CELEX: 62020CJ0597
Begäran om förhandsavgörande
Lufttransport
Förordning (EG) nr 261/2004
Artikel 16
Kompensation och assistans till passagerare
Uppdraget för det nationella organ som har tillsynsansvar för förordningen
Nationell lagstiftning som ger nämnda organ befogenhet att ålägga ett lufttrafikföretag att betala den kompensation som en passagerare har rätt till
Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna
Artikel 47
Rätten till domstolsprövning

Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 16.1 och 16.2 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 261/2004 av den 11 februari 2004 om fastställande av gemensamma regler om kompensation och assistans till passagerare vid nekad ombordstigning och inställda eller kraftigt försenade flygningar och om upphävande av förordning (EEG) nr 295/91 (
EUT L 46, 2004, s. 1
).
Begäran har framställts i ett mål mellan lufttrafikföretaget Polskie Linie Lotnicze ”LOT” S.A. (nedan kallat LOT eller bolaget) och Budapest Főváros Kormányhivatala (konsumentskyddsavdelningen inom den decentraliserade statliga förvaltningen i Budapest stad, Ungern) (nedan kallad konsumentskyddsinspektionen). Målet rör konsumentskyddsinspektionens beslut att ålägga LOT att betala kompensation i den mening som avses i artikel 7 i förordning nr 261/2004.
Tillämpliga bestämmelser
Unionsrätt
I skälen 1, 2, 4, 21 och 22 i förordning nr 261/2004 anges följande:
”(1)
Gemenskapens verksamhet på lufttrafikområdet bör bland annat syfta till att sörja för ett långtgående skydd för passagerarna. Dessutom bör full hänsyn tas till de allmänna konsumentskyddskraven.
(2)
Nekad ombordstigning och inställda eller kraftigt försenade flygningar skapar allvarliga problem och olägenheter för passagerarna.
…
(4)
Gemenskapen bör därför höja skyddsnormerna som fastställs i den förordningen, både för att stärka passagerarnas rättigheter och för att lufttrafikföretagen skall kunna verka under lika villkor på en liberaliserad marknad.
…
(21)
Medlemsstaterna bör fastställa regler för påföljder vid överträdelse av denna förordning och se till att dessa genomförs. Påföljderna måste vara effektiva, proportionella och avskräckande.
(22)
Medlemsstaterna bör sörja för och övervaka att deras lufttrafikföretag rent allmänt följer denna förordning och utse ett lämpligt organ för att kontrollera dess efterlevnad. Kontrollen bör inte inkräkta på passagerares och lufttrafikföretags rätt till domstolsprövning enligt förfaranden i nationell lag.”
Artikel 5 i förordning nr 261/2004 har rubriken ”Inställd flygning”, och där föreskrivs följande i punkterna 1 och 3:
”1.   Vid inställd flygning skall de berörda passagerarna
…
c)
ha rätt till kompensation i enlighet med artikel 7 av det lufttrafikföretag som utför flygningen såvida inte
…
iii)
de mindre än sju dagar före den tidtabellsenliga avgångstiden underrättas om att flygningen är inställd, och erbjuds ombokning så att de kan avresa högst en timme före den tidtabellsenliga avgångstiden och nå sin slutliga bestämmelseort senast två timmar efter den tidtabellsenliga ankomsttiden.
…
3   Lufttrafikföretaget som utför flygningen skall inte vara skyldigt att betala kompensation enligt artikel 7, om det kan visa att den inställda flygningen beror på extraordinära omständigheter som inte skulle ha kunnat undvikas även om alla rimliga åtgärder hade vidtagits.”
Artikel 7 i förordning nr 261/2004 har rubriken ”Rätt till kompensation”, och där föreskrivs följande i punkt 1:
”Vid hänvisning till denna artikel skall passagerare få kompensation som uppgår till
a)
250 euro för alla flygningar på högst 1500 kilometer,
b)
400 euro för alla flygningar inom gemenskapen på mer än 1500 kilometer, och för alla övriga flygningar på mellan 1500 och 3500 kilometer,
c)
600 euro för alla flygningar som inte omfattas av a [eller] b.
När avståndet beräknas skall utgångspunkten vara den sista bestämmelseort där nekad ombordstigning eller inställd flygning kommer att leda till att passagerarens ankomst i förhållande till tidtabell försenas.”
Artikel 12 i förordning nr 261/2004 har rubriken ”Ytterligare kompensation”, och där föreskrivs följande i punkt 1:
”Tillämpningen av denna förordning påverkar inte en passagerares rätt till ytterligare kompensation. Kompensation som beviljas i enlighet med denna förordning får räknas av från sådan kompensation.”
Artikel 16 i förordning nr 261/2004 har rubriken ”Överträdelse”, och där föreskrivs följande:
”1.   Varje medlemsstat skall utse ett organ som ansvarar för genomförandet av denna förordning med avseende på flygningar från flygplatser belägna inom dess territorium och flygningar från tredjeland till sådana flygplatser. När så är lämpligt skall detta organ vidta de åtgärder som är nödvändiga för att garantera att passagerarnas rättigheter respekteras. Medlemsstaterna skall meddela kommissionen om vilket organ som har utsetts i enlighet med denna punkt.
2.   Utan att det påverkar artikel 12 får varje passagerare till ett organ som utsetts i enlighet med punkt 1, eller till något annat behörigt organ som har utsetts av en medlemsstat, lämna in ett klagomål angående en överträdelse av bestämmelserna i denna förordning som skall ha skett på en flygplats som är belägen inom en medlemsstats territorium eller angående flygningar från tredjeland till en flygplats belägen inom det territoriet.
3.   De påföljder som medlemsstaterna fastställer för överträdelse av bestämmelserna i denna förordning skall vara effektiva, proportionella och avskräckande.”
Ungersk rätt
I 43/A § punkt 2 i a fogyasztóvédelemről szóló 1997. évi CLV. törvény (1997 års lag nr CLV om konsumentskydd) av den 15 december 1997 (
Magyar Közlöny
, 1997/119., s. 9558) (nedan kallad konsumentskyddslagen) föreskrivs följande:
”Konsumentskyddsmyndigheten har tillsynsansvar – vid behov efter samråd med den civila luftfartsmyndigheten – för [Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2017/2394 av den 12 december 2017 om samarbete mellan de nationella myndigheter som har tillsynsansvar för konsumentskyddslagstiftningen och om upphävande av förordning (EG) nr 2006/2004 (
EUT L 345, 2017, s. 1
)] vid överträdelser av bestämmelserna i förordning nr 261/2004 som begåtts i Europeiska unionen.”
Enligt 47 § punkt 1 leden c) och i) i konsumentskyddslagen får konsumentskyddsmyndigheten förelägga det berörda företaget att inom viss tid upphöra med eller avhjälpa de oegentligheter eller brister som har konstaterats samt påföra detta företag så kallade konsumentskyddsböter.
Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågan
En flygning från New York (Förenta staterna) till Budapest (Ungern) som utfördes av LOT blev mer än tre timmar försenad. Med anledning av detta begärde ett antal passagerare att konsumentskyddsinspektionen skulle ålägga LOT att till dem betala kompensation enligt artikel 7 i förordning nr 261/2004 för överträdelse av artikel 5.1 c i förordningen.
Genom beslut av den 20 april 2020 fann konsumentskyddsinspektionen att det skett en överträdelse av artikel 7.1 c i förordning nr 261/2004 och ålade LOT att betala kompensation på 600 euro till var och en av de berörda passagerarna.
LOT ansåg att konsumentskyddsinspektionen inte har befogenhet att ålägga skyldighet att betala sådan kompensation och överklagade därför inspektionens beslut till den hänskjutande domstolen, Fővárosi Törvényszék (Överdomstolen för Budapests stad, Ungern).
Till stöd för sitt överklagande gjorde LOT gällande, med hänvisning till generaladvokatens förslag till avgörande i de förenade målen Ruijssenaars m.fl. (
C‑145/15 och C‑146/15
,
EU:C:2016:12
), att förhållandet mellan ett lufttrafikföretag och en passagerare är av civilrättslig natur. Den ungerska praxis enligt vilken konsumentskyddsinspektionen kan ålägga ett lufttrafikföretag att betala kompensation på grundval av förordning nr 261/2004 medför, enligt bolaget, att ungerska tvistemålsdomstolar fråntas sin behörighet.
Konsumentskyddsinspektionen anförde för sin del att den anser sig vara behörig enligt artikel 16.1 och 16.2 i förordning nr 261/2004. Den anförde vidare att det föreskrivs i konsumentskyddslagen att det är konsumentskyddsinspektionen som har tillsynsansvar för förordning 2017/2394 vid överträdelser av bestämmelserna i förordning nr 261/2004. Inom ramen för denna uppgift har konsumentskyddsinspektionen befogenhet att ålägga så kallade konsumentskyddsböter.
Den hänskjutande domstolen är osäker på huruvida konsumentskyddsinspektionen kan ålägga ett lufttrafikföretag att betala kompensation, i den mening som avses i artikel 7 i förordning nr 261/2004, för överträdelse av bestämmelserna i förordningen.
Den hänskjutande domstolen anser att det av domslutet i domen av den 17 mars 2016, Ruijssenaars m.fl. (
C‑145/15 och C‑146/15
,
EU:C:2016:187
), inte är möjligt att avgöra huruvida EU-domstolen avvek från den tolkning av artikel 16 i förordning nr 261/2004 som generaladvokaten hade föreslagit i sitt förslag till avgörande i nämnda mål. Enligt den hänskjutande domstolen innebär generaladvokatens tolkning att ett nationellt organ som mottagit ett enskilt klagomål från en flygpassagerare inte kan vidta tvångsåtgärder mot det berörda lufttrafikföretaget för att förmå det att betala den kompensation som passageraren har rätt till enligt förordningen.
Den hänskjutande domstolen anser dessutom att nämnda dom inte kan överföras direkt på det nu aktuella nationella målet. Till skillnad mot vad som var fallet i målet som avgjordes genom den domen är situationen i Ungern nämligen den att konsumentskyddsinspektionen systematiskt ålägger lufttrafikföretag att betala kompensation enligt förordning nr 261/2004, även om det är möjligt att väcka talan även vid tvistemålsdomstol.
Den hänskjutande domstolen har emellertid preciserat att även om konsumentskyddsinspektionen har en allmän befogenhet att pröva överträdelser av bestämmelserna i förordning nr 261/2004, finns det inte någon specifik bestämmelse i den ungerska lagstiftningen som ger konsumentskyddsinspektionen rätt att vidta tvångsåtgärder med avseende på kompensation till passagerare vid överträdelser av bestämmelserna i förordningen.
Det är mot denna bakgrund som Fővárosi Törvényszék (Överdomstolen för Budapests stad) har beslutat att vilandeförklara målet och ställa följande fråga till EU-domstolen:
”Ska artikel 16.1 och 16.2 i [förordning nr 261/2004] tolkas på så sätt att ett nationellt organ med tillsynsansvar för denna förordning, som handlägger enskilda klagomål från passagerare, inte får ålägga det berörda lufttrafikföretaget att betala kompensation till passagerare enligt förordningen?”
Prövning av tolkningsfrågan
Den hänskjutande domstolen har ställt sin fråga för att få klarhet i huruvida artikel 16 i förordning nr 261/2004 ska tolkas på så sätt att ett nationellt organ med tillsynsansvar för denna förordning kan ålägga ett lufttrafikföretag att betala kompensation, i den mening som avses i artikel 7 i förordningen, som passagerare har rätt till enligt förordningen, i ett fall där nämnda organ har mottagit ett enskilt klagomål från en passagerare.
EU-domstolen gör följande bedömning. Vid tolkningen av en unionsbestämmelse ska enligt fast rättspraxis inte bara lydelsen beaktas, utan också sammanhanget och de mål som eftersträvas med de föreskrifter som bestämmelsen ingår i.
Vad först beträffar lydelsen i artikel 16 i förordning nr 261/2004, framgår det av punkt 1 i artikeln att varje medlemsstat är skyldig att utse ett organ som har tillsynsansvar för förordningen med avseende på flygningar från flygplatser belägna inom statens territorium och flygningar från tredjeland till sådana flygplatser. Det framgår vidare att detta organ vid behov ska vidta de åtgärder som är nödvändiga för att garantera att passagerarnas rättigheter respekteras.
Av artikel 16.2 i förordning nr 261/2004 framgår att varje passagerare till ett organ som utsetts i enlighet med punkt 1, eller till något annat behörigt organ som har utsetts av en medlemsstat, får lämna in ett klagomål angående en överträdelse av bestämmelserna i förordningen som ska ha skett på en flygplats i en medlemsstat eller angående flygningar från tredjeland till en flygplats i en medlemsstat.
Mot bakgrund av lydelsen i dessa bestämmelser har EU-domstolen slagit fast att de klagomål som avses i artikel 16.2 i förordning nr 261/2004 snarare ska betraktas som varningssignaler som är avsedda att bidra till att förordningen rent allmänt tillämpas på ett korrekt sätt, utan att detta organ åläggs en skyldighet att vidta åtgärder med anledning av sådana klagomål i syfte att garantera rätten till kompensation för varje enskild passagerare (dom av den 17 mars 2016, Ruijssenaars m.fl.,
C‑145/15 och C‑146/15
,
EU:C:2016:187
, punkt
).
På samma sätt har domstolen slagit fast att begreppet ”påföljder” i artikel 16.3 i förordning nr 261/2004, jämförd med skäl 21 i förordning, ska tolkas på så sätt att det avser organets åtgärder med anledning av överträdelser som det konstaterar när det utövar sin allmänna tillsyn enligt artikel 16.1 i förordningen, och inte sådana administrativa tvångsåtgärder som ska vidtas i varje enskilt fall (dom av den 17 mars 2016, Ruijssenaars m.fl.,
C‑145/15 och C‑146/15
,
EU:C:2016:187
, punkt
).
Det kan emellertid konstateras att det inte finns något i lydelsen i artikel 16 i förordning nr 261/2004 som förbjuder en medlemsstat att ge ett organ med tillsynsansvar för förordningen en befogenhet att vidta tvångsåtgärder av nyss nämnt slag. Såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 36 i sitt förslag till avgörande är det tvärtom så, att det framgår av lydelsen i den artikeln att medlemsstaterna har ett handlingsutrymme när det gäller de befogenheter som de önskar ge sina nationella organ såvitt avser skyddet av passagerarnas rättigheter.
EU-domstolen har vidare slagit fast det handlingsutrymme som medlemsstaterna har när de beslutar om vilka befogenheter som ska ges de organ som avses i artikel 16.1 i förordning nr 261/2004 innebär att medlemsstaterna har rätt att ge sådana organ befogenhet att vidta åtgärder med anledning av enskilda klagomål, i syfte att komma till rätta med brister i skyddet för flygpassagerarnas rättigheter (se, för ett liknande resonemang, dom av den 17 mars 2016, Ruijssenaars m.fl.,
C‑145/15 och C‑146/15
,
EU:C:2016:187
, punkt
).
Vad därefter beträffar det sammanhang i vilket artikel 16 i förordning nr 261/2004 ingår kan det konstateras att även detta talar för en sådan tolkning.
I det avseendet framgår det av artiklarna 12 och 16.2 i förordning nr 261/2004, jämförda med skäl 22 i förordningen, att den enda begränsningen av de befogenheter som ges organ med tillsynsansvar för förordningen utgörs av flygpassagerarnas rätt att väcka talan vid domstol och begära ytterligare kompensation utöver den schablonmässiga kompensation som föreskrivs i artikel 7 i förordningen.
De schablonbelopp som fastställs i artikel 7.1 i förordning nr 261/2004 utgör visserligen en standardiserad och omedelbar kompensation som är ägnad att undvika de besvär som alltid är förenade med att driva en skadeståndstalan i domstol. Den ytterligare kompensation som avses i artikel 12 i förordningen avser dock en skada som den berörda flygpassageraren lidit personligen och som ska bedömas individuellt och i efterhand (se, för ett liknande resonemang, dom av den 29 juli 2019, Rusu,
C‑354/18
,
EU:C:2019:637
, punkterna
och
).
De schablonbelopp som anges i artikel 7.1 i förordning nr 261/2004 syftar däremot endast till att ersätta skada som är av praktiskt taget samma slag för samtliga berörda passagerare (se, för ett liknande resonemang, dom av den 29 juli 2019, Rusu,
C‑354/18
,
EU:C:2019:637
, punkt
och där angiven rättspraxis).
För att fastställa schablonbeloppen krävs inte att det görs en individuell bedömning av omfattningen av den lidna skadan. För det första beräknas nämligen storleken på den schablonersättning som föreskrivs i artikel 7 i förordning nr 261/2004 utifrån den berörda flygningens avstånd, med beaktande av passagerarens sista bestämmelseort (se, för ett liknande resonemang, dom av den 7 september 2017, Bossen m.fl.,
C‑559/16
,
EU:C:2017:644
, punkt
) och för det andra beaktas inte den del av den faktiska förseningen som överstiger tre timmar vid beräkningen av detta belopp (se, för ett liknande resonemang, dom av den 23 oktober 2012, Nelson m.fl.,
C‑581/10 och C‑629/10
,
EU:C:2012:657
, punkt
).
Såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 46 i sitt förslag till avgörande innebär detta att såväl passagerarna som transportörerna lätt kan identifiera storleken på den kompensation som ska betalas. Detta gäller i än högre grad för de organ som utsetts med stöd av artikel 16.1 i förordning nr 261/2004.
Därtill kan följande konstateras. Om domstolarna förbehålls prövningen av tvister om kompensation enligt artikel 7.1 i förordning nr 261/2004 blir det visserligen möjligt att, vad gäller bedömningen av en och samma individuella situation, undvika skiljaktiga bedömningar – till men för flygpassagerarnas rättigheter – mellan å ena sidan de organ som avses i artikel 16.1 i förordning nr 261/2004 och å andra sidan nationella domstolar som prövar enskilda mål (se, för ett liknande resonemang, dom av den 17 mars 2016, Ruijssenaars m.fl.,
C‑145/15 och C‑146/15
,
EU:C:2016:187
, punkt
). En sådan risk för skiljaktiga bedömningar kan emellertid också undvikas genom att på lämpligt sätt tydliggöra förhållandet mellan administrativa förfaranden och domstolsförfaranden.
Såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 51 i sitt förslag till avgörande gäller att det i avsaknad av unionsbestämmelser på området ankommer på varje medlemsstats interna rättsordning att fastställa de förfaranderegler som är nödvändiga för detta ändamål.
EU-domstolen finner dock att det förhållandet det nationella organ som avses i artikel 16.1 i förordning nr 261/2004 ges befogenhet att vidta tvångsåtgärder under alla omständigheter inte kan anses innebära att passagerarna och lufttrafikföretagen fråntas möjligheten att väcka talan vid behörig nationell domstol (se, för ett liknande resonemang, vad beträffar passagerare, dom av den 22 november 2012, Cuadrench Moré,
C‑139/11
,
EU:C:2012:741
, punkt
).
En flygpassagerares begäran om kompensation enligt artikel 7.1 i förordning nr 261/2004 innebär ett förverkligande av en rättighet som garanteras i unionsrätten. En sådan passagerare har således enligt artikel 47 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna rätt till effektiva rättsmedel och domstolsprövning, varvid den domstol som prövar målet har möjlighet att i förekommande fall begära förhandsavgörande från EU-domstolen med stöd av artikel 267 FEUF. På samma sätt måste ett lufttrafikföretag kunna väcka talan mot ett beslut som ett nationellt organ i den mening som avses i artikel 16.1 i förordning nr 261/2004 har fattat efter att ha mottagit ett enskilt klagomål från en passagerare och genom vilket organet har ålagt lufttrafikföretaget att betala kompensation till passageraren enligt förordningen.
Slutligen kan det konstateras att den i föregående punkter angivna tolkningen av artikel 16 i förordning nr 261/2004 vinner stöd av de mål som eftersträvas med förordningen, såsom de anges i dess skäl 1, 2 och 4. Det handlar dels om målet att säkerställa ett långtgående skydd för passagerarna samtidigt som full hänsyn tas till de allmänna konsumentskyddskraven, dels om målet att stärka passagerarnas rättigheter genom att minska de problem och olägenheter som följer av kraftigt försenade eller inställda flygningar.
Det specifika målet med den schablonmässiga kompensation som föreskrivs i förordning nr 261/2004 är dock just att på ett omedelbart och standardiserat sätt ersätta passagerare för den skada som består i att de drabbas av tidsspillan på tre timmar eller mer på grund av en sådan försening – vilket utgör en ”olägenhet” i den mening som avses i förordningen – för att passagerarna ska slippa de besvär som alltid är förenade med att driva en skadeståndstalan i domstol (se, för ett liknande resonemang, dom av den 29 juli 2019, Rusu,
C‑354/18
,
EU:C:2019:637
, punkt
).
Det är uppenbart att det förhållandet att ett nationellt organ som utsetts med stöd av artikel 16.1 i förordning nr 261/2004 ges befogenhet att vidta tvångsåtgärder medverkar till att passagerarna slipper de besvär som alltid är förenade med att driva en talan i domstol. EU-domstolen instämmer i vad generaladvokaten har anfört i punkt 48 i sitt förslag till avgörande om att en sådan befogenhet för nämnda organ bidrar till att förfarandet för kompensation blir enklare, snabbare och mer effektivt och konstaterar att denna befogenhet därmed gör det möjligt att säkerställa ett långtgående skydd för flygpassagerarna och samtidigt undvika en överbelastning av domstolarna mot bakgrund av det potentiellt stora antalet ersättningsanspråk.
Av det ovan anförda följer att tolkningsfrågan ska besvaras enligt följande. Artikel 16 i förordning nr 261/2004 ska tolkas på så sätt att medlemsstaterna har rätt att ge det nationella organet med tillsynsansvar för denna förordning befogenhet att ålägga ett lufttrafikföretag att betala kompensation, i den mening som avses i artikel 7 i förordningen, som passagerare har rätt till enligt förordningen, i ett fall där nämnda organ har mottagit ett enskilt klagomål från en passagerare. Detta gäller dock under förutsättning att passageraren och lufttrafikföretaget har möjlighet att väcka talan vid domstol.
Rättegångskostnader
Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

Mot denna bakgrund beslutar domstolen (tredje avdelningen) följande:

Artikel 16 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 261/2004 av den 11 februari 2004 om fastställande av gemensamma regler om kompensation och assistans till passagerare vid nekad ombordstigning och inställda eller kraftigt försenade flygningar och om upphävande av förordning (EEG) nr 295/91

ska tolkas på följande sätt:

Medlemsstaterna har rätt att ge det nationella organet med tillsynsansvar för förordning nr 261/2004 befogenhet att ålägga ett lufttrafikföretag att betala kompensation, i den mening som avses i artikel 7 i denna förordning, som passagerare har rätt till enligt förordningen, i ett fall där nämnda organ har mottagit ett enskilt klagomål från en passagerare. Detta gäller dock under förutsättning att passageraren och lufttrafikföretaget har möjlighet att väcka talan vid domstol.

Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: ungerska.