CELEX: 62020CJ0519
Trimitere preliminară
Politica privind imigrarea
Directiva 2008/115/CE
Luare în custodie publică în scopul îndepărtării
Articolul 16 alineatul (1)
Efect direct
Centre specializate de cazare
Noțiune
Luare în custodie publică într‑un penitenciar
Condiții
Articolul 18
Situație de urgență
Noțiune
Articolul 47 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene
Control jurisdicțional efectiv

Cererea de decizie preliminară privește interpretarea articolului 16 alineatul (1) și a articolului 18 din Directiva 2008/115/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 16 decembrie 2008 privind standardele și procedurile comune aplicabile în statele membre pentru returnarea resortisanților țărilor terțe aflați în situație de ședere ilegală (
JO 2008, L 348, p. 98
).
Această cerere a fost formulată în cadrul unei proceduri de îndepărtare inițiate împotriva lui K, în legătură cu legalitatea luării în custodie publică a acestuia în secția din Langenhagen (Germania) a penitenciarului din Hanovra (Germania).
Cadrul juridic
Dreptul Uniunii
Considerentele (3), (13) și (16) ale Directivei 2008/115 au următorul cuprins:
„(3)
Comitetul de Miniștri al Consiliului Europei a adoptat la 4 mai 2005«Douăzeci de orientări privind returnarea forțată».
[…]
(13)
Folosirea măsurilor coercitive ar trebui să facă în mod expres obiectul principiilor proporționalității și eficienței în privința mijloacelor adoptate și a obiectivelor urmărite. Ar trebui stabilite garanții minime pentru desfășurarea returnării forțate, având în vedere Decizia 2004/573/CE a Consiliului din 29 aprilie 2004 privind organizarea de zboruri comune pentru expulzarea de pe teritoriul a două sau mai multe state membre a resortisanților țărilor terțe care fac obiectul măsurilor individuale de expulzare [(
JO 2004, L 261, p. 8
, Ediție specială, 19/vol. 7, p. 44)]. Statele membre ar trebui să poată recurge la diverse posibilități de supraveghere a returnării forțate.
[…]
(16)
Folosirea luării în custodie publică în scopul îndepărtării ar trebui limitată și ar trebui să facă obiectul aplicării principiului proporționalității în privința mijloacelor utilizate și a obiectivelor urmărite. Luarea în custodie publică este justificată numai pentru pregătirea returnării sau în efectuarea procesului de îndepărtare și dacă aplicarea unor măsuri mai puțin coercitive nu ar fi suficientă.”
Articolul 15 alineatul (1) din această directivă prevede:
„Cu excepția cazului în care se pot aplica în mod eficient alte măsuri suficiente, dar mai puțin coercitive într‑un caz concret, statele membre pot ține în custodie publică un resortisant al unei țări terțe care face obiectul unor proceduri de returnare doar în vederea pregătirii procesului de returnare și/sau în vederea desfășurării procesului de îndepărtare, în special în cazul în care:
(a)
există riscul de sustragere sau
(b)
resortisantul în cauză al unei țări terțe evită sau împiedică pregătirea returnării sau procesul de îndepărtare.
Orice măsură de luare în custodie publică este pentru o perioadă cât mai scurtă cu putință și se menține numai pe durata desfășurării și executării, în mod adecvat, a dispozițiilor de îndepărtare.”
Articolul 16 din această directivă prevede:
„(1)   Luarea în custodie publică se efectuează, în general, în centre specializate de cazare. Dacă un stat membru nu poate oferi cazare într‑un centru specializat de cazare și trebuie să recurgă la cazarea în cadrul unui penitenciar, resortisanții țărilor terțe luați în custodie publică sunt separați de deținuții obișnuiți.
(2)   Resortisanților țărilor terțe luați în custodie publică li se va permite, la cerere, să ia în timp util legătura cu reprezentanții lor legali, membrii de familie și autoritățile consulare competente.
(3)   O atenție deosebită se acordă situației persoanelor vulnerabile. Se asigură îngrijirea medicală de urgență și tratamentul de bază al bolii.
(4)   Organizațiilor și organismelor naționale, internaționale și neguvernamentale relevante și competente li se asigură posibilitatea de a vizita centrele de cazare, astfel cum se menționează la alineatul (1), în măsura în care acestea sunt folosite pentru luarea în custodie publică a resortisanților țărilor terțe în conformitate cu prezentul capitol. Aceste vizite pot fi supuse unei autorizări.
(5)   Resortisanților țărilor terțe luați în custodie publică li se oferă în mod sistematic informații care le explică normele aplicate în centru și care prezintă drepturile și obligațiile lor. Acestea cuprind informații privind dreptul lor în conformitate cu legislația națională aplicabilă de a lua legătura cu organizațiile și organismele menționate la alineatul (4).”
Potrivit articolului 17 din directiva menționată:
„(1)   Minorii neînsoțiți și familiile cu minori sunt luate în custodie publică numai în ultimă instanță și pentru perioada de timp pertinentă cea mai scurtă cu putință.
(2)   Familiile luate în custodie publică în așteptarea îndepărtării beneficiază de cazare separată, care să le asigure un nivel corespunzător de intimitate.
(3)   Minorii luați în custodie publică au posibilitatea de a exercita activități de agrement, inclusiv joaca, precum și activități recreative adaptate vârstei lor și au, în funcție de durata șederii lor, acces la educație.
(4)   Minorii neînsoțiți beneficiază, în măsura posibilului, de cazare în centre în care există personal și condiții care țin seama de necesitățile unor persoane de vârsta lor.
(5)   Interesul superior al copilului reprezintă un considerent primordial în contextul luării în custodie publică a minorilor în așteptarea îndepărtării.”
Articolul 18 din aceeași directivă, intitulat „Situații de urgență”, are următorul cuprins:
„(1)   În situațiile în care trebuie returnați un număr excepțional de mare de resortisanți ai țărilor terțe, caz care reprezintă o sarcină neprevăzută și dificilă pentru capacitatea de primire a centrelor de cazare a unui stat membru sau pentru personalul său administrativ sau judiciar, respectivul stat membru poate, atât timp cât situația excepțională durează, să decidă să permită termene mai lungi de control judiciar decât cele prevăzute în temeiul articolului 15 alineatul (2) al treilea paragraf și să adopte măsuri de urgență cu privire la condițiile de luare în custodie publică care derogă de la cele prevăzute la articolele 16 alineatul (1) și 17 alineatul (2).
(2)   În situația în care se recurge la astfel de măsuri excepționale, statul membru în cauză informează Comisia. De asemenea, statul respectiv informează Comisia de îndată ce motivele care au dus la punerea în aplicare a măsurilor excepționale încetează să existe.
(3)   Nicio dispoziție a prezentului articol nu poate fi interpretată în sensul că permite statelor membre să deroge de la obligația generală de a lua toate măsurile adecvate, la nivel general sau particular, pentru a garanta îndeplinirea obligațiilor care le revin în temeiul prezentei directive.”
Dreptul german
Articolul 62a alineatul (1) din Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet (Legea privind șederea, exercitarea unei activități profesionale și integrarea străinilor pe teritoriul federal) din 30 iulie 2004 (BGBl. 2008 I, p. 162), în versiunea în vigoare între 29 iulie 2017 și 20 august 2019 (denumită în continuare „Legea privind șederea străinilor”), prevedea:
„Luarea în custodie publică în scopul îndepărtării se efectuează în general în centre specializate de cazare. În cazul în care pe teritoriul federal nu există centre specializate de cazare sau resortisantul străin reprezintă o amenințare gravă pentru viața și integritatea corporală a unor terți sau pentru interese juridice majore de securitate internă, luarea în custodie publică se poate efectua în alte penitenciare; într‑o astfel de situație, persoanele luate în custodie publică în scopul îndepărtării trebuie să fie separate de deținuții obișnuiți.”
Articolul 1 punctul 22 din Zweites Gesetz zur besseren Durchsetzung der Ausreisepflicht (A doua lege privind îmbunătățirea punerii în aplicare a obligației de a părăsi teritoriul) din 15 august 2019 (BGBl. 2019 I, p. 1294, denumită în continuare „Legea din 15 august 2019”) prevede:
„Articolul 62a alineatul 1 [din Legea privind șederea străinilor] se înlocuiește cu următorul text:
«Persoanele deținute în scopul îndepărtării sunt separate de deținuții obișnuiți. Atunci când mai mulți membri ai unei familii sunt luați în custodie publică, aceștia sunt cazați separat de celelalte persoane luate în custodie publică în scopul îndepărtării. Trebuie să li se asigure un nivel corespunzător de intimitate.»”
Articolul 6 din această lege prevede:
„Altă modificare a [Legii privind șederea străinilor] cu efect de la 1 iulie 2022
Articolul 62a alineatul 1 din [Legea privind șederea străinilor] se înlocuiește cu următorul text:
«Luarea în custodie publică se efectuează în principiu în centre specializate de cazare. Dacă pe teritoriul federal nu există niciun centru specializat de cazare sau străinul reprezintă o amenințare gravă pentru integritatea corporală și pentru viața unor terți sau pentru interese juridice majore de securitate internă, luarea în custodie publică se poate efectua în alte penitenciare; în acest caz, persoanele luate în custodie publică în scopul îndepărtării sunt separate de deținuții obișnuiți. Atunci când mai mulți membri ai unei familii sunt luați în custodie publică, aceștia sunt cazați separat de celelalte persoane luate în custodie publică în scopul îndepărtării. Trebuie să li se asigure un nivel corespunzător de intimitate.»”
Potrivit articolului 8 din Legea din 15 august 2019:
„Intrarea în vigoare
(1) Sub rezerva alineatului (2), prezenta lege intră în vigoare în ziua următoare promulgării sale.
(2) Articolul 6 intră în vigoare la 1 iulie 2022.”
Expunerea de motive a proiectului de lege care a devenit Legea din 15 august 2019 preciza, printre altele:
„Ca urmare a modificării articolului 62a alineatul (1), temporar nu se mai impune, în temeiul articolului 18 alineatul (1) din Directiva 2008/115, ca persoanele luate în custodie publică în scopul îndepărtării să fie cazate în centre specializate de cazare. Luarea în custodie publică în scopul îndepărtării poate avea loc temporar în toate centrele de cazare și, în limita a 500 de locuri, în penitenciare. Se impune în continuare ca persoanele luate în custodie publică în scopul îndepărtării și deținuții obișnuiți să fie separați. Norma actuală privind cazarea mai multor membri ai aceleiași familii prevăzută la articolul 62a alineatul (1) a treia și a patra teză, precum și cerințele prevăzute la articolele 16 și 17 din Directiva 2008/115 sunt, pe de altă parte, aplicabile în continuare. În plus, este necesar în continuare să se aprecieze și să se soluționeze problema dacă o cazare într‑un penitenciar este acceptabilă și legală în cazul concret, de exemplu în ceea ce privește persoanele care aparțin unui grup vulnerabil. Se prevede ca autoritățile judiciare ale landurilor să pună la dispoziție până la 500 de locuri pentru persoane luate în custodie publică în scopul îndepărtării, astfel încât, ținând seama de creșterea prevăzută a numărului de locuri pentru luarea în custodie publică în scopul îndepărtării în centrele de cazare ale landurilor, aproximativ 1000 de locuri să fie disponibile în total pentru luarea în custodie publică în scopul îndepărtării […] Articolul 18 alineatul (1) din Directiva 2008/115 prevede, pentru situațiile de urgență, posibilitatea de a deroga de la obligația de separare în temeiul articolului 16 alineatul (1), precum și de la cerința ca familiile să beneficieze de cazare separată, prevăzută la articolul 17 alineatul (2). […] Condiția pentru a putea face uz de posibilitatea de derogare prevăzută la articolul 18 alineatul (1) este ca un număr excepțional de mare de resortisanți ai țărilor terțe care trebuie returnați să reprezinte pentru capacitățile de primire ale centrelor de cazare sau pentru personalul administrativ și judiciar o sarcină care depășește aceste capacități. Această condiție este îndeplinită în ceea ce privește Germania. Capacitățile existente în Germania sunt (la 27 martie 2019) de aproximativ 487 de locuri pentru luarea în custodie publică în scopul îndepărtării pe întreg teritoriul federal. Având în vedere dezechilibrul dintre numărul de persoane supuse unei obligații executorii de a părăsi teritoriul și numărul de locuri pentru luarea în custodie publică în scopul îndepărtării, există în mod clar o sarcină excesivă pentru aceste capacități existente. Această sarcină care depășește capacitățile constituie în realitate un important obstacol, care împiedică punerea în aplicare a obligației executorii de a părăsi teritoriul. Locurile existente pentru luarea în custodie publică în scopul îndepărtării sunt deja utilizate la maximum la nivel federal printr‑o coordonare între landuri. Gemeinsame Zentrum zur Unterstützung der Rückkehr [centrul comun de sprijin pentru returnare, (ZUR)], creat în cursul anului 2017, urmărește de asemenea o îmbunătățire a gestionării locurilor pentru luarea în custodie publică în scopul îndepărtării. Procentul de locuri pentru luarea în custodie publică ocupate, pe întreg teritoriul federal, prin intermediul ZUR este de aproximativ 10 %. Aceasta înseamnă că, în practică, un număr mare de cereri de luare în custodie publică nu pot fi depuse, deși sunt îndeplinite condițiile pentru această depunere. Pe de altă parte, era imprevizibil ca sarcina să depășească astfel capacitățile. Întrucât numărul solicitanților de protecție nou‑veniți a fost în scădere constantă timp de mai mulți ani, până în anul 2015, landurile au adaptat de‑a lungul anilor capacitatea de locuri pentru luarea în custodie publică în scopul îndepărtării la necesități, atunci mai puțin ridicate, reducând numărul acestora. Ca urmare a schimbării situației în cursul anului 2015 și a creșterii vertiginoase a numărului de solicitanți de protecție, obligația principală a statului federal și a landurilor era de a crea capacități pentru a răspunde nevoilor persoanelor. Această obligație rezultă, printre altele, din dreptul european, în special din Directiva 2013/33/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 26 iunie 2013 de stabilire a standardelor pentru primirea solicitanților de protecție internațională (
JO 2013, L 180, p. 96
), și din Directiva 2011/95/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 13 decembrie 2011 privind standardele referitoare la condițiile pe care trebuie să le îndeplinească resortisanții țărilor terțe sau apatrizii pentru a putea beneficia de protecție internațională, la un statut uniform pentru refugiați sau pentru persoanele eligibile pentru obținerea de protecție subsidiară și la conținutul protecției acordate (
JO 2011, L 337, p. 9
), precum și, dincolo de acest drept, din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale. În această situație, preluarea persoanelor nou‑venite avea prioritate față de creșterea capacităților de cazare, în scopul de a îndeplini la o dată ulterioară (după ce procedura de cerere de azil și procedura căii de atac vor fi fost finalizate) cerințele Directivei 2008/115. Astfel, norma derogatorie prevăzută la articolul 18 [din această directivă] are ca obiect și ca finalitate tocmai să permită într‑o asemenea situație autorităților să se ocupe cu prioritate de preluarea de nou‑veniți fără a încălca, în mod previzibil, obligații în viitor. […] După încetarea situației excepționale, landurile au început imediat să dezvolte capacitățile de luare în custodie publică și au reușit deja să crească numărul de locuri pentru luarea în custodie publică la 487 pentru întreg teritoriul federal (la 27 martie 2019). Ținând seama de timpul necesar în mod obișnuit pentru realizarea unor proiecte de construcție și pentru crearea unor centre de cazare în scopul îndepărtării, nu s‑a realizat încă o adaptare completă la necesitățile actuale a numărului de locuri pentru luarea în custodie publică în scopul îndepărtării. Ținând seama de măsurile luate, este de așteptat ca numărul de locuri pentru luarea în custodie publică în scopul îndepărtării să răspundă necesităților la 30 iunie 2022. Până la acea dată, situația excepțională persistă și, în consecință, trebuie abrogat până la acea dată articolul 62a alineatul (1) în redactarea sa actuală. Legislația aplicabilă în prezent va intra atunci din nou în vigoare.”
Litigiul principal și întrebările preliminare
Potrivit propriilor declarații, K, resortisant pakistanez, a intrat la 9 octombrie 2015 pe teritoriul Republicii Federale Germania. La 24 mai 2017, cererea sa de azil a fost respinsă ca vădit nefondată.
Notificarea de îndepărtare, adoptată ulterior împotriva sa, este executorie de la 7 iunie 2017.
La 11 august 2020, K a fost arestat la bordul unui autocar pe ruta Berlin‑Bruxelles. În aceeași zi, Amtsgericht Meppen (Tribunalul Districtual din Meppen, Germania) a dispus luarea sa în custodie publică în scopul îndepărtării până la 25 septembrie 2020 inclusiv și a fost luat în custodie publică în secția din Langenhagen a penitenciarului din Hanovra.
La 24 septembrie 2020, Landkreis Gifhorn (districtul Gifhorn, Germania) a solicitat Amtsgericht Hannover (Tribunalul Districtual din Hanovra, Germania) să dispună prelungirea măsurii de luare în custodie publică a lui K până la 12 noiembrie 2020. În cererea sa, districtul Gifhorn a arătat că era prevăzută menținerea lui K în custodie publică în secția din Langenhagen a penitenciarului din Hanovra.
Prin ordonanța din 25 septembrie 2020, Amtsgericht Hannover (Tribunalul Districtual din Hanovra) a dispus, după ascultarea lui K, luarea sa în custodie publică în această secție până la 12 noiembrie 2020.
La 28 septembrie 2020, K a introdus o acțiune împotriva acestei decizii în fața aceleiași instanțe și a fost ascultat, în cadrul acestei noi proceduri, la 7 octombrie 2020.
În primul rând, instanța de trimitere, care consideră că este competentă să judece acțiunea introdusă de K numai în ceea ce privește luarea sa în custodie publică în perioada cuprinsă între 25 septembrie și 2 octombrie 2020, arată că secția din Langenhagen a fost dată în folosință în cursul lunii mai 2000 și că este condusă de un funcționar al administrației penitenciare. Penitenciarul din Hanovra, de care este legată administrativ, poate primi, în ansamblul său, aproximativ 600 de deținuți și este condus de un director, care este de asemenea responsabil de secția din Langenhagen. Penitenciarul din Hanovra se află, în totalitatea sa, sub supravegherea ministrului justiției.
Această instanță subliniază de asemenea că capacitățile secției din Langenhagen, care îi permiteau inițial să primească până la 171 de persoane luate în custodie publică în scopul îndepărtării, au fost considerabil reduse. În prezent, în această secție pot fi luate în custodie publică în scopul îndepărtării 48 de persoane. Complexul este înconjurat de un grilaj din sârmă foarte înalt și cuprinde trei clădiri cu două etaje, de dimensiuni similare, ale căror ferestre sunt echipate cu gratii, precum și o altă clădire mică și un sas pentru autoturisme, utilizate ca intrare pentru vizitatorii și personalul unității, precum și pentru intrarea și ieșirea vehiculelor.
În prima dintre aceste trei clădiri sunt cazați resortisanți ai unor țări terțe de sex masculin luați în custodie publică în scopul îndepărtării. A doua clădire primește femei și, în funcție de rata de ocupare, bărbați, resortisanți ai unor țări terțe luați în custodie publică în scopul îndepărtării. Persoanele astfel luate în custodie publică pot primi o vizită în fiecare zi, pot petrece mai multe ore în aer liber, pot avea acces la internet și pot avea un telefon mobil. Camerele nu sunt încuiate și sunt ocupate de o singură persoană. Cu toate acestea, la cererea lor, mai multe persoane pot fi găzduite împreună în aceeași cameră. Pe coridor se află dușuri comune și toalete, accesibile în mod liber pe durata întregii zile.
A treia clădire, care a fost temporar închisă începând din anul 2013, a fost utilizată, cel puțin de la adoptarea deciziei din 25 septembrie 2020 și până la 2 octombrie 2020, pentru a încarcera deținuții obișnuiți care execută pedepse cu închisoarea de substituție sau pedepse privative de libertate de scurtă durată, de până la trei luni. Penitenciarul asigura separarea resortisanților țărilor terțe luați în custodie publică în scopul îndepărtării de acești deținuți. Nu exista un acces direct între clădirile ocupate de resortisanții țărilor terțe care așteptau să fie îndepărtați și clădirile în care erau încarcerați deținuții respectivi.
Instanța de trimitere are îndoieli cu privire la faptul că, în această perioadă, secția din Langenhagen constituia un „centru specializat de cazare”, în sensul articolului 16 alineatul (1) din Directiva 2008/115, din moment ce această secție primea, pe lângă persoanele luate în custodie publică în scopul îndepărtării, și deținuți obișnuiți, iar în interiorul acesteia nu era asigurată o separare geografică și organizatorică. Astfel, clădirile acestei secții sunt foarte apropiate una de alta și nu sunt accesibile – în special personalului penitenciarului – decât printr‑o zonă de intrare comună.
În plus, această instanță arată că, deși secția din Langenhagen are propria directoare, același personal penitenciar intervine în cadrul acesteia pentru a se ocupa atât de persoanele condamnate, cât și de persoanele luate în custodie publică în scopul îndepărtării.
În al doilea rând, instanța de trimitere consideră că modificarea adusă articolului 62a alineatul (1) din Legea privind șederea străinilor prin Legea din 15 august 2019 și care permite, până la 1 iulie 2022, să se deroge de la obligația, care decurge din articolul 16 alineatul (1) prima teză din Directiva 2008/115, de a lua în custodie publică resortisanții țărilor terțe aflați în situație de ședere ilegală în centre specializate de cazare este contrară dreptului Uniunii.
Astfel, deși, pentru a deroga de la acest articol 16 alineatul (1), legiuitorul german a invocat, desigur, existența unei situații de urgență, în sensul articolului 18 alineatul (1) din Directiva 2008/115, această instanță subliniază că, independent de aspectul dacă, la data adoptării Legii din 15 august 2019, erau îndeplinite condițiile impuse de acest articol 18, trebuie, în orice caz, să se constate că aceste condiții nu mai sunt îndeplinite. Astfel, chiar dacă s‑ar putea ca centrele specializate de cazare să se confrunte cu o sarcină dificilă din cauza nevoilor de distanțare legate de pandemia de COVID-19, această sarcină nu ar fi încă legată de prezența unui număr excepțional de mare de resortisanți ai unor țări terțe, astfel cum impune acest articol 18 alineatul (1). De altfel, legiuitorul german nu ar fi oferit informații privind rata de ocupare a centrelor de cazare și nici nu precizează numărul preconizat al resortisanților țărilor terțe supuși unei obligații executorii de părăsire a teritoriului și, dintre aceștia, numărul resortisanților țărilor terțe aflați în situație de ședere ilegală cu privire la care ar putea exista motive de luare în custodie publică.
În aceste condiții, instanța de trimitere ridică mai întâi problema dacă instanța națională trebuie să verifice ea însăși existența unei situații de urgență, în sensul articolului 18 menționat, în fiecare procedură de luare în custodie publică în scopul îndepărtării sau dacă, dimpotrivă, ea trebuie să accepte constatarea efectuată de legiuitorul național, fără a efectua ea însăși o examinare în cazul concret.
În ipoteza în care judecătorul care dispune luarea în custodie publică ar trebui să se asigure el însuși de existența unei situații de urgență, în sensul aceluiași articol 18, instanța de trimitere consideră că trebuie să se examineze dacă articolul 16 alineatul (1) din Directiva 2008/115 îi impune să înlăture aplicarea Legii din 15 august 2019 atunci când o astfel de situație de urgență nu este dovedită.
Dacă ar trebui să se răspundă afirmativ la această întrebare, ar mai trebui să se verifice dacă simpla integrare organizatorică a centrului de cazare în administrarea justiției este suficientă pentru a exclude posibilitatea ca acesta să fie considerat un „centru specializat de cazare”, în sensul articolului 16 din Directiva 2008/115, și, în caz contrar, dacă această calificare drept „centru specializat de cazare” este exclusă din cauza faptului că una dintre clădirile acestui centru este utilizată în scopul încarcerării persoanelor condamnate penal.
În aceste condiții, Amtsgericht Hannover (Tribunalul Districtual din Hanovra) a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarele întrebări preliminare:
„1)
Dreptul Uniunii, în special articolul 18 alineatele (1) și (3) din Directiva 2008/115, trebuie interpretat în sensul că o instanță națională care decide cu privire la luarea în custodie publică în scopul îndepărtării este obligată să verifice în fiecare caz condițiile prevăzute de această dispoziție, în special pe cele potrivit cărora situația excepțională încă persistă, atunci când legiuitorul național, în temeiul articolului 18 alineatul (1), a derogat în reglementarea națională de la condițiile prevăzute la articolul 16 alineatul (1) [din această directivă]?
2)
Dreptul Uniunii, în special articolul 16 alineatul (1) din Directiva 2008/115, trebuie interpretat în sensul că se opune unei reglementări naționale care autorizează temporar, până la 1 iulie 2022, cazarea într‑un penitenciar a persoanelor luate în custodie publică în așteptarea îndepărtării, în pofida existenței unor centre specializate de cazare în statul membru și a lipsei unei situații de urgență în sensul articolului 18 alineatul (1) din directiva menționată care să impună acest lucru în mod imperativ?
3)
Articolul 16 alineatul (1) din Directiva 2008/115 trebuie interpretat în sensul că este exclusă calificarea drept «centru specializat de cazare» pentru luarea în custodie publică a persoanelor luate în custodie publică în așteptarea îndepărtării pentru simplul motiv că:
–
«centrul specializat de cazare» este supus în mod indirect autorității aceluiași membru al guvernului precum centrele de detenție pentru deținuți, și anume ministrul justiției,
–
«centrul specializat de cazare» este organizat ca secție a unui penitenciar și are, așadar, propria conducere, dar, fiind una dintre secțiile penitenciarului, în ansamblu este supus conducerii penitenciarului?
4)
În cazul unui răspuns negativ la a treia întrebare:
Articolul 16 alineatul (1) din Directiva 2008/115 trebuie interpretat în sensul că există o cazare într‑un «centru specializat de cazare» a persoanelor luate în custodie publică în așteptarea îndepărtării în cazul în care un penitenciar creează un centru special de detenție în vederea îndepărtării, acest centru administrează un teren special cu trei clădiri împrejmuite pentru persoanele luate în custodie publică în așteptarea îndepărtării, iar una dintre cele trei clădiri este ocupată temporar doar cu deținuți care execută pedepse privative de libertate alternative sau de scurtă durată, penitenciarul respectând separarea persoanelor luate în custodie publică în așteptarea îndepărtării de deținuții obișnuiți, fiecare clădire având propriile instalații (vestiar propriu, spital propriu, sală de sport proprie), iar în curte/zona exterioară, deși aceasta este vizibilă din toate clădirile, fiecare clădire are o zonă proprie, înconjurată de un grilaj din sârmă, pentru deținuți, neexistând astfel între clădiri niciun acces direct?”
Procedura în fața Curții
Prin decizia din 18 noiembrie 2020, președintele Curții a dispus judecarea cu prioritate a prezentei cauze în temeiul articolului 53 alineatul (3) din Regulamentul de procedură al Curții.
Cu privire la întrebările preliminare
Cu privire la a treia și la a patra întrebare
Prin intermediul celei de a treia și al celei de a patra întrebări, care trebuie analizate în primul rând și împreună, instanța de trimitere solicită în esență să se stabilească dacă articolul 16 alineatul (1) din Directiva 2008/115 trebuie interpretat în sensul că o secție specifică a unui penitenciar care, pe de o parte, deși are propriul director, se află în subordinea conducerii acestui penitenciar și este supusă autorității ministrului responsabil de penitenciare și în care, pe de altă parte, resortisanți ai unor țări terțe sunt luați în custodie publică, în scopul îndepărtării, în clădiri specifice, care dispun de instalații proprii și sunt izolate de celelalte clădiri ale acestei secții în care sunt încarcerate persoane condamnate penal, poate fi considerat un „centru special de cazare” în sensul acestei dispoziții.
Pentru a răspunde la această întrebare, trebuie, în primul rând, să se interpreteze noțiunea de „centru specializat de cazare”, în sensul articolului 16 din Directiva 2008/115. În această privință, trebuie subliniat că nici articolul 16, nici vreo altă dispoziție din Directiva 2008/115 nu definește ce trebuie să se înțeleagă prin această noțiune. Rezultă că această noțiune trebuie interpretată în conformitate cu sensul obișnuit al termenilor care o compun în limbajul curent, ținând seama în același timp de contextul în care sunt utilizați acești termeni și de obiectivele urmărite de reglementarea din care fac parte termenii menționați [Hotărârea din 1 octombrie 2020, Staatssecretaris van Financiën (Cotă redusă de TVA pentru afrodiziace),
C‑331/19
,
EU:C:2020:786
, punctul
și jurisprudența citată].
În această privință, trebuie arătat, în primul rând, că prima teză a articolului 16 alineatul (1) din această directivă stabilește principiul potrivit căruia luarea în custodie în scopul îndepărtării resortisanților unor țări terțe aflați în situație de ședere ilegală se efectuează în centre specializate de cazare (Hotărârea din 2 iulie 2020, Stadt Frankfurt am Main,
C‑18/19
,
EU:C:2020:511
, punctul
și jurisprudența citată).
Rezultă că centrele specializate de cazare, în sensul acestei dispoziții, au vocația de a permite statelor membre să asigure executarea unei decizii prin care se dispune, în temeiul articolului 15 din această directivă, luarea în custodie publică a unui resortisant al unei țări terțe aflat în situație de ședere ilegală, și anume o măsură coercitivă care privează persoana în cauză de libertatea sa de mișcare și o izolează de restul populației, obligând‑o să rămână permanent într‑un perimetru restrâns și închis (a se vedea în acest sens Hotărârea din 14 mai 2020, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél‑alföldi Regionális Igazgatóság,
C‑924/19 PPU și C‑925/19 PPU
,
EU:C:2020:367
, punctele
și
).
Din modul de redactare a acestui articol 16 alineatul (1) rezultă de asemenea că centrele specializate de cazare se deosebesc de penitenciare, ceea ce implică faptul că condițiile de luare în custodie publică în aceste centre trebuie să prezinte anumite particularități în raport cu condițiile normale de executare a pedepselor privative de libertate în penitenciare.
În al doilea rând, din cuprinsul articolului 15 alineatul (1) din Directiva 2008/115 rezultă în mod explicit că luarea în custodie publică a unui resortisant al unei țări terțe aflat în situație de ședere ilegală pe teritoriul unui stat membru nu poate fi justificată, în absența altor măsuri suficiente, dar mai puțin coercitive care ar putea fi aplicate în mod eficient, decât în vederea pregătirii procesului de returnare și/sau în vederea desfășurării procesului de îndepărtare, în special în cazul în care există riscul de sustragere sau dacă resortisantul în cauză evită sau împiedică pregătirea returnării sau procesul de îndepărtare. Prin urmare, numai în ipoteza în care executarea deciziei de returnare sub forma îndepărtării riscă să fie compromisă de comportamentul persoanei interesate, ținând seama de o apreciere a fiecărei situații specifice în parte, statele membre pot proceda la privarea de libertate a acesteia din urmă prin luarea în custodie publică (Hotărârea din 14 mai 2020, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél‑alföldi Regionális Igazgatóság,
C‑924/19 PPU și C‑925/19 PPU
,
EU:C:2020:367
, punctele
și
, precum și jurisprudența citată).
Rezultă că, atunci când este dispusă în scopul îndepărtării, măsura luării în custodie publică a unui resortisant al unei țări terțe aflat în situație de ședere ilegală nu este destinată decât să asigure efectivitatea procedurii de returnare și nu urmărește nicio finalitate punitivă, astfel cum a arătat avocatul general la punctul 104 din concluzii.
În al treilea rând, trebuie amintit că Directiva 2008/115 urmărește instituirea unei politici eficiente de îndepărtare și returnare, cu respectarea deplină a drepturilor fundamentale, precum și a demnității persoanelor în cauză [Hotărârea din 14 ianuarie 2021, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Returnarea unui minor neînsoțit),
C‑441/19
,
EU:C:2021:9
, punctul
și jurisprudența citată].
În această privință, trebuie, mai precis, să se sublinieze că orice luare în custodie publică ce intră în domeniul de aplicare al Directivei 2008/115 este strict încadrată de dispozițiile capitolului IV din directiva menționată, astfel încât să asigure, pe de o parte, respectarea principiului proporționalității în ceea ce privește mijloacele utilizate și obiectivele urmărite și, pe de altă parte, respectarea drepturilor fundamentale ale resortisanților în cauză ai unor țări terțe (Hotărârea din 14 mai 2020, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél‑alföldi Regionális Igazgatóság,
C‑924/19 PPU și C‑925/19 PPU
,
EU:C:2020:367
, punctul
și jurisprudența citată).
Astfel, măsurile de luare în custodie publică adoptate în temeiul capitolului IV din Directiva 2008/115 trebuie, printre altele, să nu contravină dreptului la libertate al resortisanților țărilor terțe care fac obiectul unor astfel de măsuri, astfel cum este garantat la articolul 6 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene (denumită în continuare „carta”).
În această privință, trebuie amintit că, în măsura în care carta conține drepturi ce corespund celor garantate prin Convenția europeană pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, semnată la Roma la 4 noiembrie 1950 (denumită în continuare „CEDO”), articolul 52 alineatul (3) din cartă prevede că înțelesul și întinderea acestora din urmă sunt aceleași ca cele prevăzute de convenția menționată, precizând totodată că dreptul Uniunii poate să confere o protecție mai largă. Prin urmare, în vederea interpretării articolului 6 din cartă, trebuie să se țină seama de articolul 5 din CEDO în calitate de prag minim de protecție (a se vedea în acest sens Hotărârea din 15 martie 2017, Al Chodor,
C‑528/15
,
EU:C:2017:213
, punctul
).
Or, în conformitate cu jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului, articolul 5 paragraful 1 din CEDO impune ca „locul și condițiile de detenție să fie adecvate” și că „trebuie să existe o legătură între motivul invocat pentru privarea autorizată [de libertate] și locul și regimul de detenție”, ținând seama de faptul că o astfel de detenție se poate aplica unor persoane „care, dacă este cazul, nu au săvârșit alte infracțiuni decât cele legate de ședere” (Curtea EDO, Hotărârea din 13 decembrie 2011, Kanagaratnam și alții împotriva Belgiei, ECHR:2011:1213JUD001529709, § 84, precum și Hotărârea Curții EDO din 28 februarie 2019, H. A. și alții împotriva Greciei, ECHR:2019:0228JUD001995116, § 196).
În al patrulea rând, trebuie arătat că considerentul (3) al Directivei 2008/115 face trimitere la „orientările privind returnarea forțată”, adoptate de Comitetul de Miniștri al Consiliului Europei. Potrivit celei de a zecea dintre aceste orientări, resortisanții țărilor terțe luați în custodie publică în scopul îndepărtării lor „ar trebui în mod normal să fie [cazați], în termenul cel mai scurt, în spații special destinate în acest scop, care oferă condiții materiale și un regim adaptate statutului lor juridic și dotate cu personal cu calificări corespunzătoare”.
Din cuprinsul punctelor 34-44 din prezenta hotărâre rezultă că un „centru specializat de cazare”, în sensul articolului 16 alineatul (1) din Directiva 2008/115, se caracterizează printr‑o amenajare și o echipare a localurilor sale, precum și prin modalități de organizare și de funcționare care sunt de natură să îl constrângă pe resortisantul unei țări terțe aflat în situație de ședere ilegală care este plasat acolo să rămână în permanență într‑un perimetru restrâns și închis, limitând în același timp o asemenea constrângere la ceea ce este strict necesar pentru a asigura pregătirea efectivă a îndepărtării sale. Prin urmare, condițiile de luare în custodie publică aplicabile într‑un astfel de centru trebuie să fie de așa natură încât să evite, pe cât posibil, ca luarea în custodie publică a acestui resortisant să se asemene cu o captivitate într‑un mediu carceral, specifică unei detenții în scopuri punitive.
În plus, aceste condiții de luare în custodie publică trebuie să fie concepute astfel încât atât drepturile fundamentale garantate de cartă, cât și drepturile consacrate la articolul 16 alineatele (2)-(5) și la articolul 17 din Directiva 2008/115 să fie respectate.
În al doilea rând, este cert că, în cadrul articolului 267 TFUE, Curtea nu este competentă să aplice normele dreptului Uniunii într‑o speță determinată. Revine, prin urmare, instanței de trimitere competența de a efectua calificările juridice necesare pentru soluționarea litigiului principal. În schimb, Curții îi revine obligația de a‑i furniza toate indicațiile necesare pentru a o ghida în această apreciere (Hotărârea din 3 iulie 2019, UniCredit Leasing,
C‑242/18
,
EU:C:2019:558
, punctul
și jurisprudența citată).
Din această perspectivă, trebuie arătat că instanței de trimitere îi revine sarcina de a determina, ținând seama de toate elementele pertinente și la finalul unei aprecieri de ansamblu a acestora, dacă locul și condițiile de luare în custodie publică, în discuție în litigiul principal, considerate în ansamblul lor, sunt adecvate pentru luarea în custodie publică dispusă în temeiul articolului 15 din Directiva 2008/115.
În acest scop, este necesar să se precizeze, în primul rând, că mai multe elemente pertinente, susceptibile să orienteze aprecierea de ansamblu pe care trebuie să o efectueze această instanță, sunt cuprinse printre altele în a zecea și a unsprezecea orientare privind returnarea forțată adoptate de Comitetul de Miniștri al Consiliului Europei și la care face trimitere considerentul (3) al acestei directive.
În al doilea rând, astfel cum a subliniat domnul avocat general la punctul 124 din concluzii, simpla împrejurare că un loc de luare în custodie publică, ce dispune de propria structură de conducere, este legat din punct de vedere administrativ de o autoritate care dispune și de competențe în privința unor penitenciare nu este suficientă pentru a exclude calificarea acestui loc drept „centru specializat de cazare”, în sensul articolului 16 alineatul (1) din Directiva 2008/115. Astfel, o asemenea legătură de natură pur administrativă este, în principiu, lipsită de relevanță în această privință. Situația ar fi diferită numai dacă aplicarea anumitor condiții de luare în custodie publică ar ține de o astfel de legătură.
În al treilea rând, conform celei de a doua teze a articolului 16 alineatul (1) din Directiva 2008/115, dacă un stat membru nu poate oferi resortisanților unor state terțe aflați în așteptarea îndepărtării cazare într‑un centru specializat de cazare și trebuie să îi ia în custodie publică în cadrul unui penitenciar, acești resortisanți trebuie să fie separați, în penitenciarul respectiv, de deținuții obișnuiți.
Prin urmare, simpla separare, în cadrul aceleiași unități de luare în custodie publică, a resortisanților unei țări terțe aflați în situație de ședere ilegală și a deținuților obișnuiți nu este suficientă pentru a considera că partea din această instituție în cadrul căreia resortisanții respectivi sunt luați în custodie publică în scopul îndepărtării constituie un „centru specializat de cazare”, în sensul articolului 16 alineatul (1) din Directiva 2008/115.
Cu toate acestea și cu condiția ca o astfel de separare să fie efectiv garantată, calificarea unei instituții drept „centru specializat de cazare” nu este totuși exclusă în mod automat pentru motivul că, precum în speță, o parte separată a unui complex în care resortisanții țărilor terțe sunt luați în custodie publică în scopul îndepărtării servește la încarcerarea unor persoane condamnate penal.
Astfel, deși o asemenea configurație trebuie în mod cert să fie luată în considerare în cadrul aprecierii instanței de trimitere, aceasta trebuie de asemenea să acorde o atenție specială amenajării localurilor dedicate în mod specific luării în custodie publică a resortisanților țărilor terțe, normelor care precizează condițiile luării lor în custodie publică, precum și calificării specifice și atribuțiilor personalului care răspunde de unitatea în care se desfășoară această luare în custodie publică și să determine dacă, având în vedere toate aceste elemente, constrângerea la care sunt supuși resortisanții în cauză ai unor țări terțe este limitată la ceea ce este strict necesar pentru a garanta o procedură eficace de returnare și evită, pe cât posibil, ca respectiva luare în custodie publică să se asemene unei captivități într‑un mediu carceral specifice unei detenții în scopuri punitive.
Din această perspectivă, împrejurarea că normele naționale referitoare la executarea pedepselor sunt aplicabile, fie și numai prin analogie, luării în custodie publică a resortisanților țărilor terțe aflați în așteptarea îndepărtării constituie un indiciu puternic că o astfel de luare în custodie publică nu are loc într‑un „centru specializat de cazare”, în sensul articolului 16 alineatul (1) din Directiva 2008/115.
Invers, faptul că cel puțin cea mai mare parte a personalului însărcinat cu supravegherea luării în custodie publică a resortisanților țărilor terțe în vederea îndepărtării lor, precum și principalii responsabili de funcționarea unității în care se desfășoară luarea în custodie publică dispun de o formare specifică pentru o asemenea supraveghere constituie un indiciu care militează în favoarea calificării acestei unități drept „centru specializat de cazare”. Situația este aceeași în ceea ce privește împrejurarea că personalul aflat în contact direct cu acești resortisanți ai unor țări terțe este repartizat exclusiv la unitatea în care se desfășoară luarea lor în custodie publică, iar nu, simultan, la un centru care servește la încarcerarea persoanelor condamnate penal.
Din ansamblul considerațiilor care precedă rezultă că la a treia și la a patra întrebare trebuie să se răspundă că articolul 16 alineatul (1) din Directiva 2008/115 trebuie interpretat în sensul că o secție specifică a unui penitenciar care, pe de o parte, deși are propriul director, se află în subordinea conducerii acestui penitenciar și este supusă autorității ministrului responsabil de penitenciare și în care, pe de altă parte, resortisanți ai unor țări terțe sunt luați în custodie publică, în scopul îndepărtării, în clădiri specifice, care dispun de instalații proprii și sunt izolate de celelalte clădiri ale acestei secții în care sunt încarcerate persoane condamnate penal, poate fi considerată un „centru special de cazare” în sensul acestei dispoziții, în măsura în care condițiile de detenție aplicabile acestor resortisanți fac să se evite, pe cât posibil, ca această luare în custodie publică să se asemene cu o captivitate într‑un mediu carceral și sunt concepute astfel încât să fie respectate drepturile fundamentale garantate de cartă și drepturile consacrate la articolul 16 alineatele (2)-(5) și la articolul 17 din această directivă.
Cu privire la prima întrebare
Prin intermediul primei întrebări, instanța de trimitere solicită în esență să se stabilească dacă dreptul Uniunii și în special articolul 18 alineatele (1) și (3) din Directiva 2008/115 trebuie interpretate în sensul că instanța națională care este chemată să dispună luarea în custodie publică sau prelungirea luării în custodie publică, într‑un penitenciar, a unui resortisant al unei țări terțe în scopul îndepărtării trebuie să poată verifica respectarea condițiilor de care acest articol 18 face să depindă posibilitatea unui stat membru de a prevedea ca resortisantul respectiv să facă obiectul unei luări în custodie publică într‑un penitenciar.
În primul rând, trebuie arătat că luarea în custodie publică și prelungirea acesteia au o natură analoagă, ambele având ca efect lipsirea de libertate a resortisantului în cauză al unei țări terțe în vederea pregătirii returnării sale și/sau a executării îndepărtării sale (a se vedea în acest sens Hotărârea din 5 iunie 2014, Mahdi,
C‑146/14 PPU
,
EU:C:2014:1320
, punctul
).
În al doilea rând, trebuie subliniat că articolul 18 alineatul (1) din Directiva 2008/115 permite unui stat membru să ia măsuri de urgență cu privire la condițiile de luare în custodie publică a unui resortisant al unei țări terțe care derogă de la cele prevăzute la articolul 16 alineatul (1) și la articolul 17 alineatul (2) din această directivă, atunci când trebuie returnați un număr excepțional de mare de resortisanți ai țărilor terțe, caz ce reprezintă o sarcină neprevăzută și dificilă pentru capacitatea de primire a centrelor sale de cazare și atât timp cât situația excepțională durează. Alineatul (3) al acestui articol 18 mai precizează că alineatul (1) al articolului menționat nu permite statelor membre să deroge de la obligația generală de a lua toate măsurile adecvate, la nivel general sau particular, pentru a garanta îndeplinirea obligațiilor care le revin în temeiul Directivei 2008/115.
Rezultă că un stat membru care adoptă o reglementare, precum cea în discuție în litigiul principal, în temeiul articolului 18 alineatul (1) din această directivă rămâne obligat să respecte normele, altele decât cele prevăzute la articolul 16 alineatul (1) și la articolul 17 alineatul (2) din directiva menționată, care reglementează luarea în custodie publică și prelungirea luării în custodie publică a unui resortisant al unei țări terțe aflat în situație de ședere ilegală.
În al treilea rând, trebuie subliniat că, în măsura în care este de natură să aducă atingere dreptului la libertate al resortisantului în cauză al unei țări terțe, consacrat la articolul 6 din cartă, o decizie prin care se dispune luarea sa în custodie publică sau prelungirea luării sale în custodie publică trebuie să respecte garanții stricte, și anume, printre altele, protecția împotriva arbitrariului (a se vedea în acest sens Hotărârea din 15 martie 2017, Al Chodor,
C‑528/15
,
EU:C:2017:213
, punctul
). Or, o astfel de protecție implică, printre altele, ca o luare în custodie publică să nu poată fi dispusă sau prelungită decât cu respectarea normelor generale și abstracte care stabilesc condițiile și modalitățile acesteia.
În plus, ar fi contrar substanței dreptului la protecție jurisdicțională efectivă, garantat la articolul 47 din cartă, ca nicio instanță să nu poată examina dacă o decizie prin care se dispune luarea în custodie publică, în temeiul Directivei 2008/115, este conformă cu drepturile și libertățile care sunt garantate de dreptul Uniunii resortisanților țărilor terțe aflați în situație de ședere ilegală pe teritoriul unui stat membru (a se vedea în acest sens Hotărârea din 14 mai 2020, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél‑alföldi Regionális Igazgatóság,
C‑924/19 PPU și C‑925/19 PPU
,
EU:C:2020:367
, punctul
).
Rezultă că, atunci când o instanță este chemată, în cadrul competențelor sale, să dispună, în temeiul unei reglementări a unui stat membru care pune în aplicare articolul 18 din Directiva 2008/115, ca luarea în custodie publică a unui resortisant al unei țări terțe în scopul îndepărtării să fie executată într‑un penitenciar sau ca luarea în custodie publică a acestui resortisant într‑un astfel de penitenciar să fie prelungită, această instanță trebuie să fie în măsură ca, anterior deciziei sale, să examineze compatibilitatea unei asemenea reglementări cu dreptul Uniunii și, prin urmare, să verifice dacă aceasta din urmă este conformă cu ceea ce permite articolul 18 menționat [a se vedea prin analogie Hotărârea din 28 ianuarie 2021, Spetsializirana prokuratura (Notă privind drepturile),
C‑649/19
,
EU:C:2021:75
, punctul
și jurisprudența citată].
În acest scop, instanța menționată trebuie să se poată pronunța cu privire la orice element de fapt și de drept relevant pentru a determina dacă, dincolo de însuși principiul luării în custodie publică a resortisantului în cauză al unei țări terțe, modalitățile derogatorii în care această măsură va fi executată, în temeiul articolului 18 din Directiva 2008/115, sunt justificate. Astfel, instanța menționată trebuie să fie în măsură să ia în considerare atât elementele de fapt și probele invocate de autoritatea administrativă care solicită luarea în custodie publică într‑un penitenciar, cât și orice eventuală observație a resortisantului în cauză al unei țări terțe. În plus, ea trebuie să fie în măsură să cerceteze orice alt element pertinent pentru decizia sa în cazul în care ar considera necesar acest lucru. În consecință, competențele deținute de autoritatea judiciară nu pot, în niciun caz, să fie limitate numai la elementele prezentate de autoritatea administrativă în cauză (a se vedea prin analogie Hotărârea din 5 iunie 2014, Mahdi,
C‑146/14 PPU
,
EU:C:2014:1320
, punctul
).
În sfârșit, contrar celor susținute de guvernul german, obligația statului membru în cauză, conform articolului 18 alineatul (2) din Directiva 2008/115, de a informa Comisia cu privire la faptul că a recurs la măsurile excepționale autorizate de alineatul (1) al acestui articol, precum și cu privire la încetarea motivelor care justifică aplicarea acestor măsuri nu este de natură să modifice o asemenea concluzie. Astfel, această procedură de simplă notificare nu echivalează cu o examinare jurisdicțională a legalității măsurilor de luare în custodie publică susceptibile să fie dispuse în temeiul acestei din urmă dispoziții.
Din ansamblul considerațiilor care precedă rezultă că la prima întrebare trebuie să se răspundă că articolul 18 din Directiva 2008/115 coroborat cu articolul 47 din cartă trebuie interpretat în sensul că instanța națională care este chemată, în cadrul competenței sale, să dispună luarea în custodie publică sau prelungirea luării în custodie publică, într‑un penitenciar, a unui resortisant al unei țări terțe în scopul îndepărtării trebuie să poată verifica respectarea condițiilor de care acest articol 18 face să depindă posibilitatea unui stat membru de a prevedea ca resortisantul respectiv să facă obiectul unei luări în custodie publică într‑un penitenciar.
Cu privire la a doua întrebare
Prin intermediul celei de a doua întrebări, instanța de trimitere solicită în esență să se stabilească dacă articolul 16 alineatul (1) din Directiva 2008/115 trebuie interpretat în sensul că o instanță națională poate înlătura aplicarea unei reglementări a unui stat membru care permite, cu titlu temporar, ca resortisanții țărilor terțe aflați în situație de ședere ilegală să fie luați în custodie publică în scopul îndepărtării lor în penitenciare, separat de deținuții obișnuiți, atunci când condițiile pe care articolul 18 alineatul (1) din această directivă le prevede pentru ca o astfel de reglementare să fie conformă cu dreptul Uniunii nu sunt sau nu mai sunt îndeplinite.
Cu titlu introductiv, trebuie arătat că statele membre sunt autorizate să deroge de la principiul consacrat la articolul 16 alineatul (1) prima teză din Directiva 2008/115, potrivit căruia resortisanții țărilor terțe trebuie să fie luați în custodie publică în scopul îndepărtării în centre specializate de cazare, în temeiul atât al celei de a doua teze a acestui alineat, cât și al articolului 18 din această directivă (a se vedea în acest sens Hotărârea din 2 iulie 2020, Stadt Frankfurt am Main,
C‑18/19
,
EU:C:2020:511
, punctele
și
).
Pentru a răspunde la cea de a doua întrebare preliminară și în pofida faptului că reglementarea națională în discuție în litigiul principal a fost adoptată în temeiul articolului 18 din Directiva 2008/115, trebuie, prin urmare, să se determine condițiile în care un stat membru poate deroga, în temeiul nu numai al acestui articol 18, ci și al articolului 16 alineatul (1) a doua teză din Directiva 2008/115, de la obligația de a pune în executare o măsură de luare în custodie publică în scopul îndepărtării într‑un centru specializat de cazare, înainte de a examina dacă, atunci când niciuna dintre aceste dispoziții nu este aplicabilă, o instanță a unui stat membru poate înlătura reglementarea acestui stat membru care autorizează temporar luarea în custodie publică, în scopul îndepărtării, a resortisanților unor țări terțe în penitenciare, separat de deținuții obișnuiți.
În ceea ce privește, în primul rând, articolul 18 din Directiva 2008/115, este necesar să se sublinieze, cu titlu introductiv, că, în măsura în care acesta permite statelor membre să deroge de la anumite principii stabilite de această directivă în situațiile în care prezența pe teritoriul lor a unui număr excepțional de mare de resortisanți ai țărilor terțe care trebuie returnați reprezintă o sarcină neprevăzută și dificilă pentru capacitățile centrelor lor specializate de cazare, această dispoziție trebuie să facă obiectul unei interpretări restrictive.
Or, trebuie arătat, în această privință, că simpla prezență pe teritoriul statului membru în cauză a unui număr excepțional de mare de resortisanți ai unor țări terțe care trebuie returnați nu permite să se demonstreze că sunt îndeplinite condițiile impuse la articolul 18 alineatul (1) din Directiva 2008/115. Astfel, conform articolului 15 alineatul (1) din aceasta, numai o parte a acestor resortisanți ai unor țări terțe pot fi luați în custodie publică în scopul îndepărtării și, așadar, să reprezinte o sarcină dificilă și neprevăzută pentru capacităților centrelor specializate de cazare din statul membru în cauză.
Prin urmare, punerea în aplicare, de către un stat membru, a posibilității de derogare care îi este recunoscută la articolul 18 alineatul (1) din Directiva 2008/115 presupune ca acest stat membru să fie în măsură să demonstreze că numărul resortisanților țărilor terțe care fac obiectul unei decizii prin care se dispune luarea lor în custodie publică în scopul îndepărtării este atât de mare încât reprezintă o sarcină dificilă și neprevăzută pentru capacitățile centrelor specializate de cazare situate pe întregul său teritoriu.
În acest sens, în ceea ce privește, în primul rând, condiția specifică referitoare la dificultatea sarcinii căreia trebuie să îi fie supuse capacitățile centrelor de cazare ale statului membru în cauză, este necesar să se arate mai întâi că, astfel cum a subliniat în esență domnul avocat general la punctul 59 din concluzii, articolul 18 alineatul (1) din Directiva 2008/115 nu impune saturarea în mod durabil și integral a capacităților acestor centre specializate de cazare, ci numai ca aceste capacități să se apropie, din punct de vedere structural, de saturare.
Împrejurarea că anumite versiuni lingvistice ale acestei dispoziții, precum versiunea în limba germană, vizează o „supraîncărcare” (
Überlastung
) a capacităților acestor centre nu modifică o asemenea constatare. Astfel, alte versiuni lingvistice ale dispoziției menționate se limitează la a evoca o sarcină „grea”, cum o fac versiunile în limbile franceză (
lourde
) și neerlandeză (
zwaar worden belast
), sau o sarcină „importantă”, „considerabilă” sau „mare”, precum versiunile în limbile spaniolă, italiană și lituaniană (
importante
,
notevole
și
didelė
).
Or, potrivit unei jurisprudențe constante, o interpretare pur literală a uneia sau a mai multe versiuni lingvistice ale unui text de drept al Uniunii, cu excluderea celorlalte, nu poate să aibă întâietate, aplicarea uniformă a normelor Uniunii impunând interpretarea acestora în lumina, printre altele, a versiunilor existente în toate limbile. În caz de neconcordanță între versiunile lingvistice ale unui text al Uniunii, dispoziția în cauză trebuie să fie interpretată în raport cu economia generală și cu finalitatea reglementării din care face parte (Hotărârea din 27 septembrie 2017, Nintendo,
C‑24/16 și C‑25/16
,
EU:C:2017:724
, punctul
).
În această privință, deși, astfel cum s‑a arătat la punctul 71 din prezenta hotărâre, articolul 18 din Directiva 2008/115 trebuie, desigur, să fie interpretat în mod strict, această interpretare trebuie totuși să fie conformă și cu obiectivul urmărit de acest articol și nu îl poate priva de efecte (a se vedea în acest sens Hotărârea din 11 septembrie 2014, Fastweb,
C‑19/13
,
EU:C:2014:2194
, punctul
). Or, posibilitatea de a deroga de la anumite dispoziții ale Directivei 2008/115 pe care acest articol 18 o oferă statelor membre pentru a le permite să garanteze eficacitatea procedurii de returnare în pofida situației de urgență cu care se confruntă ar fi în mare măsură lipsită de efect dacă un stat membru ar fi împiedicat să adopte o reglementare care să autorizeze, pentru o anumită perioadă, luarea în custodie publică, în scopul îndepărtării, a resortisanților țărilor terțe într‑un penitenciar pentru simplul motiv că, în cursul acestei perioade, în anumite centre speciale de cazare situate pe teritoriul său ar fi sau s‑ar putea dovedi disponibile locuri, fie și numai pentru scurt timp și într‑un număr redus.
Prin urmare, un stat membru poate adopta, în temeiul articolului 18 alineatul (1) din Directiva 2008/115, o reglementare ce permite ca resortisanții țărilor terțe luați în custodie publică în scopul îndepărtării să fie cazați în penitenciare, chiar dacă nu este exclus ca, în perioada în care acest stat membru face uz de o astfel de posibilitate, să fie temporar disponibile locuri în anumite centre specializate de cazare pe teritoriul său.
În ceea ce privește, în al doilea rând, condiția specifică referitoare la caracterul neprevăzut al sarcinii care trebuie să afecteze capacitatea centrelor de cazare ale statului membru în cauză, trebuie arătat că, potrivit articolului 18 alineatele (1) și (2) din Directiva 2008/115, măsurile derogatorii de la articolul 16 alineatul (1) și de la articolul 17 alineatul (2) din această directivă care pot fi adoptate de un stat membru în temeiul acestui articol 18 sunt măsuri de urgență, de natură excepțională. În plus, Curtea a statuat deja că autoritățile naționale însărcinate cu aplicarea legislației naționale care transpune articolul 16 din Directiva 2008/115 trebuie, în principiu, să fie în măsură să efectueze luarea în custodie publică în centre specializate de cazare (a se vedea în acest sens Hotărârea din 17 iulie 2014, Bero și Bouzalmate,
C‑473/13 și C‑514/13
,
EU:C:2014:2095
, punctul
).
Prin urmare, statul membru în cauză trebuie să poată demonstra că, la data la care a adoptat astfel de măsuri derogatorii, nu i se putea reproșa în mod rezonabil că nu a anticipat mai bine sarcina dificilă pe care numărul resortisanților țărilor terțe care fac obiectul unei decizii de luare în custodie publică ar putea să o reprezinte, la acea dată, pentru centrele specializate de cazare situate pe teritoriul său sau, cel puțin, că nu i se putea reproșa în mod rezonabil că nu a adoptat, la acea dată, măsuri structurale suficiente pentru a reduce o asemenea sarcină care afectează capacitățile centrelor sale specializate de cazare.
Rezultă că un stat membru nu se poate, printre altele, întemeia pe articolul 18 din Directiva 2008/115 în cazul în care sarcina dificilă pentru capacitățile centrelor sale specializate de cazare nu este consecința unei creșteri neașteptate a numărului de resortisanți ai unor țări terțe care fac obiectul unei măsuri de luare în custodie publică, ci este cauzată doar de reducerea numărului de locuri disponibile în aceste centre specializate de cazare sau de o lipsă de anticipare din partea autorităților naționale.
În al treilea rând, mai trebuie ca statul membru menționat să poată demonstra că o sarcină dificilă, în sensul punctului 74 din prezenta hotărâre, persistă pe întreaga perioadă în care se întemeiază pe articolul 18 alineatul (1) din Directiva 2008/115 pentru a deroga de la principiul prevăzut la articolul 16 alineatul (1) prima teză din această directivă. Astfel, reiese în mod expres din cuprinsul articolului 18 alineatul (1) că asemenea măsuri trebuie să înceteze să își producă efectele de îndată ce situația de urgență descrisă în această dispoziție a dispărut.
În plus, acest stat membru trebuie să fie în măsură să dovedească, pe întreaga perioadă în care pune în aplicare articolul 18 alineatul (1) din Directiva 2008/115, că nu a putut încă să adopte măsurile structurale suficiente, în sensul punctului 80 din prezenta hotărâre, pentru a reduce această sarcină dificilă pentru capacitățile acestor centre specializate de cazare.
Articolul 18 din Directiva 2008/115 autorizează, prin urmare, un stat membru să mențină în vigoare o reglementare ce permite, cu titlu temporar, ca resortisanții țărilor terțe să fie luați în custodie publică, în scopul îndepărtării, în penitenciare, atât timp cât nu se poate aștepta în mod rezonabil din partea acestui stat membru să pună capăt sarcinii dificile, survenită în mod neprevăzut, care continuă să afecteze capacitățile tuturor centrelor sale specializate de cazare, din cauza numărului excepțional de mare de resortisanți ai unor țări terțe care fac obiectul unei decizii de luare în custodie publică în scopul îndepărtării.
Respectarea acestor condiții poate necesita ca autoritățile competente ale statului membru în cauză să fie obligate prin lege să reexamineze periodic persistența unei astfel de situații de urgență, cel puțin atunci când reglementarea adoptată de acest stat membru în temeiul articolului 18 din Directiva 2008/115 nu are vocația de a‑și produce efectele numai pe o perioadă scurtă sau care, eventual, poate fi reînnoită.
În al patrulea rând, trebuie amintit că, astfel cum s‑a subliniat la punctul 61 din prezenta hotărâre, un stat membru nu poate, în temeiul articolului 18 alineatul (1) din Directiva 2008/115, să priveze un resortisant al unei țări terțe aflat în situație de ședere ilegală de alte drepturi decât cele care îi sunt recunoscute la articolul 16 alineatul (1) și la articolul 17 alineatul (2) din această directivă.
Or, astfel cum confirmă considerentele (13) și (16) ale Directivei 2008/115, aceasta condiționează în mod expres recurgerea la măsuri coercitive și, mai precis, la măsuri de luare în custodie publică de respectarea principiului proporționalității în ceea ce privește mijloacele utilizate și obiectivele urmărite.
Rezultă că reglementarea națională de punere în aplicare a acestui articol 18 trebuie să prevadă că luarea în custodie publică într‑un penitenciar a unui resortisant al unei țări terțe în scopul îndepărtării nu poate fi dispusă sau prelungită decât după ce s‑a examinat, în fiecare caz individual, pe de o parte, dacă niciun loc nu este în prezent disponibil în unul dintre centrele specializate de cazare din statul membru în cauză și, pe de altă parte, dacă nu poate fi luată în considerare nicio altă măsură mai puțin coercitivă.
În plus, statul membru care aplică articolul 18 din această directivă rămâne obligat să acorde, în conformitate cu articolul 16 alineatul (3) și cu articolul 17 alineatele (3)-(5) din această directivă, o atenție deosebită situației persoanelor vulnerabile luate în custodie publică și în mod specific situației minorilor al căror interes superior trebuie avut în vedere ca reprezentând un considerent primordial.
Prin urmare, astfel cum a arătat în esență domnul avocat general la punctul 70 din concluzii, un resortisant al unei țări terțe vulnerabil nu poate fi luat în custodie publică, în scopul îndepărtării, într‑un penitenciar, în temeiul articolului 18 din Directiva 2008/115, atunci când o astfel de luare în custodie publică se dovedește incompatibilă cu luarea în considerare a nevoilor speciale care decurg din situația sa de vulnerabilitate.
În sfârșit, atunci când pune în aplicare posibilitatea care îi este recunoscută de articolul 18 din Directiva 2008/115, statul membru în cauză trebuie de asemenea să respecte drepturile fundamentale consacrate de cartă și în special de articolul 6 din aceasta. Prin urmare și potrivit celor arătate la punctele 41-43 din prezenta hotărâre, acest stat membru trebuie să se asigure că condițiile de luare în custodie publică a resortisanților țărilor terțe cazați, în scopul îndepărtării, în penitenciare se disting, în cea mai mare măsură posibilă, de condițiile de detenție ale persoanelor condamnate penal care sunt încarcerate în aceste penitenciare. În această privință, este important în special ca statul membru în cauză să se asigure că se evită, pe cât posibil, ca acești resortisanți să se poată regăsi în contact cu persoanele condamnate la o pedeapsă cu închisoarea.
În al doilea rând, articolul 16 alineatul (1) a doua teză din Directiva 2008/115 autorizează statele membre, cu titlu excepțional și în afara situațiilor expres prevăzute la articolul 18 alineatul (1) din Directiva 2008/115, să ia resortisanți ai unor țări terțe aflați în situație de ședere ilegală în custodie publică într‑un penitenciar în scopul îndepărtării, cu condiția ca aceștia să fie separați de deținuții obișnuiți, atunci când, din cauza unor circumstanțe specifice cauzei, acestea nu pot respecta obiectivele urmărite de această directivă asigurând luarea lor în custodie publică în centre specializate de cazare (Hotărârea din 2 iulie 2020, Stadt Frankfurt am Main,
C‑18/19
,
EU:C:2020:511
, punctul
).
Curtea a statuat astfel că o asemenea dispoziție, care trebuie interpretată în mod restrictiv, permitea în special luarea în custodie publică într‑un penitenciar a unui resortisant al unei țări terțe, în scopul îndepărtării, atunci când acesta prezintă o amenințare reală, actuală și suficient de gravă la adresa unui interes fundamental al societății sau al securității interne sau externe a statului membru în cauză, cu condiția ca acest resortisant să fie separat de deținuții obișnuiți (Hotărârea din 2 iulie 2020, Stadt Frankfurt am Main,
C‑18/19
,
EU:C:2020:511
, punctele
și
).
În același mod, o saturare totală, bruscă și temporară a capacităților tuturor centrelor specializate de cazare situate pe teritoriul unui stat membru, distinctă de sarcina dificilă și neprevăzută vizată la articolul 18 alineatul (1) din Directiva 2008/115, ar putea de asemenea să pună acest stat membru în imposibilitatea de a respecta obiectivele urmărite de Directiva 2008/115, chiar dacă ia măsuri ca toți resortisanții țărilor terțe luați în custodie publică în scopul îndepărtării să fie cazați în centre specializate de cazare.
Aceasta ar fi situația dacă un stat membru s‑ar confrunta cu o saturare a centrelor sale specializate de cazare, astfel cum este descrisă la punctul precedent, și ar rezulta în mod vădit că nicio măsură mai puțin coercitivă decât luarea în custodie publică a unui resortisant al unei țări terțe determinat, supus unei obligații de returnare, nu este suficientă pentru a garanta efectivitatea procedurii de returnare care îl privește.
Într‑o asemenea ipoteză, trebuie să se considere că articolul 16 alineatul (1) a doua teză din Directiva 2008/115 permite, în principiu, ca acest resortisant al unei țări terțe să fie temporar luat în custodie publică într‑un penitenciar, separat de deținuții obișnuiți.
Cu toate acestea, ținând seama de faptul că această dispoziție trebuie să facă obiectul unei interpretări atât restrictive, cât și compatibile cu domeniul de aplicare al articolului 18 din Directiva 2008/115, luarea în custodie publică într‑un penitenciar, într‑o situație precum cea vizată la punctul 95 din prezenta hotărâre, nu poate fi dispusă, mai întâi, decât pentru o perioadă scurtă, care nu poate depăși câteva zile și numai pentru a permite statului membru în cauză să ia, în regim de urgență, măsurile necesare pentru a garanta persoanei în cauză că luarea sa în custodie publică va continua, cât mai curând posibil, într‑un centru specializat de cazare. În plus, o astfel de luare în custodie publică încetează să fie justificată, în temeiul articolului 16 alineatul (1) a doua teză din această directivă, atunci când saturarea centrelor specializate de cazare din statul membru în cauză persistă mai mult de câteva zile sau se repetă în mod sistematic și la intervale scurte.
Trebuie amintit de asemenea că o astfel de luare în custodie publică într‑un penitenciar trebuie să respecte atât drepturile fundamentale garantate de cartă, cât și drepturile consacrate la articolul 16 alineatele (2)-(5) și la articolul 17 din Directiva 2008/115.
În al treilea rând, trebuie subliniat că o reglementare a unui stat membru care permite dispunerea luării în custodie publică a unui resortisant al unei țări terțe, în scopul îndepărtării, într‑un penitenciar, deși condițiile pe care articolul 16 alineatul (1) a doua teză și articolul 18 alineatul (1) din Directiva 2008/115 le impune pentru o asemenea posibilitate nu sunt îndeplinite, încalcă dreptul resortisanților țărilor terțe care fac obiectul unei măsuri de luare în custodie publică în scopul îndepărtării, conferit de articolul 16 alineatul (1) prima teză din această directivă, de a nu fi luați în custodie publică decât în centre specializate de cazare.
Or, pe de o parte, această din urmă dispoziție este necondiționată și suficient de precisă pentru a avea un efect direct (a se vedea în acest sens Hotărârea din 28 aprilie 2011, El Dridi,
C‑61/11 PPU
,
EU:C:2011:268
, punctul
).
Pe de altă parte, în temeiul principiului supremației dreptului Uniunii, în ipoteza în care se află în imposibilitatea de a proceda la o interpretare a reglementării naționale care să fie conformă cu cerințele dreptului Uniunii, orice instanță națională sesizată în cadrul competenței proprii are, în calitate de organ al unui stat membru, obligația de a lăsa neaplicată orice dispoziție națională contrară unei dispoziții a acestui drept care are efect direct în litigiul cu care este sesizată (Hotărârea din 14 mai 2020, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél‑alföldi Regionális Igazgatóság,
C‑924/19 PPU și C‑925/19 PPU
,
EU:C:2020:367
, punctul
).
Rezultă că, dacă nu poate da unei reglementări naționale precum cea vizată la punctul 99 din prezenta hotărâre o interpretare conformă cu dreptul Uniunii, orice instanță națională, sesizată în cadrul competenței sale, trebuie să refuze aplicarea unei astfel de reglementări în litigiul pe care îl judecă.
Din ansamblul considerațiilor care precedă rezultă că articolul 16 alineatul (1) din Directiva 2008/115 coroborat cu principiul supremației dreptului Uniunii trebuie interpretat în sensul că o instanță națională trebuie să înlăture aplicarea unei reglementări a unui stat membru care permite, cu titlu temporar, ca resortisanții țărilor terțe aflați în situație de ședere ilegală să fie luați în custodie publică, în scopul îndepărtării lor, în penitenciare, separat de deținuții obișnuiți, atunci când condițiile pe care articolul 18 alineatul (1) și articolul 16 alineatul (1) a doua teză din această directivă le prevăd pentru ca o astfel de reglementare să fie conformă cu dreptul Uniunii nu sunt sau nu mai sunt îndeplinite.
Cu privire la cheltuielile de judecată
Întrucât, în privința părților din litigiul principal, procedura are caracterul unui incident survenit la instanța de trimitere, este de competența acesteia să se pronunțe cu privire la cheltuielile de judecată. Cheltuielile efectuate pentru a prezenta observații Curții, altele decât cele ale părților menționate, nu pot face obiectul unei rambursări.

Pentru aceste motive, Curtea (Camera a cincea) declară:

1)
Articolul 16 alineatul (1) din Directiva 2008/115/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 16 decembrie 2008 privind standardele și procedurile comune aplicabile în statele membre pentru returnarea resortisanților țărilor terțe aflați în situație de ședere ilegală trebuie interpretat în sensul că o secție specifică a unui penitenciar care, pe de o parte, deși are propriul director, se află în subordinea conducerii acestui penitenciar și este supusă autorității ministrului responsabil de penitenciare și în care, pe de altă parte, resortisanți ai unor țări terțe sunt luați în custodie publică, în scopul îndepărtării, în clădiri specifice, care dispun de instalații proprii și sunt izolate de celelalte clădiri ale acestei secții în care sunt încarcerate persoane condamnate penal, poate fi considerată un „centru special de cazare” în sensul acestei dispoziții, în măsura în care condițiile de detenție aplicabile acestor resortisanți fac să se evite, pe cât posibil, ca această luare în custodie publică să se asemene cu o captivitate într‑un mediu carceral și sunt concepute astfel încât să fie respectate drepturile garantate de Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene și drepturile consacrate la articolul 16 alineatele (2)-(5) și la articolul 17 din această directivă.

2)
Articolul 18 din Directiva 2008/115 coroborat cu articolul 47 din Carta drepturilor fundamentale trebuie interpretat în sensul că instanța națională care este chemată, în cadrul competenței sale, să dispună luarea în custodie publică sau prelungirea luării în custodie publică, într‑un penitenciar, a unui resortisant al unei țări terțe în scopul îndepărtării trebuie să poată verifica respectarea condițiilor de care acest articol 18 face să depindă posibilitatea unui stat membru de a prevedea ca resortisantul respectiv să facă obiectul unei luări în custodie publică într‑un penitenciar.

3)
Articolul 16 alineatul (1) din Directiva 2008/115 coroborat cu principiul supremației dreptului Uniunii trebuie interpretat în sensul că o instanță națională trebuie să înlăture aplicarea unei reglementări a unui stat membru care permite, cu titlu temporar, ca resortisanții țărilor terțe aflați în situație de ședere ilegală să fie luați în custodie publică, în scopul îndepărtării lor, în penitenciare, separat de deținuții obișnuiți, atunci când condițiile pe care articolul 18 alineatul (1) și articolul 16 alineatul (1) a doua teză din această directivă le prevăd pentru ca o astfel de reglementare să fie conformă cu dreptul Uniunii nu sunt sau nu mai sunt îndeplinite.

Semnături
(
*1
)	Limba de procedură: germana.