CELEX: 62020CJ0315
Begäran om förhandsavgörande
Miljö
Förordning (EG) nr 1013/2006
Transport av avfall
Artiklarna 3.5 och 11.1 i
Direktiv 2008/98/EG
Avfallshantering
Artikel 16
Närhets- och självförsörjandeprinciperna
Beslut 2000/532/EG
Europeiska avfallskatalogen (EAK)
Blandat kommunalt avfall som är föremål för mekanisk behandling som inte ändrar dess karaktär

Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1013/2006 av den 14 juni 2006 om transport av avfall (
EUT L 190, 2006, s. 1
) och Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/98/EG av den 19 november 2008 om avfall och om upphävande av vissa direktiv (
EUT L 312, 2008, s. 3
).
Begäran har framställts i ett mål mellan Regione Veneto (Regionen Veneto, Italien) och Plan Eco Srl angående en avfallstransport mellan medlemsstaterna.
Tillämpliga bestämmelser
Unionsrätt
Förordning nr 1013/2006
I artikel 2 i förordning nr 1013/2006, som har rubriken ”Definitioner”, anges följande:
”I denna förordning gäller följande definitioner:
…
19.
behörig avsändarmyndighet: den behöriga myndigheten i det område varifrån transporten planeras starta eller inleds.
20.
behörig mottagarmyndighet: den behöriga myndigheten i det område till vilket transporten planeras eller genomförs, eller där avfallet lagras inför återvinning eller bortskaffande i ett område som inte omfattas av något lands jurisdiktion.
…”.
I artikel 3.5 i denna förordning föreskrivs följande:
”Transporter av blandat kommunalt avfall (avfallskod 20 03 01) som insamlats från privata hushåll, inbegripet när insamlingen även omfattar sådant avfall från andra producenter, till anläggningar för återvinning eller bortskaffande skall i enlighet med denna förordning omfattas av samma bestämmelser som transporter av avfall som är avsett för bortskaffande.”
Artikel 11 i nämnda förordning, med rubriken ”Invändningar mot transporter av avfall avsett för bortskaffande”, har följande lydelse:
”1.   Om en planerad transport av avfall avsett för bortskaffande anmäls får de behöriga mottagar- och avsändarmyndigheterna, inom 30 dagar från den dag då den behöriga mottagarmyndigheten skickade bekräftelsen i enlighet med artikel 8, resa motiverade invändningar grundade på ett eller flera av nedanstående skäl och i överensstämmelse med fördraget:
a)
Den planerade transporten eller bortskaffandet är inte förenlig med de åtgärder som vidtagits för att helt eller delvis förbjuda eller systematiskt invända mot transporter av avfall i syfte att i enlighet med [Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/12/EG av den 5 april 2016 om avfall (
EUT L 2006, 114, s. 9
)] genomföra principerna om närhet, prioritering av återvinning och tillräcklig egenkapacitet på gemenskapsnivå och nationell nivå.
…
i)
Avfallet består av blandat kommunalt avfall som insamlats från privata hushåll (avfallskod 20 03 01).
…
6.   Åtgärder som medlemsstaterna vidtar i enlighet med punkt 1 a i syfte att helt eller delvis förbjuda eller systematiskt invända mot transporter av avfall avsett för bortskaffande … skall av den medlemsstat som vidtar åtgärderna omedelbart anmälas till kommissionen som skall informera de övriga medlemsstaterna.”
I artikel 12 i förordningen, med rubriken ”Invändningar mot transporter av avfall avsett för återvinning”, föreskrivs följande:
”1.   Om en planerad transport av avfall avsett för återvinning anmäls får de behöriga mottagar- och avsändarmyndigheterna, inom 30 dagar från den dag då den behöriga mottagarmyndigheten skickade bekräftelsen i enlighet med artikel 8, resa motiverade invändningar grundade på ett eller flera av nedanstående skäl och i överensstämmelse med fördraget:
…
b)
Den planerade transporten eller återvinningen är inte förenlig med nationell lagstiftning om miljöskydd, allmän ordning, allmän säkerhet eller hälsoskydd vad avser åtgärder som vidtas i det land som reser invändningar.
…
g)
Förhållandet mellan vad som kan återvinnas och inte kan återvinnas, det uppskattade värdet för det material som slutligt återvinns eller kostnaderna för återvinning och bortskaffande av den del som inte kan återvinnas medför att återvinning inte är försvarbar, med beaktande av ekonomiska och/eller miljömässiga skäl.
…”
Direktiv 2008/98
Direktiv 2008/98 upphävde direktiv 2006/12 med verkan från och med den 12 december 2010 och i artikel 41 föreskrivs att hänvisningar till det sistnämnda direktivet ska anses som hänvisningar till det förstnämnda direktivet.
Skäl 33 i direktiv 2008/98 har följande lydelse:
”Vid tillämpningen av förordning (EG) nr 1013/2006 … ska blandat kommunalt avfall enligt artikel 3.5 i denna förordning anses vara blandat kommunalt avfall även då det har genomgått en avfallsbehandling som inte väsentligen har ändrat dess egenskaper.”
Artikel 16 i direktiv 2008/98, med rubriken ”Princip[erna] om självförsörjning och närhet”, har följande lydelse:
”1.   Medlemsstaterna ska, i samarbete med andra medlemsstater om det är nödvändigt eller tillrådligt, vidta lämpliga åtgärder för att upprätta ett sammanhängande och ändamålsenligt utformat nätverk av anläggningar för bortskaffande av avfall och anläggningar för återvinning av blandat kommunalt avfall som samlats in från privata hushåll, inbegripet när insamlingen även omfattar sådant avfall från andra producenter, med beaktande av bästa tillgängliga teknik.
Med avvikelse från förordning (EG) nr 1013/2006 får medlemsstaterna, i syfte att skydda sitt nätverk, begränsa inkommande transporter av avfall som är avsedda för förbränningsanläggningar och som klassificeras som återvinning, om det har fastställts att sådana transporter skulle få till följd att nationellt avfall måste bortskaffas eller att avfall måste behandlas på ett sätt som inte är förenligt med deras avfallsplaner. Medlemsstaterna ska anmäla sådana beslut till kommissionen. Medlemsstaterna får även begränsa utgående transporter av avfall av de miljöskäl som anges i förordning (EG) nr 1013/2006.
2.   Nätverket ska utformas så att gemenskapen som helhet blir självförsörjande i fråga om bortskaffande av avfall och återvinning av sådant avfall som avses i punkt 1 och så att medlemsstaterna var för sig närmar sig detta mål, med hänsyn tagen både till geografiska förhållanden och till behovet av specialiserade anläggningar för vissa typer av avfall.
3.   Nätverket ska göra det möjligt att bortskaffa avfall eller återvinna sådant avfall som avses i punkt 1 vid någon av de närmast belägna lämpliga anläggningarna med användning av de lämpligaste metoderna och teknikerna, så att en hög miljö- och hälsoskyddsnivå säkerställs.
4.   Närhets- och självförsörjandeprinciperna ska inte innebära att varje medlemsstat på sitt territorium måste förfoga över samtliga slag av anläggningar för slutlig återvinning.”
Beslut 2000/532/EG
Kommissionens beslut 2000/532/EG av den 3 maj 2000 om ersättning av beslut 94/3/EG om en förteckning över avfall i enlighet med artikel 1 a i rådets direktiv 75/442/EEG om avfall, och rådets beslut 94/904/EG om upprättande av en förteckning över farligt avfall i enlighet med artikel 1.4 i rådets direktiv 91/689/EEG om farligt avfall (
EGT L 226, 2000, s. 3
), i dess lydelse enligt kommissionens beslut 2014/955/EU av den 18 december 2014 (
EUT L 370, 2014, s. 44
), innehåller en förteckning över de avfall som avses i artikel 7 i direktiv 2008/98, kallad ”Europeiska avfallskatalogen” (nedan kallad EAK).
Kapitel 19, med rubriken ”Avfall från avfallsanläggningar …” innehåller i avsnitt 19 12, med rubriken ”Annat avfall från mekanisk behandling av avfall (t.ex. sortering, krossning, komprimering, sintring)” följande rubriker:
19 12 11*
Annat avfall (även blandningar av material) från mekanisk behandling av avfall som innehåller farliga ämnen
19 12 12
Annat avfall (även blandningar av material) från mekanisk behandling av avfall som innehåller farliga ämnen än det som anges i 19 12 11
Kapitel 20 i EAK, med rubriken ”Kommunalt avfall (hushållsavfall och liknande avfall från handels-, industri- och institutionsavfall) även separat insamlade fraktioner”, innehåller i avsnitt 20 03, med rubriken ”Annat kommunalt avfall”, rubrik 20 03 01: ”Blandat kommunalt avfall”.
Italiensk rätt
I artikel 182 bis i decreto legislativo n. 152 – Norme in materia ambientale (lagstiftningsdekret nr 152 om miljöbestämmelser) av den 3 april 2006 (ordinarie tillägg till GURI nr 88 av den 14 april 2006) (nedan kallat lagstiftningsdekret nr 152/2006) föreskrivs följande i punkt 1:
”Bortskaffande av avfall och återvinning av blandat kommunalt avfall ska genomföras av ett sammanhängande och ändamålsenligt utformat nätverk av anläggningar, med beaktande av bästa tillgängliga teknik och av förhållandet mellan övergripande kostnader och övergripande nytta, i syfte att
a)
uppnå självförsörjning i bortskaffandet av icke-farligt kommunalt avfall och avfall från behandling av sådant avfall i geografiskt optimala områden,
b)
möjliggöra bortskaffande av avfall och återvinning av blandat kommunalt avfall vid någon av de lämpliga anläggningar som är belägna närmast den ort där avfallet uppkommer eller samlas in, så att avfallstransporterna reduceras, med hänsyn tagen till geografiska förhållanden eller till behovet av specialiserade anläggningar för vissa typer av avfall,
…”
Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
Transportbolaget Plan Eco ansökte hos regionen Veneto om ett förhandsgodkännande av en transport av 2000 ton blandat kommunalt avfall som producerats i Italien av Futura Srl till ett cementföretag i Slovenien. Detta avfall hade behandlats mekaniskt av Futura i syfte att förbrännas och klassificerades efter behandlingen enligt kod 19 12 12 i EAK.
Genom beslut av den 22 april 2016 motsatte sig regionen Veneto transporten med stöd av unionsrätten, särskilt artikel 12.1 b och g i förordning nr 1013/2006, och nationell rätt. För det första ansåg regionen att avfallet i fråga, efter det att Futura hade gjort en preliminär behandling, hade kvar sin ursprungskaraktär, det vill säga blandat kommunalt avfall, som motsvarar kod 20 03 01 i EAK, och att detta bolags klassificering av detta avfall i avsnitt 19 12 i EAK med rubriken ”Annat avfall från mekanisk behandling av avfall (t.ex. sortering, krossning, komprimering, sintring)”, samt tilldelningen av kod 19 12 12 i EAK inte var avgörande i detta avseende. För det andra ansåg regionen att det enligt artikel 182 bis första stycket b i lagstiftningsdekret nr 152/2006 – som infördes i samband med införlivandet av direktiv 2008/98 och principerna om självförsörjande och närhet i artikel 16 i direktivet – krävs att blandat kommunalt avfall återvinns i någon av de lämpliga anläggningar som ligger närmast produktions- eller insamlingsplatsen. För det tredje ansåg regionen slutligen att det på dess territorium fanns ett närverk av anläggningar som kunde uppfylla Plan Ecos behov och att en anläggning i regionen Veneto i förevarande fall hade förklarat sig kunna ta emot de 2000 ton avfall som avsågs i anmälan om transport.
Plan Eco överklagade detta beslut till Tribunale amministrativo regionale per il Veneto (Regionala förvaltningsdomstolen i Veneto, Italien), som genom dom av den 15 november 2016 ogiltigförklarade nämnda beslut bland annat med motiveringen att transporten till utlandet avsåg särskilt avfall som skulle klassificeras enligt kod 19 12 12 i EAK och att principerna om självförsörjande, närhet och territoriell begränsning som gäller i fråga om behandling av kommunalt avfall därför inte var tillämpliga.
Regionen Veneto överklagade domen till Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen, Italien), som – efter att bland annat ha konstaterat att det aktuella avfallet hade genomgått en behandling som inte väsentligen hade ändrat dess ursprungliga egenskaper som kommunalt avfall – beslutade att vilandeförklara målet och ställa följande tolkningsfrågor till EU-domstolen:
”I en situation där blandat kommunalt avfall som inte innehåller farligt avfall har behandlats mekaniskt vid en anläggning i energiåtervinningssyfte (R1/R12-åtgärd enligt bilaga C till [lagstiftningsdekret nr 152/2006]) och där det framgår att denna behandlingsåtgärd inte väsentligen har ändrat de ursprungliga egenskaperna hos detta blandade kommunala avfall, men där avfallet klassificeras enligt avfallskod 19 12 12 [EAK], och parterna är eniga härom,
för att den nationella domstolen ska kunna pröva lagenligheten av invändningar som ursprungslandets behöriga myndighet har framställt på grundval av principerna i direktiv 2008/98 mot en ansökan om förhandsgodkännande av transport av det behandlade avfallet till ett annat europeiskt land, där det skulle användas för samförbränning eller under alla omständigheter för energiproduktion vid en produktionsanläggning, och närmare bestämt invändningar som de som är aktuella i det nationella målet och grundar sig på principen om skydd för människors hälsa och miljön (artikel 13 i direktiv 2008/98), på principen om självförsörjande och närhet som fastställs i artikel 16.1 i direktiv 2008/98, … på principen i nämnda artikel 16.1 andra stycket sista meningen, …, på skäl 33 i direktiv 2008/98 …, [önskas svar på följande frågor:]
1)
Inkräktar [EAK] (i förevarande fall avfallskod 19 12 12 [i EAK], avseende avfall från mekanisk behandling av avfall genom R1/R12-behandlingsåtgärd vid en anläggning) på – och i så fall i vilken omfattning – unionslagstiftningen om transport av avfall som innan det behandlas mekaniskt utgör blandat kommunalt avfall?
2)
När det gäller transport av avfall från behandling av blandat kommunalt avfall, har bestämmelserna i artikel 16 och skäl 33 i direktiv 2008/98, vilka uttryckligen berör transport av avfall, företräde framför klassificeringen enligt [EAK] eller ej?
3)
För det fall EU-domstolen anser denna fråga vara relevant och ändamålsenlig, har [EAK] lagstiftningskaraktär eller utgör den bara en teknisk certifiering som gör det möjligt att säkerställa enhetlig spårbarhet av allt avfall?”
Prövning av tolkningsfrågorna
Den hänskjutande domstolen har ställt sina frågor, som ska prövas tillsammans, för att få klarhet i huruvida en behörig avsändarmyndighet, med stöd av förordning nr 1013/2006 och direktiv 2008/98, kan motsätta sig en transport av blandat kommunalt avfall avsett för återvinning som, efter att ha behandlats mekaniskt för att kunna energiåtervinnas, vilket emellertid inte väsentligt har ändrat dess ursprungliga egenskaper, har klassificerats enligt kod 19 12 12 i EAK.
Det ska för det första påpekas att blandat kommunalt avfall ges särskild uppmärksamhet i förordning nr 1013/2006 och direktiv 2008/98, vars syfte är att minimera de negativa effekterna på människors hälsa och miljön vid generering och hantering av avfall.
I artikel 3.5 i förordning nr 1013/2006 föreskrivs således att transporter av ”blandat kommunalt avfall (avfallskod 20 03 01) som insamlats från privata hushåll, inbegripet när insamlingen även omfattar sådant avfall från andra producenter, till anläggningar för återvinning eller bortskaffande” ska omfattas av samma bestämmelser som transporter av avfall som är avsett för bortskaffande, vilket följer av denna förordning.
Artikel 11 i förordning nr 1013/2006 är följaktligen tillämplig även vid en anmälan om en planerad transport av blandat kommunalt avfall avsett för återvinning, trots att denna artikel, i enlighet med dess rubrik och lydelse, i princip endast är tillämplig på avfall som ska bortskaffas (se, för ett liknande resonemang, dom av den 12 december 2013, Ragn-Sells,
C‑292/12
,
EU:C:2013:820
, punkterna
och
).
De behöriga destinations- eller avsändarmyndigheterna kan dessutom, i enlighet med artikel 11.1 i) i denna förordning, motsätta sig en sådan transport enbart av det skälet att det berörda avfallet består av ”blandat kommunalt avfall som insamlats från privata hushåll (kod 20 03 01)”.
Det framgår av förarbetena till förordning nr 1013/2006 att unionslagstiftarens syfte med dessa bestämmelser var att begränsa transporter av avfall från privata hushåll till vad som var absolut nödvändigt och att föreskriva att medlemsstaterna skulle ansvara för sådant icke homogent avfall och uppmuntras att självständigt lösa sina problem med hushållsavfall, dock utan att allt samarbete med grannländerna utesluts.
På samma sätt föreskrivs i artikel 16 i direktiv 2008/98 att medlemsstaterna ska upprätta ett sammanhängande och ändamålsenligt utformat nätverk av anläggningar för bortskaffande av avfall och anläggningar för ”blandat kommunalt avfall som samlats in från privata hushåll, inbegripet när insamlingen även omfattar sådant avfall från andra producenter”, med beaktande av bästa tillgängliga teknik. I denna artikel föreskrivs även att medlemsstaterna ska utforma nätverket på ett sådant sätt att de var för sig närmar sig självförsörjning vad gäller behandling av detta avfall och så att behandlingen kan ske vid någon av de lämpliga anläggningar som ligger närmast den plats där avfallet uppkommer.
Domstolen har i detta avseende slagit fast att medlemsstaterna vid upprättandet av ett sådant sammanhängande och ändamålsenligt utformat nätverk har ett visst utrymme för skönsmässig bedömning vad gäller valet av vilken geografisk utgångspunkt de bedömer vara lämplig för att kunna uppnå nationell självförsörjning såvitt avser behandlingen av det berörda avfallet. Domstolen har dock i detta avseende understrukit, vad gäller lämpliga åtgärder för att främja en rationalisering av insamling, sortering och behandling av avfall, att en av de viktigaste åtgärder som medlemsstaterna har att vidta, bland annat genom lokala förvaltningar med behörighet i detta avseende, är att sträva efter att behandla avfallet i en anläggning som ligger så nära som möjligt den plats där det produceras, särskilt vad gäller blandat kommunalt avfall, för att i möjligaste mån begränsa avfallstransporterna (se dom av den 12 december 2013, Ragn-Sells,
C‑292/12
,
EU:C:2013:820
, punkterna
och
och där angiven rättspraxis).
Härav följer att den behöriga avsändarmyndigheten – i enlighet med artikel 3.5 och artikel 11.1 i) i förordning nr 1013/2006 och för att säkerställa iakttagande av de i artikel 16 i direktiv 2008/98 fastslagna principerna om självförsörjande och närhet som genomförs genom ovannämnda bestämmelser i förordning nr 1013/2006, vilka principer har åberopats av den behöriga avsändarmyndigheten i det nationella målet – kan motsätta sig en transport av blandat kommunalt avfall som insamlats från privata hushåll och som är avsett för återvinning eller bortskaffande.
För det andra framhåller domstolen att det framgår av skäl 33 i direktiv 2008/98 att vid tillämpningen av förordning nr 1013/2006 ska blandat kommunalt avfall som avses i artikel 3.5 i förordningen anses vara blandat kommunalt avfall även om avfallet har behandlats utan att dess egenskaper väsentligt har förändrats.
Även om skälen i en unionsrättsakt enligt fast rättspraxis inte är juridiskt bindande och inte kan åberopas för att avvika från själva bestämmelserna i den berörda rättsakten eller för att tolka dessa bestämmelser på ett sätt som strider mot deras lydelse, kan de emellertid precisera innehållet i bestämmelserna i denna rättsakt och tillhandahålla tolkningsdata som kan klargöra lagstiftarens vilja (se, för ett liknande resonemang, dom av den 25 mars 2021, Balgarska Narodna Banka,
C‑501/18
,
EU:C:2021:249
, punkt
och där angiven rättspraxis).
I förevarande fall innebär artikel 3.5 och artikel 11.1 i) i förordning nr 1013/2006, tolkade mot bakgrund av skäl 33 i direktiv 2008/98, att blandat kommunalt avfall som har klassificerats enligt kod 19 12 12 i EAK efter att ha behandlats mekaniskt för att kunna energiåtervinnas, vilket emellertid inte väsentligt ändrade avfallets ursprungliga egenskaper, ska anses utgöra blandat kommunalt avfall som samlats in från de privata hushåll, som avses i dessa bestämmelser, trots att avfallskod 20 03 01 anges i dessa bestämmelser.
Såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 56 i sitt förslag till avgörande beror de rättsregler som är tillämpliga på avfallstransporter nämligen på avfallets väsentliga karaktär och inte på dess formella klassificering i enlighet med EAK.
Varje annan tolkning skulle dessutom göra det möjligt att undanta blandat kommunalt avfall, som efter en behandling har klassificerats enligt en annan kod i EAK än den som är förbehållen blandat kommunalt avfall trots att denna behandling inte väsentligt har ändrat dess egenskaper, från tillämpningen av artikel 3.5 och artikel 11.1 i) i förordning nr 1013/2006, och i slutändan principerna om självförsörjande och närhet som dessa bestämmelser syftar till att säkerställa, såsom angetts ovan i punkt 23.
I det nationella målet är det utrett att den mekaniska behandlingen av det aktuella avfallet inte har medfört någon väsentlig förändring av avfallets ursprungliga egenskaper och följaktligen inte heller dess karaktär.
Härav följer att vid tillämpningen av förordning nr 1013/2006 ska blandat kommunalt avfall avsett för återvinning som efter att ha behandlats mekaniskt för att kunna energiåtervinnas, vilket emellertid inte väsentligt har ändrat dess ursprungliga egenskaper, har klassificeras enligt kod 19 12 12 i EAK, anses utgöra blandat kommunalt avfall från privata hushåll.
Av det ovanstående följer att de frågor som ställts ska besvaras enligt följande. Artikel 3.5 och artikel 11 i förordning nr 1013/2006 ska tolkas så, att den behöriga avsändarmyndigheten, med beaktande av principerna om självförsörjande och närhet, kan åberopa bland annat det skäl som anges i artikel 11.1 i) i denna förordning för att motsätta sig en transport av blandat kommunalt avfall som efter att ha behandlats mekaniskt för att kunna energiåtervinnas, vilket emellertid inte väsentligt har ändrat dess ursprungliga egenskaper, har klassificeras enligt kod 19 12 12 i EAK.
Rättegångskostnader
Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

Mot denna bakgrund beslutar domstolen (åttonde avdelningen) följande:

Artikel 3.5 och artikel 11 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1013/2006 av den 14 juni 2006 om transport av avfall ska tolkas så, att den behöriga avsändarmyndigheten, med beaktande av principerna om självförsörjande och närhet, kan åberopa bland annat det skäl som anges i artikel 11.1 i) i denna förordning för att motsätta sig en transport av blandat kommunalt avfall som efter att ha behandlats mekaniskt för att kunna energiåtervinnas, vilket emellertid inte väsentligt har ändrat dess ursprungliga egenskaper, har klassificeras enligt kod 19 12 12 i förteckningen över avfall som återfinns i bilaga till kommissionens beslut 2000/532/EG av den 3 maj 2000 om ersättning av beslut 94/3/EG om en förteckning över avfall i enlighet med artikel 1 a i rådets direktiv 75/442/EEG om avfall, och rådets beslut 94/904/EG om upprättande av en förteckning över farligt avfall i enlighet med artikel 1.4 i rådets direktiv 91/689/EEG om farligt avfall, i ändrad lydelse enligt kommissionens beslut 2014/955/EU av den 18 december 2014.

Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: italienska.