistík, z ktorých vyplýva, že pri prijatí tohto nariadenia nebolo potrebné chrániť rozpočet Únie.
V tomto smere po prvé článok 1 napadnutého nariadenia uvádza, že týmto nariadením sa stanovujú „pravidlá nevyhnutné na ochranu rozpočtu Únie v prípade porušení zásad právneho štátu v členských štátoch“. Zo znenia tohto ustanovenia tak vyplýva, že cieľom nariadenia je chrániť rozpočet Únie proti zásahom, ktoré môžu vyplynúť z porušovania zásad právneho štátu v členskom štáte.
Po druhé zo znenia článku 4 ods. 1 v spojení s článkom 6 ods. 1 napadnutého nariadenia vyplýva, že postup stanovený na účely prijatia „vhodných opatrení“ na ochranu rozpočtu Únie môže Komisia uplatniť, len ak konštatuje, že existujú primerané dôvody vychádzať nielen z toho, že v členskom štáte dochádza k porušovaniu zásad právneho štátu, ale najmä z toho, že toto porušovanie dostatočne priamym spôsobom ovplyvňuje správne finančné riadenie rozpočtu Únie alebo ochranu finančných záujmov Únie, prípadne že existuje závažné riziko takého ovplyvňovania.
Okrem toho z článku 5 ods. 1 a 3 tohto nariadenia vyplýva, že medzi vhodné opatrenia patrí predovšetkým pozastavenie platieb, plnenia právnych záväzkov, vyplácania splátok, hospodárskej výhody vyplývajúcej zo zaručeného nástroja a schvaľovania programov alebo záväzkov, ukončenie právnych záväzkov, zákaz prijímať nové právne záväzky alebo uzatvárať nové dohody, predčasné splatenie zaručených pôžičiek, zníženie hospodárskej výhody vyplývajúcej zo zaručeného nástroja, záväzkov a predbežného financovania a prerušenie platobných termínov, a že musia byť primerané, t. j. obmedzené na to, čo je prísne nevyhnutné z hľadiska skutočného alebo možného dosahu porušovania zásad právneho štátu na finančné riadenie rozpočtu Únie alebo jej finančné záujmy.
Okrem toho podľa článku 7 ods. 2 druhého pododseku napadnutého nariadenia Komisia navrhne Rade zrušenie prijatých opatrení, keď už nie sú splnené podmienky stanovené v článku 4 tohto nariadenia, a teda najmä vtedy, keď už nie je ovplyvnené správne finančné riadenie rozpočtu Únie alebo ochrana jej finančných záujmov, prípadne už neexistuje závažné riziko takého ovplyvnenia, takže ako zdôraznil generálny advokát Campos Sánchez‑Bordona v bode 185 svojich návrhov prednesených vo veci Maďarsko/Parlament a Rada (
C‑156/21
,
EU:C:2021:974
), tieto opatrenia je potrebné zrušiť, keď vplyv na plnenie rozpočtu pominie, hoci zistené porušenia zásad právneho štátu môžu pretrvávať.
Typy opatrení, ktoré je možné prijať, kritériá týkajúce sa ich výberu a rozsahu, ako aj podmienky prijatia a zrušenia uvedených opatrení v tom zmysle, že všetky súvisia s ovplyvňovaním správneho finančného riadenia rozpočtu Únie alebo ochrany finančných záujmov Únie, prípadne so závažným rizikom takého ovplyvňovania, však podporujú konštatovanie, podľa ktorého je účelom napadnutého nariadenia chrániť rozpočet Únie počas jeho plnenia.
Okrem toho zo znenia článku 5 ods. 2 napadnutého nariadenia v spojení s odsekom 4 tohto článku a s odôvodnením 19 nariadenia vyplýva, že toto ustanovenie nemá za cieľ, ako tvrdí Poľská republika, ktorú podporuje Maďarsko, sankcionovať členský štát za porušenie zásady právneho štátu, ale chrániť legitímne záujmy konečných príjemcov a prijímateľov v prípade prijatia vhodných opatrení na základe uvedeného nariadenia voči členskému štátu. Toto ustanovenie tak stanovuje dôsledky takých opatrení voči tretím osobám. Nie je teda spôsobilé podložiť tvrdenie, podľa ktorého cieľom napadnutého nariadenia nie je chrániť rozpočet Únie, ale skôr ukladať sankcie za samotné porušenia zásad právneho štátu v členskom štáte.
Po tretie ako zdôraznil generálny advokát Campos Sánchez‑Bordona v bode 130 svojich návrhov prednesených vo veci Maďarsko/Parlament a Rada (
C‑156/21
,
EU:C:2021:974
), odôvodnenia napadnutého nariadenia podporujú účel sledovaný týmto nariadením, ktorý vyplýva z jeho článku 1 a spočíva v ochrane rozpočtu Únie. Odôvodnenia 2 a 7 až 9 uvedeného nariadenia totiž predovšetkým stanovujú, že Európska rada vyhlásila, že finančné záujmy Únie treba chrániť v súlade s hodnotami, ktoré upravuje článok 2 ZEÚ, že keď členské štáty plnia rozpočet Únie, dodržiavanie zásad právneho štátu je základnou podmienkou dodržiavania zásad správneho finančného riadenia zakotvených v článku 317 ZFEÚ, že členské štáty môžu zaručiť správne finančné riadenie len vtedy, keď verejné orgány konajú v súlade s právom, keď sú porušenia práva účinne stíhané a keď môžu byť svojvoľné alebo nezákonné rozhodnutia verejných orgánov predmetom účinného súdneho preskúmania, a že nezávislosť a nestrannosť súdnej moci, ako aj vyšetrovacích zložiek a prokuratúry sú nevyhnutnou minimálnou zárukou proti svojvoľným a nezákonným rozhodnutiam verejných orgánov, ktoré môžu poškodiť finančné záujmy Únie. Odôvodnenie 13 nariadenia stanovuje, že v tomto kontexte teda existuje „jasný vzťah medzi dodržiavaním právneho štátu a efektívnym plnením rozpočtu Únie v súlade so zásadami správneho finančného riadenia“, pričom odôvodnenie 15 nariadenia zas uvádza, že „porušenia zásad právneho štátu, najmä tie, ktoré majú vplyv na riadne fungovanie orgánov verejnej moci a účinné súdne preskúmanie, môžu vážne poškodiť finančné záujmy Únie“.
Pokiaľ ide o odôvodnenie 14 napadnutého nariadenia, stanovuje síce, že mechanizmus v ňom upravený „dopĺňa“ nástroje podporujúce zásady právneho štátu a ich uplatňovanie, zároveň však spresňuje, že tento mechanizmus prispieva k uvedenej podpore „ochraňovaním rozpočtu Únie pred porušeniami zásad právneho štátu, ktoré majú vplyv na jeho správne finančné riadenie alebo ochranu finančných záujmov Únie“.
Po štvrté v rozsahu, v akom Poľská republika, ktorú podporuje Maďarsko, tvrdí, že odôvodnenia 7 až 9, 13 a 15 napadnutého nariadenia odkazujú na existenciu vzťahu medzi dodržiavaním zásad právneho štátu a správnym finančným riadením rozpočtu Únie, ale ho nepreukazujú, treba poukázať na to, že normotvorca Únie mohol vyvodiť konštatovania uvedené v týchto odôvodneniach z odborných posudkov, ktoré mal k dispozícii počas legislatívneho procesu, medzi ktoré patrí stanovisko Dvora audítorov č. 1/2018 k návrhu nariadenia Európskeho parlamentu a Rady z 2. mája 2018 o ochrane rozpočtu Únie v prípade všeobecných nedostatkov v oblasti dodržiavania zásady právneho štátu v členských štátoch (
Ú. v. EÚ C 291, 2018, s. 1
), na základe ktorého bolo prijaté napadnuté nariadenie. Z bodov 10 a 11 tohto stanoviska totiž vyplýva, že táto inštitúcia súhlasí s názorom Komisie, podľa ktorého „nezákonné a svojvoľné rozhodnutia verejných orgánov zodpovedných za riadenie finančných prostriedkov a za súdne preskúmanie by mohli poškodiť finančné záujmy Únie“, a uznáva, že „nezávislosť a nestrannosť súdnictva sú nevyhnutné na zabezpečenie správneho finančného riadenia a ochrany rozpočtu EÚ, najmä pokiaľ ide o súdne vymáhanie právnych nárokov, boj proti podvodom a iné legitímne záujmy EÚ“.
Rovnako v bodoch 1.3 a 1.4 svojho stanoviska k návrhu tohto nariadenia z 18. októbra 2018 (
Ú. v. EÚ C 62, 2019, s. 173
) Európsky hospodársky a sociálny výbor uviedol, že „účinné dodržiavanie zásady právneho štátu je predpokladom na to, aby verejnosť mala istotu, že výdavky EÚ v členských štátoch sú dostatočne chránené“, že „návrhom[, ktorý viedol k prijatiu tohto nariadenia,] sa ešte viac posilní ochrana finančných záujmov EÚ“ a že „závažná, trvalá a systémová hrozba pre právny štát… môž[e] zo svojej podstaty predstavovať priame riziko pre finančné záujmy EÚ“.
Po piate v dôvodovej správe k svojmu návrhu, ktorý viedol k prijatiu napadnutého nariadenia, síce Komisia uviedla, že boli vyjadrené želania, aby Únia zasiahla v prospech ochrany právneho štátu, a teda prijala opatrenia na zaručenie jeho dodržiavania. V tej istej dôvodovej správe však Komisia odôvodnila svoj návrh nevyhnutnosťou „chrániť finančné záujmy Únie proti riziku finančnej straty spôsobenej všeobecnými nedostatkami právneho štátu v členskom štáte“.
Po šieste pokiaľ ide o štatistiky preukazujúce, že v čase prijatia napadnutého nariadenia neexistovala objektívna potreba chrániť rozpočet Únie, je potrebné poukázať na to, že tieto štatistiky sa podľa samotnej Poľskej republiky týkajú miery chybovosti zistenej v rokoch 2014 až 2016. Cieľom nariadenia však nie je zmierniť chyby, ktoré môžu nastať pri plnení rozpočtu Únie, ale vplyvy na tento rozpočet alebo na ochranu finančných záujmov Únie, prípadne závažné riziko takého ovplyvňovania, ktoré môže vyplynúť z porušovania zásad právneho štátu.
V každom prípade argumentácia, ktorou chce Poľská republika spochybniť samotnú vhodnosť napadnutého nariadenia z dôvodu, že nariadenie nezodpovedá objektívnej potrebe, nepostačuje na preukázanie toho, že normotvorca Únie prekročil hranice svojich právomocí.
Vzhľadom na predchádzajúce úvahy treba konštatovať, že na rozdiel od tvrdení Poľskej republiky, ktorú podporuje Maďarsko, je cieľom napadnutého nariadenia chrániť rozpočet Únie pred zásahmi, ktoré dostatočne priamym spôsobom vyplývajú z porušovania zásad právneho štátu v členskom štáte, a nie ukladať sankcie za samotné tieto porušenia.
Tento cieľ je však v súlade s požiadavkou, aby sa rozpočet Únie plnil v súlade so zásadou správneho finančného riadenia, ktorú stanovuje najmä článok 310 ods. 5 ZFEÚ a ktorá sa vzťahuje na všetky ustanovenia hlavy II šiestej časti Zmluvy FEÚ, ktoré sa týkajú plnenia rozpočtu Únie, a teda aj na článok 322 ods. 1 písm. a) ZFEÚ.
Po druhé Poľská republika, ktorú podporuje Maďarsko, v podstate tvrdí, že vzhľadom na obsah napadnutého nariadenia nemôže byť jeho právnym základom článok 322 ods. 1 písm. a) ZFEÚ, najmä pokiaľ ide o jeho články 2 až 4. článok 322 ods. 1 písm. a) ZFEÚ totiž neumožňuje spresniť hodnoty obsiahnuté v článku 2 ZEÚ, a teda ani vymedziť pojem „právny štát“, rozšíriť tento pojem na ďalšie hodnoty obsiahnuté v článku 2 ZEÚ alebo zisťovať porušenia právneho štátu bez ohľadu na ich vzťah k rozpočtu Únie. Okrem toho Únia nemá nijakú právomoc na úpravu určitých aspektov pojmu „právny štát“, akými sú vlastnosti legislatívneho procesu. Poľská republika zdôrazňuje, že mechanizmus zavedený napadnutým nariadením podmieňuje vyplatenie prostriedkov z rozpočtu Únie tým, že členské štáty budú dodržiavať nie konkrétne povinnosti súvisiace so zásadou správneho finančného riadenia, ale zásady právneho štátu. Mechanizmus podmienenosti by však mal presne definovať podmienky získania finančných prostriedkov, ktoré by mali vykazovať dostatočne priamy vzťah s cieľmi financovania. Súvislosť medzi porušením jednej z týchto podmienok a stratou financovania by mala byť preukázaná a sankcia sa môže uložiť len v prípade, že dotknuté porušenie má vplyv na dosahovanie cieľov alebo na správne využívanie finančných prostriedkov. Článok 3 a článok 4 ods. 2 nariadenia sú však formulované veľmi všeobecne a neobsahujú konkrétne kritériá na posudzovanie dodržiavania zásad právneho štátu. Predovšetkým jeho článok 4 ods. 2 písm. h) umožňuje sankcionovať situácie a konanie, ktoré ešte nie sú určené, čím sa otvára priestor na
ex post
vypracovanie kritérií na posudzovanie porušovania zásad právneho štátu, a teda na to, aby mechanizmus zavedený napadnutým nariadením nadobudol povahu sankčného mechanizmu.
V tomto smere sa po prvé účastníci konania zhodujú na tom, že „mechanizmus podmienenosti“, podľa ktorého poskytnutie financovania z rozpočtu Únie podlieha splneniu určitých podmienok, môže patriť pod pojem „rozpočtové pravidlá“ v zmysle článku 322 ods. 1 písm. a) ZFEÚ.
Zatiaľ čo sa však Poľská republika, ktorú podporuje Maďarsko, domnieva, že taká podmienka musí byť úzko spojená buď s cieľom určitého špecifického programu alebo činnosti Únie, alebo so správnym finančným riadením rozpočtu Únie, Parlament a Rada, ktoré podporuje Belgické kráľovstvo, Dánske kráľovstvo, Spolková republika Nemecko, Írsko, Španielske kráľovstvo, Francúzska republika, Luxemburské veľkovojvodstvo, Holandské kráľovstvo, Fínska republika, Švédske kráľovstvo a Komisia, sa domnievajú, že taký mechanizmus môže mať aj povahu „horizontálnej podmienenosti“ v tom zmysle, že dotknutá podmienka môže súvisieť s hodnotou právneho štátu, ktorú upravuje článok 2 ZEÚ a ktorá musí byť rešpektovaná vo všetkých oblastiach činnosti Únie.
V tomto smere treba pripomenúť, že podľa článku 2 ZEÚ je Únia založená na hodnotách, medzi ktoré patrí právny štát, pričom tieto hodnoty sú spoločné pre členské štáty a v súlade s článkom 49 ZEÚ predstavuje dodržiavanie týchto hodnôt podmienku vstupu do Únie, ktorú musí splniť každý európsky štát, ktorý sa chce stať členom Únie (pozri v tomto zmysle rozsudok z 21. decembra 2021, Euro Box Promotion a i.,
C‑357/19, C‑379/19, C‑547/19, C‑811/19 a C‑840/19
,
EU:C:2021:1034
, body
a
, ako aj citovanú judikatúru).
Ako totiž zdôrazňuje odôvodnenie 5 napadnutého nariadenia, ak sa kandidátska krajina stane členským štátom, pripojí sa k právnej konštrukcii spočívajúcej v základom predpoklade, že každý členský štát zdieľa so všetkými ostatnými členskými štátmi určitý súbor spoločných hodnôt, na ktorých je Únia založená, ako je spresnené v článku 2 ZEÚ, a uznáva, že ostatné členské štáty s ním tieto hodnoty zdieľajú. Tento predpoklad patrí medzi základné špecifické črty práva Únie, ktoré súvisia s jeho povahou a vyplývajú z autonómie, ktorú má toto právo vo vzťahu k právu členských štátov a k medzinárodnému právu. Znamená a odôvodňuje existenciu vzájomnej dôvery členských štátov v uznanie týchto hodnôt, a tým aj v dodržiavanie práva Únie, ktoré tieto hodnoty uplatňuje [pozri v tomto zmysle stanovisko 2/13 (Pristúpenie Únie k EDĽP) z 18. decembra 2014,
EU:C:2014:2454
, body
až
; rozsudky z 27. februára 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses,
C‑64/16
,
EU:C:2018:117
, bod
, a z 20. apríla 2021, Repubblika,
C‑896/19
,
EU:C:2021:311
, bod
]. Toto odôvodnenie ďalej spresňuje, že právne predpisy a postupy členských štátov by mali byť naďalej v súlade so spoločnými hodnotami, na ktorých je Únia založená.
Z toho vyplýva, že to, aby členský štát dodržiaval hodnoty upravené v článku 2 ZEÚ, je podmienkou požívania všetkých práv vyplývajúcich z uplatňovania Zmlúv na tento členský štát (rozsudky z 20. apríla 2021, Repubblika,
C‑896/19
,
EU:C:2021:311
, bod
; z 18. mája 2021, Asociaţia Forumul Judecătorilor din România a i.,
C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 a C‑397/19
,
EU:C:2021:393
, bod
, ako aj z 21. decembra 2021, Euro Box Promotion a i.,
C‑357/19, C‑379/19, C‑547/19, C‑811/19 a C‑840/19
,
EU:C:2021:1034
, bod
). Dodržiavanie týchto hodnôt totiž nemožno redukovať na povinnosť, ktorú musí splniť kandidátska krajina, aby mohla vstúpiť do Únie, a od ktorej je po vstupe do Únie oslobodená.
Hodnoty, ktoré obsahuje článok 2 ZEÚ, určili a zdieľajú členské štáty. Definujú samotnú identitu Únie ako spoločného právneho poriadku. Únia teda musí byť schopná obhajovať tieto hodnoty v medziach svojich právomocí, ktoré jej priznávajú Zmluvy.
Z toho vyplýva, že v súlade so zásadou prenesenia právomocí zakotvenou v článku 5 ods. 2 ZEÚ, ako aj so zásadou súladu politík Únie stanovenou v článku 7 ZFEÚ môže byť spoločná hodnota Únie a členských štátov, ktorou je právny štát a ktorá súvisí so samotnými základmi Únie a jej právneho poriadku, základom pre mechanizmus podmienenosti, na ktorý sa vzťahuje pojem „rozpočtové pravidlá“ v zmysle článku 322 ods. 1 písm. a) ZFEÚ.
V tomto smere treba na jednej strane poukázať na to, že rozpočet Únie je jedným zo základných nástrojov, ktoré umožňujú konkretizovať v politikách a činnostiach Únie zásadu solidarity spomenutú v článku 2 ZEÚ, ktorá patrí medzi základné zásady práva Únie (pozri analogicky rozsudok z 15. júla 2021, Nemecko/Poľsko,
C‑848/19 P
,
EU:C:2021:598
, bod
), a na druhej strane na to, že uplatňovanie tejto zásady prostredníctvom rozpočtu je založené na vzájomnej dôvere členských štátov v zodpovedné využívanie spoločných zdrojov zahrnutých do rozpočtu. Ako je však pripomenuté v bode 143 tohto rozsudku, samotná vzájomná dôvera je založená na záväzku všetkých členských štátov plniť povinnosti, ktoré im plynú z práva Únie, a neustále dodržiavať, ako napokon zdôrazňuje odôvodnenie 5 napadnutého nariadenia, hodnoty obsiahnuté v článku 2 ZEÚ, medzi ktoré patrí hodnota právneho štátu.
Okrem toho ako zdôrazňuje odôvodnenie 13 napadnutého nariadenia, existuje jasný vzťah medzi dodržiavaním hodnôt právneho štátu na jednej strane a efektívnym plnením rozpočtu Únie v súlade so zásadami správneho finančného riadenia, ako aj s ochranou finančných záujmov Únie na druhej strane.
Správne finančné riadenie a finančné záujmy totiž môžu byť vážne ohrozené porušovaním zásad právneho štátu v členskom štáte, lebo toto porušovanie môže mať za následok najmä to, že nebude zaručené, že výdavky kryté rozpočtom Únie spĺňajú všetky podmienky financovania, ktoré stanovuje právo Únie, a teda zodpovedajú cieľom, ktoré sleduje Únia financovaním takých výdavkov.
Predovšetkým dodržiavanie týchto podmienok a cieľov ako prvkov práva Únie nemožno v plnej miere zaručiť bez účinného súdneho preskúmania, ktoré má zabezpečiť dodržiavanie práva Únie, pričom existencia takého skúmania zo strany nezávislých súdov v členských štátoch a na úrovni Únie je vlastná právnemu štátu (pozri v tomto zmysle rozsudok z 21. decembra 2021, Euro Box Promotion a i.,
C‑357/19, C‑379/19, C‑547/19, C‑811/19 a C‑840/19
,
EU:C:2021:1034
, body
a
).
Z predchádzajúcich úvah vyplýva, že na rozdiel od tvrdení Maďarska, ktoré podporuje Poľská republika, sa na mechanizmus podmienenosti môže vzťahovať aj pojem „rozpočtové pravidlá“ uvedený v článku 322 ods. 1 písm. a) ZFEÚ, pokiaľ na účely poskytnutia financovania z rozpočtu Únie stanovuje horizontálnu podmienenosť, ktorá súvisí s tým, že členský štát musí dodržiavať hodnoty právneho štátu upravené v článku 2 ZEÚ, a je spojená s plnením rozpočtu Únie.
Článok 4 ods. 1 napadnutého nariadenia však zavádza taký mechanizmus horizontálnej podmienenosti, keďže stanovuje, že vhodné opatrenia sa prijmú vtedy, ak sa preukáže, že porušenia zásad právneho štátu v členskom štáte dostatočne priamym spôsobom ovplyvňujú správne finančné riadenie rozpočtu Únie alebo ochranu finančných záujmov Únie, prípadne že existuje závažné riziko takého ovplyvňovania.
Z článku 5 ods. 1 nariadenia totiž vyplýva, že toto ustanovenie taxatívne stanovuje „vhodné opatrenia“, ktoré možno prijať, vymenované v bode 126 tohto rozsudku, pričom všetky skutočne súvisia s plnením rozpočtu Únie.
Pokiaľ ide o podmienku upravenú v článku 4 ods. 1 napadnutého nariadenia, ktorá súvisí s existenciou „porušení zásad právneho štátu“, článok 2 písm. a) nariadenia stanovuje, že pojem „právny štát“ v zmysle tohto nariadenia odkazuje na „hodnotu Únie zakotvenú v článku 2 [ZEÚ]“, a spresňuje, že tento pojem zahŕňa zásadu zákonnosti, zásadu právnej istoty, zásadu zákazu svojvoľnosti výkonnej moci, zásadu účinnej súdnej ochrany, zásadu oddelenia právomocí, ako aj zásadu nediskriminácie a rovnosti pred zákonom. Rovnaké ustanovenie však zdôrazňuje, že pojem „právny štát“ vymedzený na účely uplatňovania tohto nariadenia „sa chápe so zreteľom na ostatné hodnoty a zásady Únie zakotvené v článku 2 [ZEÚ]“. Z toho vyplýva, že dodržiavanie týchto hodnôt a zásad, ktoré sa podieľajú na samotnom vymedzení hodnoty „právneho štátu“, ktorú upravuje článok 2 ZEÚ, alebo ako vyplýva z druhej vety tohto článku, ktoré úzko súvisia so spoločnosťou, ktorá rešpektuje právny štát, je možné vyžadovať v rámci takého mechanizmu horizontálnej podmienenosti, aký zavádza napadnuté nariadenie.
Navyše článok 3 napadnutého nariadenia, v ktorom sú uvedené skutočnosti, ktoré môžu naznačovať porušenie týchto zásad, okrem iného nezabezpečenie toho, aby nedochádzalo ku konfliktom záujmov, má za cieľ, ako zdôraznil generálny advokát Campos Sánchez‑Bordona v bodoch 152 a 280 svojich návrhov prednesených vo veci Maďarsko/Parlament a Rada (
C‑156/21
,
EU:C:2021:974
), uľahčiť uplatňovanie tohto nariadenia.
Čo sa týka článku 4 ods. 2 napadnutého nariadenia, vyplýva z neho, že aby sa na porušenia zásad právneho štátu vzťahoval mechanizmus horizontálnej podmienenosti zavedený v odseku 1 tohto článku, musia sa týkať situácií alebo konania orgánov, ktoré sú vymenované v písm. a) až h) tohto odseku 2, a musia byť významné pre správne finančné riadenie rozpočtu Únie alebo pre ochranu finančných záujmov Únie.
Z predchádzajúcich úvah vyplýva, že článok 2 písm. a), článok 3, článok 4 ods. 2 a článok 5 ods. 1 napadnutého nariadenia sú základnými prvkami mechanizmu horizontálnej podmienenosti zavedeného v článku 4 ods. 1 tohto nariadenia, keďže obsahujú definície nevyhnutné na jeho uplatňovanie, spresňujú jeho pôsobnosť a stanovujú opatrenia, ku ktorým môže viesť. Tieto ustanovenia sú tak neoddeliteľnou súčasťou tohto mechanizmu, a teda patria pod pojem „rozpočtové pravidlá“ v zmysle článku 322 ods. 1 písm. a) ZFEÚ.
Po druhé toto konštatovanie nie je oslabené argumentáciou Poľskej republiky, ktorú podporuje Maďarsko, podľa ktorej Únii nebola priznaná právomoc prijímať právne predpisy upravujúce špecifické aspekty pojmu „právny štát“, akým je zodpovedný, demokratický a transparentný legislatívny proces.
Ako je totiž zdôraznené v bode 125 tohto rozsudku, z článku 4 ods. 1 v spojení s článkom 6 ods. 1 napadnutého nariadenia vyplýva, že postup stanovený na účely prijatia „vhodných opatrení“ na ochranu rozpočtu Únie môže Komisia uplatniť, len ak konštatuje, že existujú primerané dôvody predpokladať nielen to, že v členskom štáte dochádza k porušovaniu zásad právneho štátu, ale predovšetkým že tieto porušenia dostatočne priamym spôsobom ovplyvňujú správne finančné riadenie rozpočtu Únie alebo ochranu jej finančných záujmov, alebo že existuje závažné riziko takého ovplyvňovania.
Navyše ako je konštatované v bode 156 tohto rozsudku, z článku 4 ods. 2 napadnutého nariadenia vyplýva, že aby sa na porušenia zásad právneho štátu vzťahoval mechanizmus horizontálnej podmienenosti zavedený v odseku 1 tohto článku, musia sa týkať situácií alebo konania orgánov, ktoré sú vymenované v písm. a) až h) tohto odseku 2, a musia byť významné pre správne finančné riadenie rozpočtu Únie alebo pre ochranu finančných záujmov Únie.
Tento význam však možno predpokladať, pokiaľ ide o činnosť orgánov poverených plnením rozpočtu Únie, ako aj jeho kontrolou, monitorovaním a finančným auditom, ktoré sú uvedené v písm. a) a b) odseku 2. Pokiaľ ide o vyšetrovacie zložky a prokuratúru, ich správne fungovanie je spomenuté v písm. c) tohto odseku len v rozsahu, v akom sa týka porušení práva Únie v súvislosti s plnením rozpočtu Únie alebo s ochranou finančných záujmov Únie. To isté platí pre prevenciu a ukladanie sankcií zo strany vnútroštátnych súdov alebo správnych orgánov za porušenia práva Únie spomenuté v písm. e). Čo sa týka súdneho preskúmania uvedeného v písm. d), spomína sa len v rozsahu, v akom súvisí s konaním orgánov uvedeným v písm. a) až c). Spätné získanie neoprávnene vyplatených prostriedkov podľa písm. f) sa týka len prostriedkov pochádzajúcich z rozpočtu Únie, čo platí aj pre spoluprácu s úradom OLAF a s Európskou prokuratúrou v zmysle písm. g). Nakoniec písm. h) výslovne odkazuje na akékoľvek iné situácie a konanie orgánov, ktoré sú relevantné pre správne finančné riadenie rozpočtu Únie alebo pre ochranu jej finančných záujmov.
Z toho vyplýva, že na rozdiel od tvrdení Poľskej republiky, ktorú podporuje Maďarsko, na jednej strane napadnuté nariadenie umožňuje inštitúciám Únie posudzovať situácie v členských štátoch, len pokiaľ sú relevantné pre správne finančné riadenie rozpočtu Únie alebo pre ochranu finančných záujmov Únie, a na druhej strane vhodné opatrenia môžu byť na základe tohto nariadenia prijaté, len ak sa preukáže, že také situácie znamenajú porušenie zásad právneho štátu, ktoré dostatočne priamym spôsobom ovplyvňuje toto správne finančné riadenie alebo ochranu finančných záujmov, prípadne že existuje závažné riziko takého ovplyvňovania.
Tieto situácie, ktoré majú význam pre plnenie rozpočtu Únie, však nielenže patria do pôsobnosti práva Únie, ale ako je konštatované v bode 151 tohto rozsudku, môžu byť aj rozpočtovým pravidlom v zmysle článku 322 ods. 1 písm. a) ZFEÚ, ktoré má podobu mechanizmu horizontálnej podmienenosti v súvislosti s tým, či členský štát dodržiava hodnoty právneho štátu.
Po tretie na rozdiel od tvrdení Poľskej republiky, ktorú podporuje Maďarsko, skutočnosť, že mechanizmus horizontálnej podmienenosti zodpovedajúci kritériám uvedeným v bode 151 tohto rozsudku, súvisiaci s tým, či členský štát dodržiava hodnoty právneho štátu upravené v článku 2 ZEÚ, a týkajúci sa plnenia rozpočtu Únie, môže patriť pod pojem „rozpočtové pravidlá upravujúce najmä postup… plnenia rozpočtu“ v zmysle článku 322 ods. 1 písm. a) ZFEÚ, neznamená rozšírenie pôsobnosti tohto pojmu nad rámec toho, čo je nevyhnutné na riadne plnenie rozpočtu Únie.
Článok 4 napadnutého nariadenia totiž v odseku 2 obmedzuje pôsobnosť mechanizmu podmienenosti zavedeného týmto nariadením na situácie a konanie orgánov, ktoré súvisia s plnením rozpočtu Únie, a v odseku 1 stanovuje, že prijatie vhodných opatrení je podmienené existenciou porušení zásad právneho štátu, ktoré dostatočne priamym spôsobom ovplyvňujú správne finančné riadenie rozpočtu Únie alebo ochranu jej finančných záujmov, prípadne existuje závažné riziko takého ovplyvňovania. Táto podmienka si teda vyžaduje, aby bola preukázaná skutočná súvislosť medzi týmito porušeniami a ovplyvnením alebo závažným rizikom ovplyvnenia.
V tomto smere treba zdôrazniť, že uplatňovanie článku 4 ods. 1 a 2 napadnutého nariadenia je podmienené procesnými požiadavkami uvedenými v článku 6 ods. 1 až 9 tohto nariadenia, z ktorých vyplýva, ako je zdôraznené v odôvodnení 26 uvedeného nariadenia, pre Komisiu povinnosť vychádzať pri posudzovaní dôvodnosti prijatia vhodných opatrení z konkrétnych skutočností a dodržiavať zásady objektivity, nediskriminácie a rovnosti členských štátov pred Zmluvami.
Pokiaľ ide konkrétnejšie o zisťovanie a posudzovanie porušení zásad právneho štátu, odôvodnenie 16 napadnutého nariadenia stanovuje, že toto posudzovanie musí byť objektívne, nestranné a spravodlivé. Navyše dodržiavanie všetkých týchto povinností podlieha plnohodnotnému preskúmaniu Súdnym dvorom.
Po štvrté pokiaľ ide o výhrady, podľa ktorých mechanizmus podmienenosti zavedený napadnutým nariadením nepodmieňuje vyplácanie finančných prostriedkov z rozpočtu Únie tým, že členské štáty musia dodržiavať presne definované konkrétne povinnosti, v článku 3 a v článku 4 ods. 2 tohto nariadenia sú použité všeobecné formulácie, ktoré nestanovujú konkrétne kritériá na posúdenie dodržiavania zásad právneho štátu, a jeho článok 4 ods. 2 písm. h) umožňuje sankcionovať zatiaľ neurčené situácie a konanie, v prvom rade treba poukázať na to, že z článku 4 ods. 1 nariadenia vyplýva, že podmienka súvisiaca s právnym štátom sa týka dodržiavania zásad uvedených v článku 2 písm. a) nariadenia.
Dodržiavanie zásad právneho štátu je však pre členské štáty povinnosťou dosiahnuť určitý výsledok, ktorá, ako je pripomenuté v bodoch 142 až 145 tohto rozsudku, priamo vyplýva z ich členstva v Únii. Odôvodnenie 3 napadnutého nariadenia zdôrazňuje, že tieto zásady sú predmetom bohatej judikatúry Súdneho dvora, zatiaľ čo odôvodnenia 8 až 10 a 12 tohto nariadenia obsahujú hlavné požiadavky, ktoré z nich vyplývajú. Tieto zásady sú ďalej spresnené v článku 3 nariadenia vymenovaním prípadov, ktoré môžu naznačovať ich porušovanie, a v článku 4 ods. 2 nariadenia uvedením situácií a konania orgánov, na základe ktorých môžu byť prijaté vhodné opatrenia, pokiaľ sú splnené podmienky uvedené v odseku 1 článku 4.
Ďalej všeobecná povaha výrazov použitých v článku 3 a v článku 4 ods. 2 napadnutého nariadenia nemôže spochybniť voľbu článku 322 ods. 1 písm. a) ZFEÚ ako právneho základu tohto nariadenia.
Na jednej strane pokiaľ ide o článok 3 napadnutého nariadenia, bez ohľadu na to, či kritériá na posudzovanie dodržiavania zásad právneho štátu, stanovené v tomto článku, spĺňajú požiadavky zásady právnej istoty, čo je predmetom deviateho žalobného dôvodu, od normotvorcu Únie nemožno požadovať, aby v rámci takého mechanizmu podmienenosti uviedol všetky prípady, ktoré predstavujú porušenie zásad právneho štátu, keďže také porušenie sa vyznačuje nesplnením požiadaviek, ktoré členské štáty dostatočne konkrétne a presne poznajú. Keďže ako je uvedené v bode 155 tohto rozsudku, v článku 3 sú uvedené len prípady, ktoré môžu naznačovať porušenia zásad právneho štátu, aby sa uľahčilo uplatňovanie tohto mechanizmu, ako je uvedené v bode 157 tohto rozsudku, tento článok je neoddeliteľne spojený s uvedeným mechanizmom, a preto nemôže spochybniť voľbu článku 322 ods. 1 písm. a) ZFEÚ ako právneho základu napadnutého nariadenia.
Na druhej strane pokiaľ ide o článok 4 ods. 2 napadnutého nariadenia, ako je pripomenuté v bode 156 tohto rozsudku, toto ustanovenie spresňuje, že aby sa na porušenia zásad právneho štátu vzťahoval mechanizmus horizontálnej podmienenosti zavedený v odseku 1 tohto článku, musia sa týkať situácií alebo konania orgánov, ktoré sú v ňom uvedené, pokiaľ sú relevantné pre správne finančné riadenie rozpočtu Únie alebo pre ochranu finančných záujmov Únie.
Na rozdiel od tvrdení Poľskej republiky, ktorú podporuje Maďarsko, však toto ustanovenie, najmä jeho písm. h), nespôsobuje netaxatívnosť zoznamu prípadov, na ktoré sa vzťahuje mechanizmus podmienenosti zavedený napadnutým nariadením, ani nie je nedostatočne presné na to, aby bolo jeho súčasťou.
Z článku 4 ods. 1 v spojení s článkom 4 ods. 2 písm. h) napadnutého nariadenia totiž vyplýva, že vhodné opatrenia sa prijmú, ak sa preukáže, že došlo k porušeniu jednej zo zásad uvedených v článku 2 písm. a) tohto nariadenia a toto porušenie sa týka situácie, ktorú možno pripísať orgánu členského štátu, alebo konania takého orgánu, pokiaľ má táto situácia alebo konanie význam pre správne finančné riadenie rozpočtu Únie alebo ochranu jej finančných záujmov a pokiaľ uvedené porušovanie dostatočne priamym spôsobom ovplyvňuje správne finančné riadenie alebo finančné záujmy, prípadne existuje závažné riziko takého ovplyvňovania.
Navyše článok 4 ods. 2 napadnutého nariadenia tým, že v písm. a) až g) odkazuje na určité orgány, okrem iného „orgán[y], ktoré plnia rozpočet Únie“, „orgán[y] vykonávajúc[e] finančnú kontrolu, monitorovanie a audit“ alebo „správn[e] orgán[y]“, uvádza informácie o orgánoch, na ktoré sa odvoláva jeho písm. h).
Okrem toho z definície pojmu „subjekt verejnej správy“ uvedenej v článku 2 písm. b) napadnutého nariadenia je možné vyvodiť, že ide o verejné orgány na akejkoľvek úrovni verejnej správy vrátane celoštátnych, regionálnych a miestnych orgánov, ako aj verejnoprávne subjekty, či dokonca súkromnoprávne subjekty poverené vykonávaním verejnej služby, ktorým členský štát poskytuje primerané finančné záruky. Toto konštatovanie je podporené odôvodneniami 3, 8, 9, 15 a 19 tohto nariadenia, ako aj jeho článkom 3 písm. b), ktoré sa odvolávajú výlučne na „orgány verejnej moci“, „orgány presadzovania práva“ a „vnútroštátne orgány“.
Keďže teda zo znenia článku 4 ods. 2 napadnutého nariadenia jednoznačne vyplýva, že sa týka výlučne situácií alebo konania pripísateľných orgánu členského štátu, pokiaľ majú tieto situácie alebo konanie význam pre správne finančné riadenie rozpočtu Únie alebo pre ochranu finančných záujmov Únie, je potrebné zamietnuť argumentáciu Poľskej republiky založenú na tom, že na základe týchto kritérií nemôže dostatočne konkrétne a presne určiť dotknuté situácie a konanie a že v dôsledku toho toto ustanovenie nemôže byť zložkou mechanizmu podmienenosti zavedeného napadnutým nariadením na základe článku 322 ods. 1 písm. a) ZFEÚ.
Po piate pokiaľ ide o výhrady voči údajne chýbajúcej požiadavke na preukázanie existencie dostatočne priameho vzťahu medzi porušením zásad právneho štátu a ochranou rozpočtu alebo finančných záujmov Únie, treba pripomenúť, že článok 4 ods. 2 napadnutého nariadenia podmieňuje prijatie vhodných opatrení podľa odseku 1 tohto článku existenciou porušovania zásad právneho štátu, ktoré sa týka situácií alebo konania orgánov relevantných pre správne finančné riadenie rozpočtu Únie alebo pre ochranu finančných záujmov Únie. Okrem toho podľa článku 4 ods. 1 tohto nariadenia môžu byť dôvodom na prijatie opatrení na základe nariadenia len porušenia týchto zásad, ktoré „dostatočne priamym spôsobom“ ovplyvňujú toto správne finančné riadenie alebo tieto finančné záujmy, prípadne ak existuje závažné riziko takého ovplyvňovania „dostatočne priamym spôsobom“.
Článok 4 ods. 1 a 2 napadnutého nariadenia si teda vyžaduje, aby bol systematicky preukázaný dostatočne priamy vzťah medzi takým porušením a ovplyvnením alebo závažným rizikom ovplyvnenia správneho riadenia alebo finančných záujmov, pričom ako je uvedené v bode 165 tohto rozsudku, tento vzťah musí mať skutočnú povahu. Okrem toho z bodov 168 až 170 tohto rozsudku vyplýva, že tento vzťah súvisí s tým, že členský štát si nesplní jednu z povinností dosiahnuť určitý výsledok, ktoré sa týkajú hodnôt právneho štátu obsiahnutých v článku 2 ZEÚ a ktoré sa vstupom do Únie zaviazal v plnej miere dodržiavať.
V dôsledku toho aj vzhľadom na úvahy uvedené v bode 166 tohto rozsudku Poľská republika, ktorú podporuje Maďarsko, nesprávne tvrdí, že taký vzťah možno konštatovať automaticky.
Po šieste pokiaľ ide o tvrdenie, podľa ktorého posudzovacia právomoc, ktorú napadnuté nariadenie priznáva Rade a Komisii, umožňuje týmto inštitúciám využívať mechanizmus podmienenosti zavedený nariadením ako mechanizmus na ukladanie sankcií za porušenia zásad právneho štátu na základe úvah politickej povahy, ani toto tvrdenie nemožno prijať.
Z hľadiska požiadaviek pripomenutých v bodoch 166 a 167 tohto rozsudku totiž nemožno predpokladať, ako to robí Poľská republika, že posudzovacia právomoc priznaná Komisii a Rade týmto inštitúciám umožňuje uplatniť mechanizmus podmienenosti zavedený napadnutým nariadením ako mechanizmus na ukladanie sankcií za porušenia zásad právneho štátu.
Po siedme Poľská republika, ktorú podporuje Maďarsko, nesprávne tvrdí, že napadnuté nariadenie malo byť založené na článku 311 treťom odseku ZFEÚ, ktorý sa týka systému vlastných zdrojov, alebo na článku 312 ods. 2 ZFEÚ, ktorý sa týka viacročného finančného rámca.
Na jednej strane totiž Rada podľa článku 311 tretieho odseku ZFEÚ „prijme rozhodnutie upravujúce systém vlastných zdrojov Únie“, pričom „v tomto rámci možno zaviesť nové kategórie vlastných zdrojov alebo zrušiť existujúce kategórie“.
Ako však správne tvrdí Rada, napadnuté nariadenie nezavádza nové kategórie vlastných zdrojov Únie ani neruší nijakú existujúcu kategóriu. Okrem toho neupravuje vzájomné pôsobenie medzi jednotlivými typmi vlastných zdrojov a nestanovuje podmienky uplatňovania v súvislosti s výberom týchto vlastných zdrojov.
Je síce pravda, že toto nariadenie sa môže týkať aj porušení zásad právneho štátu, ktoré majú vplyv na výber vlastných zdrojov Únie, jeho predmetom však nie je modulovanie alebo prispôsobenie výberu týchto zdrojov v závislosti od zistených porušení, ale prijatie vhodných opatrení v oblasti výdavkov z rozpočtu Únie, ktoré sa majú uskutočniť, pokiaľ tieto porušenia ovplyvňujú správne finančné riadenie rozpočtu Únie alebo ochranu finančných záujmov Únie, prípadne existuje závažné riziko takého ovplyvňovania. Z toho vyplýva, že sa netýka výberu vlastných zdrojov Únie, ale plnenia jej rozpočtu.
Na druhej strane článok 312 ods. 2 ZFEÚ stanovuje, že Rada „prijme nariadenie, ktorým sa určí viacročný finančný rámec“.
Ako však Rada správne zdôraznila, cieľom napadnutého nariadenia vôbec nie je plánovanie výdavkov Únie na určité obdobie stanovením výšky ročných stropných hodnôt viazaných rozpočtových prostriedkov a platobných rozpočtových prostriedkov. Toto nariadenie je navyše ponímané ako trvalý mechanizmus podmienenosti, ktorý sa uplatňuje nad rámec hraníc daného viacročného finančného rámca.
Vzhľadom na všetky predchádzajúce úvahy je potrebné zamietnuť tvrdenia Poľskej republiky, ktorú podporuje Maďarsko, založené na nedostatku právneho základu napadnutého nariadenia v rozsahu, v akom nariadenie nestanovuje rozpočtové pravidlá v zmysle článku 322 ods. 1 písm. a) ZFEÚ.
Je však ešte potrebné overiť, či ako v podstate tvrdí Poľská republika, ktorú podporuje Maďarsko, také rozpočtové pravidlá, aké stanovuje napadnuté nariadenie, nemôže normotvorca Únie prijať v dôsledku toho, že obchádzajú článok 7 ZEÚ a článok 269 ZFEÚ.
b)

O obchádzaní článku 7 ZEÚ a článku 269 ZFEÚ
Po prvé pokiaľ ide o výlučnosť postupu stanoveného v článku 7 ZEÚ na ochranu hodnôt obsiahnutých v článku 2 ZEÚ, Poľská republika, ktorú podporuje Maďarsko, v podstate tvrdí, že porušenie zásad právneho štátu môže konštatovať iba Európska rada na základe článku 7 ods. 2 ZEÚ. Len táto inštitúcia môže z dôvodu svojho zloženia zabezpečiť kontrolu dodržiavania hodnôt právneho štátu, ktorá má diskrečnú povahu a môže závisieť od politických úvah. Jediná výnimka z tejto výlučnej právomoci Európskej rady vyplýva z povinnosti, ktorú členským štátom ukladá článok 19 ods. 1 ZEÚ, a to zabezpečiť účinné súdne preskúmanie. Túto výlučnú právomoc potvrdzuje rozsudok zo 17. decembra 2020, Openbaar Ministerie (Nezávislosť súdneho orgánu vydávajúceho zatykač) (
C‑354/20 PPU a C‑412/20 PPU
,
EU:C:2020:1033
body 57 až 60), v ktorom Súdny dvor rozhodol, že ak sa zistia systémové nedostatky v nezávislosti súdnej moci členského štátu, uplatňovanie mechanizmu európskeho zatykača môže pozastaviť len Rada na základe článku 7 ods. 3 ZEÚ.
V tomto smere treba po prvé pripomenúť, že medzi základné hodnoty Únie, spoločné pre členské štáty, ktoré obsahuje článok 2 ZEÚ, patrí rešpektovanie ľudskej dôstojnosti, slobody, demokracie, rovnosti, právneho štátu a ľudských práv v spoločnosti, ktorá sa vyznačuje najmä zákazom diskriminácie, spravodlivosťou, solidaritou a rovnosťou medzi ženami a mužmi.
Preambula Charty predovšetkým pripomína, že Únia je založená na zásadách demokracie a právneho štátu a uznáva práva, slobody a zásady uvedené v Charte. Články 6, 10 až 13, 15, 16, 20, 21 a 23 Charty spresňujú pôsobnosť hodnôt ľudskej dôstojnosti, slobody, rovnosti, dodržiavania ľudských práv, zákazu diskriminácie a rovnosti medzi ženami a mužmi, ktoré obsahuje článok 2 ZEÚ. Článok 47 Charty, ako aj článok 19 ZEÚ zaručujú najmä právo na účinný prostriedok nápravy a právo na prístup k nezávislému a nestrannému súdu, ktorý je zriadený zákonom, pokiaľ ide o ochranu práv a slobôd zaručených v práve Únie.
Okrem toho články 8 a 10, článok 19 ods. 1, článok 153 ods. 1 písm. i) a článok 157 ods. 1 ZFEÚ spresňujú pôsobnosť hodnôt rovnosti, zákazu diskriminácie a rovnosti medzi ženami a mužmi a umožňujú normotvorcovi Únie prijímať predpisy sekundárneho práva určené na vykonávanie týchto hodnôt.
Z predchádzajúcich dvoch bodov vyplýva, že na rozdiel od tvrdení Poľskej republiky, ktorú podporuje Maďarsko, okrem postupu stanoveného v článku 7 ZEÚ mnohé iné ustanovenia Zmlúv, často konkretizované rôznymi aktmi sekundárneho práva, priznávajú inštitúciám Únie právomoc skúmať, konštatovať a v prípade potreby sankcionovať porušenia hodnôt obsiahnutých v článku 2 ZEÚ, ku ktorým dôjde v členskom štáte.
Pokiaľ ide konkrétne o hodnotu právneho štátu, určité jej aspekty sú chránené článkom 19 ZEÚ, ako napokon Poľská republika uznáva. To isté platí pre články 47 až 50 Charty, ktoré sú súčasťou jej hlavy VI, nazvanej „Spravodlivosť“, a zaručujú právo na účinný prostriedok nápravy a právo na prístup k nestrannému súdu, prezumpciu neviny a právo na obhajobu, zásady zákonnosti a primeranosti trestných činov a trestov a právo nebyť dvakrát súdený alebo trestaný za ten istý trestný čin.
Konkrétnejšie Súdny dvor rozhodol, že článok 19 ZEÚ, ktorý konkretizuje hodnotu právneho štátu obsiahnutú v článku 2 ZEÚ, stanovuje, že členské štáty musia v súlade s odsekom 1 druhým pododsekom tohto článku 19 zaviesť systém opravných prostriedkov a postupov, ktoré občanom zabezpečia dodržiavanie ich práva na účinnú súdnu ochranu v oblastiach, na ktoré sa vzťahuje právo Únie [pozri v tomto zmysle rozsudok z 2. marca 2021, A. B. a i. (Vymenovanie sudcov na Najvyšší súd – Odvolanie),
C‑824/18
,
EU:C:2021:153
, body
a
, ako aj citovanú judikatúru]. Súdny dvor však môže kontrolovať splnenie tejto požiadavky najmä v rámci konania o žalobe pre nesplnenie povinnosti podanej Komisiou na základe článku 258 ZFEÚ [pozri v tomto zmysle rozsudky z 24. júna 2019, Komisia/Poľsko (Nezávislosť Najvyššieho súdu),
C‑619/18
,
EU:C:2019:531
, body
a
, ako aj z 5. novembra 2019, Komisia/Poľsko (Nezávislosť všeobecných súdov),
C‑192/18
,
EU:C:2019:924
, body
a
].
Súdny dvor okrem toho rozhodol, že článok 19 ods. 1 druhý pododsek ZEÚ vykladaný z hľadiska článku 47 Charty ukladá členským štátom jasnú a presnú povinnosť dosiahnuť určitý výsledok, s ktorou nie je spojená nijaká podmienka, pokiaľ ide o nezávislosť, ktorou sa musia vyznačovať súdy vykladajúce a uplatňujúce právo Únie, takže vnútroštátnemu súdu prináleží vylúčiť uplatnenie ustanovenia vnútroštátneho práva, ktoré porušuje článok 19 ods. 1 druhý pododsek ZEÚ, a to prípadne po tom, čo mu Súdny dvor poskytne výklad predmetného ustanovenia v rámci prejudiciálneho konania [pozri v tomto zmysle rozsudok z 2. marca 2021, A. B. a i. (Vymenovanie sudcov na Najvyšší súd – Odvolanie),
C‑824/18
,
EU:C:2021:153
, body
až
].
Z úvah uvedených v bodoch 195 až 198 tohto rozsudku teda vyplýva, že argumentáciu Poľskej republiky, podľa ktorej môže Únia chrániť hodnotu právneho štátu len v rámci postupu podľa článku 7 ZEÚ, je potrebné zamietnuť.
Po druhé aj keby kontrola dodržiavania hodnôt právneho štátu v rámci postupu na základe článku 7 ZEÚ zo strany zástupcov členských štátov v Európskej rade a Rade mohla byť založená na politických úvahách, v každom prípade z toho nevyplýva, že akékoľvek posudzovanie dodržiavania týchto hodnôt na základe iného ustanovenie práva Únie má nevyhnutne rovnakú povahu, čo napokon Poľská republika uznáva, keď odkazuje na článok 19 ZEÚ.
Čo sa však týka napadnutého nariadenia, ako je uvedené v bodoch 168, 169 a 179 tohto rozsudku, povinnosť dodržiavať zásady uvedené v jeho článku 2 písm. a) je pre členské štáty povinnosťou dosiahnuť určitý výsledok, ktorá, ako je pripomenuté v bodoch 142 až 145 tohto rozsudku, vyplýva priamo z ich členstva v Únii podľa článku 2 ZEÚ. Navyše odôvodnenie 3 napadnutého nariadenia pripomína, že tieto zásady sú predmetom bohatej judikatúry Súdneho dvora, zatiaľ čo odôvodnenia 8 až 10 a 12 tohto nariadenia obsahujú hlavné požiadavky, ktoré z nich vyplývajú, a uvedené zásady sú ďalej spresnené v článku 3 nariadenia uvedením prípadov, ktoré môžu naznačovať ich porušenie, ako aj v článku 4 ods. 2 nariadenia určením situácií a konania orgánov, ktoré môžu byť dôvodom na prijatie vhodných opatrení, pokiaľ sú splnené podmienky uvedené v odseku 1 tohto článku 4.
Navyše v bodoch 166 a 167 tohto rozsudku je uvedené, že posúdenie zo strany Komisie a Rady podlieha procesným požiadavkám uvedeným v článku 6 ods. 1 až 9 napadnutého nariadenia.
Za týchto okolností však Poľská republika nesprávne tvrdí, že zásady uvedené v článku 2 písm. a) napadnutého nariadenia majú len politickú povahu a kontrola ich dodržiavania nemôže byť predmetom prísne právneho posúdenia.
Po tretie na rozdiel od tvrdení Poľskej republiky rozsudok zo 17. decembra 2020, Openbaar Ministerie (Nezávislosť súdneho orgánu vydávajúceho zatykač) (
C‑354/20 PPU a C‑412/20 PPU
,
EU:C:2020:1033
), vôbec nepotvrdil výlučnú povahu článku 7 ZEÚ, ale len určil prípady, v ktorých systémové a všeobecné nedostatky v nezávislosti súdnej moci členského štátu vydávajúceho európsky zatykač môžu byť dôvodom na nevykonanie zatykača.
Po druhé pokiaľ ide o to, že napadnuté nariadenie údajne obchádza jednak postup stanovený v článku 7 ZEÚ a jednak obmedzenie právomocí Súdneho dvora podľa článku 269 ZFEÚ, Poľská republika, ktorú podporuje Maďarsko, v podstate tvrdí, že mechanizmus podmienenosti zavedený týmto nariadením a postup upravený v článku 7 ZEÚ sa zhodujú z hľadiska cieľov, zásad a opatrení, ktoré v rámci ich uplatňovania môžu byť prijaté. Nariadenie však stanovuje pružnejšie procesné pravidlá než článok 7 ZEÚ a mechanizmus podmienenosti má širšiu pôsobnosť a môže sa uplatniť rýchlejšie ako postup stanovený v tomto článku, takže uvedený postup zbavuje potrebného účinku a vedie k jeho zjavnému obchádzaniu. Jedine článok 7 ZEÚ totiž oprávňuje Európsku radu a Radu kontrolovať dodržiavanie zásad právneho štátu v oblastiach patriacich do výlučnej právomoci členských štátov. Súdny dvor v dôsledku toho nemá k dispozícii dostatočné modely kontroly, na základe ktorých by v rámci súdneho preskúmania rozhodnutia Rady prijatého na základe napadnutého nariadenia mohol posúdiť, či členský štát koná v súlade s povinnosťami, ktoré mu prináležia podľa práva Únie. Vymedzenie právneho štátu v článku 2 písm. a) tohto nariadenia sa tak stáva všeobecne záväzným jednak v rámci postupu začatého na základe článku 7 ZEÚ, ktorého predmetom je porušenie tejto hodnoty alebo závažné riziko jej porušenia, a jednak v rámci súdneho preskúmania zo strany Súdneho dvora, ktorého predmetom je rozhodnutie o uložení vhodných opatrení na základe nariadenia v rozpore s článkom 269 ZFEÚ.
V tomto smere treba po prvé poukázať na to, že normotvorca Únie nemôže bez porušenia článku 7 ZEÚ zaviesť postup súbežný s postupom, ktorý upravuje toto ustanovenie, ktorý by mal v podstate rovnaký predmet, sledoval by ten istý cieľ a umožňoval by prijatie rovnakých opatrení, pričom zároveň by zahŕňal zásah iných inštitúcií alebo hmotnoprávne a procesné podmienky, ktoré by sa líšili od podmienok stanovených v uvedenom ustanovení.
Pokiaľ však má normotvorca Únie na tento účel právny základ, môže v akte sekundárneho práva zaviesť iné postupy, ktoré sa týkajú hodnôt upravených v článku 2 ZEÚ, medzi ktoré patrí právny štát, ak majú tieto postupy odlišný cieľ a predmet než postup stanovený v článku 7 ZEÚ (pozri analogicky rozsudok zo 7. februára 1979, Francúzsko/Komisia,
15/76 a 16/76
,
EU:C:1979:29
, bod
; uznesenie z 11. júla 1996, An Taisce a WWF UK/Komisia,
C‑325/94 P
,
EU:C:1996:293
, bod
, ako aj rozsudok z 11. januára 2001, Grécko/Komisia,
C‑247/98
,
EU:C:2001:4
, bod
).
V prejednávanej veci pokiaľ ide o účel postupu stanoveného v článku 7 ZEÚ a postupu stanoveného napadnutým nariadením, z článku 7 ods. 2 až 4 ZEÚ vyplýva, že pokiaľ Európska rada zistí, že členský štát sa dopustil závažných a pretrvávajúcich porušení hodnôt, ktoré obsahuje článok 2 ZEÚ, postup upravený v tomto článku predovšetkým umožňuje Rade pozastaviť určité práva vyplývajúce z uplatňovania Zmlúv na tento členský štát, a to vrátane hlasovacích práv zástupcu vlády tohto členského štátu v Rade, a že Rada môže následne rozhodnúť o úprave alebo ukončení prijatých opatrení s cieľom reagovať na zmeny situácie, ktorá viedla k prijatiu týchto opatrení.
Cieľom postupu stanoveného v článku 7 ZEÚ je tak umožniť Rade uložiť sankcie za závažné a pretrvávajúce porušenia hodnôt, ktoré sú uvedené v článku 2 ZEÚ, predovšetkým aby prinútila dotknutý členský štát ukončiť tieto porušenia.
Naopak, ako vyplýva z bodov 124 až 137 tohto rozsudku, z povahy opatrení, ktoré je možné prijať podľa napadnutého nariadenia, ako aj z podmienok prijímania a rušenia týchto opatrení vyplýva, že cieľom postupu zavedeného týmto nariadením je v súlade so zásadou správneho finančného riadenia upravenou v článku 310 ods. 5 a v článku 317 prvom odseku ZFEÚ zabezpečiť ochranu rozpočtu Únie v prípade porušenia zásad právneho štátu v členskom štáte, a nie sankcionovať prostredníctvom rozpočtu Únie porušenia zásad právneho štát.
Z toho vyplýva, že postup stanovený v napadnutom nariadení má odlišný cieľ než článok 7 ZEÚ.
Pokiaľ ide o predmet týchto dvoch postupov, treba poukázať na to, že pôsobnosť postupu stanoveného v článku 7 ZEÚ pokrýva všetky hodnoty uvedené v článku 2 ZEÚ, zatiaľ čo pôsobnosť postupu stanoveného v napadnutom nariadení sa týka len jednej z hodnôt, a to právneho štátu.
Navyše článok 7 ZEÚ umožňuje posudzovať každé závažné a pretrvávajúce porušenie hodnoty obsiahnutej v článku 2 ZEÚ, zatiaľ čo napadnuté nariadenie umožňuje skúmanie porušení zásad právneho štátu uvedených v jeho článku 2 písm. a), len ak sú primerané dôvody domnievať sa, že majú vplyv na rozpočet.
Pokiaľ ide o podmienky uplatnenia týchto dvoch postupov, treba poukázať na to, že postup stanovený v článku 7 ZEÚ sa podľa odseku 1 tohto článku môže uplatniť, pokiaľ existuje jasné riziko, že členský štát závažným spôsobom porušuje hodnoty uvedené v článku 2 ZEÚ, pričom právo iniciovať jeho uplatnenie má tretí členský štát, Parlament alebo Komisia a podmienkou je na začiatku jasné riziko závažného porušenia týchto hodnôt a následne, pokiaľ ide o pozastavenie určitých práv, ktoré dotknutému členskému štátu podľa článku 7 ods. 2 a 3 ZEÚ vyplývajú z uplatňovania Zmlúv, je podmienkou závažné a pretrvávajúce porušovanie týchto hodnôt členským štátom. Naopak, uplatnenie postupu zavedeného napadnutým nariadením môže iniciovať len Komisia, ak sú primerané dôvody domnievať sa nielen to, že v členskom štáte dochádza k porušovaniu zásad právneho štátu, ale predovšetkým to, že tieto porušenia dostatočne priamym spôsobom ovplyvňujú správne finančné riadenie rozpočtu Únie alebo ochranu jej finančných záujmov, prípadne že existuje závažné riziko takého ovplyvňovania.
Navyše jedinou hmotnoprávnou podmienkou prijatia opatrení na základe článku 7 ZEÚ je to, že Európska rada zistí existenciu závažného a pretrvávajúceho porušovania hodnôt, ktoré obsahuje článok 2 ZEÚ, v členskom štáte. Naopak, ako je zdôraznené v bode 165 tohto rozsudku, podľa článku 4 ods. 1 a 2 napadnutého nariadenia môžu byť opatrenia na základe tohto nariadenia prijaté len v prípade splnenia dvoch podmienok. Na jednej strane musí byť preukázané, že porušenie zásad právneho štátu v členskom štáte sa týka najmenej jednej zo situácií alebo jedného konania orgánov, ktoré sú uvedené v tomto odseku 2, pokiaľ majú význam pre správne finančné riadenie rozpočtu Únie alebo ochranu finančných záujmov Únie. Na druhej strane musí byť tiež preukázané, že tieto porušenia dostatočne priamym spôsobom ovplyvňujú správne finančné riadenie alebo finančné záujmy, prípadne že existuje závažné riziko takého ovplyvňovania, pričom táto podmienka si tak vyžaduje preukázanie existencie skutočného vzťahu medzi porušeniami a ovplyvňovaním alebo závažným rizikom ovplyvňovania.
Pokiaľ ide o povahu opatrení, ktoré možno prijať na základe článku 7 ods. 3 ZEÚ, ide o pozastavenie „určitých práv vyplývajúcich z uplatňovania zmlúv pre príslušný členský štát vrátane hlasovacieho práva zástupcu vlády tohto členského štátu na zasadnutiach Rady“, a teda sa môžu týkať akéhokoľvek práva vyplývajúceho z uplatňovania Zmlúv na dotknutý členský štát. Naopak, opatrenia, ktoré možno prijať na základe napadnutého nariadenia, sú obmedzené na opatrenia uvedené v jeho článku 5 ods. 1 a sú zhrnuté v bode 126 tohto rozsudku, pričom všetky majú rozpočtovú povahu.
Nakoniec článok 7 ZEÚ stanovuje úpravu a zrušenie prijatých opatrení len s cieľom reagovať na zmeny situácie, ktorá viedla k ich prijatiu. Naopak, článok 7 ods. 2 druhý a tretí pododsek napadnutého nariadenia spája zrušenie a úpravu prijatých opatrení s podmienkami prijímania opatrení uvedených v článku 4 tohto nariadenia. Tieto opatrenia tak možno zrušiť alebo upraviť nielen v prípade aspoň čiastočného ukončenia porušovania zásad právneho štátu v dotknutom členskom štáte, ale najmä vtedy, keď tieto porušenia síce pretrvávajú, ale už nemajú vplyv na rozpočet Únie. Môže to nastať najmä vtedy, keď sa už netýkajú prinajmenšom jednej zo situácií alebo jedného z konaní orgánov, ktoré sú uvedené v odseku 2 tohto článku, keď tieto situácie alebo toto konanie už nemajú význam pre správne finančné riadenie rozpočtu Únie alebo ochranu finančných záujmov Únie, keď už porušenie neovplyvňuje toto správne riadenie alebo tieto finančné záujmy, prípadne už neexistuje závažné riziko takého ovplyvňovania, alebo keď už súvislosť medzi porušením zásad právneho štátu a takým ovplyvňovaním alebo jeho závažným rizikom nie je dostatočne priama.
Vzhľadom na predchádzajúce úvahy treba konštatovať, že postup stanovený v článku 7 ZEÚ a postup zavedený napadnutým nariadením sledujú odlišné ciele a každý z nich má úplne rozdielny predmet.
Z toho vyplýva, že na rozdiel od tvrdení Poľskej republiky, ktorú podporuje Maďarsko, nemožno vychádzať z toho, že napadnuté nariadenie zavádza súbežný postup, ktorý obchádza článok 7 ZEÚ.
Po druhé pokiaľ ide o argumentáciu, podľa ktorej jedine článok 7 ZEÚ priznáva inštitúciám Únie právomoc kontrolovať dodržiavanie zásad právneho štátu v oblastiach patriacich do výlučnej právomoci členských štátov, v bodoch 162 a 163 tohto rozsudku je na jednej strane konštatované, že napadnuté nariadenie inštitúciám Únie umožňuje skúmať situácie v členských štátoch, len ak sú relevantné pre plnenie rozpočtu Únie v súlade so zásadou správneho finančného riadenia alebo ochrany finančných záujmov Únie, a na druhej strane, že vhodné opatrenia môžu byť na základe tohto nariadenia prijaté, len ak sa preukáže, že také situácie znamenajú porušenie zásad právneho štátu, ktoré dostatočne priamym spôsobom ovplyvňuje toto správne finančné riadenie alebo ochranu finančných záujmov, prípadne že existuje závažné riziko takého ovplyvňovania.
Keďže však také situácie súvisia s plnením rozpočtu Únie, a teda patria do pôsobnosti práva Únie, Poľská republika, ktorú podporuje Maďarsko, nemôže tvrdiť, že len článok 7 ZEÚ umožňuje inštitúciám Únie skúmať ich.
Po tretie pokiaľ ide o argumentáciu, podľa ktorej neexistujú dostatočné modely kontroly, na základe ktorých by Súdny dvor v rámci súdneho preskúmania rozhodnutia Rady mohol posúdiť, či členský štát koná v súlade s povinnosťami, ktoré mu prináležia podľa práva Únie, túto argumentáciu treba zamietnuť z dôvodov uvedených v bodoch 201 a 203 tohto rozsudku.
Po štvrté pokiaľ ide o tvrdenie Poľskej republiky, ktorú podporuje Maďarsko, že pojem „právny štát“ vymedzený v článku 2 písm. a) napadnutého nariadenia sa stáva všeobecne záväzným v rámci postupu začatého na základe článku 7 ZEÚ i v rámci súdneho preskúmania rozhodnutia o zavedení vhodných opatrení na základe tohto nariadenia zo strany Súdneho dvora v rozpore s článkom 269 ZFEÚ, v prvom rade z bodov 144 a 154 tohto rozsudku vyplýva, že bez toho, aby bola dotknutá otázka, či toto vymedzenie spĺňa požiadavky zásady právnej istoty, ktorá je predmetom deviateho žalobného dôvodu, pojem „právny štát“ uvedený v článku 2 písm. a) sa chápe ako hodnota obsiahnutá v článku 2 ZEÚ, zásady, ktoré sú v ňom uvedené, sa podieľajú na samotnej definícii tejto hodnoty alebo úzko súvisia so spoločnosťou, ktorá dodržiava zásady právneho štátu, a členské štáty sa vstupom do Únie zaviazali dodržiavať a presadzovať hodnoty obsiahnuté v článku 2 ZEÚ, pričom ich dodržiavanie je podmienkou toho, aby mohli požívať všetky práva plynúce z uplatňovania Zmlúv na členské štáty.
Z toho vyplýva, že dodržiavanie zásad právneho štátu uvedených v článku 2 písm. a) napadnutého nariadenia je pre členské štáty povinné bez ohľadu na toto nariadenie.
Ďalej treba poukázať na to, že článok 269 ZFEÚ sa podľa svojho znenia týka len skúmania zákonnosti aktu prijatého Európskou radou alebo Radou podľa článku 7 ZEÚ.
Za týchto podmienok a vzhľadom na konštatovania uvedené v bodoch 218 a 219 tohto rozsudku skúmanie zákonnosti, ktoré môže vykonať Súdny dvor najmä v rámci konania o žalobe o neplatnosť rozhodnutia Rady prijatého na základe článku 6 ods. 10 napadnutého nariadenia, podanej na základe článku 263 ZFEÚ, nepatrí do pôsobnosti článku 269 ZFEÚ, a teda sa naň nevzťahujú špecifické pravidlá stanovené v tomto článku.
Z toho vyplýva, že napadnuté nariadenie nepriznáva Súdnemu dvoru nijakú novú právomoc.
Nakoniec rozsudky, ktorými Súdny dvor rozhodol o žalobách podaných proti rozhodnutiam Rady prijatým na základe článku 6 ods. 10 tohto nariadenia, môžu byť zohľadnené v rámci postupu začatého na základe článku 7 ZEÚ, také zohľadnenie by však nepredstavovalo obchádzanie článku 269 ZFEÚ.
Vzhľadom na všetky predchádzajúce úvahy treba zamietnuť ako nedôvodné tvrdenia Poľskej republiky, ktorú podporuje Maďarsko, založené na obchádzaní článku 7 ZEÚ a článku 269 ZFEÚ, takže prvý, druhý, piaty, šiesty a jedenásty žalobný dôvod je potrebné zamietnuť ako nedôvodné.
B.

O treťom žalobnom dôvode založenom na porušení protokolu č. 2
1.

Argumentácia účastníkov konania
Subsidiárne k prvému žalobnému dôvodu Poľská republika, ktorú podporuje Maďarsko, tvrdí, že napadnuté nariadenie bolo prijaté v rozpore s povinnosťou konzultácie, ktorá vplýva z protokolu (č. 2) o uplatňovaní zásady subsidiarity a proporcionality (ďalej len „protokol č. 2“).
Zásada subsidiarity, uplatňujúca sa v oblastiach, ktoré nepatria do výlučnej právomoci Únie, si vyžaduje, aby Únia zasiahla len vtedy a v rozsahu, v akom sledované ciele nemôžu dostatočne dosiahnuť členské štáty svojou činnosťou. Podľa protokolu č. 2 vnútroštátne parlamenty dbajú na dodržiavanie zásady subsidiarity v súlade s postupom upraveným v protokole.
Ochrana rozpočtu Únie však nepatrí do výlučnej právomoci Únie, ale do právomocí, ktoré má Únia spoločné s členskými štátmi. Na jednej strane totiž táto ochrana nie je spomenutá v článku 3 ods. 1 ZFEÚ a na druhej strane článok 325 ods. 1 ZFEÚ stanovuje spoločnú povinnosť Únie a členských štátov bojovať proti podvodom a akejkoľvek protizákonnej činnosti, ktorá ohrozuje finančné záujmy Únie.
Komisia tak v návrhu nariadenia, ktorý viedol k prijatiu napadnutého nariadenia, nesprávne uviedla, že ochrana rozpočtu Únie patrí medzi oblasti, ktoré patria do jej výlučnej právomoci, takže táto inštitúcia si nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z protokolu č. 2. Uvedená inštitúcia predovšetkým tento návrh v rozpore s ustanoveniami článku 6 prvého odseku tohto protokolu nezaslala vnútroštátnym parlamentom vo všetkých úradných jazykoch Únie. Komisia tým zároveň porušila článok 7 prvý odsek protokolu, podľa ktorého táto inštitúcia vezme do úvahy odôvodnené stanoviská vydané vnútroštátnymi parlamentmi.
Poľská republika, ktorú podporuje Maďarsko, sa domnieva, že s takými porušeniami je potrebné zaobchádzať obdobne ako s právami Parlamentu v legislatívnych konaniach. Súdny dvor v tomto smere uviedol, že účasť Parlamentu na legislatívnom procese je odrazom základnej demokratickej zásady, podľa ktorej sa národy podieľajú na výkone moci prostredníctvom zhromaždenia zástupcov, takže pravidelné konzultovanie Parlamentu v prípadoch stanovených v Zmluve FEÚ predstavuje podstatnú formálnu náležitosť, ktorej nedodržanie má za následok neplatnosť dotknutého aktu. Keďže protokol č. 2 má podľa svojej preambuly zabezpečiť, aby sa rozhodnutia prijímali čo najbližšie k občanom, porušenie povinnosti konzultovať vnútroštátne parlamenty, ktorá je v ňom stanovená, by teda v prejednávanej veci malo viesť k zrušeniu napadnutého nariadenia.
Toto zrušenie by bolo odôvodnené aj tým, že Komisia si v plnej miere nesplnila povinnosť uvedenú v článku 4 prvom odseku protokolu č. 2, podľa ktorého musí postupovať svoje návrhy legislatívnych aktov, ako aj svoje zmenené a doplnené návrhy vnútroštátnym parlamentom. Je pravda, že týmto parlamentom predložila svoj pôvodný návrh nariadenia, ten však v neskorších fázach legislatívneho procesu podstúpil významné zmeny, no parlamenty nemali možnosť opätovne ho preskúmať. Z judikatúry Súdneho dvora však vyplýva, že nové konzultovanie Parlamentu je potrebné, vždy keď sa s konečnou platnosťou prijatý predpis posudzovaný ako celok vo svojej podstate odchyľuje od predpisu, v súvislosti s ktorým už Parlament bol konzultovaný, pričom nová konzultácia predstavuje podstatnú formálnu náležitosť, ktorej nedodržanie má za následok neplatnosť aktu.
Parlament a Rada, ktoré podporuje Belgické kráľovstvo, Dánske kráľovstvo, Spolková republika Nemecko, Írsko, Španielske kráľovstvo, Francúzska republika, Luxemburské veľkovojvodstvo, Holandské kráľovstvo, Fínska republika, Švédske kráľovstvo a Komisia, spochybňujú túto argumentáciu.
2.

Posúdenie Súdnym dvorom
Z článku 5 ods. 3 ZEÚ vyplýva, že ustanovenia protokolu č. 2, ktoré sa týkajú zásady subsidiarity, sa uplatnia len v „oblastiach, ktoré nepatria do… výlučnej právomoci“ Únie.
Po prvé na rozdiel od tvrdení Poľskej republiky, ktorú podporuje Maďarsko, však článok 325 ods. 1 ZFEÚ nie je relevantný na účely určenia, či napadnuté nariadenie patrí do takej oblasti.
Z bodov 112 až 189 tohto rozsudku totiž vyplýva, že napadnuté nariadenie má oprávnene iný právny základ, konkrétne článok 322 ods. 1 písm. a) ZFEÚ, lebo jeho cieľom je ochrana rozpočtu Únie pred situáciami alebo konaním, ktoré je pripísateľné orgánom členských štátov a vyplýva z porušení zásad právneho štátu, ktoré dostatočne priamym spôsobom ovplyvňujú správne finančné riadenie rozpočtu Únie alebo ochranu jej finančných záujmov, prípadne existuje závažné riziko takého ovplyvňovania.
Po druhé v návrhu nariadenia, ktorý viedol k prijatiu napadnutého nariadenia, je pod názvom „Subsidiarita (v prípade inej ako výlučnej právomoci)“ správne spresnené, že „finančné pravidlá, ktorými sa riadi rozpočet Únie na základe článku 322 [ZFEÚ], by nebolo možné prijať na úrovni členských štátov“.
Ako v tomto smere zdôraznil generálny advokát v bodoch 40 a 45 svojich návrhov, také nariadenie, akým je napadnuté nariadenie, ktoré obsahuje rozpočtové pravidlá upravujúce postup zostavovania a plnenia rozpočtu Únie v zmysle článku 322 ods. 1 písm. a) ZFEÚ, patrí do výkonu právomoci Únie týkajúcej sa jej fungovania, ktorú z jej povahy môže vykonávať len samotná Únia. Zásada subsidiarity sa preto neuplatní.
V dôsledku toho argumentácia Poľskej republiky založená na tom, že Komisia si nesplnila procesné povinnosti, ktoré jej prináležia podľa ustanovení protokolu č. 2, nie je dôvodná, takže tretí žalobný dôvod treba zamietnuť.
C.

O štvrtom žalobnom dôvode založenom na porušení článku 296 druhého odseku ZFEÚ
1.

Argumentácia účastníkov konania
Poľská republika, ktorú podporuje Maďarsko, tvrdí, že odôvodnenie napadnutého nariadenia uvedené v návrhu, ktorý viedol k prijatiu tohto nariadenia, nespĺňa požiadavky stanovené v článku 296 druhom odseku ZFEÚ, podľa ktorého všetky akty Únie musia obsahovať dôvody, ktoré viedli k ich prijatiu.
Dôvody, pre ktoré bolo nevyhnutné prijať napadnuté nariadenie, totiž nevyplývajú z odôvodnenia uvedeného v tomto návrhu.
Navyše v odôvodnení návrhu je ako právny základ napadnutého nariadenia síce uvedený článok 322 ods. 1 písm. a) ZFEÚ, táto voľba však nie je „vysvetlená ani odôvodnená“ v rozpore s požiadavkami bodu 25 prvého odseku medziinštitucionálnej dohody medzi Európskym parlamentom, Radou Európskej únie a Európskou komisiou o lepšej tvorbe práva (
Ú. v. EÚ L 123, 2016, s. 1
). Nie je teda možné overiť, či bolo toto nariadenie prijaté na základe výlučnej právomoci Únie alebo jej spoločných právomocí s členskými štátmi, čo by znamenalo porušenie podstatných formálnych náležitostí a bolo by to dôvodom na zrušenie nariadenia.
Parlament a Rada, ktoré podporuje Belgické kráľovstvo, Dánske kráľovstvo, Spolková republika Nemecko, Írsko, Španielske kráľovstvo, Francúzska republika, Luxemburské veľkovojvodstvo, Holandské kráľovstvo, Fínska republika, Švédske kráľovstvo a Komisia, spochybňujú túto argumentáciu.
2.

Posúdenie Súdnym dvorom
Poľská republika na pojednávaní potvrdila, že štvrtý žalobný dôvod sa týka odôvodnenia návrhu, ktorý viedol k prijatiu napadnutého nariadenia, a nie odôvodnenia samotného nariadenia, ktoré sa odráža v jeho preambule.
Keďže však predmetom tejto žaloby nie je zrušenie návrhu, ale napadnutého nariadenia, argumentácia uvedená na podporu tohto žalobného dôvodu je irelevantná, ako správne zdôraznil Parlament s Radou a ako uviedol generálny advokát v bode 58 svojich návrhov.
Ustálená judikatúra Súdneho dvora, podľa ktorej z odôvodnenia aktu Únie požadovaného článkom 296 druhým odsekom ZFEÚ musia jasne a jednoznačne vyplývať úvahy autora dotknutého aktu spôsobom, ktorý umožní dotknutým osobám oboznámiť sa s dôvodmi prijatého opatrenia a Súdnemu dvoru vykonať preskúmanie (rozsudok z 11. decembra 2018, Weiss a i.,
C‑493/17
,
EU:C:2018:1000
, bod
, ako aj citovaná judikatúra), sa totiž týka odôvodnenia aktu, ktorého zákonnosť sa skúma.
Dodržiavanie povinnosti odôvodnenia síce musí byť navyše posudzované nielen z hľadiska samotného znenia aktu, ale aj z hľadiska jeho kontextu a vzťahov k iným právnym predpisom upravujúcim rovnakú oblasť (rozsudok z 11. decembra 2018, Weiss a i.,
C‑493/17
,
EU:C:2018:1000
, bod
, ako aj citovaná judikatúra), tento kontext, ktorého súčasťou je najmä návrh príslušného aktu, však sám osebe a nezávisle od odôvodnenia uvedeného v akte nemôže byť dôvodom na jeho zrušenie.
V každom prípade aj keby sa výhrady Poľskej republiky zhrnuté v bodoch 244 a 245 tohto rozsudku týkali odôvodnenia uvedeného v napadnutom nariadení, je potrebné ich zamietnuť vzhľadom na úvahy uvedené predovšetkým v bodoch 124, 130, 131, 134, 149, 159, 162, 163 a 165 tohto rozsudku.
Z toho vyplýva, že štvrtý žalobný dôvod treba zamietnuť ako neúčinný.
D.

O siedmom žalobnom dôvode založenom na porušení článku 4 ods. 1, článku 4 ods. 2 druhej vety a článku 5 ods. 2 ZEÚ
1.

Argumentácia účastníkov konania
Poľská republika, ktorú podporuje Maďarsko, sa domnieva, že nijaké ustanovenie Zmlúv nepriznávalo normotvorcovi Únie právomoc prijať napadnuté nariadenie, takže jeho prijatím porušil zásadu pridelenia právomocí stanovenú v článku 4 ods. 1 a v článku 5 ods. 2 ZEÚ. Zároveň tým porušil povinnosť upravenú v článku 4 ods. 2 druhej vete ZEÚ, ktorou je rešpektovať základné funkcie členských štátov.
Kritériá, na základe ktorých treba posudzovať, či členské štáty porušili zásady právneho štátu uvedené v článku 3 a v článku 4 ods. 2 napadnutého nariadenia, sa týkajú oblastí, ktoré patria do výlučnej právomoci členských štátov a sú základom pre výkon ich základných funkcií, najmä tých, ktorých predmetom je ochrana územnej celistvosti, udržiavanie verejného poriadku a zaistenie národnej bezpečnosti. Nejde totiž len o fungovanie štátnych orgánov, akými sú vnútroštátne súdy, orgány poverené zadávaním verejných zákaziek a finančnou kontrolou, ako aj vyšetrovacie zložky a prokuratúra, ale aj o ich organizáciu, do ktorej patrí poskytnutie finančných a ľudských zdrojov, ktoré sú nevyhnutné na správne fungovanie týchto orgánov, a procesné pravidlá, ktoré pre ne platia.
Na rozdiel od toho, čo naznačuje odôvodnenie 7 napadnutého nariadenia, právomoc normotvorcu Únie v tomto smere nie je možné odvodiť od významu zásad právneho štátu pre právny poriadok Únie, najmä pre zásadu správneho finančného riadenia, ktorá je jeho súčasťou a stanovuje ju článok 317 ZFEÚ.
Normotvorca Únie tak prijal napadnuté nariadenie v súlade s logikou účinku rozptylu („
spillover effect
“), t. j. procesu, na konci ktorého opatrenie sledujúce konkrétny cieľ má za následok situáciu, v ktorej je možné pôvodný cieľ dosiahnuť len pomocou nových opatrení. V prejednávanej veci tento účinok rozptylu znamená, že od legitímneho cieľa zabezpečiť ochranu rozpočtu Únie sa odvodí potreba uznať jej právomoc v oblasti posudzovania postupov i finančných a personálnych potrieb vyšetrovacích zložiek a prokuratúry členských štátov, hoci taká právomoc nemá základ v Zmluvách.
Právomoc členských štátov v oblasti organizácie vyšetrovacích zložiek a prokuratúry je však neoddeliteľne spojená so základnými funkciami štátu, akou je zachovanie verejného poriadku, ktorý musí Únia rešpektovať, a národná bezpečnosť, ktorá podľa článku 4 ods. 2 ZEÚ patrí do výlučnej právomoci každého z členských štátov.
Právny servis Rady napokon zaujal podobný postoj, keď v právnom stanovisku č. 13593/18 v prvom rade uviedol, že článok 2 ZEÚ Únii nepriznáva hmotnoprávnu právomoc, ale vymenúva hodnoty, ktoré musia Únia a jej členské štáty dodržiavať, keď konajú v rámci právomocí, ktoré Únii priznávajú Zmluvy, ďalej že porušenie hodnôt Únie vrátane právneho štátu možno členskému štátu vytýkať len vtedy, keď koná v oblasti, v ktorej má Únia právomoc, a nakoniec že dodržiavanie zásad právneho štátu zo strany členských štátov nemôže byť podľa Zmlúv predmetom činnosti alebo kontroly zo strany inštitúcií Únie, a to bez ohľadu na existenciu špecifickej hmotnoprávnej právomoci, do ktorej táto činnosť patrí, pričom jedinou výnimkou je postup opísaný v článku 7 ZEÚ.
Parlament a Rada, ktoré podporuje Belgické kráľovstvo, Dánske kráľovstvo, Spolková republika Nemecko, Írsko, Španielske kráľovstvo, Francúzska republika, Luxemburské veľkovojvodstvo, Holandské kráľovstvo, Fínska republika, Švédske kráľovstvo a Komisia, spochybňujú túto argumentáciu.
2.

Posúdenie Súdnym dvorom
Siedmym žalobným dôvodom Poľská republika, ktorú podporuje Maďarsko, tvrdí, že keď normotvorca Únie prijal napadnuté nariadenie, a tým na základe zásady správneho finančného riadenia stanovenej v článku 317 ZFEÚ zaviedol kontrolu dodržiavania zásad právneho štátu zo strany členských štátov v oblastiach ich zvrchovanej činnosti, ktoré patria do ich výlučnej právomoci a sú zásadné na to, aby mohli plniť svoje základné funkcie, zbavil potrebného účinku jednak zásadu pridelenia právomocí upravenú v článku 4 ods. 1 a v článku 5 ods. 2 ZEÚ a jednak povinnosť stanovenú v článku 4 ods. 2 druhej vete ZEÚ, ktorou je rešpektovať základné funkcie členských štátov.
V tomto smere ako je po prvé konštatované v bodoch 112 až 189 tohto rozsudku, normotvorca Únie mohol právoplatne založiť napadnuté nariadenie na článku 322 ods. 1 písm. a) ZFEÚ, takže argumentáciu Poľskej republiky, podľa ktorej normotvorca Únie prijatím uvedeného nariadenia nesprávne odvodil od svojej právomoci zásadu správneho finančného riadenia stanovenú v článku 317 ZFEÚ, nemožno prijať.
Po druhé ako je uvedené v bodoch 124 až 138, 152 až 157 a 208 až 219 tohto rozsudku, z účelu a z obsahu napadnutého nariadenia vyplýva, že na rozdiel od tvrdení Poľskej republiky nariadenie Radu neoprávňuje na prijímanie sankcií, ale len opatrení na ochranu rozpočtu Únie a jej finančných záujmov.
Po tretie ako je uvedené v bodoch 142 až 145, 168, 169 a 179 tohto rozsudku, povinnosť dodržiavať zásady uvedené v článku 2 písm. a) napadnutého nariadenia je pre členské štáty povinnosťou dosiahnuť určitý výsledok, ktorá vyplýva priamo zo záväzkov, ktoré členské štáty prijali voči sebe navzájom i voči Únii, a ktorú toto nariadenie len vykonáva v oblasti činnosti vnútroštátnych orgánov, pokiaľ ide o výdavky kryté z rozpočtu Únie.
V tomto smere je potrebné pripomenúť, že článok 2 ZEÚ nevyjadruje len smerovanie alebo úmysly politickej povahy, ale obsahuje hodnoty, ktoré súvisia, ako bolo zdôraznené v bode 145 tohto rozsudku, so samotnou identitou Únie ako spoločného právneho poriadku, pričom tieto hodnoty sú konkretizované v zásadách obsahujúcich právne záväzné povinnosti pre členské štáty.
Hoci však ako vyplýva z článku 4 ods. 2 ZEÚ, Únia rešpektuje národnú identitu členských štátov, obsiahnutú v ich základných politických a ústavných systémoch, takže tieto štáty majú určitú mieru voľnej úvahy pri zabezpečovaní uplatňovania zásad právneho štátu, nijako z toho nevyplýva, že táto povinnosť dosiahnuť určitý výsledok môže byť odlišná v závislosti od členského štátu.
Členské štáty totiž síce majú odlišnú národnú identitu, obsiahnutú vo svojich základných politických a ústavných systémoch, ktorú Únia rešpektuje, uznávajú však pojem „právny štát“, ktorý je spoločnou hodnotou ich vlastných ústavných tradícií, ktorú sa zaviazali neustále dodržiavať.
Po štvrté argumentácia Poľskej republiky, ktorú podporuje Maďarsko, podľa ktorej sa posudzovanie toho, či členské štáty porušujú zásady právneho štátu, týka oblastí, ktoré patria do výlučnej právomoci členských štátov, už bola zamietnutá v bodoch 162, 163, 220 a 221 tohto rozsudku z dôvodu, že toto nariadenie umožňuje posudzovať len situácie a konanie orgánov, ktoré súvisia s plnením rozpočtu Únie alebo s ochranou jej finančných záujmov.
Je pravda, že nie je vylúčené, že také situácie alebo konanie môžu byť pripísateľné orgánu, ktorý je členským štátom považovaný za orgán podieľajúci sa na jeho zvrchovanej činnosti v oblastiach, ktoré sú zásadné pre výkon jeho základných funkcií. Keď však taká situácie alebo také konanie ovplyvňuje správne finančné riadenie rozpočtu Únie alebo ochranu jej finančných záujmov, prípadne keď existuje závažné riziko takého ovplyvňovania, nemožno Únii vytýkať, že na základe obrany svojej identity, do ktorej patria hodnoty obsiahnuté v článku 2 ZEÚ, použije prostriedky potrebné na ochranu tohto správneho finančného riadenia alebo týchto finančných záujmov, a to prijatím vhodných opatrení, ktoré sa v súlade s článkom 5 ods. 1 napadnutého nariadenia týkajú výlučne plnenia rozpočtu Únie.
V tomto smere treba pripomenúť, že podľa ustálenej judikatúry síce členské štáty môžu slobodne vykonávať svoje právomoci vo všetkých oblastiach, ktoré sú im vyhradené, musia však pri ich výkone dodržiavať právo Únie, keďže sa nemôžu oslobodiť od povinností, ktoré im z tohto práva vyplývajú [pozri v tomto zmysle rozsudky z 27. novembra 2012, Pringle,
C‑370/12
,
EU:C:2012:756
, bod
a citovanú judikatúru; z 19. septembra 2017, Komisia/Írsko (Registračná daň),
C‑552/15
,
EU:C:2017:698
, body
a
; z 20. apríla 2021, Repubblika,
C‑896/19
,
EU:C:2021:311
, bod
a citovanú judikatúru, ako aj z 15. júla 2021, Komisia/Poľsko (Disciplinárny režim sudcov),
C‑791/19
,
EU:C:2021:596
, bod
a citovanú judikatúru].
Okrem toho keďže Únia od členských štátov požaduje, aby takto dodržiavali povinnosti, ktoré im vyplývajú z práva Únie, ona samotná nemá nijakú ambíciu vykonávať tieto právomoci, a teda ani ich získať pre seba [pozri v tomto zmysle rozsudok z 24. júna 2019, Komisia/Poľsko (Nezávislosť Najvyššieho súdu),
C‑619/18
,
EU:C:2019:531
, bod
].
Vzhľadom na tieto úvahy treba konštatovať, že tvrdenia Poľskej republiky založené na porušení zásady pridelenia právomocí, ako aj povinnosti rešpektovať základné funkcie členských štátov, sú úplne nedôvodné.
V dôsledku toho treba siedmy žalobný dôvod zamietnuť ako nedôvodný.
E.

O ôsmom žalobnom dôvode založenom na porušení zásady rovnosti členských štátov pred Zmluvami a na nerešpektovaní ich národnej identity, ktoré upravuje článok 4 ods. 2 prvá veta ZEÚ
1.

Argumentácia účastníkov konania
Poľská republika, ktorú podporuje Maďarsko, sa domnieva, že uplatňovanie napadnutého nariadenia povedie k porušovaniu článku 4 ods. 2 prvej vety ZEÚ, podľa ktorého Únia rešpektuje rovnosť členských štátov pred Zmluvami, ako aj ich národnú identitu, obsiahnutú v ich základných politických a ústavných systémoch.
Po prvé podľa odôvodnenia 16 napadnutého nariadenia si identifikácia porušení zásad právneho štátu vyžaduje dôkladné kvalitatívne posúdenie zo strany Komisie na základe relevantných informácií z dostupných zdrojov a od uznaných inštitúcií, medzi ktoré patria závery a odporúčania Benátskej komisie. Tá však v správe o menovaní sudcov, prijatej na 70. plenárnom zasadnutí, uviedla, že treba rozlišovať medzi štátmi, ktoré patria medzi „staré demokracie“, a štátmi, ktoré predstavujú „nové demokracie“, pričom toto rozlišovanie môže mať za následok závažné riziko, že Komisia bude s členskými štátmi zaobchádzať odlišne na základe tohto nariadenia.
Poľská republika, ktorú podporuje Maďarsko, napokon zdôrazňuje, že Dvor audítorov v stanovisku č. 1/2018 k návrhu nariadenia, ktorý viedol k prijatiu napadnutého nariadenia, kritizuje skutočnosť, že tento návrh nestanovuje nijaké presné kritérium, najmä pokiaľ ide o podmienky uplatnenia postupu, ako aj voľbu a pôsobnosť opatrení, ktoré sa majú prijať, čo neumožňuje zabezpečiť konzistentné uplatňovanie príslušných ustanovení tohto nariadenia, a teda zaručiť rovnosť členských štátov pred Zmluvami.
Po druhé Poľská republika, ktorú podporuje Maďarsko, tvrdí, že zavedenie sankčného mechanizmu v napadnutom nariadení prinútilo normotvorcu Únie zvoliť si postup prijímania opatrení na ochranu rozpočtu Únie, ktorý je v priamom rozpore so zásadou rovnosti členských štátov pred Zmluvami. Z článku 6 ods. 10 a 11 tohto nariadenia totiž vyplýva, že rozhodnutia o týchto opatreniach Rada prijíma kvalifikovanou väčšinou definovanou v článku 16 ods. 4 ZEÚ, ktorá predpokladá účasť dotknutého členského štátu.
Prijímanie takých represívnych opatrení kvalifikovanou väčšinou za účasti dotknutého členského štátu by však viedlo k priamej diskriminácii malých a stredných členských štátov, keďže táto väčšina si vyžaduje hlasovanie najmenej pätnástich členských štátov, ktoré predstavujú aspoň 65 % obyvateľov Únie. Veľké členské štáty, ktoré zastupujú vyššie percento obyvateľov Únie, by tak boli zvýhodnené pri hlasovaní o prijatí opatrení na ochranu rozpočtu Únie a najmä tých, ktoré sa ich priamo týkajú, v porovnaní s malými a strednými členskými štátmi, ktoré predstavujú nižšie percento populácie. Túto koreláciu síce nemožno spochybniť pri prijímaní normatívnych aktov, ktoré vyvolávajú účinky vo všetkých členských štátoch, situácia je však odlišná, pokiaľ ide o sankčné opatrenia, ktoré majú vyvolávať účinky vo vzťahu k jedinému členskému štátu, akými sú opatrenia, ktoré môžu byť prijaté na základe napadnutého nariadenia.
Okrem toho ustanovenia Zmlúv, ktoré inštitúcie Únie oprávňujú ukladať sankcie členským štátom, z hlasovania systematicky vylučujú členské štáty, ktorým je určený návrh aktu o uložení sankcií. Je to predovšetkým prípad článku 126 ZFEÚ, ktorý sa týka nadmerného deficitu verejných financií, ako aj článku 7 ZEÚ a článku 354 ZFEÚ, pokiaľ ide o postup upravený v uvedenom článku 7.
Parlament a Rada, ktoré podporuje Belgické kráľovstvo, Dánske kráľovstvo, Spolková republika Nemecko, Írsko, Španielske kráľovstvo, Francúzska republika, Luxemburské veľkovojvodstvo, Holandské kráľovstvo, Fínska republika, Švédske kráľovstvo a Komisia, spochybňujú túto argumentáciu.
2.

Posúdenie Súdnym dvorom
Ôsmym žalobným dôvodom Poľská republika, ktorú podporuje Maďarsko, tvrdí, že uplatňovanie napadnutého nariadenia bude v rozpore so zásadou rovnosti členských štátov pred Zmluvami a ich národnou identitou, ktorú musí Únia rešpektovať podľa článku 4 ods. 2 prvej vety ZEÚ. Tieto porušenia vyplývajú v prvom rade z toho, že Komisia zohľadnila stanovisko a štúdie Benátskej komisie, ďalej z nepresnosti kritérií, ktoré sa týkajú najmä podmienok uplatnenia postupu upraveného v tomto nariadení, ako aj voľby a pôsobnosti opatrení, ktoré sa majú prijať, a nakoniec z pravidla hlasovania stanoveného v článku 6 ods. 11 uvedeného nariadenia, pokiaľ ide o rozhodnutia, ktoré Rada prijme na základe článku 6 ods. 10 daného nariadenia.
V tomto smere po prvé pokiaľ ide o to, že Komisia zohľadnila relevantné informácie od Benátskej komisie, treba pripomenúť, že hodnota právneho štátu, ktorá je jadrom mechanizmu horizontálnej podmienenosti zavedeného v článku 4 ods. 1 napadnutého nariadenia, zahŕňa dodržiavanie zásad uvedených v článku 2 písm. a) tohto nariadenia.
Ako je naposledy pripomenuté v bode 263 tohto rozsudku, povinnosť dodržiavať tieto zásady je pre členské štáty povinnosťou dosiahnuť určitý výsledok, ktorá vyplýva priamo z ich členstva v Únii podľa článku 2 ZEÚ a ktorú nijaký členský štát nemôže ignorovať, a že napadnuté nariadenie ju len vykonáva v oblasti činnosti vnútroštátnych orgánov, pokiaľ ide o výdavky kryté z rozpočtu Únie.
Z bodov 265 a 266 tohto rozsudku však vyplýva, že hoci Komisia a Rada musia pri posudzovaní riadne zohľadniť špecifické okolnosti a kontext každého postupu vedeného na základe napadnutého nariadenia a predovšetkým musia vziať do úvahy osobitosti právneho systému dotknutého členského štátu a právomoc voľnej úvahy, ktorú tento členský štát má pri zabezpečovaní uplatňovania zásad právneho štátu, táto požiadavka nie je vôbec nezlučiteľná s uplatňovaním jednotných kritérií posudzovania.
Predovšetkým keďže Únia rešpektuje národnú identitu členských štátov, obsiahnutú v ich základných politických a ústavných systémoch, keď tieto inštitúcie skúmajú, či si členské štáty plnia povinnosti dosiahnuť určité výsledky, ktoré priamo vyplývajú z ich členstva v Únii podľa článku 2 ZEÚ, prináleží im brať do úvahy charakteristiky ústavných a právnych systémov týchto členských štátov.
V tomto smere je Komisia povinná overiť relevantnosť informácií, ktoré používa, a spoľahlivosť svojich zdrojov, pričom podlieha preskúmaniu zo strany súdu Únie. Článok 6 ods. 3 napadnutého nariadenia predovšetkým nepriznáva osobitnú alebo absolútnu dôkaznú hodnotu ani konkrétne právne účinky zdrojom informácií, ktoré sú v ňom spomenuté, ani tým, ktoré sú uvedené v odôvodnení 16 napadnutého nariadenia, takže toto ustanovenie Komisiu nezbavuje povinnosti starostlivo preskúmať skutkový stav.
Okrem toho ako je pripomenuté v bode 202 tohto rozsudku, posúdenie vykonané Komisiou a Radou podlieha procesným požiadavkám uvedeným v článku 6 ods. 1 až 9 napadnutého nariadenia. Ako je zdôraznené v odôvodnení 26 tohto nariadenia, z tejto požiadavky vyplýva pre Komisiu najmä povinnosť vychádzať z konkrétnych skutočností a dodržiavať zásady objektivity, zákazu diskriminácie a rovnosti členských štátov pred Zmluvami, keď vedie postupy na základe tohto ustanovenia. Pokiaľ ide o zisťovanie a posudzovanie porušení zásad právneho štátu, tieto požiadavky treba chápať z hľadiska odôvodnenia 16 napadnutého nariadenia, podľa ktorého toto posudzovanie musí byť objektívne, nestranné a spravodlivé, pričom dodržiavanie všetkých týchto povinností podlieha plnohodnotnému preskúmaniu Súdnym dvorom.
Komisia teda nesie zodpovednosť za informácie, ktoré používa, a za spoľahlivosť svojich zdrojov. Dotknutý členský štát má okrem toho v priebehu postupu stanoveného v článku 6 ods. 1 až 9 napadnutého nariadenia možnosť predložiť pripomienky k informáciám, ktoré chce Komisia použiť s cieľom navrhnúť prijatie vhodných opatrení. Môže teda spochybniť dôkaznú hodnotu každého z predložených dôkazov, pričom dôvodnosť posúdenia zo strany Komisie môže v každom prípade podliehať preskúmaniu súdom Únie v rámci konania o žalobe proti rozhodnutiu Rady prijatému na základe tohto nariadenia.
Po druhé pokiaľ ide o údajnú nepresnosť kritérií, ktoré sa uplatnia na podmienky začatia postupu, ako aj na voľbu a pôsobnosť opatrení, ktoré sa majú prijať, z článku 4 v spojení s článkom 6 ods. 1 napadnutého nariadenia vyplýva, že ako je uvedené v bode 125 tohto rozsudku, Komisia môže tento postup začať, len ak zistí existenciu primeraných dôvodov domnievať sa, že v členskom štáte bola porušená najmenej jedna zo zásad právneho štátu uvedených v článku 2 písm. a) tohto nariadenia, že toto porušenie sa týka najmenej jednej zo situácií pripísateľných orgánu členského štátu alebo jedného konania takého orgánu, ktoré sú uvedené v článku 4 ods. 2 nariadenia, pokiaľ tieto situácie alebo konanie majú význam pre správne finančné riadenie rozpočtu Únie alebo ochranu jej finančných záujmov, a že toto porušenie dostatočne priamym spôsobom ovplyvňuje správne finančné riadenie alebo finančné záujmy, prípadne že existuje závažné riziko takého ovplyvňovania, a to v dôsledku skutočného vzťahu medzi porušeniami a ovplyvňovaním alebo závažným rizikom ovplyvňovania.
Pokiaľ ide o tieto zásady, z konštatovaní uvedených v bode 169 tohto rozsudku vyplýva, že Poľská republika nemôže tvrdiť, že konkrétne a presne nepozná povinnosti dosiahnuť určitý výsledok, ktoré jej plynú z členstva v Únii v oblasti dodržiavania hodnôt právneho štátu.
V tomto smere je síce pravda, že v článku 2 písm. a) napadnutého nariadenia nie sú uvedené podrobnosti o zásadách právneho štátu, ktoré sú v ňom spomenuté, no odôvodnenie 3 tohto nariadenia pripomína, že zásady zákonnosti, právnej istoty, zákazu svojvoľnosti výkonnej moci, účinnej súdnej ochrany a oddelenia právomocí, uvedené v tomto ustanovení, sú predmetom bohatej judikatúry Súdneho dvora. To isté platí pre zásady rovnosti pred zákonom a zákazu diskriminácie, ktoré sú v ňom tiež spomenuté, ako vyplýva predovšetkým z bodov 94 a 98 rozsudku z 3. júna 2021, Maďarsko/Parlament (
C‑650/18
,
EU:C:2021:426
), ako aj z bodov 57 a 58 rozsudku z 2. septembra 2021, État belge (Právo na pobyt v prípade domáceho násilia) (
C‑930/19
,
EU:C:2021:657
).
Tieto zásady právneho štátu, ktoré sú na základe Zmlúv Únie rozvinuté v judikatúre Súdneho dvora, sú teda uznané a spresnené v právnom poriadku Únie, pričom ich prameňom sú spoločné hodnoty, ktoré rovnako uznávajú a uplatňujú členské štáty vo vlastných právnych poriadkoch.
Navyše v odôvodneniach 8 až 10 a 12 napadnutého nariadenia sú spomenuté hlavné požiadavky, ktoré z týchto zásad vyplývajú. Predovšetkým objasňujú prípady, ktoré môžu naznačovať porušenia zásad právneho štátu, uvedené v článku 3 tohto nariadenia, ako aj situácie a konanie, ktorých sa musia týkať tieto porušenia, opísané v článku 4 ods. 2 uvedeného nariadenia, aby mohli byť dôvodom na prijatie vhodných opatrení v zmysle článku 4 ods. 1 nariadenia.
Nakoniec posúdenie zo strany Komisie a Rady podlieha procesným požiadavkám pripomenutým v bode 286 tohto rozsudku.
Čo sa týka situácií a konania orgánov uvedených v článku 4 ods. 2 napadnutého nariadenia a ich významu pre správne finančné riadenie rozpočtu Únie alebo pre jej finančné záujmy, v bodoch 171 až 177 tohto rozsudku je uvedené, že sú dostatočne presné na to, aby Poľská republika dostatočne konkrétne a predvídateľne poznala situácie a konanie, ktorých sa týka toto ustanovenie.
Pokiaľ ide o pojmy „správne finančné riadenie“ a „ochrana finančných záujmov Únie“, prvý z nich je uvedený aj v článku 310 ods. 5 ZFEÚ a v článku 317 prvom odseku ZFEÚ a vymedzený v článku 2 bode 59 nariadenia o rozpočtových pravidlách ako plnenie rozpočtu v súlade so zásadami hospodárnosti, efektívnosti a účinnosti, zatiaľ čo druhý pojem je uvedený aj v článku 325 ZFEÚ a podľa článku 63 ods. 2 nariadenia o rozpočtových pravidlách označuje všetky legislatívne, regulačné a administratívne opatrenia, ktoré majú najmä predchádzať nezrovnalostiam a podvodom pri plnení rozpočtu, odhaľovať ich a zaisťovať ich nápravu.
V tomto smere článok 2 bod 1 nariadenia č. 883/2013 vymedzuje „finančné záujmy Únie“ ako „príjmy, výdavky a majetok v rámci rozpočtu Európskej únie, rozpočtov inštitúcií, orgánov, úradov a agentúr, ako aj rozpočtov, ktoré tieto subjekty riadia a monitorujú“. Článok 135 ods. 1, 3 a 4 nariadenia o rozpočtových pravidlách zas stanovuje, že s cieľom chrániť finančné záujmy Únie Komisia zriadi a prevádzkuje systém včasného odhaľovania rizika a vylúčenia.
Súdny dvor okrem toho rozhodol, že pojem „finančné záujmy Únie“ v zmysle článku 325 ods. 1 ZFEÚ zahŕňa nielen príjmy, ktoré má rozpočet Únie k dispozícii, ale aj výdavky kryté týmto rozpočtom (rozsudok z 21. decembra 2021, Euro Box Promotion a i.,
C‑357/19, C‑379/19, C‑547/19, C‑811/19 a C‑840/19
,
EU:C:2021:1034
, bod
). Tento pojem je teda dôležitý nielen v kontexte opatrení na boj proti nezrovnalostiam a podvodom, ktorého sa týka toto ustanovenie, ale aj pre správne finančné riadenie tohto rozpočtu, keďže ochrana týchto finančných záujmov prispieva aj k jeho správnemu riadeniu.
Predchádzanie ovplyvňovaniu v zmysle článku 4 ods. 1 napadnutého nariadenia je teda doplnkom k náprave takého ovplyvňovania, ktorý je vlastný jednak pojmu „správne finančné riadenie“ a jednak pojmu „ochrana finančných záujmov Únie“, v dôsledku čoho ho treba považovať za trvalú a horizontálnu požiadavku rozpočtových právnych predpisov Únie.
Navyše toto ustanovenie stanovuje, že zistené porušenia zásad právneho štátu musia predstavovať „závažné“ riziko ovplyvnenia správneho finančného riadenia rozpočtu Únie alebo jej finančných záujmov, v dôsledku čoho je nevyhnutné preukázať, že realizácia tohto rizika je vysoko pravdepodobná v súvislosti so situáciami alebo konaním orgánov podľa článku 4 ods. 2 napadnutého nariadenia, pričom vhodné opatrenia môžu byť napokon prijaté len pod podmienkou dostatočne priameho vzťahu, t. j. ak sa preukáže skutočná súvislosť medzi porušením jednej zo zásad právneho štátu a týmto závažným rizikom. Navyše pri prijímaní týchto opatrení je potrebné dodržať aj procesné požiadavky, ktoré sú naposledy pripomenuté v bode 286 tohto rozsudku.
Pokiaľ ide o dostatočne priamy vzťah medzi zisteným porušením zásad právneho štátu a ochranou rozpočtu alebo finančných záujmov Únie, stačí odkázať na body 178 až 180 tohto rozsudku.
Nakoniec voľba a pôsobnosť opatrení, ktoré sa môžu prijať na základe napadnutého nariadenia, sú obmedzené, keďže ako je uvedené v bode 153 tohto rozsudku, článok 5 ods. 1 napadnutého nariadenia obsahuje taxatívny zoznam jednotlivých opatrení na ochranu, ktoré môžu byť prijaté.
Podľa článku 5 ods. 3 tohto nariadenia také opatrenia musia byť primerané a určia sa v závislosti od skutočného alebo potenciálneho vplyvu porušení zásad právneho štátu na správne finančné riadenie rozpočtu Únie alebo na finančné záujmy Únie. Náležite sa zohľadní povaha, trvanie, závažnosť a rozsah porušení zásad právneho štátu a opatrenia sa v čo najväčšej možnej miere zameriavajú na činnosti Únie ovplyvnené porušeniami. Z toho vyplýva, že prijaté opatrenia musia prísne zodpovedať vplyvu zistených porušení zásad právneho štátu na rozpočet Únie alebo na jej finančné záujmy.
Vzhľadom na predchádzajúce úvahy, ako aj na procesné požiadavky naposledy pripomenuté v bode 286 tohto rozsudku, je argumentácia Poľskej republiky, ktorú podporuje Maďarsko, založená na nepresnosti kritérií, ktoré sa týkajú najmä podmienok uplatnenia postupu, ako aj voľby a pôsobnosti opatrení, ktoré sa majú prijať, úplne nedôvodná.
Po tretie pokiaľ ide o tvrdenie založené na tom, že pravidlo hlasovania upravené v článku 6 ods. 11 napadnutého nariadenia na účely prijímania rozhodnutí Rady na základe článku 6 ods. 10 tohto nariadenia je údajne nezlučiteľné so zásadou rovnosti členských štátov pred Zmluvami, na jednej strane treba poukázať na to, že toto tvrdenie je čiastočne založené na argumentácii, podľa ktorej opatrenia, ktoré možno prijať na základe tohto článku 6 ods. 10, majú povahu sankcií, na účely prijatia ktorých Zmluvy vylučujú hlasovanie dotknutého členského štátu.
Ako je však spresnené v bodoch 112 až 229 tohto rozsudku, opatrenia, ktoré je možné prijať na základe napadnutého nariadenia, nemajú za cieľ sankcionovať členský štát za porušenia zásad právneho štátu, ale len chrániť správne finančné riadenie rozpočtu Únie alebo jej finančné záujmy.
Navyše členský štát môže byť vylúčený z hlasovania kvalifikovanou väčšinou len v prípadoch, v ktorých to Zmluvy výslovne stanovujú a v ktorých sa teda väčšina určuje podľa článku 238 ods. 3 ZFEÚ.
Na druhej strane je síce pravda, že normotvorca Únie má možnosť upraviť prijímanie vykonávacích ustanovení k základným nariadeniam podľa iného postupu, než sa používa na prijímanie základných nariadení (pozri v tomto zmysle rozsudok z 18. júna 1996, Parlament/Rada,
C‑303/94
,
EU:C:1996:238
, bod
a citovanú judikatúru), ako však zdôraznil generálny advokát v bode 96 svojich návrhov, pravidlo hlasovania stanovené v článku 6 ods. 11 napadnutého nariadenia, t. j. kvalifikovaná väčšina s účasťou všetkých členských štátov, je pravidlom, ktorého štandardné uplatňovanie pri uznášaní Rady stanovuje článok 16 ods. 3 ZEÚ, pokiaľ Zmluvy nestanovujú inak.
Ďalej treba uviesť, že toto pravidlo hlasovania je nielenže stanovené v samotných Zmluvách, ale ani neporušuje zásadu rovnosti členských štátov pred Zmluvami.
Predovšetkým skutočnosť, že záujmy členských štátov sa môžu líšiť a že v závislosti od toho, či sa na hlasovaní v Rade zúčastňujú všetky členské štáty alebo len niektoré z nich, je na konci hlasovania viac či menej ľahké dosiahnuť blokujúcu menšinu v zmysle článku 16 ods. 4 ZEÚ, nie je vôbec špecifická pre postup zavedený napadnutým nariadením a je úplne zlučiteľná s voľbami autorov Zmlúv. V súlade s hodnotou demokracie uvedenou v článku 2 ZEÚ má totiž toto ustanovenie zabezpečiť, aby boli rozhodnutia Rady založené na dostatočnej reprezentatívnosti členských štátov i obyvateľstva Únie.
Vzhľadom na predchádzajúce úvahy treba ôsmy žalobný dôvod zamietnuť ako nedôvodný.
F.

O deviatom žalobnom dôvode založenom na porušení zásady právnej istoty
1.

Argumentácia účastníkov konania
Poľská republika, ktorú podporuje Maďarsko, tvrdí, že ustanovenia napadnutého nariadenia nespĺňajú požiadavky jasnosti a presnosti, ktoré vyplývajú zo zásady právnej istoty, lebo v nariadení nie sú jasne spresnené požiadavky, ktoré musia členské štáty splniť, aby si mohli udržať financovanie z rozpočtu Únie, ktoré im bolo priznané, a Komisii a Rade udeľuje príliš širokú mieru voľnej úvahy.
V tomto smere je problematický po prvé pojem „právny štát“, definovaný v článku 2 písm. a) napadnutého nariadenia. Tento pojem nemôže byť zo zásady predmetom univerzálneho vymedzenia, lebo zahŕňa netaxatívny počet zásad, ktorých zmysel sa môže v jednotlivých štátoch líšiť v závislosti od ich ústavných čŕt a vlastných právnych tradícií. Táto definícia okrem toho nenáležite rozširuje pôsobnosť uvedeného pojmu ako hodnoty Únie, ktorá je len jednou z hodnôt obsiahnutých v článku 2 ZEÚ, na ďalšie hodnoty uvedené v tomto ustanovení.
Po druhé kritériá na posudzovanie dodržiavania zásad právneho štátu, stanovené v článkoch 3 a 4 napadnutého nariadenia, nespĺňajú požiadavky jasnosti a presnosti, lebo na uplatňovanie týchto zásad je potrebné, aby boli najprv konkretizované. Bez univerzálnej definície týchto zásad a vzhľadom na veľmi obmedzené právomoci Únie na účely ich konkretizácie však uvedené zásady nemajú konkrétny hmotnoprávny obsah v práve Únie. Je síce pravda, že Súdny dvor a Európsky súd pre ľudské práva objasnili určité aspekty hodnoty právneho štátu, zatiaľ však ešte nespresnili obsah ďalších hodnôt uvedených v článku 2 ZEÚ ani ich vzťah k zásade rešpektovania národnej identity členských štátov, ktorá je uvedená v článku 4 ods. 2 ZEÚ.
Je pravda, že v rozsudku z 27. februára 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses (
C‑64/16
,
EU:C:2018:117
, bod
), Súdny dvor odkázal na hodnotu právneho štátu obsiahnutú v článku 2 ZEÚ, spresnil však, že táto hodnota je konkretizovaná v článku 19 ZEÚ. Aby sa teda hodnoty uvedené v článku 2 ZEÚ mohli uplatňovať, musia byť konkretizované v iných ustanoveniach Zmlúv. Keďže však iné hodnoty než právny štát, nenáležite zahrnuté do tohto pojmu v napadnutom nariadení, nie sú jasne definované, Súdny dvor by musel spresniť najmä pojmy „pluralizmus“, „nediskriminácia“, „tolerancia“, „spravodlivosť“ a „solidarita“. Záväzný výklad týchto pojmov poskytnutý Súdnym dvorom pri súdnom skúmaní rozhodnutí prijatých na základe tohto nariadenia by tak prekračoval právomoci udelené Únii.
Nepresnosť článku 3 a článku 4 ods. 2 napadnutého nariadenia v tom zmysle, že sú v nich použité také výrazy, akým je „riadne fungovanie“, „orgány“ alebo „zložky“ a „riadne fungovanie účinných a transparentných systémov finančného riadenia a zodpovednosti“, ako aj netaxatívna povaha zoznamov uvedených v týchto ustanoveniach teda Komisii a Rade umožnia, aby ich spresnili pri uplatňovaní nariadenia, čo bude mať v podstate za následok umožnenie retroaktívneho uplatňovania takto spresnených noriem.
Po tretie medzi zdrojmi informácií, ktoré musí Komisia používať podľa článku 6 ods. 3 napadnutého nariadenia pri zisťovaní porušení zásad právneho štátu, sú uvedené „závery a odporúčania“ inštitúcií Únie, iných relevantných medzinárodných organizácií a iných uznaných inštitúcií, zatiaľ čo podľa práva Únie tieto zdroje nie sú pre členské štáty záväzné. Toto nariadenie im teda nemôže priznať záväznú povahu. Dokonca ani orientačný zoznam v odôvodnení 16 nariadenia dostatočne nespresňuje „rozhodnutia, závery a odporúčania“, ktoré sú v ňom uvedené.
Parlament a Rada, ktoré podporuje Belgické kráľovstvo, Dánske kráľovstvo, Spolková republika Nemecko, Írsko, Španielske kráľovstvo, Francúzska republika, Luxemburské veľkovojvodstvo, Holandské kráľovstvo, Fínska republika, Švédske kráľovstvo a Komisia, spochybňujú túto argumentáciu.
2.

Posúdenie Súdnym dvorom
Deviatym žalobným dôvodom Poľská republika, ktorú podporuje Maďarsko, tvrdí, že napadnuté nariadenie porušuje zásadu právnej istoty a priznáva Komisii a Rade príliš širokú mieru voľnej úvahy v dôsledku nepresnosti v prvom rade pojmu „právny štát“, ktorý je vymedzený v článku 2 písm. a) tohto nariadenia, ďalej kritérií uvedených v článku 3 a v článku 4 ods. 2 nariadenia a nakoniec zdrojov informácií, na ktorých má Komisia založiť svoje posúdenie podľa článku 6 ods. 3 nariadenia.
Podľa ustálenej judikatúry Súdneho dvora si zásada právnej istoty na jednej strane vyžaduje, aby boli právne pravidlá jasné a presné, a na druhej strane, aby ich uplatnenie bolo pre osoby podliehajúce súdnej právomoci predvídateľné, najmä ak môžu mať nepriaznivé dôsledky. Uvedená zásada si konkrétne vyžaduje, aby právna úprava dotknutým osobám umožnila s istotou poznať rozsah povinností, ktoré im táto úprava stanovuje, pričom musia mať možnosť jednoznačne poznať svoje práva a povinnosti a podľa toho konať (rozsudok z 29. apríla 2021, Banco de Portugal a i.,
C‑504/19
,
EU:C:2021:335
, bod
, ako aj citovaná judikatúra).
Tieto požiadavky však nemožno chápať v tom zmysle, že bránia tomu, aby normotvorca Únie v norme, ktorú prijíma, použil abstraktný právny pojem, ani v tom zmysle, že v takej abstraktnej norme musia byť spomenuté konkrétne prípady, v ktorých sa môže uplatniť, lebo normotvorca nedokáže vopred určiť všetky také prípady (pozri analogicky rozsudok z 20. júla 2017, Marco Tronchati Provera a i.,
C‑206/16
,
EU:C:2017:572
, body
a
).
V dôsledku toho skutočnosť, že legislatívny akt priznáva právomoc voľnej úvahy orgánom, ktoré sú poverené jeho uplatňovaním, sama osebe neodporuje požiadavke predvídateľnosti pod podmienkou, že rozsah a spôsoby výkonu takejto právomoci sú dostatočne jasne definované so zreteľom na sledovaný legitímny cieľ, aby existovala primeraná ochrana proti svojvôli (pozri v tomto zmysle rozsudky zo 17. júna 2010, Lafarge/Komisia,
C‑413/08 P
,
EU:C:2010:346
, bod
, ako aj z 18. júla 2013, Schindler Holding a i./Komisia,
C‑501/11 P
,
EU:C:2013:522
, bod
).
Práve vzhľadom na tieto úvahy treba posúdiť po prvé argumentáciu založenú na tom, že pojem „právny štát“ vymedzený v článku 2 písm. a) napadnutého nariadenia je nepresný a príliš široký.
V tomto smere po prvé toto ustanovenie nemá za cieľ taxatívne vymedziť tento pojem, ale len na účely tohto nariadenia špecifikuje viaceré zásady, na ktoré sa vzťahuje a ktoré sú podľa normotvorcu Únie najrelevantnejšie z hľadiska predmetu uvedeného nariadenia, ktorým je zabezpečiť ochranu rozpočtu Únie.
Po druhé na rozdiel od tvrdení Poľskej republiky, ktorú podporuje Maďarsko, zásady uvedené v článku 2 písm. a) napadnutého nariadenia neprekračujú medze pojmu „právny štát“. Predovšetkým odkaz na ochranu základných práv len ilustruje požiadavky zásady účinnej súdnej ochrany, ktorá je zaručená aj v článku 19 ZEÚ a o ktorej samotná Poľská republika uznáva, že je súčasťou tohto pojmu. To isté platí pre odkaz na zásadu zákazu diskriminácie. V článku 2 ZEÚ je síce osobitne uvedený právny štát ako spoločná hodnota členských štátov a zásady rovnosti a zákazu diskriminácie, treba však konštatovať, že členský štát, ktorého spoločnosť sa vyznačuje diskrimináciou, nemožno považovať za zabezpečujúci rešpektovanie právneho štátu v zmysle tejto spoločnej hodnoty.
Toto konštatovanie je podporené skutočnosťou, že v štúdii č. 711/2013 z 18. marca 2016, ktorá stanovuje „zoznam kritérií právneho štátu“ a na ktorú odkazuje odôvodnenie 16 napadnutého nariadenia, Benátska komisia predovšetkým uviedla, že pojem „právny štát“ je založený na istom a predvídateľnom práve, v ktorom má každý právo na to, aby s ním subjekty prijímajúce rozhodnutia zaobchádzali s úctou, rovnocenne a rozumne pri dodržiavaní existujúceho práva, a na to, aby mal k dispozícii prostriedky nápravy, pomocou ktorých môže napadnúť rozhodnutia pred nezávislými a nestrannými súdmi v spravodlivom konaní. Tieto charakteristiky sa však presne odrážajú v článku 2 písm. a) tohto nariadenia.
Po tretie vzhľadom na úvahy uvedené v bodoch 289 až 293 tohto rozsudku treba ako úplne nedôvodnú zamietnuť argumentáciu Poľskej republiky, ktorú podporuje Maďarsko, podľa ktorej zásady právneho štátu uvedené v článku 2 písm. a) napadnutého nariadenia nemajú v práve Únie konkrétny hmotnoprávny obsah.
Po štvrté čo sa týka vzťahu týchto zásad právneho štátu so zásadou rešpektovania národnej identity členských štátov uvedenou v článku 4 ods. 2 ZEÚ, stačí odkázať na body 282 až 286 tohto rozsudku.
Po piate pokiaľ ide o argumentáciu, podľa ktorej aby sa hodnoty obsiahnuté v článku 2 ZEÚ mohli uplatňovať, musia byť konkretizované v iných ustanoveniach Zmlúv, na jednej strane v bodoch 192 až 199 tohto rozsudku je konštatované, že Zmluvy obsahujú množstvo ustanovení, často konkretizovaných rôznymi aktmi sekundárneho práva, ktoré inštitúciám Únie priznávajú právomoc skúmať, konštatovať a v prípade potreby sankcionovať porušenia hodnôt obsiahnutých v článku 2 ZEÚ, ku ktorým dôjde v členskom štáte. Na druhej strane v bodoch 112 až 189 tohto rozsudku je uvedené, že článok 322 ods. 1 písm. a) ZFEÚ predstavuje právny základ, ktorý normotvorcovi Únie umožňuje prijímať ustanovenia o zisťovaní porušení hodnôt právneho štátu a o právnych dôsledkoch týchto porušení s cieľom chrániť rozpočet Únie a jej finančné záujmy, pokiaľ také porušenia ovplyvňujú tento rozpočet a záujmy, prípadne existuje závažné riziko takého ovplyvňovania.
Po šieste aj keby mal Súdny dvor v rámci konania o žalobe o neplatnosť rozhodnutia prijatého na základe napadnutého nariadenia vykladať pojmy „pluralizmus“, „nediskriminácia“, „tolerancia“, „spravodlivosť“ alebo „solidarita“, uvedené v článku 2 ZEÚ, na rozdiel od tvrdení Poľskej republiky, ktorú podporuje Maďarsko, by tým vykonával len právomoci, ktoré mu priznali Zmluvy, predovšetkým článok 263 ZFEÚ.
Po druhé čo sa týka údajnej nepresnosti kritérií použitých v článku 3 a v článku 4 ods. 2 napadnutého nariadenia, z bodu 155 tohto rozsudku po prvé vyplýva, že článok 3 neukladá členským štátom povinnosti, ale len uvádza prípady, ktoré môžu naznačovať porušenia zásad právneho štátu, a tak má uľahčiť uplatňovanie tohto nariadenia tým, že explicitne uvádza požiadavky spojené s týmito zásadami.
Po druhé pokiaľ ide o údajne nepresné pojmy uvedené v článku 4 ods. 2 nariadenia, v prvom rade treba pripomenúť, že pojem „orgán“ je preskúmaný v bodoch 175 a 176 tohto rozsudku a pojem „zložky“ sa vzťahuje len na „vyšetrovacie zložky a prokuratúru“.
Ďalej pokiaľ ide o „riadne fungovanie“ verejných orgánov vrátane orgánov presadzovania práva, orgánov, ktoré plnia rozpočet Únie, orgánov vykonávajúcich finančnú kontrolu, monitorovanie a audit, ako aj vyšetrovacích zložiek a prokuratúry, uvedených v článku 3 písm. b) a v článku 4 ods. 2 písm. a) až c) napadnutého nariadenia, z odôvodnení 8 a 9 tohto nariadenia vyplýva, že tento výraz označuje schopnosť týchto orgánov správne, účinne a efektívne plniť funkcie, ktoré sú relevantné pre správne finančné riadenie rozpočtu Únie alebo ochranu jej finančných záujmov.
Nakoniec výraz „účinné a transparentné systémy finančného riadenia a zodpovednosti“, použitý v článku 4 ods. 2 písm. b) napadnutého nariadenia, odkazuje na pojem „finančné riadenie“, ktorý súvisí s pojmom „správne finančné riadenie“ uvedeným v samotných Zmluvách, predovšetkým v článku 310 ods. 5 a v článku 317 prvom odseku ZFEÚ, a v článku 2 bode 59 nariadenia o rozpočtových pravidlách je definovaný ako plnenie rozpočtu v súlade so zásadami hospodárnosti, efektívnosti a účinnosti. Výraz „finančná zodpovednosť“ zas odráža najmä povinnosti finančnej kontroly, monitorovania a auditu spomenuté v uvedenom článku 4 ods. 2 písm. b), zatiaľ čo výraz „účinné a transparentné systémy“ znamená zavedenie usporiadaného súboru pravidiel, ktoré účinne a transparentne zabezpečujú finančné riadenie a zodpovednosť“.
Po tretie argumentácia založená na tom, že zoznam situácií alebo konania v článku 4 ods. 2 napadnutého nariadenia nie je taxatívny, bola zamietnutá v bodoch 171 až 177 tohto rozsudku, a pokiaľ ide o prípady, ktoré môžu naznačovať porušenia, uvedené v článku 3 tohto nariadenia, v bode 171 tohto rozsudku je konštatované, že na účely mechanizmu horizontálnej podmienenosti, ktorý je zavedený v nariadení, nie je potrebné osobitne definovať pojem „porušenie“.
Po štvrté čo sa týka právomoci voľnej úvahy, ktorú tieto ustanovenia priznávajú Komisii a Rade, z predchádzajúcich úvah vyplýva, že výrazy, ktoré Poľská republika podporovaná Maďarskom spochybňuje, ako také spĺňajú požiadavky zásady právnej istoty pripomenuté v bodoch 319 až 321 tohto rozsudku. Okrem toho na účely odôvodnenia prijatia vhodných opatrení na základe napadnutého nariadenia musia tieto inštitúcie konkrétne preukázať splnenie všetkých podmienok, ktoré sú naposledy pripomenuté v bodoch 286 a 288 tohto rozsudku.
Po tretie pokiaľ ide o argumentáciu, podľa ktorej článok 6 ods. 3 a 8 napadnutého nariadenia dostatočne presne nevymedzuje zdroje informácií, z ktorých Komisia môže vychádzať, pričom niektoré z nich nie sú pre členské štáty záväzné a nariadenie im nemôže priznať záväznú povahu, treba pripomenúť, že toto ustanovenie stanovuje, že Komisia pri posudzovaní toho, či sú splnené podmienky stanovené v článku 4 tohto nariadenia, a pri hodnotení proporcionality opatrení, ktoré sa majú uložiť, zohľadní relevantné informácie z dostupných zdrojov vrátane rozhodnutí, záverov a odporúčaní inštitúcií Únie, iných relevantných medzinárodných organizácií a iných uznaných inštitúcií.
V tomto smere musí Komisia podľa článku 4 ods. 1 napadnutého nariadenia preukázať, že podmienky uvedené v článku 4 nariadenia sú splnené.
Okrem toho podľa článku 6 ods. 1 uvedeného nariadenia musí Komisia v písomnom oznámení zaslanom dotknutému členskému štátu uviesť skutkové okolnosti a konkrétne dôvody, na ktorých založila svoje zistenia, podľa ktorých existujú primerané dôvody domnievať sa, že tieto podmienky sú splnené.
Z toho vyplýva, že Komisia má povinnosť starostlivo preskúmať skutkové okolnosti z hľadiska podmienok stanovených v článku 4 napadnutého nariadenia. Podľa článku 6 ods. 7 až 9 tohto nariadenia to isté platí, pokiaľ ide o požiadavku proporcionality opatrení, uvedenú v článku 5 ods. 3 nariadenia.
Odôvodnenia 16 a 26 uvedeného nariadenia napokon stanovujú, že Komisia musí vykonať dôkladné kvalitatívne posúdenie, ktoré je objektívne, nestranné a spravodlivé, rešpektuje zásady objektivity, zákazu diskriminácie a rovnosti členských štátov pred Zmluvami a malo by sa vykonávať na základe nestranného prístupu založeného na dôkazoch.
Z toho vyplýva, že Komisia je povinná overiť relevantnosť informácií, ktoré používa, a spoľahlivosť svojich zdrojov, pričom podlieha preskúmaniu zo strany súdu Únie. Tieto ustanovenia predovšetkým nepriznávajú osobitnú alebo absolútnu dôkaznú hodnotu ani konkrétne právne účinky zdrojom informácií, ktoré sú v nich spomenuté, ani tým, ktoré sú uvedené v odôvodnení 16 napadnutého nariadenia, takže Komisiu nezbavujú povinnosti starostlivo preskúmať skutkový stav, čo je plne v súlade s požiadavkami pripomenutými v predchádzajúcom bode.
V tomto smere odôvodnenie 16 napadnutého nariadenia výslovne uvádza, že medzi relevantné informácie z dostupných zdrojov a uznaných inštitúcií patria najmä rozsudky Súdneho dvora, správy Dvora audítorov, výročná správa Komisie o právnom štáte a jej porovnávací prehľad Únie v oblasti justície, správy úradu OLAF, Európskej prokuratúry a Agentúry Európskej únie pre základné práva, ako aj závery a odporúčania príslušných medzinárodných organizácií a sietí, a to aj orgánov Rady Európy, akými sú GRECO a Benátska komisia, najmä jej zoznam kritérií právneho štátu, a európske siete najvyšších súdov a súdnych rád.
Komisia teda nesie zodpovednosť za informácie, ktoré používa, a za spoľahlivosť svojich zdrojov. Dotknutý členský štát má okrem toho v priebehu postupu stanoveného v článku 6 ods. 1 až 9 napadnutého nariadenia možnosť predložiť pripomienky k informáciám, ktoré chce Komisia použiť s cieľom navrhnúť prijatie vhodných opatrení. Môže teda spochybniť dôkaznú hodnotu každého z predložených dôkazov, pričom dôvodnosť posúdenia môže v každom prípade podliehať preskúmaniu súdom Únie v rámci konania o žalobe proti rozhodnutiu Rady prijatému na základe tohto nariadenia.
Komisia musí predovšetkým dotknutému členskému štátu už pri začatí postupu na základe článku 6 ods. 1 napadnutého nariadenia a pravidelne počas celého tohto postupu presne oznamovať relevantné informácie z dostupných zdrojov, na základe ktorých chce navrhnúť vykonávacie rozhodnutie stanovujúce vhodné opatrenia, ktoré predloží Rade. Navyše na rozdiel od tvrdení Poľskej republiky, ktorú podporuje Maďarsko, nie je priznaná záväzná povaha odporúčaniam, ktoré môže Komisia zohľadniť v súlade s článkom 6 ods. 3 a 8 tohto nariadenia.
Vzhľadom na všetky predchádzajúce úvahy treba deviaty žalobný dôvod zamietnuť ako nedôvodný.
G.

O desiatom žalobnom dôvode založenom na porušení zásady proporcionality
1.

Argumentácia účastníkov konania
Poľská republika, ktorú podporuje Maďarsko, tvrdí, že normotvorca Únie mechanizmom podmienenosti zavedeným v napadnutom nariadení porušil zásadu proporcionality, lebo existujú iné ustanovenia práva Únie, ktoré majú chrániť rozpočet Únie. Poukazuje na to, že podľa článku 6 ods. 1 tohto nariadenia Komisia tento mechanizmus uplatní, ak sa nedomnieva, že pomocou iných postupov upravených v právnych predpisoch Únie môže chrániť rozpočet Únie účinnejšie. Ďalej uvádza, že odôvodnenie 17 nariadenia stanovuje, že rozpočtové právne predpisy Únie už stanovujú rôzne prostriedky na ochranu rozpočtu Únie. Normotvorca Únie však nevysvetlil dôvody, pre ktoré tieto prostriedky nie sú efektívne, ani spôsob, akým toto nariadenie rieši údajné nedostatky.
Predovšetkým nie je jasný dôvod, pre ktorý ochrana rozpočtu Únie podlieha zisteniu porušenia zásad právneho štátu a nie je priamo spojená s dodržiavaním zásady správneho finančného riadenia, ktoré je už definované v článku 2 bode 59 nariadenia o rozpočtových pravidlách, pričom dodržiavanie tejto zásady je spresnené v kapitole 7 tohto nariadenia a v jeho článku 56 ods. 2 je povýšené na povinnosť členských štátov. Normotvorca Únie tak mohol v nariadení o rozpočtových pravidlách spresniť povinnosti členských štátov v oblasti dodržiavania zásady správneho riadenia finančných prostriedkov Únie.
Zdá sa teda, že dôvodom prístupu prijatého v napadnutom nariadení je úsilie Parlamentu, Rady a Komisie obísť obmedzenia stanovené v Zmluvách, pokiaľ ide o ich právomoc skúmať dodržiavanie zásad právneho štátu zo strany členských štátov. Normotvorca Únie prijatím tohto nariadenia priznal Rade a Komisii neobmedzené právo posudzovať z politického hľadiska dodržiavanie zásad právneho štátu a vo všeobecnosti spájať akékoľvek zistené porušenie týchto zásad so zásadami správneho riadenia finančných prostriedkov Únie.
Normotvorca Únie teda porušil zásadu proporcionality tým, že nepreukázal pridanú hodnotu mechanizmu zavedeného napadnutým nariadením a jeho vzťahu s ďalšími ustanoveniami určenými na ochranu rozpočtu Únie.
Okrem toho konštatovanie porušení zásad právneho štátu na základe politických aspektov a bez existencie špecifických ustanovení bráni dodržiavaniu požiadavky proporcionality opatrení prijatých podľa napadnutého nariadenia, ktorá je stanovená v jeho článku 5 ods. 3 To isté platí pre posudzovanie povahy, trvania, závažnosti a rozsahu týchto porušení. Zásadu proporcionality tak nie je možné dodržať, čo je o to závažnejšie, že porušenia zásad právneho štátu, ktoré sa majú postihovať podľa článku 3 a článku 4 ods. 2 tohto nariadenia, majú systematickú povahu. V praxi je totiž ťažké pripustiť, že „riadne fungovanie orgánov“ je relevantné len v súvislosti s výdavkami vynaloženými z konkrétneho fondu alebo programu. Systematická povaha zistených porušení a neexistencia kritérií, ktorými by sa riadila voľba a pôsobnosť opatrení, ktoré sa majú prijať, však Komisii a Rade umožňujú jednoducho odôvodniť prijatie rozsiahlych opatrení so závažnými finančnými následkami.
Parlament a Rada, ktoré podporuje Belgické kráľovstvo, Dánske kráľovstvo, Spolková republika Nemecko, Írsko, Španielske kráľovstvo, Francúzska republika, Luxemburské veľkovojvodstvo, Holandské kráľovstvo, Fínska republika, Švédske kráľovstvo a Komisia, spochybňujú túto argumentáciu.
2.

Posúdenie Súdnym dvorom
Desiatym žalobným dôvodom Poľská republika, ktorú podporuje Maďarsko, tvrdí, že napadnuté nariadenie porušuje zásadu proporcionality v prvom rade z toho dôvodu, že normotvorca Únie z hľadiska už existujúcich prostriedkov na ochranu rozpočtu Únie nepreukázal nevyhnutnosť jeho prijatia, ďalej že toto prijatie svedčí o úsilí normotvorcu obchádzať v Zmluvách stanovené hranice právomoci inštitúcií Únie na posudzovanie dodržiavania zásad právneho štátu zo strany členských štátov a nakoniec že kritériá uvedené najmä v článku 3, v článku 4 ods. 2 a v článku 5 ods. 3 tohto nariadenia sú nepresné.
Na úvod treba pripomenúť, že podľa ustálenej judikatúry Súdneho dvora si zásada proporcionality, ktorá patrí medzi všeobecné zásady práva Únie, vyžaduje, aby akty inštitúcií Únie boli vhodné na dosiahnutie legitímnych cieľov sledovaných predmetnou právnou úpravou a neprekračovali hranice toho, čo je potrebné na uskutočnenie týchto cieľov, pričom pokiaľ sa ponúka výber medzi viacerými vhodnými opatreniami, je potrebné prikloniť sa k najmenej obmedzujúcemu opatreniu, a spôsobené ťažkosti nesmú byť neprimerané vo vzťahu k sledovaným cieľom (rozsudok zo 6. septembra 2017, Slovensko a Maďarsko/Rada,
C‑643/15 a C‑647/15
,
EU:C:2017:631
, bod
, ako aj citovaná judikatúra).
Po prvé pokiaľ ide o vhodnosť prijatia napadnutého nariadenia, Súdny dvor priznal normotvorcovi Únie širokú mieru voľnej úvahy, ktorá sa nevzťahuje výlučne na povahu a dosah ustanovení, ktoré sa majú prijať v oblastiach, kde si jeho konanie vyžaduje výber politickej, ako aj hospodárskej alebo sociálnej povahy, a kde má povinnosť vykonať komplexné posúdenie a hodnotenie, ale v určitej miere aj na určenie základných údajov, takže nejde o to, či prijaté opatrenie v tejto oblasti bolo jedinou alebo najlepšou možnosťou, lebo zákonnosť tohto opatrenia môže ovplyvniť len jeho zjavne neprimeraná povaha vo vzťahu k cieľu, ktorý príslušné inštitúcie sledujú (rozsudky z 3. decembra 2019, Česká republika/Parlament a Rada,
C‑482/17
,
EU:C:2019:1035
, body
a
, ako aj z 8. decembra 2020, Poľsko/Parlament a Rada,
C‑626/18
,
EU:C:2020:1000
, body
a
).
Ako v prejednávanej veci samotná Poľská republika zdôraznila v argumentácii k štvrtému a jedenástemu žalobnému dôvodu, dôvodová správa k návrhu, ktorý viedol k prijatiu napadnutého nariadenia, poukazovala na to, že „viaceré nedávne udalosti však ukázali, že vo vnútroštátnom systéme bŕzd a protiváh existujú všeobecné nedostatky, pričom vysvitlo, že nedodržiavanie zásady právneho štátu sa môže ľahko stať závažným spoločným zdrojom obáv v celej Európskej únii“, a to najmä pre „inštitúcie ako Európsky parlament“.
Okrem toho predovšetkým z odôvodnení 7, 8 a 17 napadnutého nariadenia vyplýva, že normotvorca Únie sa domnieval, že môžu existovať situácie spôsobené porušeniami zásad právneho štátu spomenutými v článku 2 písm. a) tohto nariadenia, ktoré existujúce právne predpisy určené na ochranu správneho finančného riadenia rozpočtu Únie alebo jej finančných záujmov nemôžu vhodným spôsobom riešiť.
Poľská republika však nepredložia nijaký dôkaz, ktorý by mohol preukázať, že normotvorca Únie prekročil širokú mieru voľnej úvahy, ktorú má v tomto smere, keď takto považoval za nevyhnutné zmierniť prostredníctvom napadnutého nariadenia vplyvy na správne riadenie alebo na ochranu týchto finančných záujmov, ktoré môžu vyplynúť z porušení zásad právneho štátu, prípadne závažné riziko takého ovplyvňovania.
Po druhé pokiaľ ide o údajné obchádzanie právomocí inštitúcií Únie na skúmanie dodržiavania zásad právneho štátu zo strany členských štátov, treba konštatovať, že normotvorca Únie Rade a Komisii vôbec nepriznal neobmedzené právo posudzovať z politického hľadiska dodržiavanie zásad právneho štátu a vo všeobecnosti spájať akékoľvek zistené porušenie týchto zásad so zásadami správneho riadenia finančných prostriedkov Únie. Začatie postupu totiž podmienil splnením všetkých kritérií uvedených v bode 288 tohto rozsudku, ktoré, ako je zdôraznené v bodoch 112 až 189 a 200 až 203 tohto rozsudku, zabezpečujú, aby posúdenia vykonané týmito inštitúciami patrili do pôsobnosti práva Únie a mali právnu, a nie politickú povahu.
Po tretie pokiaľ ide o údajnú nepresnosť kritérií určujúcich voľbu a pôsobnosť opatrení, ktoré sa majú prijať, stanovených najmä v článku 5 ods. 3 napadnutého nariadenia, v bodoch 301 až 303 tohto rozsudku je uvedené, že tieto kritériá sú dostatočne presné a že z prvej až tretej vety tohto odseku najmä vyplýva, že prijaté opatrenia musia byť prísne primerané vplyvu zistených porušení zásad právneho štátu na rozpočet Únie alebo na jej finančné záujmy.
Toto ustanovenie totiž v prvej vete spresňuje, že prijaté opatrenia sú „proporcionálne“, v druhej vete, že „určia sa na základe skutočného alebo potenciálneho vplyvu“ porušení zásad právneho štátu na správne finančné riadenie rozpočtu Únie alebo na jej finančné záujmy, a v tretej vete, že „náležite sa zohľadní“ povaha, trvanie, závažnosť a rozsah porušení zásad právneho štátu.
Ako zdôraznil generálny advokát Campos Sánchez‑Bordona v bodoch 177 a 178 svojich návrhov vo veci Maďarsko/Parlament a Rada (
C‑156/21
,
EU:C:2021:974
), z poradia týchto viet, ako aj z použitých výrazov vyplýva, že primeranosť prijatých opatrení je v rozhodujúcej miere zabezpečená kritériom „vplyvu“ porušení zásad právneho štátu na správne finančné riadenie rozpočtu Únie alebo na jej finančné záujmy. Pokiaľ ide o kritériá povahy, trvania, závažnosti a rozsahu týchto porušení, môžu sa „náležite zohľadniť“ len na účely určenia rozsahu tohto vplyvu, ktorý môže byť rôzny v závislosti od vlastností zisteného porušenia, ktoré sa určia uplatnením týchto kritérií.
Nakoniec pokiaľ ide o tvrdenia Poľskej republiky, ktorú podporuje Maďarsko, že zistené porušenia zásad právneho štátu môžu mať systematickú povahu, takže majú vplyv aj na iné oblasti, než sú tie, ktoré sú relevantné pre správne finančné riadenie rozpočtu Únie alebo pre ochranu jej finančných záujmov, v bodoch 267 až 270 tohto rozsudku je uvedené, že ak môže také porušenie ovplyvniť aj správne finančné riadenie rozpočtu Únie alebo ochranu jej finančných záujmov, prípadne ak existuje závažné riziko takého ovplyvnenia, Únii nemožno vytýkať, že uplatní prostriedky potrebné na ochranu tohto správneho riadenia a finančných záujmov.
Vzhľadom na predchádzajúce úvahy je potrebné zamietnuť desiaty žalobný dôvod, a teda zamietnuť žalobu v celom rozsahu.
VI.

O trovách
Podľa článku 138 ods. 1 rokovacieho poriadku účastník konania, ktorý nemal vo veci úspech, je povinný nahradiť trovy konania, ak to bolo v tomto zmysle navrhnuté.
Keďže Parlament a Rada navrhli zaviazať Poľskú republiku na náhradu trov konania a Poľská republika nemala úspech vo svojich dôvodoch, je opodstatnené zaviazať ju na náhradu trov konania, ktoré vznikli Parlamentu a Rade.
Podľa článku 140 ods. 1 toho istého rokovacieho poriadku Belgické kráľovstvo, Dánske kráľovstvo, Spolková republika Nemecko, Írsko, Španielske kráľovstvo, Francúzska republika, Luxemburské veľkovojvodstvo, Maďarsko, Holandské kráľovstvo, Fínska republika, Švédske kráľovstvo a Komisia, ktoré vstúpili do tohto konania ako vedľajší účastníci, znášajú svoje vlastné trovy konania.

Z týchto dôvodov Súdny dvor (plénum) rozhodol takto:

1.
Žaloba sa zamieta.

2.
Poľská republika znáša svoje vlastné trovy konania a je povinná nahradiť trovy konania, ktoré vznikli Európskemu parlamentu a Rade Európskej únie.

3.
Belgické kráľovstvo, Dánske kráľovstvo, Spolková republika Nemecko, Írsko, Španielske kráľovstvo, Francúzska republika, Luxemburské veľkovojvodstvo, Maďarsko, Holandské kráľovstvo, Fínska republika, Švédske kráľovstvo a Európska komisia znášajú svoje vlastné trovy konania.

Podpisy
(
*1
)	Jazyk konania: poľština.