CELEX: 62019CJ0005
Řízení o předběžné otázce
Společná pravidla pro vnitřní trh se zemním plynem
Směrnice 2009/73/ES
Článek 3 odst. 1 až 3 a čl. 41 odst. 16
Povinnosti veřejné služby
Povinnosti skladování zemního plynu za účelem zajištění bezpečnosti dodávek a pravidelnosti dodávek
Vnitrostátní právní úprava, která stanoví přenesení finanční zátěže související s povinnostmi veřejné služby uloženými plynárenským podnikům na jejich zákazníky
Podmínky
Přijetí aktu, kterým se ukládá povinnost veřejné služby, vnitrostátním regulačním orgánem
Řízení
Články 36 a 38 Listiny základních práv Evropské unie

Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu článků 36 a 38 Listiny základních práv Evropské unie (dále jen „Listina“), jakož i článku 3 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2009/73/ES ze dne 13. července 2009 o společných pravidlech pro vnitřní trh se zemním plynem a o zrušení směrnice 2003/55/ES (
Úř. věst. 2009, L 211, s. 94
).
Tato žádost byla předložena v rámci sporu, mezi společností „Overgas Mreži“ AD, akciovou společností založenou podle bulharského práva, a „Balgarska gazova asociacia“, neziskovým sdružením, na straně jedné a Komisia za energijno i vodno regulirane (komise pro regulaci energetiky a vody, Bulharsko) (dále jen „regulační komise“) na straně druhé ve věci legality ustanovení přijatých posledně uvedenou komisí, na základě nichž finanční zátěž plynoucí z povinností veřejné služby, které jsou uloženy podnikům v odvětví energetiky, musí být kompenzována jejich zákazníky, kterými mohou být jednotlivci.
Právní rámec
Unijní právo
Listina
Článek 36 Listiny, nadepsaný „Přístup ke službám obecného hospodářského zájmu“, stanoví:
„Unie v souladu se Smlouvami a s cílem podpořit sociální a územní soudržnost Unie uznává a respektuje přístup ke službám obecného hospodářského zájmu tak, jak je stanoven vnitrostátními právními předpisy a zvyklostmi.“
Podle článku 38 Listiny, nadepsaného „Ochrana spotřebitele“:
„V politikách Unie je zajištěna vysoká úroveň ochrany spotřebitele.“
Směrnice 2009/73
Body 22, 44 a 47 až 49 odůvodnění směrnice 2009/73 uvádějí:
„(22)
Zajištění dodávek energie je zásadním prvkem veřejné bezpečnosti, a nutně tedy souvisí s účinným fungováním vnitřního trhu se zemním plynem a s integrací izolovaných trhů se zemním plynem členských států. […]
[…]
(44)
Plnění požadavků kladených na veřejné služby je základním požadavkem této směrnice a je důležité, aby tato směrnice, která bere v úvahu cíle ochrany spotřebitelů, bezpečnosti dodávek, ochrany životního prostředí a stejné úrovně hospodářské soutěže ve všech členských státech, stanovila společné minimální normy dodržované všemi členskými státy. Je důležité, aby požadavky na veřejné služby mohly být vykládány na vnitrostátním základě s přihlédnutím k vnitrostátním podmínkám a s výhradou dodržování práva [Evropské unie].
[…]
(47)
Požadavky na veřejnou službu a společné minimální standardy, které z nich vyplývají, je třeba dále posílit, aby se zajistilo, že hospodářská soutěž bude přinášet prospěch a spravedlivé ceny všem spotřebitelům, obzvláště zranitelným zákazníkům. Požadavky na veřejnou službu by měly být definovány na vnitrostátní úrovni s přihlédnutím k vnitrostátní situaci; členské státy by však měly dodržovat právní předpisy [Evropské unie]. Občané Evropské unie a, pokud to členské státy pokládají za vhodné, malé podniky by měly mít možnost využívat záruk souvisejících s veřejnými službami, a to především pokud jde o bezpečnost dodávek a přiměřené sazby. […] [S]potřebitelé [by] měli mít přístup ke svým údajům o spotřebě, souvisejícím cenám a nákladům na služby […]
(48)
Tato směrnice by měla zohledňovat především zájmy spotřebitelů a nejdůležitějším úkolem plynárenských podniků by mělo být zajištění kvality služeb. Stávající práva spotřebitelů je třeba posílit a zaručit a měla by zahrnovat větší transparentnost. […] Práva spotřebitelů by měly vymáhat členské státy nebo, pokud takto daný členský stát stanovil, jeho regulační orgány.
(49)
Je třeba, aby spotřebitelé měli k dispozici jasné a srozumitelné informace o svých právech ve vztahu k odvětví energetiky. […]“
Článek 2 této směrnice obsahuje následující definice:
„Pro účely této směrnice se rozumí:
1.
‚plynárenským podnikem‘ fyzická nebo právnická osoba, která vykonává alespoň jednu z těchto funkcí: výroba, přeprava, distribuce, dodávky, nákup nebo skladování zemního plynu, včetně LNG, a která zajišťuje obchodní, technické nebo údržbářské úkoly související s těmito funkcemi, s výjimkou konečných spotřebitelů;
[…]
5.
‚distribucí‘ přeprava zemního plynu místními nebo oblastními potrubními sítěmi s cílem jeho dodávek zákazníkům, avšak s vyloučením dodávek samotných;
[…]
7.
‚dodávkami‘ prodej, včetně dalšího prodeje, zemního plynu, včetně LNG, zákazníkům;
[…]
24.
‚zákazníkem‘ velkoodběratel a konečný spotřebitel zemního plynu a plynárenský podnik, který nakupuje zemní plyn;
[…]“
Článek 3 uvedené směrnice, nadepsaný „Povinnosti veřejné služby a ochrana zákazníků“, v odstavcích 1 až 3 stanoví:
„1.   Členské státy zajistí na základě svého institucionálního uspořádání, při zohlednění zásady subsidiarity, a aniž je dotčen odstavec 2, aby byly plynárenské podniky provozovány v souladu se zásadami této směrnice s cílem dosáhnout konkurenčního a bezpečného trhu se zemním plynem udržitelného z hlediska životního prostředí a aby žádný z nich nebyl diskriminován z hlediska svých práv nebo povinností.
2.   S plným ohledem na příslušná ustanovení Smlouvy [o FEU], zejména na její článek [106], mohou členské státy uložit z důvodů obecného hospodářského zájmu podnikům působícím v odvětví zemního plynu povinnosti veřejné služby, které se mohou týkat bezpečnosti, včetně bezpečnosti dodávek, pravidelnosti, kvality a cen dodávek, jakož i ochrany životního prostředí, včetně energetické účinnosti, energie z obnovitelných zdrojů a ochrany klimatu. Tyto povinnosti jsou jasně vymezené, transparentní, nediskriminační a ověřitelné a zaručují plynárenským podnikům [Unie] rovnost přístupu ke spotřebitelům v jednotlivých členských státech. Ve vztahu k bezpečnosti dodávek, energetické účinnosti a řízení poptávky […] mohou členské státy zavést dlouhodobé plánování, přičemž berou v úvahu možnost, že o přístup k soustavě by mohly mít zájem třetí osoby.
3.   Členské státy přijmou vhodná opatření na ochranu konečných spotřebitelů, a zejména zabezpečí, aby existovaly dostatečné záruky na ochranu zranitelných zákazníků. V této souvislosti vypracuje každý členský stát definici zranitelných zákazníků, která se může vztahovat na energetickou chudobu a mj. i na zákaz odpojení plynu těmto zákazníkům v kritických situacích. Členské státy zajistí, aby byla dodržována práva a povinnosti, která se týkají zranitelných zákazníků. […] Členské státy zajistí vysokou úroveň ochrany spotřebitele, zejména pokud jde o transparentnost týkající se smluvních podmínek, obecných informací a mechanismů řešení sporů. […]“
Články 39 a 41 téže směrnice jsou obsaženy v kapitole VIII této směrnice, která se týká národních regulačních orgánů. Tento čl. 39 ve svém odstavci 1 stanoví, že „[k]aždý členský stát určí jediný národní regulační orgán na celostátní úrovni“. Pokud jde o tento článek 41, nadepsaný „Povinnosti a pravomoci regulačních orgánů“, ten ve svých odstavcích 1 a 16 stanoví:
„1.   Regulační orgán má tyto povinnosti:
a)
stanovovat nebo schvalovat sazby za přepravu a distribuci nebo metody jejich výpočtu, a to při dodržování transparentních kritérií;
[…]
16.   Rozhodnutí přijatá regulačními orgány musí být plně odůvodněná a oprávněná, aby byl možný jejich soudní přezkum. Rozhodnutí jsou dostupná veřejnosti a zároveň musí zachovávat důvěrnost informací, které mají z obchodního hlediska citlivou povahu.“
Nařízení (EU) č. 994/2010
Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 994/2010 ze dne 20. října 2010 o opatřeních na zajištění bezpečnosti dodávek zemního plynu a o zrušení směrnice Rady 2004/67/ES (
Úř. věst. 2010, L 295, s. 1
) bylo s účinností ode dne 1. listopadu 2017 v podstatné části zrušeno nařízením Evropského parlamentu a Rady (EU) 2017/1938 ze dne 25. října 2017 o opatřeních na zajištění bezpečnosti dodávek zemního plynu a o zrušení nařízení (EU) č. 994/2010 (
Úř. věst. 2017, L 280, s. 1
).
Článek 4 nařízení č. 994/2010 byl nadepsán „Vypracování plánu preventivních opatření a plánu pro stav nouze“. Ve svém odst. 1 písm. b) stanovil, že příslušný orgán každého členského státu vypracuje po konzultaci s plynárenskými podniky, příslušnými organizacemi zastupujícími zájmy domácností a průmyslových odběratelů plynu a národním regulačním orgánem, není-li příslušným orgánem, na celostátní úrovni, plán pro stav nouze obsahující opatření, která se mají přijmout ke zmírnění dopadu narušení dodávek plynu nebo k jeho odstranění v souladu s článkem 10 tohoto nařízení. Tento článek 10 v podstatě upřesňoval kritéria, podle kterých musí být vnitrostátní plány pro stav nouze vypracovány, jakož i jejich cíle, obsah a postup, podle kterého musí být přijaty.
Bulharské právo
Zákon o normativních aktech
Zakon za normativnite aktove (zákon o normativních aktech) ze dne 3. dubna 1973 (DV č. 27 ze dne 3. dubna 1973), ve znění použitelném na spor v původním řízení (dále jen „zákon o normativních aktech“), v článku 26 stanoví:
„(1)   Návrh normativního aktu se vypracovává v souladu se zásadami nezbytnosti, odůvodnění, předvídatelnosti, transparentnosti, soudržnosti, subsidiarity, proporcionality a stability.
(2)   Při vypracovávání návrhu normativního aktu se provádějí veřejné konzultace s občany a právnickými osobami.
(3)   Před tím, než je předložen návrh normativního aktu za účelem jeho vydání nebo přijetí příslušným orgánem, zveřejní jej autor návrhu na internetové stránce příslušného orgánu spolu s důvodovou zprávou […]
[…]“
Podle článku 28 tohoto zákona:
„(1)   Návrh normativního aktu spolu s důvodovou zprávou […] se předkládá k posouzení a k rozhodnutí o něm příslušnému orgánu.
(2)   Důvodová zpráva […] obsahuje:
[…]
5.
analýzu souladu s právem Evropské unie.“
Uvedený zákon v § 5 svých přechodných a závěrečných ustanovení stanoví:
„Není-li v tomto zákoně stanoveno jinak, vztahuje se tento zákon na všechny normativní akty přijaté orgány určenými Ústavou. V případě ostatních normativních aktů se použijí obdobně články 2, 9 až 16, 34 až 46 a 51 zákona.“
Energetický zákon
Zakon za energetikata (energetický zákon) ze dne 9. prosince 2003 (DV č. 107 ze dne 9. prosince 2003), ve znění použitelném na spor v původním řízení (dále jen „energetický zákon“), ve svém čl. 10 odst. 1 stanoví, že regulaci činností souvisejících s energetikou, zásobováním vodou a hygienou zajišťuje regulační komise a ve svém čl. 21 odst. 1 bodě 8 stanoví, že tato komise reguluje ceny v případech uvedených v tomto zákoně.
Článek 30 uvedeného zákona stanoví:
„(1)   Regulaci podléhají ze strany [regulační komise] ceny:
[…]
14.
přístupu a skladování zemního plynu v úložišti;
[…]
(2)   Ceny energie, zemního plynu a služeb poskytovaných energetickými podniky nejsou [regulační komisí] regulovány v případě, že konstatuje existenci hospodářské soutěže, která pro dotyčnou činnost v odvětví energetiky umožňuje volné sjednávání cen za tržních podmínek.
[…]“
Článek 31 téhož zákona stanoví:
„[Regulační komise] se při výkonu svých pravomocí regulace cen řídí kromě zásad uvedených v článcích 23 a 24 následujícími zásadami:
1.   ceny musí být nediskriminační, spočívající na objektivních a transparentně stanovených kritériích;
2.   sazby energetických podniků musí kompenzovat hospodářsky odůvodněné náklady těchto podniků, včetně nákladů:
[…]
b)
na udržování zásob a regulovaných kapacit nezbytných pro spolehlivé zásobování zákazníků;
[…]
3.   kromě nákladů uvedených v bodě 2 mohou ceny zahrnovat rovněž nevratné náklady spojené s přechodem na konkurenční energetický trh, jakož i náklady vynaložené na plnění povinností veřejné služby, spojených s bezpečností dodávek, včetně nákladů na ochranu lokalit tvořících strategickou infrastrukturu odvětví energetiky.
4.   ceny musí zajistit hospodářsky přiměřenou míru návratnosti kapitálu;
5.   ceny použitelné pro různé skupiny zákazníků musí odpovídat nákladům na dodávky energie a zemního plynu těmto zákazníkům;
6.   ceny neobsahují žádnou křížovou dotaci: […]
[…]“
Článek 35 energetického zákona upřesňuje:
„(1)   Energetické podniky mohou požadovat náhradu nákladů vyplývajících z povinností veřejné služby, které jim byly uloženy, včetně povinností spojených s bezpečností dodávek, […]
[…]
(3)   Subjekty uvedené v odstavci 1 pravidelně předkládají [regulační komisi] žádost o kompenzaci odpovídajících nákladů. K žádosti jsou přiloženy důkazy o odůvodněnosti a výši těchto nákladů.
(4)   [Regulační komise] stanoví výši kompenzace pro každý podnik, jakož i celkovou výši kompenzací za dané období.
(5)   Způsoby kompenzace nákladů vyplývajících z povinností veřejné služby jsou stanoveny v metodě přijaté [regulační komisí] za účelem transparentního rozdělení těchto nákladů mezi všechny konečné zákazníky, včetně dovozců elektřiny připojených k elektroenergetické soustavě, provozovatelů přenosové soustavy a provozovatelů elektroenergetických distribučních soustav, nebo jsou tyto způsoby vymezeny jiným způsobem stanoveným zákonem.“
Článek 36 tohoto zákona ve svých odstavcích 1 a 3 stanoví:
„(1)   Ceny, které jsou předmětem regulace, stanovují energetické podniky v souladu s požadavky tohoto zákona a nařízeními uvedenými v odstavci 3. Pokyny udělované [regulační komisí] ohledně tvorby cen jsou pro energetické podniky závazné.
[…]
(3)   Metody regulace cen, pravidla pro jejich tvorbu, stanovení nebo změnu, způsoby předkládání informací, návrhů cen a schvalování sazeb […] jsou stanoveny v nařízeních přijatých [regulační komisí], a které se týkají elektřiny, tepelné energie a zemního plynu.“
Podle článku 69 uvedeného zákona:
„Energetické podniky jsou povinny vykonávat svou činnost v zájmu veřejné služby a individuálních zákazníků a v souladu s požadavky tohoto zákona a jiných normativních aktů tím, že zajistí bezpečnost dodávek, včetně ochrany lokalit tvořících strategickou infrastrukturu v odvětví energetiky, nepřetržité zásobování a kvalitu elektřiny, tepelné energie a zemního plynu, […]“
Článek 70 téhož zákona stanoví:
„(1)   Ministr energetiky může energetickým podnikům uložit povinnosti poskytovat další služby ve prospěch veřejnosti.
(2)   Další povinnosti uvedené v odstavci 1 jsou ukládány v případě, že se týkají:
1.
plynulosti dodávek elektřiny, tepelné energie a zemního plynu;
[…]
(3)   Další povinnosti uvedené v odstavci 1 jsou ukládány vyhláškou, která uvádí:
1.
osobu, které je povinnost uložena;
2.
obsah povinnosti;
3.
lhůtu a podmínky plnění povinnosti;
4.
další podmínky
(4)   Dodatečné náklady vynaložené energetickými podniky podle odstavce 3 se považují za rovnocenné nákladům uvedeným v článku 35.“
Nařízení č. 2/2013
Na základě čl. 36 odst. 3 energetického zákona bylo přijaté naredba č. 2 za regulirane na cenite na prirodnija gaz (nařízení č. 2 o regulaci cen zemního plynu) ze dne 19. března 2013 (DV č. 33 ze dne 5. dubna 2013), které bylo ve znění použitelném na spor v původním řízení naposledy změněno a doplněno nařízením zveřejněným v DV č. 105 ze dne 30. prosince 2016 (dále jen „nařízení č. 2/2013“).
Článek 1 bod 2 nařízení č. 2/2013 stanoví, že toto nařízení stanoví „metodu kompenzace nákladů energetických podniků vyplývajících z povinností veřejné služby, které jim ukládá energetický zákon“.
Článek 11 uvedeného nařízení stanoví:
„(1)   Náklady uznané [regulační komisí], jež energetickým podnikům vznikly z důvodu povinností veřejné služby, které jim byly uloženy, jsou nediskriminačním a transparentním způsobem kompenzovány prostřednictvím cen, které platí všichni zákazníci.
(2)   Celková výše nákladů uznaných [regulační komisí] a souvisejících s povinnostmi veřejné služby, je zahrnuta do nezbytného ročního příjmu podniku zabývajícího se přepravou.
(3)   Náklady uvedené v odstavci 2 jsou nahrazeny každým spotřebitelem zemního plynu ve formě části ceny dodávek v závislosti na naměřené spotřebě a jsou identifikovány jako fakturační položka, která se liší od ceny přepravy v plynárenské soustavě – cena, která je stanovena nebo určena podle metody uvedené v čl. 2 bodě 3.
(4)   Podmínky kompenzace nákladů vzniklých dotyčným energetickým podnikům z důvodu povinností veřejné služby, které jim byly uloženy, jakož i mechanismus, prostřednictvím něhož jsou tyto náklady vraceny energetickým podnikům, kterým tyto náklady vznikly, jsou stanoveny metodikou přijatou regulační komisí.“
Článek 11a téhož nařízení zní následovně:
„(1)   Je-li uložena povinnost veřejné služby více než jednomu energetickému podniku, nahradí se náklady vyplývající z této povinnosti dotyčným energetickým podnikům poměrně k podílu na povinnosti, která jim byla uložena, prostřednictvím cen placených jejich zákazníky.
(2)   V případech uvedených v odstavci 1 jsou náklady uznané [regulační komisí] identifikovány jako samostatná fakturační položka ceny stanovené dotyčným energetickým podnikem a jsou mu nahrazeny jeho zákazníky nebo konečnými dodavateli zemního plynu, s nimiž uzavřel smlouvu o dodávce, v závislosti na jejich naměřené spotřebě.
(3)   Samostatná fakturační položka uvedená v odstavci 2 se stanoví na základě odůvodněného odhadu nákladů vyplývajících z povinnosti veřejné služby za dotčený rok, jakož i předpokládaných množství zemního plynu objednaných pro tentýž rok.
(4)   Pokud má energetický podnik v průběhu roku uvedeného v odstavci 3 více než jedno cenové období, upraví se samostatná fakturační položka uvedená v odstavci 2 pro každé cenové období na základě rozdílu mezi odhadovanými náklady a skutečnými náklady vzniklými v předchozím tarifikačním období z titulu povinnosti veřejné služby.“
Metoda týkající se cen společnosti Bulgartransgaz
Metoda stanovení cen přístupu a přepravy zemního plynu v soustavách, které jsou ve vlastnictví společnosti „Bulgartransgaz“ EAD, ve znění použitelném na spor v původním řízení (DV č. 76 ze dne 30. září 2016) (dále jen „metoda týkající se cen společnosti Bulgartransgaz“), v článku 17 stanoví:
„(1)   Náklady, které se přímo vztahují k dotyčnému roku regulačního období, se určují každoročně a zahrnují následující prvky:
1.
náklady na plnění povinností veřejné služby, včetně povinností spojených bezpečností dodávek, a na plnění povinností uložených operátorovi havarijním plánem přijatým vyhláškou ministra energetiky v souladu s nařízením [č. 994/2010];
[…]“
Článek 25 metody týkající se cen společnosti Bulgartransgaz ve svém odstavci 3 stanoví, že „[c]ena přepravy může zahrnovat náklady vyplývající z uložení povinností veřejné služby“ a že „[t]yto náklady jsou identifikovány jako samostatná složka, která je součástí ceny“.
Spor v původním řízení a předběžné otázky
Společnost Bulgartransgaz je provozovatelem kombinované plynárenské soustavy a v tomto postavení spravuje vnitrostátní přepravní soustavu zemního plynu na bulharském území, jejímž prostřednictvím je tento plyn dopravován do distribučních soustav a některým zákazníkům mimo domácnosti. Spravuje rovněž podzemní zásobník zemního plynu v Chirenu (Bulharsko), jehož hlavním účelem je zajistit bezpečnost dodávek zemního plynu a vyrovnat sezónní výkyvy jeho spotřeby.
Společnost „Bulgargaz“ EAD je veřejnoprávním dodavatelem plynu na bulharském území, který dodává plyn za ceny regulované regulační komisí. V roce 2016 měla 98% podíl na trhu prodeje zemního plynu v Bulharsku.
Distribuční společnosti vykonávají činnosti distribuce zemního plynu a dodávek zemního plynu konečným dodavatelům. V roce 2016 bylo na bulharském území 24 podniků s povolením dodávat zemní plyn a celkový počet jejich zákazníků byl 87274, z toho 80705 zákazníků v domácnostech, tedy 92 %, a 6569 zákazníků mimo domácnost, tedy 8 %.
Společnost Overgas, která se zásobuje u společnosti Bulgargaz, poskytuje dodávky 66 % všech spotřebitelů zemního plynu v Bulharsku. Před Varchoven administrativen sad (Nejvyšší správní soud, Bulharsko), předkládajícím soudem, zpochybňuje legalitu čl. 1 bodu 2, jakož i článků 11 a 11a nařízení č. 2/2013, podle kterých ve druhém čtvrtletí roku 2017 společnost Bulgargaz navýšila cenu zemního plynu o 2,40 bulharských leva (BGN) (přibližně 1,22 eura) za 1000 m
, což vedlo k dodatečné fakturaci za měsíce duben a květen roku 2017 ve výši 85980 BGN (přibližně 43960 eur), přičemž dne 1. července 2017 se tato fakturační položka navýšila na 2,42 BGN (přibližně 1,23 eura) za 1000 m
.
Balgarska gazova asociacia zpochybňuje před týmž soudem legalitu stejných ustanovení z důvodu, že porušují pravidla správního řízení, jakož i použitelné hmotné právo a ohrožují obecný zájem, jelikož tato ustanovení vedla ke značnému zvýšení cen zemního plynu.
Regulační komise, která přijala napadená ustanovení, zaprvé tvrdí, že při vypracovávání svých aktů je osvobozena od povinnosti dodržovat určité procesní požadavky upravující přijímání normativních aktů. Zadruhé uvádí, že článek 69 energetického zákona stanoví, že povinnosti veřejné služby mohou být v odvětví zemního plynu uloženy energetickým podnikům a že má pravomoc stanovit druhy složek sazeb, jakož i druhy nákladů veřejného dodavatele, které musí být tomuto dodavateli nahrazeny.
V tomto ohledu upřesňuje, že pro účely zmírnění ohrožení bezpečnosti dodávek zemního plynu, které v Bulharsku existuje, stanoví akční plán pro mimořádné situace, schválený ministrem energetiky v souladu s nařízením č. 994/2010, že společnost Bulgartransgaz skladuje určité množství zemního plynu v lokalitě Chiren, přičemž tato rezerva je určena k zajištění plynulosti dodávek a společností Bulgartransgaz bude vrácena pouze v případě přerušení dodávek. Dále podle regulační komise tento plán stanoví, že podniky v odvětví zemního plynu, kategorie, do které patří společnost Bulgargaz, jsou rovněž povinny skladovat na začátku zimní sezóny v této lokalitě určitá množství zemního plynu za účelem pokrytí sezónního nedostatku, přičemž tyto rezervy jsou během zimní sezóny využívány k vyrovnání neplynulosti spotřeby.
Regulační komise uvádí, že uvedený plán mimo jiné stanoví, že náklady vyplývající z těchto povinností jsou pokryty v případě první z těchto povinností prostřednictvím cen za přístup a přepravu zemního plynu do sítí v souladu s článku 35 energetického zákona, přičemž podmínky a způsoby stanovení těchto cen jsou upraveny metodou týkající se cen společnosti Bulgartransgaz. Dodává, že v případě druhé z nich jsou náklady rovněž v souladu s článkem 35 energetického zákona, na jehož základě bylo přijato nařízení č. 2/2013, kryty prostřednictvím cen za služby na základě koncese.
Prokuratura na Republika Bulgaria (státní zastupitelství Bulharské republiky) má za to, že bulharské právní předpisy neposkytují spotřebitelům účinnou ochranu. Napadená ustanovení nařízení č. 2/2013 porušují zásady správního řízení, zejména zásadu proporcionality, a podnikům v odvětví energetiky umožňují stanovit ceny, které neodpovídají poskytovaným službám.
Předkládající soud odkazuje na rozsudky ze dne 20. dubna 2010, Federutility a další (
C‑265/08
,
EU:C:2010:205
), ze dne 10. září 2015, Komise v. Polsko (
C‑36/14
, nezveřejněný,
EU:C:2015:570
), jakož i ze dne 7. září 2016, ANODE (
C‑121/15
,
EU:C:2016:637
), a uvádí, že se zamýšlí nad mezemi, které unijní právo stanoví pro možnost členských států zasahovat do tvorby cen dodávek zemního plynu. I když podle něj z těchto rozsudků vyplývá, že takový zásah, pokud jde o dodávku konečným spotřebitelům, může být v rámci směrnice 2009/73, s výhradou dodržení určitých podmínek, přípustný, nemůže tato judikatura odstranit jeho pochybnosti. Uvedené rozsudky se zejména nezabývají otázkou složky ceny tvořené náklady na povinnosti veřejné služby, které jsou uloženy energetickým podnikům, a směrnice 2009/73 neuvádí, kdo musí tuto zátěž nést.
S ohledem na čl. 3 odst. 1 a 2 směrnice 2009/73 má předkládající soud za to, že mechanismus identifikace podniků, kterým jsou uloženy povinnosti služby obecného hospodářského zájmu nebo povinnosti nést náklady na takovou službu, by neměl stanovit výjimku pro žádný podnik z odvětví zemního plynu, dokonce ani pro veřejnoprávního dodavatele nebo provozovatele kombinované soustavy.
Navíc si tento soud klade otázku, zda je dodržena zásada proporcionality v případě, kdy ekonomickou zátěž plynoucí z takových povinností nesou koneční zákazníci, mezi nimiž se nijak nerozlišuje a kteří nejsou většinou energetickými podniky. V této souvislosti dodává, že bulharské právo časově neomezuje povinnost veřejného dodavatele dodávat zemní plyn za regulované sazby ani povinnost konečných zákazníků nést ekonomickou zátěž vyplývající z povinností veřejné služby uložených energetickým podnikům. Vyvstává rovněž otázka, jaké náklady spojené s těmito povinnostmi veřejné služby lze zohlednit při stanovení regulovaných sazeb.
Uvedený soud dodává, že rozhodnutí regulační komise, kterými se stanoví pro každé období množství plynu, jež musí být zachováno v uložišti Chiren, nemohou koneční zákazníci z důvodu neexistence přímého a trvajícího oprávněného zájmu napadnout žalobou a že tito zákazníci nemohou zpochybnit ani náklady na plnění dotčené povinnosti skladování, jak jsou stanoveny touto komisí. Klade si tedy otázku, zda jsou práva spotřebitelů chráněna na úrovni požadované směrnicí 2009/73.
Mimoto se tentýž soud zamýšlí nad otázkou ohledně výjimky stanovené v § 5 přechodných a závěrečných ustanovení zákona o normativních aktech, která se vztahuje na regulační komisi. Vzhledem k požadavku směrnice 2009/73, aby povinnosti spojené se službou obecného hospodářského zájmu byly jasně vymezené, transparentní, nediskriminační, ověřitelné a zaručovaly plynárenským podnikům Unie rovný přístup ke spotřebitelům v jednotlivých členských státech, považuje tento soud za nezbytné, aby vnitrostátní předpisy zavádějící takové povinnosti obsahovaly podrobné odůvodnění.
Za těchto podmínek se Varchoven administrativen sad (Nejvyšší správní soud) rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1)
Připouští články 36 a 38 [Listiny], jakož i článek 3 směrnice [2009/73] takové vnitrostátní opatření, jako je sporné opatření – stanovené v článku 35 energetického zákona a upřesněné v článku 11 [nařízení č. 2/2013] – na základě něhož zákazníci nesou v plném rozsahu finanční zátěž spojenou s povinnostmi veřejné služby, které mají podniky v odvětví energetiky, je-li zohledněna skutečnost, že:
a)
ekonomická zátěž vyplývající z povinností veřejné služby se nedotýká všech podniků v odvětví energetiky;
b)
náklady na povinnosti veřejné služby nesou hlavně koneční zákazníci, kteří je nemohou napadnout, ačkoli zemní plyn nakupují od konečných dodavatelů za volně vytvořené ceny;
c)
nerozlišuje se mezi finanční zátěží vyplývající z povinností veřejné služby, kterou nesou různé druhy zákazníků;
d)
není stanovena žádná lhůta pro uplatňování tohoto opatření;
e)
k výpočtu nákladů na povinnosti veřejné služby dochází na základě metody účtování nákladů podle předpovědního modelu?
2)
Připouští článek 3 směrnice [2009/73], ve spojení s body 44 a 47 až 49 odůvodnění této směrnice, takové vnitrostátní ustanovení, jako je ustanovení § 5 přechodných a závěrečných ustanovení zákona o normativních aktech, které zprošťuje [regulační komisi] povinností vyplývajících z článků 26 až 28 téhož zákona, a zejména povinnosti dodržovat při přípravě návrhů podzákonných normativních právních aktů zásady nezbytnosti, odůvodnění, předvídatelnosti, transparentnosti, soudržnosti, subsidiarity, proporcionality a stability, provést veřejnou konzultaci s občany a právnickými osobami, povinnost předem zveřejnit návrh i s důvodovou zprávou, jakož i povinnost uvést odůvodnění, a to též ohledně slučitelnosti s unijním právem?“
K předběžným otázkám
K první otázce
K přípustnosti
Vzhledem k tomu, že regulační komise zpochybňuje přípustnost první otázky z důvodu, že pokud by byla zohledněna právní a skutková situace v souladu s realitou, která se v otázce neodráží, odpověď na tuto otázku by jasně vyplývala z judikatury, je třeba připomenout, že se na otázky týkající se výkladu unijního práva položené vnitrostátním soudem v právním a skutkovém rámci, který tento soud vymezí v rámci své odpovědnosti a jehož správnost nepřísluší Soudnímu dvoru ověřovat, vztahuje domněnka relevance (rozsudek ze dne 6. října 2015, Târşia,
C‑69/14
,
EU:C:2015:662
, bod
a citovaná judikatura).
Konkrétně Soudnímu dvoru nepřísluší, aby v rámci systému soudní spolupráce zavedené článkem 267 SFEU ověřoval nebo zpochybňoval správnost výkladu vnitrostátního práva předkládajícím soudem, jelikož tento výklad spadá do výlučné pravomoci vnitrostátního soudu. Proto musí Soudní dvůr, pokud je mu vnitrostátním soudem předložena žádost o rozhodnutí o předběžné otázce, vycházet z výkladu vnitrostátního práva, který mu byl poskytnut tímto soudem (rozsudky ze dne 11. září 2014, Essent Belgium,
C‑204/12 až C‑208/12
,
EU:C:2014:2192
, bod
a citovaná judikatura, jakož i ze dne 6. října 2015, Târşia,
C‑69/14
,
EU:C:2015:662
, bod
a citovaná judikatura).
Odmítnutí ze strany Soudního dvora rozhodnout o předběžné otázce položené vnitrostátním soudem je možné pouze tehdy, je-li zjevné, že žádaný výklad unijního práva nemá žádný vztah k realitě nebo předmětu sporu v původním řízení, jestliže se jedná o hypotetický problém, nebo také jestliže Soudní dvůr nedisponuje skutkovými nebo právními poznatky nezbytnými pro užitečnou odpověď na otázky, které jsou mu položeny (rozsudky ze dne 11. září 2014, Essent Belgium,
C‑204/12 až C‑208/12
,
EU:C:2014:2192
, bod
a citovaná judikatura, jakož i ze dne 6. října 2015, Târşia,
C‑69/14
,
EU:C:2015:662
, bod
a citovaná judikatura).
Dále není ostatně vnitrostátnímu soudu nijak zapovězeno, aby položil Soudnímu dvoru předběžnou otázku, o jejímž zodpovězení nelze podle názoru jednoho z účastníků původního řízení rozumně pochybovat. I kdyby tomu tak bylo, tato otázka se nestává z tohoto důvodu nepřípustnou (rozsudek ze dne 1. prosince 2011, Painer,
C‑145/10
,
EU:C:2011:798
, body
a
, jakož i citovaná judikatura).
V projednávané věci má první otázka zjevný vztah k předmětu sporu v původním řízení, neboť předkládající soud se prostřednictvím této otázky snaží určit, zda jsou vnitrostátní ustanovení, jejichž legalita byla před ním napadena, slučitelná s povinnostmi, které článek 3 směrnice 2009/73, vykládaný ve světle článků 36 a 38 Listiny, ukládá členským státům v odvětví zemního plynu, a problém, kterým se zabývá, není podle všeho hypotetický. Kromě toho tento soud uvedl za tímto účelem dostatek právních a skutkových okolností, aby Soudní dvůr mohl na tuto otázku užitečně odpovědět. Mimoto i za předpokladu, že by prezentace použitelného vnitrostátního práva předkládajícím soudem byla nesprávná, nelze na základě této skutečnosti usuzovat, že uvedená otázka je nepřípustná.
Z výše uvedeného vyplývá, že první otázka je přípustná.
K věci samé
Úvodem je třeba uvést, že první otázkou předkládající soud žádá, pokud jde o směrnici 2009/73, o výklad celého článku 3 této směrnice. Spor v původním řízení se však v podstatě týká souladu vnitrostátních právních předpisů, které stanoví, že náklady vzniklé plynárenským podnikům z titulu povinností veřejné služby, které jsou jim uloženy, nahradí těmto podnikům jejich zákazníci, s touto směrnicí. Pro účely vyřešení tohoto sporu je tedy nezbytný pouze výklad odstavců 1 až 3 tohoto článku.
Je třeba rovněž poznamenat, že z odůvodnění žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce vyplývá, že ve věci v původním řízení je sporný jak požadavek na přenesení nákladů spojených s povinností skladovat zemní plyn uloženou společnosti Bulgartransgaz za účelem zajištění bezpečnosti dodávek zemního plynu v Bulharsku, tak požadavek přenesení nákladů spojených s povinnostmi skladování zemního plynu uloženými plynárenským podnikům za účelem zajištění pravidelnosti dodávek zemního plynu během zimní sezóny. Z předkládacího rozhodnutí totiž vyplývá, že spor v původním řízení se týká nejen legality článku 11 nařízení č. 2/2013, ale rovněž legality článku 11a tohoto nařízení, který se týká povinností veřejné služby „uložených více než jednomu subjektu v oblasti energetiky“.
Nicméně jelikož z tohoto rozhodnutí rovněž vyplývá, že zásady použitelné na stanovení těchto nákladů a na způsoby jejich přenesení jsou obdobné, lze v každém případě oba tyto druhy povinností, pro účely sporu v původním řízení, analyzovat totožným způsobem.
Za těchto podmínek je třeba mít za to, že podstatou první otázky předkládajícího soudu je, zda čl. 3 odst. 1 až 3 směrnice 2009/73, vykládaný ve světle článků 36 a 38 Listiny, musí být vykládán v tom smyslu, že brání právní úpravě členského státu, která stanoví, že náklady vyplývající z povinností skladování zemního plynu uložených plynárenským podnikům za účelem zajištění bezpečnosti dodávek zemního plynu a pravidelnosti jeho dodávek v tomto členském státě, nesou v plném rozsahu zákazníci těchto podniků, kterými mohou být jednotlivci.
Podle čl. 3 odst. 1 směrnice 2009/73 členské státy zajistí na základě svého institucionálního uspořádání, při zohlednění zásady subsidiarity a aniž je dotčen odstavec 2, aby byly plynárenské podniky provozovány v souladu se zásadami této směrnice s cílem dosáhnout konkurenčního a bezpečného trhu se zemním plynem udržitelného z hlediska životního prostředí a aby žádný z nich nebyl diskriminován z hlediska svých práv nebo povinností.
Článek 3 odst. 2 uvedené směrnice stanoví, že s plným ohledem na příslušná ustanovení Smlouvy o FEU, zejména na její článek 106, mohou členské státy uložit z důvodů obecného hospodářského zájmu podnikům působícím v odvětví zemního plynu povinnosti veřejné služby, které se mohou týkat zejména bezpečnosti, včetně bezpečnosti dodávek a jejich pravidelnosti. Toto ustanovení upřesňuje, že tyto povinnosti musejí být jasně vymezené, transparentní, nediskriminační a ověřitelné a zaručovat unijním plynárenským podnikům rovnost přístupu ke spotřebitelům v jednotlivých členských státech. Navíc zejména ve vztahu k bezpečnosti dodávek a řízení poptávky mohou členské státy zavést dlouhodobé plánování, přičemž berou v úvahu možnost, že o přístup k soustavě by mohly mít zájem třetí osoby.
Uvedený článek 3 mimoto v odstavci 3 stanoví, že členské státy přijmou zejména vhodná opatření na ochranu konečných spotřebitelů, zejména zabezpečí, aby existovaly dostatečné záruky na ochranu zranitelných zákazníků, a zajistí vysokou úroveň ochrany spotřebitele.
V projednávaném případě nejde ve věci v původním řízení ani o kvalifikaci povinností skladování uložených plynárenským podnikům jako „povinností veřejné služby“ ve smyslu čl. 3 odst. 2 směrnice 2009/73, ani o soulad těchto povinností skladování s podmínkami stanovenými tímto ustanovením. Spor v původním řízení se totiž týká vnitrostátní právní úpravy, podle které musí být náklady, které nesou plynárenské podniky z důvodu uvedených povinností, promítnuty do cen, které tyto podniky fakturují svým zákazníkům. Tento spor se tak týká slučitelnosti vnitrostátní právní úpravy, která v podstatě spočívá v zásahu státu do ceny zemního plynu, ať už se jedná o cenu jeho přepravy, nebo cenu jeho dodávky, s touto směrnicí.
Je tedy třeba připomenout, že ačkoliv státní zásah do stanovení cen zemního plynu vytváří překážku dosažení konkurenčního trhu se zemním plynem, může být takový zásah podle směrnice 2009/73 nicméně přípustný, budou-li splněny tři podmínky. Zaprvé uvedený zásah musí sledovat cíl obecného hospodářského zájmu, zadruhé musí dodržovat zásadu proporcionality a zatřetí musí stanovit jasně vymezené, transparentní, nediskriminační a ověřitelné požadavky veřejné služby a zaručit plynárenským podnikům Unie rovný přístup ke spotřebitelům (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 7. září 2016, ANODE,
C‑121/15
,
EU:C:2016:637
, bod
a citovaná judikatura).
V prvním sledu, pokud jde o podmínku týkající se sledování obecného hospodářského zájmu, je třeba konstatovat, že směrnice 2009/73 neuvádí definici této podmínky. Nicméně odkaz v čl. 3 odst. 2 této směrnice, jak na uvedenou podmínku, tak na článek 106 SFEU, který se týká podniků pověřených poskytováním služby obecného hospodářského zájmu, znamená, že tutéž podmínku je třeba vykládat s ohledem na toto ustanovení Smlouvy (rozsudek ze dne 7. září 2016, ANODE,
C‑121/15
,
EU:C:2016:637
, bod
a citovaná judikatura).
Výklad podmínky týkající se sledování obecného hospodářského zájmu musí mimo jiné zohlednit článek 14 SFEU, Protokol (č. 26) o službách obecného hospodářského zájmu, připojený ke Smlouvě o EU, ve znění vyplývajícím z Lisabonské smlouvy, a ke Smlouvě o FEU, který výslovně uznává zásadní úlohu a široké rozhodovací pravomoci orgánů členských států při poskytování, pořizování a organizování služeb obecného hospodářského zájmu, jakož i Listinu, konkrétně její článek 36 týkající se přístupu ke službám obecného hospodářského zájmu (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 7. září 2016, ANODE,
C‑121/15
,
EU:C:2016:637
, body
a
).
Pokud jde specificky o odvětví zemního plynu, z druhé věty bodu 47 odůvodnění směrnice 2009/73 vyplývá, že požadavky na veřejnou službu by měly být definovány na vnitrostátní úrovni s přihlédnutím k vnitrostátní situaci; členské státy však musejí dodržovat unijní právo.
Z tohoto pohledu je zřejmé, že čl. 106 odst. 2 SFEU směřuje k nalezení rovnováhy mezi zájmem členských států využít některé podniky jako nástroje hospodářské nebo sociální politiky a zájmem Unie na dodržování pravidel hospodářské soutěže a zachování jednotnosti vnitřního trhu (rozsudek ze dne 7. září 2016, ANODE,
C‑121/15
,
EU:C:2016:637
, bod
a citovaná judikatura).
Členské státy tak mohou při dodržení unijního práva určit rozsah a organizaci svých služeb obecného hospodářského zájmu a zejména mohou zohlednit cíle, které jsou vlastní jejich vnitrostátní politice (rozsudek ze dne 7. září 2016, ANODE,
C‑121/15
,
EU:C:2016:637
, bod
a citovaná judikatura).
V této souvislosti Soudní dvůr uvedl, že v rámci posouzení, které musí členské státy provádět podle směrnice 2009/73, aby určily, zda je v obecném hospodářském zájmu třeba podnikům působícím v odvětví zemního plynu uložit povinnosti veřejné služby, přísluší členským státům usilovat o dosažení rovnováhy mezi cílem liberalizace a dalšími cíli, které sleduje tato směrnice (rozsudek ze dne 7. září 2016, ANODE,
C‑121/15
,
EU:C:2016:637
, bod
a citovaná judikatura).
Unijní právo, a obzvláště čl. 3 odst. 2 směrnice 2009/73 vykládaný ve světle článků 14 a 106 SFEU, tak umožňuje členským státům posoudit, zda je vhodné v obecném hospodářském zájmu uložit podnikům působícím v odvětví zemního plynu povinnosti veřejné služby týkající se cen zemního plynu, zejména s cílem zajistit bezpečnost dodávek a pravidelnost dodávek, za předpokladu, že jsou splněny všechny ostatní podmínky, které tato směrnice stanoví (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 7. září 2016, ANODE,
C‑121/15
,
EU:C:2016:637
, bod
).
V projednávané věci z předkládacího rozhodnutí vyplývá, že požadavek přenesení nákladů, o nějž jde ve věci v původním řízení, se týká nákladů vyplývajících z povinností skladování uložených plynárenským podnikům za účelem zajištění bezpečnosti dodávek zemního plynu a pravidelnosti jeho dodávek na bulharském území, tj. dvou cílů, které jsou výslovně uvedeny v čl. 3 odst. 2 směrnice 2009/73 jako cíle obecného hospodářského zájmu odůvodňující uložení povinností veřejné služby členskými státy ve smyslu tohoto ustanovení.
Vnitrostátní právní úprava, která stanoví, že náklady vyplývající pro plynárenské podniky z takových povinností veřejné služby musí být těmito podniky promítnuty do cen, které fakturují svým zákazníkům, přitom sleduje rovněž tyto cíle obecného hospodářského zájmu, neboť vzhledem k tomu, že jejím cílem je zaručit uvedeným podnikům, že tyto povinnosti budou pro ně nákladově neutrální, přispívá ke skutečnému splnění uvedených povinností ze strany týchž podniků. Nicméně přísluší předkládajícímu soudu, aby toto ověřil s ohledem na skutečnost, že Soudní dvůr již učinil závěr, že není vyloučeno, že by na právní úpravu obsahující povinnost dodávat zemní plyn za určenou cenu mohlo být nahlíženo tak, že je způsobilá zajistit dosažení takových cílů (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 7. září 2016, ANODE,
C‑121/15
,
EU:C:2016:637
, bod
).
Ve druhém sledu, pokud jde o podmínku týkající se dodržení zásady proporcionality, ze samotného znění článku 106 SFEU vyplývá, že povinnosti veřejné služby, které mohou být podle čl. 3 odst. 2 směrnice 2009/73 podnikům uloženy, musí dodržovat tuto zásadu, a že tedy uvedené povinnosti mohou po 1. červenci 2007 zasahovat do volného stanovení cen dodávek zemního plynu pouze v rozsahu nezbytném k dosažení cíle obecného hospodářského zájmu, který sledují (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 7. září 2016, ANODE,
C‑121/15
,
EU:C:2016:637
, bod
a citovaná judikatura).
Předkládajícímu soudu sice v rámci sporu v původním řízení přísluší posoudit, zda je tento požadavek proporcionality splněn, avšak Soudnímu dvoru přísluší poskytnout mu na základě dostupných informací vodítka k tomu nezbytná s ohledem na unijní právo (obdobně viz rozsudek ze dne 7. září 2016, ANODE,
C‑121/15
,
EU:C:2016:637
, bod
a citovaná judikatura).
Dodržení zásady proporcionality tak zaprvé znamená, že dotčené opatření musí být způsobilé zaručit uskutečnění zamýšleného cíle obecného hospodářského zájmu (rozsudek ze dne 7. září 2016, ANODE,
C‑121/15
,
EU:C:2016:637
, bod
a citovaná judikatura).
V tomto ohledu nic ve spise, který má Soudní dvůr k dispozici, nenasvědčuje tomu, že tato podmínka není v projednávaném případě splněna. Jak již bylo konstatováno v bodě 65 tohoto rozsudku, cílem náhrady nákladů, které plynárenské podniky vynaložily z důvodu povinností skladování, jež jsou jim uloženy za účelem zajištění bezpečnosti dodávek zemního plynu a pravidelnosti jeho dodávek, je zajistit hospodářskou neutralitu těchto povinností vůči těmto podnikům. Takový požadavek přenesení nákladů je tak patrně způsobilý zajistit dosažení sledovaných cílů, což však přísluší ověřit předkládajícímu soudu.
Zadruhé za účelem dodržení zásady proporcionality, musí být státní zásah do cenové tvorby omezen na dobu nezbytně nutnou k dosažení sledovaného cíle, což vyžaduje periodický přezkum nezbytnosti opatření (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 7. září 2016, ANODE,
C‑121/15
,
EU:C:2016:637
, bod
a citovaná judikatura).
V projednávaném případě je věcí předkládajícího soudu, aby s ohledem na konkrétní informace, které má k dispozici, posoudil, zda vnitrostátní právní úprava tuto podmínku splňuje. V tomto rámci přísluší předkládajícímu soudu ověřit, zda a v jakém rozsahu podléhá správní orgán na základě použitelného vnitrostátního práva povinnosti provádět v pravidelných a dostatečně krátkých intervalech přezkum nezbytnosti a podmínek svého zásahu v závislosti na vývoji odvětví zemního plynu, s tím, že je na něm, aby v rámci tohoto posouzení zohlednil ustanovení nařízení č. 994/2010, použitelné v době rozhodné z hlediska skutkového stavu v původním řízení a nyní nahrazeného nařízením 2017/1938, která upravují zejména zavedení plánu preventivních opatření a plánu pro stav nouze každým členským státem za účelem zajištění bezpečnosti dodávek plynu na vnitrostátní úrovni.
Zatřetí použitý způsob zásahu nesmí překračovat meze toho, co je nezbytné k dosažení sledovaného cíle obecného hospodářského zájmu (rozsudek ze dne 7. září 2016, ANODE,
C‑121/15
,
EU:C:2016:637
, bod
a citovaná judikatura).
Předkládající soud neposkytuje v tomto ohledu žádnou informaci umožňující posouzení, zda výpočet nákladů přenesených na zákazníky tuto podmínku splňuje, kromě informace obsažené ve znění jeho první otázky, podle které „k výpočtu nákladů na povinnosti veřejné služby dochází na základě metody účtování nákladů podle předpovědního modelu“.
V tomto kontextu bude příslušet předkládajícímu soudu, aby posoudil, zda metoda výpočtu nákladů, tak jak je stanovena vnitrostátní právní úpravou, nevede k nadměrné kompenzaci nákladů vzniklých dotyčným podnikům z titulu povinností skladování, které jsou jim uloženy, a zda metoda použitá regulační komisí pro výpočet nákladů vyplývajících z těchto povinností, jejíž stanovení spadá do pravomoci vnitrostátních orgánů, zohledňuje objektivní a nediskriminační kritéria.
Začtvrté dodržení zásady proporcionality musí být rovněž posouzeno s ohledem na osobní působnost dotčeného opatření a konkrétně s ohledem na osoby, které z něj mají prospěch. Soudní dvůr již v tomto ohledu uvedl, že je třeba zkoumat, do jaké míry mají z dotčeného státního zásahu prospěch jak jednotlivci, tak podniky jako koneční spotřebitelé plynu (rozsudek ze dne 7. září 2016, ANODE,
C‑121/15
,
EU:C:2016:637
, body
a
, jakož i citovaná judikatura).
Dodržení této zásady však nebrání tomu, aby se povinnosti veřejné služby, o kterých mohou rozhodnout členské státy v rámci čl. 3 odst. 2 směrnice 2009/73, týkaly všech konečných spotřebitelů plynu. V takovém případě by ovšem bylo třeba při posouzení proporcionality dotčeného vnitrostátního opatření zohlednit jednak skutečnost, že situace podniků je v zásadě odlišná od situace spotřebitelů v domácnosti, neboť sledované cíle a dotčené zájmy nejsou nezbytně totožné, a jednak objektivní rozdíly mezi samotnými podniky podle jejich velikosti (viz rozsudek ze dne 20. dubna 2010, Federutility a další,
C‑265/08
,
EU:C:2010:205
, body
až
).
V projednávané věci nelze požadavek na přenesení nákladů, o který jde ve věci v původním řízení, považovat
prima facie
a jako takový za opatření „prospěšné“ pro zákazníky nebo spotřebitele, kteří musí v konečném důsledku nést tyto náklady. Tento požadavek na přenesení však vyplývá přímo z povinností skladování zemního plynu uložených plynárenským podnikům. Vzhledem k tomu, že cílem těchto povinností je zajištění bezpečnosti dodávek a pravidelnosti dodávek, mají přitom z těchto povinností prospěch všichni spotřebitelé zemního plynu.
Mimoto nic v zásadě nebrání tomu, aby se požadavek přenesení nákladů, o který jde ve věci v původním řízení, uplatnil na všechny plynárenské podniky, kterým jsou povinnosti skladování uloženy, a vztahoval se na všechny zákazníky těchto podniků, včetně jednotlivců.
Vzhledem k tomu, že předkládající soud ve znění své první otázky upřesňuje, že se nijak nerozlišuje mezi finanční zátěží, kterou z tohoto titulu nesou různé druhy zákazníků, je třeba uvést, že podle článků 11 a 11a nařízení č. 2/2013, tak jak byly vyloženy tímto soudem, dochází k náhradě nákladů, o něž jde ve věci v původním řízení, prostřednictvím cen placených zákazníky „v závislosti na jejich naměřené spotřebě“. To by znamenalo, že i navzdory své zjevně jednotné osobní působnosti by požadavek přenesení nákladů, o něž jde ve věci v původním řízení, mohl v tomto ohledu splňovat zásadu proporcionality. Nicméně předkládající soud bude muset tuto hypotézu ověřit, přičemž je třeba upřesnit, že v rozporu s touto zásadou není skutečnost, že se ekonomická zátěž spojená s povinnostmi skladování, kterou nesou různé druhy konečných zákazníků, dotýká všech zákazníků totožným způsobem, ani skutečnost, že i když neovlivňuje všechny zákazníky stejným způsobem, je rozlišování mezi různými druhy zákazníků objektivně odůvodněné, například z důvodu dopadu jejich spotřeby na náklady na skladování.
Ve třetím sledu, pokud jde o podmínku, podle které musí být dotčené povinnosti veřejné služby jasně vymezené, transparentní, nediskriminační a ověřitelné a zaručovat plynárenským podnikům Unie rovnost přístupu ke spotřebitelům v jednotlivých členských státech, je třeba připomenout, že pokud jde o nediskriminační povahu těchto povinností, čl. 3 odst. 2 směrnice 2009/73 umožňuje uložit povinnosti veřejné služby obecně „podnikům působícím v odvětví zemního plynu“, a nikoliv pouze určitým podnikům. Kromě toho čl. 3 odst. 1 této směrnice stanoví, že členské státy zajistí, aby žádný z plynárenských podniků nebyl diskriminován z hlediska svých práv nebo povinností. V tomto rámci nemůže mechanismus určování podniků pověřených povinnostmi veřejné služby
a priori
vyloučit žádný podnik působící v odvětví distribuce plynu (rozsudek ze dne 7. září 2016, ANODE,
C‑121/15
,
EU:C:2016:637
, bod
a citovaná judikatura). Každé případné rozdílné zacházení tak musí být objektivně odůvodněné.
V projednávané věci předkládající soud v tomto ohledu pouze uvedl, že ekonomická zátěž vyplývající z povinností skladování, o které se jedná ve věci v původním řízení, se nedotýká „všech podniků v odvětví energetiky“, a dále že koneční zákazníci nemohou zpochybnit náklady na povinnosti veřejné služby, které jsou na ně v konečném důsledku přeneseny.
Jestliže se povinnosti skladování, o které jde ve věci v původním řízení, mohou ze své podstaty týkat pouze podniků působících v odvětví zemního plynu, nemůže přitom skutečnost, že náklady na tyto povinnosti nenesou všechny podniky v odvětví energetiky, prokázat, že se požadavek přenesení těchto nákladů uplatňuje diskriminačním způsobem. Předkládajícímu soudu však přísluší ověřit, zda ekonomická zátěž vyplývající z uvedených povinností dopadá na všechny plynárenské podniky a v opačném případě, zda je prováděné rozlišování objektivně odůvodněné, a zda způsoby kompenzace této zátěže jsou pro dotyčné podniky diskriminační či nikoliv (obdobně viz rozsudek ze dne 20. dubna 2010, Federutility a další,
C‑265/08
,
EU:C:2010:205
, body
a
).
Pokud jde o skutečnost, že koneční zákazníci nemohou zpochybnit náklady na skladování, které jsou na ně v konečném důsledku přeneseny, nemůže tato skutečnost sama o sobě prokázat, že tyto náklady nejsou ověřitelné, neboť z předkládacího rozhodnutí nevyplývá, že by podniky, kterým jsou tyto povinnosti uloženy, nemohly samy napadnout rozhodnutí regulační komise, kterým se stanoví náklady, na něž se vztahuje požadavek přenesení nákladů.
Vzhledem k tomu, že v předkládacím rozhodnutí nejsou v tomto ohledu uvedeny žádné další informace, je na předkládajícím soudu, aby s ohledem na všechny poznatky, které má k dispozici, posoudil, zda požadavek, o který jde ve věci v původním řízení, splňuje podmínku připomenutou v bodě 80 tohoto rozsudku.
Mimoto vzhledem k tomu, že se předkládající soud zabývá rovněž přípustností požadavku přenesení nákladů, o který se jedná ve věci v původním řízení, s ohledem na čl. 3 odst. 3 směrnice 2009/73, a vzhledem k tomu, že vnitrostátní právní úprava dotčená ve věci v původním řízení, má za následek, že náklady na povinnosti skladování zemního plynu nesou koneční spotřebitelé, kterými jsou částečně jednotlivci, a to bez ohledu na to, zda se jedná o zranitelné spotřebitele, je třeba připomenout, že toto ustanovení zejména stanoví, že členské státy přijmou vhodná opatření na ochranu konečných spotřebitelů, zabezpečí, aby existovaly dostatečné záruky na ochranu zranitelných zákazníků, a zajistí vysokou úroveň ochrany spotřebitele, která je rovněž uvedena v článku 38 Listiny.
V projednávaném případě však nic nenasvědčuje tomu, že by takový požadavek na přenesení nákladů vyplývajících z povinností veřejné služby uložených plynárenským podnikům, jako je požadavek, o který jde ve věci v původním řízení, jenž by splňoval podmínky stanovené v čl. 3 odst. 2 směrnice 2009/73 a byl by v souladu se zásadou proporcionality, nebyl s to zajistit úroveň ochrany spotřebitelů, včetně zranitelných spotřebitelů, kterou tato směrnice vyžaduje.
V tomto ohledu je třeba zejména uvést, že takový požadavek přenesení nákladů má vliv pouze na část ceny dodávky zemního plynu, která podle všeho závisí na skutečné spotřebě zemního plynu, a že je stanoveno, že dotyčná část ceny musí být předmětem samostatné fakturační položky. Navíc není patrné, že by taková právní úprava vylučovala, aby dotyčný členský stát mohl v případě potřeby zasáhnout do ceny dodávek zemního plynu ve prospěch zranitelných spotřebitelů.
S ohledem na všechny výše uvedené úvahy je třeba na první otázku odpovědět tak, že čl. 3 odst. 1 až 3 směrnice 2009/73, vykládaný ve světle článků 36 a 38 Listiny, musí být vykládán v tom smyslu, že nebrání právní úpravě členského státu, která stanoví, že náklady vyplývající z povinností skladování zemního plynu, které jsou uloženy plynárenským podnikům za účelem zajištění bezpečnosti dodávek zemního plynu a pravidelnosti jeho dodávek v tomto členském státě, nesou v plném rozsahu zákazníci těchto podniků, kterými mohou být jednotlivci, za předpokladu, že tato právní úprava sleduje cíl obecného hospodářského zájmu, dodržuje zásadu proporcionality a že povinnosti veřejné služby, které stanoví, jsou jasně vymezené, transparentní, nediskriminační a ověřitelné a zaručují plynárenským podnikům Unie rovný přístup ke spotřebitelům v jednotlivých členských státech.
K druhé otázce
Podstatou druhé otázky předkládajícího soudu je, zda směrnice 2009/73 musí být vykládána v tom smyslu, že brání právní úpravě členského státu, která osvobozuje regulační orgán tohoto členského státu ve smyslu této směrnice od povinnosti dodržovat určitá ustanovení vnitrostátních právních předpisů upravujících postup přijímání normativních aktů, pokud přijímá akt ukládající povinnost veřejné služby ve smyslu čl. 3 odst. 2 uvedené směrnice.
Úvodem je třeba poznamenat, že bulharská vláda zpochybňuje pravomoc Soudního dvora k rozhodnutí o této otázce z důvodu, že se netýká unijního práva, ale vnitrostátního práva, neboť vnitrostátní právní úprava, o níž jde ve věci v původním řízení, nepředstavuje opatření k provedení unijního práva.
Je však nutné konstatovat, že podstatou uvedené otázky předkládajícího soudu je, zda směrnice 2009/73 umožňuje, aby regulační orgán ve smyslu této směrnice při výkonu regulačních pravomocí na základě uvedené směrnice podléhal postupu přijímání svých aktů, který se liší od režimu přijímání normativních aktů jinak stanoveného ve vnitrostátních právních předpisech. Vzhledem k tomu, že druhá otázka se tak jasně týká unijního práva, má Soudní dvůr pravomoc o ní rozhodnout.
Dále regulační komise zpochybňuje přípustnost této otázky, jelikož směrnice 2009/73 podle ní neobsahuje žádný požadavek, pokud jde o postupy, na základě nichž musí být přijímány vnitrostátní podzákonné normativní akty.
Nicméně otázka, zda se druhá otázka týká oblasti, která nespadá do unijního práva, z důvodu, že tato směrnice neukládá členským státům, aby ve svých právních předpisech stanovily pravidla obdobná těm, z jejichž působnosti je regulační komise vyňata vnitrostátní právní úpravou, o níž jde ve věci v původním řízení, se týká merita položené otázky, a nikoli její přípustnosti (obdobně viz rozsudek ze dne 21. října 2010, Padawan,
C‑467/08
,
EU:C:2010:620
, bod
a citovaná judikatura). Tato otázka je tedy přípustná.
Pokud jde o meritum věci, je třeba připomenout, že podle čl. 3 odst. 2 směrnice 2009/73 mohou členské státy uložit z důvodů obecného hospodářského zájmu podnikům působícím v odvětví zemního plynu povinnosti veřejné služby, které jsou jasně vymezené, transparentní, nediskriminační a ověřitelné a zaručují plynárenským podnikům Unie rovný přístup k zákazníkům v jednotlivých členských státech.
Toto ustanovení přitom tím, že vyžaduje, aby takové povinnosti byly „jasně vymezené“, „transparentní“ a „ověřitelné“, nařizuje, aby akty, kterými jsou takové povinnosti ukládány, byly odůvodněné, dostupné veřejnosti a mohly být předmětem soudního přezkumu.
Mimoto článek 41 směrnice 2009/73, týkající se povinností a pravomocí regulačních orgánů, ve svém odstavci 16 stanoví, že rozhodnutí přijatá regulačními orgány musí být plně odůvodněná a oprávněná, aby byl možný jejich soudní přezkum, a že jejich rozhodnutí jsou dostupná veřejnosti a zároveň musí zachovávat důvěrnost informací, které mají z obchodního hlediska citlivou povahu.
Směrnice 2009/73 však nad rámec těchto upřesnění nestanoví podrobná procesní pravidla, která by uvedené orgány měly dodržovat při přijímání aktů ukládajících povinnosti veřejné služby ve smyslu čl. 3 odst. 2 této směrnice.
Za těchto podmínek mohou členské státy při přijímání takového aktu osvobodit svůj regulační orgán od povinnosti dodržovat určitá ustanovení jejich vnitrostátních právních předpisů upravujících postup přijímání normativních aktů za předpokladu, že jejich právní předpisy jinak zaručují, že při přijímání takového aktu je tento orgán povinen dodržovat podmínky stanovené směrnicí 2009/73.
V projednávaném případě je na předkládajícím soudu, aby ověřil, zda je regulační komise navzdory osvobození stanovenému v § 5 přechodných a závěrečných ustanovení zákona o normativních aktech přesto povinná dodržovat tyto podmínky, jak tvrdí.
S ohledem na všechny výše uvedené úvahy je třeba na druhou otázku odpovědět tak, že směrnice 2009/73 musí být vykládána v tom smyslu, že nebrání právní úpravě členského státu, která osvobozuje regulační orgán tohoto členského státu, ve smyslu této směrnice, od povinnosti dodržovat určitá ustanovení vnitrostátních právních předpisů, která upravují postup přijímání normativních aktů, v případě, že přijímá akt ukládající povinnost veřejné služby ve smyslu čl. 3 odst. 2 uvedené směrnice, a to za předpokladu, že použitelné vnitrostátní právní předpisy jinak zaručují, že tento akt je v souladu s materiálními požadavky tohoto ustanovení, je plně odůvodněný, dostupný veřejnosti a popřípadě zároveň zachovává důvěrnost informací, které mají z obchodního hlediska citlivou povahu, a může být předmětem soudního přezkumu.
K nákladům řízení
Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.

Z těchto důvodů Soudní dvůr (desátý senát) rozhodl takto:

1)
Článek 3 odst. 1 až 3 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2009/73/ES ze dne 13. července 2009 o společných pravidlech pro vnitřní trh se zemním plynem a o zrušení směrnice 2003/55/ES, vykládaný ve světle článků 36 a 38 Listiny základních práv Evropské unie, musí být vykládán v tom smyslu, že nebrání právní úpravě členského státu, která stanoví, že náklady vyplývající z povinností skladování zemního plynu, které jsou uloženy plynárenským podnikům za účelem zajištění bezpečnosti dodávek zemního plynu a pravidelnosti jeho dodávek v tomto členském státě, nesou v plném rozsahu zákazníci těchto podniků, kterými mohou být jednotlivci, za předpokladu, že tato právní úprava sleduje obecný hospodářský zájem, dodržuje zásadu proporcionality a že povinnosti veřejné služby, které stanoví, jsou jasně vymezené, transparentní, nediskriminační, ověřitelné a zaručují plynárenským podnikům Evropské unie rovnost přístupu ke spotřebitelům v jednotlivých členských státech.

2)
Směrnice 2009/73 musí být vykládána v tom smyslu, že nebrání právní úpravě členského státu, která osvobozuje regulační orgán tohoto členského státu ve smyslu této směrnice od povinnosti dodržovat určitá ustanovení vnitrostátního práva, která upravují postup přijímání normativních aktů, v případě, že přijímá akt ukládající povinnost veřejné služby ve smyslu čl. 3 odst. 2 uvedené směrnice, a to za předpokladu, že použitelné vnitrostátní právní předpisy jinak zaručují, že tento akt je v souladu s materiálními požadavky tohoto ustanovení, je plně odůvodněný, dostupný veřejnosti a popřípadě zároveň zachovává důvěrnost informací, které mají z obchodního hlediska citlivou povahu, a může být předmětem soudního přezkumu.

Podpisy.
(
*1
) – Jednací jazyk: bulharština.