CELEX: 62020TJ0295
Energija
Transeuropska energetska infrastruktura
Uredba (EU) br. 347/2013
Delegirana uredba kojom se mijenja popis projekata od zajedničkog interesa
Članak 172. drugi stavak UFEU‑a
Odbijanje države članice da odobri projekt elektroenergetskog interkonekcijskog voda u svrhu dodjele statusa projekta od zajedničkog interesa
Komisijino neuvrštavanje projekta na izmijenjeni popis
Obveza obrazlaganja
Načelo dobre uprave
Jednako postupanje
Pravna sigurnost
Legitimna očekivanja
Proporcionalnost
Članak 10. Ugovora o Energetskoj povelji

Tužbom koja se temelji na članku 263. UFEU‑a, tužitelji, Aquind Ltd, Aquind SAS i Aquind Energy Sàrl, traže poništenje Delegirane uredbe Komisije (EU) 2020/389 od 31. listopada 2019. o izmjeni Uredbe (EU) br. 347/2013 Europskog parlamenta i Vijeća u vezi s popisom projekata od zajedničkog interesa Unije (
SL 2020., L 74, str. 1
., u daljnjem tekstu: pobijana uredba).
Okolnosti spora
Tužitelji su promotori projekta elektroenergetskog interkonekcijskog voda koji povezuje mreže za prijenos električne energije Ujedinjene Kraljevine i Francuske (u daljnjem tekstu: projekt interkonekcijskog voda Aquind).
Projekt interkonekcijskog voda Aquind uvršten je na popis „projekata od zajedničkog interesa” (u daljnjem tekstu: PCI‑ji (Projects of Common Interest)) Europske unije Delegiranom uredbom Komisije (EU) 2018/540 od 23. studenoga 2017. o izmjeni Uredbe (EU) br. 347/2013 Europskog parlamenta i Vijeća u vezi s popisom projekata od zajedničkog interesa Unije (
SL 2018., L 90, str. 38
.), zbog čega se smatrao temeljnim infrastrukturnim projektom potrebnim za dovršenje unutarnjeg tržišta energije. Status PCI‑ja Unije omogućuje promotoru projekta, kao prvo, da se koristi pojednostavljenim, koordiniranim i ubrzanim postupkom izdavanja dozvola, kao drugo, da podnese zahtjev za ulaganje i zahtjev za prekograničnu raspodjelu troškova nadležnim nacionalnim regulatornim tijelima kako bi se učinkovito nastali troškovi ulaganja mogli nadoknaditi korisnicima mreža te, kao treće, da zatraži financiranje na temelju instrumenta za povezivanje Europe.
Popis utvrđen Delegiranom uredbom 2018/540 zamijenjen je popisom utvrđenim pobijanom uredbom. Novim je popisom, koji se nalazi u prilogu pobijanoj uredbi, projekt interkonekcijskog voda Aquind uvršten u tablicu projekata koji se više ne smatraju PCI‑jima Unije.
Zahtjevi stranaka
Tužitelji od Općeg suda u biti zahtijevaju da:
–
poništi pobijanu uredbu u dijelu u kojem se njome projekt interkonekcijskog voda Aquind uklanja s popisa PCI‑ja Unije;
–
podredno, poništi pobijanu uredbu u cijelosti;
–
naloži Europskoj komisiji snošenje troškova;
Komisija i Kraljevina Španjolska od Općeg suda zahtijevaju da:
–
odbije tužbu;
–
naloži tužiteljima snošenje troškova.
Francuska Republika od Općeg suda zahtijeva da odbije tužbu.
Savezna Republika Njemačka od Općeg suda zahtijeva da odbije tužbu barem u dijelu u kojem se odnosi na članak 10. stavak 1. Ugovora o Energetskoj povelji, potpisanog u Lisabonu 17. prosinca 1994. (
SL 1994., L 380, str. 24
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 12., svezak 2., str. 51.), te da pojasni pitanje neprimjenjivosti članka 26. te povelje u odnosima unutar Unije.
Pravo
Tužitelji u potporu svojoj tužbi ističu sedam tužbenih razloga, od kojih se prvi temelji na povredi obveze obrazlaganja, drugi na povredi postupovnih i materijalnih zahtjeva predviđenih Uredbom (EU) br. 347/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 17. travnja 2013. o smjernicama za transeuropsku energetsku infrastrukturu te stavljanju izvan snage Odluke br. 1364/2006/EZ i izmjeni uredaba (EZ) br. 713/2009, (EZ) br. 714/2009 i (EZ) br. 715/2009 (
SL 2013., L 115, str. 39
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 12., svezak 5., str. 228.), osobito njezina članka 5. stavka 8., treći na povredi članka 10. stavka 1. Ugovora o Energetskoj povelji, četvrti na povredi prava na dobru upravu utvrđenog u članku 41. Povelje Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja), peti na povredi načela jednakog postupanja, šesti na povredi načela proporcionalnosti te sedmi na povredi načelâ pravne sigurnosti i zaštite legitimnih očekivanja.
Opći sud smatra primjerenim da se zajedno ispitaju četvrti i peti tužbeni razlog, koji se temelje na povredi prava na dobru upravu odnosno načela jednakog postupanja, te da se posljednji ispita treći tužbeni razlog, koji se temelji na povredi članka 10. stavka 1. Ugovora o Energetskoj povelji.
Prvi tužbeni razlog, koji se temelji na povredi obveze obrazlaganja
Tužitelji se u okviru prvog tužbenog razloga pozivaju na povredu obveze obrazlaganja. Naime, uklanjanje projekta interkonekcijskog voda Aquind nije objašnjeno ni u pobijanoj uredbi ni u popratnom obrazloženju, čak ni u radnom dokumentu Komisijinih službi koji je priložen pobijanoj uredbi.
Komisija, koju podupiru Kraljevina Španjolska i Francuska Republika, pobija taj tužbeni razlog.
Prema sudskoj praksi, prije svega, obrazloženje koje se zahtijeva člankom 296. UFEU‑a mora biti prilagođeno prirodi akta o kojem je riječ i kontekstu u kojem je donesen. Obvezu obrazlaganja treba ocjenjivati ovisno o okolnostima slučaja, osobito o sadržaju akta, prirodi razloga na koje se u njemu poziva i interesu koji bi adresati akta ili druge osobe na koje se akt odnosi u smislu članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a mogle imati za dobivanje objašnjenja. U obrazloženju nije potrebno podrobno navoditi sve relevantne činjenične i pravne elemente jer se pitanje ispunjava li obrazloženje akta zahtjeve članka 296. UFEU‑a mora ocjenjivati ne samo u odnosu na tekst obrazloženja nego i u odnosu na njegov kontekst i sva pravna pravila kojima se uređuje predmetno područje (presuda od 29. rujna 2011., Elf Aquitaine/Komisija,
C‑521/09 P
,
EU:C:2011:620
, t.
150.
; vidjeti i presudu od 15. studenoga 2012., Vijeće/Bamba,
C‑417/11 P
,
EU:C:2012:718
, t.
53.
i navedenu sudsku praksu; presuda od 10. lipnja 2020., Spliethoff’s Bevrachtingskantoor/Komisija,
T‑564/15 RENV
, neobjavljena,
EU:T:2020:252
, t.
108.
). Konkretno, akt koji negativno utječe u dovoljnoj je mjeri obrazložen ako je donesen u kontekstu poznatom zainteresiranoj osobi što joj omogućuje da shvati doseg mjere koja se na nju odnosi (presuda od 18. listopada 2018., Terna/Komisija,
T‑387/16
,
EU:T:2018:699
, t.
53.
).
Nadalje, interes koji tužitelji mogu imati za dobivanje objašnjenja treba uzeti u obzir kada se mora ocijeniti opseg obveze obrazlaganja odluka o kojima je riječ (vidjeti u tom smislu presudu od 28. studenoga 2019., Portigon/SRB,
T‑365/16
,
EU:T:2019:824
, t.
164.
). Naime, obveza obrazlaganja proizlazi iz načela poštovanja prava obrane. Stoga je cilj obveze obrazlaganja akta koji negativno utječe, s jedne strane, dati pojedincu dostatnu uputu o tome je li akt osnovan ili sadržava li eventualno neku pogrešku koja omogućuje osporavanje njegove valjanosti pred sudom Unije te, s druge strane, omogućiti tom sudu da provede nadzor zakonitosti tog akta (presuda od 28. lipnja 2005., Dansk Rørindustri i dr./Komisija,
C‑189/02 P, C‑202/02 P, C‑205/02 P do C‑208/02 P i C‑213/02 P
,
EU:C:2005:408
, t.
462.
).
Naposljetku, obrazloženje može biti implicitno, pod uvjetom da se njime omogućuje zainteresiranim osobama da saznaju razloge zbog kojih su donesene mjere o kojima je riječ, a Općem sudu da raspolaže dostatnim elementima za izvršavanje svojeg nadzora (presuda od 13. srpnja 2011., General Technic‑Otis i dr./Komisija,
T‑141/07, T‑142/07, T‑145/07 i T‑146/07
,
EU:T:2011:363
, t.
302.
).
Prvi tužbeni razlog valja ispitati s obzirom na te elemente.
Kao prvo, valja utvrditi, s jedne strane, razloge zbog kojih Komisija nije uvrstila projekt interkonekcijskog voda Aquind u pobijanu uredbu kao PCI Unije i, s druge strane, gdje su navedeni ti razlozi.
Na prvom mjestu, u uvodnim izjavama pobijane uredbe nalazi se kratak sažetak sadržaja Uredbe br. 347/2013, navodi se Komisijina ovlast da donese delegirane akte kako bi se sastavio popis PCI‑ja Unije, podsjeća se na obvezu utvrđivanja novog popisa svake dvije godine te se naglašava da su regionalne skupine ocijenile projekte predložene za uvrštavanje na popis PCI‑ja Unije i potvrdile da predmetni projekti ispunjavaju kriterije iz članka 4. Uredbe br. 347/2013.
U dvama pozivanjima u pobijanoj uredbi općenito se upućuje na UFEU i na Uredbu br. 347/2013.
Uvodnom izjavom 5. pobijane uredbe pojašnjava se da su se „[r]egionalne skupine usuglasile […] o nacrtima regionalnih popisa projekata […] na sastancima na tehničkoj razini” i da su, „[n]akon što je Agencija [Europske unije] za suradnju energetskih regulatora (ACER) […] dala pozitivna mišljenja o dosljednosti primjene kriterija za ocjenu te analizi troškova i koristi u svim regijama, tijela za donošenje odluka regionalnih skupina donijela […] regionalne popise 4. listopada 2019”. Navodi se i da su „[u] skladu s člankom 3. stavkom 3. točkom (a) Uredbe […] br. 347/2013 prije donošenja regionalnih popisa svi […] predloženi projekti dobili odobrenje država članica na čije se državno područje odnose”.
U odjeljku A. Priloga VII. Uredbi br. 347/2013 (kako je izmijenjen pobijanom uredbom), naslovljenim „Načela koja su primijenjena pri utvrđivanju popisa [PCI‑ja] Unije” nalazi se točka 3., naslovljena „Projekti koji se više ne smatraju projektima od zajedničkog interesa […]”. Komisija je u toj točki 3. navela:
„Nekoliko projekata uključenih na popise Unije utvrđene Uredbom (EU) br. 1391/2013 i Uredbom (EU) 2016/89 više se ne smatraju projektima od zajedničkog interesa [Unije] zbog barem jednog od sljedećih razloga:
–
projekt je već pušten u rad ili će biti pušten u rad [u bliskoj budućnosti] pa ne bi imao koristi od odredaba Uredbe (EU) br. 347/2013,
–
na temelju novostečenih podataka vidljivo je da projekt ne ispunjava opće kriterije,
–
promotor projekta nije ga ponovno prijavio u postupak odabira projekata za ovaj popis [PCI‑ja] Unije ili
–
projekt je tijekom postupka odabira ocijenjen slabije u odnosu na ostale predložene projekte od zajedničkog interesa.
[…]”.
Tužitelji pravilno naglašavaju da se samo drugim od tih četiriju razloga, prema kojem je „na temelju novostečenih podataka vidljivo […] da projekt ne ispunjava opće kriterije”, eventualno može opravdati neuvrštavanje projekta interkonekcijskog voda Aquind na popis PCI‑ja Unije.
Međutim, pojam „opći kriteriji” iz tog drugog razloga poprilično je nejasan. Ne može se jasno utvrditi je li taj pojam ograničen na onaj iz članka 4. stavka 1. Uredbe br. 347/2013, i stoga na uvjete navedene u toj odredbi koje PCI‑ji trebaju ispunjavati, ili se izraz „opći kriteriji” ne odnosi samo na uvjete iz prethodno navedene odredbe, nego i na sve uvjete koje projekt treba ispunjavati kako bi ga se uvrstilo na popis PCI‑ja Unije.
Na drugom mjestu, valja naglasiti da je Komisija u svojim pismenima navela da nije uvrstila projekt interkonekcijskog voda Aquind u pobijanu uredbu kao PCI Unije zbog toga što je Francuska Republika odbila dati odobrenje za uvrštavanje navedenog projekta na popis PCI‑ja Unije. Pojasnila je da je Francuska Republika svoje odbijanje opravdala rizikom od prekomjernih kapaciteta koji postoji zbog nekoliko projekata u istoj regiji i činjenicom da se projekt interkonekcijskog voda Aquind smatrao najnesigurnijim projektom. Međutim, Komisija priznaje da se u pobijanoj uredbi uopće ne navodi odbijanje Francuske Republike, kao ni,
a fortiori
, razlozi zbog kojih je ona odbila dati odobrenje.
Kao drugo, stoga valja ispitati jesu li tužitelji, unatoč tomu što se u pobijanoj uredbi izričito ne navodi razlog zbog kojeg je Francuska Republika to odbila, mogli saznati razloge zbog kojih njihov projekt interkonekcijskog voda Aquind nije uvršten na popis PCI‑ja Unije. To podrazumijeva da se utvrdi je li, u smislu sudske prakse navedene u točki 13. ove presude, do neuvrštavanja navedenog projekta došlo u kontekstu koji je tužiteljima poznat, što im omogućuje da shvate doseg mjere koja se na njih odnosi i je li se moglo smatrati da je u pobijanoj uredbi postojalo implicitno obrazloženje.
Na prvom mjestu, tužitelji ne mogu zanemariti regulatorni okvir u kojem je donesena pobijana uredba. Navedeni regulatorni okvir utvrđen je člankom 172. drugim stavkom UFEU‑a, kojim se predviđa da je za smjernice i PCI‑je koji se odnose na državno područje neke države članice potrebno odobrenje te države članice. Regulatorni okvir utvrđuje se i člankom 3. stavkom 3. drugim podstavkom točkom (a) Uredbe br. 347/2013, kojim se predviđa nužnost odobrenja dotičnih država članica za svaki pojedinačni prijedlog PCI‑ja kada skupina sastavlja svoj regionalni popis, te člankom 3. stavkom 4. prvim podstavkom te uredbe, kojim se u biti predviđa da je Komisija ovlaštena donijeti delegirane akte kojima se utvrđuje popis PCI‑ja Unije, pod uvjetom da je država članica na čije se državno područje PCI odnosi dala odobrenje.
Na drugom mjestu, kad je riječ o činjeničnom kontekstu u kojem je donesena pobijana uredba, valja podsjetiti na to da je navedena uredba objavljena 11. ožujka 2020. u
Službenom listu Europske unije
. Doista, na temelju nekoliko elemenata može se zaključiti da su tužitelji prije navedene objave saznali za zadrške koje je Francuska Republika iznijela u pogledu projekta interkonekcijskog voda Aquind, kao i,
in fine
, za njezino odbijanje da odobri taj projekt.
Komisija je najprije 11. srpnja 2019. tužiteljima uputila poruku elektroničke pošte kojom ih je obavijestila da je Francuska Republika na sastanku na tehničkoj razini regionalne skupine održanom 5. srpnja 2019. iznijela zadrške u pogledu projekta interkonekcijskog voda Aquind i da im je predložila da stupe u kontakt s ministarstvom o kojem je riječ kako bi dobili dodatne informacije.
Zatim je član Komisije zadužen za energiju na sastanku Odbora Europskog parlamenta za industriju, istraživanje i energetiku održanom 5. prosinca 2019. odgovorio na pitanje o razlozima uklanjanja projekta interkonekcijskog voda Aquind s popisa PCI‑ja Unije koje su postavila dva člana Parlamenta, državljani Ujedinjene Kraljevine. Član Komisije zadužen za energiju naveo je, kao prvo, da Francuska Republika smatra da bi četiri projekta povezivanja Ujedinjene Kraljevine i Francuske dovela do prekomjernih kapaciteta, kao drugo, da se prema mišljenju te države članice projekt interkonekcijskog voda Aquind smatrao najnesigurnijim projektom i, kao treće, da je ta država članica zbog tog razloga zatražila da se predmetni projekt ne uvrsti na novi popis PCI‑ja. Član Komisije zadužen za energiju pojasnio je da države članice imaju pravo odobriti projekte koji se odnose na njihovo državno područje i da je Komisija bila dužna poštovati to pravo.
Tužitelji u odgovoru na pisano pitanje Općeg suda priznaju da su saznali za odgovor člana Komisije zaduženog za energiju istog dana kad je održan sastanak, odnosno 5. prosinca 2019.
Naposljetku, tužitelji su u odgovoru na drugo pisano pitanje Općeg suda naveli da im je zamjenik glavnog direktora Komisijine Glavne uprave (GU) za energiju u dopisu od 20. veljače 2020., u odgovoru na njihov dopis od 24. listopada 2019., napomenuo da Komisija nije bila ovlaštena uključiti projekte na popis PCI‑ja Unije nakon donošenja odluka regionalnih skupina te je naveo da je Francuska Republika istaknula prigovor protiv projekta interkonekcijskog voda Aquind.
Iz svega prethodno navedenog proizlazi da su tužitelji saznali za razlog zbog kojeg Komisija nije uvrstila projekt interkonekcijskog voda Aquind na popis PCI‑ja Unije u pobijanoj uredbi, s obzirom na to da se taj razlog odnosio na činjenicu da Francuska Republika nije odobrila navedeni projekt. Usto su mogli utvrditi da je, prema mišljenju te države članice, postojao rizik od prekomjernih kapaciteta zbog toga što je postojalo nekoliko projekata i što je projekt interkonekcijskog voda Aquind bio najnesigurniji.
Kao treće, valja ispitati argument tužiteljâ prema kojem obrazloženje odbijanja Francuske Republike da odobri uvrštavanje projekta interkonekcijskog voda Aquind na popis PCI‑ja Unije i obrazloženje te države članice u pogledu rizika od prekomjernih kapaciteta i činjenice da je predmetni projekt najnesigurniji nisu dovoljni. Tužitelji u biti tvrde da se Komisija nije smjela ograničiti na takvo obrazloženje, nego je trebala zahtijevati od dotične države članice da dodatno opravda svoje odbijanje.
Kako bi se utvrdilo je li obrazloženje navedeno u točki 32. ove presude bilo dovoljno, prethodno je nužno saznati koji je stupanj obrazloženja potreban prilikom odlučivanja o uvrštavanju projekta interkonekcijskog voda na popis PCI‑ja Unije.
Razmatranje tog pitanja podrazumijeva ispitivanje raspodjele i opsega ovlasti država članica i Komisije u okviru postupka donošenja popisâ PCI‑ja Unije. Naime, tužitelji tvrde da se člankom 172. drugim stavkom UFEU‑a državama članicama ne dodjeljuje pravo potpuno diskrecijskog veta na uvrštavanje PCI‑ja na popis Unije i da Komisija u skladu s Uredbom br. 347/2013 ima diskrecijsku ovlast za donošenje popisa PCI‑ja Unije. Komisija pak tvrdi da ne može uvrstiti projekt interkonekcijskog voda Aquind na popis PCI‑ja Unije jer smatra da ne može zaobići odbijanje odobrenja države članice.
U tom pogledu, valja podsjetiti na ustaljenu sudsku praksu, prema kojoj pri tumačenju odredbe prava Unije u obzir treba uzeti ne samo njezin tekst i njezine ciljeve, nego i njezin kontekst i sve odredbe prava Unije (vidjeti presudu od 8. srpnja 2019., Komisija/Belgija (Članak 260. stavak 3. UFEU‑a – Mreže velikih brzina),
C‑543/17
,
EU:C:2019:573
, t.
49.
i navedenu sudsku praksu te rješenje od 24. listopada 2019., Liaño Reig/SRB,
T‑557/17
, neobjavljeno,
EU:T:2019:771
, t.
59.
).
Kad je riječ o tekstu članka 172. drugog stavka UFEU‑a, valja istaknuti da njegovo doslovno tumačenje jasno ide u prilog Komisijinu stajalištu. Naime, tekst te odredbe nikako se ne može tumačiti na više načina i stoga ne predstavlja nikakvu poteškoću pri tumačenju.
S obzirom na jasan tekst članka 172. drugog stavka UFEU‑a, valja smatrati da se njime državi članici o kojoj je riječ dodjeljuje diskrecijska ovlast, odnosno široka margina prosudbe, za davanje ili odbijanje odobrenja za uvrštavanje projekta na popis PCI‑ja Unije.
To potvrđuje teleološko i kontekstualno tumačenje članka 172. drugog stavka UFEU‑a. Naime, zakonodavčev odabir uvođenja određenog oblika prava veta u korist države članice o kojoj je riječ objašnjava se činjenicom da politika transeuropskih mreža uključuje teritorijalne aspekte i interese te se stoga na neki način odnosi na prostorno planiranje, područje koje je tradicionalno obuhvaćeno suverenošću država članica (mišljenje nezavisnog odvjetnika Y. Bota u predmetu Ujedinjena Kraljevina/Parlament i Vijeće,
C‑121/14
,
EU:C:2015:526
, t.
157.
i
158.
).
Uostalom, to je također smisao odredbi Uredbe br. 347/2013 na koje se podsjeća u točki 26. ove presude. Stoga, i suprotno onomu što tvrde tužitelji, Komisija nije bila ovlaštena zaobići to odbijanje odobrenja.
S obzirom na diskrecijsku ovlast države članice, valja utvrditi u kojoj mjeri njezino odbijanje treba biti obrazloženo. U tom pogledu, u članku 3. stavku 3. drugom podstavku točki (a) i Prilogu III. dijelu 2. točki 10. Uredbe br. 347/2013 navodi se da, kad skupina sastavlja svoj regionalni popis, dotična država članica koja odbije odobriti projekt treba navesti opravdane razloge takve odluke navedenoj regionalnoj skupini. Tim se odredbama pojašnjava da tijelo za donošenje odluka na visokoj razini predmetne regionalne skupine može ispitati navedene razloge za odbijanje „na zahtjev države članice” iz te regionalne skupine. Zakonodavac je tako izrazio želju da, u skladu s člankom 172. drugim stavkom UFEU‑a, pitanje odbijanje odobrenja projekta zbog kojeg se tom projektu ne može dodijeliti status PCI‑ja Unije bude u nadležnosti dotičnih država članica.
U ovom slučaju, u zapisniku sa sastanka tijela za donošenje tehničkih odluka i zapisniku sa sastanka tijela za donošenje odluka na visokoj razini navodi se da je Francuska Republika obrazložila svoje odbijanje odobrenja za uvrštavanje projekta interkonekcijskog voda Aquind na četvrti popis PCI‑ja i da nijedna država članica iz regionalne skupine o kojoj je riječ nije zatražila ispitivanje tih obrazloženja.
Stoga je Komisija ispunila obvezu obrazlaganja time što je navela da je Francuska Republika odbila dati odobrenje za uvrštavanje projekta interkonekcijskog voda Aquind na popis PCI‑ja Unije. Isto tako, ne može joj se prigovoriti da nije zatražila od Francuske Republike da podrobno obrazloži navedeno odbijanje. U tom pogledu, na temelju članka 3. stavka 3. drugog podstavka točke (a) i Priloga III. dijela 2. točke 10. Uredbe br. 347/2013 ni na koji način nije mogla utjecati na obrazloženje koje je iznijela Francuska Republika. Valja dodati da se tužitelji nisu pozvali na nezakonitost tih odredbi i da stoga ne mogu prigovoriti Komisiji da je povrijedila svoju obvezu obrazlaganja kad je postupila u skladu s tim odredbama (vidjeti u tom smislu i po analogiji presudu od 26. rujna 2014., Raffinerie Heide/Komisija,
T‑631/13
, neobjavljenu,
EU:T:2014:830
, t.
41.
do
44.
i mišljenje nezavisnog odvjetnika P. Mengozzija u predmetima DK Recycling und Roheisen/Komisija, Arctic Paper Mochenwangen/Komisija, Raffinerie Heide/Komisija i Romonta/Komisija,
C‑540/14 P, C‑551/14 P, C‑564/14 P i C‑565/14 P
,
EU:C:2016:147
, t.
90.
i
91.
).
U tom kontekstu, članak 3. stavak 1. Uredbe br. 347/2013, kojim se predviđa da su „[o]vlasti odlučivanja u skupinama ograničene […] na države članice i Komisiju, na koje se u tu svrhu upućuje kao na tijelo odlučivanja [regionalnih] skupina [o kojima je riječ]”, kao i članak 3. stavak 4. te članak 16. Uredbe br. 347/2013, u skladu s kojima je Komisija ovlaštena donijeti pobijanu uredbu, ne mogu se tumačiti na način da je Komisija odgovorna za moguću nezakonitost koju je počinila država članica kad je odbila dati odobrenje za projekt i da stoga treba odgovarati za moguću povredu obveze obrazlaganja koju je počinila navedena država članica. Naime, takav pristup protivan je pravilima kojima se uređuje podjela nadležnosti između država članica i Komisije, kako je predviđena člankom 172. UFEU‑a i na koju se podsjeća u Uredbi br. 347/2013.
Slijedom toga, valja zaključiti da je Komisija u dovoljnoj mjeri obrazložila pobijanu uredbu i stoga odbiti prvi tužbeni razlog.
Drugi tužbeni razlog, koji se temelji na povredi postupovnih i materijalnih zahtjeva predviđenih Uredbom br. 347/2013, a osobito njezinim člankom 5. stavkom 8.
Tužitelji u okviru drugog tužbenog razloga tvrde da su povrijeđena postupovna i materijalna pravila. Taj se tužbeni razlog u biti sastoji od pet prigovora.
Komisija, koju u tom smislu podupiru Kraljevina Španjolska i Francuska Republika, pobija te prigovore i tužbeni razlog u cijelosti.
Tužitelji u okviru prvog prigovora tvrde da je Komisija, kao tijelo odgovorno za donošenje pobijane uredbe, trebala osigurati da se popis PCI‑ja Unije utvrdi u skladu sa svim relevantnim zakonskim zahtjevima. Međutim, Komisija je prema njihovu mišljenju povrijedila članak 3. stavak 3. Uredbe br. 347/2013 jer zbog nekoliko razloga nije poštovala postupak utvrđen u Prilogu III. dijelu 2. te uredbe.
Kao prvo, tužitelji se pozivaju na činjenicu da je ACER naveo da zbog određenog broja nedostataka u informacijama koje su mu dostavljene nije mogao dati mišljenje o dosljednoj primjeni kriterija i analize troškova i koristi po regijama. Međutim, tužitelji ne navode na koji su način razmatranja iz ACER‑ova mišljenja imala stvaran utjecaj na zakonitost pobijane uredbe u pogledu projekta interkonekcijskog voda Aquind.
Naime, Komisija nije mogla uvrstiti projekt interkonekcijskog voda Aquind na novi popis PCI‑ja Unije jer Francuska Republika nije dala odobrenje, s obzirom na to da je ta država članica smatrala da postoji rizik od prekomjernih kapaciteta i da se projekt interkonekcijskog voda Aquind smatrao najnesigurnijim projektom. Stoga pitanje dosljedne primjene kriterija i analize troškova i koristi po regijama ni na koji način nije utjecalo na odluku da se navedeni projekt ne uvrsti na popis PCI‑ja Unije.
Kao drugo, argument tužiteljâ prema kojem su tijelo za donošenje odluka na visokoj razini regionalne skupine o kojoj je riječ i Komisija povrijedili zahtjeve iz Priloga III. dijela 2. točke 13. Uredbe br. 347/2013 jer nisu uzeli u obzir ACER‑ovo mišljenje o dosljednoj primjeni kriterija za ocjenu i analize troškova i koristi po regijama nije ni jasan ni potkrijepljen.
Prije svega, u uvodnoj izjavi 5. pobijane uredbe općenito se navodi da je tijelo za donošenje odluka na visokoj razini predmetne regionalne skupine uzelo u obzir ACER‑ovo mišljenje prilikom donošenja konačnog regionalnog popisa. Nadalje, ACER‑ovo mišljenje sadržava odjeljak A.4.1.3. koji se osobito odnosi na projekt interkonekcijskog voda Aquind i u kojem se ističu razlike između regulatornih tijela Francuske Republike i Ujedinjene Kraljevine te razlozi zbog kojih se francusko regulatorno tijelo, odnosno Commission de régulation de l’énergie (Komisija za regulaciju energije, u daljnjem tekstu: CRE), protivilo uvrštavanju navedenog projekta na konačan regionalni popis. Naposljetku, i u svakom slučaju, valja podsjetiti na to da je Francuska Republika odbila odobriti navedeni projekt zbog razloga povezanih s rizikom od prekomjernih kapaciteta i činjenicom da se projekt interkonekcijskog voda Aquind smatrao najnesigurnijim projektom, da su tijelo za donošenje odluka na visokoj razini regionalne skupine o kojoj je riječ i Komisija bili obvezani tim odbijanjem te da im se u tim okolnostima ne može prigovoriti da nisu uzeli u obzir ACER‑ovo mišljenje.
Kao treće, tužitelji prigovaraju Komisiji da nije osigurala dosljednost između regija u skladu s člankom 3. stavkom 5. točkom (b) Uredbe br. 347/2013, pri čemu u biti tvrde da je na popise PCI‑ja Unije uvršten velik broj projekata koji su slabo napredovali ili koji su se redovito preinačivali i da stoga tvrdnja prema kojoj je projekt interkonekcijskog voda Aquind bio najnesigurniji projekt nije predstavljala prepreku tomu da ga se prihvati kao PCI Unije.
Taj se argument ne može prihvatiti. Tužitelji samo ponavljaju sadržaj iz ACER‑ova mišljenja u tom pogledu, ali ne dokazuju da se time može dovesti u pitanje zakonitost pobijane uredbe u dijelu u kojem se odnosi na projekt interkonekcijskog voda Aquind.
Naime, valja naglasiti da je Komisija bila dužna uzeti u obzir odbijanje Francuske Republike da odobri uvrštavanje projekta interkonekcijskog voda Aquind na popis PCI‑ja Unije i da nije mogla dovoditi u pitanje razloge zbog kojih je navedeni projekt bio najnesigurniji. U tom pogledu valja podsjetiti na to da se člankom 3. stavkom 3. drugim podstavkom točkom (a) Uredbe br. 347/2013 predviđa da „[s]kupina prilikom sastavljanja svojeg regionalnog popisa […] za svaki pojedinačni prijedlog projekta od zajedničkog interesa traži odobrenje država članica, na čije se državno područje projekt odnosi”, te da, „ako država članica donese odluku o nedavanju svojeg odobrenja, dotičnoj [regionalnoj] skupini navodi opravdane razloge takve odluke”. U Prilogu III. dijelu 2. točki 10. te uredbe pojašnjava se da tijelo za donošenje odluka na visokoj razini te regionalne skupine treba ispitati navedene razloge ako država članica iz navedene skupine to zatraži. Dakle, Komisija nije bila ovlaštena zatražiti da se provede ispitivanje razloga na koje se poziva Francuska Republika i stoga nije počinila nikakvu pogrešku u tom pogledu. U ovom slučaju, nijedna država članica nije zatražila od Francuske Republike da objasni razloge svojeg odbijanja.
Pod pretpostavkom da utvrđenje Francuske Republike prema kojem je projekt interkonekcijskog voda Aquind bio najnesigurniji projekt proizlazi iz pogreške u ocjeni, kao što to tvrde tužitelji, Komisija nije bila ovlaštena ispraviti tu pogrešku, kao što ni Opći sud nije nadležan sâm razmotriti to pitanje. U tom pogledu valja pojasniti da je Francuska Republika na raspravi navela, a da to tužitelji nisu doveli u pitanje, da se njezino odbijanje da odobri uvrštavanje projekta interkonekcijskog voda Aquind na popis PCI‑ja Unije osporavalo pred Tribunalom administratif de Paris (Upravni sud u Parizu, Francuska).
U okviru drugog prigovora tužitelji prigovaraju regionalnoj skupini da je povrijedila članak 3. stavak 2. Uredbe br. 347/2013 jer nije donijela poslovnik.
Člankom 3. stavkom 2. Uredbe br. 347/2013 predviđa se da svaka regionalna skupina donosi svoj poslovnik, uzimajući u obzir odredbe navedene u Prilogu III. Međutim, iz dokumenata koje su sami tužitelji priložili spisu proizlazi da je poslovnik donesen u obliku ovlaštenja nekoliko regionalnih skupina za plin i električnu energiju, među kojima je „Mreža Sjevernih mora”, odnosno prioritetni koridor i područje te geografska pokrivenost koji obuhvaćaju projekt interkonekcijskog voda Aquind. Sami tužitelji navode da su mogli saznati za taj poslovnik na portalu PCI‑ja Unije i da su ga mogli preuzeti.
Činjenica da je poslovnik sadržavao napomenu „Draft” nema nikakav utjecaj u tom pogledu. Naime, prema samom priznanju tužiteljâ iz njihovih pismena, oni su bili u potpunosti svjesni da je unatoč toj napomeni bila riječ o konačnoj verziji poslovnika, što uostalom potvrđuje činjenica da je naziv elektroničke datoteke sadržavao riječ „Final”. U tim okolnostima ne mogu samo nejasno i nepotkrijepljeno tvrditi da regionalna skupina „Mreža Sjevernih mora” nije donijela poslovnik i da stoga postupak nije bio transparentan te da im se njime nisu pružila minimalna jamstva.
Treći prigovor temelji se na činjenici da kašnjenja pri puštanju projekta interkonekcijskog voda Aquind u rad ne mogu biti razlog za opravdanje neuvrštavanja tog projekta na popis PCI‑ja Unije. Tužitelji tvrde da je regionalna skupina već ispitala to pitanje, da nije utvrdila nikakav problem povezan s navedenim kašnjenjima i da uostalom od njih nije tražila da iznesu obrazloženje u tom pogledu.
Taj prigovor nije relevantan. Naime, Francuska Republika nije navela kašnjenja u provedbi projekta interkonekcijskog voda Aquind kao razloge zbog kojih odbija, unutar tijela za donošenje odluka na visokoj razini regionalne skupine „Mreža Sjevernih mora”, dati odobrenje za projekt interkonekcijskog voda Aquind.
Točno je da iz ACER‑ova mišljenja od 25. rujna 2019. proizlazi da je CRE uputio na kašnjenje u provedbi projekta interkonekcijskog voda Aquind i da je ono jedan od razloga zbog kojih se CRE protivio uvrštavanju navedenog projekta na popis PCI‑ja Unije. Međutim, kao što to pravilno naglašava Komisija, stajalište nacionalnog regulatornog tijela ne može se tumačiti kao stajalište države članice unutar tijela za donošenje odluka na visokoj razini regionalne skupine o kojoj je riječ. Uostalom, ni iz jednog dokumenta ne proizlazi da je Francuska Republika prihvatila razloge na koje se poziva navedeno nacionalno regulatorno tijelo.
Zbog toga nije relevantan ni argument tužiteljâ prema kojem na sastanku regionalne skupine „Mreža Sjevernih mora” održanom 28. svibnja 2019. nisu iznesene primjedbe o kašnjenju u provedbi projekta interkonekcijskog voda Aquind, u pogledu kojeg se od tužitelja nije tražilo da iznese obrazloženje.
Kad je riječ o četvrtom prigovoru, koji se temelji na nedosljednostima i netočnostima u studiji Artelys koja se odnosi na analizu troškova i koristi, on nije relevantan, kao ni treći prigovor.
Naime, Komisija nije uvrstila projekt interkonekcijskog voda Aquind u pobijanu uredbu zbog toga što se Francuska Republika protivila navedenom projektu, a to se protivljenje temelji na razlozima koji nisu povezani sa studijom Artelys. U tom pogledu, iz točke A.4.1.3. ACER‑ova mišljenja od 25. rujna 2019. proizlazi da se CRE, a ne Francuska Republika, osobito oslonio na tu studiju kako bi opravdao svoje protivljenje projektu interkonekcijskog voda Aquind.
Tužitelji u okviru petog prigovora tvrde da se projekt Aquind mogao ukloniti s popisa PCI‑ja Unije samo u slučaju predviđenom člankom 5. stavkom 8. Uredbe br. 347/2013. Tvrde da članak 3. stavak 3. točka (a) Uredbe br. 347/2013 obvezuje državu članicu koja odbije pojedinačni prijedlog PCI‑ja da navede „opravdane razloge” za to odbijanje, tako da njezina odluka ne može biti potpuno proizvoljna. Međutim, utvrđuju da Francuska Republika nije obrazložila svoje odbijanje odobrenja projekta interkonekcijskog voda Aquind i da se čini da je Komisija stoga smatrala da je uklanjanje projekta moguće zbog razloga koji nije onaj predviđen člankom 5. stavkom 8. Uredbe br. 347/2013, odnosno da projekt više nije promicala država članica na čijem je državnom području on trebao biti pušten u rad.
Kao prvo, članak 5. stavak 8. Uredbe br. 347/2013 odnosi se samo na slučajeve u kojima se projekt koji je već uvršten na popis PCI‑ja Unije uklanja s tog popisa, odnosno ako se njegovo uključivanje na taj popis temeljilo na netočnim informacijama koje su bile presudni čimbenik za takvo uvrštavanje ili ako projekt nije u skladu s pravom Unije. Stoga se ta odredba ne odnosi na uvrštavanje projekata na novi popis svake dvije godine.
U tom pogledu valja naglasiti da se projekt interkonekcijskog voda Aquind nije „uklonio” s popisa PCI‑ja Unije, nego nije uvršten na novi popis nakon završetka postupka utvrđivanja tog popisa. Stoga članak 5. stavak 8. Uredbe br. 347/2013 nije relevantan u ovom slučaju.
Taj zaključak potvrđuje uvodna izjava 24. Uredbe br. 347/2013. U njoj se nedvosmisleno navodi da se „novi” popis PCI‑ja Unije sastavlja svake dvije godine, da postojeći PCI‑ji koji trebaju biti uvršteni na sljedeći popis PCI‑ja Unije trebaju podlijegati istom postupku odabira za utvrđivanje popisa PCI‑ja Unije kao predloženi projekti i da se PCI‑ji koji više ne ispunjavaju relevantne kriterije i zahtjeve navedene u toj uredbi ne bi smjeli pojavljivati na sljedećem popisu PCI‑ja Unije. Projekti koji su već uvršteni na prethodni popis PCI‑ja Unije stoga nemaju nikakvu prednost u odnosu na nove projekte. Uredba br. 347/2013 sadržava samo pragmatično razmatranje iz uvodne izjave 24., u kojoj se navodi da se u svrhu smanjenja, što je više moguće, administrativnog opterećenja za prijašnje projekte valja koristiti u najvećoj mogućoj mjeri prethodno dostavljenim podacima i uzeti u obzir godišnja izvješća promotora tih prijašnjih projekata.
Kao drugo, tužitelji se uzalud pozivaju na članak 3. stavak 3. drugi podstavak točku (a) Uredbe br. 347/2013 kako bi tvrdili da je ostvarivanje prava veta države članice prilikom uvrštavanja projekta na popis PCI‑ja Unije ograničeno samo na prvo uvrštavanje navedenog projekta na taj popis.
Naime, člankom 3. stavkom 3. drugim podstavkom točkom (a) Uredbe br. 347/2013 predviđa se da „[s]kupina prilikom sastavljanja svojeg regionalnog popisa […] za svaki pojedinačni prijedlog [PCI‑ja] traži odobrenje država članica, na čije se državno područje projekt odnosi”, te da „ako država članica donese odluku o nedavanju svojeg odobrenja, dotičnoj [regionalnoj] skupini navodi opravdane razloge takve odluke”. U Prilogu III. dijelu 2. točki 10. te uredbe pojašnjava se da tijelo za donošenje odluka na visokoj razini predmetne regionalne skupine treba ispitati navedene razloge ako država članica iz te skupine to zatraži.
U tim odredbama Uredbe br. 347/2013 ne pravi se razlika ovisno o tome je li za projekt prvi put podnesen zahtjev za uvrštavanje ili je on već bio uvršten na prethodni popis. Dakle, one se primjenjuju na svako utvrđivanje novog popisa i stoga se odnose na svaki projekt kojem se protivi država članica.
Činjenica da država članica treba navesti razloge za odbijanje odobrenja projekta i da se od tijela za donošenje odluka na visokoj razini regionalne skupine o kojoj je riječ traži da ispita te razloge na zahtjev druge države članice iz navedene skupine ipak ne znači da se pravo veta države članice može ostvariti samo na temelju kriterija predviđenog Uredbom br. 347/2013. Naime, s jedne strane, država članica na temelju članka 172. drugog stavka UFEU‑a ima diskrecijsku ovlast odbiti dati odobrenje za uvrštavanje projekta na popis PCI‑ja Unije. S druge strane i u tom smislu, ni iz članka 3. stavka 3. drugog podstavka točke (a) Uredbe br. 347/2013 ni iz drugih odredbi te uredbe ne proizlazi da su „razlozi” na temelju kojih država članica može odbiti dati odobrenje ograničeni na slučajeve u kojima je utvrđena neusklađenost konkretno s Uredbom br. 347/2013 ili općenito s pravom Unije.
Osim toga, suprotno onomu što tvrde tužitelji, nije došlo do povrede članka 3. stavka 3. drugog podstavka točke (a) Uredbe br. 347/2013, s obzirom na to da je Komisija u ovom slučaju pravilno utvrdila da je Francuska Republika navela razloge zbog kojih je odbila dati odobrenje za uvrštavanje projekta interkonekcijskog voda Aquind na popis PCI‑ja Unije. Naime, u zapisnicima sa sastanka tijela za donošenje tehničkih odluka i sa sastanka tijela za donošenje odluka na visokoj razini regionalne skupine o kojoj je riječ navodi se da je Francuska Republika smatrala da bi četiri projekta povezivanja Francuske i Ujedinjene Kraljevine dovela do prekomjernih kapaciteta i da je projekt interkonekcijskog voda Aquind bio najnesigurniji od tih projekata.
Iz svega prethodno navedenog proizlazi da drugi tužbeni razlog treba odbiti.
Četvrti i peti tužbeni razlog, koji se temelje na povredi prava na dobru upravu odnosno na povredi načela jednakog postupanja
Četvrti i peti tužbeni razlog temelje se na povredi prava na dobru upravu odnosno na povredi načela jednakog postupanja. Tužitelji tvrde da je Komisija zadužena za izmjenu popisa PCI‑ja Unije te stoga ima pravo i obvezu osigurati poštovanje načelâ dobre uprave i jednakog postupanja, kao i drugih općih načela prava Unije. Naglašavaju da nisu imali mogućnost biti saslušani na sastancima tijela za donošenje tehničkih odluka ili tijela za donošenje odluka na visokoj razini. Tvrde i da Komisija, kao član svih „tijela za donošenje odluka”, treba donijeti popis PCI‑ja Unije na temelju delegiranja zakonodavne ovlasti te da stoga može izmijeniti regionalne popise koje su predložila tijela.
Komisija, koju podupiru Kraljevina Španjolska i Francuska Republika, pobija četvrti i peti tužbeni razlog.
Kao prvo, valja podsjetiti na to da je pravo na dobru upravu jedno od jamstava koja se dodjeljuju pravnim poretkom Unije u upravnim postupcima i utvrđeno je u članku 41. Povelje (vidjeti u tom smislu presudu od 14. studenoga 2017., Alfamicro/Komisija,
T‑831/14
, neobjavljenu,
EU:T:2017:804
, t.
165.
i navedenu sudsku praksu). Člankom 41. stavkom 1. Povelje predviđa se da „[s]vatko ima pravo da institucije, tijela, uredi i agencije Unije njegove predmete obrađuju nepristrano, pravično i u razumnom roku”. U članku 41. stavku 2. Povelje navodi se da pravo na dobru upravu uključuje, među ostalim, pravo svake osobe na saslušanje prije poduzimanja bilo kakve pojedinačne mjere koja bi na nju mogla nepovoljno utjecati.
Usto, Komisija je dužna poštovati načelo jednakog postupanja ili nediskriminacije, kojim se zahtijeva da se u usporedivim situacijama ne postupa na različit način i da se u različitim situacijama ne postupa na isti način, osim ako je takvo postupanje objektivno opravdano (presuda od 15. travnja 2010., Gualtieri/Komisija,
C‑485/08 P
,
EU:C:2010:188
, t.
70.
). Međutim, poštovanje načela jednakog postupanja treba biti u skladu s poštovanjem načela zakonitosti (presuda od 17. siječnja 2013., Gollnisch/Parlament,
T‑346/11 i T‑347/11
,
EU:T:2013:23
, t.
109.
).
Kao drugo, ispitivanje četvrtog i petog tužbenog razloga podrazumijeva da se utvrdi koje su uloge dodijeljene Uredbom br. 347/2013 svakom sudioniku u postupku uvrštavanja predloženih projekata na popis PCI‑ja Unije, kao i tijek navedenog postupka.
Na prvom mjestu, kao što se to predviđa člankom 3. stavkom 3. Uredbe br. 347/2013, sastavljanje regionalnog popisa predloženih PCI‑ja zadaća je regionalne skupine o kojoj je riječ. U tom pogledu valja podsjetiti na to da je predmetna skupina sastavljena od predstavnika država članica, nacionalnih regulatornih tijela, operatora prijenosnih sustava te predstavnika Komisije, ACER‑a i Europske mreže operatora prijenosnih sustava za električnu energiju (vidjeti Prilog III. dio 1. točku 1. Uredbe br. 347/2013).
Promotori projekta potencijalno prihvatljivog za odabir kao PCI‑ja, koji nastoji dobiti status projekta od zajedničkog interesa, dostavljaju skupini zahtjev za odabir projekta kao PCI‑ja (vidjeti Prilog III. dio 2. točku 1. Uredbe br. 347/2013). Kad je riječ o projektima kao što je projekt elektroenergetskog interkonekcijskog voda, nacionalna regulatorna tijela i, po potrebi, ACER, provjeravaju dosljednu primjenu kriterija i metodologije analize troškova i koristi, ocjenjuju njihov prekogranični značaj i svoju procjenu predstavljaju skupini (vidjeti Prilog III. dio 2. točku 7. Uredbe br. 347/2013).
Valja podsjetiti na to da se propisima u biti predviđa da predmetna regionalna skupina prilikom sastavljanja regionalnog popisa predloženih PCI‑ja Unije treba uzeti u obzir činjenicu da je za svaki pojedinačni prijedlog PCI‑ja potrebno odobrenje država članica na čije se državno područje projekt odnosi. Država članica koja odbije dati odobrenje treba navesti predmetnoj skupini opravdane razloge takve odluke (vidjeti članak 3. stavak 3. drugi podstavak točku (a) Uredbe br. 347/2013). U tom se kontekstu predviđa da tijelo za donošenje odluka na visokoj razini navedene skupine treba ispitati, ako država članica iz te skupine to zatraži, utemeljene razloge koje je ta država članica iznijela kako bi opravdala svoje neodobravanje projekta od zajedničkog interesa na svojem državnom području (vidjeti Prilog III. dio 2. točku 10. Uredbe br. 347/2013).
Nacrt regionalnih popisa predloženih projekata koji je sastavila skupina dostavlja se ACER‑u. On procjenjuje navedeni nacrt popisa i daje mišljenje o tom nacrtu, koji se osobito odnosi na dosljednu primjenu kriterija i analize troškova i koristi po regijama (vidjeti članak 3. stavak 3. drugi podstavak točku (a) i Prilog III. dio 2. točku 12. Uredbe br. 347/2013).
Nakon što ACER dâ svoje mišljenje, tijelo za donošenje odluka na visokoj razini regionalne skupine o kojoj je riječ „donosi” konačan regionalni popis predloženih PCI‑ja Unije na temelju prijedloga skupine te uzimajući u obzir ACER‑ovo mišljenje i ocjenu nadležnih nacionalnih regulatornih tijela. Navedeno tijelo Komisiji podnosi konačan regionalni popis.
Komisiji se na temelju delegiranja ovlasti omogućuje da donese delegirane akte kojima se utvrđuje popis PCI‑ja Unije. Međutim, u uvodnoj izjavi 23. Uredbe br. 347/2013 navodi se da se ovlast donošenja i preispitivanja tog popisa delegira Komisiji u skladu s člankom 290. UFEU‑a, „poštujući istodobno pravo država članica na odobravanje [PCI‑ja Unije] povezanih s njihovim državnim područjem”. U tom smislu, u članku 3. stavku 4. prvom podstavku te uredbe podsjeća se na to da se ovlast donošenja akta kojim se utvrđuje popis PCI‑ja Unije izvršava „podložno članku 172. drugom stavku UFEU‑a”. Člankom 172. drugim stavkom UFEU‑a predviđa se da je za PCI‑je Unije koji se odnose na državno područje neke države članice potrebno odobrenje te države članice.
Na drugom mjestu, iz opisa različitih faza postupka predviđenog Uredbom br. 347/2013 mogu se izvesti sljedeći zaključci.
Najprije, ni tijelo za donošenje tehničkih odluka regionalne skupine o kojoj je riječ (koje sastavlja regionalni popis predloženih PCI‑ja Unije), ni tijelo za donošenje odluka na visokoj razini te regionalne skupine (koje donosi regionalni popis predloženih PCI‑ja Unije), ni Komisija (koja donosi delegirani akt kojim se konačno utvrđuje popis PCI‑ja Unije) ne mogu na te popise uvrstiti pojedinačni prijedlog projekta za koji nije dobiveno odobrenje države članice na čijem državnom području taj projekt treba provesti.
Nadalje, i kao što to proizlazi iz prethodno navedenog, Komisija nema diskrecijsku ovlast da sastavi konačan popis PCI‑ja Unije, suprotno onomu što u biti tvrde tužitelji.
Naime, Komisija svoje delegirane ovlasti donošenja konačnog popisa PCI‑ja Unije, koje su joj zajednički dodijeljene člankom 3. stavkom 4. i člankom 16. Uredbe br. 347/2013, treba izvršavati u granicama odredbi UFEU‑a i Uredbe br. 347/2013. Doista, kao što se to već naglasilo u točki 86. ove presude, Komisija svoju ovlast donošenja delegiranih akata izvršava „podložno članku 172. drugom stavku UFEU‑a”. Stoga Komisija nema nikakvu ovlast da na popis o kojem je riječ doda projekt koji je odbila odobriti država članica na čijem je državnom području navedeni projekt trebalo provesti.
U istom smislu, iz članka 3. stavka 4. drugog podstavka i članka 3. stavka 5. Uredbe br. 347/2013 proizlazi da Komisija svoju zadaću osiguravanja da svake dvije godine utvrdi i donese popis PCI‑ja Unije obavlja „na temelju regionalnih popisa” predloženih PCI‑ja Unije.
U okviru te zadaće precizno su utvrđene Komisijine ovlasti da „osigurava uvrštavanje [na popise PCI‑ja Unije] samo onih projekata koji zadovoljavaju kriterije iz članka 4. [Uredbe br. 347/2013]” (članak 3. stavak 5. točka (a) Uredbe br. 347/2013), da „osigurava dosljednost između regija, uzimajući u obzir [ACER‑ovo] mišljenje” (članak 3. stavak 5. točka (b) Uredbe br. 347/2013) i da „teži savladivom ukupnom broju projekata […] na popisu [PCI‑ja] Unije” (članak 3. stavak 5. točka (d) Uredbe br. 347/2013).
Međutim, tri prethodno navedene ovlasti koje su dodijeljene Komisiji logično se mogu izvršavati samo u pogledu projekata koji se nalaze na regionalnim popisima predloženih PCI‑ja Unije. Naime, Komisija može ocijeniti poštovanje kriterija primjenjivih na PCI‑je, koji su navedeni u članku 4. Uredbe br. 347/2013, samo u pogledu projekata koji se nalaze na tim popisima. Ispitivanje poštovanja navedenih kriterija ne može se odnositi na projekt koji tijela za donošenje odluka regionalne skupine o kojoj je riječ, zbog ranijeg odbijanja države članice na čijem se državnom području trebao provesti navedeni projekt, čak ni ne ispituju s obzirom na te kriterije. Stoga Komisija po definiciji ne može ispitati poštovanje tih kriterija u pogledu projekta za koji to ispitivanje nikada nije bilo provedeno.
Sličan zaključak može se izvesti u pogledu Komisijine ovlasti da osigurava dosljednost između regija uzimajući u obzir ACER‑ovo mišljenje. Logično je da Komisija može izvršavati takvu ovlast samo u pogledu projekata koji se nalaze na popisima koje su sastavila tijela za donošenje odluka regionalnih skupina. Tako se ta ovlast ne može odnositi na projekt koji na te popise nije uvršten zbog toga što je država članica na čijem je državnom području navedeni projekt trebalo provesti odbila dati odobrenje.
Kad je riječ o ovlasti koja uključuje provjeru toga je li ukupan broj projekata savladiv, u Prilogu III. dijelu 2. točki 14. Uredbe br. 347/2013 naglašava se da Komisija može razmatrati neuvrštavanje na popis PCI‑ja Unije određenih projekata ako smatra da ukupan broj predloženih PCI‑ja premašuje savladivu brojku. Suprotno tomu, nijednom odredbom Uredbe br. 347/2013 ne dodjeljuje joj se ovlast koja joj omogućuje da doda projekte koje nisu prihvatila tijela za donošenje odluka regionalnih skupina, kao ni, posljedično, one koje nije odobrila država članica na čijem je državnom području navedene projekte trebalo provesti.
Naposljetku, kad je riječ o razlozima na koje se država članica pozvala u potporu svojem odbijanju odobrenja, zakonodavac Unije je mogućnost da se zatraži ispitivanje navedenih razloga ograničio samo na države članice koje pripadaju predmetnoj regionalnoj skupini, čime je isključio sve ostale članove regionalne skupine, odnosno nacionalna regulatorna tijela, operatore prijenosnih sustava te predstavnike Komisije, ACER‑a i Europske mreže operatora prijenosnih sustava za električnu energiju. Time je zakonodavac želio da, u skladu s člankom 172. drugim stavkom UFEU‑a, pitanje odbijanja odobrenja projekta ostane u rukama država članica.
Na trećem mjestu, s činjeničnog stajališta, valja utvrditi da je Francuska Republika odbila uvrštavanje projekta interkonekcijskog voda Aquind na popis PCI‑ja Unije i navela razloge za to odbijanje skupini o kojoj je riječ (vidjeti točku 74. ove presude).
Iz elemenata predmeta također proizlazi da nijedna druga država članica iz regionalne skupine nije zatražila ispitivanje razloga koje je navela Francuska Republika. U tom se pogledu tužitelji pogrešno pozivaju na poruku elektroničke pošte od 20. studenoga 2019., koju je nadležno tijelo Ujedinjene Kraljevine uputilo Komisiji, kako bi u biti tvrdili da se ta bivša država članica protivila uklanjanju projekta interkonekcijskog voda Aquind i da je time obvezala skupinu da ispita razloge. Naime, ta poruka sadržava zahtjev za unošenje određenih izmjena u zapisnik sa sastanka tijela za donošenje odluka na visokoj razini održanog 4. listopada 2019., ali ne uključuje nikakav, čak ni implicitan zahtjev upućen predmetnoj regionalnoj skupini da ispita razloge koje je Francuska Republika iznijela kako bi odbila uvrštavanje projekta interkonekcijskog voda Aquind na popis PCI‑ja Unije. Navedena poruka sadržava samo stajalište Ujedinjene Kraljevine u kojem ona navodi svoje mišljenje o četirima projektima interkonekcijskih vodova između nje i Francuske.
Iz prethodno navedenog proizlazi da je Komisija mogla izvršavati svoje ovlasti samo u pogledu popisa projekata koji je donijelo tijelo za donošenje odluka na visokoj razini predmetne regionalne skupine, da nije mogla zatražiti ispitivanje razloga zbog kojih je Francuska Republika odbila odobriti projekt interkonekcijskog voda Aquind i da taj projekt nije mogla uvrstiti na popis PCI‑ja Unije.
U tim okolnostima, valja odbiti argument tužiteljâ koji se temelji na navodnoj povredi njihova prava na saslušanje. Naime, iz prethodnih utvrđenja proizlazi da je Komisija bila dužna, a da pritom nije raspolagala marginom prosudbe, ne uvrstiti projekt interkonekcijskog voda Aquind na popis PCI‑ja Unije i da je postupila u skladu s pravilima iz Uredbe br. 347/2013.
U tom pogledu valja naglasiti da se tužitelji ni u kojem trenutku nisu pozvali na nezakonitost relevantnih odredbi Uredbe br. 347/2013, konkretno članka 3. stavka 3. drugog podstavka točke (a) i Priloga III. dijela 2. točke 10. te uredbe. Prema tome, ne mogu isticati nikakvu povredu prava na saslušanje (vidjeti u tom smislu i po analogiji presudu od 26. rujna 2014., Raffinerie Heide/Komisija,
T‑631/13
, neobjavljenu,
EU:T:2014:830
, t.
41.
do
44.
i mišljenje nezavisnog odvjetnika P. Mengozzija u predmetima DK Recycling und Roheisen/Komisija, Arctic Paper Mochenwangen/Komisija, Raffinerie Heide/Komisija i Romonta/Komisija,
C‑540/14 P, C‑551/14 P, C‑564/14 P i C‑565/14 P
,
EU:C:2016:147
, t.
90.
i
91.
).
Usto, da bi povreda prava na saslušanje mogla dovesti do poništenja pobijane uredbe, na tužiteljima je da dokažu da bi se oni, da ta nepravilnost nije počinjena, mogli pozivati na elemente kojima se može dovesti u pitanje Komisijino stajalište i da bi u tom slučaju na neki način mogli utjecati na ocjene koje ona daje prilikom eventualnog neuvrštavanja projekta interkonekcijskog voda Aquind na popis PCI‑ja Unije (vidjeti u tom smislu presudu od 1. srpnja 2010., Knauf Gips/Komisija,
C‑407/08 P
,
EU:C:2010:389
, t.
23.
i navedenu sudsku praksu). Međutim, nijedan element ni na koji način nije mogao utjecati na Komisijino stajalište, s obzirom na to da je Francuska Republika odbila dati odobrenje za uvrštavanje projekta interkonekcijskog voda Aquind na popis PCI‑ja Unije.
U tim se okolnostima Komisiji ne može prigovoriti da je povrijedila pravo na dobru upravu.
Komisiji se ne može prigovoriti ni da je povrijedila načelo jednakog postupanja. U smislu sudske prakse navedene u točki 79. ove presude, Komisija nije mogla nejednako postupati s projektom interkonekcijskog voda Aquind u odnosu na konkurentske projekte jer on nije bio uvršten na popis predloženih PCI‑ja koji je sastavila regionalna skupina o kojoj je riječ, na temelju kojeg je Komisija izvršavala svoje delegirane ovlasti, te se stoga nije nalazio u situaciji koja je usporediva sa situacijom konkurentskih projekata koji se nalaze na navedenom popisu.
Konkretnije, s jedne strane, tužitelji uzalud tvrde da je Komisija povrijedila načelo jednakog postupanja zbog toga što su projekti interkonekcijskih vodova između Francuske i Ujedinjene Kraljevine (među kojima je projekt interkonekcijskog voda Aquind) ispunjavali iste potrebe istih klijenata i zbog toga što se rezultati studije Artelys, na temelju kojih je Komisija navodno odbila odobriti navedeni projekt, nisu konkretno odnosili na taj projekt, nego na druga tri projekta koji su međusobno bili konkurentni.
Naime, valja podsjetiti na to da je Komisija samo mogla uzeti u obzir činjenicu da je Francuska Republika odbila dati odobrenje za uvrštavanje projekta interkonekcijskog voda Aquind na popis PCI‑ja Unije. Usto, iz ispitivanja prvog tužbenog razloga koji se temelji na povredi obveze obrazlaganja proizlazi da rezultati studije Artelys nisu razlog zbog kojeg projekt interkonekcijskog voda Aquind nije bio uvršten na popis prijedloga koji je sastavila skupina za donošenje odluka o kojoj je riječ, kao ni razlog zbog kojeg Komisija nije uvrstila taj projekt na popis PCI‑ja Unije.
Suprotno tomu, tužitelji se u petom tužbenom razlogu, koji se temelji na povredi načela jednakog postupanja, uzalud pozivaju na činjenicu da je projekt interkonekcijskog voda Aquind dobio bolju ocjenu od dvaju konkurentskih projekata prilikom razvrstavanja predloženih PCI‑ja koje je provedeno u skladu s metodom ocjenjivanja i da, unatoč tomu, nije bio uvršten na popis PCI‑ja Unije.
Naime, osim činjenice da se projekt interkonekcijskog voda Aquind nije nalazio na regionalnom popisu koji je donijela skupina za donošenje odluka i da ga Komisija stoga nije mogla uzeti u obzir, razvrstavanje na koje se pozivaju tužitelji u svakom slučaju uopće nije relevantno. U članku 4. stavku 4. i Prilogu III. dijelu 2. točki 14. Uredbe br. 347/2013 nedvosmisleno se navodi da je razvrstavanje projekata namijenjeno samo za internu primjenu skupine, da ni regionalni popis ni popis PCI‑ja Unije ne sadržavaju nikakvo razvrstavanje i da se to razvrstavanje ne koristi za neke kasnije svrhe, osim kad Komisija izvršava ovlast navedenu u točki 95. ove presude, koja uključuje provjeru toga je li ukupan broj projekata savladiv.
U tom kontekstu valja ispitati argument tužiteljâ koji se temelji na presudi od 11. ožujka 2020., Baltic Cable (
C‑454/18
,
EU:C:2020:189
). Tužitelji podsjećaju na to da je Sud u toj presudi odlučio da ovlasti dodijeljene nacionalnim regulatornim tijelima treba tumačiti i primjenjivati na način kojim se poštuju opća načela prava Unije, čak i ako se uredbom predmetnom tijelu ne daje izričita ovlast da poduzme mjere koje su potrebne kako bi se izbjegla bilo kakva diskriminacija. Oni u biti tvrde da, isto tako, ovlasti dodijeljene Komisiji da donosi popise PCI‑ja Unije treba tumačiti i primjenjivati na način kojim se poštuju opća načela prava Unije, u ovom slučaju načelo jednakog postupanja, iako joj se Uredbom br. 347/2013 ne dodjeljuje izričita ovlast da poduzme potrebne mjere u tom pogledu.
Međutim, taj se argument ne može prihvatiti. S jedne strane, tužitelji polaze od pogrešne pretpostavke da je situacija nacionalnih regulatornih tijela na koje se odnosi presuda od 11. ožujka 2020., Baltic Cable (
C‑454/18
,
EU:C:2020:189
), ista kao i Komisijina situacija u ovom predmetu. Naime, postoji temeljna razlika između tih dviju predmetnih situacija koja se odnosi na činjenicu da je, u skladu s člankom 16. stavkom 6. Uredbe (EZ) br. 714/2009 Europskog parlamenta i Vijeća od 13. srpnja 2009. o uvjetima za pristup mreži za prekograničnu razmjenu električne energije i stavljanju izvan snage Uredbe (EZ) br. 1228/2003 (
SL 2009., L 211, str. 15
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 12., svezak 4., str. 8.), nacionalno regulatorno tijelo bilo ovlašteno donijeti odluku o korištenju prihoda operatora prijenosnog sustava o kojem je riječ. U ovom slučaju Komisija nije bila ovlaštena uvrstiti projekt interkonekcijskog voda Aquind na popis PCI‑ja Unije jer se Francuska Republika koristila svojim pravom da ne odobri navedeni projekt, u skladu s člankom 172. drugim stavkom UFEU‑a i člankom 3. stavkom 3. drugim podstavkom točkom (a) Uredbe br. 347/2013.
S druge strane, valja naglasiti da bi, da je Komisija na temelju načela jednakog postupanja preuzela inicijativu za uvrštavanje projekta interkonekcijskog voda Aquind na popis PCI‑ja Unije, takav njezin postupak bio protivan zakonodavstvu Unije i konkretno samom UFEU‑u.
S obzirom na sve prethodno navedeno, treba odbiti četvrti i peti tužbeni razlog, koji se temelje na povredi prava na dobru upravu odnosno povredi načela jednakog postupanja.
Šesti tužbeni razlog, koji se temelji na povredi načela proporcionalnosti
Tužitelji u okviru šestog tužbenog razloga, koji se temelji na povredi načela proporcionalnosti, prije svega tvrde da je mogućnost i nužnost uklanjanja projekta interkonekcijskog voda Aquind s popisa PCI‑ja Unije trebalo strože ocijeniti te da je pritom trebalo uzeti u obzir prirodu tog projekta i posljedice navedenog uklanjanja. Nadalje, smatraju da zbog nepriopćavanja razloga za uklanjanje projekta s popisa nije moguće ocijeniti proporcionalnost pobijane uredbe. Usto prigovaraju Komisiji da u razumijevanju postupovnih jamstava i načinu na koji poštuje temeljna načela nije išla dovoljno daleko prilikom tumačenja Uredbe br. 347/2013 kako bi ostvarila ciljeve te uredbe. Naposljetku, tvrde da je cilj Uredbe br. 347/2013 olakšati provedbu PCI‑ja i da Komisijino tumačenje tog cilja nije u skladu s načelom proporcionalnosti, s obzirom na to da razdoblje od dvije godine nije dovoljno kako bi se omogućilo da se na projekt primijeni postupak ulaganja i prekogranične raspodjele troškova koji se predviđa člankom 12. navedene uredbe.
Komisija, koju podupiru Kraljevina Španjolska i Francuska Republika, osporava taj tužbeni razlog.
Prema ustaljenoj sudskoj praksi, načelo proporcionalnosti dio je općih načela prava Unije. Na temelju tog načela, akti institucija Unije ne smiju prelaziti granicu onoga što je prikladno i nužno za ostvarenje ciljeva koji se legitimno žele ostvariti mjerom o kojoj je riječ, pri čemu je, kad je moguće odabrati između više prikladnih mjera, potrebno odabrati onu koja je najmanje ograničavajuća i čiji nedostaci ne smiju biti nerazmjerni ciljevima kojima se teži (presude od 13. studenoga 1990., Fedesa i dr.,
C‑331/88
,
EU:C:1990:391
, t.
13.
; od 5. svibnja 1998., Ujedinjena Kraljevina/Komisija,
C‑180/96
,
EU:C:1998:192
, t.
96.
i od 23. rujna 2020., BASF/Komisija,
T‑472/19
, neobjavljena,
EU:T:2020:432
, t.
108.
).
Osim toga, ocjena proporcionalnosti mjere treba biti u skladu s poštovanjem margine prosudbe koja se eventualno priznaje institucijama Unije prilikom njezina donošenja (presude od 12. prosinca 2006., Njemačka/Parlament i Vijeće,
C‑380/03
,
EU:C:2006:772
, t.
145.
i od 16. svibnja 2017., Landeskreditbank Baden‑Württemberg/ESB,
T‑122/15
,
EU:T:2017:337
, t.
68.
).
Šesti tužbeni razlog treba ispitati upravo s obzirom na tu sudsku praksu.
Najprije valja uzeti u obzir činjenicu da Komisija nije raspolagala nikakvom marginom prosudbe u pogledu neuvrštavanja projekta o kojem je riječ nakon što je Francuska Republika odbila dati odobrenje za uvrštavanje projekta interkonekcijskog voda Aquind na popis PCI‑ja Unije i da je stoga samo mogla uzeti u obzir to odbijanje.
Nadalje, valja podsjetiti na to da, u skladu s uvodnom izjavom 43. Uredbe br. 347/2013, „[s] obzirom na to da cilj [navedene u]redbe, to jest razvoj i interoperabilnost transeuropskih energetskih mreža i povezivanje s takvim mrežama, ne mogu dostatno ostvariti države članice, nego se on na bolji način može ostvariti na razini Unije, Unija može donijeti mjere u skladu s načelom supsidijarnosti utvrđenim u članku 5. [UEU‑a; u] skladu s načelom proporcionalnosti utvrđenim u tom članku, ova Uredba ne prelazi ono što je potrebno za ostvarivanje tog cilja”.
Uredbom br. 347/2013 ne predviđa se da promotori projekata dobivaju objašnjenja od regionalnih skupina i da najprije mogu iznijeti primjedbe prije nego što navedene skupine donesu regionalne popise, a potom prije donošenja delegiranih akata kojima Komisija utvrđuje konačan popis PCI‑ja Unije. Međutim, tužitelji nisu istaknuli nikakav prigovor nezakonitosti odredbi navedene uredbe koje se odnose na postupak donošenja popisa PCI‑ja Unije. Stoga se tužitelji ne mogu pozivati na te elemente kako bi tvrdili da nisu mogli ocijeniti je li uklanjanje projekta interkonekcijskog voda Aquind s popisa PCI‑ja bilo proporcionalno. U tom kontekstu u biti ne mogu ni prigovoriti Komisiji da im nije dala prethodno objašnjenje niti da nije osigurala poštovanje načela proporcionalnosti tijekom postupka utvrđivanja popisa. Naime, s jedne strane, Komisija je prilikom donošenja pobijane uredbe postupila u skladu s odredbama Uredbe br. 347/2013. S druge strane, razloge koje je država članica navela kako bi odbila dati odobrenje za neki projekt mogu dovesti u pitanje samo predstavnici drugih država članica iz regionalne skupine o kojoj je riječ i stoga Komisija nije mogla imati utjecaj u tom pogledu.
Usto, tužitelji pogrešno prigovaraju Komisiji da primjerenost i nužnost uklanjanja projekta interkonekcijskog voda Aquind s popisa PCI‑ja Unije nije ocijenila na stroži način i uzimajući u obzir prirodu navedenog projekta. Naime, ispitivanjem prethodnih tužbenih razloga, konkretno analizom provedenom u točkama 87. do 96. ove presude, istaknula se Komisijina nemogućnost da zaobiđe odbijanje Francuske Republike i njezina posljedična nemogućnost da na popis PCI‑ja Unije tako uvrsti projekt interkonekcijskog voda Aquind, koji se nije nalazio na regionalnim popisu koji je donijela regionalna skupina o kojoj je riječ. S obzirom na sudsku praksu na koju se podsjeća u točki 116. ove presude, treba uzeti u obzir činjenicu da Komisija nije raspolagala marginom prosudbe u pogledu uvrštavanja projekta interkonekcijskog voda Aquind na popis PCI‑ja Unije. U tim se okolnostima Komisiji ne može prigovoriti da je povrijedila načelo proporcionalnosti time što nije uvrstila taj projekt na popis PCI‑ja Unije.
Naposljetku, tužitelji u biti tvrde da je Komisijino tumačenje Uredbe br. 347/2013 u pobijanoj uredbi protivno cilju koji se želi postići tom uredbom, odnosno cilju da se olakša provedba projekata, jer je očito da razdoblje od dvije godine nije dovoljno kako bi se omogućilo da se na projekt primijeni postupak ulaganja i prekogranične raspodjele troškova koji se predviđa člankom 12. navedene uredbe. Takav se argument ne može prihvatiti. Naime, kao što to pravilno naglašava Komisija, razvoj infrastrukturnih projekata ne ovisi o tome jesu li oni PCI‑ji Unije.
Iz svega prethodno navedenog proizlazi da šesti tužbeni razlog treba odbiti.
Sedmi tužbeni razlog, koji se temelji na povredi načelâ pravne sigurnosti i zaštite legitimnih očekivanja
Tužitelji u okviru sedmog tužbenog razloga, koji se temelji na povredi načelâ pravne sigurnosti i zaštite legitimnih očekivanja, prije svega tvrde da se članak 172. UFEU‑a i Uredba br. 347/2013 ne mogu tumačiti na način da je status PCI‑ja Unije u potpunosti neizvjestan. Napominju da nitko nije mogao predvidjeti da je diskriminatorno oduzimanje statusa PCI‑ja Unije projektu interkonekcijskog voda Aquind „vjerojatno”. Nadalje, tvrde da su se proizvoljnim uklanjanjem projekta interkonekcijskog voda Aquind s popisa Unije nakon dvije godine povrijedila njihova legitimna očekivanja. Naime, prema njihovu mišljenju, cilj poticanja ulaganja u prioritetne projekte predviđen Uredbom br. 347/2013, prvotno uvrštavanje projekta interkonekcijskog voda Aquind na popis PCI‑ja Unije, veliki napori koje su uložili i znatna ulaganja koja su izvršili osigurali su im određenu stabilnost statusa tog projekta. Usto, naglašavaju da je ACER 2018. odbio odobriti izuzeće na temelju članka 17. Uredbe br. 714/2009 i da je tu odluku obrazložio činjenicom da se interkonekcijski vod Aquind nalazio na popisu PCI‑ja Unije i da su zbog toga u okviru tog projekta ostvarene koristi predviđene člankom 12. Uredbe br. 347/2013. Prema njihovu mišljenju, Unija im je tom odlukom zajamčila da se projekt interkonekcijskog voda Aquind neće proizvoljno ukloniti s navedenog popisa. Naposljetku, smatraju da je Francuska Republika pogrešno tvrdila da nisu mogli imati legitimna očekivanja zbog navodnog razloga da su četiri projekta interkonekcijskih vodova između Francuske i Ujedinjene Kraljevine međusobno bili konkurenti. Naime, tvrde da je uklanjanje projekta interkonekcijskog voda Aquind s popisa PCI‑ja Unije izravno smanjilo konkurentski pritisak na preostale projekte i da im se time dala prednost, pri čemu je došlo do suprotnog rezultata od onog da se „tržištu prepušta da odredi koji PCI će se provesti”.
Komisija, koju podupiru Kraljevina Španjolska i Francuska Republika, pobija taj tužbeni razlog.
Najprije valja podsjetiti na to da, prema ustaljenoj sudskoj praksi, načelo pravne sigurnosti, iz kojeg proizlazi načelo zaštite legitimnih očekivanja, zahtijeva, s jedne strane, da su pravna pravila jasna i precizna te, s druge strane, da je njihova primjena predvidljiva za pravne subjekte (presude od 7. lipnja 2005., VEMW i dr.,
C‑17/03
,
EU:C:2005:362
, t.
80.
i od 10. rujna 2009., Plantanol,
C‑201/08
,
EU:C:2009:539
, t.
46.
).
Iz ustaljene sudske prakse također proizlazi da je načelo zaštite legitimnih očekivanja jedno od temeljnih načela Unije. Pravo pozivanja na to načelo ima svaka osoba kod koje je Unijina institucija stvorila utemeljena očekivanja. Precizne, bezuvjetne i usklađene informacije koje dolaze iz ovlaštenih i pouzdanih izvora čine jamstva koja mogu stvoriti takva očekivanja, kakav god bio oblik u kojem su priopćene. Međutim, nitko se ne može pozivati na povredu navedenog načela u nedostatku preciznih jamstava uprave. Isto tako, ako je oprezan i razborit gospodarski subjekt u stanju predvidjeti donošenje mjere Unije koja može utjecati na njegove interese, on se ne može pozivati na primjenu načela zaštite legitimnih očekivanja kad se ta mjera donese (presude od 14. ožujka 2013., Agrargenossenschaft Neuzelle,
C‑545/11
,
EU:C:2013:169
, t.
23.
do
26.
i od 26. rujna 2014., B&S Europe/Komisija,
T‑222/13
, neobjavljena,
EU:T:2014:837
, t.
47.
).
Iz sudske prakse proizlazi i da je mogućnost pozivanja na načelo legitimnih očekivanja otvorena svim gospodarskim subjektima kod kojih je nacionalno tijelo stvorilo utemeljena očekivanja. Međutim, nije opravdano da gospodarski subjekti imaju legitimna očekivanja u pogledu održavanja postojeće situacije koju nacionalna tijela mogu izmijeniti u okviru svoje diskrecijske ovlasti (vidjeti u tom smislu presude od 10. rujna 2009., Plantanol,
C‑201/08
,
EU:C:2009:539
, t.
53.
i od 11. srpnja 2019., Agrenergy i Fusignano Due,
C‑180/18, C‑286/18 i C‑287/18
,
EU:C:2019:605
, t.
31.
).
Upravo s obzirom na tu sudsku praksu valja utvrditi može li se Komisiji, u okviru donošenja popisa prijedloga koji je sastavila regionalna skupina o kojoj je riječ i donošenja popisa PCI‑ja Unije, prigovoriti da je povrijedila načela pravne sigurnosti i zaštite legitimnih očekivanja tužiteljâ u pogledu toga da će projekt interkonekcijskog voda Aquind zadržati status PCI‑ja Unije.
Kao prvo, valja podsjetiti na to da Komisija nije raspolagala nikakvom marginom prosudbe u pogledu neuvrštavanja predmetnog projekta nakon što je Francuska Republika odbila dati odobrenje za uvrštavanje projekta interkonekcijskog voda Aquind na popis PCI‑ja Unije i da je stoga samo mogla uzeti u obzir to odbijanje.
Kao drugo, kao što se to osobito naglašava u točkama 69. do 71. ove presude, iz primjenjivog zakonodavstva jasno proizlazi da se novi popis PCI‑ja Unije sastavlja svake dvije godine, da se na sve projekte, uključujući one koji su uvršteni na važeći popis PCI‑ja Unije, primjenjuje isti postupak odabira, da se stoga projektima koji su već uvršteni na prethodni popis PCI‑ja Unije ne daje nikakva prednost u odnosu na nove projekte i da je za PCI‑je Unije koji se odnose na državno područje države članice potrebno odobrenje te države članice.
Zbog nedvosmislenog sadržaja Uredbe br. 347/2013 ne može se smatrati da su njezin cilj, koji se u biti odnosi na poticanje ulaganja u prioritetne projekte, i uvrštavanje projekta interkonekcijskog voda Aquind na popis PCI‑ja Unije predstavljali jamstvo za tužitelje da će se navedeni projekt po službenoj dužnosti uvrstiti na novi popis PCI‑ja Unije.
Kao treće, tužitelji tvrde da je odluka ACER‑ova Odbora za žalbe od 17. listopada 2018. kojom se odbija njihov zahtjev za odobrenje izuzeća na temelju članka 17. Uredbe br. 714/2009 za projekt interkonekcijskog voda Aquind predstavljala Unijino jamstvo da se projekt interkonekcijskog voda Aquind neće proizvoljno ukloniti s popisa Unije ili sve dok ispunjava uvjete za uvrštavanje.
U tom je pogledu korisno podsjetiti na to da se, u skladu s člankom 17. stavkom 1. točkom (b) Uredbe br. 714/2009, izuzeće od uređenog sustava može odobriti ako je „razina rizika koja je povezana s ulaganjem takva […] da do ulaganja ne bi došlo da nije odobreno izuzeće”. Tužitelji naglašavaju da je ACER‑ovo odbijanje da im odobri izuzeće bilo obrazloženo činjenicom da se projekt interkonekcijskog voda Aquind nalazio na popisu PCI‑ja Unije i da su zbog toga u okviru tog projekta ostvarene koristi predviđene člankom 12. Uredbe br. 347/2013.
Iako je točno da je ACER, kako bi odbio zahtjev za izuzeće podnesen na temelju članka 17. stavka 1. točke (b) Uredbe br. 714/2009, uputio na činjenicu da projekt interkonekcijskog voda Aquind ima status PCI‑ja Unije (i na prekograničnu raspodjelu troškova od koje bi predmetni projekt potencijalno mogao imati koristi zbog tog statusa), to upućivanje ni u kojem slučaju ne predstavlja jamstvo koje kod tužitelja može stvoriti očekivanje da će se projekt interkonekcijskog voda Aquind po službenoj dužnosti uvrstiti na novi popis PCI‑ja Unije. ACER‑ov pristup prije bi trebalo shvatiti na način da se, ako predmetni projekt više nije uvršten na popis PCI‑ja Unije, time otvara mogućnost da se ponovno zatraži izuzeće na temelju prethodno navedenog članka.
U tom smislu, kao što to naglašava Komisija, tužitelji nisu mogli tvrditi da je došlo do „zamrzavanja” njihove pravne situacije koja je proizašla iz prvotnog uvrštavanja njihova projekta na popise PCI‑ja Unije, kad se pravnim okvirom predviđala mogućnost promjena. Zanemarili su i činjenicu da su odluku o izuzeću na temelju članka 17. stavka 1. točke (b) Uredbe br. 714/2009 i odluku o donošenju popisa PCI‑ja Unije donijela različita tijela koja su neovisna jedno o drugom.
Kao četvrto, tužitelji ni u kojem slučaju ne mogu tvrditi da je potpisivanje Ugovora o Energetskoj povelji kod njih stvorilo precizna, bezuvjetna i usklađena jamstva da će se projekt interkonekcijskog voda Aquind, koji je prvotno bio uvršten na popis PCI‑ja Unije, po službenoj dužnosti uvrstiti na novi popis Unije. Naime, osim činjenice da taj argument nije potkrijepljen ni na koji način, potpisivanjem takvog ugovora samog po sebi ne može se dati jamstvo promotorima određenog projekta interkonekcijskog voda u pogledu statusa njihova projekta kao PCI‑ja Unije. To je tim više točno jer se zbog postojanja navedenog ugovora ne može zanemariti zahtjev prvotnog odobrenja Francuske Republike, u skladu s člankom 172. drugim stavkom UFEU‑a, kako bi se njihov projekt interkonekcijskog voda Aquind uvrstio na novi regionalni popis regionalne skupine. Doista, tužitelji su znali da u ovom slučaju takvo odobrenje nije postojalo.
Kao peto, nije sporno da je projekt interkonekcijskog voda Aquind, u okviru donošenja novog regionalnog popisa predloženih projekata i novog popisa PCI‑ja Unije, konkurirao drugim projektima interkonekcijskih vodova između Ujedinjene Kraljevine i Francuske. U tom su kontekstu tužitelji bili u potpunosti obaviješteni o činjenici da je samo jedan od tih projekata ili nekoliko njih moglo biti dovoljno da se ispune ciljevi Uredbe br. 347/2013 te da su Ujedinjena Kraljevina i Francuska Republika na temelju članka 172. drugog stavka UFEU‑a i članka 3. stavka 3. Uredbe br. 347/2013 raspolagale širokom marginom prosudbe za davanje ili odbijanje odobrenja za neki od tih projekata.
U tom pogledu, tužitelji ne mogu temeljiti argument na ocjeni projekta interkonekcijskog voda Aquind (koja je bila bolja od one koju su dobili drugi projekti) kako bi tvrdili da nisu ispunjena njihova legitimna očekivanja. Kao što je to već navedeno u točki 108. ove presude, ni regionalni popis ni popis PCI‑ja Unije nisu sadržavali razvrstavanje te je Komisija razvrstavanje predloženih PCI‑ja provedeno u skladu s metodom ocjenjivanja mogla upotrijebiti samo kad je izvršavala ovlast koja uključuje provjeru toga je li ukupan broj projekata savladiv.
S obzirom na prethodno navedeno, sedmi tužbeni razlog treba odbiti.
Treći tužbeni razlog, koji se temelji na povredi članka 10. stavka 1. Ugovora o Energetskoj povelji
Tužitelji se u okviru trećeg tužbenog razloga pozivaju na povredu članka 10. stavka 1. Ugovora o Energetskoj povelji. Kao prvo, tvrde da ta odredba ima izravan učinak zbog toga što, s jedne strane, priroda i struktura Ugovora o Energetskoj povelji, razmatranog u cijelosti, omogućuju da se njime dodijele provediva prava te zbog toga što je, s druge strane, sama povelja dovoljno jasna i precizna te na nju ne treba primijeniti dodatne provedbene mjere. Kao drugo, tvrde da se tom odredbom uređuje postupanje svake ugovorne strane s ulagateljima drugih ugovornih strana, da su Unija i sve njezine države članice ugovorne strane Ugovora o Energetskoj povelji i da su ulagatelji neke države članice ulagatelji ugovorne strane koja nije Unija, tako da se oni mogu pozivati na tu odredbu protiv Unije. Kao treće, smatraju da su zaštite predviđene Ugovorom o Energetskoj povelji u svakom slučaju relevantne za tumačenje Uredbe br. 347/2013 i primjenu općih načela prava Unije od kojih trebaju imati koristi svi ulagatelji država članica.
Komisija, koju podupiru Savezna Republika Njemačka, Kraljevina Španjolska i Francuska Republika, pobija taj tužbeni razlog.
Najprije valja podsjetiti na to da je Ugovor o Energetskoj povelji multilateralni ugovor čije su strane većina država članica i sama Unija.
U članku 10. Ugovora o Energetskoj povelji, naslovljenom „Promicanje, zaštita i postupanje s ulaganjima”, u stavku 1. navodi se sljedeće:
„Svaka ugovorna stranka potiče i stvara, u skladu s odredbama ovog Ugovora, stabilne, pravedne, povoljne i transparentne uvjete za ulagače drugih ugovornih stranaka za izvršavanje ulaganja na njezinu području. Takvi uvjeti uključuju obvezu osiguranja, u svako doba, poštenog i pravednog postupanja s ulaganjima ulagača drugih ugovornih stranaka. Takva ulaganja također uživaju najstalniju zaštitu i sigurnost i nijedna ugovorna stranka ni na koji način ne smije nerazumnim ili diskriminacijskim mjerama ometati njihovo upravljanje, održavanje, korištenje, uživanje ili raspolaganje […]”.
Najprije valja istaknuti da se u članku 10. stavku 1. Ugovora o Energetskoj povelji u biti navode opća pravna načela koja postoje u pravu Unije, odnosno načela dobre uprave, jednakog postupanja, pravne sigurnosti, zaštite legitimnih očekivanja i proporcionalnosti. Međutim, iz ispitivanja četvrtog, petog, šestog i sedmog tužbenog razloga proizlazi da se Komisiji ne može prigovoriti da je povrijedila ta načela time što u pobijanoj uredbi nije uzela u obzir projekt interkonekcijskog voda Aquind kao PCI Unije. Slijedom toga, ne može joj se prigovoriti ni da je povrijedila članak 10. stavak 1. Ugovora o Energetskoj povelji.
Nadalje, tužitelji uzalud tvrde da se obveza osiguravanja transparentnih i pravednih uvjeta nije poštovala zbog povrede obveze obrazlaganja te povrede postupovnih i materijalnih zahtjeva istaknutih u okviru prvog i drugog tužbenog razloga, s obzirom na to da su ti razlozi odbijeni. Iz toga slijedi da argument koji se temelji na povredi članka 10. stavka 1. Ugovora o Energetskoj povelji treba odbiti jer proizlazi iz razloga navedenih u tim tužbenim razlozima.
Naposljetku, valja podsjetiti na to da se osnivačkim ugovorima, koji su temeljna ustavna povelja Unije (vidjeti u tom smislu presudu od 23. travnja 1986., Les Verts/Parlament,
294/83
,
EU:C:1986:166
, t.
23.
), za razliku od običnih međunarodnih ugovora, uspostavio novi pravni poredak s vlastitim institucijama u čiju su korist države članice ograničile, u sve širim područjima, svoja suverena prava i čiji su subjekti ne samo te države nego i njihovi državljani (vidjeti mišljenje 2/13 (Pristupanje Unije EKLJP‑u) od 18. prosinca 2014.,
EU:C:2014:2454
, t.
157.
i navedenu sudsku praksu).
Prema ustaljenoj sudskoj praksi, autonomija prava Unije, kako u odnosu na pravo država članica tako i u odnosu na međunarodno pravo, opravdana je zbog bitnih značajki Unije i njezina prava koje se odnose, među ostalim, na ustavno ustrojstvo Unije kao i na samu prirodu navedenog prava. Pravo Unije, naime, obilježava okolnost da je ono autonoman izvor prava uspostavljen Ugovorima i da je nadređeno u odnosu na pravo država članica, kao i izravan učinak niza odredbi primjenjivih na njihove državljane i njih same. Takve su značajke dovele do strukturirane mreže načela, pravila i međuovisnih pravnih odnosa koji uzajamno povezuju samu Uniju i njezine države članice, kao i države članice međusobno (vidjeti u tom smislu mišljenje 2/13 (Pristupanje Unije EKLJP‑u) od 18. prosinca 2014.,
EU:C:2014:2454
, t.
165.
do
167.
i
201.
; vidjeti i presudu od 6. ožujka 2018., Achmea,
C‑284/16
,
EU:C:2018:158
, t.
33.
i navedenu sudsku praksu).
Kad je riječ upravo o pravilima koja uzajamno povezuju samu Uniju i njezine države članice, člankom 172. drugim stavkom UFEU‑a dotičnoj državi članici dodjeljuje se diskrecijska ovlast da odobri ili odbije odobriti uvrštavanje projekta na popis PCI‑ja Unije, kao što to proizlazi iz ispitivanja prethodnih tužbenih razloga (vidjeti osobito točke 38. do 40., 45., 56., 110. i 111.).
Stoga su UFEU‑om jasno utvrđena ograničenja nadležnosti Unije u području PCI‑ja Unije, s obzirom na to da Komisija ne može na popis navedenih PCI‑ja uvrstiti projekt koji nije odobrila država članica na čijem državnom području taj projekt treba provesti.
U tom pogledu, tužitelji uzalud pokušavaju dovesti u pitanje podjelu nadležnosti između država članica i Unije u području PCI‑ja Unije. Naime, oni u biti prigovaraju Komisiji da nije zaobišla odbijanje Francuske Republike da odobri uvrštavanje projekta interkonekcijskog voda Aquind na popis PCI‑ja Unije i da je stoga povrijedila članak 10. Ugovora o Energetskoj povelji.
Međutim, s obzirom na autonomiju prava Unije i postojanje strukturirane mreže načela, pravila i međuovisnih pravnih odnosa koji uzajamno povezuju samu Uniju i njezine države članice, s jedne strane, te postojanje diskrecijske ovlasti dotične države članice koja se priznaje pravom Unije, s druge strane, valja smatrati da članak 10. stavak 1. Ugovora o Energetskoj povelji ne može imati takav doseg da Komisiju obveže na to da ne uzme u obzir podjelu nadležnosti predviđenu člankom 172. drugim stavkom UFEU‑a i da ga time povrijedi.
Prema tome, Komisija je postupila u skladu s člankom 172. drugim stavkom UFEU‑a. Slijedom toga, ne može joj se prigovoriti da je povrijedila članak 10. stavak 1. Ugovora o energetskoj Povelji.
Stoga treći tužbeni razlog treba odbiti.
S obzirom na sve prethodno navedeno, tužbu treba odbiti u cijelosti.
Troškovi
U skladu s člankom 134. stavkom 1. Poslovnika Općeg suda, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove.
Budući da tužitelji nisu uspjeli u postupku, valja im naložiti snošenje vlastitih troškova i Komisijinih troškova, u skladu s njezinim zahtjevom.
Savezna Republika Njemačka, Kraljevina Španjolska i Francuska Republika snosit će vlastite troškove u skladu s člankom 138. stavkom 1. Poslovnika.

Slijedom navedenog,
OPĆI SUD (drugo vijeće)
proglašava i presuđuje:

1.
Tužba se odbija.

2.
Društvima Aquind Ltd, Aquind SAS i Aquind Energy Sàrl nalaže se snošenje troškova.

3.
Savezna Republika Njemačka, Kraljevina Španjolska i Francuska Republika snosit će vlastite troškove.

Tomljenović
Škvařilová-Pelzl
Nõmm
Objavljeno na javnoj raspravi u Luxembourgu 8. veljače 2023.
Potpisi
Sadržaj

Okolnosti spora

Zahtjevi stranaka

Pravo

Prvi tužbeni razlog, koji se temelji na povredi obveze obrazlaganja

Drugi tužbeni razlog, koji se temelji na povredi postupovnih i materijalnih zahtjeva predviđenih Uredbom br. 347/2013, a osobito njezinim člankom 5. stavkom 8.

Četvrti i peti tužbeni razlog, koji se temelje na povredi prava na dobru upravu odnosno na povredi načela jednakog postupanja

Šesti tužbeni razlog, koji se temelji na povredi načela proporcionalnosti

Sedmi tužbeni razlog, koji se temelji na povredi načelâ pravne sigurnosti i zaštite legitimnih očekivanja

Treći tužbeni razlog, koji se temelji na povredi članka 10. stavka 1. Ugovora o Energetskoj povelji

Troškovi
(
*1
)	Jezik postupka: engleski