CELEX: 62021CJ0266
Procedimiento prejudicial
Política común de transportes
Directiva 2006/126/CE
Artículo 11, apartados 2 y 4
Suspensión del derecho a conducir un vehículo de motor
Permiso de conducción expedido por el Estado miembro de residencia normal por canje de un permiso de conducción expedido por otro Estado miembro
Negativa del primer Estado miembro a ejecutar una resolución de suspensión del derecho a conducir adoptada por el segundo Estado miembro
Obligación del segundo Estado miembro de no reconocer, en su territorio, la validez del permiso de conducción suspendido

La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación del artículo 2, punto 4, y del artículo 4, apartado 1, letra d), de la Decisión Marco 2008/947/JAI del Consejo, de 27 de noviembre de 2008, relativa a la aplicación del principio de reconocimiento mutuo de sentencias y resoluciones de libertad vigilada con miras a la vigilancia de las medidas de libertad vigilada y las penas sustitutivas (
DO 2008, L 337, p. 102
), así como del artículo 11, apartados 2 y 4, de la Directiva 2006/126/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de diciembre de 2006, sobre el permiso de conducción (
DO 2006, L 403, p. 18
).
Esta petición se ha presentado en el contexto de un procedimiento que tiene por objeto la ejecución, en España, de una resolución de suspensión del derecho a conducir dictada en Bulgaria respecto de una persona residente en España y titular de un permiso de conducción expedido por este último Estado miembro por canje de un permiso de conducción expedido por el primer Estado miembro.
Marco jurídico
Derecho de la Unión
Decisión Marco 2008/947
El artículo 1 de la Decisión Marco 2008/947, titulado «Objetivos y ámbito de aplicación», dispone en su apartado 2:
«La presente Decisión Marco solo se aplicará:
a)
al reconocimiento de sentencias y, si procede, de resoluciones de libertad vigilada;
b)
a la transferencia de la responsabilidad de la vigilancia de medidas de libertad vigilada y penas sustitutivas;
[…]
con arreglo a las definiciones y disposiciones de la presente Decisión Marco.»
El artículo 2 de esta Decisión Marco, que lleva como epígrafe «Definiciones», está redactado como sigue:
«A efectos de la presente Decisión Marco, se entenderá por:
[…]
4)
“pena sustitutiva”, la pena que no constituye ni una pena privativa de libertad, ni una medida privativa de libertad, ni una sanción pecuniaria, y que impone una obligación o instrucción;
[…]».
El artículo 4 de dicha Decisión Marco, relativo a los «Tipos de medidas de libertad vigilada y de penas sustitutivas», establece en su apartado 1:
«La presente Decisión Marco se aplicará a las siguientes medidas de libertad vigilada o penas sustitutivas:
[…]
d)
requerimientos relativos a la conducta, la residencia, la educación y la formación o las actividades de ocio, o que establezcan límites al ejercicio de una actividad profesional o determinen modalidades de tal ejercicio;
[…]».
El artículo 6 de la misma Decisión Marco, titulado «Procedimiento para la transmisión de la sentencia y, en su caso, de la resolución de libertad vigilada», dispone en su apartado 1:
«Cuando, en aplicación del artículo 5, apartados 1 o 2, la autoridad competente del Estado de emisión transmita una sentencia y, en su caso, una resolución de libertad vigilada a cualquier otro Estado miembro, se asegurará de que esta vaya acompañada de un certificado, cuyo formulario normalizado figura en el anexo I.»
Directiva 2006/126
El considerando 15 de la Directiva 2006/126 enuncia:
«Por razones de seguridad vial es conveniente que los Estados miembros puedan aplicar sus disposiciones nacionales en materia de retirada, suspensión, renovación y anulación del permiso de conducción a los titulares del mismo que hayan fijado su residencia normal en su territorio.»
A tenor del artículo 2, apartado 1, de esta Directiva, «los permisos de conducción expedidos por los Estados miembros serán reconocidos recíprocamente».
El artículo 11 de dicha Directiva, titulado «Disposiciones varias sobre el canje, la retirada, la sustitución y el reconocimiento del permiso de conducción», dispone lo siguiente, en sus apartados 1, 2 y 4:
«1.   Cuando el titular de un permiso de conducción válido expedido por un Estado miembro haya establecido su residencia normal en otro Estado miembro, podrá solicitar el canje de su permiso por otro equivalente. […]
2.   Sin perjuicio del respeto del principio de territorialidad de las leyes penales y de policía, el Estado miembro de residencia normal podrá aplicar al titular de un permiso de conducción expedido por otro Estado miembro sus disposiciones nacionales relativas a la restricción, la suspensión, la retirada o la anulación del derecho a conducir y, si fuera necesario, proceder a tal efecto al canje de dicho permiso.
[…]
4.   Los Estados miembros se negarán a expedir un permiso de conducción a los solicitantes cuyo permiso de conducción esté restringido, suspendido o retirado en otro Estado miembro.
Los Estados miembros denegarán el reconocimiento de la validez de cualquier permiso de conducción expedido por otro Estado miembro a una persona cuyo permiso de conducción esté restringido, suspendido o retirado en su territorio.
Un Estado miembro podrá también negarse a expedir un permiso de conducción a un solicitante cuyo permiso esté anulado en otro Estado miembro.»
El artículo 12 de la misma Directiva, titulado «Residencia normal», establece en su párrafo primero:
«A efectos de aplicación de la presente Directiva, se entenderá por “residencia normal” el lugar en el que permanezca una persona habitualmente, es decir, durante al menos 185 días por cada año natural, debido a vínculos personales y profesionales, o, en el caso de una persona sin vínculos profesionales, debido a vínculos personales que indiquen una relación estrecha entre dicha persona y el lugar en el que habite.»
A tenor del artículo 15, primera frase, de la Directiva 2006/126, titulado «Ayuda mutua»:
«Los Estados miembros se prestarán ayuda mutua en la aplicación de la presente Directiva e intercambiarán información sobre los permisos que hayan expedido, canjeado, sustituido, renovado o anulado.»
Derecho búlgaro
En virtud del artículo 78a del Nakazatelen kodeks (Código Penal; en lo sucesivo, «NK»):
«(1)   Una persona mayor de edad será exonerada de responsabilidad penal por el tribunal [competente] y se le impondrá una multa administrativa de entre 1000 y 5000 [levas búlgaras (BGN) (aproximadamente entre 500 y 2500 euros)] si se cumplen simultáneamente las siguientes condiciones:
a)
en el caso de que concurra dolo, está prevista para el delito una pena privativa de libertad de hasta tres años o cualquier otra pena inferior, o en el caso de que concurra imprudencia, una pena privativa de libertad de hasta cinco años o cualquier otra pena inferior;
b)
el infractor no ha sido condenado por un delito perseguible de oficio ni exonerado de responsabilidad penal en virtud de las disposiciones de esta sección;
c)
el daño patrimonial causado por la infracción ha sido compensado.
[…]
(4)   El tribunal que imponga la multa mencionada en el apartado 1 también podrá imponer la sanción administrativa de inhabilitación para el ejercicio de una determinada profesión o actividad durante un período de hasta tres años, siempre que dicha inhabilitación esté prevista para esa infracción.»
Litigio principal y cuestiones prejudiciales
Mediante sentencia de 26 de junio de 2018, que adquirió firmeza el 20 de noviembre de 2019, el Sofiyski gradski sad (Tribunal de la Ciudad de Sofía, Bulgaria), que es el órgano jurisdiccional remitente en el presente asunto, declaró culpable a HV de haber conducido en territorio búlgaro un vehículo de motor infringiendo las normas de tráfico y de haber causado, por negligencia, daños corporales moderados a más de una persona. Sobre la base del artículo 78a, apartado 1, del NK, dicho órgano jurisdiccional exoneró a HV de responsabilidad penal por la referida infracción y le impuso una multa de 1000 BGN (aproximadamente 500 euros). Además, con arreglo al artículo 78a, apartado 4, del NK, dicho órgano jurisdiccional decidió suspender el derecho de HV a conducir un vehículo de motor durante un período de seis meses a partir del día en que la sentencia adquiriese firmeza.
El fiscal del órgano jurisdiccional remitente informó a este de que dicha suspensión no podría ejecutarse en territorio búlgaro, puesto que HV reside de manera permanente en España y su permiso de conducción expedido por las autoridades búlgaras fue canjeado por un permiso equivalente expedido por las autoridades españolas.
El 27 de octubre de 2020, el órgano jurisdiccional remitente expidió un certificado con arreglo a la Decisión Marco 2008/947, que fue remitido al Juzgado Central de lo Penal. En la sección j), punto 4, de dicho certificado, titulado «Tipo de la(s) medida(s) de libertad vigilada o pena(s) sustitutiva(s)», figuraba marcada la casilla «instrucciones relativas a la conducta, la estancia, los estudios y formación, actividades de ocio o con limitaciones o modalidades de desarrollo de una actividad profesional». En el punto 5 de esta sección, se precisaba que la pena sustitutiva consistía en la suspensión del permiso de conducir vehículos de motor por un período de seis meses.
Mediante auto de 17 de febrero de 2021, el Juzgado Central de lo Penal denegó el reconocimiento de la sentencia transmitida y la ejecución de la pena impuesta a HV, basándose en que esta no figuraba entre las penas previstas en la Ley 23/2014, de 20 de noviembre, de reconocimiento mutuo de resoluciones penales en la Unión Europea (BOE n.
o
282, de 21 de noviembre de 2014, p. 95437), y en las decisiones marco sobre ejecución de penas o de resoluciones de libertad vigilada en la Unión Europea. Dicho órgano jurisdiccional también motivó su denegación sobre la base de la Directiva 2006/126.
El órgano jurisdiccional remitente considera que la referida denegación imposibilita la ejecución efectiva de la suspensión del derecho a conducir impuesta a HV, lo que, de hecho, conduce a que este quede impune. Sin embargo, tal resolución, a su juicio, está comprendida en el ámbito de aplicación de la Decisión Marco 2008/947, ya que constituye una “pena sustitutiva”, que impone una “instrucción relativa a la conducta” en el sentido del artículo 2, punto 4, y del artículo 4, apartado 1, letra d), de dicha Decisión Marco.
El referido órgano jurisdiccional considera también que el principio de territorialidad de las leyes penales y de policía, establecido en el artículo 11, apartado 2, de la Directiva 2006/126, entra en conflicto con el principio de reconocimiento mutuo de las sentencias en materia penal, tal como se concreta en la Decisión Marco 2008/947. En su opinión, se plantea la cuestión de cuál de estos dos actos de Derecho de la Unión es aplicable, con el fin de determinar si procede transmitir al Juzgado Central de lo Penal un nuevo certificado en virtud de dicha Decisión Marco.
En estas circunstancias, el Sofiyski gradski sad (Tribunal de la Ciudad de Sofía) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las cuestiones prejudiciales siguientes:
«1)
¿Están comprendidas en el ámbito de aplicación de los artículos 2, punto 4, y 4, apartado 1, letra d), de la [Decisión Marco 2008/947] las resoluciones judiciales dictadas en el marco de un proceso penal que imponen al infractor la sanción administrativa de suspensión del derecho a conducir un vehículo durante un período determinado por delitos de infracción de las normas de tráfico y de lesiones moderadas por imprudencia?
2)
¿Constituyen las disposiciones del artículo 11, apartados 2 y 4, párrafos 1 a 3, de la [Directiva 2006/126] una base para que el Estado miembro en el que reside habitualmente el titular de un permiso de conducción expedido por dicho Estado se niegue a reconocer y ejecutar una sanción administrativa en forma de suspensión temporal del derecho a conducir un vehículo de motor, impuesta en otro Estado miembro por el delito de infracción de las normas de tráfico y lesiones moderadas causadas por imprudencia a otra persona, infracción cometida cuando el infractor era titular de un permiso de conducción expedido por el Estado de su residencia tras el canje del permiso de conducción expedido inicialmente por el Estado de condena?»
Sobre la admisibilidad
El Gobierno alemán alberga dudas sobre la admisibilidad de la petición de decisión prejudicial, alegando que no existe ningún procedimiento pendiente ante el órgano jurisdiccional remitente y que este parece intentar obtener la confirmación de que las autoridades españolas han infringido el Derecho de la Unión, lo que no puede ser objeto de una petición de decisión prejudicial.
Conforme a reiterada jurisprudencia, corresponde exclusivamente al órgano jurisdiccional nacional, que conoce del litigio y que debe asumir la responsabilidad de la decisión jurisdiccional que debe adoptarse, apreciar, a la luz de las particularidades del asunto, tanto la necesidad de una decisión prejudicial para poder dictar sentencia como la pertinencia de las cuestiones que plantea al Tribunal de Justicia. De ello se desprende que las cuestiones relativas al Derecho de la Unión gozan de una presunción de pertinencia. La negativa del Tribunal de Justicia a pronunciarse sobre una cuestión prejudicial planteada por un órgano jurisdiccional nacional solamente está justificada cuando resulte evidente que la interpretación del Derecho de la Unión solicitada no guarda relación alguna ni con la realidad ni con el objeto del litigio principal, cuando el problema sea de naturaleza hipotética o cuando el Tribunal de Justicia no disponga de los elementos de hecho y de Derecho necesarios para responder adecuadamente a las cuestiones que se le hayan planteado [véase, en este sentido, la sentencia de 23 de noviembre de 2021, IS (Ilegalidad de la resolución de remisión),
C‑564/19
,
EU:C:2021:949
, apartados
y
y jurisprudencia citada].
Como se desprende de los propios términos del artículo 267 TFUE, la decisión prejudicial solicitada debe ser «necesaria» para que el tribunal remitente pueda «emitir su fallo» en el asunto de que conoce (véase, en este sentido, la sentencia de 26 de marzo de 2020, Miasto Łowicz y Prokurator Generalny,
C‑558/18 y C‑563/18
,
EU:C:2020:234
, apartado
y jurisprudencia citada).
En el presente asunto, de la petición de decisión prejudicial se desprende que el órgano jurisdiccional remitente, al que acudió el Ministerio Fiscal, debe pronunciarse sobre la manera en que debe ejecutarse la resolución de suspensión del derecho a conducir un vehículo de motor pronunciada respecto de HV, en el marco de un procedimiento pendiente ante él. En este contexto, como se ha indicado en el apartado 18 de la presente sentencia, dicho órgano jurisdiccional se pregunta si, para determinar si procede transmitir al Juzgado Central de lo Penal un nuevo certificado con arreglo a dicha Decisión Marco, debe basarse en la Directiva 2006/126 o en la Decisión Marco 2008/947.
Por consiguiente, la interpretación del Derecho de la Unión solicitada resulta necesaria para que el órgano jurisdiccional remitente pueda emitir su fallo.
En estas circunstancias, debe declararse la admisibilidad de la presente petición de decisión prejudicial.
Sobre las cuestiones prejudiciales
Segunda cuestión prejudicial
Mediante esta cuestión, que procede examinar en primer lugar, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si las disposiciones del artículo 11, apartado 2, en relación con el apartado 4, párrafo segundo, del mismo artículo, de la Directiva 2006/126 deben interpretarse en el sentido de que autorizan al Estado miembro de residencia normal del titular de un permiso de conducción, expedido por dicho Estado miembro, a no reconocer ni ejecutar en su territorio una resolución de suspensión del derecho a conducir un vehículo de motor, adoptada respecto de ese titular por otro Estado miembro, con motivo de una infracción de tráfico cometida en el territorio de este último, incluso cuando dicho permiso de conducción ha sido expedido por canje de un permiso de conducción que fue expedido anteriormente por el Estado miembro en el que se cometió tal infracción de tráfico.
En primer lugar, del artículo 11, apartado 2, de la Directiva 2006/126, interpretado a la luz de su considerando 15, se desprende que, por razones de seguridad vial y sin perjuicio del respeto del principio de territorialidad de las leyes penales y de policía, el Estado miembro en el que esté situada la residencia normal, en el sentido del artículo 12 de dicha Directiva, del titular de un permiso de conducción expedido por otro Estado miembro puede aplicar a esa persona sus propias disposiciones nacionales relativas a la restricción, la suspensión, la retirada o la anulación del derecho a conducir y, si fuera necesario, proceder a tal efecto al canje de dicho permiso. Por lo tanto, la referida disposición se refiere a una situación en la que el titular de un permiso de conducción tiene su residencia normal en un Estado miembro distinto del Estado miembro de expedición de ese permiso (véase, por analogía, la sentencia de 23 de abril de 2015, Aykul,
C‑260/13
,
EU:C:2015:257
, apartado
).
Pues bien, en el caso de autos, el permiso de conducción de que dispone HV le fue expedido por su Estado miembro de residencia normal, por canje del permiso de conducción que le había sido expedido por el Estado miembro en el que HV fue objeto de la resolución por la que se suspendía su derecho a conducir por una infracción de tráfico cometida en el territorio de este último Estado y que es objeto del litigio principal. Por lo tanto, esta situación no está comprendida en el ámbito de aplicación del artículo 11, apartado 2, de la Directiva 2006/126. En efecto, una vez que se ha canjeado el permiso de conducción de una persona, obtenido en un primer Estado miembro, por un permiso de conducción expedido por el Estado miembro de residencia normal, esa persona ya no debe considerarse «titular de un permiso de conducción expedido por otro Estado miembro», en el sentido de dicha disposición.
Por lo que respecta, en segundo lugar, al artículo 11, apartado 4, de la Directiva 2006/126, es preciso señalar que, a tenor del párrafo segundo de dicho apartado, los Estados miembros denegarán el reconocimiento de la validez de cualquier permiso de conducción expedido por otro Estado miembro a una persona cuyo permiso de conducción esté restringido, suspendido o retirado en su territorio. De los términos «denegarán el reconocimiento» resulta que esta disposición no establece una facultad, sino una obligación del Estado miembro de que se trate (véanse, en este sentido, las sentencias de 26 de abril de 2012, Hofmann,
C‑419/10
,
EU:C:2012:240
, apartado
, y de 28 de octubre de 2020, Kreis Heinsberg,
C‑112/19
,
EU:C:2020:864
, apartado
).
El artículo 11, apartado 4, párrafo segundo, de la Directiva 2006/126 se refiere a medidas que se adoptan con arreglo a las leyes penales y de policía de un Estado miembro y que afectan a la validez, en el territorio de dicho Estado miembro, de un permiso de conducción expedido por otro Estado miembro (sentencia de 23 de abril de 2015, Aykul,
C‑260/13
,
EU:C:2015:257
, apartado
). Así pues, la obligación establecida en esta disposición tiene por objeto garantizar la ejecución efectiva de una resolución de suspensión del derecho a conducir en el territorio del Estado miembro que la ha adoptado, de conformidad con el principio de territorialidad de las leyes penales y de policía, enunciado en el artículo 11, apartado 2, de la citada Directiva. En efecto, en virtud de este principio, el Estado miembro en cuyo territorio se comete una infracción de tráfico es el único competente para sancionarla, adoptando, en su caso, una medida de suspensión del derecho a conducir (véanse, por analogía, las sentencias de 20 de noviembre de 2008, Weber,
C‑1/07
,
EU:C:2008:640
, apartado
, y de 23 de abril de 2015, Aykul,
C‑260/13
,
EU:C:2015:257
, apartado
).
De ello se deduce que el artículo 11, apartado 4, párrafo segundo, de la Directiva 2006/126, interpretado a la luz del principio de territorialidad de las leyes penales y de policía, no implica que la resolución de suspensión del derecho a conducir dictada en el territorio de un Estado miembro deba ser reconocida y ejecutada en otros Estados miembros, en particular, el de la residencia normal, en el sentido del artículo 12, párrafo primero, de dicha Directiva, del titular del permiso de conducción que ha sido objeto de tal resolución. En efecto, solo el Estado miembro que ha adoptado la resolución de suspender el derecho a conducir es competente para garantizar, en su territorio, la ejecución de tal resolución, incluso en el supuesto de que el destinatario de esta tenga su residencia normal en otro Estado miembro.
De ello resulta que la circunstancia, señalada por el órgano jurisdiccional remitente, de que HV fuera titular de un permiso de conducción expedido por las autoridades búlgaras antes de que el Estado miembro en el que estableció su residencia normal le expidiera, en virtud de un canje efectuado con arreglo al artículo 11, apartado 1, de la Directiva 2006/126, un permiso de conducción del que disponía en el momento de los hechos del litigio principal, es irrelevante para determinar si la resolución de suspensión del derecho a conducir adoptada respecto de HV, debido a un comportamiento infractor de este en territorio búlgaro, puede ejecutarse en territorio español.
En este contexto, debe añadirse, no obstante, que el artículo 15, primera frase, de la Directiva 2006/126 obliga a los Estados miembros a prestarse ayuda mutua en la aplicación de dicha Directiva y a intercambiar información sobre los permisos que hayan expedido, canjeado, sustituido, renovado o retirado.
Esta disposición puede contribuir a la ejecución efectiva de una resolución de suspensión del derecho a conducir dictada en el Estado miembro que no sea el de la residencia normal de la persona de que se trate. En efecto, a petición de dicho Estado miembro y de conformidad con el anexo I, puntos 3, tercera frase, letra a), rúbricas 13 y 14, y 4, letra a), de la Directiva 2006/126, el Estado miembro de residencia normal puede hacer constar en el permiso de conducción posibles menciones de prohibición de conducir en el territorio de ese primer Estado miembro [véase, en este sentido, la sentencia de 29 de abril de 2021, Stadt Pforzheim (Menciones sobre el permiso de conducción),
C‑56/20
,
EU:C:2021:333
, apartados
y
].
Habida cuenta de lo anterior, procede responder a la segunda cuestión prejudicial que las disposiciones del artículo 11, apartado 2, en relación con el apartado 4, párrafo segundo, del mismo artículo, de la Directiva 2006/126 deben interpretarse en el sentido de que autorizan al Estado miembro de residencia normal del titular de un permiso de conducción, expedido por dicho Estado miembro, a no reconocer ni ejecutar en su territorio una resolución de suspensión del derecho a conducir un vehículo de motor, adoptada respecto de ese titular por otro Estado miembro, con motivo de una infracción de tráfico cometida en el territorio de este último, incluso cuando dicho permiso de conducción ha sido expedido por canje de un permiso de conducción que fue expedido anteriormente por el Estado miembro en el que se cometió tal infracción de tráfico.
Primera cuestión prejudicial
Habida cuenta de la respuesta dada a la segunda cuestión y del hecho de que solo la Directiva 2006/126 regula la situación en la que un Estado miembro suspende, en virtud de su legislación nacional y debido a una conducta infractora en su territorio, el derecho a conducir del titular de un permiso de conducción expedido por otro Estado miembro, determinando que el efecto de tal suspensión se limita únicamente a ese territorio, no procede responder a la primera cuestión prejudicial.
Costas
Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional remitente, corresponde a este resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.

En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Tercera) declara:

Las disposiciones del artículo 11, apartado 2, en relación con el apartado 4, párrafo segundo, del mismo artículo, de la Directiva 2006/126/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de diciembre de 2006, sobre el permiso de conducción,

deben interpretarse en el sentido de que

autorizan al Estado miembro de residencia normal del titular de un permiso de conducción, expedido por dicho Estado miembro, a no reconocer ni ejecutar en su territorio una resolución de suspensión del derecho a conducir un vehículo de motor, adoptada respecto de ese titular por otro Estado miembro, con motivo de una infracción de tráfico cometida en el territorio de este último, incluso cuando dicho permiso de conducción ha sido expedido por canje de un permiso de conducción que fue expedido anteriormente por el Estado miembro en el que se cometió tal infracción de tráfico.

Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: búlgaro.