CELEX: 62019CJ0005
Návrh na začatie prejudiciálneho konania
Spoločné pravidlá pre vnútorný trh so zemným plynom
Smernica 2009/73/ES
Článok 3 ods. 1 až 3 a článok 41 ods. 16
Povinnosti služby vo verejnom záujme
Povinnosti týkajúce sa uskladňovania zemného plynu s cieľom zaistiť bezpečnosť a pravidelnosť dodávky
Vnútroštátna právna úprava stanovujúca, že finančná záťaž týkajúca sa povinností služby vo verejnom záujme, ktoré boli uložené plynárenským podnikom, je prenesená na ich odberateľov
Podmienky
Prijatie aktu, ktorým sa ukladá povinnosť služby vo verejnom záujme, vnútroštátnym regulačným orgánom
Postup
Články 36 a 38 Charty základných práv Európskej únie

Návrh na začatie prejudiciálneho konania sa týka výkladu článkov 36 a 38 Charty základných práv Európskej únie (ďalej len „Charta“), ako aj článku 3 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2009/73/ES z 13. júla 2009 o spoločných pravidlách pre vnútorný trh so zemným plynom, ktorou sa zrušuje smernica 2003/55/ES (
Ú. v. EÚ L 211, 2009, s. 94
).
Tento návrh bol podaný v rámci sporu medzi spoločnosťou „Оvergas Mreži“ AD, ktorá je akciovou spoločnosťou založenou podľa bulharského práva, a neziskovým združením „Bălgarska gazova asocijacija“ na jednej strane a Komisija za energijno i vodno regulirane (Úrad pre reguláciu energie a vody, Bulharsko) (ďalej len „regulačný úrad“) na druhej strane vo veci zákonnosti ustanovení prijatých týmto regulačným úradom, podľa ktorých finančnú záťaž vyplývajúcu z povinností služby vo verejnom záujme, ktoré sú uložené podnikom v odvetví energetiky, musia niesť ich odberatelia, ktorí môžu byť jednotlivcami.
Právny rámec
Právo Únie
Charta
Článok 36 Charty, nazvaný „Prístup k službám všeobecného hospodárskeho záujmu“, stanovuje:
„Únia uznáva a rešpektuje prístup k službám všeobecného hospodárskeho záujmu, ktorý je ustanovený vnútroštátnymi právnymi predpismi a praxou, v súlade so zmluvami, s cieľom podporovať sociálnu a územnú súdržnosť Únie.“
Podľa článku 38 Charty, nazvaného „Ochrana spotrebiteľa“:
„Politiky Únie zabezpečia vysokú úroveň ochrany spotrebiteľa.“
Smernica 2009/73
Odôvodnenia 22, 44 a 47 až 49 smernice 2009/73 uvádzajú:
„(22)
Zabezpečenie dodávky energie je zásadným prvkom verejnej bezpečnosti, a je preto neodmysliteľne spojené s účinným fungovaním vnútorného trhu s plynom a integráciou izolovaných trhov s plynom v členských štátoch. …
…
(44)
Rešpektovanie požiadaviek služby vo verejnom záujme je základnou požiadavkou tejto smernice a je dôležité, aby sa v tejto smernici určili spoločné minimálne normy dodržiavané všetkými členskými štátmi, ktoré budú zohľadňovať ciele spoločnej ochrany, bezpečnosť dodávky, ochranu životného prostredia a rovnocenné úrovne hospodárskej súťaže vo všetkých členských štátoch. Je dôležité, aby sa požiadavky služby vo verejnom záujme mohli vykladať vo vnútroštátnom kontexte, berúc do úvahy vnútroštátne pomery, pričom sa však musia dodržiavať právne predpisy [Únie].
…
(47)
Požiadavky služby vo verejnom záujme a spoločné minimálne normy, ktoré z nich vyplývajú, sa musia ďalej posilniť s cieľom zabezpečiť, aby všetci spotrebitelia, a najmä tí zraniteľní, mali prospech z hospodárskej súťaže a spravodlivých cien. Požiadavky služby vo verejnom záujme by sa mali vymedziť na vnútroštátnej úrovni s prihliadnutím na vnútroštátne okolnosti. Členské štáty by však mali rešpektovať právo [Únie]. Občania Únie a, ak to členské štáty uznajú za vhodné, malé podniky by mali mať možnosť využívať služby vo verejnom záujme, predovšetkým pokiaľ ide o bezpečnosť dodávok a primerané tarify. … Spotrebitelia by preto mali mať prístup k údajom o ich spotrebe a s tým súvisiacimi cenami a nákladmi na služby…
(48)
Záujmy spotrebiteľov by mali byť stredobodom tejto smernice a kvalita služieb by mala byť ústrednou zodpovednosťou plynárenských podnikov. Musia sa posilniť a zaručiť existujúce práva spotrebiteľov, pričom by mali byť transparentnejšie. … Členské štáty alebo, ak tak ustanoví členský štát, regulačné orgány by mali presadzovať práva spotrebiteľov.
(49)
Spotrebiteľom by mali byť poskytnuté jasné a zrozumiteľné informácie, čo sa týka ich práv vo vzťahu k energetickému sektoru. …“
Článok 2 tejto smernice obsahuje tieto definície:
„Na účely tejto smernice sa uplatňuje toto vymedzenie pojmov:
1.
‚plynárenský podnik‘ je každá fyzická alebo právnická osoba vykonávajúca aspoň jednu z týchto činností: ťažba, preprava, distribúcia, dodávka, nákup alebo uskladňovanie zemného plynu vrátane [skvapalneného zemného plynu (LNG)], ktorá je zodpovedná za obchodné úlohy, technické úlohy a/alebo údržbu v súvislosti s týmito činnosťami, nezahŕňa však koncových odberateľov;
…
5.
‚distribúcia‘ je preprava zemného plynu cez miestne alebo regionálne plynovodné siete na účely jeho dodania odberateľom, ale nezahrňuje dodávku;
…
7.
‚dodávka‘ je predaj vrátane ďalšieho predaja zemného plynu vrátane LNG odberateľom;
…
24.
‚odberateľ‘ je veľkoobchodný alebo koncový odberateľ zemného plynu alebo plynárenský podnik, ktorý nakupuje zemný plyn;
…“
Článok 3 uvedenej smernice, nazvaný „Povinnosti služby vo verejnom záujme a ochrana spotrebiteľa“, v odsekoch 1 a 3 stanovuje:
„1.   Členské štáty na základe svojej inštitucionálnej organizácie a s náležitým zreteľom na zásadu subsidiarity zabezpečujú, aby bez toho, aby bol dotknutý odsek 2, plynárenské podniky fungovali v súlade so zásadami tejto smernice s cieľom dosiahnuť konkurencieschopný, bezpečný a vzhľadom na životné prostredie udržateľný trh so zemným plynom, a aby tieto podniky neboli diskriminované z hľadiska ich práv alebo povinností.
2.   So zreteľom na príslušné ustanovenia Zmluvy [o FEÚ], najmä na jej článok [106], členské štáty môžu podnikom fungujúcim v plynárenskom odvetví z hľadiska všeobecného hospodárskeho záujmu uložiť povinnosti služby vo verejnom záujme, ktoré sa môžu vzťahovať na bezpečnosť vrátane bezpečnosti dodávky, pravidelnosti, kvality a ceny dodávok, a ochranu životného prostredia vrátane energetickej efektívnosti, energie z obnoviteľných zdrojov a ochrany klímy. Tieto povinnosti musia byť jasne definované, transparentné, nediskriminačné, overiteľné a plynárenským podnikom [Únie] musia zaručovať rovnosť prístupu k spotrebiteľom v jednotlivých štátoch. Vo vzťahu k bezpečnosti dodávky, riadeniu energetickej efektívnosti/riadeniu na strane dopytu… môžu členské štáty zavádzať dlhodobé plánovanie, pričom vezmú do úvahy, že o prístup do siete sa možno budú usilovať tretie strany.
3.   Členské štáty prijmú náležité opatrenia na ochranu koncových odberateľov a zabezpečia najmä, aby existovali dostatočné záruky na ochranu zraniteľných odberateľov. V tejto súvislosti každý členský štát vymedzí koncept zraniteľných odberateľov, ktoré môže odkazovať na energetickú chudobu, a môže okrem iného ustanoviť zákaz odpojenia takýchto odberateľov v krízových časoch. Členské štáty zabezpečia dodržiavanie práv a povinností spojených so zraniteľnými odberateľmi. … Členské štáty zabezpečujú vysoký stupeň ochrany spotrebiteľov, najmä vzhľadom na transparentnosť týkajúcu sa zmluvných podmienok, všeobecných informácií a mechanizmov riešenia sporov. …“
Články 39 a 41 tej istej smernice sa nachádzajú v jej kapitole VIII týkajúcej sa národných regulačných orgánov. Článok 39 vo svojom odseku 1 stanovuje, že „každý členský štát určí na národnej úrovni jeden národný regulačný orgán“. Pokiaľ ide o článok 41, nazvaný „Povinnosti a právomoci regulačného orgánu“, tento článok vo svojich odsekoch 1 a 16 stanovuje:
„1.   Regulačný orgán má tieto povinnosti:
a)
v súlade s transparentnými kritériami stanovovať alebo schvaľovať regulované tarify za prepravu alebo distribúciu alebo metodiky ich výpočtu;
…
16.   Rozhodnutia, ktoré prijíma regulačný orgán, sú plne odôvodnené a opodstatnené, umožňujú súdne preskúmanie. Rozhodnutia sú verejnosti prístupné, pričom však zachovávajú dôverný charakter citlivých obchodných informácií.“
Nariadenie (EÚ) č. 994/2010
Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 994/2010 z 20. októbra 2010 o opatreniach na zaistenie bezpečnosti dodávky plynu, ktorým sa zrušuje smernica Rady 2004/67/ES (
Ú. v. EÚ L 295, 2010, s. 1
), bolo s účinnosťou od 1. novembra 2017 v podstate zrušené nariadením Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) 2017/1938 z 25. októbra 2017 o opatreniach na zaistenie bezpečnosti dodávok plynu a o zrušení nariadenia č. 994/2010 (
Ú. v. EÚ L 280, 2017, s. 1
).
Článok 4 nariadenia č. 994/2010 bol nazvaný „Vypracovanie preventívneho akčného plánu a núdzového plánu“. Vo svojom odseku 1 písm. b) stanovoval, že zodpovedný organ každého členského štátu po porade s plynárenskými podnikmi, príslušnými organizáciami zatupujúcimi záujmy domácností a priemyselných odberateľov plynu a národným regulačným orgánom, ak ním nie je zodpovedný orgán, vypracuje na vnútroštátnej úrovni núdzový plán obsahujúci opatrenia, ktoré sa majú prijať na odstránenie alebo zníženie vplyvu prerušenia dodávky plynu v súlade s článkom 10 tohto nariadenia. Tento článok 10 v podstate spresňoval kritériá, podľa ktorých musia byť vypracované národné núdzové plány, ako aj ich ciele, obsah a postup, na základe ktorého musia byť prijaté.
Bulharské právo
Zákon o normatívnych aktoch
Zakon za normativnite aktove (zákon o normatívnych aktoch) z 3. apríla 1973 (DV č. 27 z 3. apríla 1973) v znení uplatniteľnom na spor vo veci samej (ďalej len „zákon o normatívnych aktoch“) vo svojom § 26 stanovuje:
„1.   Návrh normatívneho aktu sa vypracuje v súlade so zásadami nevyhnutnosti, odôvodnenosti, predvídateľnosti, transparentnosti, koherentnosti, subsidiarity, proporcionality a stability.
2.   V rámci vypracovania návrhu normatívneho aktu je potrebné uskutočniť verejnú konzultáciu s občanmi a právnickými osobami.
3.   Pred predložením návrhu normatívneho aktu na účely jeho vydania alebo prijatia príslušným orgánom ho jeho autor uverejní na internetovej stránke príslušného orgánu spolu s odôvodnením…
…“
Podľa § 28 tohto zákona:
„1.   Návrh normatívneho aktu spolu s odôvodnením… podlieha posúdeniu a rozhodnutiu zo strany príslušného orgánu.
2.   Odôvodnenie… obsahuje:
…
(5)
analýzu súladu s právom Európskej únie.“
Uvedený zákon v odseku 5 svojich prechodných a záverečných ustanovení stanovuje:
„Pokiaľ tento zákon nestanovuje inak, uplatňuje sa na všetky normatívne akty prijaté orgánmi zriadenými Ústavou. Pokiaľ ide o ostatné normatívne akty, analogicky sa uplatnia § 2, 9 až 16, 34 až 46 a 51 zákona.“
Zákon o energetike
Zakon za energetikata (zákon o energetike) z 9. decembra 2003 (DV č. 107 z 9. decembra 2003) v znení uplatniteľnom na spor vo veci samej (ďalej len „zákon o energetike“) vo svojom § 10 ods. 1 uvádza, že reguláciu činností súvisiacich s energetikou, so zásobovaním vodou a sanáciou zabezpečuje regulačný úrad, a vo svojom § 21 ods. 1 bode 8 stanovuje, že tento úrad reguluje ceny v prípadoch uvedených v tomto zákone.
§ 30 uvedeného zákona znie:
„1.   Regulácii zo strany [regulačného úradu] podliehajú ceny:
…
(14)
prístupu a uskladňovania zemného plynu v zásobníku;
…
2.   Ceny energie, zemného plynu a služieb poskytovaných energetickými podnikmi nepodliehajú regulácii zo strany [regulačného úradu], ak tento úrad konštatuje existenciu hospodárskej súťaže, ktorá pre príslušnú činnosť v odvetví energetiky umožňuje slobodné dojednávanie cien za trhových podmienok.
…“
§ 31 toho istého zákona znie:
„Pri výkone svojich právomocí v oblasti cenovej regulácie sa [regulačný úrad] riadi okrem zásad uvedených v § 23 a 24 týmito zásadami:
(1)   ceny nesmú byť diskriminačné, musia sa zakladať na objektívnych kritériách a musia byť stanovené transparentným spôsobom;
(2)   tarify energetických podnikov musia kompenzovať ekonomicky odôvodnené náklady týchto podnikov vrátane nákladov:
…
b)
na udržiavanie regulačných rezerv a kapacít potrebných na spoľahlivé zásobovanie odberateľov;
…
(3)   okrem nákladov uvedených v bode 2 môžu ceny zahŕňať aj nenávratné náklady spojené s prechodom na konkurenčný trh s energiou, ako aj náklady, ktoré vznikli pri plnení povinností služby vo verejnom záujme, ktoré súvisia s bezpečnosťou dodávok, vrátane ochrany lokalít, ktoré predstavujú strategickú infraštruktúru odvetvia energetiky.
(4)   ceny musia zaručiť ekonomicky primeranú úroveň návratnosti kapitálu;
(5)   ceny, ktoré sa uplatňujú na rôzne skupiny odberateľov, musia zodpovedať nákladom týchto odberateľov na dodávky energie a zemného plynu;
(6)   ceny neobsahujú žiadnu krížovú dotáciu:…
…“
§ 35 zákona o energetike spresňuje:
„1.   Energetické podniky môžu požadovať náhradu nákladov vyplývajúcich z povinností služby vo verejnom záujme, ktoré im boli uložené, vrátane nákladov súvisiacich s bezpečnosťou dodávok,…
…
3.   Subjekty uvedené v odseku 1 pravidelne predkladajú [regulačnému úradu] žiadosť o náhradu príslušných nákladov. K žiadosti musia byť priložené dôkazy týkajúce sa oprávnenosti a výšky týchto nákladov.
4.   [Regulačný úrad] stanoví výšku náhrady pre každý podnik, ako aj celkovú výšku náhrad za príslušné obdobie.
5.   Pravidlá náhrady nákladov vyplývajúcich z povinností služby vo verejnom záujme sú vymedzené v metóde, ktorú prijal [regulačný úrad] na účely transparentného rozdelenia týchto nákladov medzi všetkých koncových odberateľov, vrátane dovozcov elektrickej energie pripojených do elektrickej siete, prevádzkovateľa prenosovej sústavy a prevádzkovateľov distribučných sústav elektrickej energie, a/alebo sú tieto pravidlá vymedzené iným spôsobom stanoveným zákonom.“
§ 36 tohto zákona vo svojich odsekoch 1 a 3 stanovuje:
„1.   Ceny, ktoré sú predmetom regulácie, určujú energetické podniky v súlade s požiadavkami tohto zákona a nariadení uvedených v odseku 3. Pokyny [regulačného úradu] týkajúce sa tvorby cien sú pre energetické podniky záväzné.
…
3.   Metódy regulácie cien, pravidlá týkajúce sa ich tvorby, určovania alebo zmeny, pravidlá predkladania informácií, navrhovania cien a schvaľovania taríf… sú stanovené v nariadeniach prijatých [regulačným úradom] a týkajúcich sa elektrickej energie, tepelnej energie a zemného plynu.“
Podľa § 69 uvedeného zákona:
„Energetické podniky sú povinné vykonávať svoju činnosť vo verejnom záujme, v záujme individuálnych odberateľov a v súlade s požiadavkami podľa tohto zákona a ďalších normatívnych aktov tým, že zaistia bezpečnosť dodávky, vrátane ochrany lokalít, ktoré predstavujú strategickú infraštruktúru v odvetví energetiky, nepretržitú dodávku a kvalitu elektrickej energie, tepelnej energie a zemného plynu,…“
§ 70 toho istého zákona stanovuje:
„1.   Minister energetiky môže energetickým podnikom uložiť dodatočné povinnosti služby vo verejnom záujme.
2.   Dodatočné povinnosti uvedené v odseku 1 sa uložia, ak sa týkajú:
(1)
nepretržitej povahy zásobovania elektrickou energiou, tepelnou energiou a zemným plynom;
…
3.   Dodatočné povinnosti uvedené v odseku 1 sa uložia prostredníctvom vyhlášky, v ktorej sa uvedú:
(1)
osoba, ktorej sa ukladá povinnosť;
(2)
obsah povinnosti;
(3)
lehota a podmienky na splnenie povinnosti;
(4)
ďalšie podmienky.
4.   Dodatočné náklady, ktoré znášajú energetické podniky podľa odseku 3, sa považujú za náklady uvedené v § 35.“
Nariadenie č. 2/2013
Na základe § 36 ods. 3 zákona o energetike bolo prijaté naredba n
o
2 za regulirane na cenite na prirodnia gaz (nariadenie č. 2 o regulácii cien zemného plynu) z 19. marca 2013 (DV č. 33 z 5. apríla 2013), ktoré bolo v znení uplatniteľnom na spor vo veci samej naposledy zmenené a doplnené nariadením uverejneným v DV č. 105 z 30. decembra 2016 (ďalej len „nariadenie č. 2/2013“).
§ 1 bod 2 nariadenia č. 2/2013 uvádza, že toto nariadenie stanovuje „spôsob náhrady nákladov energetických podnikov, ktoré vyplývajú z povinností služby vo verejnom záujme, ktoré im ukladá zákon o energetike“.
§ 11 uvedeného nariadenia stanovuje:
„1.   Náklady, ktoré uznal [regulačný úrad] a ktoré vznikli energetickým podnikom z dôvodu povinností služby vo verejnom záujme, ktoré sú im uložené, sa nahrádzajú nediskriminačným a transparentným spôsobom prostredníctvom cien platených všetkými odberateľmi.
2.   Celková výška nákladov, ktoré uznal [regulačný úrad] a ktoré súvisia s povinnosťami služby vo verejnom záujme, sa zahrnie do potrebného ročného príjmu prenosového podniku.
3.   Náklady uvedené v odseku 2 nahradí každý spotrebiteľ zemného plynu vo forme časti ceny za dodávku v závislosti od ich meranej spotreby, pričom tieto náklady sa identifikujú ako fakturačná položka, ktorá je odlišná od ceny za prepravu plynu v prenosovej sieti, t. j. ceny stanovenej alebo určenej podľa metódy uvedenej v § 2 bode 3.
4.   Pravidlá náhrady nákladov, ktoré vznikli dotknutým energetickým podnikom v dôsledku povinností služby vo verejnom záujme, ktoré im boli uložené, ako aj mechanizmus, prostredníctvom ktorého sa tieto náklady vrátia energetickým podnikom, ktoré ich vynaložili, sa stanovia v metodike prijatej [regulačným úradom].“
§ 11a toho istého nariadenia znie:
„1.   Ak sa viac ako jednému energetickému podniku ukladá povinnosť služby vo verejnom záujme, náklady vyplývajúce z tejto povinnosti sa dotknutým energetickým podnikom nahradia pomerne k časti povinnosti, ktorá im bola uložená, a to prostredníctvom cien platených ich odberateľmi.
2.   V prípadoch uvedených v odseku 1 sú náklady, ktoré uznal [regulačný úrad], identifikované ako fakturačná položka, ktorá je odlišná od ceny stanovenej dotknutým energetickým podnikom, pričom ich tomuto podniku nahrádzajú jeho koncoví odberatelia a/alebo dodávatelia zemného plynu, s ktorými uzavrel zmluvu o dodávke, a to v závislosti od ich meranej spotreby.
3.   Samostatná fakturačná položka uvedená v odseku 2 sa určí na základe odôvodneného odhadu nákladov vyplývajúcich z povinnosti služby vo verejnom záujme za daný rok, ako aj predpokladaných množstiev zemného plynu objednaných na ten istý rok.
4.   Ak má energetický podnik viac ako jedno tarifné obdobie počas roka uvedeného v odseku 3, samostatná fakturačná položka uvedená v odseku 2 sa upraví za každé tarifné obdobie, a to na základe rozdielu medzi odhadovanými nákladmi a skutočnými nákladmi vynaloženými počas predchádzajúceho tarifného obdobia z dôvodu povinnosti služby vo verejnom záujme.“
Metóda týkajúca sa cien Bulgartransgaz
Metóda určenia cien za prístup a prepravu zemného plynu v sieťach, ktoré sú vlastníctvom spoločnosti „Bulgartransgaz“ EAD, v znení uplatniteľnom na spor vo veci samej (DV č. 76 z 30. septembra 2016) (ďalej len „metóda týkajúca sa cien Bulgartransgaz“), vo svojom § 17 spresňuje:
„1.   Náklady, ktoré sú priamo pripísateľné za príslušný rok regulačného obdobia, sa stanovujú každoročne a zahŕňajú tieto položky:
(1)
náklady na plnenie povinností služby vo verejnom záujme, vrátane tých, ktoré sa týkajú bezpečnosti dodávok, a na plnenie povinností uložených prevádzkovateľovi podľa núdzového plánu schváleného vyhláškou ministra energetiky v súlade s nariadením [č. 994/2010];
…“
§ 25 metódy týkajúcej sa cien Bulgartransgaz vo svojom odseku 3 stanovuje, že „cena za prepravu môže zahŕňať náklady vyplývajúce z uloženia povinností služby vo verejnom záujme“ a že „tieto náklady sú identifikované ako samostatná položka, ktorá je súčasťou ceny“.
Spor vo veci samej a prejudiciálne otázky
Bulgartransgaz je prevádzkovateľom kombinovanej plynárenskej sústavy a v tomto postavení spravuje na bulharskom území vnútroštátnu prepravnú sieť zemného plynu, prostredníctvom ktorej sa tento plyn prepravuje do distribučných sietí a k určitým odberateľom mimo domácností. Spravuje tiež podzemný zásobník plynu nachádzajúci sa v Čirene (Bulharsko), ktorého hlavným účelom je zaistiť bezpečnosť dodávky zemného plynu a kompenzovať sezónne výkyvy v spotrebe.
„Bulgargaz“ EAD je verejným dodávateľom plynu na bulharskom území, ktorý uskutočňuje dodávky za ceny regulované regulačným úradom. V roku 2016 mal 98 % podiel na trhu s predajom zemného plynu v Bulharsku.
Distribučné spoločnosti vykonávajú činnosti spočívajúce v distribúcii zemného plynu a dodávke zemného plynu koncovým dodávateľom. V roku 2016 bolo na bulharskom území schválených 24 podnikov a celkový počet ich odberateľov bol 87274, z čoho 80705 odberateľov v domácnosti, t. j. 92 %, a 6569 odberateľov, ktorí boli podnikateľmi, t. j. 8 %.
Overgas, ktorú zásobuje Bulgargaz, uskutočňuje dodávky pre 66 % všetkých odberateľov zemného plynu v Bulharsku. Táto spoločnosť spochybňuje v konaní pred Vărchoven administrativen săd (Najvyšší správny súd, Bulharsko), vnútroštátnym súdom, ktorý podal návrh na začatie prejudiciálneho konania, zákonnosť § 1 bodu 2, ako aj § 11 a 11a nariadenia č. 2/2013, na základe ktorých v druhom štvrťroku 2017 Bulgargaz zvýšila cenu zemného plynu o 2,40 bulharských levov (BGN) (približne 1,22 eura) za1000 m
, čo viedlo k tomu, že za mesiace apríl a máj 2017 bola vykonaná dodatočná fakturácia v sume 85980 BGN (približne 43960 eur), pričom táto fakturačná položka bola 1. júla 2017 zvýšená na 2,42 BGN (približne 1,23 eura) za 1000 m
.
Bălgarska gazova asocijacija na tom istom súde spochybňuje zákonnosť tých istých ustanovení z dôvodu, že porušujú pravidlá správneho konania, ako aj uplatniteľné hmotné právo a porušujú všeobecný záujem, keďže viedli k podstatnému zvýšeniu ceny zemného plynu.
Regulačný úrad, ktorý prijal napadnuté ustanovenia, po prvé tvrdí, že pri vypracovaní svojich aktov je oslobodený od povinnosti dodržiavať určité procesné požiadavky, ktorými sa riadi prijímanie normatívnych aktov. Po druh uvádza, že § 69 zákona o energetike stanovuje, že povinnosti služby vo verejnom záujme môžu byť uložené energetickým podnikom v odvetví zemného plynu, a že má právomoc stanoviť kategórie cenových zložiek, ako aj kategórie nákladov verejného dodávateľa, ktoré sa majú tomuto dodávateľovi nahradiť.
V tejto súvislosti spresňuje, že s cieľom zmierniť hrozbu pre bezpečnosť dodávky zemného plynu, ktorá existuje v Bulharsku, akčný plán v prípade núdzových situácií, ktorý schválil minister energetiky v súlade s nariadením č. 994/2010, na jednej strane stanovuje, že Bulgartransgaz uskladňuje určité množstvá zemného plynu v zásobníku v Čirene, pričom táto rezerva je určená na zabezpečenie nepretržitej dodávky a Bulgartransgaz ju bude čerpať len v prípade prerušenia dodávky. Podľa tohto úradu tento plán na druhej strane stanovuje, že podniky v odvetví zemného plynu, medzi ktoré patrí Bulgargaz, sú tiež povinné v tomto zásobníku uskladňovať na začiatku zimnej sezóny určité množstvá zemného plynu s cieľom vykryť sezónne nedostatky, pričom tieto rezervy sa používajú počas zimnej sezóny s cieľom kompenzovať prerušovanú spotrebu.
Regulačný úrad uvádza, že uvedený plán okrem iného stanovuje, že náklady vyplývajúce z týchto povinností sú v prípade prvej z nich pokryté cenami za prístup a prepravu zemného plynu v sieťach v súlade s § 35 zákona o energetike, pričom podmienky a pravidlá určenia týchto cien sa riadia metódou týkajúcou sa cien Bulgartransgaz. Dodáva, že pokiaľ ide o druhú z týchto povinností, náklady sú pokryté prostredníctvom cien za služby, na ktoré sa vzťahuje koncesia, takisto v súlade s § 35 zákona o energetike, na základe ktorého bolo prijaté nariadenie č. 2/2013.
Prokuratura na Republika Bălgarija (Prokuratúra Bulharskej republiky) sa domnieva, že bulharská právna úprava nechráni spotrebiteľov účinne. Napadnuté ustanovenia nariadenia č. 2/2013 sú podľa nej v rozpore so zásadami správneho konania, najmä zásadou proporcionality, a umožňujú podnikom v odvetví energetiky stanoviť ceny, ktoré nie sú primerané poskytovaným službám.
Vnútroštátny súd odkazuje na rozsudky z 20. apríla 2010, Federutility a i. (
C‑265/08
,
EU:C:2010:205
); z 10. septembra 2015, Komisia/Poľsko (
C‑36/14
, neuverejnený,
EU:C:2015:570
), ako aj zo 7. septembra 2016, ANODE (
C‑121/15
,
EU:C:2016:637
), a uvádza, že si kladie otázku týkajúcu sa obmedzení, ktoré právo Únie stanovuje v súvislosti s možnosťou členských štátov zasahovať do tvorby cien za dodávky zemného plynu. Hoci podľa vnútroštátneho súdu z týchto rozsudkov vyplýva, že takýto zásah, pokiaľ ide o dodávku koncovým spotrebiteľom, môže byť prípustný v rámci smernice 2009/73 s výhradou dodržania určitých podmienok, táto judikatúra neumožňuje odstrániť pochybnosti vnútroštátneho súdu. Konkrétne sa uvedené rozsudky nezaoberali otázkou zložky ceny tvorenej nákladmi na povinnosti služby vo verejnom záujme, ktoré sú uložené energetickým podnikom, pričom smernica 2009/73 neuvádza, kto túto záťaž nesie.
Vzhľadom na článok 3 ods. 1 a 2 smernice 2009/73 sa vnútroštátny súd domnieva, že mechanizmus identifikácie podnikov, ktorým sa ukladajú povinnosti služby vo verejnom záujme alebo povinnosti znášať náklady na takúto službu, by nemal oslobodiť žiadny podnik v sektore zemného plynu ani verejného dodávateľa alebo prevádzkovateľa kombinovanej siete.
Navyše sa tento súd pýta, či je zásada proporcionality dodržaná, ak ekonomickú záťaž vyplývajúcu z takýchto povinností znášajú koncoví odberatelia, medzi ktorými sa nerobí žiadny rozdiel a ktorí nie sú vo väčšine prípadoch energetickými podnikmi. V tejto súvislosti dodáva, že bulharské právo časovo neobmedzuje povinnosť verejného dodávateľa dodávať zemný plyn za regulované tarify ani povinnosť koncových odberateľov znášať ekonomickú záťaž vyplývajúcu z povinností služby vo verejnom záujme uložených energetickým podnikom. Vyvstáva tiež otázka, ktoré náklady spojené s týmito povinnosťami služby vo verejnom záujme môžu byť zohľadnené pri určení regulovaných taríf.
Uvedený súd dodáva, že proti rozhodnutiam regulačného úradu, ktorými sa pre každé obdobie určujú množstvá plynu, ktoré sa majú uskladňovať v zásobníku v Čirene, nemôžu koncoví odberatelia podať nijaký opravný prostriedok, pokiaľ neexistuje priamy a skutočný legitímny záujem, a že títo odberatelia nemôžu ani spochybniť cenu za plnenie predmetnej povinnosti týkajúcej sa uskladnenia, tak ako ju určuje tento úrad. Pýta sa teda, či sú práva spotrebiteľov chránené na úrovni požadovanej smernicou 2009/73.
Okrem toho sa ten istý súd pýta na oslobodenie stanovené v odseku 5 prechodných a záverečných ustanovení zákona o normatívnych aktoch, ktoré sa priznáva regulačnému úradu. Vzhľadom na požiadavku smernice 2009/73, ktorá smeruje k tomu, aby boli povinnosti súvisiace so službou vo verejnom záujme jasne definované, transparentné, nediskriminačné, overiteľné a aby plynárenským podnikom Únie zaručovali rovnosť prístupu k spotrebiteľom v jednotlivých štátoch, sa mu zdá nevyhnutné, aby vnútroštátne ustanovenia zavádzajúce takéto povinnosti obsahovali podrobné odôvodnenie.
Za týchto podmienok Vărchoven administrativen săd (Najvyšší správny súd) rozhodol prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru tieto prejudiciálne otázky:
„1.
Je podľa článkov 36 a 38 [Charty], ako aj podľa článku 3 smernice [2009/73] prípustné vnútroštátne opatrenie, o aké ide v prejednávanej veci, stanovené v § 35 zákona o energetike a podrobnejšie upravené v § 11 [nariadenia č. 2/2013], podľa ktorého majú celú finančnú záťaž, ktorá je spojená s povinnosťami služby vo verejnom záujme uloženými energetickým podnikom, niesť odberatelia, s prihliadnutím na to, že:
a)
ekonomickú záťaž vyplývajúcu z povinností služby vo verejnom záujme nenesú všetky energetické podniky;
b)
náklady na povinnosti služby vo verejnom záujme znášajú predovšetkým koncoví odberatelia, ktorí ich nemôžu napadnúť, hoci odoberajú zemný plyn za neregulované ceny od koncových dodávateľov;
c)
ekonomická záťaž vyplývajúca z plnenia povinností služby vo verejnom záujme, ktorú znášajú rozličné kategórie odberateľov, nie je diferencovaná;
d)
uplatňovanie tohto opatrenia nie je časovo obmedzené;
e)
hodnota povinností služby vo verejnom záujme sa vypočítava na základe metódy odpočtu nákladov podľa prognostického modelu.
2.
Je podľa článku 3 smernice [2009/73] s prihliadnutím na jej odôvodnenia 44, 47 až 49 prípustný vnútroštátny právny predpis, akým je § 5 prechodných a záverečných ustanovení zákona o normatívnych aktoch, podľa ktorého je [regulačný úrad] oslobodený od povinností stanovených v § 26 až 28 toho istého zákona, a najmä od povinnosti dodržať pri vypracovávaní návrhu normatívneho aktu s nižšou právnou silou zásady nevyhnutnosti, odôvodnenosti, predvídateľnosti, transparentnosti, koherentnosti, subsidiarity, proporcionality a stability, uskutočniť verejnú konzultáciu s občanmi a právnickými osobami, vopred zverejniť tento návrh spolu s odôvodnením a uviesť odôvodnenia, ktoré sa týkajú aj zlučiteľnosti s právom Únie?“
O prejudiciálnych otázkach
O prvej otázke
O prípustnosti
Vzhľadom na to, že regulačný úrad spochybňuje prípustnosť prvej otázky z dôvodu, že ak by sa zohľadnila právna a skutková situácia, ktorá je v súlade so skutočnosťou, ktorá sa v nej neodráža, odpoveď na túto otázku by jasne vyplývala z judikatúry, treba na jednej strane pripomenúť, že pri otázkach týkajúcich sa výkladu práva Únie a položených vnútroštátnym súdom v rámci právnej úpravy a skutkových okolností, ktoré tento súd vymedzí na vlastnú zodpovednosť a ktorých správnosť Súdnemu dvoru neprináleží preverovať, platí prezumpcia relevantnosti (rozsudok zo 6. októbra 2015, Târșia,
C‑69/14
,
EU:C:2015:662
, bod
a citovaná judikatúra).
V rámci systému súdnej spolupráce, ktorý je stanovený v článku 267 ZFEÚ, predovšetkým neprináleží Súdnemu dvoru overovať alebo spochybňovať správnosť výkladu vnútroštátneho práva poskytnutého vnútroštátnym súdom, pretože takýto výklad patrí výlučne do právomoci vnútroštátneho súdu. Súdny dvor, na ktorý sa vnútroštátny súd obrátil s návrhom na začatie prejudiciálneho konania, tak musí zohľadniť výklad vnútroštátneho práva, ktorý mu bol predložený týmto súdom (rozsudky z 11. septembra 2014, Essent Belgium,
C‑204/12 až C‑208/12
,
EU:C:2014:2192
, bod
a citovaná judikatúra, ako aj zo 6. októbra 2015, Târşia,
C‑69/14
,
EU:C:2015:662
, bod
a citovaná judikatúra).
Súdny dvor môže odmietnuť rozhodnúť o prejudiciálnej otázke položenej vnútroštátnym súdom len vtedy, ak je zjavné, že požadovaný výklad práva Únie nemá nijakú súvislosť s existenciou alebo predmetom sporu vo veci samej, pokiaľ ide o hypotetický problém, alebo ak Súdny dvor nedisponuje skutkovými ani právnymi okolnosťami potrebnými na užitočnú odpoveď na otázky, ktoré mu boli položené (rozsudky z 11. septembra 2014, Essent Belgium,
C‑204/12 až C‑208/12
,
EU:C:2014:2192
, bod
a citovaná judikatúra, ako aj zo 6. októbra 2015, Târşia,
C‑69/14
,
EU:C:2015:662
, bod
a citovaná judikatúra).
Na druhej strane nie je napokon nijako zakázané, aby vnútroštátny súd položil Súdnemu dvoru prejudiciálnu otázku, ktorej zodpovedanie podľa názoru účastníkov konania vo veci samej nevyvoláva nijaké dôvodné pochybnosti. Aj za predpokladu, že by išlo o taký prípad, sa táto otázka teda nestáva neprípustnou (rozsudok z 1. decembra 2011, Painer,
C‑145/10
,
EU:C:2011:798
, body
a
, ako aj citovaná judikatúra).
V prejednávanej veci prvá otázka vykazuje zjavný vzťah s predmetom sporu vo veci samej, keďže touto otázkou sa vnútroštátny súd snaží zistiť, či vnútroštátne ustanovenia, ktorých zákonnosť je pred ním napadnutá, sú zlučiteľné s povinnosťami, ktoré článok 3 smernice 2009/73 v spojení s článkami 36 a 38 Charty ukladá členským štátom v odvetví zemného plynu, a nezdá sa, že by problém, ktorý nastoľuje, bol hypotetický. Okrem toho tento súd na tento účel uviedol dostatok právnych a skutkových okolností, aby Súdny dvor mohol na túto otázku užitočne odpovedať. Navyše aj za predpokladu, že by predstavenie uplatniteľného vnútroštátneho práva vnútroštátnym súdom bolo nesprávne, nemôže to viesť k záveru, že uvedená otázka je neprípustná.
Z uvedeného vyplýva, že prvá otázka je prípustná.
O veci samej
Na úvod treba uviesť, že pokiaľ ide o smernicu 2009/73, vnútroštátny súd sa svojou prvou otázkou pýta na výklad celého jej článku 3. Spor vo veci samej sa však v podstate týka toho, či vnútroštátna právna úprava, ktorá stanovuje, že náklady vynaložené plynárenskými podnikmi z dôvodu povinností služby vo verejnom záujme, ktoré im boli uložené, im nahrádzajú ich odberatelia, je v súlade s touto smernicou. Preto je na vyriešenie tohto sporu potrebný len výklad odsekov 1 až 3 tohto článku.
Treba tiež poznamenať, že z odôvodnenia návrhu na začatie prejudiciálneho konania vyplýva, že vo veci samej je sporná tak požiadavka prenesenia nákladov spojených s povinnosťou týkajúcou sa uskladňovania zemného plynu, ktorá bola uložená spoločnosti Bulgartransgaz s cieľom zaistiť bezpečnosť dodávok zemného plynu v Bulharsku, ako aj požiadavka prenesenia nákladov spojených s povinnosťami týkajúcimi sa uskladňovania zemného plynu, ktoré boli uložené plynárenským podnikom s cieľom zabezpečiť pravidelnosť dodávky zemného plynu počas zimnej sezóny. Z rozhodnutia vnútroštátneho súdu totiž vyplýva, že spor vo veci samej sa týka nielen zákonnosti § 11 nariadenia č. 2/2013, ale aj zákonnosti § 11a tohto nariadenia, ktorý sa týka povinností služby vo verejnom záujme „uložených viac ako jednému energetickému podniku“.
V každom prípade, keďže však z tohto rozhodnutia tiež vyplýva, že zásady uplatniteľné na určenie týchto nákladov a pravidlá ich prenesenia sú analogické, tieto dva druhy povinností možno na účely sporu vo veci samej použiť pri jednej a tej istej analýze.
Za týchto podmienok treba pochopiť, že svojou prvou otázkou sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či sa článok 3 ods. 1 až 3 smernice 2009/73 v spojení s článkami 36 a 38 Charty má vykladať v tom zmysle, že bráni právnej úprave členského štátu, ktorá stanovuje, že náklady vyplývajúce z povinností uskladňovania zemného plynu, ktoré sú uložené plynárenským podnikom s cieľom zaistiť bezpečnosť a pravidelnosť dodávky zemného plynu v tomto členskom štáte, znášajú v celom rozsahu odberatelia týchto podnikov, ktorí môžu byť jednotlivcami.
Podľa článku 3 ods. 1 smernice 2009/73 členské štáty na základe svojej inštitucionálnej organizácie a s náležitým zreteľom na zásadu subsidiarity zabezpečujú, aby bez toho, aby bol dotknutý odsek 2 tohto článku, plynárenské podniky fungovali v súlade so zásadami tejto smernice s cieľom dosiahnuť konkurencieschopný, bezpečný a vzhľadom na životné prostredie udržateľný trh so zemným plynom, a aby tieto podniky neboli diskriminované z hľadiska ich práv alebo povinností.
Článok 3 ods. 2 uvedenej smernice stanovuje, že so zreteľom na príslušné ustanovenia Zmluvy o FEÚ, najmä na jej článok 106, členské štáty môžu podnikom fungujúcim v plynárenskom odvetví z hľadiska všeobecného hospodárskeho záujmu uložiť povinnosti služby vo verejnom záujme, ktoré sa môžu vzťahovať na bezpečnosť vrátane bezpečnosti a pravidelnosti dodávky. V tomto ustanovení je spresnené, že tieto povinnosti musia byť jasne definované, transparentné, nediskriminačné, overiteľné a plynárenským podnikom Únie musia zaručovať rovnosť prístupu k spotrebiteľom v jednotlivých štátoch. Navyše najmä v oblasti bezpečnosti dodávky a riadenia na strane dopytu môžu členské štáty zavádzať dlhodobé plánovanie, pričom zohľadnia skutočnosť, že o prístup do siete sa môžu usilovať tretie strany.
Uvedený článok 3 okrem iného vo svojom odseku 3 stanovuje, že členské štáty najmä prijmú náležité opatrenia na ochranu koncových odberateľov a zabezpečia, aby existovali dostatočné záruky na ochranu zraniteľných odberateľov, pričom zabezpečujú vysoký stupeň ochrany spotrebiteľov.
V tomto prípade vo veci samej nejde ani o to, či sa povinnosti uskladňovania uložené plynárenským podnikom majú kvalifikovať ako „povinnosti služby vo verejnom záujme“ v zmysle článku 3 ods. 2 smernice 2009/73, ani o to, či sú tieto povinnosti uskladňovania v súlade s podmienkami stanovenými týmto ustanovením. Spor vo veci samej sa totiž týka vnútroštátnej právnej úpravy, podľa ktorej sa náklady, ktoré znášajú plynárenské podniky z dôvodu uvedených povinností, musia premietnuť do cien, ktoré tieto podniky účtujú svojim odberateľom. Tento spor sa tak týka súladu vnútroštátnej právnej úpravy, ktorá v podstate spočíva v zásahu štátu do ceny zemného plynu, či už ide o cenu jeho prepravy alebo o cenu jeho dodávky, s touto smernicou.
Je teda potrebné pripomenúť, že hoci zásah štátu do stanovenia ceny za dodávku zemného plynu predstavuje prekážku pre dosiahnutie konkurenčného trhu so zemným plynom, tento zásah môže byť prípustný v rámci smernice 2009/73 v prípade, že sú splnené tri podmienky. Po prvé uvedený zásah musí sledovať cieľ, ktorým je všeobecný hospodársky záujem, po druhé musí dodržať zásadu proporcionality a po tretie povinnosti služby vo verejnom záujme, ktoré stanovuje, musia byť jasne definované, transparentné, nediskriminačné a overiteľné, a musia zaručiť rovnosť prístupu plynárenských podnikov Únie k spotrebiteľom (pozri v tomto zmysle rozsudok zo 7. septembra 2016, ANODE,
C‑121/15
,
EU:C:2016:637
, bod
a citovanú judikatúru).
V prvom rade, pokiaľ ide o podmienku týkajúcu sa sledovania všeobecného hospodárskeho záujmu, treba konštatovať, že smernica 2009/73 neuvádza definíciu tejto podmienky. Odkaz tak na túto podmienku, ako aj na článok 106 ZFEÚ, ktorý sa týka podnikov poverených poskytovaním služieb všeobecného hospodárskeho záujmu, nachádzajúci sa v článku 3 ods. 2 tejto smernice však znamená, že tá istá podmienka sa má vykladať v zmysle tohto ustanovenia Zmluvy (rozsudok zo 7. septembra 2016, ANODE,
C‑121/15
,
EU:C:2016:637
, bod
a citovaná judikatúra).
Pri výklade podmienky týkajúcej sa sledovania všeobecného hospodárskeho záujmu treba okrem iného zohľadniť článok 14 ZFEÚ, protokol (č. 26) o službách vo verejnom záujme, pripojený k Zmluve o EÚ, v znení vyplývajúcom z Lisabonskej zmluvy, a k Zmluve o FEÚ, ktorý výslovne uznáva podstatnú úlohu a širokú diskrečnú právomoc orgánov členských štátov pri poskytovaní, vykonávaní a organizácii služieb všeobecného hospodárskeho záujmu, ako aj Chartu a najmä jej článok 36 týkajúci sa prístupu k službám všeobecného hospodárskeho záujmu (pozri v tomto zmysle rozsudok zo 7. septembra 2016, ANODE,
C‑121/15
,
EU:C:2016:637
, body
a
).
Pokiaľ ide osobitne o odvetvie zemného plynu, z druhej vety odôvodnenia 47 smernice 2009/73 vyplýva, že povinnosti služby vo verejnom záujme by mali byť definované na vnútroštátnej úrovni s prihliadnutím na vnútroštátne okolnosti, pričom však členské štáty musia dodržať právo Únie.
Práve z tohto hľadiska je cieľom článku 106 ods. 2 ZFEÚ skĺbiť záujem členských štátov na používaní určitých podnikov ako nástrojov hospodárskej alebo sociálnej politiky so záujmom Únie na dodržiavaní pravidiel hospodárskej súťaže a ochrane jednoty vnútorného trhu (rozsudok zo 7. septembra 2016, ANODE,
C‑121/15
,
EU:C:2016:637
, bod
a citovaná judikatúra).
Členské štáty tak majú právo, pokiaľ dodržiavajú právo Únie, určiť rozsah a organizáciu svojich služieb všeobecného hospodárskeho záujmu a môžu najmä zohľadňovať ciele vlastné ich vnútroštátnej politike (rozsudok zo 7. septembra 2016, ANODE,
C‑121/15
,
EU:C:2016:637
, bod
a citovaná judikatúra).
V tejto súvislosti Súdny dvor uviedol, že v rámci posúdenia, ktoré musia vykonať členské štáty podľa smernice 2009/73 na určenie toho, či vo všeobecnom hospodárskom záujme treba uložiť podnikom pôsobiacim v odvetví plynu povinnosti služby vo verejnom záujme, prináleží členským štátom skĺbiť cieľ liberalizácie a ostatné ciele sledované touto smernicou (rozsudok zo 7. septembra 2016, ANODE,
C‑121/15
,
EU:C:2016:637
, bod
a citovaná judikatúra).
Právo Únie a najmä článok 3 ods. 2 smernice 2009/73, vnímaný vo svetle článkov 14 a 106 ZFEÚ, tak umožňuje členským štátom posúdiť, či vo všeobecnom hospodárskom záujme treba uložiť podnikom pôsobiacim v odvetví plynu povinnosti služby vo verejnom záujme týkajúce sa ceny zemného plynu, aby sa zaručila najmä bezpečnosť a pravidelnosť dodávok, pokiaľ sú splnené všetky ostatné podmienky, ktoré táto smernica stanovuje (pozri v tomto zmysle rozsudok zo 7. septembra 2016, ANODE,
C‑121/15
,
EU:C:2016:637
, bod
).
V prejednávanej veci z rozhodnutia vnútroštátneho súdu vyplýva, že požiadavka prenesenia nákladov, o ktorú ide vo veci samej, sa týka nákladov vyplývajúcich z povinností uskladňovania uložených plynárenským podnikom s cieľom zaistiť bezpečnosť a pravidelnosť dodávky zemného plynu na bulharskom území, čo sú dva ciele, ktoré sú výslovne uvedené v článku 3 ods. 2 smernice 2009/73 ako ciele všeobecného hospodárskeho záujmu odôvodňujúce, že členské štáty ukladajú povinností služby vo verejnom záujme v zmysle tohto ustanovenia.
Vnútroštátna právna úprava, ktorá stanovuje, že náklady plynárenských podnikov vyplývajúce z takýchto povinností služby vo verejnom záujme musia tieto podniky premietnuť do cien, ktoré účtujú svojim odberateľom, pritom sleduje aj tieto ciele všeobecného hospodárskeho záujmu, keďže tým, že jej cieľom je zabezpečiť, aby pre uvedené podniky boli tieto povinnosti z hľadiska nákladov neutrálne, prispieva ku skutočnému plneniu uvedených povinností tými istými podnikmi. Vnútroštátnemu súdu však prináleží, aby to overil s prihliadnutím na skutočnosť, že Súdny dvor už rozhodol, že nie je vylúčené, že vnútroštátna právna úprava obsahujúca povinnosť dodať zemný plyn za určenú cenu môže byť považovaná za spôsobilú zabezpečiť dosiahnutie takýchto cieľov (pozri v tomto zmysle rozsudok zo 7. septembra 2016, ANODE,
C‑121/15
,
EU:C:2016:637
, bod
).
V druhom rade, pokiaľ ide o podmienku týkajúcu sa dodržania zásady proporcionality, zo samotného znenia článku 106 ZFEÚ vyplýva, že povinnosti služby vo verejnom záujme, ktoré článok 3 ods. 2 smernice 2009/73 umožňuje uložiť podnikom, musia rešpektovať túto zásadu a že práve preto tieto povinnosti môžu narúšať voľné určovanie cien za dodávky zemného plynu po 1. júli 2007 iba v rozsahu nevyhnutnom na dosiahnutie cieľa všeobecného hospodárskeho záujmu, ktorý sledujú (pozri v tomto zmysle rozsudok zo 7. septembra 2016, ANODE,
C‑121/15
,
EU:C:2016:637
, bod
a citovanú judikatúru).
Hoci vnútroštátnemu súdu prináleží v rámci sporu vo veci samej posúdiť, či táto požiadavka proporcionality je splnená, Súdnemu dvoru prináleží poskytnúť uvedenému súdu na základe dostupných podkladov všetky informácie, ktoré sú z hľadiska práva Únie na tento účel potrebné (pozri analogicky rozsudok zo 7. septembra 2016, ANODE,
C‑121/15
,
EU:C:2016:637
, bod
a citovanú judikatúru).
Po prvé dodržanie zásady proporcionality tak znamená, že predmetné opatrenie je schopné zabezpečiť dosiahnutie sledovaného cieľa všeobecného hospodárskeho záujmu (rozsudok zo 7. septembra 2016, ANODE,
C‑121/15
,
EU:C:2016:637
, bod
a citovaná judikatúra).
V tejto súvislosti sa zdá, že žiadna skutočnosť nachádzajúca sa v spise, ktorý má Súdny dvor k dispozícii, nenaznačuje, že by táto podmienka nebola v prejednávanej veci splnená. Ako už bolo konštatované v bode 65 tohto rozsudku, cieľom toho, že náklady, ktoré vznikli plynárenským podnikom z dôvodu povinností uskladňovania, ktoré im boli uložené s cieľom zaistiť bezpečnosť a pravidelnosť dodávky zemného plynu, majú byť týmto podnikom nahradené, je zabezpečiť ekonomickú neutralitu týchto povinností vo vzťahu k uvedeným podnikom. Zdá sa teda, že takáto požiadavka prenesenia nákladov môže zaručiť dosiahnutie sledovaných cieľov, čo však prináleží overiť vnútroštátnemu súdu.
Po druhé na účely dodržania zásady proporcionality musí byť zásah štátu do cien obmedzený na to, čo je striktne nevyhnutné na dosiahnutie sledovaného cieľa, čo zahŕňa pravidelné preskúmavanie nevyhnutnosti opatrenia (pozri v tomto zmysle rozsudok zo 7. septembra 2016, ANODE,
C‑121/15
,
EU:C:2016:637
, bod
a citovanú judikatúru).
V prejednávanej veci prináleží vnútroštátnemu súdu, aby vzhľadom na presné informácie, ktoré má k dispozícii, posúdil, či vnútroštátna právna úprava spĺňa túto podmienku. V tomto rámci je potrebné, aby vnútroštátny súd preskúmal, či a v akom rozsahu podlieha správny orgán na základe uplatniteľného vnútroštátneho práva povinnosti vykonávať v pravidelných a dostatočne blízkych obdobiach pravidelné preskúmanie nevyhnutnosti a podmienok svojho zásahu v závislosti od vývoja odvetvia plynu, pričom treba spresniť, že v rámci tohto posúdenia mu prináleží zohľadniť ustanovenia nariadenia č. 994/2010, ktoré sa uplatňovalo v čase skutkových okolností vo veci samej a ktoré je v súčasnosti nahradené nariadením 2017/1938, upravujúce najmä vypracovanie preventívneho akčného plánu a núdzového plánu každým členským štátom s cieľom zaistiť bezpečnosť dodávky plynu na vnútroštátnej úrovni.
Po tretie spôsob vykonaného zásahu nemôže ísť nad rámec toho, čo je nevyhnutné na dosiahnutie sledovaného cieľa všeobecného hospodárskeho záujmu (rozsudok zo 7. septembra 2016, ANODE,
C‑121/15
,
EU:C:2016:637
, bod
a citovaná judikatúra).
V tejto súvislosti vnútroštátny súd neuvádza žiadnu skutočnosť na posúdenie toho, či výpočet nákladov prenesených na odberateľov spĺňa túto podmienku, okrem údaja uvedeného v znení jeho prvej otázky, podľa ktorého „hodnota povinností služby vo verejnom záujme sa vypočítava na základe metódy odpočtu nákladov podľa prognostického modelu“.
V tomto kontexte prináleží vnútroštátnemu súdu, aby posúdil, či taká metóda výpočtu nákladov, akú stanovuje vnútroštátna právna úprava, nevedie k nadmernej náhrade nákladov vynaložených dotknutými podnikmi z dôvodu povinností uskladňovania, ktoré sú im uložené, a či metóda použitá regulačným úradom na účely výpočtu nákladov vyplývajúcich z týchto povinností, ktorých určenie patrí do právomoci vnútroštátnych orgánov, zohľadňuje objektívne a nediskriminačné kritériá.
Po štvrté dodržiavanie zásady proporcionality musí byť takisto posúdené z hľadiska osobnej pôsobnosti dotknutého opatrenia a presnejšie z hľadiska tých, ktorí z opatrenia majú prospech. V tejto súvislosti Súdny dvor už uviedol, že treba preskúmať, v akom rozsahu majú z predmetného zásahu štátu prospech jednotlivci a podniky ako koncoví spotrebitelia plynu (rozsudok zo 7. septembra 2016, ANODE,
C‑121/15
,
EU:C:2016:637
, body
a
, ako aj citovaná judikatúra).
Dodržiavanie tejto zásady však nebráni tomu, aby sa povinnosti služby vo verejnom záujme, o ktorých môžu rozhodnúť členské štáty v rámci článku 3 ods. 2 smernice 2009/73, týkali všetkých koncových spotrebiteľov plynu. V tomto prípade je však pri posudzovaní proporcionality dotknutého vnútroštátneho opatrenia potrebné zohľadniť jednak to, že situácia podnikov je v zásade odlišná od situácie domácností, keďže sledované ciele a záujmy nie sú nevyhnutne rovnaké, a jednak to, že aj samotné podniky sledujú podľa svojej veľkosti rôzne ciele (pozri v tomto zmysle rozsudok z 20. apríla 2010, Federutility a i.,
C‑265/08
,
EU:C:2010:205
, body
až
).
V prejednávanej veci požiadavku prenesenia nákladov, o ktorú ide vo veci samej, nemožno na prvý pohľad a ako takú považovať za opatrenie, ktoré je „prospešné“ pre odberateľov alebo spotrebiteľov, ktorí v konečnom dôsledku musia tieto náklady znášať. Táto požiadavka prenesenia však vyplýva priamo z povinností uskladňovania zemného plynu, ktoré sú uložené plynárenským podnikom. Z týchto povinností, keďže ich cieľom je zaistiť bezpečnosť a pravidelnosť dodávky, pritom majú prospech všetci spotrebitelia zemného plynu.
Okrem toho v zásade nič nebráni tomu, aby sa požiadavka prenesenia nákladov, o ktorú ide vo veci samej, uplatňovala na všetky plynárenské podniky, ktorým sú uložené povinnosti uskladňovania, a aby sa týkala všetkých odberateľov týchto podnikov, vrátane jednotlivcov.
Vzhľadom na to, že vnútroštátny súd v znení svojej prvej otázky spresňuje, že sa nerozlišuje medzi finančnou záťažou, ktorú z tohto dôvodu znášajú rôzne kategórie odberateľov, treba uviesť, že podľa ustanovení § 11 a 11a nariadenia č. 2/2013, tak ako ich tento súd uviedol, sa náklady, o ktoré ide vo veci samej, nahrádzajú prostredníctvom cien platených odberateľmi „v závislosti od ich meranej spotreby“. Z toho vyplýva, že napriek svojej zjavne jednotnej osobnej pôsobnosti by požiadavka prenesenia nákladov, o ktorú ide vo veci samej, mohla byť v tomto ohľade v súlade so zásadou proporcionality. Prináleží však vnútroštátnemu súdu, aby to overil, pričom treba spresniť, že skutočnosť, že ekonomická záťaž vyplývajúca z povinností uskladňovania, ktorú znášajú rôzne kategórie koncových odberateľov, sa dotýka všetkých odberateľov rovnako, ani skutočnosť, že hoci sa táto ekonomická záťaž nedotýka všetkých odberateľov rovnako, rozlišovanie medzi kategóriami odberateľov je objektívne odôvodnené napríklad vplyvom ich spotreby na náklady na uskladňovanie, nie sú v rozpore s touto zásadou.
V treťom rade, pokiaľ ide o podmienku, podľa ktorej predmetné povinnosti služby vo verejnom záujme musia byť jasne definované, transparentné, nediskriminačné a overiteľné a plynárenským podnikom Únie, musia zaručovať rovnosť prístupu k spotrebiteľom v jednotlivých štátoch, treba pripomenúť, že pokiaľ ide o nediskriminačnú povahu týchto povinností, článok 3 ods. 2 smernice 2009/73 umožňuje uložiť povinnosti služby vo verejnom záujme všeobecne „podnikom fungujúcim v plynárenskom odvetví“, a nie určitým konkrétnym podnikom. Navyše článok 3 ods. 1 tejto smernice stanovuje, že členské štáty zabezpečia, aby plynárenské podniky neboli diskriminované z hľadiska ich práv alebo povinností. V tomto rámci systém určenia podnikov, ktoré majú povinnosti služby vo verejnom záujme, nemôže vylúčiť
a priori
žiadny z podnikov pôsobiacich v odvetví distribúcie plynu (rozsudok zo 7. septembra 2016, ANODE,
C‑121/15
,
EU:C:2016:637
, bod
a citovaná judikatúra). Každé prípadné rozdielne zaobchádzanie musí byť teda objektívne odôvodnené.
V prejednávanej veci vnútroštátny súd v tejto súvislosti iba uviedol, že na jednej strane sa ekonomická záťaž vyplývajúca z povinností uskladňovania, o ktoré ide vo veci samej, nedotýka „všetkých podnikov v odvetví energetiky“, a na druhej strane že koncoví odberatelia nemôžu spochybňovať náklady vyplývajúce z povinností služby vo verejnom záujme, ktoré musia napokon znášať.
Keďže povinnosti uskladňovania, o ktoré ide vo veci samej, sa vzhľadom na svoju povahu môžu týkať iba podnikov pôsobiacich v odvetví plynu, skutočnosť, že náklady na tieto povinnosti neznášajú všetky podniky v odvetví energetiky, nemôže preukázať, že požiadavka prenesenia týchto nákladov sa uplatňuje diskriminačným spôsobom. Vnútroštátnemu súdu však prináleží overiť, či sa ekonomická záťaž vyplývajúca z uvedených povinností dotýka všetkých plynárenských podnikov, a v opačnom prípade, či je vykonaná diferenciácia objektívne odôvodnená a či podmienky kompenzácie tohto zaťaženia pre dotknuté podniky sú alebo nie sú diskriminačné (pozri analogicky rozsudok z 20. apríla 2010, Federutility a i.,
C‑265/08
,
EU:C:2010:205
, body
a
).
Pokiaľ ide o skutočnosť, že koncoví odberatelia nemôžu spochybniť náklady vyplývajúce z povinností uskladňovania, ktoré musia napokon znášať, táto skutočnosť nemôže sama osebe preukázať, že tieto náklady nie sú overiteľné, pretože z rozhodnutia vnútroštátneho súdu nevyplýva, že by podniky, ktorým sú tieto povinnosti uložené, neboli samy osebe schopné napadnúť rozhodnutie regulačného úradu, ktorým sa určujú náklady, na ktoré sa vzťahuje táto požiadavka prenesenia.
Vzhľadom na to, že v rozhodnutí vnútroštátneho súdu chýbajú ďalšie informácie v tejto súvislosti, prináleží vnútroštátnemu súdu, aby vzhľadom na všetky skutočnosti, ktoré má k dispozícii, posúdil, či požiadavka, o ktorú ide vo veci samej, spĺňa podmienku pripomenutú v bode 80 tohto rozsudku.
Okrem toho, keďže sa vnútroštátny súd pýta aj na prípustnosť požiadavky prenesenia nákladov, o ktorú ide vo veci samej, z hľadiska článku 3 ods. 3 smernice 2009/73, pričom účinkom vnútroštátnej právnej úpravy, o ktorú ide vo veci samej, je, že náklady na povinnosti uskladňovania znášajú koncoví odberatelia zemného plynu, ktorí sú čiastočne jednotlivcami, a to bez ohľadu na to, či ide o zraniteľných spotrebiteľov, je potrebné pripomenúť, že toto ustanovenie najmä stanovuje, že členské štáty prijmú náležité opatrenia na ochranu koncových odberateľov, zabezpečia, aby existovali dostatočné záruky na ochranu zraniteľných odberateľov, a zabezpečia vysoký stupeň ochrany spotrebiteľov, ktorý sa takisto uvádza v článku 38 Charty.
V prejednávanej veci však nič nenasvedčuje tomu, že by taká požiadavka prenesenia nákladov vyplývajúcich z povinností služby vo verejnom záujme uložených plynárenským podnikom, o akú ide vo veci samej, ktorá spĺňa podmienky stanovené v článku 3 ods. 2 smernice 2009/73 a rešpektuje zásadu proporcionality, nemohla zabezpečiť úroveň ochrany spotrebiteľov, vrátane zraniteľných spotrebiteľov, vyžadovanú touto smernicou.
V tejto súvislosti treba predovšetkým uviesť, že takáto požiadavka prenesenia má vplyv len na časť ceny za dodávku zemného plynu, že zjavne závisí od skutočnej spotreby zemného plynu a že je stanovené, že dotknutá časť ceny musí byť predmetom samostatnej fakturačnej položky. Navyše sa nezdá, že by takáto právna úprava vylučovala, aby dotknutý členský štát mohol v prípade potreby zasiahnuť do ceny dodávky zemného plynu v prospech zraniteľných spotrebiteľov.
Vzhľadom na všetky predchádzajúce úvahy treba na prvú otázku odpovedať tak, že článok 3 ods. 1 až 3 smernice 2009/73 v spojení s článkami 36 a 38 Charty sa má vykladať v tom zmysle, že nebráni právnej úprave členského štátu, ktorá stanovuje, že náklady vyplývajúce z povinností uskladňovania zemného plynu, ktoré sú uložené plynárenským podnikom s cieľom zaistiť bezpečnosť a pravidelnosť dodávky zemného plynu v tomto členskom štáte, znášajú v celom rozsahu odberatelia týchto podnikov, ktorí môžu byť jednotlivcami, a to pod podmienkou, že táto právna úprava sleduje cieľ všeobecného hospodárskeho záujmu, že rešpektuje zásadu proporcionality a že povinnosti služby vo verejnom záujme, ktoré stanovuje, sú jasne definované, transparentné, nediskriminačné a overiteľné, a plynárenským podnikom Únie zaručujú rovnosť prístupu k spotrebiteľom v jednotlivých štátoch.
O druhej otázke
Svojou druhou otázkou sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či sa smernica 2009/73 má vykladať v tom zmysle, že bráni právnej úprave členského štátu, ktorá regulačný orgán tohto členského štátu v zmysle tejto smernice oslobodzuje od povinnosti dodržiavať určité ustanovenia vnútroštátnych právnych predpisov upravujúcich postup prijímania normatívnych aktov v prípade, že tento orgán prijíma akt ukladajúci povinnosť služby vo verejnom záujme v zmysle článku 3 ods. 2 uvedenej smernice.
Na úvod treba na jednej strane poznamenať, že bulharská vláda spochybňuje právomoc Súdneho dvora rozhodnúť o tejto otázke z dôvodu, že sa netýka práva Únie, ale vnútroštátneho práva, keďže vnútroštátna právna úprava, o ktorú ide vo veci samej, nepredstavuje opatrenie na prebratie práva Únie.
Treba však konštatovať, že uvedenou otázkou sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či smernica 2009/73 umožňuje, aby sa regulačný orgán v zmysle tejto smernice pri výkone regulačných právomocí na základe uvedenej smernice podrobil postupu prijímania svojich aktov, ktorý sa líši od režimu prijímania normatívnych aktov, ktorý je inak stanovený vo vnútroštátnej právnej úprave. Vzhľadom na to, že druhá otázka sa tak jednoznačne týka práva Únie, Súdny dvor má právomoc o nej rozhodnúť.
Na druhej strane regulačný úrad spochybňuje prípustnosť tejto otázky, keďže smernica 2009/73 podľa neho neobsahuje žiadnu požiadavku, pokiaľ ide o postupy, na základe ktorých sa majú prijímať vnútroštátne normatívne akty nižšej právnej sily.
To, či sa druhá otázka týka oblasti, ktorá nepatrí do práva Únie z dôvodu, že táto smernica neukladá členským štátom povinnosť, aby vo svojich právnych úpravách stanovili pravidlá analogické s pravidlami, od ktorých je regulačný úrad oslobodený na základe vnútroštátnej právnej úpravy, o ktorú ide vo veci samej, patrí do vecnej stránky položenej otázky, a nie do jej prípustnosti (pozri analogicky rozsudok z 21. októbra 2010, Padawan,
C‑467/08
,
EU:C:2010:620
, bod
a citovanú judikatúru). Táto otázka je teda prípustná.
Pokiaľ ide o vecnú stránku, treba pripomenúť, že podľa článku 3 ods. 2 smernice 2009/73 členské štáty môžu podnikom pôsobiacim v plynárenskom odvetví uložiť z hľadiska všeobecného hospodárskeho záujmu povinnosti služby vo verejnom záujme, ktoré sú jasne definované, transparentné, nediskriminačné a overiteľné, a plynárenským podnikom Únie zaručujú rovnosť prístupu k spotrebiteľom v jednotlivých štátoch.
Tým, že toto ustanovenie vyžaduje, aby takéto povinnosti boli „jasne definované“, „transparentné“ a „overiteľné“, stanovuje, aby akty, prostredníctvom ktorých sa takéto povinnosti ukladajú, boli odôvodnené, uverejnené a podliehali súdnemu preskúmaniu.
Okrem toho článok 41 smernice 2009/73 týkajúci sa povinností a právomocí regulačných orgánov vo svojom odseku 16 stanovuje, že rozhodnutia, ktoré prijímajú tieto orgány, sú plne odôvodnené a opodstatnené, aby umožňovali súdne preskúmanie, a že tieto rozhodnutia sú verejnosti prístupné, pričom však zachovávajú dôverný charakter citlivých obchodných informácií.
Nad rámec týchto spresnení však smernica 2009/73 nestanovuje podrobné procesné pravidlá, ktoré by uvedené orgány mali dodržiavať pri prijímaní aktov ukladajúcich povinnosti služby vo verejnom záujme v zmysle článku 3 ods. 2 tejto smernice.
Za týchto podmienok členské štáty môžu oslobodiť svoje regulačné orgány, pokiaľ prijímajú takýto akt, od povinnosti dodržiavať určité ustanovenia ich vnútroštátnych právnych predpisov upravujúcich postup prijímania normatívnych aktov, a to pod podmienkou, že ich právna úprava okrem iného zaručí, že pri prijímaní takéhoto aktu sú tieto orgány povinné dodržiavať podmienky stanovené smernicou 2009/73.
V prejednávanej veci prináleží vnútroštátnemu súdu overiť, či je regulačný úrad napriek oslobodeniu stanovenému v § 5 prechodných a záverečných ustanovení zákona o normatívnych aktoch aj tak povinný, ako sám tvrdí, dodržiavať tieto podmienky.
Vzhľadom na všetky predchádzajúce úvahy treba na druhú otázku odpovedať tak, že smernica 2009/73 sa má vykladať v tom zmysle, že nebráni právnej úprave členského štátu, ktorá regulačný orgán tohto členského štátu v zmysle tejto smernice oslobodzuje od povinnosti dodržiavať určité ustanovenia vnútroštátnych právnych predpisov upravujúcich postup prijímania normatívnych aktov v prípade, že tento orgán prijíma akt ukladajúci povinnosť služby vo verejnom záujme v zmysle článku 3 ods. 2 uvedenej smernice, a to pod podmienkou, že uplatniteľná vnútroštátna právna úprava navyše zaručuje, aby tento akt bol v súlade s hmotnoprávnymi požiadavkami tohto ustanovenia, bol v celom rozsahu odôvodnený, bol uverejnený pri zachovaní prípadnej dôvernosti citlivých obchodných informácií a mohol byť predmetom súdneho preskúmania.
O trovách
Vzhľadom na to, že konanie na Súdnom dvore má vo vzťahu k účastníkom konania vo veci samej incidenčný charakter a bolo začaté v súvislosti s prekážkou postupu v konaní pred vnútroštátnym súdom, o trovách konania rozhodne tento vnútroštátny súd. Iné trovy, ktoré vznikli v súvislosti s predložením pripomienok Súdnemu dvoru a nie sú trovami uvedených účastníkov konania, nemôžu byť nahradené.

Z týchto dôvodov Súdny dvor (desiata komora) rozhodol:

1.
Článok 3 ods. 1 až 3 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2009/73/ES z 13. júla 2009 o spoločných pravidlách pre vnútorný trh so zemným plynom, ktorou sa zrušuje smernica 2003/55/ES, v spojení s článkami 36 a 38 Charty základných práv Európskej únie sa má vykladať v tom zmysle, že nebráni právnej úprave členského štátu, ktorá stanovuje, že náklady vyplývajúce z povinností uskladňovania zemného plynu, ktoré sú uložené plynárenským podnikom s cieľom zaistiť bezpečnosť a pravidelnosť dodávky zemného plynu v tomto členskom štáte, znášajú v celom rozsahu odberatelia týchto podnikov, ktorí môžu byť jednotlivcami, a to pod podmienkou, že táto právna úprava sleduje cieľ všeobecného hospodárskeho záujmu, že rešpektuje zásadu proporcionality a že povinnosti služby vo verejnom záujme, ktoré stanovuje, sú jasne definované, transparentné, nediskriminačné a overiteľné, a plynárenským podnikom Európskej únie zaručujú rovnosť prístupu k spotrebiteľom v jednotlivých štátoch.

2.
Smernica 2009/73 sa má vykladať v tom zmysle, že nebráni právnej úprave členského štátu, ktorá regulačný orgán tohto členského štátu v zmysle tejto smernice oslobodzuje od povinnosti dodržiavať určité ustanovenia vnútroštátnych právnych predpisov upravujúcich postup prijímania normatívnych aktov v prípade, že tento orgán prijíma akt ukladajúci povinnosť služby vo verejnom záujme v zmysle článku 3 ods. 2 uvedenej smernice, a to pod podmienkou, že uplatniteľná vnútroštátna právna úprava navyše zaručuje, aby tento akt bol v súlade s hmotnoprávnymi požiadavkami tohto ustanovenia, bol v celom rozsahu odôvodnený, bol uverejnený pri zachovaní prípadnej dôvernosti citlivých obchodných informácií a mohol byť predmetom súdneho preskúmania.

Podpisy
(
*1
)	Jazyk konania: bulharčina.