CELEX: 62015CJ0131
Hogere voorziening
Staatssteun
Exploitatie van videoloterijterminals
Toekenning door een lidstaat van een exclusieve vergunning
Besluit waarbij wordt vastgesteld dat er geen sprake is van staatssteun
Artikel 108, lid 3, VWEU
Verordening (EG) nr. 659/1999
Artikelen 4, 7 en 13
Geen inleiding van de formele onderzoeksprocedure
Begrip ,ernstige moeilijkheden’
Datum van beoordeling
Artikel 296 VWEU
Handvest van de grondrechten van de Europese Unie
Artikel 41
Motiveringsplicht
Artikel 47
Recht op effectieve rechterlijke bescherming
Artikel 107, lid 1, VWEU
Begrip ,economisch voordeel’
Gezamenlijke beoordeling van de aangemelde maatregelen

Met hun hogere voorziening verzoeken Club Hotel Loutraki AE, Vivere Entertainment AE, Theros International Gaming Inc., Elliniko Casino Kerkyras, Casino Rodos, Porto Carras AE en Kazino Aigaiou AE om vernietiging van het arrest van het Gerecht van de Europese Unie van 8 januari 2015, Club Hotel Loutraki e.a./Commissie (T‑58/13, niet gepubliceerd; hierna: „bestreden arrest”,
EU:T:2015:1
), waarbij het Gerecht hun beroep tot nietigverklaring van besluit C(2012) 6777 final van de Europese Commissie van 3 oktober 2012 in staatssteunzaak SA.33988 (2011/N) – Griekenland – Nadere bepalingen betreffende de uitbreiding van het exclusieve recht van [Organismos Prognostikon Agonon Podosfairou] (OPAP) (onderneming die voetbaltoto organiseert) voor de exploitatie van 13 kansspelen en toekenning van een exclusieve vergunning voor de exploitatie van [35000] videoloterijterminals [voor een periode van tien jaar] (hierna: „litigieus besluit”) heeft verworpen.
Toepasselijke bepalingen
Verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad van 22 maart 1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel [108 VWEU] (
PB 1999, L 83, blz. 1
), die gold ten tijde van de vaststelling van het litigieuze besluit, bepaalde in artikel 4, „Eerste onderzoek van de aanmelding en beschikkingen van de Commissie”:
„1.   De Commissie onderzoekt de aanmelding onverwijld na ontvangst. Onverminderd artikel 8 geeft de Commissie een beschikking overeenkomstig de leden 2, 3 of 4.
2.   Indien de Commissie na een eerste onderzoek tot de bevinding komt dat de aangemelde maatregel geen steun vormt, stelt zij dat bij beschikking vast.
3.   Indien de Commissie na een eerste onderzoek tot de bevinding komt dat de aangemelde maatregel, in zoverre deze binnen het toepassingsgebied van artikel [107, lid 1, VWEU] valt, geen twijfel doet rijzen over de verenigbaarheid ervan met de [interne] markt, geeft zij een beschikking houdende dat de maatregel verenigbaar is met de [interne] markt (‚beschikking om geen bezwaar te maken’). In de beschikking wordt nader aangegeven welke uitzondering uit hoofde van het Verdrag is toegepast.
4.   Indien de Commissie na een eerste onderzoek tot de bevinding komt dat de aangemelde maatregel twijfel doet rijzen over de verenigbaarheid ervan met de [interne] markt, geeft zij een beschikking welke ertoe strekt de procedure overeenkomstig artikel [108, lid 2, VWEU] in te leiden (‚beschikking tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure’).
5.   De in de leden 2, 3 en 4 bedoelde beschikkingen worden binnen twee maanden gegeven. Die termijn gaat in op de dag na de ontvangst van een volledige aanmelding. De aanmelding wordt als volledig beschouwd als de Commissie binnen twee maanden na ontvangst van de aanmelding of van aanvullende informatie waarom was gevraagd niet om verdere informatie heeft verzocht. Deze termijn kan met toestemming van de Commissie en de betrokken lidstaat worden verlengd. Indien nodig kan de Commissie kortere termijnen vaststellen.
[…]”
Artikel 7 van deze verordening, met het opschrift „Beschikkingen van de Commissie tot beëindiging van de formele onderzoeksprocedure”, luidde:
„1.   Onverminderd artikel 8 wordt de formele onderzoeksprocedure beëindigd bij een beschikking als bepaald in de leden 2 tot en met 5.
2.   Indien de Commissie, in voorkomend geval na wijziging van de aangemelde maatregel door de betrokken lidstaat, tot de bevinding komt dat die maatregel geen steun vormt, stelt zij dit bij beschikking vast.
3.   Indien de Commissie, in voorkomend geval na wijziging van de aangemelde maatregel door de betrokken lidstaat, tot de bevinding komt dat de twijfel over de verenigbaarheid van die maatregel met de [interne] markt is weggenomen, geeft zij een beschikking luidens welke de steun verenigbaar is met de [interne] markt (‚positieve beschikking’). In de beschikking wordt nader aangegeven welke uitzondering uit hoofde van het Verdrag is toegepast.
4.   De Commissie kan aan een positieve beschikking voorwaarden verbinden die haar in staat stellen de steun als verenigbaar met de [interne] markt te beschouwen, alsmede verplichtingen opleggen die het toezicht op de naleving van de beschikking mogelijk maken (‚voorwaardelijke beschikking’).
5.   Indien de Commissie tot de bevinding komt dat de aangemelde steun niet met de [interne] markt verenigbaar is, geeft zij een beschikking houdende dat de steun niet tot uitvoering mag worden gebracht (‚negatieve beschikking’).
6.   Beschikkingen uit hoofde van de leden 2, 3, 4 en 5 worden gegeven zodra de in artikel 4, lid 4, bedoelde twijfel is weggenomen. De Commissie streeft er zoveel mogelijk naar binnen 18 maanden na de inleiding van de procedure een beschikking aan te nemen. Deze termijn kan worden verlengd in onderlinge overeenstemming tussen de Commissie en de betrokken lidstaat.
[…]”
In artikel 13 van die verordening, „Beschikkingen van de Commissie”, was in lid 1 bepaald:
„Het onderzoek naar mogelijke onrechtmatige steun resulteert in een beschikking overeenkomstig artikel 4, leden 2, 3 of 4. In geval van een beschikking tot inleiding van een formele onderzoeksprocedure wordt de procedure afgesloten bij een beschikking overeenkomstig artikel 7. Indien een lidstaat niet voldoet aan een bevel tot het verstrekken van informatie, wordt de beschikking op grond van de beschikbare informatie gegeven.”
Voorgeschiedenis van het geding
Zeven casino’s met een vergunning voor vestiging in Griekenland exploiteren in die lidstaat kansspelen, met inbegrip van speelautomaten.
Op 1 december 2011 hebben de Griekse autoriteiten bij de Commissie twee maatregelen ten gunste van OPAP aangemeld. De eerste maatregel betrof de toekenning aan OPAP van een exclusieve vergunning om voor een periode van tien jaar, tot en met 2022, tegen een vergoeding van 560 miljoen EUR 35000 videoloterijterminals (hierna: „VLT’s”) te exploiteren (hierna: „VLT-overeenkomst”). De tweede maatregel betrof een verlenging met tien jaar, van 2020 tot 2030, van de exclusieve rechten die reeds aan OPAP waren toegekend voor de exploitatie van 13 kansspelen in om het even welke vorm, door middel van een addendum bij een overeenkomst tussen de Griekse Staat en OPAP van 2000 (hierna: „addendum”).
Op 4 april 2012 hebben alle rekwiranten met uitzondering van Kazino Aigaiou een klacht ingediend bij de Commissie, op grond dat bij de VLT-overeenkomst aan OPAP staatssteun werd toegekend die onverenigbaar is met de interne markt. Volgens hen had de Griekse Staat meer dan de in die overeenkomst vastgelegde 560 miljoen EUR kunnen verkrijgen indien hij meerdere vergunningen had verleend en een internationale openbare aanbesteding had georganiseerd. Bovendien zou OPAP bij vrije mededinging aanzienlijk minder inkomsten hebben gehad.
Bij het litigieuze besluit heeft de Commissie geoordeeld dat de VLT-overeenkomst en het addendum niet konden worden beschouwd als een voordeel in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU. Zij heeft deze maatregelen weliswaar afzonderlijk begroot, maar gezamenlijk geanalyseerd, aangezien zij samen waren aangemeld en betrekking hebben op de gelijktijdige toekenning van exclusieve rechten aan dezelfde onderneming voor vergelijkbare activiteiten, met het oog op de aangekondigde nakende privatisering van OPAP.
De Commissie heeft vastgesteld dat het bedrag van 560 miljoen EUR dat OPAP verschuldigd was, significant lager was dan de netto contante waarde van de VLT-overeenkomst, maar dat de door OPAP betaalde vergoeding voor het addendum, waaronder de door de Griekse Staat geïnde heffing van 5 % op de bruto-opbrengst van de betrokken spelen tussen 13 oktober 2020 en 12 oktober 2030, daarentegen hoger was dan de netto contante waarde van het addendum.
Deze instelling heeft ook opgemerkt dat de te hoge prijs die OPAP in het kader van het addendum betaalde evenwel geen garantie bood dat het bedrag van 560 miljoen EUR over het geheel genomen hoger was dan of gelijk was aan de netto contante waarde van de VLT-overeenkomst. In het kader van discussies tussen de Commissie en de Griekse autoriteiten werd dan ook overeengekomen dat die autoriteiten zich ertoe zouden verbinden om OPAP een bijkomende heffing op zijn brutospelopbrengst uit de exploitatie van VLT’s op te leggen, die bij het oorspronkelijke bedrag van 560 miljoen EUR zou worden opgeteld.
In die omstandigheden kwam de Commissie tot de slotsom dat de aangemelde overeenkomsten OPAP geen voordeel opleverden en dus geen staatssteun vormden in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU.
Procedure bij het Gerecht en bestreden arrest
Bij een op 29 januari 2013 ter griffie van het Gerecht neergelegd verzoekschrift hebben rekwiranten beroep ingesteld tot nietigverklaring van het litigieuze besluit.
Ter ondersteuning van hun beroep voerden zij vier middelen aan. Volgens het eerste middel was artikel 108, lid 2, VWEU geschonden en was er sprake van misbruik van bevoegdheid voor zover de Commissie de formele onderzoeksprocedure niet had ingeleid terwijl zij bij de beoordeling van de aangemelde maatregelen ernstige moeilijkheden had ondervonden. Met hun tweede en derde middel voerden rekwiranten schending aan van artikel 296 VWEU, de artikelen 41 en 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”) en artikel 6 van het op 4 november 1950 te Rome ondertekende Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, doordat de Commissie haar motiveringsplicht niet was nagekomen door het weglaten van essentiële economische gegevens in de niet-vertrouwelijke versie van het litigieuze besluit. Zij had ook de rechten van rekwiranten op behoorlijk bestuur en op effectieve rechterlijke bescherming geschonden. Het vierde middel betrof schending van artikel 107, lid 1, VWEU, voor zover de Commissie de twee aangemelde maatregelen ten onrechte samen had onderzocht.
Bij het bestreden arrest heeft het Gerecht het beroep van rekwiranten in zijn geheel verworpen en hen verwezen in de kosten.
Conclusies van partijen
Rekwiranten verzoeken het Hof:
—
het bestreden arrest te vernietigen;
—
het litigieuze besluit nietig te verklaren, en
—
de Commissie en OPAP te verwijzen in de kosten.
De Commissie en OPAP verzoeken het Hof:
—
de hogere voorziening af te wijzen en
—
rekwiranten te verwijzen in de kosten.
Hogere voorziening
Eerste middel: schending van artikel 108, lid 3, VWEU en van de artikelen 4, 7 en 13 van verordening nr. 659/1999
Argumenten van partijen
Het eerste middel bestaat uit twee onderdelen. Met het eerste onderdeel van hun eerste middel betogen rekwiranten dat het Gerecht ten onrechte heeft geoordeeld dat de Commissie niet verplicht was de in artikel 108, lid 2, VWEU bedoelde formele onderzoeksprocedure in te leiden, ondanks de vaststellingen die zij had gedaan voordat de Griekse autoriteiten zich er op 7 augustus 2012 toe verbonden om OPAP een bijkomende heffing op zijn brutospelopbrengst op te leggen, die het in de VLT-overeenkomst vastgelegde bedrag van 560 miljoen EUR aanvult. In dat verband stellen zij in de eerste plaats dat de beoordelingsbevoegdheid van de Commissie om de formele onderzoeksprocedure in te leiden beperkt is en het eerste onderzoek zich niet mag uitbreiden ten koste van die procedure.
In de tweede plaats stellen rekwiranten dat het eerste onderzoek volgens artikel 108, leden 2 en 3, VWEU en de artikelen 4, 7 en 13 van verordening nr. 659/1999 een prima-facietoets is om te bepalen welke aangemelde maatregelen duidelijk geen steun zijn of verenigbare steun zijn. De formele onderzoeksprocedure van artikel 108, lid 2, VWEU strekt er daarentegen toe maatregelen te beoordelen die niet prima facie verenigbaar zijn met de interne markt.
Volgens rekwiranten had de Commissie overeenkomstig artikel 4, lid 4, van verordening nr. 659/1999 de in artikel 108, lid 2, VWEU bedoelde formele onderzoeksprocedure moeten inleiden, aangezien zij tijdens het eerste onderzoek en vóór de onderhandelingen over de bijkomende heffing had vastgesteld dat de VLT-overeenkomst aan OPAP een voordeel verleende. Het Gerecht heeft dus blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat de Commissie daartoe in casu niet verplicht was.
Met het tweede onderdeel van hun eerste middel stellen rekwiranten dat het Gerecht ten eerste, het aantal uitwisselingen tussen de Commissie en de Griekse autoriteiten, ten tweede, de inhoud van die uitwisselingen en, ten derde, de duur van het eerste onderzoek, samen had moeten onderzoeken. Een gezamenlijk onderzoek van die elementen had kunnen aantonen dat de Commissie ernstige moeilijkheden had ondervonden bij de analyse van de aangemelde maatregelen.
Meer bepaald betogen zij in de eerste plaats dat de technische aard van de vragen die rezen bij de beoordeling van de aangemelde maatregelen, waarop het Gerecht zich in punt 50 van het bestreden arrest baseert voor zijn oordeel dat de uitwisselingen tussen de Commissie en de Griekse autoriteiten niet konden worden aangemerkt als bijzonder frequent of intens, geen geschikt criterium is, aangezien de beoordeling in alle gevallen technisch is, gezien de aard van het criterium van de voorzichtige particuliere investeerder in een markteconomie.
In de tweede plaats zijn de complexe berekeningen tijdens het eerste onderzoek niet duidelijk, omdat zij een aantal herberekeningen bevatten en hebben geleid tot de vaststelling van de bijkomende heffing die de oorspronkelijk aangemelde maatregelen heeft gewijzigd. De uitwisselingen tussen de Commissie en de Griekse autoriteiten waren dus niet louter ter informatie of ter toelichting.
In de derde plaats bewijst de omstandigheid dat het eerste onderzoek tien maanden heeft geduurd op zich dat er ernstige moeilijkheden bestonden.
De Commissie en OPAP betwisten het betoog van rekwiranten. De Commissie stelt meer bepaald dat het eerste middel in zijn geheel niet-ontvankelijk is, aangezien rekwiranten slechts in eerste aanleg aangevoerde argumenten herhalen. OPAP stelt dat het tweede onderdeel van het eerste middel niet-ontvankelijk is voor zover rekwiranten het Hof verzoeken de feiten te beoordelen.
Beoordeling door het Hof
Wat betreft de gestelde niet-ontvankelijkheid van het eerste middel in zijn geheel kan ermee worden volstaan op te merken dat rekwiranten, anders dan de Commissie betoogt, niet louter hun betoog in eerste aanleg herhalen, maar opkomen tegen de toepassing van het Unierecht door het Gerecht in de punten 47 tot en met 62 van het bestreden arrest.
Volgens vaste rechtspraak van het Hof kunnen de in eerste aanleg onderzochte rechtspunten in hogere voorziening opnieuw worden behandeld, want de procedure van hogere voorziening zou ten dele aan betekenis verliezen indien een partij haar hogere voorziening niet zou kunnen baseren op middelen en argumenten die reeds voor het Gerecht zijn aangevoerd (arrest van 4 september 2014, Spanje/Commissie,
C‑192/13 P
,
EU:C:2014:2156
, punt
).
Wat de ontvankelijkheid van het tweede onderdeel van het eerste middel betreft, zij opgemerkt dat rekwiranten met hun in de punten 21 tot en met 23 van het onderhavige arrest samengevatte betoog het Hof verzoeken om de feiten opnieuw te beoordelen, zoals OPAP op goede gronden heeft aangevoerd. Het Hof is niet bevoegd voor een dergelijke beoordeling, zodat deze vorderingen niet-ontvankelijk moeten worden verklaard.
Bovendien berust het betoog ter ondersteuning van het in punt 20 van het onderhavige arrest uiteengezette tweede onderdeel van dit middel, waarin wordt aangevoerd dat het Gerecht de verschillende door rekwiranten betwiste elementen niet samen heeft onderzocht, gesteld dat het ontvankelijk is, op een verkeerde lezing van het bestreden arrest. Het Gerecht heeft die verschillende elementen immers wel degelijk samen onderzocht, zoals blijkt uit de punten 60 tot en met 62 van het bestreden arrest.
Bijgevolg moet het tweede onderdeel van dit middel ten dele niet-ontvankelijk en ten dele ongegrond worden verklaard.
Wat de gegrondheid betreft van het betoog in het kader van het eerste onderdeel van het eerste middel, zij herinnerd aan de vaste rechtspraak dat de procedure van artikel 108, lid 2, VWEU volstrekt noodzakelijk is wanneer de Commissie op ernstige moeilijkheden stuit bij de beoordeling of een steunmaatregel verenigbaar is met de interne markt. De Commissie mag zich dus alleen dan tot het in artikel 108, lid 3, VWEU bedoelde vooronderzoek beperken om een voor een steunmaatregel gunstig besluit te geven, indien zij na een eerste onderzoek tot de overtuiging kan komen dat die steunmaatregel verenigbaar is met de interne markt. Brengt dat eerste onderzoek de Commissie echter tot de tegenovergestelde conclusie, of heeft zij niet alle problemen weten op te lossen die zich bij de beoordeling van de verenigbaarheid van die steun met de interne markt voordoen, dan is zij verplicht alle nodige adviezen in te winnen en hiertoe de procedure van artikel 108, lid 2, VWEU in te leiden (arrest van 27 oktober 2011, Oostenrijk/Scheucher-Fleisch e.a.,
C‑47/10 P
,
EU:C:2011:698
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Het criterium inzake ernstige moeilijkheden is een objectief criterium, zodat de vraag of dergelijke moeilijkheden zich hebben voorgedaan niet alleen moet worden beantwoord tegen de achtergrond van de omstandigheden waarin het besluit van de Commissie na het eerste onderzoek is vastgesteld, maar ook tegen de achtergrond van de beoordelingen waarop de Commissie zich heeft gebaseerd (arrest van 27 oktober 2011, Oostenrijk/Scheucher-Fleisch e.a.,
C‑47/10 P
,
EU:C:2011:698
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Hieruit volgt dat de rechtmatigheid van een op artikel 4, lid 3, van verordening nr. 659/1999 gebaseerd besluit om geen bezwaar te maken, afhangt van het antwoord op de vraag of de beoordeling van de gegevens en de elementen waarover de Commissie tijdens het vooronderzoek van de aangemelde maatregel beschikte, objectief gezien twijfel had moeten doen rijzen over de verenigbaarheid van deze maatregel met de interne markt, aangezien bij twijfel in die zin een formele onderzoeksprocedure moet worden ingeleid waaraan de in artikel 1, onder h), van die verordening bedoelde belanghebbenden kunnen deelnemen (arrest van 27 oktober 2011, Oostenrijk/Scheucher-Fleisch e.a.,
C‑47/10 P
,
EU:C:2011:698
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Dezelfde beginselen zijn van toepassing wanneer de Commissie twijfel heeft over de kwalificatie van de onderzochte maatregel als steunmaatregel in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU (arrest van 10 mei 2005, Italië/Commissie,
C‑400/99
,
EU:C:2005:275
, punt
).
Gelet op de rechtsgevolgen van de inleiding van de procedure van artikel 108, lid 2, VWEU met betrekking tot maatregelen die als nieuwe steun worden behandeld, moet de Commissie, wanneer de betrokken lidstaat stelt dat deze maatregelen geen steunmaatregelen in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU zijn, een toereikend onderzoek instellen naar deze kwestie op basis van de haar in dit stadium door deze staat meegedeelde informatie, ook al resulteert dit onderzoek in een niet-definitieve beoordeling. In het kader van het beginsel van loyale samenwerking tussen de lidstaten en de instellingen zoals dit voortvloeit uit artikel 4, lid 3, VEU, en teneinde de procedure niet te vertragen, staat het op zijn beurt aan de lidstaat die meent dat de maatregelen in kwestie geen steunmaatregelen zijn, om de Commissie zo snel mogelijk vanaf het moment waarop zij hem met deze maatregelen confronteert, de gegevens te verschaffen die ten grondslag liggen aan dit standpunt. Kunnen deze gegevens de twijfel uit de weg ruimen, in de zin dat de onderzochte maatregelen geen steunelementen bevatten, dan mag de Commissie de procedure van artikel 108, lid 2, VWEU niet inleiden (arrest van 10 mei 2005, Italië/Commissie,
C‑400/99
,
EU:C:2005:275
, punt
).
De Commissie kan in dat verband, overeenkomstig het oogmerk van artikel 108, lid 3, VWEU en de op haar rustende verplichting van behoorlijk bestuur, met name contact opnemen met de aanmeldende staat of met derden om in de loop van het eerste onderzoek de eventueel gerezen moeilijkheden op te lossen. Deze mogelijkheid vooronderstelt dat de Commissie naargelang de uitkomst van de aangegane dialoog haar standpunt kan aanpassen zonder dat deze aanpassing a priori als bewijs voor het bestaan van ernstige moeilijkheden dient te worden uitgelegd (arrest van 13 juni 2013, Ryanair/Commissie,
C‑287/12 P
, niet gepubliceerd,
EU:C:2013:395
, punt
).
De Commissie kan dus rechtmatig op grond van artikel 4, lid 2, van verordening nr. 659/1999 een besluit geven waarbij zij vaststelt dat er geen sprake is van staatssteun, maar tegelijk de toezeggingen van de lidstaat vastlegt (zie in die zin arrest van 13 juni 2013, Ryanair/Commissie,
C‑287/12 P
, niet gepubliceerd,
EU:C:2013:395
, punt
).
Uit het voorgaande volgt dat de omstandigheid dat de Commissie tijdens het eerste onderzoek en vóór de onderhandelingen over de bijkomende heffing van oordeel was dat de VLT-overeenkomst aan OPAP een voordeel verleende, anders dan rekwiranten stellen, niet van dien aard was dat zij verplicht was om overeenkomstig artikel 4, lid 4, van verordening nr. 659/1999 de in artikel 108, lid 2, VWEU bedoelde formele onderzoeksprocedure in te leiden, aangezien de ondervonden moeilijkheden nog konden worden verholpen tijdens een dialoog met de aanmeldende staat en met name door – zoals in casu – toezeggingen van de Griekse Staat.
In die omstandigheden moet worden vastgesteld dat het Gerecht geen blijk heeft gegeven van de door rekwiranten aangevoerde onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat de Commissie het litigieuze besluit rechtmatig kon vaststellen op grond van artikel 4, lid 2, van verordening nr. 659/1999 nadat zij de toezeggingen van de Griekse autoriteiten had vastgelegd, en – na een uitgebreid onderzoek – dat de Commissie geen ernstige moeilijkheden had ondervonden bij de beoordeling van de aangemelde maatregelen.
Gelet op een en ander moet het eerste middel deels niet-ontvankelijk en deels ongegrond worden verklaard.
Tweede middel: schending van artikel 296 VWEU door de Commissie en schending van de artikelen 41 en 47 van het Handvest
Argumenten van partijen
Met hun tweede middel stellen rekwiranten dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat uit het ontbreken van bepaalde gegevens in het litigieuze besluit niet voortvloeide dat de Commissie haar besluit ontoereikend had gemotiveerd in de zin van artikel 296 VWEU of het recht op effectieve rechterlijke bescherming had geschonden. Zij betogen dat de Commissie in het litigieuze besluit nagenoeg alle betwiste economische gegevens heeft weggelaten, waaronder de gegevens waarop de berekeningen waren gebaseerd en die met betrekking tot de bijkomende heffing. Bijgevolg konden zij geen kennelijk onjuiste beoordeling door de Commissie aanvoeren en was het Gerecht niet in staat om de geldigheid van de economische gegevens en de juistheid van de berekeningen van de Commissie na te gaan.
Zij konden in het bijzonder niet nagaan of het bedrag dat door OPAP werd betaald als tegenprestatie voor de aangemelde maatregelen overeenkwam met de hoogste prijs die een particuliere investeerder die onder normale mededingingsvoorwaarden handelt, bereid zou zijn te betalen.
Rekwiranten stellen voorts dat de verklaringen van de Commissie over de omstandigheid dat OPAP een „te hoge prijs” heeft betaald voor het addendum, waarvan de omvang van de vergoeding elk voordeel dat voortvloeit uit de lagere prijs voor de VLT-overeenkomst uitsluit, niet door de rechter kunnen worden getoetst.
De Commissie en OPAP betwisten het betoog van rekwiranten en stellen in het bijzonder dat het tweede middel niet-ontvankelijk is, aangezien rekwiranten op dit punt slechts hun in eerste aanleg aangevoerde argumenten herhalen.
Beoordeling door het Hof
Wat de niet-ontvankelijkheid van het tweede middel betreft, kan ermee worden volstaan op te merken dat rekwiranten niet louter hun argumenten in eerste aanleg herhalen, maar opkomen tegen de uitlegging of toepassing van het Unierecht door het Gerecht in de punten 73 tot en met 76 van het bestreden arrest.
Wat de gegrondheid van dit middel betreft, zij om te beginnen in herinnering gebracht dat een verzoeker die nietigverklaring van een besluit om geen bezwaar te maken vordert, in wezen opkomt tegen het feit dat de Commissie het besluit betreffende de betrokken steun heeft vastgesteld zonder de formele onderzoeksprocedure in te leiden en daardoor zijn procedurele rechten heeft geschonden. Om toewijzing van zijn verzoek tot nietigverklaring te verkrijgen kan de verzoeker elk middel aanvoeren dat aannemelijk kan maken dat de Commissie bij de beoordeling van de gegevens en de elementen waarover zij tijdens het vooronderzoek van de aangemelde maatregel beschikte, twijfel had moeten koesteren over de verenigbaarheid van deze maatregel met de interne markt. Het gebruik van dergelijke argumenten mag echter niet leiden tot wijziging van het voorwerp van het beroep of van de voorwaarden voor de ontvankelijkheid ervan. Integendeel, om aan te tonen dat de Commissie verplicht was de formele onderzoeksprocedure van artikel 108, lid 2, VWEU en artikel 6, lid 1, van verordening nr. 659/1999 in te leiden, dient juist het bewijs te worden geleverd dat er twijfel bestond over die verenigbaarheid (arrest van 27 oktober 2011, Oostenrijk/Scheucher-Fleisch e.a.,
C‑47/10 P
,
EU:C:2011:698
, punt
).
Voorts moet de door artikel 296 VWEU en artikel 41, lid 2, onder c), van het Handvest vereiste motivering beantwoorden aan de aard van de betrokken handeling en de redenering van de instelling die de handeling heeft vastgesteld, duidelijk en ondubbelzinnig tot uitdrukking doen komen, opdat de belanghebbenden de rechtvaardigingsgronden van de genomen maatregel kunnen kennen en de bevoegde rechter zijn toezicht kan uitoefenen (arrest van 29 september 2011, Elf Aquitaine/Commissie,
C‑521/09 P
,
EU:C:2011:620
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Het motiveringsvereiste moet worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval. Het is niet noodzakelijk dat alle relevante gegevens feitelijk en rechtens in de motivering worden gespecificeerd, aangezien bij de vraag of de motivering van een handeling aan de vereisten van artikel 296 VWEU voldoet, niet alleen acht moet worden geslagen op de bewoordingen van die handeling, maar ook op de context en op het geheel van rechtsregels die de betrokken materie beheersen (arrest van 29 september 2011, Elf Aquitaine/Commissie,
C‑521/09 P
,
EU:C:2011:620
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Een motiveringsgebrek kan echter niet worden gerechtvaardigd door de in artikel 339 VWEU geformuleerde geheimhoudingsplicht. De verplichting om zakengeheimen te eerbiedigen mag volgens de rechtspraak namelijk niet zo ruim worden opgevat dat het motiveringsvereiste zijn wezenlijke inhoud verliest (zie in die zin arrest van 13 maart 1985, Nederland en Leeuwarder Papierwarenfabriek/Commissie,
296/82 en 318/82
,
EU:C:1985:113
, punt
).
Tot slot zij eraan herinnerd dat artikel 47, eerste alinea, van het Handvest voorschrijft dat eenieder wiens door het recht van de Unie gewaarborgde rechten en vrijheden zijn geschonden, recht heeft op een doeltreffende voorziening in rechte, met inachtneming van de in dit artikel gestelde voorwaarden. Artikel 47 van het Handvest vormt namelijk een herbevestiging van het beginsel van effectieve rechterlijke bescherming, en het bestaan van effectieve rechterlijke toetsing om de naleving van de bepalingen van Unierecht te verzekeren, is inherent aan het bestaan van een rechtsstaat (arresten van 18 december 2014, Abdida,
C‑562/13
,
EU:C:2014:2453
, punt
, en 6 oktober 2015, Schrems,
C‑362/14
,
EU:C:2015:650
, punt
).
In casu heeft het Gerecht in punt 73 van het bestreden arrest opgemerkt dat „in de niet-vertrouwelijke versie van het [litigieuze] besluit een groot aantal economische gegevens zijn weggelaten en dat de juistheid van de berekeningen van de Commissie niet [kon] worden nagegaan omdat die gegevens niet toegankelijk waren”.
In de punten 74 en 75 van dat arrest heeft het echter geoordeeld dat „de redenering van de Commissie duidelijk [werd] weergegeven in de niet-vertrouwelijke versie van het [litigieuze] besluit, waartoe [rekwiranten] toegang hadden”, aangezien die versie „duidelijk de in casu door de Commissie gebruikte methode [toonde]”.
Dienaangaande heeft het Gerecht in punt 74 van dat arrest opgemerkt dat de Commissie in die versie:
—
het criterium heeft vermeld dat zij voornemens was toe te passen om te bepalen of er sprake was van een voordeel;
—
heeft uiteengezet hoe zij de netto contante waarde van de VLT-overeenkomst en het addendum had berekend;
—
heeft gepreciseerd dat deze waarde afhankelijk was van de gebruikte discontovoet;
—
de redenen heeft vermeld op grond waarvan het haar aangewezen leek beide maatregelen samen te beoordelen;
—
heeft verklaard dat de in het addendum vastgelegde vergoeding hoger was dan de netto actuele waarde van de bij dat addendum toegekende exclusieve rechten;
—
heeft opgemerkt dat de in de VLT-overeenkomst vastgelegde vergoeding lager was dan de netto actuele waarde van de exclusieve rechten en die vergoeding ontoereikend bleef, ook al werd de vergoeding die OPAP in het kader van het addendum te veel betaalde, daarbij opgeteld;
—
heeft uitgelegd dat de verhoging van de in de VLT-overeenkomst vastgelegde vergoeding, die was gestipuleerd in de toezegging van de Griekse autoriteiten van 7 augustus 2012, verzekerde dat de vergoeding hoog genoeg was om elk voordeel uit te sluiten, en
—
de berekeningswijze van die vergoeding heeft uiteengezet.
In punt 76 van het bestreden arrest heeft het Gerecht vastgesteld dat rekwiranten „niet [hadden] uiteengezet waarom de weggelaten gegevens relevant zijn voor het betrokken beroep. Zij [hadden] niet uitgelegd waarom die gegevens belangrijk zijn voor het begrip van de redenering van de Commissie of voor de ontwikkeling van hun middelen betreffende de verplichting om een formele onderzoeksprocedure in te leiden (eerste middel) en de gezamenlijke analyse van de VLT-overeenkomst en het addendum (vierde middel). [Rekwiranten] [hadden] evenmin uiteengezet welke andere middelen zij hadden willen ontwikkelen ter ondersteuning van het betrokken beroep indien zij toegang tot de weggelaten gegevens hadden gehad.”
Het Gerecht heeft daarop in punt 77 van dat arrest geoordeeld dat in die omstandigheden „het weglaten van de economische gegevens in de niet-vertrouwelijke versie van het [litigieuze] besluit [rekwiranten] niet [had] verhinderd de redenering van de Commissie te begrijpen of op te komen tegen dat besluit bij het Gerecht, en het Gerecht niet [had] belet zijn rechterlijke toetsing in het kader van dit beroep uit te oefenen”.
Uit de vaststellingen en beoordelingen door het Gerecht blijkt dus dat de niet-vertrouwelijke versie van het litigieuze besluit duidelijk en ondubbelzinnig de redenering van de Commissie toont en de methode die zij heeft gebruikt, zodat belanghebbenden, waaronder met name rekwiranten, die rechtvaardigingsgronden konden kennen, en het Gerecht in staat was deze te toetsen.
Wat betreft de vraag of de omstandigheden van het onderhavige geval vereisten dat in de motivering de in die versie weggelaten gegevens worden beschreven, is in de punten 33 en 45 van het onderhavige arrest in herinnering gebracht dat rekwiranten elk middel mogen aanvoeren waarmee kan worden aangetoond dat de Commissie bij de beoordeling van de gegevens en elementen waarover zij in de fase van het vooronderzoek van de aangemelde maatregel beschikte, twijfel had moeten koesteren, in casu wat betreft de kwalificatie van de litigieuze maatregelen als steun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU. Rekwiranten moesten met hun betoog voor het Gerecht echter niet de gegrondheid van het litigieuze besluit betwisten, maar wel aantonen dat er sprake was van dergelijke twijfels en dus van ernstige moeilijkheden die de Commissie had ondervonden bij de kwalificatie van de VLT-overeenkomst en het addendum als staatssteun.
Zoals ook het Gerecht in punt 76 van het bestreden arrest heeft benadrukt, hebben rekwiranten noch in eerste aanleg noch voor het Hof gepreciseerd in hoeverre de weggelaten gegevens relevant waren om te bewijzen dat de Commissie ernstige moeilijkheden had ondervonden bij de kwalificatie van de litigieuze maatregelen als steun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU. Met hun betoog betwisten rekwiranten immers enkel de gegrondheid van het litigieuze besluit.
In die omstandigheden is niet aangetoond dat de Commissie haar motiveringsplicht niet is nagekomen door de economische gegevens weg te laten in de niet-vertrouwelijke versie van het litigieuze besluit en evenmin dat door deze weglating het recht van rekwiranten op een doeltreffende voorziening in rechte is geschonden.
Het tweede middel is derhalve ongegrond.
Derde middel: schending van artikel 107, lid 1, VWEU
Argumenten van partijen
Met hun derde middel stellen rekwiranten in de eerste plaats dat de toepassing van artikel 107, lid 1, VWEU vereist dat de Commissie, in het geval van een gezamenlijk onderzoek van verschillende maatregelen, bepaalt of die maatregelen betrekking hebben op dezelfde markt. In dat verband wijzen zij op het risico dat door een gezamenlijk onderzoek het bestaan van een verstoring van de mededinging op minstens een van de afzonderlijke markten verborgen blijft.
In de tweede plaats voeren zij aan dat de compensatie van de vergoedingen, zoals die wordt verricht bij een gezamenlijk onderzoek, dezelfde uitsluitingseffecten voor de mededinging kan hebben als wurgprijzen.
Rekwiranten verwijten het Gerecht in de derde plaats dat het zich in punt 87 van het bestreden arrest heeft gebaseerd op het vage begrip „vergelijkbaarheid” van de activiteiten waarop het addendum en de VLT-overeenkomst betrekking hebben om vast te stellen dat de gezamenlijke beoordeling van de aangemelde maatregelen rechtmatig was. Om te beginnen is het enige wat deze activiteiten gemeenschappelijk hebben het toevalselement dat zij bevatten. Voorts zijn de verschillen tussen deze activiteiten benadrukt door advocaat-generaal Bot in zijn conclusie in de zaak die heeft geleid tot het arrest van 8 september 2009, Liga Portuguesa de Futebol Profissional en Bwin International (
C‑42/07
,
EU:C:2009:519
). Tot slot komt het begrip „vergelijkbaarheid” niet overeen met „verwisselbaarheid”.
In de vierde plaats benadrukken rekwiranten bij de betwisting van de slotsom waartoe het Gerecht in de punten 91 en 92 van het bestreden arrest is gekomen, namelijk dat de aangemelde maatregelen samen mochten worden onderzocht op de enkele grond dat zij binnen dezelfde economische context passen, dat dit concept objectief moet worden gedefinieerd en niet op een wijze die de aanmeldende lidstaat de mogelijkheid biedt het naar eigen inzicht te wijzigen.
In de vijfde plaats betogen zij dat de vergoeding weliswaar voor beide maatregelen op hetzelfde ogenblik is betaald, maar een gezamenlijke beoordeling geen betrekking kan hebben op maatregelen die verschillende tijdvakken betreffen.
In de zesde en laatste plaats menen rekwiranten dat de praktijk van kruissubsidies geen band doet ontstaan tussen de markt van VLT’s en speelautomaten en die van de dertien spelen van het addendum, aangezien de overdracht van middelen uitsluitend een logistieke operatie is en niet betekent dat daarmee ook een verschuiving van de vraag gepaard gaat.
OPAP en de Commissie betwisten de argumenten van rekwiranten. De Commissie stelt in het bijzonder dat het derde middel in zijn geheel niet-ontvankelijk is, aangezien rekwiranten niet procesbevoegd zijn om bij het Gerecht op te komen tegen de gegrondheid van het litigieuze besluit.
Beoordeling door het Hof
Vooraf zij opgemerkt dat het aan het Hof staat te beoordelen of het in de omstandigheden van het onderhavige geval in het belang is van een goede rechtsbedeling om het derde middel van de hogere voorziening ten gronde af te wijzen zonder uitspraak te doen over de door de Commissie opgeworpen exceptie van niet-ontvankelijkheid (zie in die zin arrest van 24 juni 2015, Fresh Del Monte Produce/Commissie en Commissie/Fresh Del Monte Produce,
C‑293/13 P en C‑294/13 P
,
EU:C:2015:416
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Dat is in casu het geval. Het Gerecht heeft immers zelf uit proceseconomische overwegingen in de punten 85 en 86 van het bestreden arrest de beginselen toegepast die voortvloeien uit het arrest van 26 februari 2002, Raad/Boehringer (
C‑23/00 P
,
EU:C:2002:118
, punt
), zodat het met het oog op de proceseconomie ook gerechtvaardigd is dat het Hof het derde middel ten gronde onderzoekt zonder eerst uitspraak te doen over het aangevoerde middel van niet-ontvankelijkheid.
In dat verband zij eraan herinnerd dat de Commissie in het litigieuze besluit enkel heeft onderzocht of de VLT-overeenkomst en het addendum OPAP een economisch voordeel in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU opleverden. Omdat zij van oordeel was dat dit niet het geval was, heeft zij de andere criteria van die bepaling niet onderzocht.
Volgens vaste rechtspraak van het Hof vallen onder de voorwaarde van toekenning van een economisch voordeel de maatregelen die, in welke vorm ook, ondernemingen rechtstreeks of indirect kunnen bevoordelen of die zijn te beschouwen als een economisch voordeel dat de begunstigde onderneming onder normale marktvoorwaarden niet zou hebben verkregen (arrest van 8 mei 2013, Libert e.a.,
C‑197/11 en C‑203/11
,
EU:C:2013:288
, punt
).
In dezelfde lijn is niet voldaan aan de voorwaarden opdat een maatregel onder het begrip „steun” in de zin van artikel 107 VWEU valt, wanneer de begunstigde onderneming onder met normale marktvoorwaarden overeenkomende omstandigheden hetzelfde voordeel had kunnen genieten als het voordeel dat haar met staatsmiddelen ter beschikking is gesteld (arrest van 24 januari 2013, Frucona Košice/Commissie,
C‑73/11 P
,
EU:C:2013:32
, punt
).
De uitdrukking „normale marktvoorwaarden” moet volgens vaste rechtspraak evenwel worden begrepen als de voorwaarden die gelden voor de economie van een lidstaat wanneer die niet tussenkomt ten gunste van bepaalde ondernemingen (zie in die zin beschikking van 5 februari 2015, Griekenland/Commissie,
C‑296/14 P
, niet gepubliceerd,
EU:C:2015:72
, punt
).
Bijgevolg kan uit die rechtspraak geen algemene verplichting voor de Commissie worden afgeleid om vóór enig onderzoek van de mogelijke toekenning van een economisch voordeel aan een of meer ondernemingen, de markt of markten te bepalen waarop de staatsmaatregel die het voorwerp vormt van de toetsing aan artikel 107 VWEU betrekking heeft.
Aangezien artikel 107, lid 1, VWEU ertoe strekt te voorkomen dat de begunstigde onderneming dankzij staatsmiddelen in een gunstigere financiële situatie dan zijn concurrenten komt te verkeren (arrest van 5 juni 2012, Commissie/EDF,
C‑124/10 P
,
EU:C:2012:318
, punt
), mag de Commissie immers direct beoordelen, wanneer dit mogelijk is, of de betrokken staatsmaatregel de financiële situatie van de begunstigden ervan verbetert ten opzichte van hun geïdentificeerde concurrenten of modelconcurrenten.
Voor zover de Commissie, met het oog op de kwalificatie van een staatsmaatregel als staatssteun in de zin van die bepaling, nagaat of die maatregel tot gevolg heeft dat de begunstigde ervan wordt bevoordeeld en zijn financiële situatie dus wordt verbeterd ten opzichte van zijn concurrenten, verzet er zich daarnaast in beginsel niets tegen dat de Commissie meerdere staatsmaatregelen die een weerslag hebben op de financiële situatie van dezelfde onderneming samen kan onderzoeken, indien dit aangewezen is.
In casu heeft het Gerecht in de punten 92 en 93 van het bestreden arrest vastgesteld dat de VLT-overeenkomst en het addendum tegelijkertijd zijn vastgesteld, in het licht van één en dezelfde operatie ter privatisering van OPAP, dat zij samen bij de Commissie zijn aangemeld en dat de door OPAP verschuldigde vergoedingen voor de toekenning van de twee categorieën exclusieve rechten op hetzelfde ogenblik, door middel van voorafbetaling, moesten worden betaald.
In die omstandigheden heeft het Gerecht op goede gronden geoordeeld dat rekwiranten niet hadden aangetoond dat de Commissie bij haar gezamenlijke analyse van de VLT-overeenkomst en het addendum het recht onjuist had toegepast. In het bijzonder blijkt uit het betoog van rekwiranten niet waarom de financiële situatie van OPAP anders zou zijn geweest indien laatstbedoelde op hetzelfde ogenblik en voor dezelfde twee vergoedingen eenzelfde totaalbedrag had betaald met een andere procentuele verdeling tussen de VLT-overeenkomst en het addendum.
Bijgevolg moet het derde middel ongegrond worden verklaard.
Gelet op alle voorgaande overwegingen moet de hogere voorziening worden afgewezen.
Kosten
Artikel 184, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof bepaalt dat het Hof over de kosten beslist wanneer de hogere voorziening ongegrond is.
Ingevolge artikel 138, lid 1, van dit Reglement, dat op grond van artikel 184, lid 1, daarvan van toepassing is op de procedure in hogere voorziening, wordt de in het ongelijk gestelde partij verwezen in de kosten, voor zover dit is gevorderd.
Aangezien rekwiranten in het ongelijk zijn gesteld, moeten zij overeenkomstig de vordering van OPAP en de Commissie worden verwezen in de kosten.

Het Hof (Eerste kamer) verklaart:

1)
De hogere voorziening wordt afgewezen.

2)
Club Hotel Loutraki AE, Vivere Entertainment AE, Theros International Gaming Inc., Elliniko Casino Kerkyras, Casino Rodos, Porto Carras AE en Kazino Aigaiou AE worden verwezen in de kosten.

ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Engels.