CELEX: 62019CJ0005
Rinvio pregiudiziale
Norme comuni per il mercato interno del gas naturale
Direttiva 2009/73/CE
Articolo 3, paragrafi da 1 a 3, e articolo 41, paragrafo 16
Obblighi relativi al servizio pubblico
Obblighi di stoccaggio di gas naturale al fine di garantire la sicurezza dell’approvvigionamento e la regolarità della fornitura
Normativa nazionale che prevede che l’onere finanziario concernente gli obblighi relativi al servizio pubblico imposti alle imprese di gas naturale sia trasferito ai loro clienti
Presupposti
Adozione, da parte di un’autorità nazionale di regolamentazione, di un atto che impone un obbligo relativo al servizio pubblico
Procedura
Articoli 36 e 38 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea

La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione degli articoli 36 e 38 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (in prosieguo: la «Carta»), nonché dell’articolo 3 della direttiva 2009/73/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 13 luglio 2009, relativa a norme comuni per il mercato interno del gas naturale e che abroga la direttiva 2003/55/CE (
GU 2009, L 211, pag. 94
).
Tale domanda è stata presentata nell’ambito di una controversia che vede opposte la «Оvergas Mrezhi» AD, società per azioni di diritto bulgaro, e la «Balgarska gazova asotsiatsia», un’associazione senza scopo di lucro, alla Komisia za energiyno i vodno regulirane, (Autorità di regolamentazione dell’energia e dell’acqua, Bulgaria), (in prosieguo: l’«autorità di regolamentazione»), in merito alla legittimità di disposizioni da essa adottate, ai sensi delle quali l’onere finanziario risultante dagli obblighi nei confronti della collettività che sono imposti alle imprese del settore dell’energia deve essere compensato dai loro clienti, che possono essere privati.
Contesto normativo
Diritto dell’Unione
La Carta
L’articolo 36 della Carta, rubricato «Accesso ai servizi di interesse economico generale», così dispone:
«Al fine di promuovere la coesione sociale e territoriale dell’Unione, questa riconosce e rispetta l’accesso ai servizi d’interesse economico generale quale previsto dalle legislazioni e prassi nazionali, conformemente ai trattati».
Ai sensi dell’articolo 38 della Carta, rubricato «Protezione dei consumatori»:
«Nelle politiche dell’Unione è garantito un livello elevato di protezione dei consumatori».
Direttiva 2009/73
I considerando 22, 44, e da 47 a 49 della direttiva 2009/73 così recitano:
«(22)
La sicurezza degli approvvigionamenti energetici è un fattore essenziale per la sicurezza pubblica ed è pertanto strettamente connessa all’efficiente funzionamento del mercato interno del gas e all’integrazione dei mercati isolati del gas degli Stati membri. (…)
(…)
(44)
Il rispetto degli obblighi relativi al servizio pubblico è un elemento fondamentale della presente direttiva ed è importante che in essa siano definiti standard minimi comuni, rispettati da tutti gli Stati membri, che tengano conto degli obiettivi della protezione comune, della sicurezza degli approvvigionamenti, della tutela dell’ambiente e di livelli equivalenti di concorrenza in tutti gli Stati membri. È importante che gli obblighi relativi al servizio pubblico possano essere interpretati su base nazionale, tenendo conto di circostanze nazionali e fatto salvo il rispetto della legislazione [dell’Unione].
(…)
(47)
Gli obblighi del servizio pubblico e le norme minime comuni che ne discendono devono essere rafforzati in modo che tutti i consumatori, in particolare i consumatori vulnerabili, possano trarre beneficio dalla concorrenza e da prezzi equi. Gli obblighi del servizio pubblico dovrebbero essere definiti su base nazionale, tenendo conto delle circostanze nazionali; il diritto [dell’Unione] dovrebbe tuttavia essere rispettato dagli Stati membri. I cittadini dell’Unione europea e, ove gli Stati membri lo reputino opportuno, le piccole imprese dovrebbero poter godere degli obblighi del servizio pubblico, soprattutto in materia di sicurezza degli approvvigionamenti e tariffe ragionevoli. (…) [I] consumatori dovrebbero disporre dei dati concernenti il proprio consumo e conoscere i relativi prezzi e costi dei servizi (…).
(48)
Gli interessi dei consumatori dovrebbero essere al centro della presente direttiva e la qualità del servizio dovrebbe rientrare tra le competenze fondamentali delle imprese di gas naturale. Occorre rafforzare e salvaguardare gli attuali diritti dei consumatori, garantendo tra l’altro una maggiore trasparenza. (…) I diritti dei consumatori dovrebbero essere fatti rispettare dagli Stati membri o, qualora uno Stato membro abbia disposto in tal senso, dalle autorità di regolamentazione.
(49)
I consumatori di energia elettrica dovrebbero poter disporre di informazioni semplici e univoche sui loro diritti in relazione al settore energetico. (…)».
L’articolo 2 di tale direttiva reca le seguenti definizioni:
«Ai fini della presente direttiva si intende per:
1.
“impresa di gas naturale”: ogni persona fisica o giuridica, ad esclusione dei clienti finali, che svolge almeno una delle funzioni seguenti: produzione, trasporto, distribuzione, fornitura, acquisto o stoccaggio di gas naturale, compreso il [gas naturale liquefatto (GNL)], e che è responsabile per i compiti commerciali, tecnici e/o di manutenzione legati a queste funzioni;
(…)
5.
“distribuzione”: il trasporto di gas naturale attraverso reti di gasdotti locali o regionali per le consegne ai clienti, ad esclusione della fornitura;
(…)
7.
“fornitura”: la vendita, compresa la rivendita, di gas naturale, compreso il GNL, ai clienti;
(…)
24.
“cliente”: un cliente grossista o finale di gas naturale o un’impresa di gas naturale che acquista gas naturale;
(…)».
L’articolo 3 di detta direttiva, rubricato «Obblighi relativi al servizio pubblico e tutela dei consumatori», ai paragrafi da 1 a 3 così dispone:
«1.   Gli Stati membri, in base alla loro organizzazione istituzionale e nel dovuto rispetto del principio di sussidiarietà, fanno sì che le imprese di gas naturale, fatto salvo il paragrafo 2, siano gestite secondo i principi della presente direttiva, al fine di realizzare un mercato del gas naturale concorrenziale, sicuro e sostenibile dal punto di vista ambientale, e si astengono da qualsiasi discriminazione tra tali imprese riguardo ai loro diritti o obblighi.
2.   Nel pieno rispetto delle pertinenti disposizioni del trattato [FUE], in particolare dell’articolo [106], gli Stati membri possono, nell’interesse economico generale, imporre alle imprese che operano nel settore del gas obblighi relativi al servizio pubblico concernenti la sicurezza, compresa la sicurezza dell’approvvigionamento, la regolarità, la qualità e il prezzo delle forniture, nonché la tutela dell’ambiente, compresa l’efficienza energetica, l’energia da fonti rinnovabili e la protezione del clima. Tali obblighi sono chiaramente definiti, trasparenti, non discriminatori e verificabili, e garantiscono alle imprese di gas naturale [dell’Unione] parità di accesso ai consumatori nazionali. In materia di sicurezza dell’approvvigionamento, di efficienza energetica e di gestione della domanda (…), gli Stati membri possono attuare una programmazione a lungo termine, tenendo conto della possibilità che terzi chiedano l’accesso al sistema.
3.   Gli Stati membri adottano misure adeguate per tutelare i clienti finali ed assicurano in particolare ai clienti vulnerabili un’adeguata protezione. In questo contesto, ciascuno Stato membro definisce il concetto di cliente vulnerabile che può riferirsi alla povertà energetica e, tra l’altro, al divieto di interruzione delle forniture a tali clienti in momenti critici. Gli Stati membri garantiscono che siano applicati i diritti e gli obblighi relativi ai clienti vulnerabili. (…) Essi garantiscono un elevato livello di protezione dei consumatori, con particolare riguardo alla trasparenza delle condizioni generali di contratto, alle informazioni generali ed ai meccanismi di risoluzione delle controversie. (…)».
Gli articoli 39 e 41 della medesima direttiva fanno parte del capo VIII della stessa, relativo alle autorità nazionali di regolamentazione Tale articolo 39, al suo paragrafo 1, prevede che «[c]iascuno Stato membro designa un’unica autorità nazionale di regolamentazione a livello nazionale». Quanto all’articolo 41, rubricato «Compiti e competenze dell’autorità di regolamentazione», ai paragrafi 1 e 16, dispone quanto segue:
«1.   L’autorità di regolamentazione ha i seguenti compiti:
a)
stabilire o approvare, in base a criteri trasparenti, tariffe di trasporto o distribuzione o le relative metodologie di calcolo;
(…)
16.   Le decisioni delle autorità di regolazione sono pienamente motivate e giustificate al fine di consentire il ricorso giurisdizionale. Le decisioni sono pubblicamente accessibili, pur mantenendo la riservatezza delle informazioni commercialmente sensibili».
Regolamento (UE) n. 994/2010
Il regolamento (UE) n. 994/2010 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 20 ottobre 2010, concernente misure volte a garantire la sicurezza dell’approvvigionamento di gas e che abroga la direttiva 2004/67/CE del Consiglio (
GU 2010, L 295, pag. 1
), è stato abrogato dal regolamento (UE) 2017/1938 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 25 ottobre 2017, concernente misure volte a garantire la sicurezza dell’approvvigionamento di gas e che abroga il regolamento (UE) n. 994/2010 (
GU 2017, L 280, pag. 1
), a far data, essenzialmente, dal 1
o
novembre 2017.
L’articolo 4 del regolamento n. 994/2010 era rubricato «Definizione di un piano d’azione preventiv[o] e di un piano di emergenza». Al suo paragrafo 1, lettera b), prevedeva che l’autorità competente di ciascuno Stato membro definisce a livello nazionale, previa consultazione delle imprese di gas naturale, delle organizzazioni opportune che rappresentano gli interessi dei clienti domestici e industriali di gas e delle autorità nazionali di regolamentazione, qualora siano diverse dall’autorità competente, un piano di emergenza contenente le misure da adottare per eliminare o attenuare l’impatto di un’interruzione dell’approvvigionamento di gas conformemente all’articolo 10. Tale articolo 10 precisava, in sostanza, i criteri secondo i quali i piani di emergenza nazionali dovevano essere definiti nonché i loro obbiettivi, il loro contenuto e il procedimento secondo il quale dovevano essere adottati.
Diritto bulgaro
Legge sugli atti normativi
La zakon za normativnite aktove (legge sugli atti normativi), del 3 aprile 1973 (DV n. 27, del 3 aprile 1973), nella sua versione applicabile al procedimento principale (in prosieguo: la «legge sugli atti normativi»), al suo articolo 26, prevede quanto segue:
«(1)   Il progetto di atto normativo è redatto nel rispetto dei principi di necessità, fondatezza, prevedibilità, trasparenza, coerenza, sussidiarietà, proporzionalità e stabilità.
(2)   Durante la redazione di un atto normativo, si effettuano consultazioni pubbliche con cittadini e persone giuridiche.
(3)   Prima che il progetto di atto normativo sia presentato al fine della sua emanazione o adozione da parte dell’autorità competente, il redattore del progetto lo pubblica sul sito Internet dell’istituzione interessata, corredato della motivazione (…)
(…)».
Ai sensi dell’articolo 28 di tale legge:
«(1)   Il progetto di atto normativo, corredato della motivazione, (…) è sottoposto alla valutazione e alla decisione dell’autorità competente.
(2)   La motivazione (…) contiene:
(…)
5.
un’analisi della conformità al diritto dell’Unione europea».
Al paragrafo 5 delle disposizioni transitorie e finali detta legge dispone quanto segue:
«Fatte salve disposizioni contrarie della presente legge, essa si applica a tutti gli atti normativi adottati dalle autorità previste dalla Costituzione. Agli altri atti normativi si applicano per analogia gli articoli 2, da 9 a 16, da 34 a 46 e 51 di tale legge».
Legge sull’energia
La zakon za energetikata (legge sull’energia) del 9 dicembre 2003, (DV n.107 del 9 dicembre 2003), nella versione applicabile alla controversia nel procedimento principale, (in prosieguo: la «legge sull’energia»), al suo articolo 10, paragrafo 1, prevede che la commissione di regolamentazione provvede alla regolamentazione delle attività connesse all’energia, all’approvvigionamento di acqua e alla sanificazione e, al suo articolo 21, paragrafo 1, punto 8, dispone che tale commissione fissa il prezzo nelle ipotesi previste dalla legge stessa.
L’articolo 30 di detta legge enuncia quanto segue:
«(1)   Sono assoggettati alla regolamentazione da parte della [commissione di regolamentazione], i prezzi:
(…)
14.
di accesso e di stoccaggio di gas naturale in un sito di stoccaggio;
(…)
(2)   I prezzi dell’energia, del gas naturale e dei servizi forniti dalle imprese del settore energetico non sono oggetto di regolamentazione da parte della [commissione di regolamentazione] qualora essa constati l’esistenza di una concorrenza che consenta, per l’attività corrispondente del settore dell’energia, una libera negoziazione dei prezzi a condizioni di mercato.
(…)».
L’articolo 31 della medesima legge dispone quanto segue:
«Nell’esercizio delle prerogative di regolamentazione dei prezzi, la [commissione di regolamentazione] è guidata, oltre che dai principi di cui agli articoli 23 e 24, dai seguenti principi:
1.   i prezzi devono essere non discriminatori, fondati su criteri oggettivi e determinati in modo trasparente;
2.   le tariffe delle imprese del settore energetico devono compensare i costi economicamente giustificati delle stesse, inclusi i costi:
(…)
b)
di mantenimento delle riserve e delle capacità regolamentari necessarie per un approvvigionamento affidabile dei clienti;
(…)
3.   oltre ai costi di cui al punto 2 i prezzi possono altresì includere costi irrecuperabili, legati alla transizione verso un mercato concorrenziale dell’energia, nonché costi generati dall’esecuzione di obblighi nei confronti della collettività legati alla sicurezza dell’approvvigionamento, inclusa la protezione dei siti che costituiscono infrastrutture strategiche del settore dell’energia.
4.   i prezzi devono garantire un tasso di rendimento sul capitale economicamente ragionevole;
5.   i prezzi applicabili ai diversi gruppi di clienti devono corrispondere ai costi di approvvigionamento in energia e in gas naturale dei clienti;
6.   i prezzi non contengono alcuna sovvenzione incrociata: (…)
(…)».
L’articolo 35 della legge sull’energia così prevede:
«(1)   Le imprese del settore energetico possono chiedere la compensazione dei costi derivanti dagli obblighi nei confronti della collettività loro incombenti, inclusi quelli connessi alla sicurezza dell’approvvigionamento, (…)
(…)
(3)   Gli organismi di cui al paragrafo 1 presentano regolarmente alla [commissione di regolamentazione] una domanda di compensazione dei costi corrispondenti. La domanda è corredata di prove relative alla giustificazione e all’importo di tali costi.
(4)   La [commissione di regolamentazione] fissa l’importo della compensazione per ciascuna impresa nonché l’importo totale delle compensazioni per il periodo in questione.
(5)   Le modalità della compensazione dei costi derivanti da obblighi nei confronti della collettività sono definite in una metodologia adottata dalla [commissione di regolamentazione] al fine di una ripartizione trasparente dei costi tra tutti i clienti finali, compresi gli importatori di elettricità collegati al sistema elettrico, i gestori di reti di trasporto e i gestori di reti di distribuzione dell’elettricità e/o tali modalità sono definite in un modo diverso definito dalla legge».
L’articolo 36 di tale legge, ai paragrafi 1 e 3, prevede quanto segue:
«(1)   I prezzi oggetto di regolamentazione sono determinati dalle imprese del settore energetico conformemente alle esigenze della presente legge e ai regolamenti di cui al paragrafo 3. Le istruzioni fornite dalla [commissione di regolamentazione] relative alla determinazione dei prezzi sono vincolanti per le imprese del settore energetico.
(…)
(3)   I metodi di regolamentazione dei prezzi, le regole relative alla loro determinazione, fissazione o modifica, le modalità di presentazione di informazioni, di proposta di prezzi e di convalida delle tariffe, (…) sono definite in regolamenti adottati dalla [commissione di regolamentazione] e relativi all’elettricità, all’energia termica nonché al gas naturale».
Ai sensi dell’articolo 69 di tale legge:
«Le imprese del settore energetico sono tenute a esercitare la propria attività nell’interesse della collettività e dei clienti individuali e conformemente alle esigenze della presente legge e degli altri atti normativi, garantendo la sicurezza dell’approvvigionamento, compresa la protezione dei siti che costituiscono infrastrutture strategiche del settore dell’energia, la fornitura continua e la qualità dell’elettricità, dell’energia termica e del gas naturale, (…)».
L’articolo 70 della medesima legge dispone quanto segue:
«(1)   Il Ministro dell’Energia può imporre alle imprese del settore energetico obblighi di servizio aggiuntivi a vantaggio della collettività.
(2)   Gli obblighi aggiuntivi di cui al paragrafo 1 sono imposti ove riguardino:
1.
la continuità dell’approvvigionamento di elettricità, energia termica, e gas naturale;
(…)
(3)   Gli obblighi aggiuntivi di cui al paragrafo 1 sono imposti per decreto, il quale menziona:
1.
la persona alla quale tale obbligo è imposto;
2.
il tenore dell’obbligo;
3.
il termine e le condizioni di esecuzione dell’obbligo;
4.
altre condizioni.
(4)   I costi supplementari sostenuti dalle imprese del settore energetico a titolo del paragrafo 3 sono assimilati ai costi di cui all’articolo 35».
Regolamento n. 2/2013
Sulla base dell’articolo 36, paragrafo 3, della legge sull’energia è stato adottato il naredba n. 2 za regulirane na tsenite na prirodniya gaz (regolamento n. 2 sulla disciplina dei prezzi del gas naturale), del 19 marzo 2013 (DV n. 33, del 5 aprile 2013), il quale, nella sua versione applicabile alla controversia nel procedimento principale, è stato modificato e completato da ultimo da un regolamento pubblicato nel DV n. 105 del 30 dicembre 2016 (in prosieguo: il «regolamento n. 2/2013»).
L’articolo 1, punto 2, del regolamento n. 2/2013 dispone che tale regolamento fissa il «metodo di compensazione dei costi delle imprese del settore energetico derivanti dagli obblighi nei confronti della collettività loro imposti dalla legge sull’energia».
L’articolo 11 di detto regolamento dispone quanto segue:
«(1)   I costi riconosciuti dalla [commissione di regolamentazione], sostenuti dalle imprese del settore energetico a causa degli obblighi nei confronti della collettività loro incombenti, devono essere compensati in modo non discriminatorio e trasparente attraverso i prezzi pagati da tutti i clienti.
(2)   L’importo totale dei costi riconosciuti dalla [commissione di regolamentazione] derivanti dagli obblighi nei confronti della collettività confluisce nelle necessarie entrate annuali delle imprese di trasporto di gas.
(3)   I costi di cui al paragrafo 2 sono rimborsati come quota del valore del prezzo della fornitura da tutti i consumatori di gas naturale sulla base del consumo misurato e sono identificati come una voce di fatturazione distinta del prezzo di trasporto del gas sulla rete di approvvigionamento in gas – prezzo che è fissato o determinato secondo il metodo di cui all’articolo 2, punto 3.
(4)   Le modalità per la compensazione dei costi sostenuti dalle imprese del settore energetico interessate a causa degli obblighi nei confronti della collettività loro incombenti, nonché il meccanismo mediante il quale tali costi sono restituiti alle imprese del settore energetico che li hanno sopportati sono disciplinati dalla metodologia adottata dalla [commissione di regolamentazione]».
L’articolo 11a del medesimo regolamento enuncia quanto segue:
«(1)   Qualora un obbligo nei confronti della collettività sia imposto a più di un’impresa del settore energetico, i costi derivanti da tale obbligo sono rimborsati alle imprese del settore energetico interessate proporzionalmente alla quota dell’obbligo loro imposta, attraverso prezzi pagati dai loro clienti.
(2)   Nei casi di cui al paragrafo 1, i costi ammessi dalla [commissione di regolamentazione] sono identificati come una voce di fatturazione distinta dal prezzo fissato dall’impresa di energia interessata e le sono rimborsati dai suoi clienti e/o dai fornitori finali di gas naturale con i quali essa ha concluso un contratto di fornitura, in funzione del loro consumo misurato.
(3)   La voce di fatturazione distinta di cui al paragrafo 2 è costituita sulla base di una previsione motivata dei costi derivanti dagli obblighi nei confronti della collettività per l’anno in questione e dei quantitativi di gas naturale ordinati previsti per lo stesso anno.
(4)   Qualora l’impresa del settore energetico abbia più di un esercizio contabile nel corso dell’anno di cui al paragrafo 3, la voce di fatturazione distinta di cui al paragrafo 2 è rettificata per ciascun esercizio contabile, sulla base della differenza tra i costi previsti e i costi effettivamente sostenuti nell’ambito dell’obbligo nei confronti della collettività nell’esercizio contabile precedente».
La metodologia per la fissazione del prezzo della Bulgartransgaz
La metodologia per la fissazione dei prezzi di accesso e di trasporto di gas naturale attraverso i sistemi di proprietà della «Bulgartransgaz» EAD, nella sua versione applicabile alla controversia nel procedimento principale (DV n. 76 del 30 settembre 2016), (in prosieguo: la «metodologia per la fissazione del prezzo della Bulgartransgaz»), al suo articolo 17 precisa quanto segue:
«(1)   I costi direttamente imputabili all’anno al quale si riferisce il periodo di regolamentazione sono determinati ogni anno e comprendono gli elementi seguenti:
1.
i costi dell’esecuzione di obblighi nei confronti della collettività, compresi quelli legati alla sicurezza dell’approvvigionamento, e dell’esecuzione di obblighi imposti all’operatore da un piano di emergenza approvato da un decreto del ministro dell’Energia conformemente al regolamento [n. 994/2010];
(…)».
L’articolo 25 della metodologia per la fissazione dei prezzi della Bulgartransgaz prevede, al suo paragrafo 3, che «[i]l prezzo del trasporto può includere i costi derivanti dall’imposizione di obblighi di servizio pubblico» e che «[t]ali costi sono identificati come una componente distinta facente parte del prezzo».
Procedimento principale e questioni pregiudiziali
La Bulgartransgaz è un gestore del sistema combinato del gas e, in tale qualità, gestisce il sistema nazionale di trasporto di gas naturale nel territorio bulgaro, mediante il quale tale gas è condotto verso le reti di distribuzione e verso taluni clienti non civili. Essa gestisce altresì un impianto di stoccaggio sotterraneo di gas situato a Chiren (Bulgaria), la cui finalità principale è garantire la sicurezza dell’approvvigionamento di gas naturale e bilanciare le fluttuazioni stagionali del consumo.
La «Bulgargaz» EAD è il fornitore pubblico sul territorio bulgaro di gas naturale, che essa fornisce a prezzi regolamentati dalla commissione di regolamentazione. Nel corso del 2016, essa deteneva il 98% del mercato della vendita di gas naturale in Bulgaria.
Le società di distribuzione esercitano attività di distribuzione di gas naturale e di fornitura di gas naturale ai fornitori finali. Nel corso del 201624 imprese erano autorizzate sul territorio bulgaro e il numero totale dei loro clienti era 87274, dei quali 80705 clienti civili, ovvero il 92%, e 6569 clienti professionali, ovvero l’8%.
La Overgas, che si fornisce presso la Bulgargaz, approvvigiona il 66% della totalità dei consumatori di gas naturale in Bulgaria. Essa contesta dinanzi al Varhoven administrativen sad (Corte amministrativa suprema, Bulgaria) giudice del rinvio, la legittimità dell’articolo 1, punto 2, nonché degli articoli 11 e 11a del regolamento n. 2/2013 ai sensi dei quali, nel secondo trimestre dell’anno 2017, la Bulgargaz ha applicato al prezzo del gas naturale un aumento pari a 2,40 leva bulgari (BGN) (circa EUR 1,22) per 1000 m
, il che ha comportato, per i mesi di aprile e maggio 2017, un supplemento sul prezzo fatturato pari a BGN 85980 (circa EUR 43960), laddove tale voce di fatturazione è stata portata a BGN 2,42 (circa EUR 1,23) per 1000 m
il 1
o
luglio 2017.
La Balgarska gazova asotsiatsia contesta, dinanzi al medesimo giudice, la legittimità delle stesse disposizioni per il motivo che esse violano le regole della procedura amministrativa nonché il diritto materiale applicabile e che, avendo comportato un aumento sensibile del prezzo del gas naturale, esse violano l’interesse generale.
La commissione di regolamentazione, che ha adottato le decisioni contestate, sostiene, in primo luogo che, quando elabora i suoi atti, essa è esentata dal rispetto di talune esigenze procedurali che disciplinano l’adozione di atti normativi. Essa rileva, in secondo luogo, che l’articolo 69 della legge sull’energia prevede che obblighi nei confronti della collettività possono essere imposti alle imprese del settore energetico operanti nel campo del gas naturale e che essa ha il potere di individuare i tipi di elementi del prezzo nonché i tipi di costi dei fornitori pubblici che devono essere loro rimborsati.
A tale proposito, essa precisa che, per rispondere alla minaccia per la sicurezza dell’approvvigionamento di gas naturale che esiste in Bulgaria, il piano di azione per le situazioni di emergenza, approvato dal Ministro dell’Energia conformemente al regolamento n. 994/2010, prevede, da un lato, che la Bulgartransgaz conservi un determinato quantitativo di gas naturale nel sito di Chiren, riserva destinata a garantire la continuità dell’approvvigionamento e restituita dalla Bulgartransgaz solo in caso di esaurimento dello stesso. Secondo tale commissione, detto piano prevede, dall’altro lato, che le imprese del settore del gas naturale, categoria della quale fa parte la Bulgartransgaz, siano altresì tenute a conservare in tale sito, all’inizio della stagione invernale, determinate quantità di gas naturale al fine di ovviare alla penuria stagionale, dovendo tali riserve essere utilizzate durante detta stagione al fine di compensare la discontinuità del consumo.
La commissione di regolamentazione indica che detto piano prevede, inoltre, che i costi derivanti da tali obblighi siano coperti, per quanto riguarda il primo, mediante i prezzi di accesso e di trasporto del gas naturale nelle reti, conformemente all’articolo 35 della legge sull’energia, alle condizioni e modalità di fissazione di tali prezzi disciplinate dalla metodologia per la fissazione dei prezzi della Bulgartransgaz. Essa aggiunge che, per quanto riguarda il secondo di tali obblighi, i costi sono coperti mediate il prezzo dei servizi in concessione, sempre ai sensi dell’articolo 35 della legge sull’energia, sulla cui base è stato adottato il regolamento n. 2/2013.
La Prokuratura na Republika Bulgaria, (procura della Repubblica di Bulgaria) ritiene, dal canto suo, che la legislazione bulgara non tuteli efficacemente i consumatori. Le disposizioni impugnate del regolamento n. 2/2013 violerebbero i principi della procedura amministrativa, segnatamente il principio di proporzionalità, e consentirebbero alle imprese del settore dell’energia di fissare prezzi che non sono adeguati ai servizi forniti.
Il giudice del rinvio si riferisce alle sentenze del 20 aprile 2010, Federutility e a. (
C‑265/08
,
EU:C:2010:205
), del 10 settembre 2015, Commissione/Polonia (
C‑36/14
, non pubblicata,
EU:C:2015:570
), nonché del 7 settembre 2016, ANODE (
C‑121/15
,
EU:C:2016:637
), spiegando di porsi degli interrogativi sui limiti che il diritto dell’Unione pone alla facoltà che hanno gli Stati membri d’intervenire nella formazione dei prezzi di fornitura del gas naturale. A suo avviso, sebbene derivi da tali sentenze che un tale intervento, relativamente alla fornitura dei clienti finali, può essere ammesso nell’ambito della direttiva 2009/73, fatto salvo il rispetto di determinati presupposti, tale giurisprudenza non consentirebbe di sciogliere i dubbi che esso nutre. In particolare, dette sentenze non affronterebbero la questione della componente del prezzo costituita dal costo degli obblighi nei confronti della collettività che sono imposti alle imprese del settore dell’energia e la direttiva 2009/73 non indicherebbe chi deve sopportare tale onere.
Alla luce dell’articolo 3, paragrafi 1 e 2, della direttiva 2009/73, il giudice del rinvio ritiene che il meccanismo di identificazione delle imprese alle quali vengono imposti obblighi di servizio di interesse generale o l’obbligo di sostenere il costo di un tale servizio, non dovrebbe esonerare alcuna impresa del settore del gas naturale, nemmeno il fornitore pubblico o il gestore del sistema combinato.
Inoltre, tale giudice si domanda se il principio di proporzionalità sia rispettato qualora l’onere di tali obblighi sia sostenuto dai clienti finali, che non sono oggetto di alcuna distinzione fra loro, e i quali, in maggioranza, non sono imprese del settore energetico. A tale proposito, essa aggiunge che il diritto bulgaro non limita nel tempo l’obbligo del fornitore pubblico di fornire gas naturale a prezzi regolamentati, né l’obbligo dei clienti finali di sopportare l’onere economico derivante dagli obblighi nei confronti della collettività imposti alle imprese del settore energetico. Si porrebbe altresì la questione di quali costi legati a tali obblighi nei confronti della collettività possano essere presi in considerazione per determinare i prezzi regolamentati.
Detto giudice aggiunge che le decisioni della commissione di regolamentazione che determinano, per ciascun periodo, i quantitativi di gas che devono essere conservati nel sito di Chiren non sono impugnabili dai clienti finali, in mancanza di un interesse legittimo diretto e attuale, e che tali clienti non possono nemmeno contestare il costo dell’esecuzione dell’obbligo di stoccaggio di cui trattasi come determinato da tale commissione. Esso si chiede quindi se i diritti dei consumatori siano tutelati al livello richiesto dalla direttiva 2009/73.
Peraltro, lo stesso giudice s’interroga sull’esenzione prevista dal paragrafo 5 delle disposizioni finali e transitorie della legge sugli atti normativi, a favore della commissione di regolamentazione. Tenuto conto del requisito della direttiva 2009/73, nel senso che gli obblighi connessi a un servizio d’interesse generale devono essere chiaramente definiti, trasparenti, non discriminatori, verificabili, e devono garantire alle imprese dell’Unione che operano nel settore del gas parità di accesso ai consumatori nazionali, esso ritiene sia necessario che le disposizioni nazionali che introducono tali obblighi contengano una motivazione dettagliata.
In tale contesto, il Varhoven administrativen sad (Corte suprema amministrativa) ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
«1)
Se gli articoli 36 e 38 della [Carta] e l’articolo 3 della direttiva [2009/73], ammettano una misura nazionale come quella in questione, contenuta nell’articolo 35 della legge sull’energia e specificata nell’articolo 11 del regolamento n. 2/2013, in forza della quale tutti gli oneri finanziari associati agli obblighi di servizio pubblico incombenti alle imprese del settore energetico devono essere sostenuti dai clienti, tenendo conto del fatto che:
a)
l’onere economico associato agli obblighi di servizio pubblico non riguarda tutte le imprese del settore energetico;
b)
i costi degli obblighi di servizio pubblico sono sostenuti principalmente dai clienti finali, che non possono contestarli, sebbene acquistino gas naturale a prezzi liberamente formati dai fornitori finali;
c)
non esiste una differenziazione dell’onere economico derivante dall’adempimento degli obblighi di servizio pubblico assunto da diversi tipi di clienti;
d)
non vi è alcun termine per l’applicazione della presente misura;
e)
il valore degli obblighi di servizio pubblico viene calcolato in base al metodo di contabilità che segue un modello previsionale.
2)
Se l’articolo 3 della direttiva [2009/73], tenuto conto dei considerando 44 e da 47 a 49 di tale direttiva, ammetta una disposizione nazionale come [il paragrafo] 5 delle disposizioni transitorie e finali della legge sugli atti normativi, che esenta la [commissione di regolamentazione] dagli obblighi di cui agli articoli 26-28 di quest’ultima legge e, in particolare, dagli obblighi, sussistenti in occasione dell’elaborazione di un progetto di atto normativo regolamentare, di rispettare i principi di necessità, fondatezza, prevedibilità, trasparenza, coerenza, sussidiarietà, proporzionalità e stabilità, di effettuare consultazioni pubbliche con cittadini e persone giuridiche, di pubblicare in anticipo il progetto, unitamente alla motivazione, nonché di fornire le motivazioni, ivi comprese quelle relative alla compatibilità con il diritto dell’Unione».
Sulle questioni pregiudiziali
Sulla prima questione
Sulla ricevibilità
Poiché la commissione di regolamentazione contesta la ricevibilità della prima questione con la motivazione che, qualora si fosse tenuto conto di una situazione di diritto e di fatto conforme alla realtà, che non si riflette in essa, la risposta a tale questione risulterebbe chiaramente dalla giurisprudenza, occorre ricordare, da un lato, che le questioni d’interpretazione del diritto dell’Unione sollevate dal giudice nazionale nel contesto normativo e fattuale che egli definisce sotto la propria responsabilità, e del quale non spetta alla Corte verificare l’esattezza, godono di una presunzione di rilevanza (sentenza del 6 ottobre 2015, Târşia,
C‑69/14
,
EU:C:2015:662
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
In particolare, non spetta alla Corte, nell’ambito del sistema di cooperazione giudiziaria istituito dall’articolo 267 TFUE, rimettere in questione o verificare l’esattezza dell’interpretazione del diritto nazionale operata dal giudice del rinvio, poiché detta interpretazione rientra nella competenza esclusiva di quest’ultimo. Inoltre la Corte, quando è adita in via pregiudiziale da un giudice nazionale, deve attenersi all’interpretazione del diritto nazionale che le è stata esposta da detto giudice (sentenze dell’11 settembre 2014, Essent Belgium,
da C‑204/12 a C‑208/12
,
EU:C:2014:2192
, punto
e giurisprudenza ivi citata, nonché del 6 ottobre 2015, Târşia,
C‑69/14
,
EU:C:2015:662
, punto
, e giurisprudenza ivi citata).
Il rifiuto della Corte di statuire su una questione pregiudiziale proposta da un giudice nazionale è possibile solo qualora risulti manifestamente che la richiesta interpretazione del diritto dell’Unione non ha alcuna relazione con la realtà o l’oggetto della controversia nel procedimento principale, qualora la questione sia di natura ipotetica oppure qualora la Corte non disponga degli elementi di fatto e di diritto necessari per fornire una soluzione utile alle questioni che le sono sottoposte (sentenze dell’11 settembre 2014, Essent Belgium,
da C‑204/12 a C‑208/12
,
EU:C:2014:2192
, punto
e giurisprudenza ivi citata, nonché del 6 ottobre 2015, Târşia,
C‑69/14
,
EU:C:2015:662
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
Dall’altro lato, e in aggiunta, non è in alcun modo fatto divieto al giudice nazionale di sottoporre alla Corte una questione pregiudiziale la cui risposta, secondo il parere delle parti del procedimento principale, non lasci adito a ragionevoli dubbi. Pertanto, anche supponendo che così avvenga, tale questione non diviene per questo irricevibile (sentenza del 1o dicembre 2011, Painer,
C‑145/10
,
EU:C:2011:798
, punti
e
e giurisprudenza ivi citata).
Nella specie, la prima questione presenta un rapporto evidente con l’oggetto del procedimento principale poiché, con essa, il giudice del rinvio intende chiarire se le disposizioni nazionali la cui legittimità è contestata dinanzi ad esso sono compatibili con gli obblighi che l’articolo 3 della direttiva 2009/73, letto alla luce degli articoli 36 e 38 della Carta, impone agli Stati membri nel settore del gas naturale e non risulta che il problema da esso sollevato sia ipotetico. Inoltre, a tal fine, detto giudice ha esposto sufficienti elementi di diritto e di fatto per consentire alla Corte di rispondere utilmente a tale questione. Peraltro, anche supponendo che la presentazione, da parte del giudice del rinvio, del diritto nazionale applicabile sia errata, ciò non consente di ritenere che detta questione sia irricevibile.
Risulta da quanto precede che la prima questione è ricevibile.
Nel merito
In limine, occorre rilevare che, con la sua prima questione, il giudice del rinvio chiede, per quanto riguarda la direttiva 2009/73, l’interpretazione dell’articolo 3 della stessa nel suo complesso. Tuttavia, la controversia principale verte, in sostanza, sulla conformità, con tale direttiva, di una normativa nazionale che prevede che i costi sostenuti dalle imprese di gas naturale a titolo degli obblighi nei confronti della collettività loro imposti siano rimborsati dai loro clienti. Pertanto, solo l’interpretazione dei paragrafi da 1 a 3 di tale articolo è necessaria ai fini della soluzione di tale controversia.
Si deve altresì osservare che dai motivi della domanda di pronuncia pregiudiziale emerge che sono controversi nel procedimento principale sia il requisito della ripercussione dei costi connessi all’obbligo di stoccaggio di gas naturale imposto alla Bulgartransgaz al fine di garantire la sicurezza dell’approvvigionamento di gas naturale in Bulgaria sia il requisito della ripercussione dei costi connessi agli obblighi di stoccaggio di gas naturale imposti alle imprese di gas naturale al fine di garantire la regolarità della fornitura di gas naturale durante la stagione invernale. Infatti, dalla decisione di rinvio risulta che la controversia di cui al procedimento principale verte non solo sulla legittimità dell’articolo 11 del regolamento n. 2/2013, ma anche su quella dell’articolo 11a di tale regolamento, che riguarda gli obblighi di nei confronti della collettività «impost[i] a più di una impresa del settore energetico».
Tuttavia, e in ogni caso, poiché da tale decisione risulta altresì che i principi applicabili alla determinazione di tali costi e alle modalità della loro ripercussione sono analoghi, questi due tipi di obblighi si prestano, ai fini della controversia principale, ad una sola e medesima analisi.
In tali circostanze, occorre intendere che, con la sua prima questione, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se l’articolo 3, paragrafi da 1 a 3, della direttiva 2009/73, letto alla luce degli articoli 36 e 38 della Carta, debba essere interpretato nel senso che osta a una regolamentazione di uno Stato membro la quale prevede che i costi derivanti dagli obblighi di stoccaggio di gas naturale, imposti alle imprese di gas naturale al fine di garantire la sicurezza dell’approvvigionamento di gas naturale e la regolarità della sua fornitura in tale Stato membro, siano interamente sostenuti dai clienti di tali imprese, che possono essere privati.
Ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 1, della direttiva 2009/73, gli Stati membri, in base alla loro organizzazione istituzionale e nel dovuto rispetto del principio di sussidiarietà, fanno sì che le imprese di gas naturale, fatto salvo il paragrafo 2 di tale articolo, siano gestite secondo i principi di detta direttiva, al fine di realizzare un mercato del gas naturale concorrenziale, sicuro e sostenibile dal punto di vista ambientale, e si astengono da qualsiasi discriminazione tra tali imprese riguardo ai loro diritti o obblighi.
L’articolo 3, paragrafo 2, di detta direttiva prevede che, nel pieno rispetto delle pertinenti disposizioni del trattato FUE, in particolare dell’articolo 106, gli Stati membri possono, nell’interesse economico generale, imporre alle imprese che operano nel settore del gas obblighi relativi al servizio pubblico concernenti, segnatamente, la sicurezza, compresa la sicurezza dell’approvvigionamento, e la regolarità della fornitura. Tale disposizione precisa che detti obblighi sono chiaramente definiti, trasparenti, non discriminatori e verificabili, e garantiscono alle imprese di gas naturale dell’Unione parità di accesso ai consumatori nazionali. Inoltre, in materia, segnatamente, di sicurezza dell’approvvigionamento, e di gestione della domanda, gli Stati membri possono attuare una programmazione a lungo termine, tenendo conto della possibilità che terzi chiedano l’accesso alla rete.
Detto articolo 3 dispone inoltre, al suo paragrafo 3, che gli Stati membri, in particolare, adottano le misure appropriate per tutelare i clienti finali e garantire un elevato livello di tutela dei consumatori, ed assicurano in particolare ai clienti vulnerabili un’adeguata protezione.
Nel caso di specie, non sono in discussione nel procedimento principale né la qualificazione come «obblighi relativi al servizio pubblico», ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 2, della direttiva 2009/73, degli obblighi di stoccaggio imposti alle imprese di gas naturale né la conformità di tali obblighi di stoccaggio ai requisiti posti da tale disposizione. Infatti, la controversia principale riguarda una normativa nazionale ai sensi della quale i costi sostenuti dalle imprese di gas naturale a causa di detti obblighi devono essere trasferiti sui prezzi che le imprese fatturano ai propri clienti. Tale controversia riguarda, infatti, la conformità a tale direttiva di una normativa nazionale che consiste, in sostanza, in un intervento dello Stato sul prezzo del gas naturale, che si tratti del prezzo del suo trasporto o del prezzo della sua fornitura.
Si deve, quindi, rammentare che, benché un intervento statale nella determinazione del prezzo di fornitura del gas naturale costituisca un ostacolo alla realizzazione di un mercato del gas naturale concorrenziale, tale intervento può cionondimeno essere ammesso nel quadro della direttiva 2009/73, a patto di rispettare tre condizioni. In primo luogo, detto intervento deve perseguire un obiettivo di interesse economico generale, in secondo luogo, deve rispettare il principio di proporzionalità e, in terzo luogo, gli obblighi di servizio pubblico da esso previsti devono essere chiaramente definiti, trasparenti, non discriminatori e verificabili e garantire alle imprese del settore del gas dell’Unione parità di accesso ai consumatori (v., in tal senso, sentenza del 7 settembre 2016, ANODE,
C‑121/15
,
EU:C:2016:637
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
Per quanto riguarda, in primo luogo, la condizione relativa al perseguimento di un interesse economico generale, si deve constatare che la direttiva 2009/73 non definisce tale condizione. Tuttavia, il riferimento contenuto nell’articolo 3, paragrafo 2, di tale direttiva, tanto a detta condizione quanto all’articolo 106 TFUE, che riguarda le imprese incaricate della gestione di un servizio di interesse economico generale, implica l’interpretazione della stessa condizione alla luce di tale disposizione del Trattato (sentenza del 7 settembre 2016, ANODE,
C‑121/15
,
EU:C:2016:637
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
L’interpretazione della condizione relativa al perseguimento di un interesse economico generale deve, inoltre, tener conto dell’articolo 14 TFUE, del protocollo (n. 26) sui servizi di interesse generale, allegato al Trattato UE, nella sua versione risultante dal Trattato di Lisbona, e al Trattato FUE, che riconosce espressamente il ruolo essenziale e l’ampio potere discrezionale delle autorità degli Stati membri nel fornire, commissionare e organizzare servizi di interesse economico generale, nonché della Carta, in particolare l’articolo 36 di quest’ultima, relativo all’accesso ai servizi di interesse economico generale (v., in tal senso, sentenza del 7 settembre 2016, ANODE,
C‑121/15
,
EU:C:2016:637
, punti
e
).
Per quanto concerne specificamente il settore del gas naturale, dalla seconda frase del considerando 47 della direttiva 2009/73 risulta che gli obblighi del servizio pubblico dovrebbero essere definiti su base nazionale, tenendo conto delle circostanze nazionali e fermo restando che il diritto dell’Unione dovrebbe, tuttavia, essere rispettato dagli Stati membri.
È in tale prospettiva che l’articolo 106, paragrafo 2, TFUE mira a contemperare l’interesse degli Stati membri ad utilizzare determinate imprese come strumento di politica economica o sociale con l’interesse dell’Unione all’osservanza delle regole di concorrenza e al mantenimento dell’unità del mercato interno (sentenza del 7 settembre 2016, ANODE,
C‑121/15
,
EU:C:2016:637
, punto
e giurisprudenza citata).
Gli Stati membri possono, quindi, nel rispetto del diritto dell’Unione, definire l’ampiezza e l’organizzazione dei loro servizi d’interesse economico generale e, segnatamente, prendere in considerazione obiettivi propri della loro politica nazionale (sentenza del 7 settembre 2016, ANODE,
C‑121/15
,
EU:C:2016:637
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
A tale riguardo, la Corte ha dichiarato che, nell’ambito della valutazione che gli Stati membri devono svolgere, ai sensi della direttiva 2009/73, per determinare se, nell’interesse economico generale, occorra imporre alle imprese che operano nel settore del gas obblighi relativi al servizio pubblico, spetta agli Stati membri effettuare un contemperamento tra l’obiettivo della liberalizzazione e gli altri obiettivi perseguiti da tale direttiva (sentenza del 7 settembre 2016, ANODE,
C‑121/15
,
EU:C:2016:637
, punto
, e giurisprudenza ivi citata).
Infatti, il diritto dell’Unione, e segnatamente l’articolo 3, paragrafo 2, della direttiva 2009/73, interpretato alla luce degli articoli 14 e 106 TFUE, consente agli Stati membri di valutare se, nell’interesse economico generale, occorra imporre alle imprese che operano nel settore del gas obblighi di servizio pubblico basati sul prezzo di fornitura del gas naturale al fine, in particolare, di garantire la sicurezza dell’approvvigionamento e la regolarità della fornitura, purché siano soddisfatte tutte le altre condizioni che la stessa direttiva prevede (v., in tal senso, sentenza del 7 settembre 2016, ANODE,
C‑121/15
,
EU:C:2016:637
, punto
)
Nel caso di specie, dalla decisione di rinvio risulta che la condizione della ripercussione dei costi di cui trattasi nel procedimento principale riguarda i costi derivanti dagli obblighi di stoccaggio imposti alle imprese di gas naturale al fine di garantire la sicurezza dell’approvvigionamento di gas naturale e la regolarità della sua fornitura sul territorio bulgaro, due obiettivi che sono espressamente considerati all’articolo 3, paragrafo 2, della direttiva 2009/73 come obiettivi di interesse economico generale che giustificano l’imposizione, da parte degli Stati membri, di obblighi relativi al servizio pubblico, ai sensi di tale disposizione.
Orbene, anche una legislazione nazionale la quale preveda che i costi che le imprese di gas naturale sostengono a causa di siffatti obblighi relativi al servizio pubblico debbano essere ripercossi da tali imprese sui prezzi che esse fatturano ai loro clienti persegue tali obiettivi di interesse economico generale, dal momento che, avendo lo scopo di garantire a dette imprese che tali obblighi siano, per esse, neutri in termini di costi, essa contribuisce all’effettiva realizzazione di detti obblighi da parte delle stesse imprese. Spetta, tuttavia, al giudice del rinvio verificarlo, tenendo conto del fatto che la Corte ha già dichiarato che non è escluso che una regolamentazione nazionale che comporta l’obbligo di fornire gas naturale ad un prezzo determinato possa essere considerata idonea a garantire la realizzazione di tali obiettivi (v., in tal senso, sentenza del 7 settembre 2016, ANODE,
C‑121/15
,
EU:C:2016:637
, punto
).
Per quanto riguarda, in secondo luogo, la condizione relativa al rispetto del principio di proporzionalità, risulta dalla formulazione stessa dell’articolo 106 TFUE che gli obblighi relativi al servizio pubblico che l’articolo 3, paragrafo 2, della direttiva 2009/73 consente di imporre alle imprese, devono rispettare tale principio e che, pertanto, tali obblighi non possono incidere sulla libera fissazione del prezzo della fornitura di gas naturale, successivamente al 1
o
luglio 2007, se non nella misura necessaria al conseguimento dell’obiettivo di interesse economico generale da essi perseguito (v., in tal senso, sentenza del 7 settembre 2016, ANODE,
C‑121/15
,
EU:C:2016:637
, punto
, e giurisprudenza ivi citata).
Pur essendo compito del giudice del rinvio valutare, nell’ambito della controversia principale, se tale condizione di proporzionalità sia soddisfatta, spetta tuttavia alla Corte fornire a tale giudice, sulla base delle informazioni disponibili, tutte le indicazioni necessarie a tale effetto alla luce del diritto dell’Unione (v., per analogia, sentenza del 7 settembre 2016, ANODE,
C‑121/15
,
EU:C:2016:637
, punto
e giurisprudenza citata).
Pertanto, il rispetto del principio di proporzionalità implica, in primo luogo, che la misura in discussione possa garantire la realizzazione dell’obiettivo di interesse economico generale previsto (sentenza del 7 settembre 2016, ANODE,
C‑121/15
,
EU:C:2016:637
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
A tale proposito, nessun elemento contenuto nel fascicolo di cui dispone la Corte sembra indicare che tale condizione non sia soddisfatta nel caso di specie. Com’è già stato constatato al punto 65 della presente sentenza, la circostanza che i costi sostenuti dalle imprese di gas naturale a causa degli obblighi di stoccaggio loro imposti al fine di garantire la sicurezza dell’approvvigionamento di gas naturale e la regolarità della sua fornitura siano loro rimborsati intende garantire la neutralità economica di tali obblighi nei loro confronti. Una siffatta condizione di ripercussione dei costi risulta, quindi, idonea a garantire la realizzazione degli obiettivi perseguiti, circostanza che spetta, tuttavia, al giudice del rinvio verificare.
In secondo luogo, al fine di rispettare il principio di proporzionalità, l’intervento statale sui prezzi deve essere limitato a quanto strettamente necessario per raggiungere l’obiettivo perseguito, il che implica il riesame periodico della necessità della misura (v., in tal senso, sentenza del 7 settembre 2016, ANODE,
C‑121/15
,
EU:C:2016:637
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
Nella specie, spetta al giudice del rinvio valutare, alla luce degli elementi precisi di cui dispone, se la normativa nazionale soddisfa tale condizione. In tale contesto, occorre che il giudice del rinvio esamini se e in quale misura l’amministrazione sia assoggettata dal diritto nazionale applicabile ad un obbligo di riesame periodico, svolto a periodi regolari e sufficientemente ravvicinati, della necessità e delle modalità del suo intervento, in funzione dell’evoluzione del settore del gas, fermo restando che esso, nell’ambito di tale valutazione, deve tener conto delle disposizioni del regolamento n. 994/2010, applicabile alla data dei fatti di cui al procedimento principale e ora sostituito dal regolamento 2017/1938, che disciplinano, in particolare, la definizione, da parte di ciascuno Stato membro, di un piano d’azione preventivo e di un piano di emergenza volto a garantire la sicurezza degli approvvigionamenti di gas a livello nazionale.
In terzo luogo, il metodo d’intervento attuato non deve eccedere quanto necessario per conseguire l’obiettivo di interesse economico generale perseguito (sentenza del 7 settembre 2016, ANODE,
C‑121/15
,
EU:C:2016:637
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
A tale proposito, il giudice del rinvio non fornisce elementi per valutare se il calcolo dei costi trasferiti sui clienti soddisfi tale condizione, fatta salva l’indicazione, contenuta nella sua prima questione, secondo la quale «il valore degli obblighi di servizio pubblico viene calcolato in base al metodo di contabilità che segue un modello previsionale».
In tali circostanze, spetterà al giudice del rinvio valutare se il metodo di calcolo dei costi, come previsto dalla normativa nazionale, non conduca alla sovracompensazione dei costi sostenuti dalle imprese interessate a titolo degli obblighi di stoccaggio loro imposti e se il metodo utilizzato dalla commissione di regolamentazione per calcolare i costi associati a tali obblighi, la cui determinazione rientra nella competenza delle autorità nazionali, tenga conto di criteri oggettivi e non discriminatori.
In quarto luogo, il rispetto del principio di proporzionalità deve essere valutato anche alla luce dell’ambito di applicazione personale della misura in causa e, più precisamente, dei suoi beneficiari. A tale riguardo, la Corte ha già indicato che occorre esaminare in che misura l’intervento statale in discussione vada a beneficio, rispettivamente, dei privati e delle imprese, in quanto consumatori finali di gas (sentenza del 7 settembre 2016, ANODE,
C‑121/15
,
EU:C:2016:637
, punti
e
e giurisprudenza ivi citata).
Il rispetto di tale principio non osta tuttavia a che gli obblighi relativi al servizio pubblico che possono essere decisi dagli Stati membri nell’ambito dell’articolo 3, paragrafo 2, della direttiva 2009/73 riguardino l’insieme dei consumatori finali di gas. Nondimeno, in tal caso occorrerebbe tener conto, nel valutare la proporzionalità della misura nazionale di cui trattasi, da un lato, del fatto che la situazione delle imprese è, in linea di principio, diversa da quella dei consumatori domestici, poiché non sono necessariamente gli stessi gli obiettivi perseguiti e gli interessi in gioco, e, d’altro lato, delle differenze oggettive tra le imprese stesse, a seconda delle loro dimensioni (v., in tal senso, sentenza del 20 aprile 2010, Federutility e a.,
C‑265/08
,
EU:C:2010:205
, punti da
a
).
Nel caso di specie, la condizione della ripercussione dei costi di cui trattasi nel procedimento principale non può, prima facie e di per sé, essere considerata un provvedimento «che vada a beneficio» dei clienti o dei consumatori che devono, in definitiva, sostenerli. Tuttavia, tale condizione della ripercussione deriva direttamente dagli obblighi di stoccaggio di gas naturale imposti alle imprese di gas naturale. Orbene, tali obblighi, essendo diretti a garantire la sicurezza dell’approvvigionamento e la regolarità della fornitura, vanno a beneficio di tutti i consumatori di gas naturale.
Inoltre, nulla sembra ostare, in linea di principio, a che la condizione della ripercussione dei costi di cui trattasi nella causa principale si applichi a tutte le imprese di gas naturale alle quali sono imposti gli obblighi di stoccaggio e riguardi tutti i clienti di tali imprese, inclusi i privati.
Ciò posto, avendo il giudice del rinvio precisato, nella sua prima questione, che non è effettuata alcuna distinzione dell’onere finanziario che sopportano, a tale titolo, i diversi tipi di clienti, si deve rilevare che, secondo gli articoli 11 e 11a del regolamento n. 2/2013, come sono stati esposti da tale giudice, i costi in questione nel procedimento principale sono rimborsati attraverso prezzi pagati dai clienti «in funzione del loro consumo misurato». Ciò comporterebbe che, malgrado un campo di applicazione ratione personae apparentemente uniforme, la condizione della ripercussione dei costi in questione nel procedimento principale potrebbe, su tale punto, soddisfare il principio di proporzionalità. Spetterà, tuttavia, al giudice del rinvio verificarlo, fermo restando che non sarebbe contrario a tale principio il fatto che l’onere economico degli obblighi di stoccaggio, sostenuto dai diversi tipi di clienti finali, gravi su tutti i clienti allo stesso modo, né il fatto che, se esso non grava su tutti i clienti allo stesso modo, la differenziazione operata tra i tipi di clienti sia obiettivamente giustificata, ad esempio a causa dell’incidenza del loro consumo sui costi di stoccaggio.
Per quanto riguarda, in terzo luogo, la condizione secondo la quale gli obblighi relativi al servizio pubblico in questione devono essere chiaramente definiti, trasparenti, non discriminatori e verificabili, e garantire alle imprese di gas naturale dell’Unione parità di accesso ai consumatori nazionali, si deve rilevare che, per quanto riguarda il carattere non discriminatorio di tali obblighi, l’articolo 3, paragrafo 2, della direttiva 2009/73, consente l’imposizione di obblighi relativi al servizio pubblico in maniera generale «alle imprese che operano nel settore del gas» e non a talune imprese in particolare. Inoltre, l’articolo 3, paragrafo 1, di tale direttiva prevede che gli Stati membri si astengano da qualsiasi discriminazione tra le imprese di gas naturale riguardo ai loro diritti o obblighi. In tale ambito, il sistema di designazione delle imprese vincolate da obblighi di servizio pubblico non può escludere a priori nessuna delle imprese che operano nel settore della distribuzione di gas (sentenza del 7 settembre 2016, ANODE,
C‑121/15
,
EU:C:2016:637
, punto
). Pertanto, ogni differenza di trattamento deve essere obiettivamente giustificata.
Nella specie, il giudice del rinvio si è limitato a indicare, a tale proposito, che, da un lato, l’onere economico derivante dagli obblighi di stoccaggio di cui trattasi nel procedimento principale non riguarda «tutte le imprese del settore energetico» e, dall’altro lato, che i clienti finali non possono contestare i costi degli obblighi nei confronti della collettività che sono infine tenuti a sopportare.
Orbene, poiché gli obblighi di stoccaggio di cui al procedimento principale possono solo, per loro natura, riguardare imprese attive nel settore del gas, il fatto che i costi di tali obblighi non siano sostenuti da tutte le imprese del settore energetico non può dimostrare che la condizione della ripercussione di tali costi si applica in modo discriminatorio. Spetta, tuttavia, al giudice del rinvio verificare se l’onere economico derivante da detti obblighi grava su tutte le imprese di gas naturale e, in caso contrario, se la differenziazione operata sia obiettivamente giustificata, e se le modalità di compensazione di tale onere per le imprese interessate siano o no discriminatorie (v., per analogia, sentenza del 20 aprile 2010, Federutility e a.,
C‑265/08
,
EU:C:2010:205
, punti
e
).
Quanto alla circostanza che i clienti finali non possono contestare i costi degli obblighi di stoccaggio che sono loro imputati, essa non può, di per sé, dimostrare che tali costi non sono verificabili, poiché non risulta dalla decisione di rinvio che le imprese alle quali sono imposti tali obblighi non siano in grado di contestare la decisione della commissione di regolamentazione che determina i costi coperti da tale condizione di ripercussione.
In mancanza di altri elementi in proposito nella decisione di rinvio, spetta al giudice del rinvio valutare, alla luce di tutti gli elementi di cui dispone, se il requisito di cui trattasi nel procedimento principale soddisfi la condizione ricordata al punto 80 della presente sentenza.
Peraltro, laddove il giudice del rinvio chiede lumi anche sull’ammissibilità della condizione della ripercussione dei costi, di cui trattasi nel procedimento principale, alla luce dell’articolo 3, paragrafo 3, della direttiva 2009/73, in quanto la normativa nazionale di cui al procedimento principale produce l’effetto di accollare i costi degli obblighi di stoccaggio ai consumatori finali di gas naturale, che sono in parte privati, e ciò indipendentemente dal fatto che si tratti o no di consumatori vulnerabili, occorre ricordare che tale disposizione prevede, in particolare, che gli Stati membri adottano le misure appropriate per tutelare i clienti finali, assicurano ai clienti vulnerabili un’adeguata protezione e garantiscono un elevato livello di protezione dei consumatori, così come fa anche l’articolo 38 della Carta.
Tuttavia, nella specie, nulla indica che una condizione di ripercussione dei costi derivanti da obblighi relativi al servizio pubblico imposti alle imprese di gas naturale, come quella di cui al procedimento principale, che soddisfa le condizioni di cui all’articolo 3, paragrafo 2, della direttiva 2009/73, e rispetta il principio di proporzionalità, non sia idonea a garantire il livello di protezione dei consumatori vulnerabili, imposto da tale direttiva.
A tale proposito, si deve rilevare, in particolare, che una tale condizione di ripercussione ha effetto solo su una frazione del prezzo della fornitura di gas naturale, che essa risulta dipendente dal suo consumo effettivo, e che è previsto che la frazione del prezzo di cui trattasi deve essere una voce di fatturazione distinta. Inoltre, una tale regolamentazione non sembra escludere che lo Stato membro interessato possa, se del caso, intervenire sul prezzo della fornitura di gas naturale a beneficio dei consumatori vulnerabili.
Alla luce di tutte le considerazioni che precedono, si deve rispondere alla prima questione dichiarando che l’articolo 3, paragrafi da 1 a 3, della direttiva 2009/73, letto alla luce degli articoli 36 e 38 della Carta, deve essere interpretato nel senso che non osta a una regolamentazione di uno Stato membro la quale prevede che i costi derivanti dagli obblighi di stoccaggio di gas naturale, imposti alle imprese di gas naturale al fine di garantire la sicurezza dell’approvvigionamento di gas naturale e la regolarità della sua fornitura in tale Stato membro, siano interamente sostenuti dai clienti di tali imprese, che possono essere privati, purché tale regolamentazione persegua un obiettivo di interesse economico generale, rispetti il principio di proporzionalità e gli obblighi relativi al servizio pubblico che prevede siano chiaramente definiti, trasparenti, non discriminatori e verificabili e garantiscano alle imprese di gas dell’Unione parità di accesso ai consumatori nazionali.
Sulla seconda questione
Con la sua seconda questione, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se la direttiva 2009/73 debba essere interpretata nel senso che osta a una normativa di uno Stato membro che esenta l’autorità di regolamentazione di tale Stato membro, ai sensi di tale direttiva, dall’osservanza di talune disposizioni della normativa nazionale, che disciplinano la procedura di adozione degli atti normativi, quando adotta un atto che impone un obbligo relativo al servizio pubblico, ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 2, di detta direttiva.
In limine, si deve osservare, da un lato, che il governo bulgaro contesta la competenza della Corte su tale questione in quanto essa verte non già sul diritto dell’Unione, bensì sul diritto nazionale, poiché la normativa nazionale di cui trattasi nel procedimento principale non costituisce una misura di trasposizione del diritto dell’Unione.
È giocoforza constatare, tuttavia, che con detta questione il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se la direttiva 2009/73 consenta che un’autorità di regolamentazione, ai sensi di tale direttiva, quando esercita competenze di regolamentazione in forza di detta direttiva, sia assoggettata ad una procedura di adozione dei suoi atti diversa dal regime di adozione degli atti normativi previsto dalla legislazione nazionale. Poiché la seconda questione riguarda, quindi, chiaramente il diritto dell’Unione, la Corte è competente a pronunciarsi al riguardo.
Dall’altro lato, la commissione di regolamentazione contesta la ricevibilità di tale questione, in quanto la direttiva 2009/73 non contiene, a suo avviso, alcuna condizione relativa alle procedure secondo le quali devono essere adottati gli atti normativi nazionali di rango inferiore a quello legislativo.
Tuttavia, la questione se il secondo quesito posto riguardi una materia estranea al diritto dell’Unione, in quanto tale direttiva non imporrebbe agli Stati membri di prevedere nella loro normativa norme analoghe a quelle da cui la commissione di regolamentazione è esentata ad opera della normativa nazionale di cui trattasi nel procedimento principale, ricade nel merito della questione sottoposta da detto giudice e non nella ricevibilità della medesima (v., per analogia, sentenza del 21 ottobre 2010, Padawan,
C‑467/08
,
EU:C:2010:620
, punto
e giurisprudenza ivi citata). Tale questione è dunque ricevibile.
Per quanto riguarda il merito, si deve ricordare che, ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 2, della direttiva 2009/73, gli Stati membri possono, nell’interesse economico generale, imporre alle imprese che operano nel settore del gas obblighi relativi al servizio pubblico che sono chiaramente definiti, trasparenti, non discriminatori e verificabili, e garantiscono alle imprese di gas naturale dell’Unione parità di accesso ai consumatori nazionali.
Orbene, richiedendo che siffatti obblighi siano «chiaramente definiti», «trasparenti», e «verificabili», tale disposizione prescrive che gli atti con i quali tali obblighi sono imposti siano motivati, pubblicati e suscettibili di sindacato giurisdizionale.
Peraltro, l’articolo 41 della direttiva 2009/73, relativo ai compiti e alle competenze dell’autorità di regolamentazione, prevede, al suo paragrafo 16, che le decisioni di tali autorità sono pienamente motivate e giustificate al fine di consentire il ricorso giurisdizionale e che tali decisioni sono pubblicamente accessibili, pur mantenendo la riservatezza delle informazioni commercialmente sensibili.
Tuttavia, oltre a tali precisazioni, la direttiva 2009/73 non prevede modalità procedurali dettagliate alle quali dette autorità dovrebbero conformarsi quando adottano atti che impongono obblighi relativi al servizio pubblico, ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 2, della stessa.
In tali circostanze, gli Stati membri possono esonerare la loro autorità di regolamentazione, quando adotta un atto del genere, dal rispetto di talune disposizioni della loro legislazione nazionale che disciplinano la procedura di adozione degli atti normativi purché, peraltro, la loro legislazione garantisca che, al momento dell’adozione di tale atto, detta autorità sia tenuta a rispettare le condizioni poste dalla direttiva 2009/73.
Nella specie, spetta al giudice del rinvio verificare se, nonostante l’esenzione prevista dal paragrafo 5 delle disposizioni transitorie e finali della legge sugli atti normativi, la commissione di regolamentazione sia comunque tenuta al rispetto di tali condizioni, come essa afferma.
Alla luce di tutte le considerazioni che precedono, occorre rispondere alla seconda questione dichiarando che la direttiva 2009/73 deve essere interpretata nel senso che non osta a una regolamentazione di uno Stato membro che esenta l’autorità di regolamentazione di tale Stato membro, ai sensi di tale direttiva, dal rispetto di talune disposizioni della legislazione nazionale che disciplina la procedura di adozione degli atti normativi, quando adotta un atto che impone un obbligo relativo al servizio pubblico, ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 2, di detta direttiva, a condizione che, peraltro, la legislazione nazionale applicabile garantisca che tale atto sia conforme ai requisiti sostanziali di tale disposizione, sia pienamente motivato, sia pubblicato, pur mantenendo, se necessario, la riservatezza delle informazioni commercialmente sensibili, e sia suscettibile di sindacato giurisdizionale.
Sulle spese
Nei confronti delle parti nel procedimento principale la presente causa costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte non possono dar luogo a rifusione.

Per questi motivi, la Corte (Decima Sezione) dichiara:

1)
L’articolo 3, paragrafi da 1 a 3, della direttiva 2009/73/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 13 luglio 2009, relativa a norme comuni per il mercato interno del gas naturale e che abroga la direttiva 2003/55/CE, letto alla luce degli articoli 36 e 38 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, deve essere interpretato nel senso che non osta a una regolamentazione di uno Stato membro la quale prevede che i costi derivanti dagli obblighi di stoccaggio di gas naturale, imposti alle imprese di gas naturale al fine di garantire la sicurezza dell’approvvigionamento di gas naturale e la regolarità della sua fornitura in tale Stato membro, siano interamente sostenuti dai clienti di tali imprese, che possono essere privati, purché tale regolamentazione persegua un obiettivo di interesse economico generale, rispetti il principio di proporzionalità e gli obblighi relativi al servizio pubblico che prevede siano chiaramente definiti, trasparenti, non discriminatori e verificabili e garantiscano alle imprese di gas dell’Unione europea parità di accesso ai consumatori nazionali.

2)
La direttiva 2009/73 deve essere interpretata nel senso che non osta a una regolamentazione di uno Stato membro che esenta l’autorità di regolamentazione di tale Stato membro, ai sensi di tale direttiva, dal rispetto di talune disposizioni della legislazione nazionale che disciplina la procedura di adozione degli atti normativi, quando adotta un atto che impone un obbligo relativo al servizio pubblico, ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 2, di detta direttiva, a condizione che, peraltro, la legislazione nazionale applicabile garantisca che tale atto sia conforme ai requisiti sostanziali di tale disposizione, sia pienamente motivato, sia pubblicato, pur mantenendo, se necessario, la riservatezza delle informazioni commercialmente sensibili, e sia suscettibile di sindacato giurisdizionale.

Firme
(
*1
)	Lingua processuale: il bulgaro.