CELEX: 62017CJ0587
Pourvoi
Fonds européen agricole de garantie (FEAGA)
Règlement (CE) n° 1290/2005
Règlement (UE) n° 1306/2013
Dépenses exclues du financement de l’Union européenne
Restitutions à l’exportation indûment versées
Recouvrement
Absence d’épuisement de l’ensemble des voies de recours
Absence de pourvoi en cassation à la suite de l’avis négatif d’un avocat à la Cour de cassation (Belgique)
Article 267 TFUE
Absence de renvoi préjudiciel à la Cour
Négligence de l’État membre

Par son pourvoi, le Royaume de Belgique demande l’annulation de l’arrêt du Tribunal de l’Union européenne du 20 juillet 2017, Belgique/Commission (T‑287/16, non publié, ci-après l’« arrêt attaqué »,
EU:T:2017:531
), par lequel celui-ci a rejeté son recours tendant à l’annulation de la décision d’exécution (UE) 2016/417 de la Commission, du 17 mars 2016, écartant du financement de l’Union européenne certaines dépenses effectuées par les États membres au titre du Fonds européen agricole de garantie (FEAGA) et du Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader) (
JO 2016, L 75, p. 16
), en tant qu’elle écarte dudit financement à l’égard du Royaume de Belgique la somme de 9601619 euros (ci-après la « décision litigieuse »).
Le cadre juridique
L’article 3, paragraphe 1, du règlement (CE) n
o
1290/2005 du Conseil, du 21 juin 2005, relatif au financement de la politique agricole commune (
JO 2005, L 209, p. 1
), prévoyait :
« Le [Fonds européen agricole de garantie (FEAGA)] finance, en gestion partagée entre les États membres et la Communauté, les dépenses suivantes, effectuées conformément au droit communautaire :
a)
les restitutions fixées pour l’exportation des produits agricoles vers les pays tiers ;
[...] »
L’article 9, paragraphe 1, sous a), de ce règlement disposait :
« Les États membres :
a)
prennent, dans le cadre de la politique agricole commune, toutes les dispositions législatives, réglementaires et administratives, ainsi que toute autre mesure nécessaire pour assurer une protection efficace des intérêts financiers de la Communauté, et en particulier pour :
i)
s’assurer de la réalité et de la régularité des opérations financées par le FEAGA et le [Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader)] ;
ii)
prévenir et poursuivre les irrégularités ;
iii)
récupérer les sommes perdues à la suite d’irrégularités ou de négligences ».
Aux termes de l’article 32, paragraphe 5, quatrième alinéa, et paragraphe 8, sous a), dudit règlement :
« 5.   [...]
Lorsque dans le cadre de la procédure de recouvrement, l’absence d’irrégularité est constatée par un acte administratif ou judiciaire ayant un caractère définitif, l’État membre concerné déclare au FEAGA comme dépense la charge financière supportée par lui en vertu du premier alinéa.
[...]
8.   Après avoir suivi la procédure prévue à l’article 31, paragraphe 3, la Commission peut décider d’écarter du financement communautaire les sommes mises à la charge du budget communautaire dans les cas suivants :
a)
en application des paragraphes 5 et 6 du présent article, lorsqu’elle constate que les irrégularités ou l’absence de récupération résultent d’irrégularités ou de négligences imputables à l’administration ou à un service ou organisme d’un État membre ;
[...] »
Le règlement n
o
1290/2005 a été abrogé et remplacé par le règlement (UE) n
o
1306/2013 du Parlement européen et du Conseil, du 17 décembre 2013, relatif au financement, à la gestion et au suivi de la politique agricole commune et abrogeant les règlements (CEE) n
o
352/78, (CE) n
o
165/94, (CE) n
o
2799/98, (CE) n
o
814/2000, (CE) n
o
1290/2005 et (CE) n
o
485/2008 du Conseil (
JO 2013, L 347, p. 549
, et rectificatif
JO 2016, L 130, p. 13
). L’article 9, paragraphe 1, sous a), du règlement n
o
1290/2005 a été remplacé et repris, en substance, à l’article 58, paragraphe 1, sous e), du règlement n
o
1306/2013, qui ajoute aux prescriptions de cette première disposition, notamment, que les États membres prennent les mesures nécessaires pour engager les procédures judiciaires nécessaires, le cas échéant, aux fins du recouvrement des paiements indus. Les dispositions de l’article 32, paragraphe 5, quatrième alinéa, et paragraphe 8, sous a), du règlement n
o
1290/2005 ont été reprises, en substance, à l’article 54, paragraphe 2, deuxième alinéa, et paragraphe 5, sous c), du règlement n
o
1306/2013.
Les antécédents du litige
Sur les restitutions à l’exportation versées et les réimportations frauduleuses
Au cours de l’année 1992, la société Générale Sucrière, aux droits de laquelle a succédé la société Saint-Louis Sucre, a vendu un total de 24000 tonnes de sucre aux sociétés Metelmann & CO et Sucre Export. Selon les contrats de vente, ce sucre était destiné à l’exportation hors de l’Union européenne. Ces deux dernières sociétés ont, par l’intervention de deux intermédiaires, revendu 6000 tonnes dudit sucre aux sociétés Proud Trading et Shawline Offshore. Les contrats de vente prévoyaient également que le sucre était destiné à un État tiers et devait quitter le territoire de l’Union sans retard après son chargement.
Le chargement des navires, à partir du port d’Anvers (Belgique) et à destination de l’Ouzbékistan, a eu lieu entre le 20 janvier et le 29 mars 1993.
La société Manuport Services, qui était, avec la société Belgian Bunkering and Stevedoring, chargée par Saint-Louis Sucre des opérations de réception et de chargement à bord des navires du sucre ainsi que des opérations documentaires annexes, a procédé, pour le compte de cette dernière, à ces opérations documentaires et a transmis les déclarations d’exportation à l’organisme payeur compétent, à savoir le Bureau d’intervention et de restitution belge (ci-après le « BIRB »), alors dénommé l’Office central des contingents et licences (Belgique). Sur la base de ces déclarations, Saint-Louis Sucre a obtenu du BIRB le versement d’avances à valoir sur les restitutions à l’exportation auxquelles elle aurait droit. Ces avances ont été définitivement acquises par Saint-Louis Sucre, au titre des restitutions à l’exportation, lorsque la preuve a été apportée que le sucre avait effectivement quitté le territoire douanier de l’Union.
Par la suite, il a été découvert que, en réalité, les 6000 tonnes de sucre revendues par Metelmann & CO et Sucre Export à Proud Trading et à Shawline Offshore avaient, après avoir quitté la Belgique via le port d’Anvers, été détournées de leur destination initiale et réimportées frauduleusement sur le territoire de l’Union, en Espagne via le port de Guernica, sur la base de documents, à savoir les formulaires T2L, falsifiés. Saint-Louis Sucre a spontanément informé le BIRB de la découverte de ces réimportations frauduleuses.
Sur la procédure pénale
Par un arrêt du hof van beroep te Antwerpen (cour d’appel d’Anvers, Belgique) du 22 octobre 2003, confirmant un jugement du rechtbank van eerste aanleg te Antwerpen (tribunal de première instance d’Anvers, Belgique) du 21 juin 2001, deux individus, qui avaient agi en qualité d’intermédiaires entre Metelmann & CO et Sucre Export, d’une part, et Proud Trading et Shawline Offshore, d’autre part, ont été condamnés pénalement du fait des réimportations frauduleuses pour faux en écritures, usage de faux et escroquerie. Le BIRB, notamment, s’est constitué partie civile contre ces individus et a obtenu leur condamnation de principe à des dommages-intérêts évalués à titre provisionnel à un centime d’euros, cette condamnation étant devenue définitive par arrêt de la Cour de cassation (Belgique) du 22 juin 2004.
Sur la procédure civile de récupération
Le 16 mars 1994, ayant eu connaissance de la fraude commise, le BIRB a réclamé à Saint-Louis Sucre le remboursement d’une somme d’un montant de 167020445 francs belges (BEF), correspondant à 4140328,68 euros, au motif que les lots de sucre déclarés à l’exportation à Anvers par cette société et dont la preuve de sortie du territoire douanier de l’Union avait été apportée par les documents de contrôle, à savoir les formulaires T5, avaient été réintroduits sur ce territoire sous le couvert de documents, à savoir les formulaires T2L, falsifiés.
Saint-Louis Sucre a marqué son désaccord sur la demande en restitution du BIRB, estimant qu’elle n’était pas responsable de cette fraude.
Par lettres des 19 novembre 1996 et 13 février 1997, le BIRB a maintenu sa réclamation, considérant que le sucre en cause n’avait jamais été exporté.
Le BIRB ayant réitéré sa demande de paiement de la somme au principal, assortie des intérêts échus depuis le 16 avril 1994, Saint-Louis Sucre s’est résolue, le 16 mai 1997, à lui payer, sous toutes réserves et sans reconnaissance préjudiciable, cette somme ainsi que les intérêts échus pour la période allant du 16 avril 1994 au 16 mai 1997, soit un montant total de 5133087,54 euros.
À la suite de la réception de ce paiement, le Royaume de Belgique a versé au FEAGA une somme de 4106470,28 euros, correspondant à 80 % de la somme payée par Saint-Louis Sucre. Il a conservé les 20 % restants, à savoir la somme de 1026617,52 euros, conformément au règlement (CEE) n
o
595/91 du Conseil, du 4 mars 1991, concernant les irrégularités et la récupération des sommes indûment versées dans le cadre du financement de la politique agricole commune ainsi que l’organisation d’un système d’information dans ce domaine, et abrogeant le règlement (CEE) n
o
283/72 (
JO 1991, L 67, p. 11
).
Le 18 juin 1997, Saint-Louis Sucre a introduit un recours devant le tribunal de première instance de Bruxelles (Belgique) afin de récupérer, auprès du BIRB, la somme de 5133087,54 euros, augmentée des intérêts moratoires, des intérêts judiciaires et des dépens.
Par un jugement du 20 mars 2008, ce tribunal, après avoir attendu l’issue de la procédure pénale, a fait droit à ce recours et a condamné le BIRB à rembourser ces sommes.
Le BIRB a interjeté appel de ce jugement devant la cour d’appel de Bruxelles (Belgique), en lui demandant de réformer celui-ci et de ne pas faire droit à la demande originaire de Saint-Louis Sucre. À titre subsidiaire, le BIRB a demandé à cette juridiction de poser trois questions préjudicielles à la Cour sur l’interprétation du règlement (CEE) n
o
3665/87 de la Commission, du 27 novembre 1987, portant modalités communes d’application du régime des restitutions à l’exportation pour les produits agricoles (
JO 1987, L 351, p. 1
, et rectificatif
JO 1988, L 337, p. 29
).
Par un arrêt du 3 mai 2012, signifié le 29 juin 2012, la cour d’appel de Bruxelles a confirmé le jugement du tribunal de première instance de Bruxelles. Par ailleurs, cette juridiction a jugé qu’il n’y avait pas lieu de poser de question préjudicielle à la Cour. En conséquence, elle a condamné le BIRB à payer à Saint-Louis Sucre la somme de 10114003,39 euros, correspondant à la somme de 5133087,54 euros assortie des intérêts à compter du 1
er
juin 1997, augmentée des intérêts moratoires échus depuis le 7 mars 2011, des intérêts judiciaires et des dépens.
À la suite de cet arrêt, le BIRB a sollicité l’avis d’un avocat à la Cour de cassation, comme l’exige la procédure belge, en vue d’introduire un pourvoi devant cette juridiction.
Cet avocat a rendu son avis le 25 septembre 2012, dans lequel il concluait, sur la base d’un examen du dossier et de la jurisprudence de l’Union, à « l’impossibilité de critiquer avec des chances appréciables de succès devant la Cour de cassation l’arrêt [de la cour d’appel de Bruxelles du 3 mai 2012] en tant qu’il condamne le BIRB au paiement de la somme de 10114003,39 euros ». À la suite de cet avis négatif, le BIRB a décidé de ne pas passer outre et s’est abstenu d’introduire un pourvoi en cassation. Le BIRB a payé à Saint-Louis Sucre la somme à laquelle il avait été condamné, représentant un montant total de 10659055,85 euros, correspondant à la somme de 10114003,39 euros majorée des intérêts applicables.
Sur la mise à la charge du FEAGA de la somme de 9601619,85 euros
Le 4 juillet 2012, le BIRB a annoncé à la Commission que, à la suite de l’arrêt de la cour d’appel de Bruxelles du 3 mai 2012, qui était immédiatement exécutable même en cas de pourvoi en cassation, le montant auquel il avait été condamné serait porté à la charge du FEAGA.
Par lettre du 13 novembre 2012, le BIRB a informé la Commission que, en vertu de l’article 32, paragraphe 5, quatrième alinéa, du règlement n
o
1290/2005, il mettait à la charge du FEAGA la somme qu’il avait dû payer à Saint-Louis Sucre, à savoir 10659055,85 euros, de laquelle devaient être déduites, d’une part, la somme de 1026617,52 euros, représentant les 20 % conservés par le Royaume de Belgique sur le montant de 5133087,54 euros en application du règlement n
o
595/91 et, d’autre part, la somme relative aux frais de justice s’élevant à 30818,48 euros. En conséquence, la dépense de 9601619,85 euros a été portée à la charge du FEAGA comme recette affectée négative lors de l’apurement comptable de l’année 2012.
Dans la déclaration annuelle pour cette même année, le BIRB a ainsi inclus une correction positive d’un montant de 9601619,85 euros.
Par la décision d’exécution C(2016) 1543 final de la Commission, du 17 mars 2016, relative à l’apurement des comptes de certains organismes payeurs en Belgique et en Allemagne en ce qui concerne les dépenses financées par le FEAGA pour l’exercice financier 2012, ce montant ajusté a, après les vérifications comptables, été pris en compte par l’Union au titre de l’exercice financier 2012 et a donc été payé au Royaume de Belgique.
Sur la procédure administrative de correction financière
À la suite de la mise à la charge du FEAGA de la somme de 9601619,85 euros, la Commission a engagé, par lettre du 27 mars 2013, une procédure d’apurement de conformité. Elle a contesté la demande de prise en charge par le FEAGA sur deux points, à savoir, premièrement, la décision de ne pas utiliser toutes les voies de recours possibles, en l’occurrence par l’introduction d’un pourvoi en cassation, pour récupérer la somme en cause auprès de Saint-Louis Sucre et, deuxièmement, la mise à la charge des intérêts après l’année 1997.
Par lettre du 23 mai 2013, le BIRB a contesté ces deux points, en se fondant sur l’article 32, paragraphe 5, quatrième alinéa, du règlement n
o
1290/2005. À cet égard, le BIRB a soutenu que tout pourvoi en cassation n’aurait pas entraîné automatiquement un renvoi préjudiciel devant la Cour, puisque la jurisprudence de cette dernière admet l’absence d’un tel renvoi notamment dans le cadre de la théorie dite « de l’acte clair ». Le BIRB a, par ailleurs, cité l’avis négatif de l’avocat à la Cour de cassation et expliqué le rôle spécial dévolu à ces avocats dans le système belge. Le BIRB en a conclu qu’il y avait eu, non pas un choix quant à l’opportunité de former ou de ne pas former un pourvoi en cassation, mais bien une impossibilité de former un tel pourvoi.
Après avoir tenu une réunion bilatérale avec le BIRB le 13 octobre 2014 et après plusieurs échanges de lettres, la Commission a, par la communication du 12 juin 2015, au titre des articles 10 et 11 du règlement (CE) n
o
885/2006 de la Commission, du 21 juin 2006, portant modalités d’application du règlement n
o
1290/2005 en ce qui concerne l’agrément des organismes payeurs et autres entités ainsi que l’apurement des comptes du FEAGA et du Feader (
JO 2006, L 171, p. 90
), maintenu la position selon laquelle le Royaume de Belgique ne s’était pas conformé aux exigences du droit de l’Union pour l’exercice 2012, au motif que les autorités belges n’avaient pas épuisé toutes les voies de recours possibles afin de récupérer le montant en cause, ce qui aurait pu permettre l’examen par la Cour de la question préjudicielle concernant Saint-Louis Sucre et que, partant, le BIRB n’avait pas le droit de récupérer auprès du FEAGA les paiements effectués au titre des restitutions à l’exportation, conformément à l’article 32, paragraphe 8, sous a), du règlement n
o
1290/2005. En conséquence, cette communication indiquait qu’il serait proposé d’exclure du financement de l’Union la somme de 9601619 euros.
Sur la base d’un rapport sommaire du 22 février 2016, la Commission a adopté, le 17 mars 2016, la décision litigieuse, écartant cette somme du financement de l’Union à l’égard du Royaume de Belgique.
Le recours devant le Tribunal et l’arrêt attaqué
Par requête déposée au greffe du Tribunal le 30 mai 2016, le Royaume de Belgique a introduit un recours tendant à l’annulation de la décision litigieuse.
À l’appui de ce recours, le Royaume de Belgique a invoqué deux moyens. Le premier moyen était tiré de la violation de l’article 31, paragraphe 1, et de l’article 32, paragraphe 8, du règlement n
o
1290/2005, au motif que la Commission n’avait pas démontré que la dépense effectuée par le BIRB n’était pas conforme au droit de l’Union et que l’absence de récupération ou l’irrégularité avait pour origine une irrégularité ou une négligence imputable à ce dernier. Le second moyen, soulevé à titre subsidiaire, était tiré de la violation de l’article 31, paragraphe 2, du règlement n
o
1290/2005 et du principe de proportionnalité, au motif que le montant écarté du financement de l’Union par la décision litigieuse ne correspondait pas à l’importance de la non-conformité constatée et qu’il n’avait pas été tenu compte du préjudice financier causé à l’Union.
Par l’arrêt attaqué, le Tribunal a rejeté ces deux moyens et, par conséquent, le recours dans son ensemble.
Les conclusions des parties
Par son pourvoi, le Royaume de Belgique demande à la Cour :
–
d’annuler l’arrêt attaqué ;
–
d’annuler la décision litigieuse, dans la mesure où elle écarte du financement de l’Union le montant de 9601619 euros, et
–
de condamner la Commission aux dépens.
La Commission demande à la Cour :
–
de rejeter le pourvoi et
–
de condamner le Royaume de Belgique aux dépens.
Sur le pourvoi
À l’appui de son pourvoi, le Royaume de Belgique invoque un moyen unique tiré de l’interprétation erronée, par le Tribunal, de l’article 32, paragraphe 8, sous a), du règlement n
o
1290/2005, devenu, en substance, l’article 54, paragraphe 5, sous c), du règlement n
o
1306/2013. Ce moyen est divisé en deux branches.
Sur la première branche du moyen unique
Argumentation des parties
Par la première branche de son moyen unique, le Royaume de Belgique fait valoir que c’est à tort que le Tribunal a, au point 56 de l’arrêt attaqué, considéré que les autorités belges, en n’introduisant pas de pourvoi en cassation contre l’arrêt de la cour d’appel de Bruxelles du 3 mai 2012, n’ont pas épuisé toutes les voies de recours internes. Le Tribunal n’aurait pas tenu compte du caractère extraordinaire du pourvoi en cassation ainsi que du rôle spécifique conféré aux avocats à la Cour de cassation en vertu des règles procédurales belges.
Ce faisant, il aurait donné une interprétation contraire à celle retenue par la Cour européenne des droits de l’homme dans les décisions du 5 décembre 2002, Vogl c. Allemagne (CE:ECHR:2002:1205DEC006586301, point 2), et du 5 mars 2013, Chapman c. Belgique (CE:ECHR:2013:0305DEC003961906, point 33). Cette juridiction aurait, en effet, à plusieurs reprises, reconnu la spécificité du rôle joué par l’avocat à la Cour de cassation dans le système judiciaire belge et son intervention obligatoire. Ainsi, dans cette dernière décision, après avoir relevé que « le requérant s’est adressé, afin de se conformer aux règles du droit judiciaire belge régissant la saisine de la Cour de cassation, à un avocat à la Cour de cassation », que « l’avocat à la Cour de cassation estima qu’il n’y avait aucune chance raisonnable de succès » et que « sur la base de cet avis négatif, le requérant renonça à se pourvoir en cassation », la Cour européenne des droits de l’homme aurait considéré que, « eu égard au rôle préventif de l’avocat de la Cour de cassation, dans l’intérêt tant de la Cour de cassation que des justiciables [...], en l’espèce, le requérant a fait tout ce que l’on pouvait attendre de lui pour épuiser les voies de recours internes ».
La Commission fait valoir que la première branche du moyen unique est irrecevable, au motif qu’elle soulève un argument qui n’a pas été avancé devant le Tribunal, et est, en tout état de cause, non fondée.
Appréciation de la Cour
S’agissant de la recevabilité de la première branche du moyen unique, il convient de rappeler que, conformément à une jurisprudence constante de la Cour, la compétence de celle-ci, dans le cadre du pourvoi, est limitée à l’appréciation de la solution légale qui a été donnée aux moyens débattus devant les premiers juges. Une partie ne saurait donc soulever pour la première fois devant la Cour un moyen qu’elle n’a pas invoqué devant le Tribunal, dès lors que cela reviendrait à lui permettre de saisir la Cour, dont la compétence en matière de pourvoi est limitée, d’un litige plus étendu que celui dont a eu à connaître le Tribunal (arrêt du 13 juillet 2017, Saint-Gobain Glass Deutschland/Commission,
C‑60/15 P
,
EU:C:2017:540
, point
et jurisprudence citée).
Toutefois, un argument qui n’a pas été soulevé en première instance ne saurait être considéré comme un moyen nouveau, irrecevable au stade du pourvoi, s’il ne constitue que l’ampliation d’une argumentation déjà développée dans le cadre d’un moyen présenté dans la requête devant le Tribunal (arrêt du 13 juillet 2017, Saint-Gobain Glass Deutschland/Commission,
C‑60/15 P
,
EU:C:2017:540
, point
et jurisprudence citée).
Or, ainsi que le Tribunal l’a relevé au point 54 de l’arrêt attaqué et contrairement à ce qu’allègue la Commission, le Royaume de Belgique a, par le premier moyen soulevé dans sa requête en première instance, contesté, en substance, avoir commis une irrégularité ou une négligence au motif que les autorités belges n’auraient pas épuisé toutes les voies de recours possibles. À cet égard, cet État membre a fait valoir qu’il n’y avait en effet aucune possibilité de former un pourvoi en cassation contre l’arrêt de la cour d’appel de Bruxelles du 3 mai 2012 à la suite de l’avis négatif rendu par l’avocat à la Cour de cassation consulté par le BIRB sur l’introduction d’un tel pourvoi.
S’il est vrai que, comme le souligne la Commission, le Royaume de Belgique n’a pas, devant le Tribunal, invoqué de méconnaissance de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme citée dans sa requête en pourvoi, un tel argument vise à démontrer que c’est à tort que le Tribunal a considéré que cet État membre n’avait pas épuisé l’ensemble des voies de recours internes. Ainsi, il ne constitue que l’ampliation de l’argumentation développée dans le cadre du premier moyen présenté dans la requête en première instance.
Partant, il y a lieu de rejeter le chef d’irrecevabilité soulevé par la Commission et de déclarer la première branche du moyen unique recevable.
Sur le fond, il convient de souligner, d’une part, que, comme le Tribunal l’a relevé au point 56 de l’arrêt attaqué et comme le Royaume de Belgique l’a reconnu dans sa requête en pourvoi, en l’occurrence, les autorités belges n’étaient pas dans l’impossibilité de former un pourvoi en cassation contre l’arrêt de la cour d’appel de Bruxelles du 3 mai 2012.
Dans ces conditions, cet État membre ne saurait reprocher au Tribunal d’avoir constaté, audit point 56, que ces autorités n’avaient pas épuisé toutes les voies de recours prévues par le droit belge en vue de la récupération des sommes litigieuses.
D’autre part, dans la mesure où le Royaume de Belgique fait, en substance, valoir que le Tribunal a méconnu la décision de la Cour européenne des droits de l’homme du 5 décembre 2002, Vogl c. Allemagne (CE:ECHR:2002:1205DEC006586301, point 2), il convient de souligner que cet argument n’est nullement étayé et ne saurait dès lors prospérer.
Pour autant que cet État membre prétend que le Tribunal a donné une interprétation contraire à celle retenue par cette même juridiction dans la décision du 5 mars 2013, Chapman c. Belgique (CE:ECHR:2013:0305DEC003961906, point 33), il importe de rappeler que cette décision porte sur la condition, prévue à l’article 35, paragraphe 1, de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, signée à Rome le 4 novembre 1950, selon laquelle la Cour européenne des droits de l’homme ne peut être saisie qu’après l’épuisement des voies de recours internes.
Comme M. l’avocat général l’a relevé aux points 75 et 76 de ses conclusions, cette condition a pour but de ménager aux États parties à cette convention l’occasion de prévenir ou de redresser les violations alléguées de celle-ci avant que ces allégations ne soient soumises à la Cour européenne des droits de l’homme (Cour EDH, 28 juillet 1999, Selmouni c. France, CE:ECHR:1999:0728JUD002580394, point 74, et Cour EDH, 6 janvier 2011, Paksas c. Lituanie, CE:ECHR:2011:0106JUD003493204, point 75), tandis que l’obligation prévue à l’article 9, paragraphe 1, sous a), du règlement n
o
1290/2005, devenu, en substance, l’article 58, paragraphe 1, du règlement n
o
1306/2013, selon laquelle les États membres sont tenus de prendre toutes les mesures nécessaires en vue de récupérer les sommes perdues à la suite d’irrégularités ou de négligences, vise à garantir la protection des intérêts financiers de l’Union. Ainsi, ces deux obligations se rapportent à des régimes juridiques différents, de telle sorte que la jurisprudence précitée de la Cour européenne des droits de l’homme est sans pertinence pour l’interprétation des conditions d’application de l’article 32, paragraphe 8, sous a), du règlement n
o
1290/2005, devenu, en substance, l’article 54, paragraphe 5, sous c), du règlement n
o
1306/2013, notamment pour l’interprétation de la notion de négligence visée à ces deux dernières dispositions.
Partant, les arguments du Royaume de Belgique tirés de la méconnaissance de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme ne sont pas de nature à démontrer une erreur de droit commise par le Tribunal dans l’interprétation et l’application de ces dispositions du droit de l’Union.
Dès lors, la première branche du moyen unique doit être rejetée comme étant non fondée.
Sur la seconde branche du moyen unique
Argumentation des parties
Par la seconde branche de son moyen unique, le Royaume de Belgique allègue, en substance, que le Tribunal a commis une erreur de droit en considérant, aux points 55 à 62 de l’arrêt attaqué, que cet État membre n’a pas agi avec la diligence nécessaire afin de récupérer les sommes litigieuses et, partant, a commis une négligence, au motif que, en s’abstenant de former un pourvoi contre l’arrêt de la cour d’appel de Bruxelles du 3 mai 2012, alors même qu’il en avait la possibilité, ledit État membre a rendu absolument impossible que des questions préjudicielles sur l’interprétation du règlement n
o
3665/87 soient posées à la Cour par la Cour de cassation et n’a pas eu recours à tous les moyens qu’il avait à sa disposition aux fins de la récupération.
Le Royaume de Belgique prétend, tout d’abord, que, ce faisant, le Tribunal a erronément analysé le comportement des autorités belges.
En effet, selon cet État membre, si ces autorités n’étaient pas dans l’impossibilité théorique de former un pourvoi contre l’arrêt de la cour d’appel de Bruxelles du 3 mai 2012, il n’y avait aucune chance qu’un tel pourvoi soit accueilli favorablement par la Cour de cassation à la suite de l’avis négatif rendu par l’avocat à la Cour de cassation consulté par le BIRB, compte tenu du rôle spécifique de filtrage des pourvois confié à ces avocats par le législateur belge, qui doivent déconseiller à leurs clients d’introduire un pourvoi qui n’a pas de chance raisonnable d’aboutir afin d’éviter l’encombrement de cette juridiction par des demandes manifestement infondées ou irrecevables.
Lors de l’audience devant la Cour, le Royaume de Belgique a, en substance, rappelé que, en vertu des règles procédurales belges, une requête en pourvoi doit être signée par un avocat à la Cour de cassation et qu’un justiciable souhaitant former un tel pourvoi doit, au préalable, solliciter l’avis d’un tel avocat sur les chances de succès de ce pourvoi. Bien que ce justiciable puisse passer outre l’avis négatif rendu par l’avocat consulté et demander à celui-ci de déposer une requête en pourvoi en son nom qu’il aura, le cas échéant, lui-même rédigée, une telle pratique serait, dans les faits, marginale. En effet, dans un tel cas, l’avocat devrait indiquer sur la requête que celle-ci a été déposée « sur réquisition et sur projet », signalant ainsi à la Cour de cassation qu’il n’en soutient pas le contenu. En outre, en agissant de la sorte, le justiciable courrait le risque d’être condamné à payer une indemnité pour recours abusif. Par ailleurs, si, en cas d’avis négatif rendu par l’avocat à la Cour de cassation consulté, rien n’empêcherait le justiciable concerné de solliciter un second avis auprès d’un autre avocat à la Cour de cassation, il serait très rare en pratique que ce dernier rende un avis opposé au premier.
En l’occurrence, l’avocat consulté par le BIRB aurait rendu un avis négatif tranché, au terme d’une analyse approfondie et scrupuleuse, notamment de la jurisprudence de la Cour. En s’abstenant de former un pourvoi en cassation à la suite de cet avis, les autorités belges auraient fait ce que tout justiciable raisonnable et prudent aurait fait.
Ensuite, dans la mesure où, au point 57 de l’arrêt attaqué, le Tribunal a considéré que, en s’abstenant de former un pourvoi en cassation contre l’arrêt de la cour d’appel de Bruxelles du 3 mai 2012, le Royaume de Belgique a rendu absolument impossible que des questions préjudicielles sur l’interprétation du règlement n
o
3665/87 soient posées à la Cour par la Cour de cassation, cet État membre souligne, d’une part, que la fonction spécifique de filtre confiée aux avocats à la Cour de cassation participe au bon fonctionnement de la justice. Cette fonction ne transférerait toutefois pas à ces avocats la compétence de la Cour de cassation de déférer à la Cour des questions préjudicielles, puisque, en cas de doute du mandant, celui-ci pourrait saisir la Cour de cassation.
D’autre part, ledit État membre relève que tout pourvoi n’aurait pas entraîné de manière automatique un renvoi préjudiciel à la Cour, puisque l’absence de renvoi est dans certains cas justifiée en application des principes énoncés dans l’arrêt du 6 octobre 1982, Cilfit e.a. (
283/81
,
EU:C:1982:335
, point
).
Or, en l’occurrence, l’avocat à la Cour de cassation consulté par le BIRB aurait procédé à un examen de la jurisprudence de la Cour pertinente et expliqué en quoi la solution issue de l’arrêt du 11 janvier 2007, Vonk Dairy Products (
C‑279/05
,
EU:C:2007:18
), devait s’appliquer au cas d’espèce.
Enfin, le Royaume de Belgique doute que former systématiquement un pourvoi alors que celui-ci serait manifestement voué à l’échec au vu de l’avis négatif et éclairé rendu par un avocat à la Cour de cassation, professionnel aguerri à cette procédure particulière, soit une illustration satisfaisante de la diligence exigée à l’article 32, paragraphe 8, sous a), du règlement n
o
1290/2005. Au contraire, une telle pratique semblerait excessive et constituerait une démarche rallongeant inutilement la procédure de recouvrement, sans garantie d’efficacité.
En réponse, la Commission souligne, à titre liminaire, le caractère incontestablement indu des restitutions à l’exportation octroyées à Saint -Louis Sucre. Or, en ne formant pas de pourvoi en cassation contre l’arrêt de la cour d’appel de Bruxelles du 3 mai 2012, les autorités belges auraient commis une négligence.
À cet égard, la Commission fait valoir, tout d’abord, que les autorités nationales avaient la possibilité de former un tel pourvoi malgré l’avis négatif rendu par l’avocat à la Cour de cassation consulté par le BIRB ou de solliciter un second avis auprès d’un autre avocat.
Ensuite, l’autonomie procédurale des États membres pour organiser l’accès à leurs juridictions suprêmes au moyen, notamment, d’avis préalables d’avocats spécialisés devrait être conciliée avec les principes d’équivalence et d’effectivité. Ainsi, cette autonomie ne pourrait être invoquée afin de faire échec, notamment, à l’obligation des juridictions suprêmes de saisir la Cour d’un renvoi préjudiciel, prévue à l’article 267 TFUE. À cet égard, la Commission soutient qu’il n’appartient pas aux avocats à la Cour de cassation de décider si les questions de droit de l’Union soulevées par une affaire ont déjà été tranchées par la Cour au sens de la jurisprudence issue de l’arrêt du 6 octobre 1982, Cilfit e.a. (
283/81
,
EU:C:1982:335
), ou si la Cour de cassation doit procéder à un renvoi préjudiciel et ainsi de filtrer l’accès à cette voie de droit en bloquant l’introduction des pourvois en cassation. Or, la position défendue par le Royaume de Belgique reviendrait à conférer aux avocats à la Cour de cassation un tel rôle qui incombe à cette seule juridiction.
Tout en reconnaissant que tout pourvoi n’aurait pas nécessairement conduit la Cour de cassation à saisir la Cour d’un renvoi préjudiciel, la Commission ajoute que, en s’abstenant de former un pourvoi contre l’arrêt de la cour d’appel de Bruxelles du 3 mai 2012, les autorités belges ont définitivement privé la Cour de cassation de la possibilité de procéder à une telle saisine. Dès lors que, en l’espèce, le caractère indu des restitutions à l’exportation était incontestable et que la présente affaire soulevait des questions de droit impliquant une interprétation des dispositions du règlement n
o
3665/87, le Royaume de Belgique avait, selon cette institution, le devoir d’introduire un pourvoi contre cet arrêt afin de permettre à la Cour de cassation de saisir la Cour d’un tel renvoi. À cet égard, il découlerait d’une jurisprudence constante de la Cour que les États membres ne peuvent pas exercer de pouvoir d’appréciation sur l’opportunité d’exiger ou non la restitution des aides indûment versées.
Enfin, en l’occurrence, ainsi que la Commission l’aurait déjà fait valoir devant le Tribunal, l’avis rendu par l’avocat à la Cour de cassation consulté par le BIRB serait erroné et lacunaire tant sur l’interprétation faite de la jurisprudence de la Cour que sur la nécessité de poser des questions préjudicielles à cette dernière. Ainsi, il ne s’agirait pas d’un avis « préalable éclairé » fondé sur une « analyse approfondie » par un professionnel « aguerri » comme le prétendrait le Royaume de Belgique.
Appréciation de la Cour
Afin de statuer sur la seconde branche du moyen unique, il importe, en premier lieu, de rappeler que, conformément à l’article 32, paragraphe 8, sous a), du règlement n
o
1290/2005, devenu en substance, l’article 54, paragraphe 5, sous c), du règlement n
o
1306/2013, la Commission peut décider d’écarter du financement de l’Union les sommes mises à la charge du budget de celle-ci lorsqu’elle constate que l’absence de récupération est due à des négligences imputables aux autorités d’un État membre.
En ce qui concerne les obligations incombant à ces autorités dans ce contexte, l’article 9, paragraphe 1, sous a), du règlement n
o
1290/2005 dispose que les États membres prennent toutes les mesures nécessaires pour assurer une protection efficace des intérêts financiers de l’Union, en particulier pour récupérer les sommes perdues à la suite d’irrégularités ou de négligences. L’article 58, paragraphe 1, sous e), du règlement n
o
1306/2013, qui reprend en substance cette première disposition, ajoute que les États membres prennent les mesures nécessaires pour engager, le cas échéant, les procédures judiciaires nécessaires aux fins de cette récupération.
Ledit article 9, paragraphe 1, repris en substance audit article 58, paragraphe 1, en imposant aux États membres de veiller à protéger les intérêts financiers de l’Union et de récupérer les sommes indûment versées, est l’expression, en ce qui concerne le financement de la politique agricole commune, de l’obligation de diligence générale prévue à l’article 4, paragraphe 3, TUE (voir, en ce sens, arrêts du 21 février 1991, Allemagne/Commission,
C‑28/89
,
EU:C:1991:67
, point
; du 21 janvier 1999, Allemagne/Commission,
C‑54/95
,
EU:C:1999:11
, points
et
, ainsi que du 13 novembre 2001, France/Commission,
C‑277/98
,
EU:C:2001:603
, point
). Cette obligation, qui s’applique tout au long de la procédure de recouvrement de ces sommes, implique que les autorités nationales procèdent au recouvrement avec promptitude et en temps utile, et recourent aux moyens de vérification et de récupération à leur disposition afin de garantir la protection de ces intérêts.
Toutefois, ces dispositions ne précisent pas les mesures spécifiques devant être adoptées à cette fin, notamment les procédures juridictionnelles devant être engagées en vue de la récupération desdites sommes.
La gestion du financement du FEAGA reposant principalement sur les administrations nationales, qui sont chargées de veiller à la stricte observation des règles de l’Union et qui jouissent de la proximité géographique nécessaire à cette fin (voir, en ce sens, arrêts du 24 janvier 2002, France/Commission,
C‑118/99
,
EU:C:2002:39
, point
, et du 7 juillet 2005, Grèce/Commission,
C‑5/03
,
EU:C:2005:426
, point
), les États membres sont, ainsi que M. l’avocat général l’a relevé au point 93 de ses conclusions, les mieux placés pour récupérer les sommes indûment versées ou perdues à la suite d’irrégularités ou de négligences et déterminer les mesures les plus appropriées à prendre à cet égard.
Ainsi, en particulier, il appartient aux autorités nationales, sous réserve de respecter l’obligation de diligence visée au point 67 du présent arrêt, de choisir les voies de recours qu’elles estiment les plus appropriées en vue de la récupération des sommes en cause, en fonction des circonstances particulières de l’espèce (voir, en ce sens, arrêt du 21 juillet 2005, Grèce/Commission,
C‑370/03
, non publié,
EU:C:2005:489
, point
).
Or, comme M. l’avocat général l’a relevé aux points 101 et 102 de ses conclusions, la décision d’un État membre de ne pas épuiser l’ensemble de ces voies de recours, y compris les voies de recours extraordinaires, peut intervenir dans un large éventail de situations et être due à des raisons très variées. Partant, il ne saurait être considéré, sans tenir compte de ces circonstances, que cet épuisement est, en toute hypothèse, nécessaire aux fins de la protection des intérêts financiers de l’Union et que le fait de ne pas épuiser lesdites voies de recours constitue une négligence.
Dans ces conditions, il y a lieu de considérer, ainsi que l’a fait, en substance, valoir le Royaume de Belgique, que l’obligation de diligence visée au point 67 du présent arrêt n’implique pas nécessairement que les États membres épuisent systématiquement, et indépendamment des circonstances particulières de l’espèce, toutes les voies de recours ouvertes par leur droit national aux fins de la récupération des sommes indûment versées.
En second lieu, aux points 57 à 60 de l’arrêt attaqué, le Tribunal a considéré que le Royaume de Belgique avait commis une telle négligence au motif que, en s’abstenant d’introduire un pourvoi contre l’arrêt de la cour d’appel de Bruxelles du 3 mai 2012, qui a refusé de poser à la Cour des questions préjudicielles sur l’interprétation du règlement n
o
3665/87, cet État membre a rendu absolument impossible que ces questions soient soumises à la Cour par la Cour de cassation.
À cet égard, il importe de rappeler que, conformément à l’article 267, troisième alinéa, TFUE, lorsqu’une question de droit de l’Union se pose devant elle, la Cour de cassation, en qualité de juridiction dont les décisions ne sont pas susceptibles d’un recours juridictionnel de droit interne, est, en principe, tenue de saisir la Cour à titre préjudiciel d’une telle question.
Cela étant, comme M. l’avocat général l’a en substance relevé aux points 111 à 113 de ses conclusions, l’existence d’une négligence du Royaume de Belgique ne saurait être inférée du seul fait que, en s’abstenant d’introduire un pourvoi contre l’arrêt de la cour d’appel de Bruxelles du 3 mai 2012, cet État membre a privé la Cour de cassation de la possibilité de poser à la Cour des questions préjudicielles sur l’interprétation du règlement n
o
3665/87.
En effet, premièrement, ce qui importe, afin d’établir l’existence d’une telle négligence, est de déterminer si les autorités belges ont pris toutes les mesures nécessaires en vue de protéger les intérêts financiers de l’Union et, en particulier, si, en ne formant pas un tel pourvoi, ces autorités se sont abstenues d’utiliser une voie de droit qui leur aurait permis, avec une probabilité raisonnable, de récupérer les sommes litigieuses. C’est dans le cadre de cet examen, qui, ainsi qu’il résulte des considérations exposées aux points 71 et 72 du présent arrêt, doit être effectué à la lumière de l’ensemble des circonstances particulières de l’espèce, que doit être prise en compte la circonstance que l’introduction d’un pourvoi contre l’arrêt de la cour d’appel de Bruxelles du 3 mai 2012 aurait pu conduire la Cour de cassation à annuler cet arrêt à la lumière des réponses données par la Cour à d’éventuelles questions préjudicielles sur l’interprétation des dispositions pertinentes du droit de l’Union.
Deuxièmement, il résulte d’une jurisprudence constante de la Cour que l’obligation, rappelée au point 74 du présent arrêt, de la Cour de cassation de saisir la Cour à titre préjudiciel lorsqu’une question de droit de l’Union se pose devant elle n’incombe pas à la Cour de cassation lorsque celle-ci constate que la question soulevée n’est pas pertinente, que la disposition de droit de l’Union en cause a déjà fait l’objet d’une interprétation de la part de la Cour ou encore que l’application correcte du droit de l’Union s’impose avec une telle évidence qu’elle ne laisse place à aucun doute raisonnable, l’existence d’une telle éventualité devant être évaluée en fonction des caractéristiques propres au droit de l’Union, des difficultés particulières que présente son interprétation et du risque de divergences de jurisprudence à l’intérieur de l’Union [voir, en ce sens, arrêts du 6 octobre 1982, Cilfit e.a.,
283/81
,
EU:C:1982:335
, point
; du 9 septembre 2015, Ferreira da Silva e Brito e.a.,
C‑160/14
,
EU:C:2015:565
, points
et
, ainsi que du 4 octobre 2018, Commission/France (Précompte mobilier),
C‑416/17
,
EU:C:2018:811
, point
].
Eu égard à cette jurisprudence, il ne saurait être considéré, indépendamment des circonstances de l’espèce, que, si un pourvoi en cassation avait été formé contre l’arrêt de la cour d’appel de Bruxelles du 3 mai 2012, la Cour de cassation aurait nécessairement saisi la Cour à titre préjudiciel ni qu’un renvoi préjudiciel aurait nécessairement conduit la Cour à interpréter le droit de l’Union de manière à amener la Cour de cassation à annuler, par la suite, l’arrêt de la cour d’appel de Bruxelles du 3 mai 2012.
Il résulte ainsi des considérations exposées aux points 71 à 78 du présent arrêt que l’existence d’une négligence imputable au Royaume de Belgique au sens de l’article 32, paragraphe 8, sous a), du règlement n
o
1290/2005, devenu, en substance, l’article 54, paragraphe 5, sous c), du règlement n
o
1306/2013, devait être établie à la lumière de l’ensemble des circonstances de l’espèce.
Parmi les circonstances à prendre en compte à cet effet, figurent, ainsi que M. l’avocat général l’a relevé aux points 105 et 109 de ses conclusions, en premier lieu, les mesures de recouvrement disponibles en vertu du droit national et celles déjà prises par cet État membre aux fins de la récupération des sommes litigieuses, qui sont mentionnées aux points 10 à 13 de l’arrêt attaqué et aux points 11 à 14 du présent arrêt, ainsi que les recours déjà engagés par ledit État membre à ces fins et l’issue de ces recours.
En particulier, doit être pris en compte le fait que, en l’espèce, le Royaume de Belgique a fait usage contre Saint-Louis Sucre de l’ensemble des voies de recours ordinaires prévues par le droit national et que tant le tribunal de première instance de Bruxelles que la cour d’appel de Bruxelles, dans son arrêt du 3 mai 2012, ont condamné cet État membre à rembourser à cette société ces sommes, majorées des intérêts moratoires, des intérêts judiciaires et des dépens applicables, et que cette dernière juridiction a jugé qu’il n’y avait pas lieu de poser des questions préjudicielles à la Cour.
En deuxième lieu, doivent être prises en considération les démarches procédurales entreprises par le Royaume de Belgique à la suite de cet arrêt aux fins d’un éventuel pourvoi en cassation, à savoir le fait, relevé au point 19 de l’arrêt attaqué et rappelé au point 20 du présent arrêt, que le BIRB a, comme l’exigent les règles procédurales belges, sollicité l’avis d’un avocat à la Cour de cassation sur les chances que ce pourvoi soit accueilli favorablement.
En troisième lieu, l’existence d’une éventuelle négligence du Royaume de Belgique du fait de sa décision de ne pas introduire un tel pourvoi doit, ainsi qu’il résulte des considérations exposées aux points 76 à 78 du présent arrêt, être examinée au vu de l’évaluation que ledit État membre a effectuée, dans les circonstances visées aux deux points précédents, des perspectives de succès du pourvoi qui aurait pu être introduit, à la suite de l’avis négatif rendu par l’avocat à la Cour de cassation consulté, et, dans ce cadre, de la probabilité que la Cour de cassation annule, à la lumière des réponses données par la Cour à d’éventuelles questions préjudicielles sur l’interprétation des dispositions pertinentes du droit de l’Union, l’arrêt rendu par la cour d’appel de Bruxelles.
En quatrième lieu, l’existence d’une éventuelle négligence du Royaume de Belgique doit être appréciée en tenant compte des coûts associés à la procédure de recouvrement ainsi qu’à l’introduction d’un pourvoi en cassation par rapport aux sommes à récupérer.
Or, bien que le Tribunal ait, au point 55 de l’arrêt attaqué, relevé que l’existence d’une négligence imputable au Royaume de Belgique au sens de l’article 32, paragraphe 8, du règlement n
o
1290/2005, devenu, en substance, l’article 54, paragraphe 5, sous c), du règlement n
o
1306/2013, devait être examinée au regard des circonstances de l’espèce, il n’a pas dûment procédé à un examen de celles-ci, notamment des circonstances mentionnées aux points 83 et 84 du présent arrêt.
Ainsi, le Tribunal a, aux points 56 à 62 de l’arrêt attaqué, inféré l’existence d’une telle négligence du seul fait que cet État membre s’est abstenu, alors qu’il en avait la possibilité, de former un pourvoi contre l’arrêt de la cour d’appel de Bruxelles du 3 mai 2012, et a ainsi rendu impossible que des questions préjudicielles sur l’interprétation du règlement n
o
3665/87 soient posées à la Cour par la Cour de cassation, ce dont il a déduit que ledit État membre n’avait pas eu recours à tous les moyens qu’il avait à sa disposition afin de récupérer les sommes litigieuses.
Partant, le Tribunal a commis une erreur de droit.
Dès lors, il y a lieu d’accueillir la seconde branche du moyen unique et d’annuler l’arrêt attaqué.
Sur les conséquences de l’annulation de l’arrêt attaqué
Conformément à l’article 61, premier alinéa, du statut de la Cour de justice de l’Union européenne, celle-ci peut, en cas d’annulation de la décision du Tribunal, soit renvoyer l’affaire devant le Tribunal pour qu’il statue, soit statuer elle-même définitivement sur le litige, lorsque celui-ci est en état d’être jugé.
En l’espèce, la solution du litige implique une nouvelle appréciation des circonstances de l’espèce, à la lumière des considérations exposées aux points 80 à 84 du présent arrêt, appréciation que le Tribunal est mieux placé pour effectuer, après avoir donné aux parties la possibilité de préciser leurs positions à cet égard.
Dès lors, il convient de renvoyer l’affaire devant le Tribunal.
Sur les dépens
L’affaire étant renvoyée devant le Tribunal, il convient de réserver les dépens afférents à la présente procédure de pourvoi.

Par ces motifs, la Cour (quatrième chambre) déclare et arrête :

1)
L’arrêt du Tribunal de l’Union européenne du 20 juillet 2017, Belgique/Commission (
T‑287/16
, non publié,
EU:T:2017:531
), est annulé.

2)
L’affaire T‑287/16 est renvoyée devant le Tribunal de l’Union européenne.

3)
Les dépens sont réservés.

von Danwitz
Jürimäe
Lycourgos
Juhász
Vajda
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 30 janvier 2019.
Le greffier
A. Calot Escobar
Le président
K. Lenaerts
(
*1
)	Langue de procédure : le français.