CELEX: 62019CJ0316
Uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego
Artykuł 343 TFUE
Przywileje i immunitety Unii Europejskiej
Statut Europejskiego Systemu Banków Centralnych (ESBC) i Europejskiego Banku Centralnego (EBC)
Artykuł 39
Przywileje i immunitety EBC
Protokół w sprawie przywilejów i immunitetów Unii Europejskiej
Artykuły 2, 18 i 22
Zasada nietykalności archiwów EBC
Zatrzymanie dokumentów w pomieszczeniach słoweńskiego banku centralnego
Dokumenty związane z wykonywaniem zadań ESBC i Eurosystemu
Artykuł 4 ust. 3 TUE
Zasada lojalnej współpracy

W swej skardze Komisja Europejska wnosi do Trybunału o stwierdzenie, że dokonując jednostronnego zatrzymania w pomieszczeniach Banka Slovenije (słoweńskiego banku centralnego) dokumentów dotyczących wykonywania zadań Europejskiego Systemu Banków Centralnych (ESBC) i Eurosystemu oraz nie podejmując lojalnej współpracy w tym zakresie z Europejskim Bankiem Centralnym (EBC), Republika Słowenii uchybiła zobowiązaniom, które ciążą na niej na mocy art. 343 TFUE, art. 39 Protokołu nr 4 w sprawie statutu Europejskiego Systemu Banków Centralnych i Europejskiego Banku Centralnego (
Dz.U. 2016, C 202, s. 230
, zwanego dalej „protokołem w sprawie ESBC i EBC”), art. 2, 18 i 22 Protokołu nr 7 w sprawie przywilejów i immunitetów Unii Europejskiej (
Dz.U. 2016, C 202, s. 266
, zwanego dalej „protokołem w sprawie przywilejów i immunitetów”), a także art. 4 ust. 3 TUE.
Ramy prawne
Protokół w sprawie ESBC i EBC
Artykuł 1 protokołu w sprawie ESBC i EBC ma następujące brzmienie:
„Zgodnie z artykułem 282 ustęp 1 [TFUE], [EBC] i krajowe banki centralne stanowią [ESBC]. EBC i krajowe banki centralne państw członkowskich, których walutą jest euro, stanowią Eurosystem.
ESBC i EBC wypełniają swoje zadania i działają zgodnie z postanowieniami [t]raktatów i niniejszego [s]tatutu”.
Artykuł 8 tego protokołu stanowi:
„ESBC jest kierowany przez organy decyzyjne EBC”.
Zgodnie z art. 9.2 rzeczonego protokołu:
„EBC zapewnia realizację zadań powierzonych ESBC na mocy artykułu 127 ustępy 2, 3 i 5 [TFUE], bądź to przez własne działania zgodnie z niniejszym statutem, bądź poprzez działania krajowych banków centralnych zgodnie z artykułami 12.1 i 14”.
Artykuł 9.3 tegoż protokołu przewiduje:
„Zgodnie z artykułem 129 ustęp 1 [TFUE] organami decyzyjnymi EBC są Rada Prezesów i Zarząd”.
Artykuł 10.1 protokołu w sprawie ESBC i EBC ma następujące brzmienie:
„Zgodnie z art. 283 ust. 1 [TFUE] Rada Prezesów EBC składa się z członków Zarządu EBC i prezesów krajowych banków centralnych państw członkowskich, których walutą jest euro”.
Artykuł 14.3 tego protokołu przewiduje:
„Krajowe banki centralne są integralną częścią ESBC i działają zgodnie z wytycznymi i instrukcjami EBC. Rada Prezesów podejmuje kroki niezbędne w celu zapewnienia poszanowania wytycznych i instrukcji EBC oraz wymaga, aby dostarczano jej wszelkich niezbędnych informacji”.
Artykuł 39 tegoż protokołu stanowi:
„EBC korzysta na terenie państw członkowskich z wszelkich przywilejów i immunitetów, jakie są niezbędne do wykonywania swoich zadań, na warunkach ustanowionych w [protokole w sprawie przywilejów i immunitetów]”.
Protokół w sprawie przywilejów i immunitetów
Preambuła protokołu w sprawie przywilejów i immunitetów ma następujące brzmienie:
„Mając na uwadze, że zgodnie z artykułem 343 [TFUE] i artykułem 191 [TEWEA], Unia Europejska i [Europejska Wspólnota Energii Atomowej] korzystają na terytoriach państw członkowskich z przywilejów i immunitetów niezbędnych do wykonywania ich zadań”.
Artykuł 1 tego protokołu stanowi:
„Lokale i budynki Unii są nietykalne. Nie podlegają rewizjom, rekwizycjom, konfiskacie lub wywłaszczeniu. Mienie i aktywa Unii nie podlegają żadnym środkom przymusu administracyjnego lub sądowego bez upoważnienia Trybunału Sprawiedliwości”.
Artykuł 2 wskazanego protokołu przewiduje:
„Archiwa Unii są nietykalne”.
Zgodnie z ust. 18 rzeczonego protokołu:
„W celu stosowania niniejszego protokołu instytucje Unii współpracują z właściwymi władzami danych państw członkowskich”.
Artykuł 22 akapit pierwszy protokołu w sprawie przywilejów i immunitetów ma następujące brzmienie:
„Niniejszy protokół stosuje się także do [EBC], do członków jego organów i do jego personelu, bez uszczerbku dla postanowień protokołu w sprawie [ESBC i EBC]”.
Okoliczności powstania sporu
Od lutego 2015 r. słoweński bank centralny i słoweńskie organy śledcze (zwane dalej „organami słoweńskimi”) prowadziły korespondencję dotyczącą śledztwa prowadzonego przez te organy w odniesieniu do niektórych pracowników tego banku centralnego, w tym również pełniącego wówczas funkcję jego prezesa (zwanego dalej „prezesem”), na których ciążyły podejrzenia nadużycia władzy i stanowisk urzędowych w ramach przeprowadzonej w 2013 r. restrukturyzacji jednego z banków słoweńskich. W ramach tej korespondencji słoweński bank centralny przekazał organom słoweńskim na ich wniosek określone informacje i dokumenty, które nie były związane z wykonywaniem zadań ESBC i Eurosystemu. Organy słoweńskie uznały jednak, że słoweński bank centralny nie dostarczył wszystkich zażądanych informacji i dokumentów.
W dniu 6 lipca 2016 r. na mocy dwóch postanowień Okrožno sodišče v Ljubljani (sądu okręgowego w Lublanie, Słowenia) z dnia 30 czerwca i 6 lipca 2016 r. organy słoweńskie, w ramach rzeczonego śledztwa, dokonały w pomieszczeniach słoweńskiego banku centralnego przeszukania i zatrzymania dokumentów.
Mimo iż słoweński bank centralny podniósł, że działania te dotyczyły „archiwów EBC” podlegających ochronie na mocy protokołu w sprawie przywilejów i immunitetów, do których organy słoweńskie nie powinny mieć dostępu bez wyraźnej zgody EBC, organy te przeprowadziły rzeczone przeszukanie i zatrzymanie dokumentów bez udziału EBC.
Organy słoweńskie dokonały w szczególności zatrzymania, oprócz dokumentów na nośniku fizycznym, dokumentów elektronicznych pochodzących z serwera informatycznego słoweńskiego banku centralnego a także osobistych komputerów podejrzanych osób. Zatrzymane dokumenty, będące w posiadaniu prezesa, obejmowały wszystkie wiadomości przekazane z wykorzystaniem jego skrzynki poczty elektronicznej, wszystkie dokumenty elektroniczne znajdujące się na jego stanowisku pracy lub laptopie, dotyczące okresu od 2012 r. do 2014 r., niezależnie od ich treści, a także dokumenty dotyczące tego samego okresu znajdujące się w biurze prezesa. Organy słoweńskie zatrzymały również wszystkie dokumenty elektroniczne zarejestrowane na serwerze informatycznym słoweńskiego banku centralnego dotyczące prezesa w rzeczonym okresie.
W tym samym dniu prezes EBC w piśmie skierowanym do organów słoweńskich zgłosił formalny sprzeciw wobec zatrzymania dokumentów przez te organy, powołując się na zasadę nietykalności archiwów EBC. Zarzucił on w szczególności, że organy te nie podjęły żadnych działań w celu znalezienia rozwiązania pozwalającego na pogodzenie prowadzenia przez te organy śledztwa oraz zasady nietykalności archiwów EBC.
W ramach wymiany stanowisk, do której doszło następnie między EBC a organami słoweńskimi, organy te w dniu 7 lipca 2016 r. poinformowały EBC, że dopiero po otrzymaniu zatrzymanych dokumentów zostaną rozpatrzone ewentualne sprzeciwy w związku z przywilejami i immunitetami EBC.
W dniu 26 lipca 2016 r. EBC zaproponował organom słoweńskim ustalenie metodologii pozwalającej na wskazanie zatrzymanych dokumentów należących do archiwów EBC, co pozwoliłoby na wykluczenie tych dokumentów z bezpośredniej oceny w toku śledztwa i stwarzałoby EBC możliwość ustalenia, czy należało wyłączyć je spod ochrony.
W dniu 27 lipca 2016 r. prokurator generalny zajmujący się sprawą (zwany dalej „prokuratorem generalnym”) poinformował EBC, że propozycja ta stanowiła ingerencję w toczące się śledztwo. Mimo wszystko wyraził on gotowość do przeprowadzenia dalszej analizy obaw wyrażonych przez EBC oraz spotkania się z przedstawicielami tej instytucji w końcu sierpnia 2016 r.
W dniu 5 sierpnia 2016 r., EBC wniósł skargę na dwa postanowienia Okrožno sodišče v Ljubljani (sądu okręgowego w Lublanie), o których mowa w pkt 15 niniejszego wyroku, do Upravno sodišče (sądu administracyjnego, Słowenia), który oddalił ją postanowieniem z dnia 9 sierpnia 2016 r. Odwołanie wniesione przez EBC na to postanowienie zostało oddalone w dniu 11 października 2016 r. przez Vrhovno sodišče (sąd najwyższy, Słowenia).
W dniu 16 sierpnia 2016 r. prokurator generalny poinformował EBC, że postanowił przesunąć planowane z przedstawicielami EBC spotkanie, zauważając jednocześnie, że wydał słoweńskiej policji polecenie nieprzeprowadzania analizy zatrzymanych dokumentów do czasu zajęcia przez niego ostatecznego stanowiska w kwestii współpracy z EBC.
W dniu 27 października 2016 r., prokurator generalny poinformował EBC, że śledczy rozpoczną zabezpieczanie zatrzymanych danych elektronicznych zgodnie z Zakon o kazenskem postopku (kodeksem postępowania karnego), od dnia 17 listopada 2016 r. i że przedstawiciel EBC jest zaproszony do uczestniczenia w tych czynnościach zabezpieczania, obejmujących skopiowanie tych danych. W dniu 11 listopada 2016 r. przedstawiciel EBC przyjął to zaproszenie.
Ponieważ zabezpieczanie zostało zaplanowane na okres między 17 a 24 grudnia 2016 r. a spotkanie EBC i prokuratora generalnego zostało przewidziane w dniu 18 listopada 2016 r., EBC w dniu 16 listopada 2016 r. złożył wniosek o zastosowanie środków tymczasowych do Okrožno sodišče v Ljubljani (sądu okręgowego w Lublanie), w celu zarządzenia zawieszenia tych czynności zabezpieczania zatrzymanych dokumentów elektronicznych.
Postanowieniem z dnia 17 listopada 2016 r. Okrožno sodišče v Ljubljani (sąd okręgowy w Lublanie) oddalił ten wniosek. Zdaniem tego sądu dane i dokumenty, które zostały zatrzymane przez organy słoweńskie, nie stanowiły „archiwów EBC” podlegających ochronie na mocy protokołu w sprawie przywilejów i immunitetów.
Zabezpieczenie zatrzymanych przez organy słoweńskie danych elektronicznych miało miejsce w okresie od 17 listopada do 15 grudnia 2016 r. Przedstawiciel EBC, który uczestniczył w tych czynnościach, podniósł wyraźnie naruszenie „archiwów EBC”.
W dniu 17 stycznia 2017 r. EBC wniósł skargę konstytucyjną na postanowienie, o którym mowa w pkt 26 niniejszego wyroku, powołując się na podstawowe prawa proceduralne ustanowione w Ustava Republike Slovenije (konstytucji Republiki Słowenii), a w szczególności na prawo do sądu. W ramach tej skargi konstytucyjnej EBC podkreślił, że jego zdaniem należy skierować do Trybunału wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym w związku z wykładnią art. 2 protokołu w sprawie przywilejów i immunitetów. W dniu 19 kwietnia 2018 r. Ustavno sodišče (trybunał konstytucyjny, Słowenia) oddalił tę skargę z uwagi na to, że EBC nie jest podmiotem podstawowych praw proceduralnych, na które się powoływał.
W wiadomości elektronicznej z dnia 15 maja 2017 r. prokurator generalny poinformował przedstawiciela EBC, że policja słoweńska dokonuje obecnie oceny zatrzymanych dokumentów, przy czym otrzymała od niego polecenie, aby wyłączyć z akt sprawy, po pierwsze, wszystkie dokumenty, które oficjalnie i formalnie zostały sporządzone przez EBC, a po drugie, wszystkie wiadomości elektroniczne, których nadawcą jest EBC, a odbiorcą słoweński bank centralny. Prokurator generalny zaproponował EBC zbadanie tych dokumentów, z zastrzeżeniem uzyskania zgody słoweńskiego banku centralnego, tak aby mógł on zająć stanowisko co do ewentualnego naruszenia wykonywania jego zadań i funkcji, które mogło wynikać z wykorzystania tychże dokumentów do celów śledztwa i postępowania karnego. Podkreślił on, że w przypadku takiego naruszenia złoży wniosek o prowadzenie sprawy z wyłączeniem jawności lub zarządzenie badania jej co do istoty z zachowaniem tajności. Prokurator generalny na zakończenie wyraził otwartość na propozycje i sugestie ze strony EBC, z wyjątkiem wszelkich wniosków mających za przedmiot zaprzestanie prowadzenia śledztwa lub odzyskanie zatrzymanych dokumentów.
W odpowiedzi z dnia 29 maja 2017 r. EBC zaproponował, aby obie strony spotkały się w celu przedyskutowania w szerszym zakresie wzajemnej współpracy celem zapewnienia nietykalności archiwów.
Podczas spotkania w dniu 12 czerwca 2017 r. z prokuratorem generalnym EBC podkreślił, że jego zdaniem archiwa EBC zawierają, po pierwsze, dokumenty sporządzone przez EBC w ramach wykonywania powierzonych mu zadań, po drugie, korespondencję prowadzoną przez EBC z krajowymi bankami centralnymi, konieczną do wypełniania zadań ESBC lub Eurosystemu, a po trzecie, dokumenty sporządzone przez te banki centralne w celu wypełniania zadań ESBC lub Eurosystemu. EBC podniósł również, że zanim takie dokumenty będą mogły zostać wykorzystane w ramach postępowania karnego prowadzonego przez organy krajowe, musi on wyrazić zgodę na wyłączenie ich spod ochrony. EBC wskazał przy tym, że nie sprzeciwi się temu, w sytuacji gdy będzie leżało to w interesie postępowania prowadzonego przez organy krajowe i nie będzie sprzeczne z jego interesami, chronionymi na mocy protokołu w sprawie przywilejów i immunitetów.
Mimo iż prokurator generalny i EBC nie doszli do porozumienia w kwestii interpretacji pojęcia „archiwów EBC” ani zakresu obowiązku lojalnej współpracy, zgodzili się na prowadzenie dalszej dyskusji w kwestii przyszłej współpracy i uzgodnili, że EBC powinien na kolejnym etapie opracować propozycję kryteriów wskazywania dokumentów, które jego zdaniem objęte są zakresem tego pojęcia.
W dniu 13 lutego 2018 r. EBC przekazał prokuratorowi generalnemu swą propozycję dotyczącą wskazania dokumentów należących do archiwów EBC. W tym względzie jego zdaniem należało zidentyfikować w pierwszej kolejności dokumenty pochodzące od EBC oraz dokumenty, które EBC wysłał do słoweńskiego banku centralnego lub jego pracowników, a w drugiej kolejności dokumenty, które słoweński bank centralny sporządził w ramach wykonywania zadań ESBC lub Eurosystemu. EBC zaproponował ponadto, aby policja słoweńska zwróciła słoweńskiemu bankowi centralnemu wszystkie dokumenty, które uznaje za nieistotne dla śledztwa.
Podczas spotkania, które odbyło się w dniu 13 czerwca 2018 r. prokurator generalny poinformował EBC, że policja słoweńska zakończyła badanie zatrzymanych dokumentów i że oczekuje na planowane na jesień sprawozdanie zawierające końcowe wnioski tej policji. Potwierdzając utrzymujące się wciąż rozbieżności dotyczące interpretacji pojęcia „archiwów EBC”, stwierdził on, że wszystkie dokumenty nieistotne dla śledztwa zostały zniszczone lub odesłane osobom, u których zostały zatrzymane. Prokurator generalny stwierdził również, że EBC będzie miał możliwość zbadania wszystkich dokumentów spełniających kryteria zaproponowane przez EBC w wiadomości elektronicznej z dnia 15 maja 2017 r., o której mowa w pkt 29 niniejszego wyroku, po tym, jak policja słoweńska sporządzi sprawozdanie końcowe. Jednakże, aby zapobiec ingerencji EBC w toczące się śledztwo, dokumenty wykorzystane na potrzeby tego końcowego sprawozdania miałyby zostać wydane EBC dopiero po tym, jak policja słoweńska przekaże je prokuraturze.
Postępowanie poprzedzające wniesienie skargi i przebieg postępowania przed Trybunałem
W dniu 9 grudnia 2016 r. Komisja skierowała pismo do Republiki Słowenii w ramach postępowania „EU Pilot”, informując ją o wątpliwościach Komisji co do prawidłowego stosowania art. 2 i 22 protokołu w sprawie przywilejów i immunitetów w odniesieniu do zatrzymania dokumentów, które miało miejsce w pomieszczeniach słoweńskiego banku centralnego w dniu 6 lipca 2016 r. Republika Słowenii odpowiedziała na nie pismem z dnia 23 stycznia 2017 r.
W dniu 28 kwietnia 2017 r. Komisja skierowała do Republiki Słowenii wezwanie do usunięcia uchybienia, w którym podkreśliła, że dokonując w pomieszczeniach słoweńskiego banku centralnego przeszukania i zatrzymania dokumentów, Republika Słowenii uchybiła ciążącemu na niej obowiązkowi poszanowania zasady nietykalności archiwów EBC z naruszeniem art. 343 TFUE, art. 39 protokołu w sprawie ESCB i EBC, a także art. 2 i 22 protokołu w sprawie przywilejów i immunitetów. Komisja poinformowała również Republikę Słowenii, że uznaje, iż organy słoweńskie nie przeprowadziły konstruktywnego dialogu w tej kwestii z EBC, wbrew temu, co wynika z zasady lojalnej współpracy wyrażonej w art. 4 ust. 3 TUE i w art. 18 protokołu w sprawie przywilejów i immunitetów.
Republika Słowenii odpowiedziała na to wezwanie do usunięcia uchybienia pismem z dnia 21 czerwca 2017 r., w którym podkreśliła, że zatrzymane dokumenty nie mogły być objęte zakresem pojęcia „archiwów EBC” w rozumieniu protokołu w sprawie przywilejów i immunitetów.
Uznawszy, że odpowiedź Republiki Słowenii nie była zadawalająca, Komisja w dniu 20 lipca 2018 r. sporządziła uzasadnioną opinię, w której wezwała Republikę Słowenii do podjęcia działań koniecznych do zastosowania się do tej opinii w terminie dwóch miesięcy od jej otrzymania.
W dniu 11 września 2018 r. Republika Słowenii w odpowiedzi na tę uzasadnioną opinię zakwestionowała będące przedmiotem zarzutu Komisji uchybienie.
W tych okolicznościach Komisja postanowiła wnieść skargę w niniejszej sprawie.
Postanowieniem prezesa Trybunału z dnia 23 lipca 2019 r. EBC został dopuszczony do sprawy w charakterze interwenienta popierającego żądania Komisji.
W przedmiocie skargi
W przedmiocie zarzutu pierwszego dotyczącego naruszenia zasady nietykalności archiwów EBC
Argumentacja stron
Komisja, popierana przez EBC, podnosi, że w związku z dokonaniem jednostronnego zatrzymania w pomieszczeniach słoweńskiego banku centralnego dokumentów dotyczących wykonywania zadań ESBC i Eurosystemu, Republika Słowenii naruszyła zasadę nietykalności archiwów EBC i w związku z tym, uchybiła zobowiązaniom, które ciążą na niej na mocy art. 343 TFUE, art. 39 protokołu w sprawie ESBC i EBC, art. 2, 18 i 22 protokołu w sprawie przywilejów i immunitetów, a także art. 4 ust. 3 TUE.
W pierwszej kolejności pojęcie „archiwów Unii” zawarte w art. 2 protokołu w sprawie przywilejów i immunitetów, jakkolwiek nie zostało w tym protokole zdefiniowane, obejmuje wszystkie dokumenty należące do instytucji Unii lub będące w jej posiadaniu, niezależnie od ich nośnika.
W drugiej kolejności z orzecznictwa wynika, że przywileje i immunitety uznane w tym protokole mają wyłącznie charakter funkcjonalny w tym znaczeniu, że ich celem jest zapobieżenie zakłóceniom w funkcjonowaniu i niezależności Unii. Tymczasem, zważywszy na szczególny reżim instytucjonalny ESBC i Eurosystemu, art. 2 protokołu w sprawie przywilejów i immunitetów powinien znaleźć zastosowanie nie tylko do dokumentów będących w posiadaniu EBC, ale również dokumentów będących w posiadaniu krajowych banków centralnych należących do ESBC i Eurosystemu, takich jak słoweński bank centralny w zakresie, w jakim dokumenty te mają związek z wykonywaniem zadań ESBC lub Eurosystemu, niezależnie od tego, czy pochodzą one od EBC, czy od krajowych banków centralnych.
Po pierwsze, z art. 282 ust. 1 TFUE oraz art. 1 protokołu w sprawie ESBC i EBC wynika zarówno, że w skład ESBC wchodzą EBC i krajowe banki centralne państw członkowskich, jak i że EBC oraz krajowe banki centralne państw członkowskich strefy euro tworzą Eurosystem, którego krajowe banki centralne „są integralną częścią”, zgodnie z art. 14.3 tego protokołu.
Po drugie, szczególna struktura ESBC i Eurosystemu tworzy nieodzownie ścisły związek między EBC a krajowymi bankami centralnymi. W szczególności z art. 282 ust. 2 TFUE i art. 8 protokołu w sprawie ESBC i EBC wynika, że ESBC jest kierowany przez organy decyzyjne EBC, w tym Radę Prezesów EBC, której członkami, zgodnie z art. 283 ust. 1 TFUE i art. 10 protokołu w sprawie ESBC i EBC, są prezesi krajowych banków centralnych państw członkowskich, których walutą jest euro.
Po trzecie, traktat FUE powierza EBC, ESBC oraz Eurosystemowi określone zadania. W związku z tym z art. 9.2 protokołu w sprawie ESBC i EBC wynika, że zadania powierzone ESBC są wykonywane bądź to przez własne działania EBC, bądź poprzez działania krajowych banków centralnych.
Krajowe banki centralne i ich prezesi biorą bowiem bezpośrednio udział w podejmowaniu decyzji EBC a także we wprowadzaniu w życie i wykonywaniu tych decyzji. Funkcjonowanie ustanowionego w ten sposób systemu wymaga przekazywania dokumentów w ramach ESBC i Eurosystemu, a także między EBC i krajowymi bankami centralnymi, do celów przyjęcia decyzji koniecznych do wykonania zadań powierzonych ESBC i Eurosystemowi, a także wprowadzenia w życie i wykonania tych decyzji przez krajowe banki centralne. W celu uniknięcia jakichkolwiek zakłóceń w należytym funkcjonowaniu i niezależności EBC, a także ESBC i Eurosystemu w całości, poziom ochrony powinien być w rezultacie identyczny w odniesieniu do wszystkich dokumentów sporządzonych do celów wykonania zadań ESBC i Eurosystemu. W konsekwencji wszystkie te dokumenty należy uznać za stanowiące część „archiwów Unii”, nawet jeżeli są w posiadaniu krajowego banku centralnego lub znajdują się w jego pomieszczeniach.
W trzeciej kolejności nie ulega wątpliwości, że w ramach przeszukania dokonanego w dniu 6 lipca 2016 r. w pomieszczeniach słoweńskiego banku centralnego organy słoweńskie zatrzymały dokumenty będące częścią archiwów Unii. Komisja nie dysponuje wprawdzie szczegółowymi informacjami co do charakteru dokumentów stanowiących część archiwów Unii, które zostały przy tej okazji zatrzymane. Jednakże sam fakt, że sprzęt informatyczny podejrzanych osób, a także dokumenty wymienione w pkt 17 niniejszego wyroku zostały w całości zatrzymane, sprawia, że z pewnością zostały zatrzymane dokumenty stanowiące część archiwów Unii.
W czwartej kolejności zasada nietykalności tych archiwów oznaczałaby, że organy krajowe mogą mieć do nich dostęp wyłącznie za uprzednią zgodą EBC lub w przypadku braku porozumienia między EBC a tymi organami, za upoważnieniem Trybunału Sprawiedliwości. Otóż w niniejszym przypadku przeszukanie i zatrzymanie odnośnych dokumentów odbyło się w sposób jednostronny.
Republika Słowenii twierdzi w odpowiedzi na ten zarzut, że nie naruszyła zasady nietykalności archiwów Unii.
W pierwszej kolejności Republika Słowenii podnosi, że zarówno z prawa międzynarodowego, jak i orzecznictwa Trybunału oraz podstawowych wartości Unii, takich jak zasady przejrzystości, otwartości i państwa prawa wynika, że pojęcie „przywilejów i immunitetów” powinno być interpretowane w sposób ścisły, a korzystanie z tych przywilejów i immunitetów, które nie mają bezwzględnego charakteru, jest funkcjonalnie ograniczone do zakresu koniecznego do zagwarantowania funkcjonowania Unii i jej instytucji oraz realizacji ich celów.
W szczególności celem systemu przywilejów i immunitetów prawa międzynarodowego jest zagwarantowanie skutecznego działania organizacji międzynarodowych, które są „w słabszej pozycji” w stosunku do założycielskich państw członkowskich. Otóż, uwzględniając ewolucje prawa Unii i szczególny charakter porządku prawnego Unii, jej instytucje nie znajdują się w takiej słabszej pozycji w stosunku do państw członkowskich. W rezultacie archiwa Unii, w tym archiwa EBC, korzystają z węższej ochrony niż w ramach systemu przywilejów i immunitetów prawa międzynarodowego, co przemawiałoby na rzecz ścisłej wykładni pojęcia „przywilejów i immunitetów Unii”.
Ponadto, jakkolwiek funkcjonalny immunitet organizacji międzynarodowych wchodzi w zakres uzasadnionego interesu publicznego, to nie ma on jednak bezwzględnego charakteru i powinien zostać wyważony z innymi interesami publicznymi. W Unii zasada państwa prawa przeważa nad jej przywilejami i immunitetami. Tymczasem niezawisłe i bezstronne dochodzenia i orzeczenia sądowe w przedmiocie przestępstw, leżące w kompetencji państw członkowskich stanowią „zasadniczy postulat państwa prawa”. Gdyby organy słoweńskie miały wystąpić o uprzednią zgodę EBC przed rozpoczęciem przeszukania, którego w niniejszym przypadku dokonały, taka niezawisłość nie zostałaby zagwarantowana, gdyż prezes pozostaje ściśle związany z EBC.
Ponadto, zważywszy, że przywileje i immunitety przewidziane w protokole w sprawie przywilejów i immunitetów są zagwarantowane Unii wyłącznie w zakresie, w jakim jest to konieczne, aby zapobiegać zakłóceniom w funkcjonowaniu i niezależności Unii, ciężar dowodu na występowanie takiego zakłócenia ciążyłby na danej instytucji Unii. Komisja i EBC nie wykazały jednak, że zatrzymanie dokumentów dokonane przez organy słoweńskie w jakikolwiek sposób zakłóciło funkcjonowanie EBC lub zagrażało polityce gospodarczej i walutowej Unii.
W drugiej kolejności Republika Słowenii twierdzi, że pojęcie „archiwów Unii” powinno być również interpretowane w sposób ścisły, a dokumenty zatrzymane przez organy słoweńskie w pomieszczeniach słoweńskiego banku centralnego nie stanowią części archiwów EBC. W związku z tym, po pierwsze, podnosi ona, że w niniejszym przypadku mają znaczenie przepisy dotyczące immunitetu archiwów w prawie międzynarodowym, w szczególności te znajdujące zastosowanie w stosunkach konsularnych i dyplomatycznych. Otóż, zgodnie z orzecznictwem sądów międzynarodowych i krajowych można uznać, że są częścią archiwów wyłącznie dokumenty, które należą do osoby korzystającej z zasady nietykalności archiwów lub które są w posiadaniu tej osoby, ale nie dokumenty wysyłane przez tę osobę osobie trzeciej lub będące w posiadaniu osoby trzeciej.
Po drugie, celem protokołu w sprawie przywilejów i immunitetów jest zapewnienie niezależności instytucji Unii. W związku z tym to wyłącznie EBC może korzystać z przywilejów i immunitetów przewidzianych tym protokołem jako instytucja Unii, a nie ESBC czy też krajowe banki centralne, wchodzące w skład ESBC.
Po trzecie, wykładnia odnośnych przepisów broniona przez Komisję oznaczałaby, że archiwa Unii mogą znajdować się w komputerach wszystkich pracowników i urzędników krajowych będących członkami instytucji Unii lub pracujących pod ich zwierzchnictwem, w tym również ministrów państw członkowskich, biorących udział w decyzjach Rady Unii Europejskiej, szefów państw lub rządów państw członkowskich biorących udział w decyzjach Rady Europejskiej i wszystkich krajowych pracowników, zatrudnionych w komitetach i agencjach Unii, co prowadziłoby w praktyce do „absurdalnych sytuacji”, w których wszystkie dokumenty będące w posiadaniu rządu krajowego i jego ministrów, głowy państwa i całej administracji państwowej byłyby uznawane za archiwa Unii.
Po czwarte, wykładnia pojęcia „archiwów EBC” proponowana przez Komisję jest niemożliwa do wdrożenia – z prawnego i faktycznego punktu widzenia – uniemożliwiając lub znacznie utrudniając prowadzenie jakiegokolwiek postępowania przygotowawczego w sektorze publicznym państw członkowskich.
W trzeciej kolejności Republika Słowenii twierdzi również, że zakładając, iż dokumenty zatrzymane przez organy słoweńskie w pomieszczeniach słoweńskiego banku centralnego stanowią część archiwów EBC, okoliczność ta nie wystarcza do stwierdzenia, że stanowi to naruszenie zasady nietykalności archiwów Unii.
Po pierwsze, obowiązek wyraźnego wskazania i ochrony archiwów ciąży na tym, kto powołuje się na zasadę ich nietykalności. Zważywszy, że w niniejszym przypadku EBC nie wskazał w odpowiedni sposób swych archiwów i nie zapewnił im należytej ochrony, nie jest możliwe zastosowanie przyjętego przez niego pojęcia „archiwów EBC”, a sytuacja ta nie jest w żaden sposób związana ze sposobem, w jaki prowadzone było w Słowenii postępowanie przygotowawcze. Ponadto to właśnie z uwagi na brak fizycznego oddzielenia i należytego określenia archiwów Unii organy słoweńskie nie miały innego wyboru niż zatrzymanie wszystkich odnośnych przedmiotów i dokumentów w celu uzyskania pożądanych informacji.
Po drugie, celem śledztwa prowadzonego przez organy słoweńskie nie było naruszenie zasady nietykalności archiwów EBC ani tym bardziej stworzenie zagrożenia dla wypełniania zadań EBC i jego niezawisłości. W związku z tym krajowe śledztwo prowadzone zgodnie z prawem krajowym i orzeczeniami krajowych sądów nie naruszało tej zasady.
Po trzecie, szeroka interpretacja przyjęta przez Komisję i EBC w odniesieniu do pojęcia „archiwów Unii” oznaczałaby w praktyce całkowitą przeszkodę dla toczącego się śledztwa, prowadząc w rezultacie do bezkarności podejrzanych osób.
Po czwarte, upoważnienie Trybunału znajduje zastosowania w oparciu o art. 1 protokołu w sprawie przywilejów i immunitetów wyłącznie w przypadku, gdy organy krajowe pragną podjąć środki przymusu administracyjnego lub sądowego dotyczące mienia lub aktywów Unii. Natomiast art. 2 tego protokołu ani tym bardziej orzecznictwo Trybunału nie wymagają takiego upoważnienia w zakresie, w jakim organy słoweńskie nie chciały uzyskać dokumentów należących do instytucji Unii lub będących w ich posiadaniu.
Ocena Trybunału
Na wstępie należy zauważyć, że na rozprawie w odpowiedzi na pytanie Trybunału Komisja stwierdziła, że jakkolwiek w swojej skardze odnosi się ona zarówno do przeszukania, jak i zatrzymania dokumentów przeprowadzonych przez organy słoweńskie w pomieszczeniach słoweńskiego banku centralnego w dniu 6 lipca 2016 r., skarga ta dotyczy de facto wyłącznie zatrzymania dokumentów.
W tym względzie Komisja twierdzi, że dokonując jednostronnego zatrzymania dokumentów w pomieszczeniach słoweńskiego banku centralnego w dniu 6 lipca 2016 r., organy słoweńskie naruszyły zasadę nietykalności archiwów Unii. Należy w związku z tym zbadać, w pierwszej kolejności, czy dokumenty zatrzymane przez organy słoweńskie w ramach tych działań zawierały dokumenty stanowiące część archiwów EBC, a jeżeli miało to miejsce, w drugiej kolejności, czy zatrzymanie tych dokumentów stanowiło naruszenie zasady nietykalności tych archiwów.
–
W przedmiocie pojęcia „archiwów Unii”
Zgodnie z art. 2 protokołu w sprawie przywilejów i immunitetów archiwa Unii są nietykalne. W celu ustalenia, czy jak twierdzi Komisja, Republika Słowenii uchybiła zobowiązaniom, które ciążą na niej na mocy tego artykułu, należy na wstępie ustalić zakres pojęcia „archiwów Unii”.
Na wstępie, co się tyczy argumentu Republiki Słowenii, zgodnie z którym pojęcie „archiwów” powinno być interpretowane w odniesieniu do prawa międzynarodowego, należy przypomnieć, że w odróżnieniu od zwykłych umów międzynarodowych traktaty dotyczące Unii Europejskiej ustanowiły własny porządek prawny, który z dniem wejścia w życie traktatów stał się częścią systemu prawnego państw członkowskich (postanowienie z dnia 13 lipca 1990 r., Zwartveld i in.,
C‑2/88-IMM
,
EU:C:1990:315
, pkt
). Wynika stąd, że pojęcie „archiwów Unii” jest autonomicznym pojęciem prawa Unii, odrębnym od tego, które należy przyjąć w ramach organizacji i sądów międzynarodowych lub w prawie krajowym państw członkowskich.
Z orzecznictwa wynika, że pojęcie to z uwagi na jego autonomiczny charakter powinno być rozumiane z uwzględnieniem jego brzmienia, w świetle jego kontekstu i celu danego uregulowania, w którym użyto tego pojęcia (zob. podobnie wyrok z dnia 19 grudnia 2019 r., Junqueras Vies,
C‑502/19
,
EU:C:2019:1115
, pkt
).
Pojęcie „archiwów” oznacza potocznie ogół dokumentów niezależnie od ich daty, formy i nośnika fizycznego, będących w posiadaniu osoby w związku z prowadzoną przez nią działalnością.
Jednakże w prawie Unii pojęcie „archiwów” zostało zdefiniowane w innym kontekście niż protokół w sprawie przywilejów i immunitetów, to znaczy w art. 1 ust. 2 lit. a) rozporządzenia Rady (EWG, Euratom) nr 354/83 z dnia 1 lutego 1983 r. dotyczącego udostępnienia do wglądu publicznego historycznych materiałów archiwalnych Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej i Europejskiej Wspólnoty Energii Atomowej (
Dz.U. 1983, L 43, s. 1
), jako oznaczające wszelkie dokumenty niezależnie od ich rodzaju i postaci, które zostały sporządzone lub otrzymane przez instytucję, organ czy jednostkę organizacyjną lub ich przedstawicielstwo lub pracowników, w trakcie wykonywania obowiązków związanych z działaniami tych Wspólnot.
To pojęcie „archiwów” jest istotne do celów interpretacji art. 2 protokołu w sprawie przywilejów i immunitetów. Żaden przepis tego protokołu nie sprzeciwia się bowiem uwzględnieniu takiej definicji, a takie działanie przyczynia się do tego, że pojęcie to jest rozumiane w sposób spójny w prawie Unii.
Co się tyczy celu zakładanego w art. 2 protokołu w sprawie przywilejów i immunitetów, z orzecznictwa wynika, że przywileje i immunitety przyznane Unii na podstawie protokołu w sprawie przywilejów i immunitetów mają charakter funkcjonalny, gdyż ich celem jest zapobieżenie zakłóceniom w funkcjonowaniu i niezależności Unii (postanowienie z dnia 13 lipca 1990 r., Zwartveld i in.,
C‑2/88-IMM
,
EU:C:1990:315
, pkt
; wyrok z dnia 18 czerwca 2020 r., Komisja/RQ,
C‑831/18 P
,
EU:C:2020:481
, pkt
). W tym względzie Trybunał orzekł, że na zasadę nietykalności archiwów Unii może powołać się instytucja Unii, w celu zapobieżenia ujawnieniu informacji zawartych w dokumentach należących do archiwów danej instytucji, w sytuacji gdy takie ujawnienie mogłoby negatywnie oddziaływać na funkcjonowanie lub niezależność danej instytucji, w szczególności ze względu na to, że wykonywanie powierzonych jej zadań byłoby zagrożone (zob. podobnie postanowienie z dnia 6 grudnia 1990 r., Zwartveld i in.,
C‑2/88-IMM
,
EU:C:1990:440
, pkt
).
Ten cel ochrony świadczy o tym, że archiwa Unii, o których mowa w art. 2 protokołu w sprawie przywilejów i immunitetów obejmują nieodzownie każdy dokument związany z działalnością Unii oraz jej instytucji, organów i jednostek organizacyjnych lub z wykonywaniem powierzonych im zadań.
Z powyższych uwag wynika, że pojęcie „archiwów Unii” w rozumieniu art. 2 protokołu w sprawie przywilejów i immunitetów powinno być rozumiane jako wszelkie dokumenty niezależnie od ich daty, formy i nośnika fizycznego, które zostały sporządzone lub otrzymane przez instytucje, organy i jednostki organizacyjne Unii lub ich przedstawicieli i pracowników, w trakcie wykonywania powierzonych im obowiązków i które są związane z wykonywaniem powierzonych tym podmiotom zadań.
–
W przedmiocie zakresu archiwów EBC
Ponieważ EBC jest instytucją Unii, z art. 2 protokołu w sprawie przywilejów i immunitetów, zgodnie z wykładnią przyjętą w poprzednim punkcie niniejszego wyroku oraz w związku z art. 343 TFUE, art. 39 protokołu w sprawie ESBC i EBC oraz art. 22 protokołu w sprawie przywilejów i immunitetów wynika, że zasada nietykalności archiwów Unii znajduje zastosowanie do archiwów EBC.
Wobec powyższego należy ustalić, czy dokumenty, które znajdują się w posiadaniu nie tyle EBC, co krajowego banku centralnego mogą być również uznane za stanowiące część „archiwów EBC”.
W związku z tym w pierwszej kolejności należy uznać, jak zauważyła rzecznik generalna w pkt 50 opinii, że archiwa Unii nie muszą koniecznie być przechowywane w pomieszczeniach danej instytucji czy danego organu lub jednostki organizacyjnej, gdyż w przeciwnym razie zakres stosowania art. 2 protokołu w sprawie przywilejów i immunitetów oraz zakres art. 1 tego protokołu, który przewiduje, że lokale i budynki Unii są nietykalne, pokrywałyby się, prowadząc do pozbawienia skuteczności tegoż art. 2. Wynika stąd, że art. 2 protokołu w sprawie przywilejów i immunitetów obejmuje archiwa instytucji Unii takiej jak EBC znajdujące się w innych pomieszczeniach niż pomieszczenia Unii.
W drugiej kolejności należy przypomnieć, że z art. 282 ust. 1 TFUE, a także art. 1 i 14.3 protokołu w sprawie ESBC i EBC wynika, że EBC oraz krajowe banki centralne państw członkowskich wchodzą w skład ESBC, przy czym rzeczone krajowe banki centralne są integralną częścią tego systemu. Wynika z nich ponadto, że EBC i krajowe banki centralne państw członkowskich, których walutą jest euro, w tym słoweński bank centralny, tworzące Eurosystem, prowadzą politykę pieniężną Unii.
Zgodnie z art. 127 ust. 1 i art. 282 ust. 2 TFUE zasadniczym celem ESBC jest utrzymanie stabilności cen, jak przypomina to art. 2 protokołu w sprawie ESBC i EBC. W tym celu art. 127 ust. 2 TFUE przewiduje, że podstawowe zadania ESBC polegają między innymi na definiowaniu i urzeczywistnianiu polityki pieniężnej Unii. Zadania takie ciążą zatem za pośrednictwem ESBC, nie tylko na EBC, ale również na krajowych bankach centralnych, co wymaga ścisłej współpracy między EBC i tymi ostatnimi.
Należy również przypomnieć, że zgodnie z art. 129 ust. 1 i art. 282 ust. 2 TFUE a także art. 8 protokołu w sprawie ESBC i EBC, ESBC jest kierowany przez organy decyzyjne EBC, w tym Radę Prezesów EBC. Artykuł 283 ust. 1 TFUE i art. 10.1 protokołu w sprawie ESBC i EBC przewidują, że prezesi krajowych banków centralnych państw członkowskich, których walutą jest euro, są członkami Rady Prezesów EBC. Prezesi ci, w tym prezes słoweńskiego banku centralnego, biorą w związku z tym udział w podejmowaniu decyzji koniecznych do wykonywania zadań ESBC.
Ponadto, zgodnie z art. 9.2 protokołu w sprawie ESBC i EBC zadania powierzone ESBC są realizowane albo przez sam EBC, albo przez krajowe banki centralne.
Jak orzekł Trybunał, z przepisów tych wynika, że ESBC stanowi w prawie Unii oryginalną konstrukcję prawną, która zrzesza i koordynuje ścisłą współpracę instytucji krajowych, czyli krajowych banków centralnych i instytucji Unii, czyli EBC, i w której ramach panują inne relacje pomiędzy unijnym porządkiem prawnym i porządkami krajowymi, jak również mniej wyraźne ich rozróżnienie (wyrok z dnia 26 lutego 2019 r., Rimšēvičs i EBC/Łotwa,
C‑202/18 i C‑238/18
,
EU:C:2019:139
, pkt
). W tym bardzo zintegrowanym systemie, zgodnie z założeniem autorów traktatów w odniesieniu do ESBC, krajowe banki centralne a także ich prezesi mają status hybrydowy w tym, że stanowią wprawdzie organy krajowe, ale działają w ramach ESBC, który jak zauważono w pkt 79 niniejszego wyroku, składa się z tych krajowych banków centralnych i EBC.
Jak zauważyła zatem rzecznik generalna w pkt 54 opinii, sprawne funkcjonowanie i właściwe wykonywanie zadań ESBC czy też Eurosystemu wymaga ścisłej współpracy oraz stałej wymiany między EBC a krajowymi bankami centralnymi, które w nim uczestniczą, co zakłada w sposób konieczny, że dokumenty związane z wykonywaniem zadań ESBC i Eurosystemu znajdują się w posiadaniu nie tylko EBC, ale również krajowych banków centralnych.
W tych okolicznościach należy uznać, że takie dokumenty są objęte zakresem pojęcia „archiwów EBC”, nawet jeżeli są w posiadaniu krajowych banków centralnych a nie samego EBC. Uwzględniając bowiem funkcjonalny charakter, jaki należy przypisać zasadzie nietykalności archiwów Unii, jak zostało to przypomniane w pkt 73 niniejszego wyroku, zasada ta zostałaby pozbawiona skuteczności, gdyby na jej mocy nie były objęte ochroną dokumenty sporządzone przez EBC lub krajowe banki centralne i przekazywane między tymi podmiotami w celu wypełniania zadań ESBC i Eurosystemu.
Wniosku tego nie są w stanie podważyć pozostałe z argumentów przedstawionych przez Republikę Słowenii.
Po pierwsze, co się tyczy argumentu Republiki Słowenii, zgodnie z którym przekazanie dokumentu osobie trzeciej oznaczałoby w prawie międzynarodowym, że dokument ten nie może być już dłużej uznawany za stanowiący część archiwów państwa, które przekazało ten dokument, należy zauważyć, że uwzględniając ścisłą współpracę i powiązania strukturalne między EBC a krajowymi bankami centralnymi w ramach zintegrowanego systemu, jakim jest ESBC, banki te – jak zauważyła rzecznik generalna w pkt 56 opinii – nie mogą być uznane za „podmiot trzeci” względem EBC.
Po drugie, w odniesieniu do argumentu Republiki Słowenii, powtórzonego w pkt 58 niniejszego wyroku, wystarczy zauważyć, że co się tyczy dokumentów związanych z wykonywaniem zadań ESBC i Eurosystemu, podstawą wykładni pojęcia „archiwa Unii” przyjętej w pkt 85 niniejszego wyroku są szczególnie ścisłe związki, jakie występują między EBC a krajowymi bankami centralnymi, opisane w pkt 83 i 84 tegoż wyroku.
Po trzecie, żadna z okoliczności faktycznych lub prawnych nie pozwala na uznanie, że taka interpretacja może narażać organy państwa członkowskiego, zamierzające – w ramach postępowania prowadzonego na szczeblu krajowym i na podstawie prawa krajowego tego państwa członkowskiego – dokonać zatrzymania dokumentów w pomieszczeniach banku centralnego na niemożliwe do przezwyciężenia problemy, tak że takie zatrzymanie nie mogłoby być ograniczone do dokumentów niezwiązanych z wykonywaniem zadań ESBC i Eurosystemu.
–
W przedmiocie naruszenia zasady nietykalności archiwów EBC
Co się tyczy kwestii, czy zatrzymanie dokumentów dokonane przez organy słoweńskie w dniu 6 lipca 2016 r. w pomieszczeniach słoweńskiego banku centralnego stanowiło naruszenie zasady nietykalności archiwów EBC, należy zauważyć, że można stwierdzić, iż doszło do takiego naruszenia wyłącznie wówczas, gdy, po pierwsze, dokonane w wyniku jednostronnej decyzji zatrzymanie przez organy krajowe dokumentów należących do archiwów Unii może stanowić takie naruszenie, a po drugie, dokumenty zatrzymane w niniejszym przypadku rzeczywiście obejmowały dokumenty, które należy uznać za stanowiące część archiwów EBC.
W pierwszej kolejności należy zauważyć, że jak podniosła w skardze Komisja, pojęcie „nietykalności” w rozumieniu art. 2 protokołu w sprawie przywilejów i immunitetów oznacza ochronę przed jakąkolwiek jednostronną ingerencją państw członkowskich. Jak zauważyła rzecznik generalna w pkt 67 i 68 opinii, potwierdza to fakt, że pojęcie to, użyte również w art. 1 tego protokołu, jest opisane jako stanowiące ochronę przed wszelkimi działaniami w postaci rewizji, rekwizycji, konfiskaty lub wywłaszczenia.
W związku z tym jednostronne zatrzymanie przez organy krajowe dokumentów stanowiących część archiwów Unii powinno być uznane za stanowiące naruszenie zasady nietykalności tych archiwów Unii.
W drugiej kolejności należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem dotyczącym ciężaru dowodu w ramach postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego w trybie art. 258 TFUE ciężar dowodu zarzucanego uchybienia spoczywa na Komisji. To właśnie ona powinna przedstawić Trybunałowi dowody niezbędne do wykazania zaistnienia tego uchybienia i nie może opierać się przy tym na jakimkolwiek domniemaniu [zob. w szczególności wyroki: z dnia 27 kwietnia 2006 r., Komisja/Niemcy,
C‑441/02
,
EU:C:2006:253
, pkt
; z dnia 5 września 2019 r., Komisja/Włochy (bakteria Xylella fastidiosa),
C‑443/18
,
EU:C:2019:676
, pkt
].
W niniejszym przypadku należy stwierdzić, że Komisja przyznała, iż nie posiadała szczegółowych informacji dotyczących charakteru dokumentów zatrzymanych przez organy słoweńskie w pomieszczeniach słoweńskiego banku centralnego w dniu 6 lipca 2016 r., tak że nie była w stanie ustalić, czy część tych dokumentów powinna była zostać uznana za stanowiącą część archiwów Unii. Na rozprawie Komisja wyjaśniła w tym względzie, a czemu nie zaprzeczyła Republika Słowenii, że rzeczone dokumenty były nadal w posiadaniu organów słoweńskich.
Należy jednak przypomnieć, jak zauważono w pkt 17 niniejszego wyroku, że dokumenty zatrzymane przez organy słoweńskie obejmowały wszelkie wiadomości wysłane za pośrednictwem konta poczty elektronicznej prezesa, wszelkie dokumenty elektroniczne, które znajdowały się na jego stanowisku pracy i laptopie, dotyczące okresu od 2012 r. do 2014 r., niezależnie od ich treści, a także dokumenty dotyczące tego samego okresu, które znajdowały się w biurze prezesa. Organy słoweńskie dokonały także zatrzymania wszystkich dokumentów elektronicznych zarejestrowanych na serwerze informatycznym słoweńskiego banku centralnego dotyczących prezesa w okresie od 2012 r. do 2014 r.
Otóż, uwzględniając, z jednej strony, dużą liczbę zatrzymanych w ten sposób dokumentów, a z drugiej strony – funkcje pełnione przez prezesa krajowego banku centralnego, jakim jest słoweński bank centralny, w ramach Rady Prezesów EBC, i w rezultacie również w ramach ESBC i Eurosystemu, dokumenty zatrzymane przez organy słoweńskie w nieunikniony sposób obejmowały dokumenty stanowiące część archiwów EBC. Ponadto należy zauważyć, że Republika Słowenii nie twierdzi, że zatrzymane dokumenty stanowią wyłącznie dokumenty nienależące do tej kategorii dokumentów.
W tych okolicznościach można uznać, iż zostało wykazane, że zatrzymane w dniu 6 lipca 2016 r. w pomieszczeniach słoweńskiego banku centralnego przez organy słoweńskie przedmioty i dokumenty obejmowały dokumenty stanowiące część archiwów EBC.
Otóż, z uwagi na to, że art. 2 protokołu w sprawie przywilejów i immunitetów przewiduje wyraźnie, że archiwa Unii są nietykalne, organy słoweńskie, dokonując jednostronnego zatrzymania takich dokumentów, naruszyły zasadę nietykalności archiwów EBC.
Wniosku tego nie podważają argumenty przedstawione przez Republikę Słowenii.
Po pierwsze, jakkolwiek przywileje i immunitety Unii mają bez wątpienia funkcjonalny charakter, jak zostało to przypomniane w pkt 73 niniejszego wyroku, nie oznacza to jednak, że odnośna instytucja lub – w ramach skargi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego na podstawie art. 258 TFUE – Komisja powinna wykazać, że ujawnienie określonych dokumentów zakłóca funkcjonowanie i niezależność Unii, aby dokonane jednostronnie zatrzymanie tych dokumentów przez organy państwa członkowskiego mogło zostać uznane za niezgodne z prawem. Taka wykładnia byłaby bowiem w oczywisty sposób sprzeczna zarówno z brzmieniem, jak i celem z art. 2 protokołu w sprawie przywilejów i immunitetów, zgodnie z którym „archiwa Unii są nietykalne”.
Wprawdzie zasada nietykalności Unii nie oznacza, że dokumenty znajdujące się w tych archiwach są w każdym razie niedostępne dla organów państw członkowskich. Z orzecznictwa Trybunały wynika bowiem, że uwzględniając ich funkcjonalny charakter, przywileje i immunitety nie zezwalają instytucjom Unii na pominięcie obowiązku lojalnej współpracy z organami krajowymi (zob. podobnie postanowienie z dnia 13 lipca 1990 r., Zwartveld i in.,
C‑2/88-IMM
,
EU:C:1990:315
, pkt
,
).
Aby mieć dostęp do dokumentów znajdujących się w archiwach Unii, organy krajowe muszą uzyskać zgodę danej instytucji lub – w przypadku odmówienia dostępu – orzeczenie sądu Unii obejmujące upoważnienie, zobowiązujące tę instytucję do udostępnienia jej archiwów. Byłoby bowiem pozbawione sensu, gdyby nie uzależniono dostępu do takich dokumentów od zgody danej instytucji lub upoważnienia sądu Unii, w przypadku gdy organy krajowe decydują się na jednostronne działania, gdyż taka zgoda lub upoważnienie pozwalają na zagwarantowanie funkcji nietykalności archiwów Unii, czyli zapobieganie sytuacjom, w których jej funkcjonowanie i niezależność zostają w nieuzasadniony sposób zakłócone.
Po drugie, prawdą jest, że jak podnosi Republika Słowenii, funkcjonalny charakter immunitetu organizacji międzynarodowych, jakkolwiek stanowi uzasadniony interes publiczny, to nie ma on bezwzględnego charakteru i powinien zostać wyważony z innymi prawami i interesami publicznymi, w tym zasadą państwa prawa, a w szczególności koniecznością zagwarantowania niezawisłych i bezstronnych dochodzeń oraz orzeczeń dotyczących przestępstw jak i koniecznością unikania bezkarności osób objętych postępowaniem przygotowawczym, w tym prezesów krajowych banków centralnych, którzy są w wyraźnie uprzywilejowanej pozycji z uwagi na ich ścisły związek z EBC.
Jednakże, niezależnie od faktu, że istnienie przywilejów i immunitetów na rzecz organizacji międzynarodowych i ich instytucji nie jest samo w sobie sprzeczne z zasadą państwa prawa, art. 2 protokołu w sprawie przywilejów i immunitetów sprzeciwia się co do zasady zatrzymaniu dokumentów przez organ państwa członkowskiego, w sytuacji gdy dokumenty te stanowią część archiwów Unii, a zainteresowane instytucje nie wyraziły zgody na takie zatrzymanie.
Ponadto należy zauważyć, że fakt interpretowania odnośnych zasad Unii w ten sposób, że organy państwa członkowskiego nie mają prawa dokonać jednostronnego zatrzymania dokumentów należących do archiwów EBC w pomieszczeniach krajowego banku centralnego, nie prowadzi ani do uznania bezkarności osób objętych postępowaniem przygotowawczym, ani nie powoduje, że prowadzenie postępowań przygotowawczych na terytorium państw członkowskich staje się nadmiernie utrudnione lub niemożliwe. Nawet jeżeli jednostronne zatrzymanie przez organy państwa członkowskiego dokumentów znajdujących się w archiwach Unii jest wykluczone na mocy prawa Unii, należy przypomnieć, że organy te mają możliwość zwrócenia się do danej instytucji Unii z wnioskiem o wyrażenie przez nią zgody na wyłączenie odnośnych dokumentów spod zasady nietykalności, które w razie potrzeby może być obwarowane warunkami.
Należy również podkreślić, że ochrona archiwów Unii, przewidziana w art. 2 protokołu w sprawie przywilejów i immunitetów, nie sprzeciwia się w żadnym razie zatrzymaniu przez organy krajowe w pomieszczeniach banku centralnego państwa członkowskiego dokumentów, które nie należą do archiwów Unii.
Wprawdzie nie można w pełni wykluczyć, że konieczność zwrócenia się do EBC o udostępnienie organom państwa członkowskiego dokumentów należących do jego archiwów, ale będących w posiadaniu krajowego banku centralnego może mieć negatywne skutki w odniesieniu do postępowania przygotowawczego prowadzonego przez organy krajowe w zakresie dostępu tych organów do innych dokumentów będących również w posiadaniu tego krajowego banku centralnego, nienależących do archiwów EBC, ale które mogą być istotne w ramach danego postępowania. Jednakże w niniejszym przypadku, jak zauważyła rzecznik generalna w pkt 81 opinii, nie wydaje się, że zatrzymania dokumentów w dniu 6 lipca 2016 r. przez organy słoweńskie dokonano przy wykorzystaniu efektu zaskoczenia, zważywszy, że organy te zwróciły się już wcześniej do słoweńskiego banku centralnego, i to wielokrotnie, o przekazanie informacji dotyczących prowadzonego przez nie śledztwa.
Po trzecie, w zakresie, w jakim, jak wynika z pkt 104 niniejszego wyroku, należy stwierdzić naruszenie zasady nietykalności archiwów Unii w sytuacji gdy – niezależnie od celu, jaki przyświeca takiemu zatrzymaniu – wystąpiły materialne przesłanki składające się na ochronę, którą gwarantuje ta zasada, nie można przyjąć argumentu, zgodnie z którym zasada nietykalności archiwów Unii nie została naruszona z uwagi na fakt, że wśród zatrzymanych dokumentów te, które stanowiły część archiwów EBC, nie były istotne do celów prowadzonej w Słowenii sprawy karnej.
Po czwarte, Republika Słowenii nie może do celów uzasadnienia naruszenia zasady nietykalności archiwów Unii powołać się na ciążący na EBC obowiązek wskazania wyraźnie jego archiwów i podjęcia środków służących ich ochronie. Ochrona zapewniona archiwom na mocy protokołu w sprawie przywilejów i immunitetów nie zakłada uprzedniego jasnego wskazania dokumentów należących do tych archiwów.
Z powyższych rozważań wynika, że należy uwzględnić zarzut pierwszy Komisji.
W przedmiocie zarzutu drugiego dotyczącego naruszenia obowiązku lojalnej współpracy
Argumentacja stron
W swym zarzucie drugim Komisja, popierana przez EBC, podnosi, że Republika Słowenii uchybiła ciążącemu na niej obowiązkowi lojalnej współpracy na podstawie art. 18 protokołu w sprawie przywilejów i immunitetów oraz art. 4 ust. 3 TUE. Komisja zarzuca w istocie organom słoweńskim, że nie dokonały wystarczających uzgodnień z EBC, zarówno przed dokonanym przez te organy przeszukaniem i zatrzymaniem dokumentów, jak i po tych działaniach, do celów pogodzenia zasady nienaruszalności archiwów EBC i prowadzonego na szczeblu krajowym śledztwa.
Zdaniem Komisji zasada lojalnej współpracy wymagała od organów słoweńskich podjęcia współpracy z EBC w celu, po pierwsze, określenia, które dokumenty podlegały ochronie na mocy protokołu w sprawie przywilejów i immunitetów, a którym taka ochrona nie przysługiwała, po drugie, wskazania, które z dokumentów objętych ochroną mogły być istotne dla prowadzonego na szczeblu krajowym postępowania przygotowawczego, a po trzecie, umożliwienia EBC podjęcia decyzji, w przypadku dokumentów, które mogłyby być istotne, czy należało wyłączyć je spod ochrony, czy też, przeciwnie, utrzymać ich ochronę z powodów dotyczących funkcjonowania i niezależności EBC.
Tymczasem w okresie poprzedzającym przeszukanie i zatrzymanie dokumentów organy słoweńskie nie podjęły żadnego dialogu z EBC lub słoweńskim bankiem centralnym co do sposobu zachowania zasady nietykalności archiwów Unii. Co się tyczy okresu po przeszukaniu i zatrzymaniu dokumentów organy słoweńskie z jednej strony nadal nie zgadzały się z interpretacją, zgodnie z którą dokumenty będące w posiadaniu krajowych banków centralnych mogły stanowić archiwa EBC, a z drugiej strony – odmówiły podjęcia konstruktywnych rozmów w celu zapewnienia ochrony zatrzymanych dokumentów należących do tej kategorii.
Republika Słowenii twierdzi, że nie uchybiła ona ciążącemu na niej obowiązkowi lojalnej współpracy.
Po pierwsze, organy słoweńskie nie naruszyły archiwów EBC ani nie wywarły negatywnego wpływu na funkcjonowanie i niezależność tej instytucji. W każdym razie art. 4 ust. 3 TUE nie może być interpretowany w ten sposób, że przewiduje „niezależny obowiązek” ciążący na państwach członkowskich wykraczający poza zobowiązania ciążące na nich na podstawie takich szczególnych przepisów prawa Unii.
Po drugie, prokurator generalny w czasie całego prowadzonego postępowania zwrócił się o to, aby zatrzymane dokumenty były traktowane ze „szczególną ostrożnością”, tak aby były dostępne dla jak najmniejszej liczby śledczych i aby w jak największym stopniu ograniczyć ryzyko ujawnienia. Ponadto prokurator generalny, mimo iż nie jest to przewidziane prawem krajowym, umożliwił przedstawicielom EBC wzięcie udziału w czynnościach zabezpieczania tych dokumentów. Co więcej, zarządzone zostało, że zatrzymane dokumenty, które zdaniem EBC stanowiły część jego archiwów, będą mogły pozostać do wglądu EBC po zakończeniu postępowania w pomieszczeniach prokuratury.
Ponadto EBC udzielił odpowiedzi na wniosek prokuratora generalnego dotyczący przedstawienia kryteriów umożliwiających wskazanie wśród dokumentów zatrzymanych przez organy słoweńskie dokumentów, które zdaniem EBC stanowiły część jego archiwów dopiero w dniu 13 lutego 2018 r., to znaczy „z wyraźnym opóźnieniem”.
Po trzecie, zakładając, że Republika Słowenii nie podjęła konstruktywnego dialogu z EBC, Komisja nie wykazała, że okoliczność ta stanowiła zagrożenie dla ustanowienia unii gospodarczej i walutowej i utrzymania stabilności cen w Unii.
Ocena Trybunału
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem z zasady lojalnej współpracy ustanowionej w art. 4 ust. 3 TUE wynika, że państwa członkowskie są zobowiązane do podjęcia wszelkich właściwych środków w celu zagwarantowania stosowania i skuteczności prawa Unii (wyrok z dnia 31 października 2019 r., Komisja/Niderlandy,
C‑395/17
,
EU:C:2019:918
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo). Zgodnie z art. 18 protokołu w sprawie przywilejów i immunitetów, który precyzuje w tym zakresie zasadę ustanowioną w art. 4 ust. 3 TUE, instytucje Unii i organy państw członkowskich są zobowiązane do podjęcia współpracy w celu uniknięcia konfliktu przy wykładni i stosowaniu przepisów tego protokołu (zob. podobnie wyrok z dnia 21 października 2008 r., Marra,
C‑200/07 i C‑201/07
,
EU:C:2008:579
, pkt
,
).
Co się tyczy okresu poprzedzającego, dokonane przez organy słoweńskie w dniu 6 lipca 2016 r. w pomieszczeniach słoweńskiego banku centralnego zatrzymanie dokumentów, należy stwierdzić, że jak zauważyła rzecznik generalna w pkt 94 opinii, zarzut drugi podniesiony przez Komisję pokrywa się z zarzutem pierwszym, gdyż dotyczy tego samego zachowania. W zarzucie pierwszym Komisja zarzuca bowiem organom słoweńskim podjęcie jednostronnych działań i w rezultacie dokonanie bez uprzednich uzgodnień z EBC zatrzymania dokumentów w pomieszczeniach słoweńskiego banku centralnego.
Tymczasem z orzecznictwa Trybunału wynika, że uchybienie ogólnemu obowiązkowi lojalnej współpracy, który wynika z art. 4 ust. 3 TUE, jest odrębne od uchybienia szczególnym zobowiązaniom, które są wyrazem tego obowiązku. W związku z tym takie uchybienie może być stwierdzone wyłącznie w zakresie, w jakim dotyczy zachowań odrębnych od tych stanowiących naruszenie tych szczególnych zobowiązań (zob. podobnie wyrok z dnia 30 maja 2006 r., Komisja/Irlandia,
C‑459/03
,
EU:C:2006:345
, pkt
–
).
W rezultacie w odniesieniu do okresu poprzedzającego zatrzymanie dokumentów dokonane w dniu 6 lipca 2016 r., nie można stwierdzić uchybienia ogólnym zobowiązaniom przewidzianym w art. 4 ust. 3 TUE i art. 18 protokołu w sprawie ESBC i EBC odrębnego od stwierdzonego już uchybienia bardziej szczególnym zobowiązaniom, które ciążyły na Republice Słowenii na mocy art. 2 tego protokołu.
Jeżeli chodzi o okres po zatrzymaniu dokumentów, należy przypomnieć, że jak wynika z poprzednich punktów niniejszego wyroku, zatrzymanie to stanowi naruszenie prawa Unii w zakresie, w jakim zatrzymane dokumenty obejmowały w nieunikniony sposób dokumenty związane z wypełnianiem zadań ESBC i Eurosystemu.
Tymczasem z utrwalonego orzecznictwa Trybunału wynika, że na podstawie zasady lojalnej współpracy przewidzianej w art. 4 ust. 3 TUE państwa członkowskie są zobowiązane do usunięcia wszystkich bezprawnych konsekwencji naruszenia prawa Unii oraz że taki obowiązek ciąży w ramach jego kompetencji na każdym organie danego państwa członkowskiego (wyrok z dnia 27 czerwca 2019 r., Belgisch Syndicaat van Chiropraxie i in.,
C‑597/17
,
EU:C:2019:544
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
W oczywisty sposób obowiązek lojalnej współpracy ma ze swej natury wzajemny charakter (wyrok z dnia 16 października 2003 r., Irlandia/Komisja,
C‑339/00
,
EU:C:2003:545
, pkt
). W związku z tym EBC powinien był udzielić pomocy organom słoweńskim, tak aby organy te mogły w miarę możliwości, zapobiec niezgodnym z prawem skutkom zatrzymania dokumentów, które przeprowadziły one w pomieszczeniach słoweńskiego banku centralnego w dniu 6 lipca 2016 r.
Jednakże, aby umożliwić EBC konstruktywną współpracę w tym zakresie z organami słoweńskimi, konieczne było, aby te organy umożliwiły EBC wskazanie wśród dokumentów zatrzymanych w dniu 6 lipca 2016 r. – dokumenty związane z wykonywaniem zadań ESBC i Eurosystemu. Tymczasem nie ulega wątpliwości, że po upływie terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii organy słoweńskie nie umożliwiły EBC dokonania takiego wskazania. Nie ulega również wątpliwości, że w tym dniu organy słoweńskie nie zwróciły tych dokumentów słoweńskiemu bankowi centralnemu, mimo iż na rozprawie Republika Słowenii potwierdziła, że takie dokumenty nie były istotne w toczącej się w tym państwie członkowskim sprawie karnej.
Prawdą jest, że EBC nie był w stanie przedstawić przekonującego wyjaśnienia uzasadniającego opóźnienie, z jakim udzielił on odpowiedzi na wniosek prokuratora generalnego o przedstawienie propozycji kryteriów umożliwiających wskazanie tych spośród zatrzymanych przez organy słoweńskie dokumentów, które zdaniem EBC stanowiły część jego archiwów. Należy jednak zauważyć, że nawet po otrzymaniu tej propozycji organy słoweńskie nie podjęły działań w celu umożliwienia EBC wskazania dokumentów związanych z wypełnianiem zadań ESBC i Eurosystemu zatrzymanych w dniu 6 lipca 2016 r. w pomieszczeniach słoweńskiego banku centralnego. Nie ulega również wątpliwości, że organy te nie uwzględniły wniosku EBC, przedstawionego w odpowiedzi EBC z dnia 13 lutego 2018 r. wraz z jego propozycją kryteriów umożliwiających wskazanie dokumentów stanowiących część jego archiwów, dotyczącego zwrócenia słoweńskiemu bankowi centralnemu wszystkich dokumentów, które uznały one za nieistotne dla przedmiotowego śledztwa.
W tych okolicznościach fakt, że organy słoweńskie podjęły działania w celu zachowania poufności dokumentów zatrzymanych w dniu 6 lipca 2016 r. w pomieszczeniach słoweńskiego banku centralnego, nie podważa wniosku, że organy te naruszyły w niniejszym przypadku ciążący na nich obowiązek lojalnej współpracy z EBC. Jest tak również, jeśli chodzi o wskazaną przez Republikę Słowenii okoliczność, zgodnie z którą prowadzone przez organy słoweńskie śledztwo nie mogło zagrażać ustanowieniu unii gospodarczej i walutowej oraz utrzymaniu stabilności cen w Unii, gdyż okoliczność ta, zgodnie z tym, co zostało przypomniane w pkt 124 niniejszego wyroku, nie ma wpływu na ciążący na organach słoweńskich obowiązek usunięcia niezgodnych z prawem skutków naruszenia archiwów EBC, jakiego dopuściły się one w ramach zatrzymania dokumentów przeprowadzonego w dniu 6 lipca 2016 r.
Z powyższych uwag wynika, że w odniesieniu do okresu następującego po spornym zatrzymaniu organy słoweńskie naruszyły ciążący na nich obowiązek lojalnej współpracy z EBC i że należy w związku z tym uwzględnić zarzut drugi Komisji.
W świetle ogółu powyższych rozważań należy stwierdzić, że dokonując jednostronnego zatrzymania w pomieszczeniach słoweńskiego banku centralnego dokumentów dotyczących wykonywania zadań ESBC i Eurosystemu oraz, w odniesieniu do okresu następującego po tym zatrzymaniu, nie podejmując w tym zakresie lojalnej współpracy z EBC, Republika Słowenii uchybiła zobowiązaniom, które ciążą na niej na mocy art. 343 TFUE, art. 39 protokołu w sprawie ESBC i EBC, art. 2, 18 i 22 protokołu w sprawie przywilejów i immunitetów, a także art. 4 ust. 3 TUE.
W przedmiocie kosztów
Zgodnie z art. 138 § 1 regulaminu postępowania przed Trybunałem kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę.
Ponieważ Komisja wniosła o obciążenie Republiki Słowenii kosztami postępowania, a Republika Słowenii przegrała sprawę, należy obciążyć ją kosztami postępowania.
Zgodnie z art. 140 § 1 regulaminu postępowania państwa członkowskie oraz instytucje, które przystąpiły do sprawy w charakterze interwenienta, pokrywają własne koszty. W związku z tym EBC pokrywa własne koszty.

Z powyższych względów Trybunał (wielka izba) orzeka, co następuje:

1)
Dokonując jednostronnego zatrzymania w pomieszczeniach Banka Slovenije (słoweńskiego banku centralnego) dokumentów dotyczących wykonywania zadań Europejskiego Systemu Banków Centralnych i Eurosystemu oraz, w odniesieniu do okresu następującego po tym zatrzymaniu, nie podejmując w tym zakresie lojalnej współpracy z Europejskim Bankiem Centralnym, Republika Słowenii uchybiła zobowiązaniom, które ciążą na niej na mocy art. 343 TFUE, art. 39 Protokołu nr 4 w sprawie statutu Europejskiego Systemu Banków Centralnych i Europejskiego Banku Centralnego, art. 2, 18 i 22 Protokołu nr 7 w sprawie przywilejów i immunitetów Unii Europejskiej, a także art. 4 ust. 3 TUE.

2)
Republika Słowenii pokrywa, poza własnymi kosztami, koszty poniesione przez Komisję Europejską.

3)
Europejski Bank Centralny pokrywa własne koszty.

Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: słoweński.