CELEX: 62017CJ0329
Ennakkoratkaisupyyntö
Ympäristö
Direktiivi 2011/92/EU
Tiettyjen hankkeiden ympäristövaikutusten arviointi
Liite II
1 kohdan d alakohta
Käsite ”metsänhakkuut maan käyttötarkoituksen muuttamiseksi”
Maanpäällisen sähkölinjan rakentamiseen ja toimintaan liittyvä polun raivaaminen metsän läpi

Ennakkoratkaisupyyntö koskee tiettyjen julkisten ja yksityisten hankkeiden ympäristövaikutusten arvioinnista 13.12.2011 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2011/92/EU (
EUVL 2012, L 26, s. 1
; jäljempänä YVA-direktiivi) 4 artiklan 2 kohdan ja liitteen II tulkintaa.
Tämä pyyntö on esitetty asiassa, jossa asianosaisina ovat yhtäältä Gerhard Prenninger ja kahdeksan muuta valittajaa ja toisaalta Oberösterreichische Landesregierung (Ylä-Itävallan osavaltion hallitus) ja joka koskee ympäristövaikutusten arvioinnin tekemistä 110 kV-Leitung Vorchdorf-Steinfeld-Kirchdorf ‑nimisen maanpäällisen sähkölinjan rakentamishankkeesta.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Unionin oikeus
YVA-direktiivin johdanto-osan 3, 7, 9 ja 11 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”(3)
Erityisesti arvioinnin kohteena olevien hankkeiden suunnittelijoiden pääasiallisia velvoitteita ja arvioinnin sisältöä koskevat ympäristövaikutusten arvioinnin periaatteet olisi yhdenmukaistettava. Jäsenvaltiot voivat ottaa käyttöön tiukempia sääntöjä ympäristön suojelemiseksi.
– –
(7)
Todennäköisesti merkittäviä ympäristövaikutuksia aiheuttavia julkisia ja yksityisiä hankkeita varten olisi myönnettävä lupa ainoastaan hankkeiden merkittävien ympäristövaikutusten arvioinnin jälkeen. Tämä arviointi olisi suoritettava hankkeen toteuttajan toimittamien asianmukaisten tietojen perusteella, joita tarvittaessa viranomaiset ja myös yleisö, jota hanke saattaa koskea, voivat täydentää.
– –
(9)
Muunlaisilla hankkeilla ei välttämättä ole merkittäviä ympäristövaikutuksia kaikissa tapauksissa, ja nämä hankkeet on arvioitava silloin, kun jäsenvaltiot katsovat, että niillä todennäköisesti on merkittäviä ympäristövaikutuksia.
– –
(11)
Asettaessaan tällaisia raja-arvoja tai valintaperusteita tai tarkastellessaan hankkeita tapauskohtaisesti sen määrittelemiseksi, mitkä hankkeet on arvioitava merkittävien ympäristövaikutustensa perusteella, jäsenvaltioiden on otettava huomioon tässä direktiivissä säädetyt asiaankuuluvat arviointiperusteet. Toissijaisuusperiaatteen mukaisesti jäsenvaltioilla on parhaat edellytykset soveltaa näitä perusteita yksittäisiin tapauksiin.”
Direktiivin 1 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Tämä direktiivi koskee sellaisten julkisten ja yksityisten hankkeiden ympäristövaikutusten arviointia, joilla todennäköisesti on merkittäviä ympäristövaikutuksia.”
Mainitun direktiivin 2 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Jäsenvaltioiden on toteutettava kaikki tarpeelliset toimenpiteet sen varmistamiseksi, että ennen luvan myöntämistä hankkeet, joilla etenkin laatunsa, kokonsa tai sĳaintinsa vuoksi todennäköisesti on merkittäviä ympäristövaikutuksia, alistetaan lupamenettelyyn ja että niiden vaikutukset arvioidaan. Nämä hankkeet määritellään 4 artiklassa.”
YVA-direktiivin 4 artiklan 2 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Jollei 2 artiklan 4 kohdassa säädetystä muuta johdu, jäsenvaltioiden on määritettävä liitteessä II lueteltujen hankkeiden osalta, arvioidaanko tämä hanke 5–10 artiklan mukaisesti. Jäsenvaltioiden on määritettävä tämä:
a)
tapauskohtaisesti selvittämällä;
tai
b)
jäsenvaltioiden asettamien raja-arvojen tai valintaperusteiden avulla.
Jäsenvaltiot voivat päättää molempien a ja b alakohdassa tarkoitettujen menettelyjen soveltamisesta.”
Kyseisen direktiivin liitteessä II luetellaan ”Hankkeet, joita tarkoitetaan 4 artiklan 2 kohdassa”. Liitteessä olevassa 1 kohdassa, joka koskee maanviljelykseen, metsänhoitoon ja vesiviljelyyn liittyviä hankkeita, mainitaan d alakohdassa hankkeet, joiden kohteena on ”Metsitys ja metsänhakkuut maan käyttötarkoituksen muuttamiseksi”.
Itävallan oikeus
Ympäristövaikutusten arvioinnista vuonna 2000 annetun liittovaltion lain (Umweltverträglichkeitsprüfungsgesetz 2000 – UVP‑G 2000) (BGBl. 697/1993), sellaisena kuin se on julkaistu BGBl. I:ssä, 4/2016, 3 §:ssä säädetään ympäristövaikutusten arvioinnin kohteesta. Siinä vahvistetaan periaate, jonka mukaan ympäristövaikutusten arviointi on tehtävä tämän lain liitteessä 1 luetelluista hankkeista, ja selostetaan menettely ja edellytykset, joita on tällöin noudatettava.
Mainitun lain liitteessä 1 säädetään seuraavaa:
”Liitteessä mainitaan hankkeet, joiden ympäristövaikutusten arvioinnin tekeminen on pakollista 3 §:n nojalla.
Ensimmäisessä ja toisessa sarakkeessa luetellaan hankkeet, joista ympäristövaikutusten arviointi on tehtävä kaikissa tapauksissa ja joihin sovelletaan ympäristövaikutusten arviointimenettelyä (ensimmäinen sarake) tai yksinkertaistettua menettelyä (toinen sarake). – –
Kolmannessa sarakkeessa luetellaan hankkeet, joiden ympäristövaikutusten arvioinnin tekeminen on pakollista vain tiettyjen erityisten edellytysten täyttyessä. Nämä hankkeet on tutkittava tapauskohtaisesti, jos ilmoitettu raja-arvo ylitetään. Jos tutkiminen osoittaa, että ympäristövaikutusten arviointi on pakollinen, se on tehtävä yksinkertaistettua menettelyä noudattaen.
46 kohta
a)
vähintään 20 hehtaarin pinta-alan raivaus
14a
);
– –
– –
Vuoden 1975 metsälakiin (Forstgesetz 1975), joka on annettu 3.7.1975 (BGBl. 440/1975), sellaisena kuin se on julkaistu BGBl. I:ssä, 56/2016, sisältyy 13 §, jonka otsikko on ”Uudelleen metsitys” ja jossa säädetään seuraavaa:
”(10)   Kun energiansiirtolinjan olemassaolo on sen reitillä esteenä täydelle pituuskasvulle ja kun poikkeuslupa on myönnetty 81 §:n 1 momentin b kohdan nojalla, linjan haltijan on jokaisen hakkuun jälkeen huolehdittava kohtuullisessa ajassa reitillä sijaitsevan metsäalan uudelleen metsittämisestä.”
Kyseisen lain 17 §:ssä, jonka otsikko on ”Raivaus”, säädetään seuraavaa:
”(1)   Metsämaan käyttö muihin tarkoituksiin kuin metsänhoitoon (raivaus) on kielletty.
– –”
Mainitun lain VI osaan, joka koskee metsien käyttöä, sisältyy 81 §, jonka otsikko on ”Poikkeuslupa” ja jossa säädetään seuraavaa:
”(1)   Viranomaisen on hakemuksesta myönnettävä poikkeus 80 §:n 1 momentissa säädetystä kiellosta
– –
b)
sähkölinjan lainmukaisen olemassaolon ajaksi, kun polun raivaaminen metsän läpi on välttämätöntä sähkölinjan rakentamiseksi,
– –”
Pääasia ja ennakkoratkaisukysymys
Netz Oberösterreich GmbH ‑niminen sähköverkon haltija tiedusteli 29.3.2016 päivätyllä kirjeellä Ylä-Itävallan osavaltion hallitukselta, oliko sen esittämästä 110 kV-Leitung Vorchdorf-Steinfeld-Kirchdorf ‑nimisen maanpäällisen sähkölinjan rakentamista koskevasta hankkeesta tehtävä ympäristövaikutusten arviointi.
Osavaltion hallitus päätti 14.6.2016 tekemällään päätöksellä, ettei hankkeesta tarvinnut tehdä ympäristövaikutusten arviointia.
Prenninger ja kahdeksan muuta kantajaa nostivat tästä päätöksestä kanteen Bundesverwaltungsgerichtissä (liittovaltion hallintotuomioistuin, Itävalta), joka hylkäsi kanteen perusteettomana.
Kyseinen tuomioistuin totesi ensinnäkin, että hanke muodostui yhteensä 23,482 kilometrin pituisen sähkölinjan rakentamisesta, yhden uuden muuntoaseman rakentamisesta ja yhden olemassa olevan muuntoaseman laajennuksesta.
Toiseksi se erotti ”raivauksen” kohteena olevan 0,4362 hehtaarin suuruisen pinta-alan siitä 17,82 hehtaarin suuruisesta pinta-alasta, jolla oli raivattava polku metsän läpi – eli pinta-alasta, jolla sähkölinjan alapuolella sijaitsevat puut oli kaadettava turvallisen vähimmäisetäisyyden takaamiseksi sähköjohtimista.
Kolmanneksi Bundesverwaltungsgericht katsoi, ettei tällaista polun raivaamista voitu pitää kansallisen oikeuden mukaisena ”raivauksena”, koska sellaiseksi luokitteleminen edellyttää, ettei kyseessä olevaa metsämaata enää käytetä metsänhoitoon. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan kyseessä olevasta hankkeesta ilmenee kuitenkin, että sen kohteena olevaa hakkuualaa käytetään edelleen normaaliin metsänhoitoon, koska puiden kaatamista, pois kuljettamista ja istuttamista voidaan edelleen jatkaa säännöllisesti.
Kyseisen tuomioistuimen mukaan direktiivin 2011/92 liitteessä II olevan 1 kohdan d alakohta vahvistaa tämän tulkinnan. Se katsoo, että tässä säännöksessä tarkoitettua käsitettä ”metsänhakkuut maan käyttötarkoituksen muuttamiseksi” on tulkittava siten, että siinä edellytetään myös metsäalueen maanpinnan muokkaamista maan käyttämiseksi muihin tarkoituksiin.
Prenninger ja kahdeksan muuta valittajaa tekivät tästä tuomiosta Revision-valituksen ennakkoratkaisua pyytäneeseen tuomioistuimeen eli Verwaltungsgerichtshofiin (ylin hallintotuomioistuin, Itävalta).
Kyseinen tuomioistuin katsoo Bundesverwaltungsgerichtin tavoin, ettei polun raivaaminen metsän läpi merkitse metsämaan käyttämistä muihin tarkoituksiin kuin metsänhoitoon eikä sitä sen vuoksi voida pitää kansallisessa oikeudessa tarkoitettuna raivauksena.
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pohtii kuitenkin, onko tällainen raivauksen käsitteen tulkinta direktiivin 2011/92 mukainen. Direktiivin liitteessä II olevan 1 kohdan d alakohdasta tosin ilmenee, että siinä tarkoitetaan vain sellaisia metsänhakkuita, joiden tarkoituksena on maan käyttötarkoituksen muuttaminen. Näin ollen on mahdollista katsoa, että sellaista polun raivaamista metsän läpi, josta ei seuraa tällaista käyttötarkoituksen muutosta vaan jonka ilmoitettuna tarkoituksena on metsien säilyttäminen, ei voida pitää tässä säännöksessä tarkoitettuna ”metsänhakkuuna maan käyttötarkoituksen muuttamiseksi”.
Kuitenkin 3.7.2008 annetussa tuomiossa komissio v. Irlanti (
C‑215/06
,
EU:C:2008:380
) katsottiin, että Irlanti ei ollut noudattanut unionin oikeuden mukaisia velvoitteitaan, koska se oli sallinut metsänhakkuun, josta ei ollut tehty sitä edeltävää ympäristövaikutusten arviointia. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa, että kyseisen tuomion 109 kohdassa korostettiin asianomaisen alueen ympäristön herkkyyttä, joka kuuluu direktiivin 2011/92 liitteessä III mainittuihin valintaperusteisiin ja jota on arvioitava ottaen huomioon erityisesti ”luonnon sietokyky”, jolloin on otettava erityisesti huomioon vuoristo- ja metsäalueet. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo, että tällaisten näkökohtien voidaan tulkita laajentavan direktiivin 2011/92 liitteessä II olevan 1 kohdan d alakohdassa tarkoitettua käsitettä ”metsänhakkuut maan käyttötarkoituksen muuttamiseksi” tai jopa viittaavan siihen, että tätä käsitettä on harkittava tulkittavan jollain muulla kuin tämän tuomion 22 kohdassa mainitulla tavalla.
Tässä tilanteessa Verwaltungsgerichtshof päätti lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavan ennakkoratkaisukysymyksen:
”Onko [YVA-direktiiviä] tulkittava siten, että polun raivaaminen metsän läpi sähköenergialaitoksen rakentamiseksi ja sen lainmukaisen olemassaolon ajaksi on direktiivin 2011/92 liitteessä II olevan 1 kohdan d alakohdassa tarkoitettua ’metsänhakkuuta maan käyttötarkoituksen muuttamiseksi’?”
Ennakkoratkaisukysymyksen tarkastelu
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee kysymyksellään lähinnä, onko YVA-direktiivin liitteessä II olevan 1 kohdan d alakohtaa tulkittava siten, että säännöksessä tarkoitettuun käsitteeseen ”metsänhakkuut maan käyttötarkoituksen muuttamiseksi” sisältyy polun raivaaminen metsän läpi pääasiassa kyseessä olevan kaltaisen maanpäällisen sähkölinjan rakentamista ja toimintaa varten sen lainmukaisen olemassaolon ajaksi.
Aluksi on syytä todeta, että unionin tuomioistuimelle toimittamissaan huomautuksissa pääasian valittajat riitauttavat sen pinta-alan laajuuden, johon pääasiassa kyseessä olevan polun raivaaminen metsän läpi kohdistuu. Ne katsovat, että pinta-ala, johon polun raivaaminen kohdistuu, on 39 hehtaaria eikä ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen toteamat 17,82 hehtaaria.
Tältä osin on muistutettava, että SEUT 267 artiklan nojalla, joka perustuu kansallisten tuomioistuimien ja unionin tuomioistuimen tehtävien selkeään jakoon, tosiseikaston arvioiminen kuuluu yksinomaan kansallisen tuomioistuimen toimivaltaan. Erityisesti on huomattava, että unionin tuomioistuin on toimivaltainen lausumaan ainoastaan unionin säädöksen tulkinnasta tai pätevyydestä niiden tosiseikkojen perusteella, jotka kansallinen tuomioistuin sille ilmoittaa. Kansallisen tuomioistuimen asiana on näissä puitteissa selvittää oikeusriidan perustana olevat tosiseikat sekä tehdä niistä päätelmät, joita sen annettavana oleva ratkaisu edellyttää (tuomio 8.5.2008, Danske Svineproducenter, C‑491/06, 23 kohta).
On syytä muistuttaa, että YVA-direktiivin 4 artiklan 2 kohdan mukaan jäsenvaltiot määrittelevät joko tapauskohtaisesti selvittämällä tai asettamiensa raja-arvojen tai valintaperusteiden avulla, onko tämän direktiivin liitteessä II luetelluista hankkeista tehtävä ympäristövaikutusten arviointi.
Kyseisessä liitteessä II olevan 1 kohdan d alakohdan mukaan näihin hankkeisiin kuuluvat metsänhakkuut maan käyttötarkoituksen muuttamiseksi.
Tältä osin oikeuskäytännössä on jo katsottu, että kyseiseen liitteeseen sisältyvät käsitteet ovat unionin oikeuden käsitteitä, joita on tulkittava itsenäisesti (ks. vastaavasti tuomio 25.7.2008, Ecologistas en Acción-CODA,
C‑142/07
,
EU:C:2008:445
,
kohta).
Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan unionin oikeuden säännöksen tai määräyksen tulkitsemisessa on lisäksi otettava huomioon paitsi sen sanamuoto myös asiayhteys ja sillä säännöstöllä tavoitellut päämäärät, jonka osa säännös tai määräys on.
Kyseisessä liitteessä II olevan 1 kohdan d alakohdan sanamuodosta ilmenee, ettei siinä tarkoiteta kaikkia metsänhakkuita vaan ainoastaan sellaisia metsänhakkuutoimia, jotka tehdään uuden käyttötarkoituksen antamiseksi kyseessä oleville maa-alueille.
Onkin todettava, että koska pääasiassa kyseessä olevan kaltainen polun raivaaminen metsän läpi on suunniteltu tehtäväksi maanpäällisen energiansiirtolinjan rakentamista ja toimintaa varten, kyseessä olevat maa-alueet saavat uuden käyttötarkoituksen. Näin ollen pääasiassa kyseessä olevan kaltainen polun raivaaminen kuuluu YVA-direktiivin liitteessä II olevan 1 kohdan d alakohdan soveltamisalaan.
Myös YVA-direktiivin tavoite tukee tätä tulkintaa.
Oikeuskäytännössä on nimittäin katsottu, että kuten YVA-direktiivin 2 artiklan 1 kohdasta ilmenee, direktiivin päätavoite on se, että ennen luvan myöntämistä arvioidaan etukäteen niiden hankkeiden vaikutukset, joilla etenkin laatunsa, kokonsa tai sijaintinsa vuoksi todennäköisesti on merkittäviä ympäristövaikutuksia (tuomio 19.9.2000, Linster,
C‑287/98
,
EU:C:2000:468
,
kohta).
Lisäksi oikeuskäytännössä on useaan kertaan todettu, että YVA-direktiivin soveltamisala on laaja ja sen tavoite on hyvin monimuotoinen (tuomio 24.10.1996, Kraaĳeveld ym.,
C‑72/95
,
EU:C:1996:404
,
kohta ja tuomio 28.2.2008, Abraham ym.,
C‑2/07
,
EU:C:2008:133
,
kohta).
Olisikin YVA-direktiivin päätavoitteen ja kyseiselle direktiiville annettavan laajan soveltamisalan vastaista jättää sen liitteen II soveltamisalan ulkopuolelle polun raivaamista metsän läpi koskevat työt sillä perusteella, ettei tällaisia töitä nimenomaisesti mainita siinä. Tällainen tulkinta nimittäin antaisi jäsenvaltioille mahdollisuuden välttyä YVA-direktiivin mukaisilta velvoitteiltaan myöntäessään luvan polun raivaamiseen metsän läpi tämän polun laajuudesta riippumatta.
Tästä seuraa, että työt polun raivaamiseksi metsän läpi maanpäällisen sähkönsiirtolinjan rakentamista ja toimintaa varten kuuluvat YVA-direktiivin liitteessä II olevan 1 kohdan d alakohdan soveltamisalaan.
Tätä tulkintaa ei millään tavoin horjuta se, että Itävallan lainsäätäjän tarkoituksena sen salliessa tällaisten polkujen raivaamisen metsän läpi on ollut pyrkiä metsän suojelua koskevaan tavoitteeseen. Yhtäältä oikeuskäytännössä on katsottu, että ympäristön kannalta suotuisiin vaikutuksiin pyrkimisellä ei ole merkitystä arvioitaessa sitä, onko hankkeen ympäristövaikutukset arvioitava (ks. vastaavasti tuomio 25.7.2008, Ecologistas en Acción-CODA,
C‑142/07
,
EU:C:2008:445
,
kohta).
Toisaalta se seikka, että kaadetut puut heti korvautuvat luonnollisesti tai ne korvataan keinotekoisesti uudella metsäkasvillisuudella, ei vaikuta siihen, että maa-alueet, joihin polun raivaaminen metsän läpi kohdistuu, ovat saaneet uuden käyttötarkoituksen eli niille on rakennettu sähköenergian siirtolinja.
Esitettyyn kysymykseen on edellä todetuin perustein vastattava, että YVA-direktiivin liitteessä II olevan 1 kohdan d alakohtaa on tulkittava siten, että säännöksessä tarkoitettuun käsitteeseen ”metsänhakkuut maan käyttötarkoituksen muuttamiseksi” sisältyy polun raivaaminen metsän läpi pääasiassa kyseessä olevan kaltaisen maanpäällisen sähkölinjan rakentamista ja toimintaa varten sen lainmukaisen olemassaolon ajaksi.
Oikeudenkäyntikulut
Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely unionin tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä unionin tuomioistuimelle, ei voida määrätä korvattaviksi.

Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (kahdeksas jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:

Tiettyjen julkisten ja yksityisten hankkeiden ympäristövaikutusten arvioinnista 13.12.2011 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2011/92/EU liitteessä II olevan 1 kohdan d alakohtaa on tulkittava siten, että säännöksessä tarkoitettuun käsitteeseen ”metsänhakkuut maan käyttötarkoituksen muuttamiseksi” sisältyy polun raivaaminen metsän läpi pääasiassa kyseessä olevan kaltaisen maanpäällisen sähkölinjan rakentamista ja toimintaa varten sen lainmukaisen olemassaolon ajaksi.

Allekirjoitukset
(
*1
)	Oikeudenkäyntikieli: saksa.