CELEX: 62015CJ0650
Hogere voorziening
Verordening (EG) nr. 1907/2006 (REACH)
Artikel 57
Zeer zorgwekkende stoffen
Identificatie
Artikel 2, lid 8, onder b)
Vrijstelling
Artikel 3, punt 15
Begrip ‚tussenproduct’
Acrylamide

Met hun hogere voorziening vorderen Polyelectrolyte Producers Group GEIE (PPG) en SNF SAS vernietiging van het arrest van het Gerecht van de Europese Unie van 25 september 2015, PPG en SNF/ECHA (T 268/10 RENV; hierna: „bestreden arrest”,
EU:T:2015:698
), waarbij het Gerecht heeft verworpen hun beroep strekkende tot nietigverklaring van het besluit van het Europees Agentschap voor chemische stoffen (ECHA) van 22 december 2009 houdende identificatie van acrylamide (EG nr. 201-173-7) als stof die voldoet aan de criteria van artikel 57 van verordening (EG) nr. 1907/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 18 december 2006 inzake de registratie en beoordeling van en de autorisatie en beperkingen ten aanzien van chemische stoffen (REACH), tot oprichting van een Europees Agentschap voor chemische stoffen, houdende wijziging van richtlijn 1999/45/EG en houdende intrekking van verordening (EEG) nr. 793/93 van de Raad en verordening (EG) nr. 1488/94 van de Commissie alsmede richtlijn 76/769/EEG van de Raad en de richtlijnen 91/155/EEG, 93/67/EEG, 93/105/EG en 2000/21/EG van de Commissie (
PB 2006, L 396, blz. 1
, met rectificatie in
PB 2007, L 136, blz. 3
), zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 552/2009 van de Commissie van 22 juni 2009 (
PB 2009, L 164, blz. 7
) (hierna: „REACH-verordening”), overeenkomstig artikel 59 van deze verordening (hierna: „litigieus besluit”).
Toepasselijke bepalingen
Overweging 41 van de REACH-verordening luidt als volgt:
„Voor de werkbaarheid en wegens hun bijzondere aard moeten specifieke registratie-eisen worden vastgesteld voor tussenproducten; polymeren moeten van registratie en beoordeling worden vrijgesteld totdat op basis van goede technische en valabele wetenschappelijke criteria op een praktische en efficiënte wijze kan worden bepaald welke polymeren wegens de risico’s voor de gezondheid van de mens of voor het milieu moeten worden geregistreerd.”
Artikel 2 van die verordening, „Toepassing”, bepaalt:
„1.   Deze verordening is niet van toepassing op:
[...]
c)
niet-geïsoleerde tussenproducten.
[...]
8.   Locatiegebonden geïsoleerde tussenproducten en vervoerde geïsoleerde tussenproducten zijn vrijgesteld van:
[...]
b)
titel VII.
[...]
9.   De bepalingen van titel II en titel VI zijn niet van toepassing op polymeren.”
Artikel 3 van voormelde verordening, „Definities”, luidt als volgt:
„In deze verordening wordt verstaan onder:
[...]
15)
‚tussenproduct’: een stof die vervaardigd wordt voor en verbruikt wordt in of gebruikt wordt voor een chemische reactie, om omgezet te worden in een andere stof (hierna ‚synthese’ genoemd):
a)
‚niet-geïsoleerd tussenproduct’: een tussenproduct dat tijdens de synthese niet opzettelijk wordt verwijderd (behalve voor bemonstering) uit de apparatuur waarin de synthese plaatsvindt. Deze apparatuur omvat het reactievat, de bijbehorende apparatuur en alle apparatuur waar de stof of stoffen tijdens een continue stroming of een batchprocedé doorheen gaan alsook het buizenstelsel voor de overbrenging van het ene vat naar het andere ten behoeve van de volgende reactiestap, maar omvat niet de tanks of andere vaten waarin de stof of stoffen na de vervaardiging worden bewaard;
b)
‚locatiegebonden geïsoleerd tussenproduct’: een tussenproduct dat niet aan de criteria van een niet-geïsoleerd tussenproduct voldoet en dat wordt vervaardigd op de locatie waar een of meer andere stoffen uit dat tussenproduct worden gesynthetiseerd, door een of meer rechtspersonen;
c)
‚vervoerd geïsoleerd tussenproduct’: een tussenproduct dat niet aan de criteria van een niet-geïsoleerd tussenproduct voldoet en dat wordt vervoerd tussen of wordt geleverd aan andere locaties;
16)
,locatie’: één plaats waar, indien er meer dan een fabrikant is van een of meer stoffen, bepaalde infrastructuur en faciliteiten worden gedeeld;
[...]”
Artikel 17 van de REACH-verordening, „Registratie van locatiegebonden geïsoleerde tussenproducten”, luidt als volgt:
„1.   Elke fabrikant die een locatiegebonden geïsoleerd tussenproduct in hoeveelheden van 1 ton of meer per jaar vervaardigt, dient voor dat tussenproduct een registratie bij het Agentschap in.
2.   Voor de registratie van een locatiegebonden geïsoleerd tussenproduct wordt de volgende informatie ingediend, voor zover de fabrikant die informatie kan indienen zonder aanvullende proef:
a)
de identiteit van de fabrikant overeenkomstig punt 1 van bijlage VI;
b)
de identiteit van het tussenproduct overeenkomstig de punten 2.1 tot en met 2.3.4. van bijlage VI;
c)
de indeling van het tussenproduct overeenkomstig punt 4 van bijlage VI;
d)
alle beschikbare bestaande informatie over de fysisch-chemische eigenschappen, de gevolgen voor de gezondheid van de mens en de milieueigenschappen van het tussenproduct. Wanneer er een volledig onderzoeksverslag beschikbaar is, wordt er een onderzoekssamenvatting ingediend;
e)
een beknopte algemene beschrijving van het gebruik overeenkomstig punt 3.5 van bijlage VI;
f)
nadere gegevens over de toegepaste risicobeheersmaatregelen.
[...]
3.   Lid 2 is alleen op locatiegebonden geïsoleerde tussenproducten van toepassing indien de fabrikant bevestigt dat de stof uitsluitend onder strikt gecontroleerde voorwaarden wordt vervaardigd en gebruikt doordat hij tijdens zijn hele levenscyclus met technische middelen strikt wordt ingeperkt. Er worden controle- en proceduretechnieken gebruikt om emissies en eventuele daaruit voortvloeiende blootstelling tot een minimum te beperken.
Indien niet aan deze voorwaarden wordt voldaan, bevat de registratie de in artikel 10 vermelde informatie.”
Artikel 18 van de REACH-verordening, „Registratie van vervoerde geïsoleerde tussenproducten”, bevat de volgende bepalingen:
„1.   Elke fabrikant of importeur die een vervoerd geïsoleerd tussenproduct in hoeveelheden van 1 ton of meer per jaar vervaardigt of invoert, dient voor dat tussenproduct een registratie bij het Agentschap in.
2.   Voor de registratie van een vervoerd geïsoleerd tussenproduct wordt de volgende informatie ingediend:
a)
de identiteit van de fabrikant of importeur overeenkomstig punt 1 van bijlage VI;
b)
de identiteit van het tussenproduct overeenkomstig de punten 2.1 tot en met 2.3.4. van bijlage VI;
c)
de indeling van het tussenproduct overeenkomstig punt 4 van bijlage VI;
d)
alle beschikbare bestaande informatie over de fysisch-chemische eigenschappen, de gevolgen voor de gezondheid van de mens en de milieueigenschappen van het tussenproduct. Wanneer er een volledig onderzoeksverslag beschikbaar is, wordt er een onderzoekssamenvatting ingediend;
e)
een beknopte algemene beschrijving van het gebruik overeenkomstig punt 3.5 van bijlage VI;
f)
informatie over de overeenkomstig lid 4 toegepaste en aan de gebruiker aanbevolen risicobeheersmaatregelen.
[...]
3.   Voor de registratie van een vervoerd geïsoleerd tussenproduct in hoeveelheden van meer dan 1000 ton per jaar per fabrikant of importeur, moet naast de overeenkomstig lid 2 vereiste informatie de in bijlage VII vermelde informatie worden ingediend.
Artikel 13 is van toepassing op het verkrijgen van deze informatie.
4.   De leden 2 en 3 zijn alleen op vervoerde geïsoleerde tussenproducten van toepassing indien de fabrikant of de importeur zelf bevestigt of verklaart dat de gebruiker heeft bevestigd dat een of meer andere stoffen uit dat tussenproduct op andere locaties worden gesynthetiseerd onder de volgende strikt gecontroleerde voorwaarden:
a)
de stof wordt tijdens zijn hele levenscyclus, met inbegrip van vervaardiging, zuivering, reiniging en onderhoud van apparatuur, bemonstering, analyse, laden en lossen van apparatuur of vaten, verwijdering of zuivering van afval, en opslag, met technische middelen strikt ingeperkt;
b)
er worden procedure- en controletechnieken gebruikt om emissies en de eventuele daaruit voortvloeiende blootstelling tot een minimum te beperken;
c)
de stof wordt uitsluitend behandeld door naar behoren opgeleid en bevoegd personeel;
d)
bij reinigings- en onderhoudswerkzaamheden worden speciale procedures als ontluchten en spoelen gebruikt alvorens het systeem wordt geopend en binnengegaan;
e)
bij ongevallen en wanneer afval ontstaat worden procedure- en/of controletechnieken gebruikt om de emissies en de daaruit voortvloeiende blootstelling bij zuiverings- of reinigings- en onderhoudsprocedures tot een minimum te beperken;
f)
de procedures voor de hantering van de stoffen worden naar behoren gedocumenteerd en staan onder strikt toezicht van de exploitant van de locatie.
Indien niet aan de voorwaarden van de eerste alinea wordt voldaan, bevat de registratie de in artikel 10 vermelde informatie.”
Titel VII van de REACH-verordening, „Autorisaties”, bevat onder meer de artikelen 56 tot en met 64 van die verordening.
Artikel 56 van voormelde verordening, „Algemene bepalingen”, bepaalt in lid 1:
„Een fabrikant, importeur of downstreamgebruiker mag een in bijlage XIV opgenomen stof niet voor een bepaald gebruik in de handel brengen of zelf gebruiken, tenzij:
a)
overeenkomstig de artikelen 60 tot en met 64 autorisatie is verleend voor de vormen van gebruik van die stof als zodanig of in een mengsel, of voor de opname van de stof in een voorwerp met het oog waarop de stof in de handel wordt gebracht of hij de stof zelf gebruikt;
b)
de vormen van gebruik van die stof als zodanig of in een mengsel, of de opname van de stof in een voorwerp, met het oog waarop de stof in de handel wordt gebracht of hij de stof zelf gebruikt, overeenkomstig artikel 58, lid 2, van de […] autorisatieplicht in bijlage XIV zijn vrijgesteld;
[...]”
Artikel 57 van dezelfde verordening, „Stoffen die in bijlage XIV kunnen worden opgenomen”, bepaalt:
„De volgende stoffen kunnen volgens de procedure van artikel 58 in bijlage XIV worden opgenomen:
a)
stoffen die overeenkomstig richtlijn 67/548/EEG aan de criteria voor indeling als kankerverwekkend, categorie 1 of 2, voldoen;
b)
stoffen die overeenkomstig richtlijn 67/548/EEG aan de criteria voor indeling als mutageen, categorie 1 of 2, voldoen;
c)
stoffen die overeenkomstig richtlijn 67/548/EEG aan de criteria voor indeling als giftig voor de voortplanting, categorie 1 of 2, voldoen;
d)
stoffen die volgens de criteria van bijlage XIII persistent, bioaccumulerend en toxisch zijn;
e)
stoffen die volgens de criteria van bijlage XIII zeer persistent en zeer bioaccumulerend zijn;
f)
stoffen, zoals die welke hormoonontregelende eigenschappen hebben of die welke persistente, bioaccumulerende en toxische eigenschappen of zeer persistente en zeer bioaccumulerende eigenschappen hebben, die niet aan de criteria onder d) en e) voldoen, ten aanzien waarvan wetenschappelijke aanwijzingen worden gevonden voor waarschijnlijke ernstige gevolgen voor de gezondheid van de mens of voor het milieu die even zorgwekkend zijn als die van de stoffen die onder a) tot en met e) zijn vermeld en die per afzonderlijk geval volgens de procedure van artikel 59 worden vastgesteld.”
Artikel 59 van de REACH-verordening, met als opschrift „Vaststelling van de in artikel 57 bedoelde stoffen”, bepaalt:
„1.   De procedure van de leden 2 tot en met 10 van dit artikel wordt toegepast voor de vaststelling van stoffen die aan de criteria van artikel 57 voldoen en voor de opstelling van een lijst van stoffen die in aanmerking komen om uiteindelijk in bijlage XIV te worden opgenomen. [...]
[...]
3.   Elke lidstaat kan een dossier overeenkomstig bijlage XV opstellen voor stoffen die naar zijn oordeel aan de criteria van artikel 57 voldoen en dat dossier naar het Agentschap zenden. [...]
[...]
7.   Wanneer opmerkingen worden ontvangen of gemaakt, legt het Agentschap het dossier binnen 15 dagen na het verstrijken van de in lid 5 bedoelde termijn van 60 dagen aan het Comité lidstaten voor.
8.   Indien het Comité lidstaten binnen 30 dagen na de voorlegging met eenparigheid van stemmen overeenstemming bereikt over de identificatie, neemt het Agentschap de stof in de in lid 1 bedoelde lijst op. Het Agentschap kan die stof opnemen in zijn aanbevelingen, als bedoeld in artikel 58, lid 3.
9.   Indien het Comité lidstaten geen overeenstemming met eenparigheid van stemmen bereikt, stelt de Commissie binnen drie maanden na ontvangst van het advies van het Comité lidstaten een ontwerpvoorstel op over de identificatie van de stof. Het uiteindelijke besluit over de identificatie van de stof wordt genomen volgens de in artikel 133, lid 3, bedoelde procedure.
10.   Het Agentschap publiceert en actualiseert de in lid 1 bedoelde lijst onverwijld op zijn website nadat er een besluit over de opneming van een stof is genomen.”
De artikelen 60 tot en met 64 van de REACH-verordening hebben betrekking op de procedure voor de verlening van autorisaties.
Verordening (EU) nr. 366/2011 van de Commissie van 14 april 2011 tot wijziging van bijlage XVII bij verordening nr. 1907/2006 wat betreft acrylamide (
PB 2011, L 101, blz. 12
), bepaalt dat in bedoelde tabel het volgende punt 60 wordt toegevoegd:
„60. Acrylamide N
o
CAS 79‑06-1
Mag na 5 november 2012 niet in de handel worden gebracht of worden gebruikt als stof of bestanddeel van mengsels in een concentratie van 0,1 gewichtsprocent of meer voor voegwerk.”
Voorgeschiedenis van het geding
Uit de punten 1 tot en met 10 van het bestreden arrest volgt dat ECHA bij het litigieuze besluit acrylamide heeft geplaatst op de lijst van stoffen die waren geïdentificeerd om in bijlage XIV bij de REACH-verordening te worden opgenomen wegens de indeling ervan als kankerverwekkende stof van categorie 2 en mutagene stof van categorie 2.
Procedure bij het Gerecht en bestreden arrest
Op 10 juni 2010 hebben PPG en SNF beroep ingesteld strekkende tot nietigverklaring van het litigieuze besluit.
Bij beschikking van 21 september 2011, PPG en SNF/ECHA (
T‑268/10
,
EU:T:2011:508
) heeft het Gerecht het beroep van PPG en van SNF niet-ontvankelijk verklaard.
Bij arrest van 26 september 2013, PPG en SNF/ECHA (
C‑625/11 P
,
EU:C:2013:594
), heeft het Hof de beschikking van 21 september 2011, PPG en SNF/ECHA (
T‑268/10
,
EU:T:2011:508
), nietig verklaard, de zaak terugverwezen naar het Gerecht en de beslissing omtrent de kosten aangehouden.
Het Koninkrijk der Nederlanden en de Commissie hebben op respectievelijk 16 september 2014 en 17 september 2014 hun memorie in interventie ingediend.
In het bestreden arrest heeft het Gerecht, na een door ECHA opgeworpen exceptie van niet-ontvankelijkheid te hebben verworpen, de beroepen van PPG en van SNF verworpen en deze in de kosten verwezen.
Conclusies van partijen voor het Hof
PPG en SNF verzoeken het Hof:
–
het bestreden arrest te vernietigen;
–
het litigieuze besluit nietig te verklaren of, subsidiair, de zaak terug te verwijzen naar het Gerecht; en
–
ECHA te verwijzen in de kosten.
ECHA verzoekt het Hof, de hogere voorziening af te wijzen en PPG en SNF te verwijzen in de kosten.
De Commissie verzoekt het Hof de hogere voorziening af te wijzen.
Hogere voorziening
Eerste middel
Argumenten van partijen
PPG en SNF betogen dat de uitlegging door het Gerecht van het in artikel 3, punt 15, van de REACH-verordening gedefinieerde begrip „tussenproduct” op een onjuiste rechtsopvatting berust. In de punten 54 tot en met 58 en 66 tot en met 68 van het bestreden arrest heeft het Gerecht een in die bepaling niet neergelegde voorwaarde toegevoegd. Door die aanvullende voorwaarde omvat het begrip „tussenproduct” nog slechts stoffen waarvan de chemische reactie de vervaardiging van een andere stof als „hoofddoel” heeft. Die toevoeging heeft tot gevolg dat van de categorie tussenproducten worden uitgesloten alle stoffen die worden gesynthetiseerd met het doel een bijzondere functie te realiseren die overeenstemt met het eindgebruik van die stof.
De uitlegging door het Gerecht heeft ertoe geleid dat acrylamide die wordt gebruikt voor de verkrijging van polyacrylamide voor afdichtingen niet als tussenproduct wordt gekwalificeerd. De rechtvaardiging voor die weigering zou zijn gelegen in het feit dat in een dergelijke situatie acrylamide „niet wordt gebruikt met het doel [polyacrylamide] te vervaardigen, maar dat het gaat om een „eindgebruik” van die monomeer.
Door die uitlegging heeft het Gerecht bovendien in de punten 56 tot en met 58 van het bestreden arrest geweigerd, acrylamide die voor de vervaardiging van polyacrylamide wordt gebruikt als tussenproduct te beschouwen wanneer deze laatste vervolgens voor de vervaardiging van elektroforesegels wordt gebruikt, op grond dat het einddoel van die synthese niet erin bestaat, polyacrylamide te vervaardigen, maar de moleculen op analytische wijze door elektroforese te scheiden.
Het Gerecht maakt daarmee onderscheid tussen het gebruik van acrylamide voor de vervaardiging van polyacrylamide en het gebruik waarvoor polyacrylamide bestemd is, te weten toepassingen voor afdichtingen en elektroforese. Het Gerecht heeft het „hoofddoel” van de synthese van de oorspronkelijke stof gelijkgesteld aan het „voornaamste gebruik” van de gesynthetiseerde stof.
Door te weigeren een monomeer als tussenproduct aan te merken, heeft het Gerecht impliciet overwogen dat die stof aan het einde van de polymerisatie niet ophoudt te bestaan, anders dan het Hof heeft geoordeeld in punt 34 van het arrest van 7 juli 2009, S.P.C.M. e.a. (
C‑558/07
,
EU:C:2009:430
).
PPG en SNF betogen dat de uitlegging door het Gerecht in strijd is met het doel van de REACH-verordening en met document van ECHA „Richtsnoer voor tussenproducten” (document ECHA-2010-G-17-NL). Tussenproducten zijn, op voornamelijk praktische, in overweging 41 van die verordening uiteengezette gronden, onderworpen aan een bijzondere regeling waaronder in de eerste plaats in de artikelen 17 en 18 van voormelde verordening vastgelegde bijzondere registratievoorwaarden gelden en in de tweede plaats een uitzondering van titel VII van die verordening geldt.
De bestaansreden van die afwijkende regeling is dat de blootstelling aan die stoffen beperkt is, waarmee weer samenhangt dat het risiconiveau geringer is dan voor de andere stoffen.
ECHA en de Commissie bestrijden de argumenten van PPG en SNF.
Beoordeling door het Hof
Om te bepalen of het eerste middel, dat inhoudt dat de uitlegging van het in artikel 3, punt 15, van de REACH-verordening gedefinieerde begrip „tussenproduct” op een onjuiste rechtsopvatting berust, zij in herinnering gebracht dat in die verordening de term „tussenproduct” wordt gebruikt ter aanduiding van bepaalde stoffen die op grond van het gebruik ervan in aanmerking komen voor een afwijkende regeling, waaronder sommige van de in die verordening neergelegde verplichtingen minder zwaar zijn.
Overeenkomstig de definitie in artikel 3, punt 15, van de REACH-verordening is een „tussenproduct” een stof die vervaardigd wordt voor en verbruikt wordt in of gebruikt wordt voor een chemische reactie, om omgezet te worden in een andere stof, „synthese” genoemd.
Bovendien deelt artikel 3, punt 15, van de REACH-verordening de tussenproducten in drie categorieën in. De eerste, het „niet-geïsoleerd tussenproduct”, is een tussenproduct dat niet opzettelijk wordt verwijderd uit de apparatuur waarin de synthese plaatsvindt. De REACH-verordening is ingevolge artikel 2, lid 1, onder c), van die verordening niet van toepassing op die eerste categorie. De tweede categorie, het „locatiegebonden geïsoleerd tussenproduct”, betreft ieder tussenproduct dat wordt vervaardigd op de locatie waar de synthese plaatsvindt. De derde categorie, genaamd „vervoerd geïsoleerd tussenproduct”, omvat ieder tussenproduct dat wordt vervoerd tussen locaties. Deze twee laatste categorieën zijn vrijgesteld van titel VII van dezelfde verordening krachtens artikel 2, lid 8, onder b), ervan.
Uit een en ander volgt dat volgens artikel 3, punt 15, van de REACH-verordening aan drie voorwaarden moet zijn voldaan opdat een product als tussenproduct wordt gebruikt. Zoals de advocaat-generaal in punt 56 van haar conclusie heeft opgemerkt, houdt de eerste voorwaarde verband met de doelstelling die bij de vervaardiging en het gebruik van een stof als tussenproduct wordt nagestreefd en die erin bestaat die stof om te zetten in een andere. De tweede voorwaarde betreft het technische middel waarmee die omzetting geschiedt, te weten een chemisch proces genaamd „synthese”. De derde voorwaarde beperkt de draagwijdte van het begrip „tussenstof” tot de vormen van gebruik van een stof die beperkt blijven tot een gecontroleerde omgeving, die hetzij apparatuur waarin de synthese plaatsvindt kan zijn, hetzij de locatie waarbinnen de vervaardiging en de synthese plaatsvindt of waarnaar de stof wordt vervoerd, waarbij het begrip „locatie” zelf in artikel 3, punt 16, van de REACH-verordening wordt gedefinieerd als „één plaats” waar zich bepaalde infrastructuur en faciliteiten bevinden.
In het onderhavige geval heeft het Gerecht, wat de twee eerste in het voorgaande punt in herinnering gebrachte voorwaarden betreft, in punt 66 van het bestreden arrest verklaard dat „[u]it de definitie van tussenproduct van artikel 3, punt 15, van verordening nr. 1907/2006 [...] voort[vloeit] dat de kwalificatie van een stof als tussenproduct afhangt van de doelstelling die met de vervaardiging en het gebruik ervan wordt nagestreefd. [...] volgens deze definitie [is een tussenproduct] een stof die vervaardigd wordt voor en verbruikt wordt in of gebruikt wordt voor een chemische reactie, om omgezet te worden in een andere stof”. Met die beoordeling, die in hoofdzaak in de punten 67 en 68 van het bestreden arrest is herhaald, heeft het Gerecht aan het begrip „tussenproduct” de juiste uitlegging gegeven en, anders dan PPG en SNF betogen, deze niet op een onjuiste rechtsopvatting gebaseerd.
Overigens wordt met de bezwaren tegen de punten 50 tot en met 58 van het bestreden arrest, betreffende de beoordeling door het Gerecht met betrekking tot de ontvankelijkheid van het beroep in eerste aanleg, in hoofdzaak opgekomen tegen de gronden waarop het Gerecht heeft geweigerd te aanvaarden dat acrylamide uitsluitend als tussenproduct wordt gebruikt. Diengaande heeft het Gerecht, na in punt 51 van het bestreden arrest te hebben vastgesteld dat 99,9% van de acrylamide wordt gebruikt als tussenproduct, voor het overige geoordeeld dat het gebruik van die stof in voegmiddelen en voor de vervaardiging van elektroforesegels niet als gebruik als tussenproduct kon worden beschouwd.
Wat voegmiddelen betreft heeft het Gerecht in hoofdzaak overwogen dat ofschoon het gebruik van acrylamide de chemische omzetting van die stof in polyacrylamide impliceert, het hoofddoel van dat proces niet bestaat in de vervaardiging van polyacrylamide, maar in de verkrijging van een functie als voegmiddel, die in punt 52 van het bestreden arrest is beschreven als gebruik voor hoofdzakelijk de dichting van waterlekkages, het repareren van betonnen werken en het behandelen van optrekkend vocht.
Het Gerecht heeft dan ook in punt 54 van het bestreden arrest verklaard dat „[v]olgens de definitie van artikel 3, punt 15, van [de REACH-verordening] [...] een tussenproduct een stof [is] die vervaardigd wordt voor en verbruikt wordt in of gebruikt wordt voor een synthese. In het onderhavige geval wordt het voegmiddel op acrylamidebasis inderdaad gebruikt bij de vervaardiging van een andere stof, waarbij het zelf wordt omgezet in deze andere stof, namelijk een polymeer. Zoals ECHA beweert, wordt acrylamide echter niet gebruikt om zelf een synthese te ondergaan, in de zin van de definitie van artikel 3, punt 15, van [de REACH-verordening]. Het wordt niet gebruikt met het doel deze andere stof te vervaardigen, omdat het hoofddoel van het chemische proces is ervoor te zorgen dat bij polymerisatie van het voegmiddel op acrylamidebasis, waterdichtheid ontstaat. Door te polymeriseren verhardt het tot een harde gel, die bij gebruik voor afdichtingen waterdicht is. Wanneer acrylamide wordt gebruikt als voegmiddel, betreft het dus geen gebruik als tussenproduct, maar een eindgebruik van de stof.”
In dit verband moet echter worden opgemerkt dat wanneer het doel dat met de vervaardiging en het gebruik van een stof wordt nagestreefd erin bestaat, deze om te zetten in een andere, de eerste van de drie uit artikel 3, punt 15, van genoemde verordening voortvloeiende voorwaarden om een stof aan te merken als „tussenproduct”, vervuld is. Artikel 3, punt 15, van die verordening bevat geen nader criterium op basis waarvan onderscheid kan worden gemaakt naargelang die doelstelling primair of bijkomstig is of kan worden nagegaan of het chemische proces waarbij een stof wordt omgezet in een andere samenvalt met het eindgebruik waarvoor die stof bestemd is.
Door niet te aanvaarden dat acrylamide in het proces waarbij deze stof wordt omgezet in polyacrylamide voor gebruik in voegmiddelen, wordt aangemerkt als „tussenproduct”, heeft het Gerecht een voorwaarde toegevoegd die in artikel 3, punt 15, van de REACH-verordening niet is neergelegd en die bepaling dus onjuist uitgelegd.
Die onjuiste rechtsopvatting heeft echter geen gevolgen voor de geldigheid van het bestreden arrest, want zij betreft overwegingen ten overvloede. De overwegingen in de punten 50 tot en met 58 van het bestreden arrest die het voorwerp zijn van het eerste middel van de hogere voorziening, betreffende de ontvankelijkheid van het beroep in eerste aanleg, volgen immers op de – niet bestreden – conclusie in punt 43 van het bestreden arrest dat het litigieuze besluit rechtstreekse gevolgen kan hebben voor de rechtspositie van de leveranciers van deze stof. Die rechtstreekse gevolgen vloeien voort uit de in artikel 31, lid 9, onder a), van die verordening neergelegde informatieverplichtingen, daar de identificatie van een stof overeenkomstig de procedure van artikel 59 van de REACH-verordening nieuwe informatie vormt op grond waarvan die leveranciers verplicht kunnen zijn het in genoemd artikel 31 bedoelde veiligheidsinformatieblad aan te passen. Uit het voorgaande volgt dat het eerste middel van de hogere voorziening, voor zover het gericht is tegen de punten 50 tot en met 58 van het bestreden arrest, niet ter zake dienend is.
Gelet op bovenstaande overwegingen moet het eerste middel deels ongegrond en deels niet ter zake dienend worden verklaard.
Tweede middel
Argumenten van partijen
Met het tweede middel van de hogere voorziening, dat is gericht tegen de punten 64 tot en met 71 en 77 van het bestreden arrest, verwijten PPG en SNF het Gerecht dat het geen uitspraak heeft gedaan over hun bezwaar inzake schending van artikel 2, lid 8, onder b), van de REACH-verordening en dus niet heeft voldaan aan zijn motiveringsplicht. In het bestreden arrest wordt niet uiteengezet waarom de in die bepaling in duidelijke bewoordingen geformuleerde uitzondering artikel 59 van die verordening niet dekt.
ECHA en de Commissie betogen dat het arrest toereikend is gemotiveerd.
Beoordeling door het Hof
Volgens vaste rechtspraak van het Hof dient het Gerecht op grond van de op hem rustende motiveringsplicht duidelijk en ondubbelzinnig de door hem gevolgde redenering te doen uitkomen opdat de belanghebbenden de rechtvaardigingen van het betrokken besluit kunnen kennen en het Hof zijn rechterlijk toezicht kan uitoefenen (zie onder meer arrest van 7 januari 2004, Aalborg Portland e.a./Commissie,
C‑204/00 P, C‑205/00 P, C‑211/00 P, C‑213/00 P, C‑217/00 P en C‑219/00 P
,
EU:C:2004:6
, punt
, en beschikking van 1 juni 2017, Universidad Internacional de la Rioja/EUIPO,
C‑50/17 P
, niet gepubliceerd,
EU:C:2017:415
, punt
).
In casu heeft het Gerecht, na in punt 63 van het bestreden arrest de argumenten van PPG en SNF betreffende artikel 2, lid 8, onder b), van de REACH-verordening te hebben uiteengezet, in de punten 64 tot en met 71 uiteengezet op welke gronden het tot het oordeel is gekomen dat die argumenten ongegrond waren.
Uit de motivering van het bestreden arrest blijkt dus duidelijk en ondubbelzinnig de redenering die het Gerecht heeft gevolgd om het eerste middel van het bij hem aanhangig gemaakt beroep te verwerpen.
Het tweede middel in hogere voorziening moet dus ongegrond worden verklaard.
Derde middel
Argumenten van partijen
Met dit derde middel, dat is gericht tegen de punten 64 tot en met 71 en 77 van het bestreden arrest, betogen PPG en SNF dat de uitlegging die het Hof aan de REACH-verordening heeft gegeven om te weigeren te aanvaarden dat tussenproducten zijn vrijgesteld van de identificatieprocedure van artikel 59 van die verordening, klaarblijkelijk in strijd is met de duidelijke bewoordingen van artikel 2, lid 8, onder b), van die verordening. Die bepaling geldt voor de volledige titel VII van bedoelde verordening, zonder uitzondering. Indien het de bedoeling van de wetgever van de Unie was geweest dat de uitzondering voor tussenproducten niet zou gelden voor de identificatieprocedure, zou hij dat uitdrukkelijk hebben bepaald. Bij gebreke van iedere dubbelzinnigheid in de bewoordingen van die bepaling hoeft geen andere uitleggingsmethode dan de letterlijke methode te worden gevolgd.
Volgens PPG en SNF heeft het Gerecht, door in punt 65 van het bestreden arrest te oordelen dat krachtens artikel 59 van de REACH-verordening ieder tussenproduct dat als stof kan worden aangemerkt voorwerp kan zijn van de in die bepaling neergelegde identificatieprocedure, terwijl dat artikel 59 onder titel VII van die verordening valt, genoemd artikel geschonden. De omstandigheid dat een stof bijzonder zorgwekkende intrinsieke eigenschappen bezit als bedoeld in artikel 57 van die verordening, geeft ECHA niet het recht, de verordening te schenden.
Volgens PPG en SNF heeft het Gerecht in punt 66 van het bestreden arrest artikel 59 van de REACH-verordening onjuist uitgelegd. Een stof kan op de lijst van kandidaatstoffen worden opgenomen met de precisering dat daarmee geen afbreuk wordt gedaan aan het gebruik van die stof als tussenproduct. Aangezien tussenproducten geen in bijlage XIV bij die verordening op te nemen stoffen zijn, is er geen reden om ze te plaatsen op een lijst die wordt opgesteld met de bedoeling dat zij daarin worden opgenomen.
De vaststelling door het Gerecht in punt 69 van het bestreden arrest dat artikel 57 van de REACH-verordening de intrinsieke eigenschappen van de stoffen betreft, is voor de toepassing van artikel 2, lid 8, onder b), van die verordening irrelevant.
ECHA en de Commissie bestrijden de argumenten van PPG en van SNF.
Beoordeling door het Hof
Voor de beantwoording van het derde middel van de hogere voorziening moet in herinnering worden gebracht in welke context de uitzondering van artikel 2, lid 8, onder b), van de REACH-verordening geldt.
Blijkens artikel 1, lid 1, van die verordening heeft deze tot doel, een hoog niveau van bescherming van de gezondheid van de mens en het milieu, inclusief de bevordering van alternatieve beoordelingsmethoden voor gevaren van stoffen, alsmede het vrije verkeer van stoffen op de interne markt te waarborgen en tegelijkertijd het concurrentievermogen en de innovatie te vergroten. Hiertoe stelt die verordening een geïntegreerd systeem in voor de controle op chemische stoffen, met inbegrip van de registratie, de beoordeling, de autorisatie en de eventuele beperkingen van het gebruik ervan (zie onder meer arrest van 15 maart 2017, Polynt/ECHA,
C‑323/15 P
,
EU:C:2017:207
, punt
).
Zoals met name in de overwegingen 69 en 70 van de REACH-verordening wordt beklemtoond, moet volgens die verordening aan zogenaamde „zeer risicovolle” stoffen zorgvuldig aandacht worden besteed. Die stoffen zijn aan de autorisatieregeling van titel VII van die verordening onderworpen. Uit artikel 55 van die verordening volgt dat die autorisatieregeling tot doel heeft „de goede werking van de interne markt te waarborgen en er tegelijkertijd voor te zorgen dat de risico’s van zeer zorgwekkende stoffen naar behoren worden beheerst en dat deze stoffen gestaag worden vervangen door geschikte alternatieve stoffen of technieken, mits die economisch haalbaar en technisch uitvoerbaar zijn” (zie onder meer arrest van 15 maart 2017, Polynt/ECHA,
C‑323/15 P
,
EU:C:2017:207
, punt
).
De eerste fase van die autorisatieregeling betreft de procedure van identificatie van zeer zorgwekkende stoffen aan de hand van de criteria van artikel 57 van de REACH-verordening. De tweede fase bestaat in de opname van die stoffen in de lijst van autorisatieplichtige stoffen die bijlage XIV bij die verordening vormt, en de derde en laatste fase betreft de procedure die, in voorkomend geval, tot de autorisatie van een zeer zorgwekkende stof leidt (zie onder meer arrest van 15 maart 2017, Polynt/ECHA,
C‑323/15 P
,
EU:C:2017:207
, punt
).
Om de samenhangendheid te waarborgen tussen de in titel VII van de REACH-verordening neergelegde autorisatieregeling en de overige wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen van de Unie waarmee de gezondheid van de mens of het milieu moeten worden beschermd tegen de risico’s in verband met het gebruik van chemische stoffen, mogen op grond van artikel 58, lid 2, van voormelde verordening bepaalde vormen van gebruik of categorieën van gebruik van de autorisatieplicht worden vrijgesteld, „mits het risico naar behoren wordt beheerst op grond van de bestaande specifieke gemeenschapswetgeving die minimumeisen aan het gebruik van de stof stelt in verband met de bescherming van de gezondheid van de mens of het milieu”. Dat mechanisme veronderstelt een onlosmakelijk verband tussen een stof en de vormen of categorieën van gebruik ervan (arrest van 13 juli 2017, VECCO e.a./Commissie,
C‑651/15 P
,
EU:C:2017:543
, punten
en
).
Naast deze bijzondere uitzondering in artikel 58, lid 2, van de REACH-verordening is in artikel 2, lid 8, onder b) van die verordening een algemene uitzondering neergelegd op grond waarvan „locatiegebonden geïsoleerde tussenproducten en vervoerde geïsoleerde tussenproducten zijn vrijgesteld [...] van titel VII” van dezelfde verordening.
In de – door PPG en SNF voorgestane – letterlijke uitlegging zou deze laatste bepaling tot de constatering leiden dat iedere stof die wordt gebruikt als locatiegebonden geïsoleerd tussenproduct of als vervoerd geïsoleerd tussenproduct op die grond automatisch is vrijgesteld van alle bepalingen van titel VII van de REACH-verordening. Een dergelijke stof zou daarmee ontsnappen aan de identificatieprocedure van artikel 59 van die verordening, terwijl die stof toch op grond van de intrinsieke eigenschappen ervan onder artikel 57 van dezelfde verordening zou vallen en bijgevolg als zeer zorgwekkende stof zou moeten worden beschouwd. De autorisatieregeling die door de hoofdstukken 2 en 3 van titel VII van genoemde verordening wordt beheerst zou daarmee eveneens niet van toepassing zijn op een dergelijke stof.
Een dergelijke letterlijke uitlegging is kennelijk in strijd met het in de punten 54 en 55 van het onderhavige arrest in herinnering gebrachte doel van de REACH-verordening, de gezondheid en het milieu te beschermen. Bovendien verdraagt zij zich niet met de opzet van die verordening.
Zoals de advocaat-generaal in de punten 85 tot en met 87 van haar conclusie in herinnering heeft gebracht, blijkt uit de gezamenlijke bepalingen van artikel 3, punt 15, van de REACH-verordening, dat het begrip „tussenproduct” definieert, en de bepalingen van titel VII van die verordening, dat de uitzondering van artikel 2, lid 8, onder b), van dezelfde verordening aldus moet worden begrepen dat zij alleen geldt voor de vormen van gebruik van een stof als locatiegebonden geïsoleerd tussenproduct of als vervoerd geïsoleerd tussenproduct. Die uitzondering is dus niet van toepassing op de bepalingen van titel VII waardoor de stoffen uit hoofde van andere factoren dan de vormen of categorieën van gebruik ervan worden beheerst.
Hieruit volgt dat de uitzondering van artikel 2, lid 8, onder b), van de REACH-verordening enkel geldt voor de autorisatieprocedure van de hoofdstukken 2 en 3 van titel VII van die verordening. Die procedure immers heeft juist tot doel, voor een bepaalde zeer zorgwekkende stof de vormen of categorieën van gebruik waarvoor een autorisatie kan worden verleend af te bakenen, onder voorbehoud onder meer van de algemene uitzondering van artikel 2, lid 8, onder b), van de REACH-verordening.
Daarentegen is die uitzondering niet van toepassing op de bepalingen van titel VII van de REACH-verordening waaraan de stoffen zijn onderworpen op grond van hun intrinsieke eigenschappen. Artikel 2, lid 8, onder b), van die verordening belet dan ook niet dat een stof als zeer zorgwekkend kan worden geïdentificeerd op basis van de criteria van artikel 57 van voormelde verordening, ook al wordt hij enkel gebruikt als locatiegebonden of vervoerd geïsoleerd tussenproduct.
Zoals de advocaat-generaal in punt 83 van haar conclusie heeft opgemerkt, blijkt uit de voorbereidende werkzaamheden voor de REACH-verordening dat de bestaansreden voor een dergelijk verband tussen de autorisatieprocedure en de vrijstelling waarvoor locatiegebonden of vervoerde geïsoleerde tussenproducten in aanmerking komen, verband houdt met het feit dat die vormen van gebruik naar hun aard niet zorgwekkend zijn en dus van de autorisatieprocedure kunnen worden vrijgesteld.
Het Gerecht heeft dan ook geen blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door in punt 66 van het bestreden arrest te oordelen dat „[u]it de definitie van tussenproduct van artikel 3, punt 15, van verordening nr. 1907/2006 [...] voort[vloeit] dat de kwalificatie van een stof als tussenproduct afhangt van de doelstelling die met de vervaardiging en het gebruik ervan wordt nagestreefd. Zoals al in herinnering is geroepen [...] is een tussenproduct volgens deze definitie een stof die vervaardigd wordt voor en verbruikt wordt in of gebruikt wordt voor een chemische reactie, om te worden omgezet in een andere stof. Aangezien iedere stof in beginsel kan worden vervaardigd en verbruikt worden in of gebruikt worden voor een chemische reactie om te worden omgezet in een andere stof, en aldus de status van tussenproduct kan hebben, kan deze stof niet van de identificatieprocedure van artikel 59 van [die] verordening worden vrijgesteld door het feit dat hij in een bepaald geval de status van tussenproduct heeft.”
Aangezien dit een toereikende rechtsgrond is om de verwerping van het eerste middel in eerste aanleg rechtens te rechtvaardigen, moet het derde middel van de hogere voorziening ongegrond worden verklaard.
Vierde middel: kennelijk onjuiste beoordeling
Argumenten van partijen
PPG en SNF verwijten het Gerecht, in de punten 69 tot en met 79 van het bestreden arrest te hebben afgewezen hun argumenten ten betoge dat ECHA zich schuldig had gemaakt aan een kennelijk onjuiste beoordeling door de gegevens in het overeenkomstig bijlage XV bij de REACH-verordening samengestelde dossier niet in aanmerking te nemen. Het Gerecht heeft geoordeeld dat de in bijlage XV bij die verordening bedoelde gegevens niet relevant waren voor de identificatie van een stof in het kader van de procedure van artikel 59 van die verordening.
Dat oordeel is onjuist. De samenstelling van dat dossier vormt immers de eerste fase van de autorisatieprocedure voor een stof en dient alle gegevens te bevatten die relevant zijn om te bepalen of die stof op de lijst van kandidaatstoffen en in bijlage XIV bij de REACH-verordening moet worden opgenomen. Naast de intrinsieke eigenschappen van de stof moeten overeenkomstig bijlage XV bij die verordening in dat dossier de vormen van gebruik, de vervangende stoffen en de risico’s worden vermeld.
In het onderhavige geval volgt uit de gegevens waarover ECHA beschikt dat acrylamide uitsluitend als tussenstof wordt gebruikt. Volgens PPG en SNF had ECHA die gegevens zorgvuldig en onpartijdig moeten onderzoeken (arrest van 21 november 1991, Technische Universität München,
C‑269/90
,
EU:C:1991:438
, punt
). Uit die gegevens bleek dat de voorwaarden voor toepassing van de vrijstelling van artikel 2, lid 8, onder b), van de REACH-verordening vervuld waren.
ECHA en de Commissie betwisten dit betoog.
Beoordeling door het Hof
Zoals in punt 63 van het onderhavige arrest is geoordeeld, belet artikel 2, lid 8, onder b), van de REACH-verordening niet dat een stof als zeer zorgwekkend kan worden geïdentificeerd op basis van de criteria van artikel 57 van voormelde verordening, ook al wordt hij enkel gebruikt als locatiegebonden of vervoerd geïsoleerd tussenproduct.
Het oordeel van het Gerecht in punt 69 van het bestreden arrest dat „[z]elfs wanneer ervan wordt uitgegaan dat in [het door het Koninkrijk der Nederlanden overeenkomstig bijlage XV bij die verordening samengestelde] dossier enkel voorbeelden van vormen van gebruik van deze stof als tussenproduct worden genoemd, [...] dit niet relevant [is] voor de identificatie van acrylamide als zeer zorgwekkende stof die aan de criteria van artikel 57 van verordening nr. 1907/2006 voldoet, omdat deze gegevens geen betrekking hebben op de intrinsieke eigenschappen van acrylamide”, berust dus niet op een onjuiste rechtsopvatting.
Om dezelfde reden berust de analoge motivering in de punten 70 en 77 van het bestreden arrest niet op een onjuiste rechtsopvatting.
Bijgevolg is het vierde middel ongegrond.
Vijfde en zesde middel
Met het vijfde middel komen PPG en SNF op tegen punt 93 van het bestreden arrest, waarin het Gerecht hun argumenten inzake schending van het evenredigheidsbeginsel heeft verworpen. Naar hun oordeel had een minder belastende maatregel oplossing dan het bestreden besluit kunnen worden gekozen, waarbij bij de opneming van acrylamide op de lijst van kandidaatstoffen had kunnen worden bepaald dat die identificatie en die opneming niet van invloed waren op het gebruik van die stof als tussenproduct.
Met het zesde middel voeren PPG en SNF aan dat punt 93 van het bestreden arrest een motiveringsgebrek vertoont.
ECHA en de Commissie bestrijden die argumenten.
Beoordeling door het Hof
Zoals in punt 62 van het onderhavige arrest is geoordeeld, heeft de autorisatieprocedure van de hoofdstukken 2 en 3 van de REACH-verordening tot doel, voor een bepaalde zeer zorgwekkende stof de vormen of categorieën van gebruik waarvoor een autorisatie kan worden verleend af te bakenen, onder voorbehoud onder meer van de algemene uitzondering van artikel 2, lid 8, onder b), van die verordening.
In die omstandigheden zou, indien een stof op de lijst van geïdentificeerde stoffen om op termijn in bijlage XIV bij de REACH-verordening te worden opgenomen, werd ingeschreven met de vermelding dat die inschrijving geen gevolgen heeft voor de krachtens artikel 2, lid 8, onder b), van die verordening vrijgestelde vormen van verbruik, zou slechts worden herhaald wat reeds volgt uit de REACH-verordening. Zoals de advocaat-generaal in punt 116 van haar conclusie heeft opgemerkt, zou een dergelijke maatregel voor de toepassing van het evenredigheidsbeginsel zonder betekenis zijn.
Door in punt 93 van het bestreden arrest de argumenten van PPG en van SNF te verwerpen op grond dat “de wetgever in artikel 2, lid 1, onder c), en lid 8, onder b), van [de REACH-verordening] bijzondere regels betreffende tussenproducten heeft vastgesteld”, heeft het Gerecht zich dus niet schuldig gemaakt aan een onjuiste rechtsopvatting en heeft het voldaan aan zijn motiveringsplicht.
Het vijfde en het zesde middel zijn dan ook ongegrond.
Uit de voorgaande overwegingen volgt dat de hogere voorziening in haar geheel moet worden afgewezen.
Kosten
Volgens artikel 184, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof beslist het Hof over de kosten wanneer de hogere voorziening ongegrond is. Ingevolge artikel 138, lid 1, van datzelfde reglement, dat op grond van artikel 184, lid 1, daarvan van toepassing is op de procedure in hogere voorziening, moet de in het ongelijk gestelde partij in de kosten worden verwezen, voor zover dit is gevorderd.
Artikel 140, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering, dat op grond van artikel 184, lid 1, van dat reglement van toepassing is op de procedure in hogere voorziening, bepaalt dat de lidstaten en de instellingen die in het geding hebben geïntervenieerd, hun eigen kosten dragen.
Aangezien PPG en SNF in het ongelijk zijn gesteld, moeten zij overeenkomstig de vordering van ECHA worden verwezen in de kosten.
Het Koninkrijk der Nederlanden en de Commissie, interveniënten in eerste aanleg, zullen hun eigen kosten dragen.

Het Hof (Eerste kamer) verklaart:

1)
De hogere voorziening wordt afgewezen.

2)
Polyelectrolyte Producers Group GEIE (PPG) en SNF SAS worden behalve in hun eigen kosten verwezen in de kosten van het Europees Agentschap voor chemische stoffen (ECHA).

3)
Het Koninkrijk der Nederlanden en de Commissie zullen hun eigen kosten dragen.

ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Engels.