CELEX: 62016CJ0297
Prejudiciële verwijzing
Richtlijn 2006/123/EG
Diensten op de interne markt
Nationale regeling waarbij het recht op de detailverkoop en het gebruik van biologische en anti-parasitaire producten en diergeneesmiddelen wordt voorbehouden aan dierenartsen
Vrijheid van vestiging
Vereiste dat de aandelen van de structuren via welke de detailverkoop van diergeneesmiddelen plaatsvindt, uitsluitend in handen zijn van dierenartsen
Bescherming van de volksgezondheid
Evenredigheid

Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 15 van richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt (
PB 2006, L 376, blz. 36
) en van artikel 63, lid 1, VWEU.
Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen het Colegiul Medicilor Veterinari din România (CMVRO) (orde van dierenartsen van Roemenië; hierna: „CMVRO”) en de Autoritatea Națională Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor (nationale autoriteit voor de diergeneeskunde en de voedselveiligheid, Roemenië; hierna: „ANSVSA”), die wordt ondersteund door de Asociația Națională a Distribuitorilor de Produse de Uz Veterinar din România (nationale vereniging van verdelers van producten voor diergeneeskundig gebruik van Roemenië; hierna: „ANDPUVR”), betreffende een verzoek tot nietigverklaring van een besluit van de ANSVSA waarvan de vaststelling volgens het CMVRO heeft geleid tot de afschaffing van de verplichting dat de aandelen van de structuren via welke de detailverkoop van diergeneesmiddelen plaatsvindt uitsluitend in handen moeten zijn van dierenartsen.
Toepasselijke bepalingen
Unierecht
Richtlijn 2006/123
Overweging 22 van richtlijn 2006/123 luidt:
„Het uitsluiten van de werkingssfeer van deze richtlijn van de gezondheidszorg dient te omvatten: medische en farmaceutische diensten die mensen werkzaam in de gezondheidszorg aan patiënten verlenen om hun gezondheid te beoordelen, te bewaren of te verbeteren.”
Artikel 2 van die richtlijn, met als opschrift „Werkingssfeer”, bepaalt in lid 2:
„Deze richtlijn is niet van toepassing op de volgende activiteiten:
[…]
f)
diensten van de gezondheidszorg, al dan niet verleend door gezondheidszorgfaciliteiten en ongeacht de wijze waarop zij op nationaal niveau zijn georganiseerd en worden gefinancierd en ongeacht de vraag of de diensten openbaar of particulier van aard zijn;
[…]”
Artikel 3 van die richtlijn, met als opschrift „Verband met andere bepalingen van het Unierecht”, luidt als volgt:
„1.   Indien de bepalingen van deze richtlijn strijdig zijn met een bepaling van andere communautaire regelgeving die betrekking heeft op specifieke aspecten van de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit in specifieke sectoren of voor specifieke beroepen dan heeft de bepaling van de andere communautaire regelgeving voorrang en is deze van toepassing op die specifieke sectoren of beroepen.
[…]
3.   De lidstaten passen deze richtlijn toe met inachtneming van de Verdragsregels over de vrijheid van vestiging en het vrije verkeer van diensten.”
Hoofdstuk III van richtlijn 2006/123 heeft als opschrift „Vrijheid van vestiging van dienstverrichters”. Het omvat een afdeling 2, „Verboden of aan een beoordeling onderworpen eisen”, die bestaat uit de artikelen 14 en 15 van de richtlijn.
Artikel 15 van die richtlijn draagt het opschrift „Aan evaluatie onderworpen eisen” en luidt als volgt:
„1.   De lidstaten onderzoeken of in hun rechtsstelsel de in lid 2 bedoelde eisen worden gesteld en zien erop toe dat eventueel bestaande eisen verenigbaar zijn met de in lid 3 bedoelde voorwaarden. De lidstaten passen hun wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen aan om de eisen met die voorwaarden in overeenstemming te brengen.
2.   De lidstaten onderzoeken of de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit in hun rechtsstelsel afhankelijk wordt gesteld van de volgende niet-discriminerende eisen:
[…]
c)
eisen aangaande het aandeelhouderschap van een onderneming;
d)
eisen, niet zijnde eisen die betrekking hebben op aangelegenheden die vallen onder richtlijn 2005/36/EG [van het Europees Parlement en de Raad van 7 september 2005 betreffende de erkenning van beroepskwalificaties (
PB 2005, L 255, blz. 22
)] of die in andere communautaire instrumenten zijn behandeld, die de toegang tot de betrokken dienstenactiviteit wegens de specifieke aard ervan voorbehouden aan bepaalde dienstverrichters;
[…]
3.   De lidstaten controleren of de in lid 2 bedoelde eisen aan de volgende voorwaarden voldoen:
a)
discriminatieverbod: de eisen maken geen direct of indirect onderscheid naar nationaliteit of, voor vennootschappen, de plaats van hun statutaire zetel;
b)
noodzakelijkheid: de eisen zijn gerechtvaardigd om een dwingende reden van algemeen belang;
c)
evenredigheid: de eisen moeten geschikt zijn om het nagestreefde doel te bereiken; zij gaan niet verder dan nodig is om dat doel te bereiken en dat doel kan niet met andere, minder beperkende maatregelen worden bereikt.
[…]”
Richtlijn 2001/82/EG
Artikel 66, lid 1, van richtlijn 2001/82/EG van het Europees Parlement en de Raad van 6 november 2001 tot vaststelling van een communautair wetboek betreffende geneesmiddelen voor diergeneeskundig gebruik (
PB 2001, L 311, blz. 1
), zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 596/2009 van het Europees Parlement en de Raad van 18 juni 2009 (
PB 2009, L 188, blz. 14
), bepaalt:
„De lidstaten treffen alle dienstige maatregelen om te bewerkstelligen dat de kleinhandel in geneesmiddelen voor diergeneeskundig gebruik alleen mag worden uitgeoefend door personen die krachtens de wetgeving van de betrokken lidstaat daartoe zijn gemachtigd.”
Artikel 67 van die richtlijn luidt:
„Onverminderd strengere communautaire of nationale regels betreffende de verstrekking van geneesmiddelen voor diergeneeskundig gebruik en ter bescherming van de gezondheid van mens en dier, mogen de volgende geneesmiddelen voor diergeneeskundig gebruik uitsluitend op voorschrift van een dierenarts aan het publiek worden verstrekt:
[…]”
Artikel 68, lid 1, van de voornoemde richtlijn luidt als volgt:
„De lidstaten nemen de nodige maatregelen om te bewerkstelligen dat slechts de krachtens hun geldende nationale wetgeving gemachtigde personen in het bezit zijn van of controle hebben over een geneesmiddel voor diergeneeskundig gebruik of een substantie die als geneesmiddel voor diergeneeskundig gebruik kan worden gebruikt, welke anabole, anti-infectieuze, anti-parasitaire, anti-inflammatoire, hormonale of psychotrope eigenschappen hebben.”
Artikel 69, eerste alinea, van diezelfde richtlijn bepaalt:
„De lidstaten zorgen ervoor dat de eigenaar of de verantwoordelijke van voor de productie van levensmiddelen bestemde dieren de bewijzen kan leveren van de aankoop, het bezit en de toediening van geneesmiddelen voor diergeneeskundig gebruik aan deze dieren gedurende een periode van vijf jaar na de toediening van de geneesmiddelen, ook als de dieren in de loop van de periode van vijf jaar worden geslacht.”
Richtlijn 2005/36
Artikel 38, lid 3, van richtlijn 2005/36, zoals gewijzigd bij richtlijn 2013/55/EU van het Europees Parlement en de Raad van 20 november 2013 (
PB 2013, L 354, blz. 132
), bepaalt:
„De opleiding tot dierenarts waarborgt dat de betrokken beroepsbeoefenaar de volgende kennis en vaardigheden heeft verworven:
a)
voldoende kennis van de wetenschappen waarop de werkzaamheden van de dierenarts berusten en van de Uniewetgeving betreffende deze werkzaamheden;
[…]”
Roemeens recht
Wet nr. 160/1998
Artikel 2, lid 1, van legea nr. 160/1998 pentru organizarea şi exercitarea profesiunii de medic veterinar (wet nr. 160/1998 betreffende de organisatie en de uitoefening van het beroep van dierenarts,
Monitorul Oficial al României
, deel I, nr. 289 van 6 augustus 1998, en opnieuw gepubliceerd in
Monitorul Oficial al României
, deel I, nr. 433 van 23 mei 2005; hierna: „wet nr. 160/1998”), bepaalt:
„Het beroep van dierenarts wordt in Roemenië uitgeoefend door om het even welke persoon die Roemeens staatsburger is en houder is van een wettelijk erkend dierenartsdiploma, en door staatsburgers van de lidstaten van de Europese Unie […] die houder zijn van een door een onderwijsinstelling van de betrokken staat afgegeven diploma, certificaat of andere akte waaruit deze wettelijk bepaalde kwalificatie blijkt.”
Artikel 4 van die wet luidt als volgt:
„Dierenartsen hebben exclusieve rechten op de volgende bevoegdheidsgebieden:
[…]
i)
de detailverkoop en het gebruik van biologische producten, anti‑parasitaire middelen voor speciaal gebruik en geneesmiddelen voor diergeneeskundig gebruik.
[…]”
Artikel 16 van de voormelde wet bepaalt:
„1)   Het lidmaatschap [van het CMVRO] staat open voor iedere dierenarts die staatsburger is van Roemenië of een lidstaat van de Europese Unie […] en die:
a.
in Roemenië het beroep van dierenarts uitoefent overeenkomstig de bepalingen van artikel 2;
b.
niet onwaardig wordt geacht in de zin van de wet;
c.
in medisch opzicht in staat is om het beroep van dierenarts uit te oefenen.
2)   Het lidmaatschap [van het CMVRO] is verplicht om het beroep van dierenarts te kunnen uitoefenen.”
Artikel 39 van diezelfde wet luidt:
„De taken en bevoegdheden van de onafhankelijke dierenartsen alsook de vervulling van bepaalde taken van algemeen belang, worden geregeld in een door het CMVRO […] in samenwerking met de [ANSVSA] opgesteld reglement.”
Het dierenartsenstatuut
Artikel 1 van het dierenartsenstatuut, dat is vastgesteld bij besluit nr. 3/2013 van het CMVRO (
Monitorul Oficial al României
, deel I, nr. 676 van 16 september 2014; hierna: „dierenartsenstatuut”), bepaalt:
„Voor de toepassing van dit statuut wordt verstaan onder:
[…]
m)
eenheidsregister van dierenartspraktijken met of zonder rechtspersoonlijkheid – officieel, gepubliceerd document dat wordt beheerd door het bureau van de nationale raad [van het CMVRO] waarin de volgende gegevens zijn opgenomen:
[…]
–
apotheken en verkooppunten voor diergeneesmiddelen waarvan het kapitaal uitsluitend in handen is van dierenartsen of na wijziging van de wet op andere wijze is bijeengebracht;
[…]”
Artikel 37, lid 1, van het dierenartsenstatuut bepaalt:
„Bij de detailverkoop van geneesmiddelen voor diergeneeskundig gebruik zijn toegelaten dierenartsen uitsluitend als rechtspersonen georganiseerd […] en verrichten zij hun werkzaamheden in de volgende toegestane veterinaire entiteiten:
a)
verkooppunten voor diergeneesmiddelen;
b)
apotheken voor diergeneesmiddelen.
[…]”
Artikel 38 van dat statuut bepaalt in de leden 3 en 4 ervan:
„(3)   Geneesmiddelen en anti-parasitaire middelen voor diergeneeskundig gebruik alsook biologische producten voor diergeneeskundig gebruik worden uitsluitend gebruikt en toegediend door dierenartsen die eigenaar of werknemer zijn van dierenartspraktijken die bijstand of advies verlenen […].
(4)   In afwijking van lid 3 mogen de eigenaren van dieren geneesmiddelen voor diergeneeskundig gebruik toedienen die voorgeschreven en aanbevolen zijn door een dierenarts die over een geldig certificaat beschikt waaruit blijkt dat hij dit beroep mag uitoefenen, met uitzondering evenwel van geneesmiddelen in injecteerbare vormen.”
De regeling voor diergeneeskunde
De ANSVSA heeft de regeling voor diergeneeskunde vastgesteld bij ordinul nr. 83/2014 pentru aprobarea Normei sanitare veterinare privind condiţiile de organizare şi funcţionare a unităţilor farmaceutice veterinare, precum şi procedura de înregistrare sanitară veterinară /autorizare sanitară veterinară a unităţilor şi activităţilor din domeniul farmaceutic veterinar (besluit nr. 83/2014 tot goedkeuring van de regeling voor diergeneeskunde met betrekking tot de organisatie en het beheer van apotheken voor diergeneesmiddelen, en de inschrijvingsprocedure voor diergeneeskunde/vergunning voor diergeneeskunde van de apotheken en de activiteiten in de sector van de apotheken voor diergeneesmiddelen,
Monitorul Oficial al României
, deel I, nr. 541 van 22 juli 2014), zoals later gewijzigd en aangevuld (hierna: „RDgk”).
Artikel 1 van de RDgk luidt:
„De onderhavige regeling voor diergeneeskunde betreft de organisatie en het beheer van apotheken voor diergeneesmiddelen alsook de inschrijvingsprocedure voor diergeneeskunde/vergunning voor diergeneeskunde van de apotheken en de activiteiten in de sector van de apotheken voor diergeneesmiddelen.”
Artikel 3 van de RDgk preciseert:
„Voor de toepassing van de onderhavige regeling voor diergeneeskunde wordt verstaan onder:
a)
apotheek voor diergeneesmiddelen – farmaceutische vestiging met als activiteit het bezit en de detailverkoop van diergeneesmiddelen, […] en andere veterinaire producten […]
[…]
h)
verkooppunt voor diergeneesmiddelen – farmaceutische vestiging waarvan de werkzaamheden zijn beperkt tot de detailverkoop van diergeneesmiddelen die zonder recept verkrijgbaar zijn, andere veterinaire producten […]
[…]”
Artikel 11 van de RDgk luidt:
„Het gespecialiseerde personeel van de apotheek voor diergeneesmiddelen bestaat uit:
a)
personeel met een opleiding in gespecialiseerd hoger onderwijs op het gebied van diergeneeskunde;
b)
personeel met een opleiding in gespecialiseerd secundair onderwijs op het gebied van diergeneeskunde, geneeskunde, farmacie, chemie, biologie;
c)
administratief personeel.”
Artikel 12 van de RDgk bepaalt in de leden 2 en 3 ervan:
„(2)   In een apotheek voor diergeneesmiddelen dient een dierenarts aanwezig te zijn die houder is van een attest voor de uitoefening van het beroep dat is afgegeven door [het CMVRO].
(3)   De afgifte van diergeneesmiddelen door een apotheek voor diergeneesmiddelen geschiedt – enkel in detailhandelhoeveelheden – door het personeel als bedoeld in artikel 11, onder a) en b).”
Artikel 23 van de RDgk bevat voor de verkooppunten voor diergeneesmiddelen overeenkomstige voorschriften als die in artikel 11 en artikel 12, lid 2.
Besluit nr. 31/2015
Bij besluit nr. 31/2015 van 26 maart 2015 tot wijziging en aanvulling van de bij besluit nr. 83/2014 van de ANSVSA goedgekeurde regeling voor diergeneeskunde (
Monitorul Oficial al României
, nr. 235 van 7 april 2015; hierna: „besluit nr. 31/2015”), heeft de ANSVSA artikel 43, onder j), en artikel 51, onder g), van die regeling ingetrokken.
Deze artikelen bepaalden in wezen dat, om een vergunning te verkrijgen voor de exploitatie van respectievelijk apotheken voor diergeneesmiddelen en verkooppunten voor diergeneesmiddelen, de wettelijke vertegenwoordiger van de entiteit bij de bevoegde ANSVSA een dossier moest indienen dat een kopie bevatte van het certificaat van inschrijving in het eenheidsregister van dierenartspraktijken met of zonder rechtspersoonlijkheid.
Hoofdgeding en prejudiciële vragen
Het CMVRO heeft bij de verwijzende rechter een beroep tot nietigverklaring van besluit nr. 31/2015 ingesteld.
Ter ondersteuning van zijn beroep voert het CMVRO met name aan dat het voormelde besluit schending oplevert van artikel 4, onder i), van wet nr. 160/1998, dat dierenartsen een exclusief recht toekent op de detailverkoop en het gebruik van biologische producten, anti-parasitaire middelen voor speciaal gebruik en geneesmiddelen voor diergeneeskundig gebruik. Een dergelijke exclusiviteit vereist volgens het CMVRO immers dat dierenartsen beschikken over besluitvormingsbevoegdheid, die alleen doeltreffend kan zijn wanneer de aandelen van apotheken en verkooppunten voor diergeneesmiddelen uitsluitend, of minstens voornamelijk, in handen zijn van ingeschreven dierenartsen. Het is overigens om die reden dat het dierenartsenstatuut bepaalt dat enkel apotheken of verkooppunten waarvan de aandeelhouders uitsluitend dierenartsen zijn, kunnen worden ingeschreven in het eenheidsregister van dierenartspraktijken. Aangezien de verplichting om een certificaat van inschrijving over te leggen bij besluit nr. 31/2015 van de ANSVSA is afgeschaft, is de naleving van die voorwaarde betreffende het aandeelhouderschap echter niet meer gewaarborgd, aldus het CMVRO.
De ANSVSA betoogt op haar beurt dat de afschaffing van de verplichting om een certificaat van inschrijving in het eenheidsregister van dierenartspraktijken over te leggen, noodzakelijk was omdat die bepalingen niet verenigbaar waren met richtlijn 2006/123 en zij volgens een nota van de Consiliul Concurenţei (raad voor de mededinging, Roemenië) de mededinging op de markt voor de detailverkoop van veterinaire producten konden beperken.
De ANDPUVR, die is tussengekomen aan de zijde van de ANSVSA, betwist de door het CMVRO voorgestane uitlegging van artikel 4, onder i), van wet nr. 160/1998 volgens welke de exclusieve bevoegdheid van dierenartsen om bepaalde producten te gebruiken geen schending oplevert van het recht van de consumenten om diergeneesmiddelen aan te kopen en te bezitten, zoals dat recht aan de eigenaren en de houders van dieren wordt toegekend door de artikelen 67 en 69 van richtlijn 2001/82.
De verwijzende rechter geeft aan dat de Europese Commissie Roemenië een verzoek om inlichtingen had gestuurd over eventuele schendingen van het Unierecht ten gevolge van de op apotheken voor diergeneesmiddelen van toepassing zijnde nationale wetgeving, met name wat de vereisten inzake het aandeelhouderschap betreft. De verwijzende rechter preciseert bovendien dat het Hof zich weliswaar reeds heeft uitgesproken over beroepen of activiteiten die gelijkenissen vertonen met het beroep van dierenarts of met het verkopen en gebruiken van diergeneesmiddelen, maar de situatie van de dierenartsen wordt volgens hem gekenmerkt door enkele bijzonderheden die een andere oplossing kunnen rechtvaardigen.
Daarop heeft de Curtea de Apel București (rechter in tweede aanleg Boekarest, Roemenië) de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„1)
Staat het Unierecht in de weg aan een nationale regeling die voorziet in een exclusief recht voor dierenartsen op de detailverkoop en het gebruik van biologische producten, anti-parasitaire middelen voor speciaal gebruik en diergeneesmiddelen?
2)
Indien een dergelijk exclusief recht in overeenstemming is met het Unierecht, staat het Unierecht er dan aan in de weg dat een dergelijk exclusief recht zich mede uitstrekt tot de structuren via welke die verkoop plaatsvindt, in die zin dat die structuren voornamelijk of uitsluitend in handen van één of meerdere dierenartsen moeten zijn?”
Ontvankelijkheid van het verzoek om een prejudiciële beslissing
De ANDPUVR stelt dat het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing niet-ontvankelijk is omdat er in de gestelde vragen niet wordt vermeld van welke Unieregel of ‑regels om uitlegging wordt verzocht.
In dat verband moet eraan worden herinnerd dat één van de vereisten waaraan een verzoek om een prejudiciële beslissing volgens artikel 94 van het Reglement voor de procesvoering van het Hof moet voldoen, volgens punt c) ervan is dat het een uiteenzetting bevat van de redenen die de verwijzende rechter ertoe hebben gebracht om zich over de uitlegging of de geldigheid van bepalingen van het recht van de Unie vragen te stellen, en van het verband tussen die bepalingen en de op het hoofdgeding toepasselijke nationale wettelijke regeling.
In casu geeft de verwijzende rechter aan dat het Hof zich weliswaar reeds heeft uitgesproken over activiteiten die bepaalde gelijkenissen vertonen met het verkopen en gebruiken van diergeneesmiddelen, maar dat de bij hem aangebrachte zaak bepaalde bijzondere kenmerken heeft die niet toelaten de rechtspraak van het Hof, waarin de gevolgen van de vrijheid van vestiging voor dergelijke activiteiten worden verduidelijkt, als zodanig toe te passen. Bijgevolg acht die rechter het voor het hoofdgeding noodzakelijk om het Hof te verzoeken om een prejudiciële beslissing, aangezien één van de voor hem aangevoerde middelen tot nietigverklaring enkel kan worden aanvaard indien het exclusieve recht van dierenartsen op de detailverkoop en het gebruik van biologische producten, anti‑parasitaire middelen voor speciaal gebruik en diergeneesmiddelen, niet in strijd is met het beginsel van vrije vestiging.
Aangezien de verwijzende rechter daarmee voldoende heeft uiteengezet waarom hij twijfels heeft over de uitlegging van bepaalde Unierechtelijke bepalingen en welk verband hij dient te leggen tussen die bepalingen en de op het hoofdgeding toepasselijke nationale wettelijke regeling, moet het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing ontvankelijk worden verklaard.
Beantwoording van de prejudiciële vragen
Opmerkingen vooraf
Meteen moet erop worden gewezen dat de verwijzende rechter in het hoofdgeding een nationale regeling dient toe te passen die betrekking heeft op de duurzame uitoefening van activiteiten van detailverkoop en gebruik van veterinaire biologische producten, anti-parasitaire middelen voor speciaal gebruik en geneesmiddelen voor diergeneeskundig gebruik, en die dus in beginsel kan vallen onder hoofdstuk 3 van richtlijn 2006/123, betreffende de vrijheid van vestiging.
Het is juist dat uit artikel 2, lid 2, onder f), van richtlijn 2006/123 volgt dat „diensten van de gezondheidszorg” uitdrukkelijk zijn uitgesloten van de werkingssfeer van deze richtlijn. Volgens de bewoordingen van overweging 22 ervan heeft deze uitsluiting echter betrekking op diensten „die mensen werkzaam in de gezondheidszorg aan patiënten verlenen om hun gezondheid te beoordelen, te bewaren of te verbeteren”, hetgeen impliceert dat deze diensten worden verleend aan mensen.
Hoewel de activiteiten van detailverkoop en gebruik van veterinaire biologische producten, anti-parasitaire middelen voor speciaal gebruik en geneesmiddelen voor diergeneeskundig gebruik daadwerkelijk verband houden met de gezondheidszorg, betreffen zij evenwel geen medische diensten die worden verleend aan mensen.
In die omstandigheden vallen dergelijke activiteiten niet onder de uitzondering van artikel 2, lid 2, onder f), van die richtlijn.
Daar de verwijzende rechter in zijn verzoek veelvuldig verwijst naar richtlijn 2001/82, waarin een aantal beginselen over de groothandel in geneesmiddelen voor diergeneeskundig gebruik worden vastgelegd, moet voorts worden onderzocht of deze beginselen eraan in de weg staan dat richtlijn 2006/123 wordt toegepast op een situatie als die in het hoofdgeding.
In dit verband moet worden benadrukt dat artikel 3, lid 1, van richtlijn 2006/123 bepaalt dat indien de bepalingen ervan strijdig zijn met een bepaling van andere Unieregelgeving die betrekking heeft op specifieke aspecten van de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit in specifieke sectoren of voor specifieke beroepen, de bepaling van de andere Unieregelgeving voorrang heeft en van toepassing is op die specifieke sectoren of beroepen.
Ook al regelt richtlijn 2001/82 bepaalde aspecten van de distributie van diergeneesmiddelen ter bescherming van de volksgezondheid, deze richtlijn kan echter niet worden geacht de voorwaarden te bepalen waaronder de lidstaten personen die geen dierenarts zijn, een vergunning kunnen verlenen voor de detailverkoop van de verschillende in het hoofdgeding aan de orde zijnde veterinaire substanties, voor het gebruik van deze substanties en dus voor de toediening ervan.
Stellig bevatten artikel 66, lid 1, en artikel 68, lid 1, van die richtlijn bepaalde regels voor die activiteiten. Artikel 66, lid 1, ervan bepaalt dat de lidstaten de uitoefening van de activiteit van kleinhandel in diergeneesmiddelen uitsluitend moeten voorbehouden aan personen die daartoe krachtens de wetgeving van de betrokken lidstaat gemachtigd zijn, maar laat diezelfde lidstaten vrij om de voorwaarden voor een dergelijke machtiging te bepalen. Dit artikel laat de bevoegdheid om de toegangsvoorwaarden voor de voormelde activiteiten vast te stellen dus aan de lidstaten.
Evenzo bepaalt artikel 68, lid 1, van richtlijn 2001/82 dat de lidstaten de nodige maatregelen moeten nemen om te bewerkstelligen dat slechts de gemachtigde personen in het bezit zijn van of controle hebben over een geneesmiddel voor diergeneeskundig gebruik of een substantie die als geneesmiddel voor diergeneeskundig gebruik kan worden gebruikt en anti-parasitaire eigenschappen heeft, zonder te preciseren wie die „gemachtigde personen” zijn.
In deze context moet ook de door de ANDPUVR bepleite uitlegging van richtlijn 2001/82, namelijk dat uit de artikelen 67 en 69 van deze richtlijn voor de eigenaren van dieren een recht kan worden afgeleid om zelf de hun voorgeschreven diergeneesmiddelen aan de dieren toe te dienen, worden verworpen.
Dienaangaande hoeft immers slechts te worden opgemerkt dat, ten eerste, ook al creëert artikel 67 van richtlijn 2001/82 een kader voor de verstrekking van geneesmiddelen aan het publiek, ditzelfde artikel aangeeft dat het van toepassing is onverminderd strengere nationale regels ter bescherming van de gezondheid van de mens. Ten tweede legt artikel 69 van die richtlijn de eigenaren van dieren weliswaar de verplichting op om gedurende een periode van vijf jaar de bewijzen te kunnen leveren van elk gebruik van geneesmiddelen voor diergeneeskundig gebruik, maar die bepaling preciseert niet dat de eigenaren van dieren het recht hebben om die geneesmiddelen zelf toe te dienen.
Derhalve moeten de twee gestelde vragen, die louter naar „het Unierecht” verwijzen zonder dat de specifiek ingeroepen bepalingen daarvan worden vermeld, enkel in het licht van richtlijn 2006/123 worden onderzocht, en meer bepaald artikel 15 ervan.
Eerste vraag
De eerste vraag dient in dier voege te worden opgevat dat de verwijzende rechter daarmee in wezen wenst te vernemen of artikel 15 van richtlijn 2006/123 aldus moet worden uitgelegd dat het in de weg staat aan een nationale regeling als die in het hoofdgeding, die voorziet in een exclusief recht voor dierenartsen op de detailverkoop en het gebruik van biologische producten, anti-parasitaire middelen voor speciaal gebruik en diergeneesmiddelen.
Meteen zij eraan herinnerd dat de lidstaten volgens artikel 15, lid 1, van richtlijn 2006/123 allereerst moeten onderzoeken of in hun rechtsstelsel één van de in lid 2 van dit artikel vermelde eisen wordt gesteld en, zo ja, zij er vervolgens op moeten toezien dat die eis verenigbaar is met de in lid 3 van dat artikel opgesomde voorwaarden, waarna zij, ten slotte, in voorkomend geval hun wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen moeten aanpassen om de gestelde eisen in overeenstemming te brengen met die voorwaarden.
Eén van de in artikel 15, lid 2, van die richtlijn opgesomde eisen die „aan evaluatie [zijn] onderworpen”, namelijk die onder punt d), betreft het voorbehouden aan bepaalde dienstverrichters van de toegang tot een activiteit wegens de specifieke aard ervan.
In casu dient te worden geconstateerd dat een nationale regeling als die in het hoofdgeding de uitoefening van activiteiten van detailverkoop en gebruik van bepaalde veterinaire producten voorbehoudt aan dierenartsen, en dus het soort eis stelt dat wordt bedoeld in artikel 15, lid 2, onder d), van richtlijn 2006/123.
Bijgevolg moet een dergelijke eis voldoen aan de drie in artikel 15, lid 3, van die richtlijn opgesomde voorwaarden, te weten niet‑discriminerend zijn, noodzakelijk zijn, en evenredig zijn aan de verwezenlijking van een dwingende reden van algemeen belang.
Wat om te beginnen de eerste voorwaarde betreft, blijkt uit geen enkel bij het Hof ingediend stuk dat de in punt 53 van dit arrest vermelde eis een direct of indirect onderscheid maakt in de zin van artikel 15, lid 3, onder a), van richtlijn 2006/123.
Wat vervolgens de tweede voorwaarde betreft, moet worden gepreciseerd dat de Roemeense regering heeft aangegeven dat de betrokken eis tot doel heeft, de bescherming van de volksgezondheid te waarborgen.
Het is vaste rechtspraak van het Hof dat de bescherming van de volksgezondheid één van de in het Unierecht erkende dwingende redenen van algemeen belang vormt, en dat een dergelijke reden kan rechtvaardigen dat een lidstaat maatregelen ter waarborging van een veilige en kwalitatief hoogstaande geneesmiddelenvoorziening van de bevolking vaststelt (zie in die zin met name arrest van 5 december 2013, Venturini e.a.,
C‑159/12–C‑161/12
,
EU:C:2013:791
, punten
en
).
Wat tot slot de derde voorwaarde van artikel 15, lid 3, van richtlijn 2006/123 betreft, daarvoor moeten drie elementen aanwezig zijn, te weten, de eis is geschikt om het nagestreefde doel te bereiken, deze eis gaat niet verder dan nodig is om dit doel te bereiken en dat doel kan niet met een andere, minder beperkende, maatregel worden bereikt.
Wat het eerste element betreft, zij in algemene zin herinnerd aan de zeer bijzondere aard van geneesmiddelen, die door de therapeutische werking ervan wezenlijk verschillen van andere goederen (arrest van 19 mei 2009, Apothekerkammer des Saarlandes e.a.,
C‑171/07 en C‑172/07
,
EU:C:2009:316
, punt
).
Het Hof heeft dan ook met name aanvaard dat een vereiste dat erop is gericht de verkoop van geneesmiddelen aan bepaalde beroepsbeoefenaars voor te behouden, gerechtvaardigd kan zijn wegens de waarborgen die deze laatsten bieden en wegens de informatie die zij aan consumenten moeten kunnen verschaffen (zie in die zin met name arrest van 19 mei 2009, Commissie/Italië,
C‑531/06
,
EU:C:2009:315
, punt
).
Hoewel het Hof zich in die zin heeft uitgesproken op het gebied van geneesmiddelen voor menselijk gebruik, dient er inzonderheid op te worden gewezen dat bepaalde dierziekten overdraagbaar zijn op de mens, en dat voedingsmiddelen van dierlijke oorsprong de gezondheid van de mens in gevaar kunnen brengen wanneer zij afkomstig zijn van zieke dieren of dieren die drager zijn van tegen behandeling resistente bacteriën alsook wanneer zij residuen bevatten van geneesmiddelen die worden gebruikt om dieren te behandelen. Wanneer veterinaire substanties onjuist of in onjuiste hoeveelheden worden toegediend, kan dus ofwel hun therapeutische doeltreffendheid verdwijnen, ofwel kan een overmatig gebruik ervan met name de aanwezigheid van dergelijke residuen in voedingsmiddelen van dierlijke oorsprong veroorzaken alsook, in voorkomend geval, op lange termijn een resistentie tegen behandelingen van bepaalde in de voedselketen aanwezige bacteriën teweegbrengen.
Derhalve kunnen de in het vorige punt van dit arrest geformuleerde overwegingen, die voor de verkoop van geneesmiddelen voor menselijk gebruik gelden, in beginsel ook worden toegepast op de verkoop van geneesmiddelen voor diergeneeskundig gebruik en soortgelijke producten. Dat neemt echter niet weg dat, aangezien de desbetreffende geneesmiddelen enkel indirecte gevolgen voor de menselijke gezondheid hebben, de beoordelingsmarge waarover de lidstaten op het gebied van geneesmiddelen voor diergeneeskundig gebruik beschikken niet noodzakelijk even groot is als de beoordelingsmarge waarover zij op het gebied van geneesmiddelen voor menselijk gebruik beschikken.
Bijgevolg is de toekenning aan dierenartsen van een exclusief recht op de verkoop en het gebruik van bepaalde veterinaire substanties, daar zij over de kennis en de professionele kwaliteiten beschikken om die substanties zelf op de juiste manier en in de juiste hoeveelheid toe te dienen of om dit naar behoren aan andere betrokken personen bij te brengen, een geschikte maatregel om de in punt 57 van dit arrest vermelde doelstelling van de bescherming van de volksgezondheid te bereiken.
Wat het tweede element van die derde voorwaarde betreft, namelijk dat de betrokken eis niet verder mag gaan dan nodig is om het voormelde doel te bereiken, zij eraan herinnerd dat onder de door het VEU beschermde goederen en belangen, de bescherming van de volksgezondheid de eerste plaats inneemt en dat het aan de lidstaten staat om te beslissen op welk niveau zij deze bescherming wensen te verzekeren en hoe dit dient te gebeuren. Aangezien dit niveau per lidstaat kan verschillen, beschikken de lidstaten dienaangaande over een beoordelingsmarge (zie in die zin arrest van 11 september 2008, Commissie/Duitsland,
C‑141/07
,
EU:C:2008:492
, punt
).
Een dergelijke marge is des te meer geboden in geval van onzekerheid omtrent het bestaan en de omvang van risico’s voor de menselijke gezondheid, in welk geval lidstaten beschermende maatregelen moeten kunnen nemen zonder dat zij hoeven wachten totdat volledig vaststaat dat daadwerkelijk sprake is van deze risico’s. De lidstaten moeten in het bijzonder alle maatregelen kunnen nemen die risico’s voor de volksgezondheid – waaronder ook elk gevaar voor een veilige en kwalitatief hoogstaande geneesmiddelenvoorziening van de bevolking – in de mate van het mogelijke kunnen beperken (zie in die zin arrest van 5 december 2013, Venturini e.a.,
C‑159/12–C‑161/12
,
EU:C:2013:791
, punt
).
Uit de door de verwijzende rechter geciteerde bepalingen blijkt dat de betrokken lidstaat juist een onderscheid tussen de veterinaire producten heeft gemaakt naargelang de ernst van de gezondheidsrisico’s ervan. Zo is het de eigenaren van dieren onder de voornoemde wettelijke regeling niet toegestaan om voorgeschreven geneesmiddelen in een injecteerbare vorm toe te dienen, hetgeen duidelijk extra gevaren meebrengt, maar mogen zij dergelijke geneesmiddelen wel zelf toedienen in niet‑injecteerbare vormen.
Bovendien blijkt nergens uit het aan het Hof voorgelegde dossier dat de betrokken lidstaat, door de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale regeling vast te stellen, de beoordelingsmarge heeft overschreden waarover hij op dit gebied beschikt.
Wat ten slotte het derde element van de derde in artikel 15, lid 3, van richtlijn 2006/123 vermelde voorwaarde betreft, namelijk dat het voornoemde doel niet met minder beperkende maatregelen mag kunnen worden bereikt, betoogt de Commissie dat de doelstelling van bescherming van de volksgezondheid even doeltreffend had kunnen worden bereikt met een maatregel die toestaat dat de betrokken producten worden verkocht door andere beroepsbeoefenaars met een passende kwalificatie, zoals apothekers of anderen met een gevorderde beroepsopleiding op farmaceutisch gebied.
Ook al kunnen die andere beroepsbeoefenaars daadwerkelijk een zeer grondige kennis van de eigenschappen van de verschillende componenten van diergeneesmiddelen hebben, niets wijst erop dat zij een specifieke op diergezondheid gerichte opleiding hebben gevolgd.
Het is dus lang niet zeker dat met de door de Commissie voorgestelde maatregel hetzelfde resultaat kan worden bereikt als met een nationale regeling zoals die in het hoofdgeding.
Wat de eveneens door de Commissie aangevoerde omstandigheid betreft dat bepaalde diergeneesmiddelen enkel op recept verkrijgbaar zijn en dat de toedieningswijze en de dosering van die geneesmiddelen dus reeds op het recept worden vermeld, kunnen de lidstaten, gelet op de beoordelingsmarge waarover zij beschikken, oordelen dat het voorschrijven van een recept op zich niet volstaat om te voorkomen dat het betrokken geneesmiddel onjuist of in de onjuiste hoeveelheid wordt toegediend (zie naar analogie arrest van 16 december 2010, Commissie/Frankrijk,
C‑89/09
,
EU:C:2010:772
, punt
).
Derhalve moet worden geconstateerd dat het in een nationale regeling als die in het hoofdgeding gestelde vereiste voldoet aan de derde voorwaarde van artikel 15, lid 3, van richtlijn 2006/123.
Uit een en ander volgt dat op de eerste vraag dient te worden geantwoord dat artikel 15 van richtlijn 2006/123 aldus moet worden uitgelegd dat het niet in de weg staat aan een nationale regeling zoals die welke aan de orde is in het hoofdgeding, die voorziet in een exclusief recht voor dierenartsen op de detailverkoop en het gebruik van biologische producten, anti-parasitaire middelen voor speciaal gebruik en diergeneesmiddelen.
Tweede vraag
Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 15 van richtlijn 2006/123 aldus moet worden uitgelegd dat het in de weg staat aan een nationale regeling als die in het hoofdgeding, die vereist dat de aandelen van de structuren via welke de detailverkoop van diergeneesmiddelen plaatsvindt, uitsluitend of althans voornamelijk in handen zijn van één of meer dierenartsen.
Daarbij zij evenwel aangetekend dat de door de verwijzende rechter geciteerde nationale wetgeving, zoals de Commissie terecht heeft opgemerkt, uitsluitend bepaalt dat de aandelen van de structuren via welke de detailverkoop van diergeneesmiddelen plaatsvindt, volledig in handen moeten zijn van dierenartsen, zonder dat daarin ook is bepaald dat dit slechts in hoofdzaak het geval kan zijn.
In die omstandigheden dient deze vraag enkel te worden beantwoord voor zover zij betrekking heeft op de verenigbaarheid met het Unierecht van een nationale regeling die vereist dat de aandelen van de structuren via welke de detailverkoop van diergeneesmiddelen plaatsvindt, uitsluitend in handen zijn van één of meer dierenartsen.
Voor de beantwoording van deze vraag moet erop worden gewezen dat artikel 15, lid 2, onder c), van richtlijn 2006/123 als één van de aan evaluatie onderworpen eisen melding maakt van „eisen aangaande het aandeelhouderschap van een onderneming”. Bijgevolg kan een nationale regeling die een dergelijke eis aangaande de hoedanigheid van de aandeelhouders van de betrokken structuur stelt, enkel als verenigbaar met artikel 15 worden aangemerkt indien die eis aan de drie in lid 3 ervan opgesomde voorwaarden voldoet.
In casu staat om te beginnen vast dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde regeling voldoet aan de eerste van de drie voorwaarden, te weten dat daarin geen onderscheid wordt gemaakt naar nationaliteit.
Wat vervolgens de tweede voorwaarde betreft, aangaande de noodzakelijkheid van de betrokken eis, blijkt dat de Roemeense regering met de vaststelling van een dergelijke regeling met name heeft willen verzekeren dat de dierenartsen het beheer van de detailverkoop van diergeneesmiddelen doeltreffend kunnen controleren.
Zoals uit het antwoord op de eerste vraag blijkt, moet een dergelijk doel worden opgevat als deel uitmakend van het grotere doel van de bescherming van de volksgezondheid, die een dwingende reden van algemeen belang vormt.
Met betrekking tot de derde voorwaarde tot slot, inzake de evenredigheid van de voormelde eis, is in de eerste plaats vereist dat de betrokken regeling geschikt is om het nagestreefde doel te bereiken.
In dit verband kan een lidstaat, gelet op de beoordelingsmarge waarover deze beschikt, zoals in punt 64 van het onderhavige arrest in herinnering is gebracht, oordelen dat indien niet‑dierenartsen invloed kunnen uitoefenen op het beheer van de structuren via welke de detailverkoop van diergeneesmiddelen plaatsvindt, het risico bestaat dat zij economische strategieën doorvoeren die afbreuk doen aan het doel een veilige en kwalitatief hoogstaande geneesmiddelenvoorziening van dierenhouders te waarborgen, alsook aan de onafhankelijkheid van de dierenartsen die in deze structuren werken, met name doordat zij ertoe worden aangezet geneesmiddelen af te zetten waarvan de opslag niet meer loont of de exploitatiekosten te drukken (zie naar analogie arrest van 19 mei 2009, Apothekerkammer des Saarlandes e.a.,
C‑171/07 en C‑172/07
,
EU:C:2009:316
, punt
).
Een regeling als die in het hoofdgeding, die tot gevolg heeft dat de aandelen van de betrokken structuren steeds uitsluitend door dierenartsen worden gehouden, is geschikt om een dergelijk risico voor het beheer te beperken en op die manier te garanderen dat het erdoor nagestreefde doel wordt bereikt.
De dierenartsen die aandelen bezitten in een structuur via welke de detailverkoop van diergeneesmiddelen plaatsvindt zijn immers, in tegenstelling tot marktdeelnemers die geen dierenarts zijn, onderworpen aan deontologische regels die dat winststreven beogen te matigen, zodat hun belang bij het maken van winst wordt afgezwakt door de aansprakelijkheid die op hen rust, aangezien een eventuele schending van de wettelijke regels of de beroepsregels niet alleen de waarde van hun investering maar ook de uitoefening van hun beroep zelf in gevaar brengt (zie naar analogie arrest van 19 mei 2009, Apothekerkammer des Saarlandes e.a.,
C‑171/07 en C‑172/07
,
EU:C:2009:316
, punt
).
In de tweede en de derde plaats mag de eis dat de aandelen van een structuur via welke de detailverkoop van diergeneesmiddelen plaatsvindt, uitsluitend in handen zijn van dierenartsen, teneinde als evenredig te kunnen worden aangemerkt niet verder gaan dan nodig is om het nagestreefde doel te bereiken en niet kunnen worden vervangen door andere, minder beperkende, maatregelen waarmee hetzelfde resultaat kan worden bereikt.
Een lidstaat mag weliswaar, zoals uit de in punt 82 van dit arrest geciteerde rechtspraak van het Hof blijkt, beletten dat marktdeelnemers die geen dierenarts zijn een beslissende invloed kunnen uitoefenen op het beheer van de structuren via welke de detailverkoop van diergeneesmiddelen plaatsvindt, maar de in datzelfde punt van dit arrest vermelde doelstelling kan evenwel niet rechtvaardigen dat die marktdeelnemers volledig worden uitgesloten van het aandeelhouderschap van die structuren. Het is immers niet uitgesloten dat de dierenartsen een doeltreffende controle op die structuren kunnen uitoefenen zelfs wanneer zij niet alle aandelen daarvan in hun bezit hebben, aangezien de omstandigheid dat een beperkt aantal aandelen in handen is van niet-dierenartsen niet noodzakelijkerwijs een obstakel vormt voor een dergelijke controle. Bijgevolg gaat een nationale regeling als die in het hoofdgeding verder dan nodig is om het nagestreefde doel te bereiken.
Aan die vaststelling wordt niet afgedaan door de conclusie die kan worden getrokken uit het arrest van 19 mei 2009, Commissie/Italië (C‑531/06, EU:2009:315), waarin het Hof een nationale regeling die er niet alleen aan in de weg staat dat niet‑apothekers aanzienlijke deelnemingen hebben in vennootschappen die apotheken exploiteren die hun een zekere invloed op het beheer ervan verlenen, maar ook dat uit andere lidstaten afkomstige investeerders die geen apotheker zijn minder omvangrijke deelnemingen in die vennootschappen verwerven die hun geen dergelijke invloed verlenen, verenigbaar heeft geacht met de vrijheid van vestiging en het vrije verkeer van kapitaal.
Immers, ofschoon de overwegingen die voor geneesmiddelen voor menselijk gebruik gelden in beginsel, zoals uit punt 62 van het onderhavige arrest blijkt, ook kunnen worden toegepast op de verkoop van diergeneesmiddelen, is de beoordelingsmarge waarover lidstaten beschikken teneinde de kwaliteit te verzekeren van de voorziening van diergeneesmiddelen en de onafhankelijkheid van de dierenartsen die actief zijn in de structuren waar die geneesmiddelen worden verkocht, kleiner dan die waarover zij beschikken in andere sectoren die nauwer samenhangen met de bescherming van de menselijke gezondheid, en kan die beoordelingsmarge bijgevolg niet zo ruim zijn dat elke deelneming van niet-dierenartsen in het aandelenkapitaal van die structuren wordt uitgesloten.
Derhalve dient op de tweede vraag te worden geantwoord dat artikel 15 van richtlijn 2006/123 aldus moet worden uitgelegd dat het in weg staat aan een nationale regeling als die welke aan de orde is in het hoofdgeding, die vereist dat de aandelen van de structuren via welke de detailverkoop van diergeneesmiddelen plaatsvindt, uitsluitend in handen zijn van één of meer dierenartsen.
Kosten
Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof (Derde kamer) verklaart voor recht:

1)
Artikel 15 van richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt moet aldus worden uitgelegd dat het niet in de weg staat aan een nationale regeling als die welke aan de orde is in het hoofdgeding, die voorziet in een exclusief recht voor dierenartsen op de detailverkoop en het gebruik van biologische producten, anti-parasitaire middelen voor speciaal gebruik en diergeneesmiddelen.

2)
Artikel 15 van richtlijn 2006/123 moet aldus worden uitgelegd dat het in de weg staat aan een nationale regeling als die welke aan de orde is in het hoofdgeding, die vereist dat de aandelen van de structuren via welke de detailverkoop van diergeneesmiddelen plaatsvindt, uitsluitend in handen zijn van één of meer dierenartsen.

ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Roemeens.