CELEX: 62018CJ0364
Řízení o předběžné otázce
Směrnice 94/22/ES
Energetika
Podmínky udělování a užívání povolení k vyhledávání, průzkumu a těžbě uhlovodíků
Poplatky
Metody výpočtu
Indexy QE a Pfor
Diskriminační charakter

Žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce se týkají výkladu čl. 6 odst. 1 směrnice Evropského parlamentu a Rady 94/22/ES ze dne 30. května 1994 o podmínkách udělování a užívání povolení k vyhledávání, průzkumu a těžbě uhlovodíků (
Úř. věst. 1994, L 164, s. 3
; Zvl. vyd. 06/02, s. 262) ve spojení s šestým bodem odůvodnění této směrnice.
Tyto žádosti byly předloženy v rámci sporů mezi jednak společností Eni SpA a Ministero dello Sviluppo Economico (ministerstvo hospodářství, Itálie) a Ministero dell’Economia e delle Finanze (ministerstvo hospodářství a financí, Itálie) a jednak společností Shell Italia E&P SpA (dále jen „Shell“) a těmito dvěma ministerstvy, jakož i Autorità di Regolazione per l’ Energia, Reti e Ambiente, dříve Autorità per l’energia elettrica e il gas e il sistema idrico (regulační úřad pro energii, sítě a životní prostředí, Itálie, dále jen „Úřad“), ohledně metody výpočtu výše poplatků, které musí tyto společnosti zaplatit za hlubinnou těžbu.
Právní rámec
Unijní právo
Podle čtvrtého a šestého až osmého bodu odůvodnění směrnice 94/22:
„vzhledem k tomu, že členské státy jsou svrchované a na svých územích vykonávají svrchovaná práva, pokud jde o zdroje uhlovodíků;
[…]
vzhledem k tomu, že je nezbytné zajistit nediskriminační přístup k činnostem souvisejícím s vyhledáváním, průzkumem a těžbou uhlovodíků a jejich výkonu za podmínek, které podporují větší konkurenceschopnost v této oblasti, a tím podporují i co nejúčinnější metody vyhledávání, průzkumu a těžby zdrojů v členských státech a posilují integraci vnitřního trhu s energií;
vzhledem k tomu, že k tomuto účelu je nezbytné stanovit obecná pravidla zajišťující, že řízení o udělení povolení k vyhledávání, průzkumu a těžbě uhlovodíků byla přístupná všem subjektům s nezbytnou způsobilostí; že povolení musí být udělováno na základě objektivních a zveřejněných kritérií; že podmínky, za kterých jsou povolení udělována, musí být všem subjektům zúčastněným na řízení známy předem;
vzhledem k tomu, že členské státy si musí zachovat právo omezit přístup k těmto činnostem a jejich výkon z důvodů veřejného zájmu a vyžadovat finanční příspěvek nebo příspěvek ve formě uhlovodíků, přičemž podrobná úprava uvedeného příspěvku musí být stanovena tak, aby nezasahovala do řízení subjektů; že toto právo musí být vykonáváno nediskriminačním způsobem; že s výjimkou povinností spojených s uplatněním tohoto práva musí být vyloučeny případy, kdy jsou subjektům ukládány podmínky a povinnosti, které nejsou odůvodněny potřebou vykonávat tyto činnosti řádně; že činnost subjektů musí být kontrolována pouze v míře nezbytné k zajištění dodržování těchto povinností a podmínek“.
Článek 2 odst. 2 této směrnice stanoví:
„Uvolní-li se některá oblast pro činnosti uvedené v odstavci 1, zajistí členský stát, aby mezi subjekty nedocházelo k diskriminaci, pokud jde o přístup k těmto činnostem a jejich výkon.“
Článek 6 odst. 1 a 3 uvedené směrnice stanoví:
„1.   Členské státy zajistí, aby podmínky a požadavky uvedené v čl. 5 bodu 2 a různé povinnosti spojené s užíváním zvláštního povolení byly odůvodněny výlučně nutností zajistit řádný výkon činností v oblasti, pro kterou se žádá o povolení, a to použitím odstavce 2 nebo finančním příspěvkem nebo příspěvkem ve formě uhlovodíků.
[…]
3.   Pravidla pro úhradu příspěvků uvedených v odstavci 1, včetně požadavků na účast státu, stanoví členské státy tak, aby zajišťovala zachování nezávislosti řízení subjektů.
[…]“
Italské právo
Směrnice 94/22 byla do italského práva provedena legislativním nařízením č. 625 ze dne 25. listopadu 1996 (GURI č. 293 ze dne 14. prosince 1996). Toto legislativní nařízení ve znění zákona č. 239 ze dne 23. srpna 2004 (GURI č. 315 ze dne 13. září 2004) (dále jen „legislativní nařízení č. 625/96“) ve svém čl. 19 odst. 1 a 5a stanoví:
„1.   U produkce získané od 1. ledna 1997 je držitel každé koncese na těžbu povinen každoročně uhradit státu hodnotu alikvotní části vytěženého produktu rovnající se 7 % množství kapalných a plynných uhlovodíků vytěžených na pevnině a 7 % množství plynných uhlovodíků vytěžených v moři a 4 % množství kapalných uhlovodíků vytěžených v moři.
[…]
5a.   U produkce získané od 1. ledna 2002 jsou jednotkové hodnoty alikvotní části vytěženého produktu stanoveny: […] pokud jde o plyn, pro všechny koncese a pro všechny držitele koncese, na základě aritmetického průměru indexu QE za referenční rok, tj. energetického podílu ceny plynu jako suroviny vyjádřeného v eurech za MJ (megajoule), stanoveného [Úřadem] podle rozhodnutí tohoto Úřadu č. 55/99 ze dne 22. dubna 1999 […]“
Článek 45 odst. 1 zákona č. 99 ze dne 23. července 2009 (GURI č. 176 ze dne 31. července 2009) zvýšil alikvótní část vytěženého produktu, stanovenou v čl. 19 odst. 1 legislativního nařízení č. 625/96, kterou držitelé koncesí na těžbu zemního plynu mají odvést státu na 10 %.
Nařízení s mocí zákona č. 7 ze dne 31. ledna 2007, které bylo přeměněno na zákon zákonem č. 40/2007 (GURI č. 77 ze dne 2. dubna 2007), ve svém čl. 11 odst. 1 stanoví, že držitelé koncesí na těžbu převedou alikvótní části produktu, které mají být odvedeny státu, na regulovaném trhu s kapacitami v souladu s podmínkami stanovenými vyhláškou ministra hospodářského rozvoje.
Na základě článku 11 uvedeného nařízení s mocí zákona vyhláška ministerstva hospodářství ze dne 6. srpna 2010 (GURI č. 200 ze dne 27. srpna 2010) ve svém článku 4 stanoví, že koncesionáři musejí nabídnout alikvotní části zemního plynu, které odpovídají poplatkům, které mají být uhrazeny státu, na regulovaném trhu s těžebními kapacitami, nazývaném trh PSV. Podle informací poskytnutých Soudnímu dvoru je PSV virtuální platformou spravovanou společností Snam Rete Gas, a sice hlavním operátorem sítě zemního plynu v Itálii, na které lze uskutečňovat obchodování a převody plynu dodávaného do národní sítě plynovodů. Hlavním cílem PSV je poskytnout uživatelům místo pro setkávání mezi nabídkou a poptávkou, aby bylo možné uskutečňovat mimoburzovní dvoustranné transakce se zemním plynem na denním základě.
Jak vyplývá z čl. 4 odst. 1, 3 a 4 ministerské vyhlášky ze dne 6. srpna 2010 o trhu PSV fungování mechanismu převodu alikvótních částí zemního plynu, odpovídajících poplatkům, které mají být uhrazeny státu, spočívá v obchodování formou aukcí. Nabídky za cenu nižší, než je index QE, nelze přijmout. Pokud ta část plynu nabízená na tomto trhu zůstane neprodána, je nadále k dispozici koncesionáři, který je povinen uhradit italskému státu odpovídající finanční příspěvek ve výši odpovídající indexu QE.
Článek 13 nařízení s mocí zákona č. 1 ze dne 24. ledna 2012 o naléhavých opatřeních pro hospodářskou soutěž, rozvoj infrastruktury a konkurenceschopnosti, které bylo přeměněno na zákon č. 27 ze dne 24. března 2012 (GURI č. 71 ze dne 24. března 2012), stanoví:
„Počínaje prvním čtvrtletím po vstupu tohoto nařízení v platnost, [Úřad] za účelem přizpůsobení referenčních cen zemního plynu pro zranitelné zákazníky, kteří jsou uvedeni v článku 22 nařízení s mocí zákona č. 164 ze dne 23. května 2000 ve znění změn, evropským hodnotám, zavede v rámci stanovení variabilních částek pokrývajících náklady na dodávky zemního plynu postupně mezi parametry, na kterých je založena aktualizace, odkaz, pokud jde o postupně narůstající alikvótní část, na tržní ceny plynu. Až do otevření trhu se zemním plynem, uvedeného v čl. 30 odst. 1 zákona č. 99 ze dne 23. července 2009, jsou referenčními trhy, které je třeba zohlednit, evropské trhy identifikované v souladu s čl. 9 odst. 6 legislativního nařízení č. 130 ze dne 13. srpna 2010“.
V souladu s tímto ustanovením Úřad rozhodnutím 196/2013/R/gas s účinností od 1. října 2013 upustil od indexu QE jako parametru pro výpočet ceny plynu pro účely stanovení podmínek jeho dodávky zranitelným zákazníkům. Podle tohoto rozhodnutí je indexem, který má být přijat, index Cmem, tvořený součtem různých prvků, včetně indexu Pfor. Posledně uvedený index pokrývá náklady na dodávky zemního plynu a určuje se výlučně na základě čtvrtletních
forward
cen tohoto produktu na mimoburzovním trhu při nizozemské burze plynu.
Spory v původních řízeních a předběžná otázka
Společnosti Eni a Shell jsou držiteli koncesí na těžbu zemního plynu nacházejícího se na pevnině a na moři. Jakožto koncesionáři mají povinnost platit poplatky za hlubinnou těžbu, jejichž výše je stanovena odkazem na hodnotu alikvótní části vytěženého plynu stanovenou zákonem.
Společnosti Eni a Shell prostřednictvím svých žalob v původních řízeních zpochybňují různé akty přijaté žalovanými v původních řízeních, mezi něž patří zejména rozhodnutí ministerstva hospodářství – Direzione generale per la sicurezza dell’approvigionamento e infrastrutture energetiche (generální ředitelství pro bezpečnost dodávek a energetickou infrastrukturu) ze dne 24. března 2016, kterými posledně uvedení zachovali, co se týče roku 2015, index QE – založený na střednědobých a dlouhodobých cenách ropy a jiných paliv – jakožto referenční parametr pro výpočet těchto poplatků. Podle těchto společností musí určení hodnoty těchto alikvotních částí, a v důsledku toho výše uvedených poplatků, spočívat na jiném indexu, a sice indexu Pfor, který je navázán na cenu zemního plynu na krátkodobém trhu.
V této souvislosti se Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (regionální správní soud pro Lombardii, Itálie) táže, zda je dotčená italská právní úprava v souladu se směrnicí 94/22, a zejména s čl. 6 odst. 1, ve spojení s šestým bodem odůvodnění této směrnice, který stanoví povinnost členských států „zajistit nediskriminační přístup“ k těžbě uhlovodíků „za podmínek, které podporují větší konkurenceschopnost v této oblasti“.
Tento soud zaprvé uvádí, že se italský zákonodárce, jak vyplývá z čl. 13 odst. 1 zákona č. 27 ze dne 24. března 2012, rozhodl postupně upustit od indexu QE, jako parametru umožňujícího určit referenční cenu zemního plynu určeného pro zranitelné zákazníky, s cílem přizpůsobit tuto cenu evropským hodnotám. Rovněž upřesňuje, že Úřad rozhodnutím 196/2013/R/gas s konečnou platností upustil od indexu QE ve prospěch indexu Pfor jakožto parametru pro výpočet nákladů na zemní plyn na chráněném trhu.
Zadruhé předkládající soud uvádí, že cena vypočtená v závislosti na hodnotě indexu QE, ve vztahu k němuž jsou koncesionáři nadále povinni valorizovat alikvótní části plynu odpovídající poplatku, který musí uhradit, je „citelně vyšší“, než cena vypočtená při použití indexu Pfor. Z důvodu vyšší ceny těchto alikvótních částí zůstávají tyto části poté, co jsou nabídnuty na trhu PSV, neprodány.
Za těchto podmínek by se koncesionáři mohli v důsledku uvedených způsobů výpočtu hodnoty alikvótních částí vytěženého produktu, odpovídající poplatkům, které mají být uhrazeny italskému státu, ocitnout ve srovnání s ostatními subjekty působícími na trhu se zemním plynem, které nepodléhají povinnosti používat index QE v nepříznivé situaci.
Kromě toho předkládající soud uvádí, že Consiglio di Stato (Státní rada, Itálie) ve svém rozsudku č. 290 ze dne 19. ledna 2018 potvrdila metodu výpočtu hodnoty poplatků, které mají být uhrazeny státu, založenou na tomto indexu. V tomto rozsudku Consiglio di Stato (Státní rada) rozhodla, že s ohledem na alternativy stanovené v čl. 6 odst. 1 směrnice 94/22 se italský zákonodárce mohl rozhodnout vyžadovat od koncesionářů úhradu finančního příspěvku. Toto ustanovení neukládá povinnost stanovit rovnocennost tohoto protiplnění a tržní hodnoty alikvótní části vytěženého plynu. Podle Consiglio di Stato (Státní rada) metoda založená na indexu QE umožňuje, aby příjmy pocházející z koncesí k těžbě byly dostatečně stabilní a předvídatelné. Kromě toho upuštění od metody založené na indexu QE by mělo za následek snížení příjmů italského státu na základě čl. 19 odst. 5a legislativního nařízení č. 625/96.
Za těchto podmínek se Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia (regionální správní soud pro Lombardii, Itálie) rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžnou otázku, která je v obou věcech formulována shodně:
„Brání ustanovení čl. 6 odst. 1 směrnice 94/22 a šestý bod odůvodnění uvedené směrnice vnitrostátní právní úpravě, zejména čl. 19 odst. 5a [legislativního nařízení č. 625/96], která v důsledku jeho výkladu poskytnutého Consiglio di Stato (Státní rada) v rozsudku č. 290/2018 umožňuje v souvislosti s úhradou poplatků za užívání vyžadovat uplatnění indexu QE, který je založen na cenách ropy a jiných paliv, namísto indexu Pfor, který je navázaný na cenu plynu na krátkodobém trhu?“
K předběžné otázce
Podstatou otázky předkládajícího soudu je, zda musí být čl. 6 odst. 1 směrnice 94/22, ve spojení s šestým bodem odůvodnění této směrnice, vykládán v tom smyslu, že brání vnitrostátní právní úpravě, podle níž se výše poplatků, které mají uhradit držitelé koncesí na těžbu zemního plynu, vypočítá na základě indexu založeného na cenách ropy a jiných paliv ve středním či delším časovém horizontu, a nikoli na základě indexu odrážejícího cenu na krátkodobém trhu zemního plynu.
Zaprvé je třeba připomenout, že z šestého bodu odůvodnění směrnice 94/22 vyplývá, že členské státy musí zajistit nediskriminační přístup k činnostem vyhledávání, průzkumu a těžbě uhlovodíků za účelem podpory větší konkurenceschopnosti v této oblasti.
Stejně tak čl. 2 odst. 2 této směrnice ukládá členským státům zajistit, aby mezi dotčenými hospodářskými subjekty, nedocházelo k diskriminaci, pokud jde o přístup k těmto činnostem a jejich výkon (rozsudek ze dne 27. června 2013, Komise v. Polsko,
C‑569/10
,
EU:C:2013:425
, bod
).
Zadruhé je třeba připomenout, že z čl. 6 odst. 1 směrnice 94/22 ve spojení s osmým bodem odůvodnění této směrnice vyplývá, že členské státy mohou od dotčených hospodářských subjektů vyžadovat finanční příspěvek nebo příspěvek v naturáliích jako protiplnění za výkon činnosti spočívající v těžbě uhlovodíků nacházejících se na jejich území ze zdroje, ve vztahu k němuž jsou tyto státy, jak uvádí čtvrtý bod odůvodnění této směrnice, „svrchované a vykonávají svrchovaná práva“.
Zatřetí, jak uvádí generální advokát v bodě 43 svého stanoviska, směrnice 94/22 ponechává členským státům široký rozhodovací prostor, pokud jde o způsoby výpočtu a uplatnění takového poplatku.
Ve věcech v původních řízeních společnosti Eni a Shell, které vykonávají činnost spočívající v těžbě zemního plynu jakožto koncesionáři, tvrdí, že z důvodu přijetí index QE jako metody výpočtu poplatku je cena alikvótních částí vytěženého produktu, které jsou jeho základem, vyšší než cena zemního plynu, s nímž se obchoduje na trhu PSV. Na jedné straně tak tyto části zůstávají neprodané, když se je koncesionáři snaží prodat v rámci aukcí, které řídí fungování trhu s PSV. Na druhé straně jsou tito koncesionáři v podstatě nuceni nakoupit neprodaný zemní plyn odpovídající těmto alikvótním částem a odvést italskému státu alikvótní části plynu ve formě poplatku za cenu vyšší, než je tržní cena.
Ostatní subjekty působící na trhu PSV, které nemají povinnost platit takový poplatek italskému státu, mohou přitom nakupovat a obchodovat se zemním plynem za nižší cenu, stanovenou na základě nabídky a poptávky na tomto trhu.
Taková situace podle společností Eni a Shell zakládá diskriminaci mezi podniky, které jsou držiteli koncesí na těžbu zemního plynu, na jedné straně a podniky působícími na trhu PSV za účelem prodeje, distribuce a obchodování s uvedeným produktem na druhé straně.
V této souvislosti je třeba připomenout, že podle ustálené judikatury zásada rovného zacházení jakožto obecná zásada unijního práva vyžaduje, aby se srovnatelnými situacemi nebylo zacházeno odlišně a s odlišnými situacemi stejně, není-li takové zacházení objektivně odůvodněno (rozsudek ze dne 28. listopadu 2018, Solvay Chimica Itali a další,
C‑262/17, C‑263/17 a C‑273/17
,
EU:C:2018:961
, bod
a citovaná judikatura).
Je přitom třeba uvést, že koncesionáři, jako jsou společnosti Eni a Shell ve věcech v původních řízeních, se s ohledem na uložení takového poplatku, jako je dotčený poplatek, nenacházejí v situaci srovnatelné se situací ostatních subjektů na trhu PSV, jejichž činnost spočívá výlučně v prodeji, distribuci a obchodování s alikvótními částmi plynu na tomto trhu.
Z poznatků, které má Soudní dvůr k dispozici, totiž vyplývá, což musí předkládající soud ověřit, že zaplacení tohoto poplatku je uloženo pouze držitelům koncese na těžbu jako protiplnění za právo výlučného výkonu činnosti spočívající v těžbě uhlovodíků v určené zeměpisné oblasti.
Za těchto podmínek taková vnitrostátní právní úprava, jako je úprava, o níž jde ve věcech v původních řízeních, která stanoví, že výše poplatků, které mají uhradit držitelé koncesí na těžbu zemního plynu, se stanoví podle jiného indexu, než je index použitý pro stanovení hodnoty na trhu se zemním plynem, který je vytěžen, nezakládá diskriminaci vůči těmto držitelům koncese.
Z toho vyplývá, že skutečnost, že index QE není navázán na tržní cenu zemního plynu, není pro účely posouzení diskriminační povahy uvedené právní úpravy relevantní. Toto konstatování je podpořeno skutečností, že směrnice 94/22 neobsahuje žádné ustanovení, které by členským státům ukládalo povinnost přijmout určitou metodu stanovení dotčeného poplatku, nebo stanovit, že jeho hodnota bude navázána na cenu zemního plynu obchodovaného na trhu PSV.
V tomto ohledu, jak uvádí generální advokát v bodě 58 svého stanoviska, není nepřiměřené, aby členský stát za účelem zajištění větší stability a předvídatelnosti veřejných zdrojů plynoucích z těžby uhlovodíků vybral metodu výpočtu poplatků, které mají být uhrazeny za takovou činnost, spojenou s indikátorem s menšími výkyvy, který je založen na ceně ropy a jiných paliv ve střednědobém a dlouhodobém časovém horizontu, jako je index QE, namísto indexu odrážejícího krátkodobou tržní cenu zemního plynu, jako je index Pfor.
Je nutné rovněž zdůraznit, že směrnice 94/22, zejména její článek 6, stanoví určité požadavky, které jsou členské státy povinny v rámci výkonu své posuzovací pravomoci zohlednit při stanovení způsobů výpočtu takových poplatků, jako jsou poplatky, o něž jde ve věcech v původních řízeních.
Jak uvádí generální advokát v bodech 60 a 67 svého stanoviska, z čl. 6 odst. 1 a 3 směrnice 94/22 tak vyplývá, že členské státy nemohou ukládat poplatky, jejichž výše by v praxi učinila činnosti vyhledávání, provozování a těžby zemního plynu neproveditelnými, nebo by neumožňovala zaručit nezávislost subjektů v oblasti jejich řízení.
Předkládajícímu soudu přísluší, aby s ohledem na všechny relevantní okolnosti posoudil, zda v rámci sporů vedených před ním byly porušeny meze stanovené směrnicí 94/22.
S ohledem na všechny výše uvedené úvahy je třeba na položenou otázku odpovědět tak, že čl. 6 odst. 1 směrnice 94/22, ve spojení s šestým bodem odůvodnění této směrnice, musí být vykládán v tom smyslu, že nebrání vnitrostátní právní úpravě, podle níž se výše poplatků, které mají uhradit držitelé koncesí na těžbu zemního plynu, vypočítá na základě indexu, který je založen na cenách ropy a jiných paliv ve středním či delším časovém horizontu, a nikoli na základě indexu odrážejícího krátkodobou tržní cenu zemního plynu.
K nákladům řízení
Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.

Z těchto důvodů Soudní dvůr (devátý senát) rozhodl takto:

Článek 6 odst. 1 směrnice Evropského parlamentu a Rady 94/22/ES ze dne 30. května 1994 o podmínkách udělování a užívání povolení k vyhledávání, průzkumu a těžbě uhlovodíků, ve spojení s šestým bodem odůvodnění této směrnice, musí být vykládán v tom smyslu, že nebrání vnitrostátní právní úpravě, podle níž se výše poplatků, které mají uhradit držitelé koncesí na těžbu zemního plynu, vypočítá na základě indexu, který je založen na cenách ropy a dalších paliv ve středním či delším časovém horizontu, a nikoli na základě indexu odrážejícího krátkodobou tržní cenu zemního plynu.

Podpisy.
(
*1
) – Jednací jazyk: italština.