CELEX: 62018CJ0515
Trimitere preliminară
Regulamentul (CE) nr. 1370/2007
Servicii publice de transport de călători
Transport feroviar
Contracte de serviciu public
Atribuire directă
Obligație de publicare prealabilă a unui anunț privind atribuirea directă
Întindere

Cererea de decizie preliminară privește interpretarea articolului 7 alineatele (2) și (4) din Regulamentul (CE) nr. 1370/2007 al Parlamentului European și al Consiliului din 23 octombrie 2007 privind serviciile publice de transport feroviar și rutier de călători și de abrogare a Regulamentelor (CEE) nr. 1191/69 și nr. 1107/70 ale Consiliului (
JO 2007, L 315, p. 1
).
Această cerere a fost formulată în cadrul unui litigiu între Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (Autoritatea de Supraveghere a Concurenței și a Pieței, Italia) (denumită în continuare „AGCM”), pe de o parte, și Regione autonoma della Sardegna (Regiunea autonomă Sardinia, Italia) (denumită în continuare „regiunea Sardinia”), pe de altă parte, cu privire la atribuirea directă de către regiunea Sardinia societății Trenitalia SpA a unui contract de serviciu public de transport feroviar de călători.
Cadrul legal
Dreptul Uniunii
Considerentele (25), (29) și (30) ale Regulamentului nr. 1370/2007 au următorul cuprins:
„(25)
Transportul public feroviar de călători prezintă aspecte specifice legate de volumul investițiilor și de costurile infrastructurii. În martie 2004, Comisia a prezentat o propunere de modificare a Directivei 91/440/CEE a Consiliului din 29 iulie 1991 privind dezvoltarea căilor ferate comunitare [(
JO 1991, L 237, p. 25
, Ediție specială, 07/vol. 2, p. 86)], astfel încât să garanteze accesul tuturor întreprinderilor feroviare comunitare la infrastructura tuturor statelor membre în scopul exploatării serviciilor internaționale de transport de călători. Scopul prezentului regulament este de a institui un cadru juridic pentru compensare și/sau drepturi exclusive pentru contractele de servicii publice, și nu de a liberaliza suplimentar piața serviciilor de transport feroviar.
[…]
(29)
În vederea atribuirii de contracte de servicii publice, cu excepția măsurilor de urgență și a contractelor privind distanțe mici, autoritățile competente ar trebui să ia măsurile necesare pentru a face public, cu cel puțin un an înainte, faptul că intenționează să atribuie astfel de contracte, astfel încât să permită un răspuns din partea potențialilor operatori de servicii publice.
(30)
Contractele de servicii publice atribuite direct ar trebui să facă obiectul unei transparențe sporite.”
Articolul 2 litera (h) din acest regulament definește „atribuirea directă” drept „atribuirea unui contract de servicii publice unui anumit operator de serviciu public, fără o procedură competitivă de atribuire prealabilă”.
Articolul 5 alineatul (6) din regulamentul menționat prevede:
„Cu excepția cazului în care acest lucru este interzis de dreptul intern, autoritățile competente pot decide să atribuie direct contracte de servicii publice privind transportul feroviar, cu excepția altor moduri de transport pe șine, precum metroul sau tramvaiul. Prin derogare de la articolul 4 alineatul (3), durata unor astfel de contracte nu depășește zece ani, cu excepția cazurilor în care se aplică articolul 4 alineatul (4).”
Articolul 7 alineatele (2)-(4) din același regulament prevede:
„(2)   Fiecare autoritate competentă ia măsurile necesare pentru a se asigura că, cu cel puțin un an înainte de lansarea invitației de participare la procedura competitivă de atribuire sau cu un an înainte de atribuirea directă, sunt publicate în
Jurnalul Oficial al Uniunii Europene
cel puțin următoarele informații:
(a)
numele și adresa autorității competente;
(b)
tipul de atribuire vizat;
(c)
serviciile și zonele potențial vizate de atribuirea respectivă.
Autoritățile competente pot decide să nu publice aceste informații, în cazul în care contractul de servicii publice privește o prestație anuală de mai puțin de 50000 de kilometri de servicii publice de transport de călători.
Dacă aceste informații se modifică după publicare, autoritatea competentă trebuie să publice o rectificare corespunzătoare cât mai curând posibil. Această rectificare nu aduce atingere datei de lansare a atribuirii directe sau a invitației de participare la procedura competitivă de atribuire.
Prezentul alineat nu se aplică articolului 5 alineatul (5).
(3)   În cazul atribuirii directe de contracte de servicii publice pentru transportul feroviar, astfel cum este prevăzut la articolul 5 alineatul (6), autoritatea competentă face publice, în termen de un an de la atribuirea respectivă, următoarele informații:
(a)
numele entității contractante, participarea la capitalul social al acesteia și, după caz, numele părții sau părților care exercită controlul juridic;
(b)
durata contractului de servicii publice;
(c)
descrierea serviciilor de transport călători care urmează să fie prestate;
(d)
descrierea parametrilor compensației financiare;
(e)
obiectivele de calitate, precum punctualitatea și fiabilitatea, precum și retribuțiile și sancțiunile aplicabile;
(f)
condițiile privitoare la activele esențiale.
(4)   La solicitarea uneia dintre părțile interesate, autoritatea competentă transmite acesteia motivele care au stat la baza deciziei sale de atribuire directă a unui contract de servicii publice.”
Regulamentul nr. 1370/2007 a fost modificat prin Regulamentul (UE) 2016/2338 al Parlamentului European și al Consiliului din 14 decembrie 2016 (
JO 2016, L 354, p. 22
). Întrucât acest regulament de modificare a intrat în vigoare la 24 decembrie 2017, el nu se aplică situației de fapt din cauza principală.
Legislația italiană
Articolul 61 din legge n. 99 – Disposizioni per lo sviluppo e l’internazionalizzazione delle imprese, nonché in materia di energia (Legea nr. 99 privind dispoziții pentru dezvoltarea și internaționalizarea întreprinderilor, precum și în materie de energie) din 23 iulie 2009 (GURI nr. 176 din 31 iulie 2009) prevede:
„Autoritățile competente să atribuie contractele de servicii, inclusiv prin derogare de la normele sectoriale, se pot prevala de dispozițiile articolului 5 alineatele (2), (4), (5) și (6) și ale articolului 8 alineatul (2) din [Regulamentul nr. 1370/2007]. Societăților care, în Italia sau în străinătate, sunt adjudecatari ai unor contracte de servicii în sensul dispozițiilor [Regulamentului nr. 1370/2007] menționat nu li se poate aplica excluderea prevăzută la articolul 18 alineatul (2) litera a) din [Decreto legislativo n. 422 – Confemento alle regioni ed agli enti locali di funzioni e compiti in materia di trasporto pubblico locale, a norma dell’articolo 4, comma 4, della legge 15 marzo 1997, n. 59 (Decretul legislativ nr. 422 privind transferul către regiuni și organismele locale ale unor funcții și sarcini în materie de transport public local în conformitate cu articolul 4 alineatul (4) din Legea nr. 59 din 15 martie 1997) din 19 noiembrie 1997 (GURI nr. 287 din 10 decembrie 1997, p. 4)].”
Decreto legislativo n. 50 – Attuazione delle direttive 2014/23/UE, 2014/24/UE e 2014/25/UE sull’aggiudicazione dei contratti di concessione, sugli appalti pubblici e sulle procedure d’appalto degli enti erogatori nei settori dell’acqua, dell’energia, dei trasporti e dei servizi postali, nonché per il riordino della disciplina vigente in materia di contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture (Decretul legislativ nr. 50 de stabilire a normelor de aplicare a Directivei 2014/23/UE privind atribuirea contractelor de concesiune, a Directivei 2014/24/UE privind atribuirea contractelor de achiziții publice și a Directivei 2014/25/UE privind atribuirea contractelor de către entități care își desfășoară activitatea în sectoarele apei, energiei, transporturilor și serviciilor poștale, precum și de reorganizare a legislației în vigoare în domeniul contractelor de achiziții publice de lucrări, de servicii și de bunuri), din 18 aprilie 2016 (GURI nr. 91 din 19 aprilie 2016) constituie noul Codice dei contratti pubblici (Codul privind contractele de achiziții publice).
Articolul 4 din acest cod prevede:
„Atribuirea contractelor de achiziții publice de lucrări, de servicii și de bunuri care sunt excluse, în totalitate sau în parte, din domeniul de aplicare al prezentului cod trebuie să respecte principiile economiei, eficacității, imparțialității, egalității de tratament, transparenței, proporționalității, publicității, protecției mediului și eficienței energetice.”
Articolul 17 alineatul (1) litera (i) din codul menționat prevede:
„Codul nu se aplică achizițiilor publice și concesiunilor de servicii care privesc serviciile de transport public feroviar sau cu metroul.”
Litigiul principal și întrebările preliminare
La 29 decembrie 2015, regiunea Sardinia a publicat, în temeiul articolului 7 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1370/2007, un anunț de intenție privind o atribuire directă de servicii publice de transport feroviar.
În urma acestei publicări, ea a primit, pe lângă propunerea operatorului istoric Trenitalia, două manifestări de interes din partea unor operatori economici care își desfășoară activitatea în acest sector. Unul dintre acești operatori a solicitat, în acest context, indicarea de către regiunea Sardinia a cadrului formal în care s‑ar desfășura procedura concurențială, precum și o documentație suplimentară care să conțină informații mai detaliate.
Considerând că nu trebuie să procedeze la o procedură concurențială, regiunea Sardinia, în urma unei negocieri cu Trenitalia, i‑a atribuit direct acesteia, prin deciziile din 27 iunie și din 17 iulie 2017, serviciul regional de transport feroviar public de călători, pentru perioada cuprinsă între 1 noiembrie 2017 și 31 decembrie 2025.
Întrucât a primit o alertă referitoare la pretinse vicii care afectează această procedură de atribuire directă, AGCM a formulat o acțiune împotriva acestei atribuiri la Tribunale amministrativo regionale per la Sardegna (Tribunalul Administrativ Regional din Sardinia, Italia).
În fața acestei instanțe, AGCM susține că atribuirile directe trebuie să se inspire din principiile generale ale egalității de tratament, nediscriminării și transparenței. Această autoritate amintește că în considerentele (29) și (30) ale Regulamentului nr. 1370/2007 se enunță publicarea intenției de a atribui contracte de servicii publice pentru a permite eventualilor operatori să reacționeze și, în cazul atribuirii directe, respectarea unei mai mari transparențe. În plus, aceasta subliniază că, întrucât obiectivul articolului 7 alineatul (2) din acest regulament constă în a oferi persoanelor interesate posibilitatea de a elabora o propunere în cadrul procedurii de atribuire directă, regiunea Sardinia ar fi trebuit să solicite operatorului istoric să comunice toate datele aflate în posesia sa în ceea ce privește nivelul cererii, efectivele, materialul rulant și alte informații, pentru a le pune la dispoziția celorlalți operatori economici care și‑au manifestat interesul.
Astfel, potrivit AGCM, o autoritate regională care are intenția de a atribui direct un contract de servicii publice de transport feroviar de călători trebuie să pună la dispoziția operatorilor economici potențial interesați toate informațiile necesare pentru formularea unei oferte comerciale. În plus, aceasta ar trebui să efectueze o analiză comparativă a ofertelor prezentate în urma anunțului de intenție efectuat în temeiul articolului 7 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1370/2007 și să motiveze alegerea operatorului economic căruia i se atribuie contractul.
În schimb, potrivit regiunii Sardinia, susținută de Trenitalia, toate cerințele procedurale necesare în cadrul unei proceduri de atribuire directă ar fi fost respectate, iar o analiză comparativă sau o punere în concurență a ofertelor sau a manifestărilor de interes eventual primite ar fi contrară naturii înseși a procedurii de atribuire directă, astfel cum este prevăzută de Regulamentul nr. 1370/2007.
În aceste condiții, Tribunale amministrativo regionale per la Sardegna (Tribunalul Administrativ Regional din Sardinia) a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarele întrebări preliminare:
„1)
Articolul 7 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1370/2007 trebuie interpretat în sensul că îi impune autorității competente care intenționează să recurgă la atribuirea directă a contractului să ia măsurile necesare pentru a publica sau pentru a comunica tuturor operatorilor potențial interesați de gestionarea serviciului informațiile necesare pentru întocmirea unei oferte serioase și rezonabile?
2)
Articolul 7 alineatul (4) din Regulamentul nr. 1370/2007 trebuie interpretat în sensul că, înainte de a recurge la atribuirea directă a contractului, autoritatea competentă trebuie să evalueze comparativ toate ofertele de gestionare a serviciului eventual primite după publicarea anunțului de intenție prevăzut la același articol 7 alineatul (4)?”
Cu privire la întrebările preliminare
Prin intermediul acestor întrebări, care trebuie analizate împreună, instanța de trimitere solicită în esență să se stabilească dacă articolul 7 alineatele (2) și (4) din Regulamentul nr. 1370/2007 trebuie interpretat în sensul că autoritățile naționale competente care au intenția de a atribui direct un contract de servicii publice de transport feroviar de călători sunt obligate, pe de o parte, să publice sau să comunice operatorilor economici interesați toate informațiile necesare pentru ca aceștia să fie în măsură să elaboreze o ofertă suficient de detaliată și care să poată face obiectul unei evaluări comparative și, pe de altă parte, să efectueze o astfel de evaluare comparativă a tuturor ofertelor eventual primite în urma publicării acestor informații.
Articolul 7 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1370/2007 prevede că fiecare autoritate competentă ia măsurile necesare pentru a se asigura că, cu cel puțin un an înainte de lansarea invitației de participare la procedura competitivă de atribuire sau cu un an înainte de atribuirea directă, sunt publicate
în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene
cel puțin anumite informații pe care această dispoziție le menționează expres. Potrivit acestei dispoziții, este vorba despre numele și adresa autorității competente, despre tipul de atribuire vizat, precum și despre serviciile și zonele potențial vizate de atribuirea respectivă.
Articolul 7 alineatul (4) din acest regulament impune ca, la solicitarea uneia dintre părțile interesate, autoritatea competentă să îi transmită acesteia motivele care au stat la baza deciziei sale de atribuire directă a unui contract de servicii publice.
Pentru a stabili dacă, astfel cum susține AGCM, aceste dispoziții obligă autoritatea competentă să publice sau să comunice toate informațiile care sunt necesare pentru a efectua o evaluare comparativă a ofertelor eventual primite și pentru a realiza o procedură concurențială efectivă, trebuie, potrivit unei jurisprudențe constante, să se țină seama nu numai de textul acestor dispoziții, ci și de contextul lor și de obiectivele urmărite de reglementarea din care fac parte, geneza acestor dispoziții putând de asemenea să ofere elemente pertinente pentru interpretarea lor (a se vedea în acest sens Hotărârea din 8 mai 2019, Inspecteur van de Belastingdienst,
C‑631/17
,
EU:C:2019:381
, punctul
și jurisprudența citată).
În ceea ce privește, mai întâi, textul acestor dispoziții, trebuie să se constate că acesta nu impune să fie publicate sau comunicate informații cu privire la atribuirea preconizată care să permită elaborarea unei oferte susceptibile să facă obiectul unei evaluări comparative și că acesta nu preconizează nici organizarea unei evaluări comparative a ofertelor eventual primite în urma publicării acestor informații.
Astfel, pe de o parte, articolul 7 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1370/2007 se limitează la a enumera informațiile pe care autoritatea competentă trebuie în mod necesar să le publice în
Jurnalul Oficial al Uniunii Europene
cu cel puțin un an înainte de atribuirea directă. În plus, respectivele informații nu permit, prin ele însele, pregătirea unei oferte susceptibile să facă obiectul unei evaluări comparative. Este suficient să se menționeze în această privință că singurele informații privind contractul de servicii publice de transport feroviar de călători pe care autoritatea competentă preconizează să îl atribuie direct și care figurează în această dispoziție vizează „serviciile și zonele potențial vizate de atribuirea respectivă”. Aceste informații nu permit unui operator interesat să identifice caracteristicile concrete ale contractului preconizat.
În ceea ce privește obligația de a comunica motivarea deciziei referitoare la atribuirea directă, prevăzută la articolul 7 alineatul (4) din Regulamentul nr. 1370/2007, trebuie arătat, pe de o parte, că din textul acestei dispoziții nu se poate deduce că această obligație face trimitere nu numai la motivele care au determinat autoritatea competentă să recurgă la o atribuire directă, ci și la aprecierile cantitative sau calitative ale ofertelor pe care le‑a primit eventual autoritatea competentă.
În continuare, în ceea ce privește contextul dispozițiilor articolului 7 alineatele (2) și (4) din Regulamentul nr. 1370/2007 și obiectivele urmărite de reglementarea din care acestea fac parte, trebuie amintit, în primul rând, că acest regulament stabilește normele referitoare la atribuirile, directe sau prin intermediul unei proceduri competitive de atribuire, ale contractelor de servicii publice de transport feroviar și rutier de călători.
Articolul 2 litera (h) din regulamentul menționat urmărește să deosebească două regimuri de atribuire a contractelor de serviciu public de transport feroviar și rutier de călători definind noțiunea de „atribuire directă” drept atribuirea unui contract de servicii publice unui anumit operator de serviciu public fără o procedură competitivă de atribuire prealabilă.
În consecință, „atribuirea directă” exclude orice procedură concurențială prealabilă.
Or, în cazul în care dispozițiile articolului 7 alineatele (2) și (4) din Regulamentul nr. 1370/2007 ar trebui înțelese în sensul că introduc un regim de publicitate în esență analog celui care caracterizează procedura concurențială și că impun o evaluare comparativă a ofertelor eventual primite, o asemenea interpretare ar conduce la asimilarea procedurii de atribuire directă cu procedura concurențială și nu ar ține seama astfel de diferențele importante pe care Regulamentul nr. 1370/2007 le prevede în privința lor.
Trebuie amintit, în acest context, astfel cum se arată în considerentul (25) al Regulamentului nr. 1370/2007, că scopul acestui regulament este de a institui un cadru juridic pentru compensare și/sau drepturi exclusive pentru contractele de servicii publice, iar nu de a liberaliza suplimentar piața serviciilor de transport feroviar.
În al doilea rând, trebuie arătat că, în conformitate cu considerentul (30) al regulamentului menționat, acesta urmărește să stabilească un grad mai mare de transparență pentru contractele de serviciu public atribuite direct și că, potrivit considerentului (29) al acestuia, măsurile de publicitate prevăzute la articolul 7 alineatul (2) din același regulament urmăresc să permită un răspuns din partea potențialilor operatori de servicii publice.
În consecință, informațiile publicate în temeiul articolului 7 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1370/2007 trebuie să permită unui operator economic să conteste, încă din momentul prevăzut de această dispoziție, principiul însuși al atribuirii directe avute în vedere de autoritatea competentă (a se vedea în acest sens Hotărârea din 20 septembrie 2018, Rudigier,
C‑518/17
,
EU:C:2018:757
, punctele
și
). Deși trebuie, prin urmare, să se asigure efectivitatea unui astfel de drept de contestare, nu este mai puțin adevărat că o contestație care privește însuși principiul atribuirii directe a contractului de serviciu public poate fi introdusă în mod util de un operator economic fără a impune în prealabil autorității competente să publice sau să comunice operatorilor economici interesați toate informațiile necesare pentru ca aceștia să poată depune o ofertă serioasă și rezonabilă.
În sfârșit, geneza articolului 7 alineatele (2) și (4) din Regulamentul nr. 1370/2007 confirmă de asemenea interpretarea literală a acestei dispoziții.
În această privință, astfel cum a subliniat guvernul austriac în observațiile sale scrise, legiuitorul Uniunii Europene nu a reținut o propunere a Comisiei, depusă în cadrul lucrărilor pregătitoare ale Regulamentului nr. 1370/2007, în sensul unei deschideri mai mari către concurență. Astfel, această instituție preconiza printre altele, pentru contractele atribuite direct, ca alți operatori potențiali să poată, în termen de șase luni de la anunțul de intenție, să prezinte autorității competente, cu titlu opțional, o ofertă care să concureze cu rezultatele obținute anterior de operatorul căruia îi era destinată atribuirea directă. Potrivit acestei propuneri, autoritatea competentă trebuia să examineze astfel de oferte și să comunice motivele acordului său sau ale refuzului său [articolul 7 alineatul (2) din Propunerea modificată de regulament al Parlamentului European și al Consiliului privind acțiunea statelor membre în materie de cerințe de serviciu public și atribuirea de contracte de servicii publice în domeniul transportului feroviar, rutier și naval de călători [COM(2002) 107 final din 21 februarie 2002 (
JO 2002, C 151 E, p. 146
)].
În schimb, legiuitorul Uniunii a optat pentru o redactare a articolului 7 alineatele (2) și (4) din Regulamentul nr. 1370/2007 care nu face nicio referire la vreo obligație de evaluare comparativă a ofertelor eventual primite după publicarea prevăzută la articolul 7 alineatul (2) menționat.
Având în vedere ansamblul considerațiilor care precedă, trebuie ca la întrebările adresate să se răspundă că articolul 7 alineatele (2) și (4) din Regulamentul nr. 1370/2007 trebuie interpretat în sensul că autoritățile naționale competente care au intenția de a atribui direct un contract de servicii publice de transport feroviar de călători nu sunt obligate, pe de o parte, să publice sau să comunice operatorilor economici eventual interesați toate informațiile necesare pentru ca aceștia să fie în măsură să elaboreze o ofertă suficient de detaliată și care să poată face obiectul unei evaluări comparative și, pe de altă parte, să efectueze o astfel de evaluare comparativă a tuturor ofertelor eventual primite în urma publicării acestor informații.
Cu privire la cheltuielile de judecată
Întrucât, în privința părților din litigiul principal, procedura are caracterul unui incident survenit la instanța de trimitere, este de competența acesteia să se pronunțe cu privire la cheltuielile de judecată. Cheltuielile efectuate pentru a prezenta observații Curții, altele decât cele ale părților menționate, nu pot face obiectul unei rambursări.

Pentru aceste motive, Curtea (Camera a zecea) declară:

Articolul 7 alineatele (2) și (4) din Regulamentul (CE) nr. 1370/2007 al Parlamentului European și al Consiliului din 23 octombrie 2007 privind serviciile publice de transport feroviar și rutier de călători și de abrogare a Regulamentelor (CEE) nr. 1191/69 și nr. 1107/70 ale Consiliului trebuie interpretat în sensul că autoritățile naționale competente care au intenția de a atribui direct un contract de servicii publice de transport feroviar de călători nu sunt obligate, pe de o parte, să publice sau să comunice operatorilor economici eventual interesați toate informațiile necesare pentru ca aceștia să fie în măsură să elaboreze o ofertă suficient de detaliată și care să poată face obiectul unei evaluări comparative și, pe de altă parte, să efectueze o astfel de evaluare comparativă a tuturor ofertelor eventual primite în urma publicării acestor informații.

Semnături
(
*1
)	Limba de procedură: italiana.