CELEX: 62018CJ0798
Преюдициално запитване
Околна среда
Членове 16 и 17 от Хартата на основните права на Европейския съюз
Принципи на правната сигурност и на защита на оправданите правни очаквания
Договор за Енергийната харта
Член 10
Приложимост
Директива 2009/28/ЕО
Член 3, параграф 3, буква а)
Насърчаване на използването на енергия от възобновяеми източници
Производството на електроенергия от слънчеви фотоволтаични инсталации
Изменение на схема за подпомагане

Преюдициалните запитвания се отнасят до тълкуването на член 216, параграф 2 ДФЕС във връзка с Договора за Енергийната харта, одобрен от името на Европейската общност за въглища и стомана, Европейската общност и на Европейската общност за атомна енергия с Решение 98/181/ЕО, ЕОВС, Евратом на Съвета и на Комисията от 23 септември 1997 година за сключването от Европейските общности на Договора за Енергийната харта и на Протокола за Енергийната харта относно енергийната ефективност и свързаните екологични аспекти (
ОВ L 69, 1998 г., стр. 1
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 12, том 1, стр. 253) (наричан по-нататък „Енергийната харта“) и Директива 2009/28/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 23 април 2009 година за насърчаване използването на енергия от възобновяеми източници и за изменение и впоследствие за отмяна на директиви 2001/77/ЕО и 2003/30/ЕО (
ОВ L 140, 2009 г., стр. 16
), тълкувана в светлината на принципите на правната сигурност и защита на оправданите правни очаквания, лоялно сътрудничество и полезно действие.
Запитванията са отправени в рамките на спорове между, по дело C‑798/18, Federazione nazionale delle imprese elettrotecniche ed elettroniche (Anie) (Национална федерация на електротехническите и електрическите предприятия) и 159 предприятия за производство на електроенергия от фотоволтаични инсталации, а по дело C‑799/18, между Athesia Energy Srl и 15 други предприятия, осъществяващи дейност в същия сектор, и Ministero dello Sviluppo economico (Министерство на икономиката, Италия) и Gestore dei servizi energetici (GSE) SpA по повод отмяната на декрети за изпълнение на национални законодателни разпоредби относно преразглеждане на преференциалните тарифи за производство на електроенергия от фотоволтаични инсталации и съответните условия на изплащане.
Правна уредба
Международното право
Член 10, параграф 1 от Енергийната харта, озаглавен „Насърчаване, закрила и режим на инвестициите“, гласи:
„Всяка договаряща се страна, в съответствие с разпоредбите на този договор, насърчава и създава стабилни, равноправни, благоприятни и прозрачни условия за инвеститорите от другите договарящи се страни, за да инвестират в нейната зона. Тези условия включват ангажимента за предоставяне по всяко време на [справедливо и равноправно третиране] за инвестициите на инвеститори от други договарящи се страни. Такива инвестиции, също така, се ползват постоянно от максимална закрила и сигурност и никоя договаряща се страна по никакъв начин не възпрепятства чрез неоправдани или дискриминационни мерки тяхното управление, поддръжка, използване, владеене или разпореждане с тях. […]“.
Правото на Съюза
Съображения 14 и 25 от Директива 2009/28 гласят следното:
„(14)
Основното предназначение на задължителните национални цели е да се създаде сигурност за инвеститорите и да се насърчи трайното развитие на технологиите за производство на енергия от всички видове възобновяеми източници. […]
[…]
(25)
Държавите членки имат различен потенциал по отношение на енергията от възобновяеми източници и прилагат различни схеми на национално равнище за подпомагане в областта на енергията от възобновяеми източници. […] За да функционират добре националните схеми за подпомагане, е изключително важно държавите членки да могат да контролират ефекта и разходите на националните схеми за подпомагане в зависимост от техния различен потенциал. Едно от важните средства за постигане на целта на настоящата директива е да се гарантира правилното функциониране на националните схеми за подпомагане, като тези съгласно Директива 2001/77/ЕО [на Европейския парламент и на Съвета от 27 септември 2001 година относно насърчаване на производството и потреблението на електроенергия от възобновяеми енергийни източници на вътрешния електроенергиен пазар (
OB L 283, 2001 г., стр. 33
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 12, том 2, стр. 36)], за да се поддържа доверието на инвеститорите и да се даде възможност на държавите членки да разработят ефективни национални мерки за съответствие с целите. […]“.
Член 1 от Директива 2009/28, озаглавен „Предмет и приложно поле“, предвижда:
„Настоящата директива установява обща рамка за насърчаването на енергията от възобновяеми източници. С нея се задават задължителни национални цели за общия дял на енергия от възобновяеми източници в брутното крайно потребление на енергия, както и за дела на енергията от възобновяеми източници в транспорта. […]“.
Член 3 от тази директива, озаглавен „Задължителни общи национални цели и мерки за използване на енергия от възобновяеми източници“, предвижда:
„1.   Всяка държава членка гарантира, че нейният дял на енергия от възобновяеми източници […] в брутното крайно потребление на енергия през 2020 г. е най-малко равен на нейната обща национална цел за дела на енергията от възобновяеми източници през тази година, посочен в третата колона на таблицата от приложение I, част А. […]
2.   Държавите членки въвеждат ефективно определени мерки, предназначени да гарантират, че делът на енергията от възобновяеми източници се равнява на или надвишава посочения дял в индикативната крива, съдържаща се в приложение I, част Б.
3.   За да постигнат целите по параграфи 1 и 2 от настоящия член, държавите членки може, inter alia, да прилагат следните мерки:
а)
схеми за подпомагане;
[…]“.
Италианското право
Член 7 от decreto legislativo n. 387 — Attuazione della direttiva 2001/77/CE relativa alla promozione dell’energia elettrica prodotta da fonti energetiche rinnovabili nel mercato interno dell’elletricità (Законодателен декрет № 387 за транспониране на Директива 2001/77/ЕО относно насърчаване на производството и потреблението на електроенергия от възобновяеми енергийни източници на вътрешния електроенергиен пазар от 29 декември 2003 г. (редовна притурка към GURI, бр. 25 от 31 януари 2004 г., стр. 5, наричан по-нататък „Законодателен декрет № 387/2003“) предвижда:
„1.   В срок от шест месеца след влизането в сила на настоящия декрет ministro delle Attività produttive (министърът на производствените дейности), съгласувано с ministro dell’Ambiente e della Tutela del territorio [министърът на околната среда и опазването на територията] в съгласие с Conferenza unificata [Единна конференция] приема един или няколко декрета, с които се определят критериите за насърчаване на производството на електроенергия от слънчева енергия.
2.   Без разходи за държавния бюджет и при спазване на действащото законодателство на Общността критериите, посочени в параграф 1:
a)
определят условията, на които трябва да отговарят образуванията, за да могат да се възползват от мярката за насърчаване;
[…]
d)
определят реда и условията за установяване на размера на насърченията. Що се отнася до електроенергията, произведена чрез фотоволтаично преобразуване на слънчева енергия, те предвиждат специална преференциална тарифа с намаляваща стойност и продължителност, която позволява да се гарантира справедливо възнаграждение за себестойността на инвестициите и експлоатацията;
e)
определят цел за номинална инсталирана мощност;
f)
определят и максималния лимит на общата електрическа мощност на всички инсталации, които могат да се ползват от насърченията;
[…]“.
Член 24 от decreto legislativo n. 28 — Attuazione della direttiva 2009/28/CE sulla promozione dell’uso dell’energia da fonti rinnovabili, recante modifica e successiva abrogazione delle direttive 2001/77/CE e 2003/30/CE (Законодателен декрет № 28 за транспониране на Директива 2009/28/ЕО за насърчаване използването на енергия от възобновяеми източници и за изменение и впоследствие за отмяна на директиви 2001/77/ЕО и 2003/30/ЕО) от 3 март 2011 г. (редовна притурка към GURI, бр. 71 от 28 март 2011 г., стр. 1, наричан по-нататък „Законодателен декрет № 28/2011“), озаглавен „Механизми за насърчаване“, предвижда:
„1.   Производството на електроенергия от инсталации, захранвани от възобновяеми източници, въведени в експлоатация след 31 декември 2012 г., се ползва от насърчения чрез инструментите въз основа на общите критерии, посочени в параграф 2 […]
2.   Производството на електроенергия от посочените в параграф 1 инсталации се ползва от мерки за насърчение въз основа на следните общи критерии:
a)
насърчаването има за цел да гарантира справедливо възнаграждение за инвестиционните и експлоатационните разходи;
b)
продължителността на правото на насърчения е равна на продължителността на средния конвенционален полезен живот на съответния вид инсталация и започва да тече от датата на пускане в експлоатация на тези инсталации;
c)
насърчаването не се променя през цялата продължителност на правото и и може да отчита икономическата стойност на произведената енергия;
d)
насърченията се предоставят посредством частноправни договори, сключени между GSE и субекта, отговарящ за съоръженията, въз основа на типов договор, определен от Autorità per l’energia elettrica e il gas [Орган за електроенергия и газ] […]
[…]“.
Съгласно член 25 от посочения законодателен декрет:
„1.   Производството на електроенергия от инсталации, които използват възобновяеми източници и които са въведени в експлоатация до 31 декември 2012 г., се насърчава със съществуващите към датата на влизане в сила на настоящия декрет механизми
[…]“.
10.   [н]асърченията за производството на електроенергия от слънчеви фотоволтаични инсталации, въведени в експлоатация след [31 май 2011 г.], се уреждат с декрет на министъра на икономическото развитие, приет в сътрудничество с ministro dell’Ambiente e della Tutela del [territorio e del] Mare [министърът на околната среда и защитата на територията и морето] след консултация с Conferenza unificata [Единна конференция] по член 8 от Законодателен декрет № 281 от 28 август 1997 г., въз основа на следните принципи:
a)
определяне на годишен лимит на общата електрическа мощност на фотоволтаичните инсталации, които могат да получат преференциални тарифи;
b)
определяне на преференциални тарифи, като се вземе предвид намаляването на разходите за технологии и инсталации и насърченията, прилагани в държавите — членки на Европейския съюз;
c)
предвиждане на тарифи за насърчаване и на диференцирани квоти, като се вземе предвид естеството на зоната, в която са разположени инсталациите;
d)
прилагане на разпоредбите на член 7 от decreto legislativo n. 387/2003 [Законодателен декрет № 387/2003] […], доколкото са съвместими с настоящия параграф“.
Член 26 от decreto-legge n. 91 — Disposizioni urgenti per il settore agricolo, la tutela ambientale e l’efficientamento energetico dell’edilizia scolastica e universitaria, il rilancio e lo sviluppo delle imprese, il contenimento dei costi gravanti sulle tariffe elettriche, nonché per la definizione immediata di adempimenti derivanti dalla normativa europea (Декрет-закон № 91 от 24 юни 2014 г. за въвеждане на спешни мерки за селското стопанство, за опазване на околната среда и за енергийна ефективност на училищните и университетските сгради, за възстановяване и развитие на предприятията, за ограничаване на разходите, включване в цените на електроенергията и за незабавно определяне на мерките за изпълнение, произтичащи от европейската нормативна уредба) (GURI, бр. 144 от 24 юни 2014 г.), преобразуван в закон, с изменения, със Закон № 116 от 11 август 2014 г. (редовна притурка към GURI, бр. 192 от 20 август 2014 г.) (наричан по-нататък „Декрет-закон № 91/2014“) предвижда:
„1.   С оглед на оптимизиране на управлението на времето на събиране и предоставяне на насърченията и постигане на по-добра устойчивост в политиката за подкрепа на енергията от възобновяеми източници, насърченията на електроенергията, произведена от слънчеви фотоволтаични инсталации, признати по силата на член 7 от Законодателен декрет [№ 387/2003] и член 25, параграф 10 от Законодателен декрет [№ 28/2011] се предоставят съгласно установената в настоящия член процедура.
2.   Считано от втората половина на 2014 г., [GSE] ще предоставя посочените в параграф 1 преференциални тарифи на равни месечни вноски в размер на 90 % от прогнозния среден годишен производствен капацитет на всяка инсталация за календарната година на производство и ще направи изчисляване в зависимост от действителното производство преди 30 юни на следващата година. GSE определя оперативните условия в срок от 15 дни след публикуването на настоящия декрет и те се одобряват с декрет на министъра на икономическото развитие.
3.   Считано от 1 януари 2015 г., преференциалната тарифа за енергията, произведена от инсталациите с номинална мощност над 200 kW, се преструктурира, по избор на оператора, съгласно една от следните опции, за което GSE следва да бъде уведомен не по-късно от 30 ноември 2014 г.:
a)
тарифата се предоставя за период от 24 години, считано от въвеждането в експлоатация на инсталациите, и съответно се преизчислява с процента на намаление, посочен в таблицата в приложение 2 към настоящия декрет;
b)
без да се засяга 20‑годишният период на предоставяне, тарифата се преструктурира, като се предвижда един първоначален период на ползване на намалена тарифа в сравнение с настоящия и втори период на ползване на тарифа, увеличена в същата степен. Процентите на преструктуриране се определят с декрет на Ministro dello sviluppo economico (министърът на икономическото развитие), след изслушване на Autorità per l’energia elettrica, il gas e il sistema idrico (Органа за електроенергийния, газовия и водния сектор), който следва да бъде издаден не по-късно от 1 октомври 2014 г., така че да позволи, в случай на присъединяване към опцията на всички онези, които отговарят на условията, реализирането на икономия от поне 600 милиона евро годишно през периода 2015—2019 г., в сравнение с предвиденото с приложимите тарифи плащане;
c)
без да се засяга 20‑годишният период на предоставяне, за оставащия период на прилагане на посочената мярка тарифата се намалява с процентен дял от признатото към датата на влизане в сила на настоящия декрет насърчение, със следните проценти:
1)
6 % за инсталациите с номинална мощност над 200 kW и до номинална мощност 500 kW;
2)
7 % за инсталациите с номинална мощност над 500 kW и до номинална мощност 900 kW;
3)
8 % за инсталациите с номинална мощност над 900 kW.
При неуведомяване от страна на оператора GSE прилага опцията, съдържаща се в буква c).
[…]
5.   Бенефициерът на посочената в параграфи 3 и 4 преференциална тарифа има възможност да получи достъп до банково финансиране в максимален размер, равен на разликата между вече усвоеното насърчение към 31 декември 2014 г. и преорганизираното насърчение по смисъла на параграфи 3 и 4. Тези финансирания могат да се ползват кумулативно или алтернативно, въз основа на ad hoc споразумения с банковата система, на специфични резерви или гаранции, предоставени от Cassa Depositi e Prestiti SpA […]“.
Спорът в главното производство и преюдициалният въпрос
Anie представлява предприятията, които извършват в Италия дейност, насочена към производството на стоки и/или предоставянето на услуги в сектора на електротехниката и електрониката или в свързани сектори. Тя е „федерация от първо ниво“, която обединява секторни сдружения, сред които е сдружението „Anie Energie Rinnovabili“, чиято цел е защитата на промишлеността в сектора на енергията от възобновяеми източници. Другите жалбоподатели в главното производство са дружества и еднолични предприемачи, собственици и управители на една или няколко фотоволтаични инсталации с мощност над 200 kW, разположени в различни населени места на територията на Италия, които са сключили с GSE споразумения със срок от 20 години, квалифицирани като частноправни договори по смисъла на италианското право, за да могат да ползват преференциалната тарифа за производството на електроенергия в резултат от фотоволтаична конверсия. Така тези жалбоподатели се ползват от насърченията, предвидени в член 7 от Законодателен декрет № 387/2003 и в член 25 от Законодателен декрет № 28/2011. GSE е публично дружество, контролирано изцяло от ministero dell’Economia e delle Finanze (Министерство на икономиката и финансите, Италия), на което са възложени множество публичноправни функции в енергийния сектор.
Италианският режим за насърчаване на производството на електроенергия от фотоволтаични инсталации е изменен с член 26 от Декрет-закон № 91/2014, приложен с министерски декрети от 16 и 17 октомври 2014 г., чиято отмяна жалбоподателите в главното производство искат пред Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Регионален административен съд Лацио, Италия).
Запитващата юрисдикция отбелязва по същество, че член 26 от Декрет-закон № 91/2014 предвижда реорганизация на насърченията за инсталациите с мощност над 200 kW, за да се оптимизира управлението на сроковете за събиране и изплащане на насърченията, както и за да се благоприятства по-устойчива политика за подкрепа на енергията от възобновяеми източници. Тя посочва също, че по силата на тази разпоредба италианският законодател е задължил операторите от съответния сектор да преминат към различна тарифна система според някоя от възможностите, предвидени в параграф 3 от посочената разпоредба. Всяка от тези възможности несъмнено би засегнала неблагоприятно положението на тези оператори, установено в сключените между тях и GSE споразумения за насърчение, като въвежда нови елементи в тези споразумения, що се отнася до срока или размера на преференциалните тарифи.
По-специално запитващата юрисдикция посочва, че съгласно член 26 от Декрет-закон № 91/2014 за второто шестмесечие на 2014 г. преференциалните тарифи трябва да се плащат под формата на постоянни месечни вноски в размер на 90 % от очаквания среден годишен производствен капацитет за всяка инсталация през календарната година на производство, след което се прави отчитане спрямо действителното производство. Така тази разпоредба изменя действащите договорни условия, като заменя критерия за „действително производство“ с критерия за „среден годишен производствен капацитет“, без да отчита факта, че бенефициерите на разглежданите насърчения са получили достъп до схемата за помощ при различни условия.
Пред посочената юрисдикция жалбоподателите в главното производство изтъкват, че министерските декрети от 16 и 17 октомври 2014 г. са повлияли негативно на действащите отношения, за които вече се прилагат съответните решения за допускане до преференциалните тарифи и до сключените вследствие на това споразумения с GSE и са засегнали сериозно оправданите им правни очаквания. Те изтъкват и нарушение на принципа на правна сигурност и на Директива 2009/28, тъй като член 26 от Декрет-закон № 91/2014 въвежда с обратна сила по-неблагоприятни мерки за насърчение, които могат да изменят първоначалните условия на вече направени инвестиции и поради това трябвало да остане без приложение като противоречащ на първичното и вторичното право на Съюза. Министерството на икономическото развитие иска жалбите срещу тези министерски декрети да бъдат отхвърлени.
Запитващата юрисдикция отбелязва, че споровете в главните производства са част от множество съдебни спорове, в рамките на които предприятия, намиращи се в положение, аналогично на това на жалбоподателите в главните производства, повдигат същите въпроси като поставените в главните производства. Следователно запитващата юрисдикция е сезирала Corte costituzionale (Конституционен съд, Италия) с въпрос за конституционосъобразността на член 26, параграф 3 от Декрет-закон № 91/2014. С решение от 24 януари 2017 г. Corte costituzionale (Конституционен съд) постановява, че тази разпоредба не противоречи на италианската конституция. Този съд констатира, че посочената разпоредба представлява намеса, която отговаря на обществения интерес от справедлив баланс между съществуващите противоположни интереси, целящ съчетаване на политиката за подкрепа на производството на енергия от възобновяеми източници с по-голямата устойчивост на свързаните разходи в тежест на крайните потребители на електроенергия. Освен това посоченият съд приема, че изменението на разглежданата в главното производство схема за насърчение не е било непредвидимо, нито внезапно, така че предпазливият и съобразителен икономически оператор би могъл да вземе предвид възможното законодателно развитие предвид временния и изменяем характер на схемите за подпомагане.
Запитващата юрисдикция обаче счита, че в посоченото решение Corte costituzionale (Конституционен съд) не се произнася по някои въпроси, които са от значение за разрешаването на споровете в главните производства, и че следва да се постави преюдициален въпрос на Съда, за да се установи дали съгласно правото на Съюза националният законодател може да предприеме действия по начин, който засяга неблагоприятно не само общата схема за насърчение, приложима за предприятията от съответния сектор, но и споразуменията, сключени поотделно от тези предприятия с публично дружество, в случая на GSE за определяне на конкретни насърчителни мерки за период от 20 години.
По-специално запитващата юрисдикция иска да се установи дали съответните национални разпоредби са съвместими с общите принципи на правна сигурност и защита на оправданите правни очаквания, доколкото разглежданата в главното производство законодателна намеса едностранно изменя правните условия, въз основа на които жалбоподателите в главното производство са започнали стопанската си дейност при липсата на извънредни обстоятелства, обосноваващи подобно изменение. По същите причини тя има съмнения и относно съвместимостта на тези разпоредби с членове 16 и 17 от Хартата, отнасящи се съответно до свободата на стопанска инициатива и правото на собственост, както и до член 10 от Енергийната харта.
Освен това според запитващата юрисдикция е възможно съответните национални разпоредби да противоречат на член 3, параграф 3, буква а) от Директива 2009/28, тъй като могат да засегнат неблагоприятно схемите за подпомагане на производството на електроенергия от фотоволтаични инсталации, които съгласно тази директива трябва да бъдат стабилни и постоянни. Тези разпоредби биха могли също така да накърнят целите на енергийната политика по смисъла на посочената директива.
При тези обстоятелства Tribunale Ammistrativo Regionale per il Lazio (Регионален административен съд, Лацио) решава да спре производството и да постави на Съда следния преюдициален въпрос по всяко едно от съединените дела:
„Допуска ли правото на [Съюза] прилагането на национална разпоредба като предвидената в член 26, параграфи 2 и 3 от [Декрет-закон № 91/2014], който намалява или забавя съществено изплащането на насърченията, вече предоставени чрез закон и определени съгласно специални споразумения, подписани от производителите на електроенергия от фотоволтаична конверсия с [GSE], публично предприятие, отговарящо за това?
По-специално съвместима ли е тази национална разпоредба с общите принципи на правото на [Съюза] на защита на оправданите правни очаквания, правната сигурност, лоялно сътрудничество и полезно действие, с членове 16 и 17 от [Хартата], с Директива [2009/28] и с предвидения в нея правен режим на схемите за подпомагане и с член 216, параграф 2 ДФЕС, по-специално във връзка с [Енергийна харта]?“.
С решение на председателя на Съда от 5 февруари 2019 г. дела C‑798/18 и C‑799/18 са съединени за целите на писмената и устната фаза на производство и на съдебното решение.
По преюдициалния въпрос
С въпроса си запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали член 3, параграф 3, буква а) от Директива 2009/28 и членове 16 и 17 от Хартата, тълкувани в светлината на принципите на правна сигурност и на защита на оправданите правни очаквания, както и член 10 от Енергийната харта трябва да се тълкуват в смисъл, че не допускат национална правна уредба, която предвижда намаляване или отлагане на плащането на насърчения за енергията, произведена от слънчеви фотоволтаични инсталации, предоставени по-рано с административни решения и потвърдени с ad hoc споразумения, сключени между операторите на тези инсталации и публично дружество.
Посочената юрисдикция отбелязва, че член 26 от Декрет-закон № 91/2014 реорганизира насърченията за инсталациите с мощност над 200 kW, предоставени по силата на член 7 от Законодателен декрет № 387/2003 или на член 25 от Законодателен декрет № 28/2011, за да се оптимизира управлението на сроковете за събиране и плащане на насърченията и да се благоприятства по-устойчива политика за подпомагане на енергията от възобновяеми източници. Така член 26, параграф 2 предвижда, че считано от второто шестмесечие на 2014 г., преференциалните тарифи трябва да се плащат под формата на постоянни месечни вноски в размер на 90 % от очаквания среден годишен производствен капацитет за всяка инсталация през календарната година на производство, след което се прави отчитане спрямо действителното производство. Този член установява и преминаването към различна тарифна система в зависимост от някоя от посочените в параграф 3 възможности, а именно удължаване на срока на насърчението до 24 години, с пропорционално намаляване на годишните дялове с определен процент, намаляване на сумите за периода 2015—2019 г., компенсирано с увеличение през следващия период или намаляване на тарифата с процент, който следва да се определи спрямо номиналната мощност на инсталациите.
Запитващата юрисдикция счита, че посоченият член 26 би могъл да противоречи на правото на Съюза, тъй като намалява тарифите и изменя условията за плащане на вече предоставени насърчения съгласно член 7 от Законодателен декрет № 387/2003 и член 25, параграф 10 от Законодателен декрет № 28/2011 и потвърдени чрез споразумения, сключени поотделно от GSE с операторите на фотоволтаични инсталации, в които се посочват конкретните преференциални тарифи и специфичните условия за тяхното плащане за период от 20 години.
В това отношение, що се отнася, на първо място, до Директива 2009/28, която има за цел въвеждането на разглежданата схема за насърчаване, както следва от член 1 от нея, предмет на Директивата е да установи обща рамка за насърчаването на производството на енергия от възобновяеми източници, като задава по-специално задължителни национални цели за общия дял на енергията от такива източници в брутното крайно потребление на енергия.
Член 3, параграф 3, буква а) от Директива 2009/28 предвижда, че за да постигнат целите по член 3, параграфи 1 и 2, държавите членки могат, по-специално, да прилагат схеми за подпомагане, съгласно които, от една страна, всяка държава членка гарантира, че нейният дял на енергия от възобновяеми източници в брутното крайно потребление на енергия през 2020 г. е най-малко равен на нейната обща национална цел, посочена в част А от приложение I към Директивата, и от друга страна, държавите членки въвеждат ефективно определени мерки, предназначени да гарантират, че делът на енергията от такива източници се равнява на или надвишава посочения дял в индикативната крива, съдържаща се в част Б от приложение I към Директивата.
В това отношение съгласно съображение 25 от Директива 2009/28 „[д]ържавите членки имат различен потенциал по отношение на енергията от възобновяеми източници“ и е изключително важно да могат да контролират ефекта и разходите на своите схеми за подпомагане в зависимост от своя потенциал.
Както следва от самия текст на член 3, параграф 3, буква а) от Директива 2009/28, и по-специално от думата „може“, държавите членки не са длъжни да приемат схеми за подпомагане, за да насърчат използването на енергия от възобновяеми източници. Действително, те разполагат с право на преценка относно мерките, които считат за подходящи за постигането на задължителните общи национални цели, определени в член 3, параграфи 1 и 2 от тази директива във връзка с приложение I към нея. Такава свобода на преценка означава, че държавите членки са свободни да приемат, изменят или отменят схеми за подпомагане, стига тези цели да са изпълнени (решение от 11 юли 2019 г., Agrenergy и Fusignano Due,
C‑180/18, C‑286/18 и C‑287/18
,
EU:C:2019:605
, т.
).
От друга страна, трябва да се подчертае, че както следва от постоянната съдебна практика, когато приемат по такъв начин мерки, чрез които прилагат правото на Съюза, държавите членки трябва да спазват общите принципи на това право, сред които се числят по-специално принципите на правната сигурност и на защита на оправданите правни очаквания (решение от 11 юли 2019 г., Agrenergy и Fusignano Due,
C‑180/18, C‑286/18 и C‑287/18
,
EU:C:2019:605
, т.
и цитираната съдебна практика)
От това следва, че член 3, параграф 3, буква а) от Директива 2009/28 допуска национална правна уредба като член 26, параграфи 2 и 3 от Декрет-закон № 91/2014, с която се изменя схема за подпомагане, като се намаляват тарифите и се изменят редът и условията за плащане на насърчения за производство на електроенергия от фотоволтаични инсталации, при условие че тази правна уредба зачита тези принципи.
Що се отнася, на второ място, до членове 16 и 17 от Хартата, следва да се отбележи, че видно от съответните им заглавия и съдържание, Законодателен декрет № 387/2003 транспонира Директива 2001/77 и Законодателен декрет № 28/2011 транспонира в италианското право Директива 2009/28, която отменя първата директива. От това следва, че разпоредбите на тези законодателни декрети прилагат правото на Съюза по смисъла на член 51, параграф 1 от Хартата, поради което тя е приложима към споровете в главните производства. Следователно предвидената в Хартата степен на защита на основните права трябва да бъде постигната при такова транспониране, независимо от свободата на преценка, с която разполагат държавите членки при това транспониране (вж. в този смисъл решение от 29 юли 2019 г., Pelham и др.,
C‑476/17
,
EU:C:2019:624
, т.
).
Що се отнася, на първо място, до член 17, параграф 1 от Хартата, той предвижда, че всеки има право да се ползва от собствеността на имуществото, което е придобил законно, да го ползва, да се разпорежда с него и да го завещава и че никой не може да бъде лишен от своята собственост, освен в обществена полза, в предвидените със закон случаи и условия и срещу справедливо и своевременно обезщетение за понесената загуба. Освен това ползването на имуществото може да бъде уредено със закон до степен, необходима за общия интерес.
От практиката на Съда следва, че предоставената от този член защита не се отнася до обикновени интереси или възможности от търговско естество, чиято несигурност се обуславя от самата същност на икономическата дейност, а до права с имуществена стойност, от които от гледна точка на правния ред възниква едно придобито правно положение, позволяващо самостоятелно упражняване на тези права от и в полза на техния носител (решения от 22 януари 2013 г., Sky Österreich,
C‑283/11
,
EU:C:2013:28
, т.
и от 21 май 2019 г., Комисия/Унгария (Ползване на земеделски земи),
C‑235/17
,
EU:C:2019:432
, т.
).
Ето защо в случая следва да се прецени дали гаранциите, предоставени с член 17, параграф 1 от Хартата, обхващат насърченията за производство на фотоволтаична енергия като разглежданите в главното производство, като сумите на тези насърчения все още не са изплатени, но са предоставени в рамките на съществуваща схема за помощ.
В това отношение, що се отнася до въпроса дали може да се приеме, че тези насърчения имат имуществена стойност, от практиката на Европейския съд по правата на човека относно член 1 от Протокол № 1 към Европейската конвенция за защита на правата на човека и основните свободи, подписана в Рим на 4 ноември 1950 г., следва, че съгласно член 52, параграф 3 от Хартата понятието „имущество“, посочено в първата част на посочения член 1, има самостоятелно значение, което не се изчерпва със собствеността върху материални вещи, и че определени други права и интереси, представляващи активи, могат също да се считат за „имуществени права“ (ЕСПЧ, 22 юни 2004 г., Broniowski/Полша, CE:ECHR:2004:0622JUD003144396, § 129).
Така Европейският съд по правата на човека постановява, че при определени условия понятието „имущество“ може да обхваща имуществена стойност, включително вземания (вж. в този смисъл ЕСПЧ, 28 септември 2004 г., Kopecký/Словакия (CE:ECHR:2004:0928JUD004491298, § 35).
В случая от представените на Съда преписки е видно, че споразуменията, сключени от GSE със съответните оператори на фотоволтаични инсталации съгласно член 7 от Законодателен декрет № 387/2003 и член 25, параграф 10 от Законодателен декрет № 28/2011, са сключени ad hoc и поотделно и че в тези споразумения са посочени специфичните преференциални тарифи и срока на плащането им. При това положение се оказва, че насърченията, предоставени въз основа на тези разпоредби и потвърдени от посочените споразумения, не представляват обикновени интереси или възможности от търговско естество, а имат имуществена стойност.
С оглед на цитираната в точка 33 от настоящото решение съдебна практика обаче, за да може правото на получаване на насърчения като разглежданите в главното производство да попадне в обхвата на закрилата, предоставена от член 17 от Хартата, следва да се разгледа и въпросът дали това право представлява придобито правно положение по смисъла на тази съдебна практика (вж. по аналогия решение от 22 януари 2013 г., Sky Österreich,
C‑283/11
,
EU:C:2013:28
, т.
).
В точка 61 от решение от 3 септември 2015 г., Inuit Tapiriit Kanatami и др./Комисия (
C‑398/13 P
,
EU:C:2015:535
), Съдът припомня, че от практиката на Европейския съд по правата на човека във връзка с член 1 от Протокол № 1 към Европейската конвенция за защита на правата на човека и основните свободи следва, че бъдещият доход може да се смята за „собственост“, която би могла да се ползва от закрилата по член 17 от Хартата само ако вече е бил спечелен, ако е бил обект на сигурно вземане или ако са налице особени обстоятелства, които могат да създадат у заинтересованото лице оправдани правни очаквания да получи имуществена стойност.
Ето защо с оглед на точки 30 и 39 от настоящото решение следва да се разгледа обхватът на принципите на правна сигурност и на защита на оправданите правни очаквания, що се отнася до разглежданата в главното производство национална правна уредба.
Според постоянната практика на Съда принципът на правна сигурност, следствие от който е принципът на защита на оправданите правни очаквания, изисква, от една страна, правните норми да бъдат ясни и точни, а от друга страна, прилагането им да е предвидимо за правните субекти, особено когато могат да имат неблагоприятни последици за физическите лица и предприятията. По-специално посоченият принцип изисква дадена правна уредба да позволява на заинтересованите лица да се запознаят с точния обхват на задълженията, които тя им налага, както и да могат да се запознаят по недвусмислен начин със своите права и задължения и да действат съобразно с тях (решение от 11 юли 2019 г., Agrenergy и Fusignano Due,
C‑180/18, C‑286/18 и C‑287/18
,
EU:C:2019:605
, т.
и
и цитираната съдебна практика).
Според също така постоянната практика на Съда следва, че всеки икономически оператор, у когото национален орган е породил основателни надежди, може да се позове на принципа на защита на оправданите правни очаквания. Когато обаче предпазлив и съобразителен икономически оператор е в състояние да предвиди приемането на мярка, която може да засегне неговите интереси, той не може да се позове на принципа за защита на оправданите правни очаквания, когато тази мярка бъде приета. Също така икономическите оператори не могат да възлагат оправдани правни очаквания за запазването на съществуващо положение, което може да бъде променяно от националните органи в рамките на тяхното право на преценка (решение от 11 юли 2019 г., Agrenergy и Fusignano Due,
C‑180/18, C‑286/18 и C‑287/18
,
EU:C:2019:605
, т.
и цитираната съдебна практика)
Запитващата юрисдикция трябва да провери дали правна уредба като разглежданата в главното производство съответства на посочените принципи, тъй като в рамките на преюдициално запитване по член 267 ДФЕС Съдът е компетентен единствено да предостави на тази юрисдикция всички насоки за тълкуване на правото на Съюза, които да ѝ позволят да прецени това съответствие. За тази цел запитващата юрисдикция може да вземе предвид всички относими данни, които следват от съдържанието, от целта или от структурата на съответното законодателство (вж. по-специално решение от 11 юли 2019 г., Agrenergy и Fusignano Due,
C‑180/18, C‑286/18 и C‑287/18
,
EU:C:2019:605
, т.
и
и цитираната съдебна практика).
За да се даде полезен за запитващата юрисдикция отговор, трябва по-специално да се отбележат следните обстоятелства, видни от преписките, с които разполага Съдът.
Що се отнася най-напред до Законодателен декрет № 387/2003, с който се въвежда схемата за насърчение на производството на енергия от слънчеви фотоволтаични инсталации в Италия и се транспонира Директива 2001/77, от член 7, параграф 2 от този законодателен декрет следва, че що се отнася до електроенергията, произведена от фотоволтаични инсталации, министерските декрети за прилагане на посочения законодателен декрет определят специална преференциална тарифа с намаляващ размер и продължителност, която позволява да се гарантира справедливо възнаграждение за инвестиционните разходи. С тези декрети се определя и максимален лимит на общата електрическа мощност на всички инсталации, които могат да се ползват от насърченията.
Следователно, като това следва да се провери от запитващата юрисдикция, самият текст на посочения член 7 може да се разглежда като указващ на предпазливия и съобразителния икономически оператор по смисъла на съдебната практика, цитирана в точка 42 от настоящото решение, че разглежданите насърчения не са гарантирани на всички заинтересовани оператори за определен период, като се има предвид по-специално позоваването на намаляващ размер на преференциалните тарифи, както и на ограничената продължителност на насърченията и определянето на максимален лимит на общата електрическа мощност, отговаряща на условията за ползването им.
На следващо място, що се отнася до Законодателен декрет № 28/2011 за отмяна на Законодателен декрет № 387/2003, по същество Съдът вече е констатирал същото, като в точка 44 от решение от 11 юли 2019 г., Agrenergy и Fusignano Due (
C‑180/18, C‑286/18 и C‑287/18
,
EU:C:2019:605
), е постановил, че разпоредбите на националното право, приети съгласно посочения декрет, са били от естество веднага да укажат на предпазливите и съобразителни икономически оператори, че националните власти могат да адаптират, дори да премахнат схемата за насърчаване, приложима към слънчевите фотоволтаични инсталации, за да отчетат промяната в някои обстоятелства.
Всъщност член 25 от Законодателен декрет № 28/2011 предвижда, че насърчението за производството на електроенергия от фотоволтаични инсталации е уреден с министерски декрет, определящ годишен лимит на общата електрическа мощност на такива инсталации, отговарящи на условията за прилагане на преференциалните тарифи и за определяне на тези тарифи, като се отчита намаляването на разходите за технологии и инсталации, както и мерките за насърчаване, прилагани в другите държави членки, както и естеството на обекта на инсталациите.
Накрая, що се отнася до сключените с GSE споразумения, от представените на Съда преписки е видно, от една страна, че сключените споразумения със собствениците на съответните фотоволтаични инсталации, въведени в експлоатация преди 31 декември 2012 г., са предвиждали само практическите условия за изплащане на насърченията, предоставени под формата на предходно административно решение на GSE. Според италианското правителство тези споразумения са квалифицирани от Corte costituzionale (Конституционен съд) като публичноправни договори вследствие на административен акт.
От друга страна, що се отнася до насърченията за инсталациите, въведени в експлоатация след 31 декември 2012 г., тези насърчения са били „предоставени“, както следва от текста на член 24, параграф 2, буква d) от Законодателен декрет № 28/2011, посредством частноправни договори, сключени между GSE и субектите, отговарящи за съответните инсталации, въз основа на типов договор, определен от Органа за електроенергия и газ.
Следователно, както посочва италианското правителство в писменото си становище, споразуменията, сключени между операторите на съответните фотоволтаични инсталации и GSE, са били подписани въз основа на типови договори, като сами по себе си те не предоставят насърчения на тези инсталации, а определят единствено условията за тяхното плащане и, поне що се отнася до споразуменията, сключени след 31 декември 2012 г., GSE си запазва правото да изменя едностранно условията на тези регулаторни споразумения поради евентуални нормативни развития, както изрично е посочено в тези споразумения. Следователно тези елементи представляват достатъчно ясно указание за икономическите оператори, че съответните насърчения могат да бъдат изменени или отменени.
Освен това мерките, предвидени в член 26, параграфи 2 и 3 от Декрет-закон № 91/2014, не засягат вече изплатените насърчения, а се прилагат едва от влизането в сила на този декрет-закон и единствено към предвидените, но все още недължими насърчения. Следователно, обратно на твърденията на жалбоподателите в главното производство, тези мерки нямат обратно действие.
Всички тези обстоятелства, като това също следва да се провери от запитващата юрисдикция, изглежда, ясно следват от разглежданата в главното производство национална правна уредба, поради което прилагането им по принцип е било предвидимо. Всъщност от преписката, с която разполага Съдът, е видно, че разглежданите в главното производство нормативни разпоредби са били публикувани надлежно, че са достатъчно точни и че жалбоподателите в главното производство са запознати с тяхното съдържание. Следователно предпазливият и съобразителен икономически оператор не може да се позовава на засягане на принципите на правна сигурност и на защита на оправданите правни очаквания поради внесените в тази правна уредба изменения.
Следователно трябва да се констатира, че както отбелязва и генералният адвокат в точка 48 от заключението си, изтъкнатото от операторите на фотоволтаични инсталации право да се ползват без промяна от разглежданите в главното производство насърчения за целия срок на действие на сключените с GSE споразумения, не е придобито правно положение и не е обхванато от защитата, предвидена в член 17 от Хартата, и следователно промяната на размера на тези насърчения или на реда и условията за тяхното плащане, извършена с национална правна уредба като член 26 от Декрет-закон № 91/2014, не може да бъде приравнена на нарушаване на правото на собственост, признато в посочения член 17.
На второ място, що се отнася до член 16 от Хартата, следва да се припомни, че той прогласява свободата на стопанска инициатива и предвижда, че тя се признава в съответствие с правото на Съюза, както и с националните законодателства и практики.
В това отношение от практиката на Съда следна, че закрилата, която посоченият член 16 дава, включва свободата да се упражнява икономическа или търговска дейност, свободата на договаряне и свободната конкуренция, видно от разясненията относно този член, които съгласно член 6, параграф 1, трета алинея ДЕС и член 52, параграф 7 от Хартата трябва да се вземат предвид при нейното тълкуване (решение от 22 януари 2013 г., Sky Österreich,
C‑283/11
,
EU:C:2013:28
, т.
и цитираната съдебна практика).
Свободата на договаряне по смисъла на член 16 от Хартата включва по-конкретно свободния избор на икономически партньор, както и свободното определяне на цената за конкретна услуга (решение от 20 декември 2017 г., Polkomtel,
C‑277/16
,
EU:C:2017:989
, т.
).
В случая жалбоподателите в главното производство поддържат, че член 26, параграфи 2 и 3 от Декрет-закон № 91/2014 накърнява свободата на договаряне на ползващите се от насърченията, предвидени в сключените с GSE споразумения, както и правото им свободно да разполагат с икономическите и финансовите си ресурси, поради това че посоченият декрет-закон е изменил условията за предоставяне на тези насърчения.
Както обаче бе посочено в точки 49 и 50 от настоящото решение, от представените на Съда преписки е видно, от една страна, че споразуменията, сключени със собствениците на инсталации, въведени в експлоатация преди 31 декември 2012 г., предвиждат единствено практическите условия за изплащане на насърченията, предоставени с предходни административни решения, и от друга страна, че насърченията за инсталациите, въведени в експлоатация след тази дата, са потвърдени чрез типови договори, сключени между GSE и операторите на съответните инсталации, които определят единствено реда и условията за плащане на тези насърчения.
Следователно изглежда, че жалбоподателите в главното производство не са разполагали с възможности за водене на преговори относно съдържанието на сключените с GSE споразумения. Всъщност, както отбелязва генералният адвокат в точка 70 от заключението си, след като става въпрос за типов договор, изготвен от другата договаряща се страна, свободата на договаряне по същество се състои в това да се реши дали да се приемат условията на договора. Освен това, както бе посочено в точка 51 от настоящото решение, поне що се отнася до сключените след 31 декември 2012 г. споразумения, GSE си запазва правото едностранно да изменя техните условия.
Ето защо разглежданата в главното производство национална правна уредба не може да се счита за намеса в свободата на договаряне на страните по разглежданите в главното производство споразумения по смисъла на член 16 от Хартата, като това следва да се провери от запитващата юрисдикция.
От друга страна, свободата на стопанската инициатива включва и правото на всяко предприятие да може свободно да използва, в рамките на отговорността, която носи за собствените си действия, икономическите и финансовите ресурси, с които разполага (решения от 27 март 2014 г., UPC Telekabel Wien,
C‑314/12
,
EU:C:2014:192
, т.
и от 30 юни 2016 г., Lidl,
C‑134/15
,
EU:C:2016:498
, т.
)
По-конкретно, ограничение на това право представлява задължението да се предприемат мерки, които могат да доведат до значителни разходи за даден икономически оператор, да имат съществено въздействие върху организацията на дейността му или да изискват трудни и комплексни технически решения (вж. в този смисъл решение от 27 март 2014 г., UPC Telekabel Wien,
C‑314/12
,
EU:C:2014:192
, т.
).
В случая обаче не изглежда по смисъла на съдебната практика, цитирана в точки 62 и 63 от настоящото решение, член 26 от Декрет-закон № 91/2014 да е ограничил правото на операторите на съответните фотоволтаични инсталации да използват свободно ресурсите, с които разполагат, тъй като преференциалните тарифи, предоставени с административни актове и определени в сключените между тези оператори и GSE споразумения, не могат да се считат за такива ресурси, доколкото, както следва по същество от точки 51—53 от настоящото решение, става въпрос за насърчения, които са предвидени, но все още недължими и посочените оператори не могат да се позовават на оправдани правни очаквания относно обстоятелството, че ще се ползват с тези насърчения без промяна.
Следователно от представените на Съда преписки не следва, че член 26, параграфи 2 и 3 от Декрет-закон № 91/2014 налага на операторите на фотоволтаични инсталации ограничения като посочените в цитираната в точка 63 от настоящото решение съдебна практика.
Ето защо следва да се констатира, че национална правна уредба като член 26 от Декрет-закон № 91/2014 не може да се счита за накърняване на свободата на стопанска инициатива, закрепена в член 16 от Хартата.
На трето място, тъй като запитващата юрисдикция иска да се установи дали член 26, параграфи 2 и 3 от Декрет-закон № 91/2014 е съвместим с член 10 от Енергийната харта, следва да се отбележи, че с оглед на член 216, параграф 2 ДФЕС посочената харта е задължителна за институциите на Съюза и държавите членки, тъй като е съвместно споразумение.
Съгласно член 10 от Енергийната харта всяка договаряща се страна, в съответствие с разпоредбите на тази харта, насърчава и създава стабилни, равноправни, благоприятни и прозрачни условия за инвеститорите от „другите договарящи се страни“, за да инвестират в нейната зона.
От текста на член 10 от Енергийната харта следва, че определените в него условия трябва да бъдат гарантирани за инвеститорите от другите договарящи страни.
В случая обаче от преписката, с която разполага Съдът, не следва, че един или няколко от съответните инвеститори са инвеститори на другите договарящи страни по смисъла на член 10 от Енергийната харта или твърдят, че е налице нарушение на този член в това си качество на инвеститор. Следователно член 10 от Енергийната харта не се прилага в главните производства, поради което съвместимостта на националната правна уредба с тази разпоредба не следва да се разглежда.
С оглед на гореизложеното, на поставения въпрос следва да се отговори, че с уговорката, че запитващата юрисдикция трябва извърши съответните проверки, като вземе предвид всички релевантни обстоятелства, член 3, параграф 3, буква а) от Директива 2009/28 и членове 16 и 17 от Хартата, тълкувани в светлината на принципите на правна сигурност и на защита на оправданите правни очаквания, трябва да се тълкуват в смисъл, че допускат национална правна уредба, която предвижда намаляване или отлагане на плащането на насърчения за енергията, произведена от слънчеви фотоволтаични инсталации, предоставени по-рано с административни решения и потвърдени с ad hoc споразумения, сключени между операторите на тези инсталации и публично дружество, когато тази правна уредба се отнася до вече предвидени, но все още недължими насърчения.
По съдебните разноски
С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.

По изложените съображения Съдът (пети състав) реши:

С уговорката, че запитващата юрисдикция трябва извърши съответните проверки, като вземе предвид всички релевантни обстоятелства, член 3, параграф 3, буква а) от Директива 2009/28/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 23 април 2009 година за насърчаване използването на енергия от възобновяеми източници и за изменение и впоследствие за отмяна на директиви 2001/77/ЕО и 2003/30/ЕО и членове 16 и 17 от Хартата на основните права на Европейския съюз във връзка с принципите на правна сигурност и защита на оправданите правни очаквания трябва да се тълкуват в смисъл, че допускат национална правна уредба, която предвижда намаляване или отлагане на плащането на насърчения за енергията, произведена от слънчеви фотоволтаични инсталации, предоставени по-рано с административни решения и потвърдени с ad hoc споразумения, сключени между операторите на тези инсталации и публично дружество, когато тази правна уредба се отнася до вече предвидени, но все още недължими насърчения.

Подписи
(
*1
)	Език на производството: италиански.