CELEX: 62017TJ0458
Annullationssøgsmål
regler for institutionerne
Det Forenede Kongeriges udtræden af Unionen
aftale om de nærmere bestemmelser for udtrædelse
artikel 50 TEU
Rådets afgørelse om bemyndigelse til at indlede forhandlinger med Det Forenede Kongerige om indgåelse af denne aftale
Det Forenede Kongeriges borgere, der er bosiddende i en anden EU-medlemsstat
forberedende retsakt
retsakt, der ikke kan gøres til genstand for søgsmål
ikke umiddelbart berørt
afvisning

Tvistens baggrund
Den 23. juni 2016 stemte borgerne i Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland ved en folkeafstemning for, at deres land skulle træde ud af Den Europæiske Union.
Den 13. marts 2017 vedtog parlamentet i Det Forenede Kongerige The European Union (Notification of Withdrawal) Act 2017 (lov af 2017 om Den Europæiske Union (meddelelse om udtræden)) om bemyndigelse af premierministeren til at meddele, at Det Forenede Kongerige agtede at udtræde af Unionen i henhold til artikel 50, stk. 2, TEU.
Den 29. marts 2017 meddelte Det Forenede Kongeriges premierminister Det Europæiske Råd, at denne medlemsstat agtede at træde ud af Unionen og Det Europæiske Atomenergifællesskab (Euratom) (herefter »meddelelsen om hensigten om at udtræde«).
Ved en erklæring af samme dag meddelte Det Europæiske Råd, at det havde modtaget meddelelsen om hensigten om at udtræde.
Den 29. april 2017 vedtog Det Europæiske Råd retningslinjer om fastsættelse af rammerne for de i artikel 50 TEU omhandlede forhandlinger og fastlagde de overordnede holdninger og principper, som Unionen skulle forsvare under hele forhandlingsforløbet.
Den 22. maj 2017 vedtog Rådet for Den Europæiske Union på grundlag af bestemmelserne i artikel 50 TEU, sammenholdt med artikel 218, stk. 3, TEUF, og Europa-Kommissionens henstilling af 3. maj 2017, afgørelsen om bemyndigelse til Kommissionen til at indlede forhandlingerne med Det Forenede Kongerige om en aftale om de nærmere bestemmelser for dets udtræden af Unionen og Euratom (herefter dels »aftale om de nærmere bestemmelser for udtræden« eller »udtrædelsesaftalen«, dels »den anfægtede afgørelse«).
Den anfægtede afgørelse udpeger Kommissionen som Unionens forhandler (artikel 1) og præciserer, at forhandlingerne skal føres i lyset af de retningslinjer, som Det Europæiske Råd har vedtaget, og i overensstemmelse med de forhandlingsdirektiver, der er fastsat i bilaget til denne afgørelse (artikel 2).
Bilaget til den anfægtede afgørelse (dokument XT 21016/17 ADD 1 REV 2) indeholder forhandlingsdirektiver for den første fase af forhandlingerne, vedrørende bl.a. borgernes rettigheder, en enkelt finansiel opgørelse, situationen for varer, der er markedsført, og resultatet af procedurer, der bygger på EU-retten, andre administrative spørgsmål vedrørende Unionens funktionsmåde og forvaltning af aftalen om de nærmere bestemmelser for udtræden.
Retsforhandlinger og parternes påstande
Ved stævning registreret den 21. juli 2017 har sagsøgerne, Harry Shindler og de øvrige sagsøgere, hvis navne fremgår af bilaget, anlagt den foreliggende sag.
Ved særskilt dokument indleveret til Rettens Justitskontor den 16. oktober 2017 har Rådet fremsat en formalitetsindsigelse i henhold til artikel 130, stk. 1, i Rettens procesreglement.
Ved processkrift indleveret til Rettens Justitskontor den 20. oktober 2017 har Kommissionen anmodet Retten om tilladelse til at intervenere til støtte for Rådets påstande i henhold til procesreglementets artikel 143.
Den 30. november 2017 indgav sagsøgerne deres bemærkninger til formalitetsindsigelsen til Rettens Justitskontor.
På forslag fra Niende Afdeling besluttede Retten i henhold til procesreglementets artikel 28 at henvise sagen til behandling i en udvidet afdeling.
På forslag fra den refererende dommer har Retten (Niende Afdeling) i henhold til procesreglementets artikel 130, stk. 6, besluttet at indlede den mundtlige forhandling, men begrænset til spørgsmålet om sagens antagelse til realitetsbehandling.
Parterne har afgivet mundtlige indlæg og besvaret mundtlige spørgsmål fra Retten under retsmødet den 5. juli 2018.
Sagsøgerne har nedlagt følgende påstande:
–
Den anfægtede afgørelse, herunder de forhandlingsdirektiver, der er knyttet som bilag hertil, annulleres.
–
Rådet tilpligtes at betale sagsomkostningerne, herunder advokatsalærer op til 5000 EUR.
Rådet har nedlagt følgende påstande:
–
Sagen afvises, da det er åbenbart, at den ikke kan antages til realitetsbehandling.
–
Sagsøgerne tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
Ved processkrift indleveret til Rettens Justitskontor den 5. september 2018 har sagsøgerne fremlagt et nyt bevis i medfør af procesreglementets artikel 85, som Rådet har haft mulighed for at tage stilling til.
Retlige bemærkninger
Rådet har gjort gældende, at det er åbenbart, at søgsmålet, der er anlagt i medfør af artikel 263 TEUF, skal afvises, eftersom den anfægtede afgørelse ikke kan anfægtes af en fysisk eller juridisk person, og sagsøgerne hverken har søgsmålsinteresse eller søgsmålskompetence i forhold til den anfægtede afgørelse.
Sagsøgerne har bestridt Rådets argument og har gjort gældende, at søgsmålet skal antages til realitetsbehandling.
Om formaliteten
Retten har fundet det passende først at tage stilling til spørgsmålet om, hvorvidt den anfægtede afgørelse udgør en anfægtelig retsakt, og hvorvidt sagsøgerne har søgsmålskompetence som omhandlet i artikel 263, stk. 4, TEUF, og i denne forbindelse undersøge, om sagsøgerne er umiddelbart berørt af den anfægtede afgørelse. Det skal nærmere præcist undersøges, om den anfægtede afgørelse har umiddelbar indvirkning på sagsøgernes retsstilling.
Rådet har gjort gældende, at den anfægtede afgørelse ikke kan gøres til genstand for et annullationssøgsmål, eftersom der med hensyn til sagsøgerne er tale om en indledende eller foreløbig foranstaltning, der har til formål at forberede aftalen om de nærmere bestemmelser for udtrædelsen i henhold til artikel 50 TEU. Den omstændighed, at Kommissionen er bemyndiget til at indlede forhandlinger på vegne af Unionen og føre disse i lyset af de retningslinjer, der er vedtaget af Det Europæiske Råd, og i overensstemmelse med de forhandlingsdirektiver, der er optaget som bilag hertil, har ikke indvirkning på sagsøgernes retsstilling, der forbliver den samme før og efter vedtagelsen af den anfægtede afgørelse.
Rådet har desuden gjort gældende, at sagsøgerne ikke har søgsmålskompetence i den i artikel 263, stk. 4, TEUF omhandlede forstand, eftersom de navnlig ikke er umiddelbart berørt af den anfægtede afgørelse. Den anfægtede afgørelse har navnlig ikke nogen indvirkning på sagsøgernes retsstilling. For det første var det ikke den anfægtede afgørelse, som udløste den i artikel 50 TEU omhandlede procedure, men derimod meddelelsen om hensigten om at udtræde. Havde Rådet ikke vedtaget den anfægtede afgørelse, ville proceduren i henhold til artikel 50 TEU være forløbet normalt, og to år efter meddelelsen om hensigten om at udtræde ville Det Forenede Kongerige have forladt Unionen uden nogen aftale om de nærmere bestemmelser for dets udtræden. For det andet »ratificerede« den anfægtede afgørelse heller ikke meddelelsen om hensigten om at udtræde, idet den blot drog konsekvenserne af denne nationale afgørelse, og den havde dermed ikke nogen indvirkning på sagsøgernes rettigheder. Uafhængigt af vedtagelsen af denne afgørelse forbliver Det Forenede Kongerige medlem af Unionen indtil datoen for dets udtrædelse, og sagsøgerne vil fortsat kunne påberåbe sig deres rettigheder i medfør af traktaterne. Det er først ved afslutningen af den i artikel 50 TEU omhandlede procedure, at sagsøgernes rettigheder vil blive berørt i et omfang, der i øvrigt er umuligt at forudsige.
Sagsøgerne har anført, at den anfægtede afgørelse kan gøres til genstand for et annullationssøgsmål. De har ligeledes gjort gældende, at deres søgsmålskompetence følger af den omstændighed, at de er borgere i Det Forenede Kongerige, at de er bosat i udlandet og er unionsborgere, at de er bosiddende i en anden EU-medlemsstat, og at de som følge af den lovgivning, der går under benævnelsen »15 years rule« (15-årsreglen), var berøvet deres stemmeret ved folkeafstemningen den 23. juni 2016 og parlamentsvalget den 7. maj 2015, som førte til udpegelsen af de parlamentsmedlemmer, der »bekræftede« folkeafstemningen med vedtagelsen af lov af 2017 om Den Europæiske Union (meddelelse om udtræden).
Sagsøgerne har for det første gjort gældende, at den anfægtede afgørelse har umiddelbar indvirkning på de rettigheder, som de har i henhold til traktaterne, navnlig hvad angår deres rettigheder som EU-borgere, deres ret til at stemme ved valg til Europa-Parlamentet og ved kommunale valg, deres ret til respekt for privatliv og familieliv, deres ret til frit at færdes og tage ophold og arbejde, deres ret til privat ejendom og deres ret til sociale ydelser.
Sagsøgerne har for det andet gjort gældende, at den anfægtede afgørelse ikke blot er en foreløbig foranstaltning inden Det Forenede Kongeriges udtræden af Unionen, eftersom den ud over en udtrykkelig retsakt om indledning af forhandlingerne også omfatter en stiltiende retsakt, hvorved Rådet godkendte meddelelsen om hensigten om at udtræde. Den anfægtede afgørelse anerkender Det Forenede Kongeriges uigenkaldelige »udtræden« af Unionen den 29. marts 2019.
Sagsøgerne har for det tredje anført, at den anfægtede afgørelse, og navnlig forhandlingsdirektiverne hertil, som har retsvirkninger, ikke omfatter et mål om at sikre, at Det Forenede Kongeriges borgere bevarer det unionsborgerskab, som de opnåede før den 29. marts 2019. Uanset om der foreligger en aftale eller ej, er der ingen tvivl om, at Det Forenede Kongeriges borgere på kort eller lang sigt vil miste deres rettigheder og friheder i henhold til EU-lovgivningen, navnlig for så vidt angår unionsborgerskab.
Sagsøgerne har for det fjerde gjort gældende, at Rådet burde have afvist eller udskudt indledningen af forhandlingerne. De har anført, at proceduren for udtrædelse er ugyldig, eftersom der ikke foreligger en klar forfatningsmæssig hjemmel, som er støttet på, at alle Det Forenede Kongeriges borgere, som også er unionsborgere, har stemt. De har fremhævet, at Rådet og Det Forenede Kongerige burde have krævet en retslig prøvelse af forfatningsmæssigheden af meddelelsen om hensigten om at udtræde i lyset af princippet om loyalt samarbejde i artikel 4, stk. 3, TEU, og at Rådet burde have indhentet en udtalelse fra Domstolen i henhold til artikel 218, stk. 11, TEUF om, hvorvidt fratagelsen af stemmeretten for Det Forenede Kongeriges borgere, der er bosiddende i udlandet, og den omstændighed, at de er indirekte repræsenteret af parlamentsmedlemmerne, er forenelig med traktaterne. De har tilføjet, at princippet om demokrati vil blive tilsidesat, hvis dette søgsmål afvises fra realitetsbehandling.
Sagsøgerne har for det femte gjort gældende, at det foreliggende søgsmål er det eneste effektive retsmiddel ved Unionens retsinstanser, inden de mister deres rettigheder som unionsborgere den 29. marts 2019 som følge af den anfægtede afgørelse.
Det følger i denne forbindelse af fast retspraksis, at alle retsakter, som institutionerne vedtager, uanset deres karakter eller form, og som har retligt bindende virkninger, der kan berøre sagsøgerens interesser gennem en væsentlig ændring af hans retsstilling, kan gøres til genstand for et annullationssøgsmål (jf. dom af 11.11.1981, IBM mod Kommissionen,
60/81
,
EU:C:1981:264
, præmis
, og af 26.1.2010, Internationaler Hilfsfonds mod Kommissionen,
C-362/08 P
,
EU:C:2010:40
, præmis
).
Når, som i den foreliggende sag, ikke-priviligerede sagsøgere anlægger et annullationssøgsmål til prøvelse af en retsakt, som de ikke er adressat for, overlapper betingelsen om, at den anfægtede foranstaltnings retligt bindende virkninger kan berøre sagsøgerens interesser gennem en væsentlig ændring af dennes retsstilling, desuden de betingelser, der er fastsat i artikel 263, stk. 4, TEUF (dom af 13.10.2011, Deutsche Post og Tyskland mod Kommissionen,
C-463/10 P og C-475/10 P
,
EU:C:2011:656
, præmis
).
Det fremgår nemlig af bestemmelserne i artikel 263, stk. 4, TEUF, at en fysisk eller juridisk persons kompetence til at anlægge søgsmål til prøvelse af en retsakt, som vedkommende ikke er adressat for, i det mindste forudsætter, at retsakten, uanset om der er tale om en regelfastsættende retsakt eller ej, berører vedkommende umiddelbart. Betingelsen om, at en fysisk eller juridisk person skal være umiddelbart berørt af den retsakt, som prøves under en sag, kræver i sig selv, at den anfægtede foranstaltning umiddelbart skal have indvirkning på sagsøgerens retsstilling (jf. i denne retning dom af 5.5.1998, Dreyfus mod Kommissionen,
C-386/96 P
,
EU:C:1998:193
, præmis
og den deri nævnte retspraksis, og af 13.10.2011, Deutsche Post og Tyskland mod Kommissionen,
C-463/10 P og C-475/10 P
,
EU:C:2011:656
, præmis
).
Dermed forudsætter såvel betingelsen om, at den anfægtede foranstaltnings retligt bindende virkninger skal kunne berøre sagsøgerens interesser – gennem en væsentlig ændring af dennes retsstilling – som betingelsen om, at en fysisk eller juridisk person skal være umiddelbart berørt af den afgørelse, som prøves under en sag, der er anlagt i henhold til artikel 263, stk. 4, TEUF, at den anfægtede afgørelse i den foreliggende sag umiddelbart skal have indvirkning på sagsøgernes retsstilling.
I den foreliggende sag har den anfægtede afgørelse imidlertid ikke umiddelbart en sådan indvirkning.
Den anfægtede afgørelse blev vedtaget af Rådet i henhold til bestemmelserne i artikel 50, stk. 2, tredje punktum, TEU, sammenholdt med artikel 218, stk. 3, TEUF.
Artikel 50, stk. 1-3, TEU fastsætter følgende:
»1.   Enhver medlemsstat kan i overensstemmelse med sine forfatningsmæssige bestemmelser beslutte at udtræde af Unionen.
2.   Hvis en medlemsstat beslutter at udtræde, meddeler den det til Det Europæiske Råd. På baggrund af Det Europæiske Råds retningslinjer forhandler og indgår Unionen en aftale med den pågældende stat om de nærmere bestemmelser for statens udtræden under hensyn til rammen for dens fremtidige forbindelser med Unionen. Denne aftale forhandles i overensstemmelse med artikel 218, stk. 3, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde. Den indgås på Unionens vegne af Rådet, der træffer afgørelse med kvalificeret flertal efter Europa-Parlamentets godkendelse.
3.   Traktaterne ophører med at finde anvendelse på den pågældende medlemsstat på datoen for udtrædelsesaftalens ikrafttræden eller, hvis en sådan aftale ikke foreligger, to år efter meddelelsen i stk. 2, medmindre Det Europæiske Råd efter aftale med den pågældende medlemsstat med enstemmighed beslutter at forlænge denne frist.«
Artikel 218, stk. 3, TEUF, som artikel 50, stk. 2, TEU henviser til, har følgende ordlyd:
»3.   Kommissionen […] forelægger henstillinger for Rådet, som vedtager en afgørelse om bemyndigelse til at indlede forhandlinger og, afhængigt af emnet for den påtænkte aftale, om udpegelse af Unionens forhandler eller chefen for Unionens forhandlingsdelegation.«
I henhold til artikel 288 TEUF er den anfægtede afgørelse bindende i alle enkeltheder. Den omhandlede afgørelse bemyndiger Kommissionen til at indlede forhandlinger på Unionens vegne med Det Forenede Kongerige om en aftale om de nærmere bestemmelser for Det Forenede Kongeriges udtræden af Unionen og Euratom og udpeger Kommissionen som Unionens forhandler (den anfægtede afgørelses artikel 1). I den anfægtede afgørelse præciseres det, at forhandlingerne føres i lyset af de retningslinjer, som Det Europæiske Råd har vedtaget, og i overensstemmelse med de forhandlingsdirektiver, der er fastsat i bilaget til denne afgørelse (den anfægtede afgørelses artikel 2).
Domstolen har allerede fastslået, at en afgørelse, som er vedtaget i henhold til artikel 218, stk. 3 og 4, TEUF, skaber retsvirkninger i forholdet mellem Unionen og dens medlemsstater og mellem EU-institutionerne (jf. i denne retning dom af 4.9.2014, Kommissionen mod Rådet,
C-114/12
,
EU:C:2014:2151
, præmis
, og af 16.7.2015, Kommissionen mod Rådet,
C-425/13
,
EU:C:2015:483
, præmis
).
Det må fastslås, at den anfægtede afgørelse skaber retsvirkninger i forholdet mellem Unionen og dens medlemsstater og mellem EU-institutionerne, navnlig i forhold til Kommissionen. Som følge af denne afgørelse er Kommissionen nemlig bemyndiget til at indlede forhandlinger med henblik på at opnå en aftale med Det Forenede Kongerige i lyset af de retningslinjer, som Det Europæiske Råd har vedtaget, og i overensstemmelse med de forhandlingsdirektiver, som er vedtaget af Rådet.
Den anfægtede afgørelse har derimod ikke umiddelbar indvirkning på sagsøgernes retsstilling.
Først og fremmest skal den anfægtede afgørelse, hvorved Rådet i henhold til artikel 50, stk. 2, TEU har bemyndiget Kommissionen til at indlede forhandlinger med Det Forenede Kongerige, ikke forveksles med Det Forenede Kongeriges beslutning om at udtræde af Unionen i henhold til artikel 50, stk. 1, TEU.
Der skal ligeledes sondres mellem den anfægtede afgørelse og retsakten af 29. marts 2017, hvorved Det Forenede Kongeriges premierminister orienterede Det Europæiske Råd om, at dette land havde til hensigt at udtræde af Unionen og Euratom. Det er denne meddelelse om hensigten om at udtræde og ikke den anfægtede afgørelse, som har iværksat den i artikel 50, stk. 2 og 3, TEU omhandlede udtrædelsesprocedure, og som har udløst fristen på to år i artikel 50, stk. 3, TEU, hvorefter traktaterne ophører med at finde anvendelse på den pågældende medlemsstat, hvis en sådan aftale ikke foreligger, medmindre Det Europæiske Råd efter aftale med den pågældende medlemsstat med enstemmighed beslutter at forlænge denne frist.
Den anfægtede afgørelse ændrer desuden ikke retsstillingen for Det Forenede Kongeriges borgere, som er bosiddende i en af medlemsstaterne i Unionen med 27 medlemsstater (herefter »EU-27«), uanset om der er tale om deres situation på datoen for den anfægtede afgørelse eller deres situation fra og med datoen for Det Forenede Kongeriges udtræden af Unionen. Sagsøgerne har navnlig med urette gjort gældende, at de er umiddelbart berørt, særligt med hensyn til deres status som unionsborgere og deres ret til at stemme ved valg til Europa-Parlamentet og ved kommunale valg, deres ret til respekt for privatliv og familieliv, deres ret til frit at færdes og tage ophold og arbejde, deres ret til privat ejendom og deres ret til sociale ydelser.
Den anfægtede afgørelse påvirker ikke sagsøgernes rettigheder, idet de, som fremhævet af Rådet, har samme rettigheder såvel før som efter den anfægtede afgørelse. Hvad angår rettighederne for Det Forenede Kongeriges borgere i EU-27 fra udtrædelsesdatoen udgør den anfægtede afgørelse blot en forberedende retsakt i forhold til den efterfølgende afgørelse, der ikke med sikkerhed vil blive vedtaget, og som skal gøres til genstand for en senere afgørelse fra Rådet, der træffer afgørelse med kvalificeret flertal og efter godkendelse fra Europa-Parlamentet (jf. analogt hvad angår en afgørelse fra Rådet om bemyndigelse til indledning af forhandlinger med henblik på indgåelse af en international aftale dom af 10.5.2017, Efler m.fl. mod Kommissionen,
T-754/14
,
EU:T:2017:323
, præmis
).
En eventuel annullation af den anfægtede afgørelse påvirker dermed ikke retsstillingen for Det Forenede Kongeriges borgere og navnlig ikke dem, der ligesom sagsøgerne bor i en anden EU-medlemsstat, og som ikke havde ret til at stemme ved folkeafstemningen den 23. juni 2016 og parlamentsvalget i Det Forenede Kongerige. En annullation af den anfægtede afgørelse indebærer ikke, at meddelelsen om hensigten om at udtræde bliver annulleret, eller at fristen på to år i artikel 50, stk. 3, TEU afbrydes. Sagsøgernes retsstilling forbliver uændret.
Selv om det er korrekt, at sagsøgernes retsstilling, navnlig for så vidt angår deres status som unionsborgere, sandsynligvis vil blive påvirket ved Det Forenede Kongeriges udtræden af Unionen, uanset om der indgås en aftale eller ej, følger en eventuel påvirkning af deres rettigheder, hvilket det i øvrigt hvad angår såvel indhold som omfang er umuligt at vurdere på nuværende tidspunkt, ikke, som Rådet med rette har påpeget, af den anfægtede afgørelse.
Den anfægtede afgørelse har dermed ikke umiddelbar en indvirkning på sagsøgernes retsstilling, og de kan derfor ikke anlægge et annullationssøgsmål, og de har heller ikke søgsmålskompetence i medfør af artikel 263, stk. 4, TEUF.
Ingen af sagsøgernes øvrige argumenter kan rejse tvivl om denne konklusion.
Sagsøgerne har for det første gjort gældende, at den anfægtede afgørelse ikke blot udgør en foreløbig foranstaltning inden Det Forenede Kongeriges udtræden af Unionen, eftersom den ud over en udtrykkelig retsakt om indledning af forhandlinger også indeholder en stiltiende retsakt, hvorved Rådet har godkendt meddelelsen om hensigten om at udtræde. Den anfægtede afgørelse har anerkendt Det Forenede Kongeriges uigenkaldelige »udtræden« af Unionen den 29. marts 2019.
Dette argument kan ikke tiltrædes.
Det er korrekt, at den anfægtede afgørelse ikke er en midlertidig foranstaltning eller en forberedende retsakt inden Det Forenede Kongeriges udtræden af Unionen, eftersom den finder anvendelse i forholdet mellem Unionen og dens medlemsstater og mellem EU-institutionerne. Den anfægtede afgørelse har nemlig de retsvirkninger, som er beskrevet ovenfor i præmis 40, for medlemsstaterne og for disse institutioner. Dette er imidlertid ikke tilfældet hvad angår sagsøgerne, med hensyn til hvem afgørelsen – som fremhævet under retsmødet – skal anses for en forberedende retsakt, der som anført i præmis 41-48 ovenfor ikke medfører umiddelbare retsvirkninger.
Sagsøgerne har desuden med urette gjort gældende, at den anfægtede afgørelse indeholder en stiltiende godkendelse af meddelelsen om hensigten om at udtræde, og at den har anerkendt Det Forenede Kongeriges »udtræden«.
Som det er nævnt i denne doms præmis 42 og 43, skal den anfægtede afgørelse hverken forveksles med Det Forenede Kongeriges beslutning om at udtræde af Unionen i henhold til artikel 50, stk. 1, TEU eller med meddelelsen om hensigten om at udtræde.
Med den anfægtede afgørelse besluttede Rådet heller ikke stiltiende at godkende meddelelsen om hensigten om at udtræde.
Det fremgår nemlig af ordlyden af artikel 50 TEU, at muligheden for, at en medlemsstat udtræder af Unionen, hviler på en ensidig beslutning i medfør af medlemsstatens forfatningsmæssige bestemmelser. Artikel 50, stk. 1, TEU fastsætter således, at en medlemsstat kan »beslutte« at udtræde af Unionen. Artikel 50, stk. 2, TEU fastsætter ligeledes, at en medlemsstat »beslutter« at udtræde af Unionen, og at den berørte medlemsstat skal meddele Det Europæiske Råd sin hensigt om at udtræde af Unionen, men ikke ansøge om udtrædelse.
I artikel 50, stk. 3, TEU bekræftes det, at en medlemsstat kan træde ud af Unionen, og at en udtræden ikke kræver EU-institutionernes godkendelse. I henhold til artikel 50, stk. 3, TEU ophører traktaterne nemlig med at finde anvendelse på den pågældende medlemsstat to år efter, at denne medlemsstat har meddelt, at den har til hensigt at træde ud af Unionen, medmindre Det Europæiske Råd efter aftale med den pågældende medlemsstat med enstemmighed beslutter at forlænge denne frist.
Selv om artikel 50, stk. 1, TEU fastsætter, at den afgørelse, hvorved en medlemsstat beslutter at træde ud af Unionen, skal træffes i overensstemmelse med dens forfatningsmæssige bestemmelser, betyder dette ikke, at udtrædelsesafgørelsen giver EU-institutionerne anledning til at vedtage en afgørelse om godkendelse, hvorved disse institutioner undersøger, om den pågældende medlemsstat har overholdt disse bestemmelser. Der findes nemlig ikke noget grundlag for at antage, at Rådet eller nogen anden EU-institution skal træffe en sådan afgørelse om godkendelse, og det foreskrives heller ikke i bestemmelserne i artikel 50 TEU.
I henhold til bestemmelserne i artikel 50 TEU skal den anfægtede afgørelse ikke indeholde en bekræftelse eller godkendelse af meddelelsen om hensigten om at udtræde. Rådet var i øvrigt ikke modtager af meddelelsen om hensigten om at udtræde, men derimod Det Europæiske Råd, der ved en erklæring af 29. marts 2017 angav, at det havde modtaget erklæringen. I tråd hermed besluttede Rådet ikke med den anfægtede afgørelse, at Det Forenede Kongerige »skulle udtræde« af Unionen den 29. marts 2019. Selv om det i fjerde betragtning til den anfægtede afgørelse er angivet, at traktaterne vil ophøre med at finde anvendelse på Det Forenede Kongerige fra datoen for udtrædelsesaftalens ikrafttrædelse eller, hvis en sådan aftale ikke foreligger, to år efter meddelelsen, medmindre Det Europæiske Råd efter aftale med Det Forenede Kongerige med enstemmighed beslutter at forlænge denne frist, indebærer denne betragtning, der begrænser sig til at henvise til ordlyden af artikel 50, stk. 3, TEU, ikke, at Rådet har besluttet, at Det Forenede Kongerige udtræder den 29. marts 2019.
Sagsøgerne har dermed intet grundlag for at gøre gældende, at den anfægtede afgørelse indeholder en stiltiende retsakt, hvorved Rådet har bekræftet meddelelsen om hensigten om at udtræde, eller at den anfægtede afgørelse anerkender Det Forenede Kongeriges udtræden af Unionen den 29. marts 2019.
Sagsøgerne har for det andet gjort gældende, at den anfægtede afgørelse, navnlig forhandlingsdirektiverne, der er optaget som bilag til aftalen, og som har retsvirkninger, ikke omfatter målet om at sikre, at Det Forenede Kongeriges borgere bevarer deres unionsborgerskab, som de har erhvervet før den 29. marts 2019. Der er ingen tvivl om, at Det Forenede Kongeriges borgere på kort eller mellemlangt sigt mister de rettigheder og friheder, som EU-retten tillægger Det Forenede Kongeriges borgere. I tilfælde af, at Rådet indgår en endelig aftale, vil de igangværende forhandlinger alene fastsætte omfanget af det tab af rettigheder, som følger af EU-retten for de af Det Forenede Kongeriges borgere, der er bosiddende i udlandet. Rådet har hverken i den anfægtede afgørelse eller i forhandlingsdirektiverne anført noget mål om, at de rettigheder, som Det Forenede Kongeriges borgere har erhvervet, skal bevares, hvis der ikke foreligger en aftale. Denne aftale beskytter dermed ikke Det Forenede Kongeriges borgeres status som unionsborgere, og den giver ingen vished om rettighederne for denne stats borgere efter datoen for udtrædelsen.
Den anfægtede afgørelse udgør dermed, navnlig da den indeholder forhandlingsdirektiver for udtrædelsesaftalen, ikke en retsakt, der fastlægger rettighederne for Det Forenede Kongeriges borgere, som er bosiddende i EU-27, hvis der ikke foreligger en aftale. Forhandlingsdirektiverne angiver snarere ved anvendelse af konditionalis frem for bindende vendinger – i det mindste i den franske og den engelske sprogversion – Unionens mål i forhandlingerne med Det Forenede Kongerige. I punkt 11 i forhandlingsdirektiverne, som vedrører borgernes rettigheder, angives, at den første prioritet under forhandlingerne er at beskytte status og rettigheder for EU-27-borgere og deres familier i Det Forenede Kongerige og for Det Forenede Kongeriges borgere og deres familie i EU-27-medlemsstaterne. Af afsnit III.1 i forhandlingsdirektiverne, der vedrører borgernes rettigheder, fremgår det, at aftalen »bør« beskytte status og rettigheder som følge af EU-retten på udtrædelsesdatoen, herunder dem, som først vil blive nydt på et senere tidspunkt, såvel som rettigheder, der er under erhvervelse (artikel 20). Af afsnit III.1 følger endvidere, at aftalen i det mindste »bør« omfatte en definition af de personer, der er omfattet, og at personkredsen »bør« være den samme som i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2004/38/EF af 29. april 2004 om unionsborgeres og deres familiemedlemmers ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område, om ændring af forordning (EØF) nr. 1612/68 og om ophævelse af direktiv 64/221/EØF, 68/360/EØF, 72/194/EØF, 73/148/EØF, 75/34/EØF, 75/35/EØF, 90/364/EØF, 90/365/EØF og 93/96/EØF (
EUT 2004, L 158, s. 77
) og omfatte de personer, der er omfattet af Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 883/2004 af 29. april 2004 om koordinering af de sociale sikringsordninger (
EUT 2004, L 166, s. 1
) (artikel 21).
Forhandlingsdirektiverne får dermed ikke retsvirkninger for Det Forenede Kongeriges borgere, som er bosiddende i en EU-27-medlemsstat. For det første præciserer de ikke nødvendigvis de endelige holdninger, som Unionen skal indtage i forbindelse med forhandlingerne, eftersom de som udtrykkeligt anført i artikel 4 i disse forhandlingsdirektiver ved behov kan ændres eller suppleres under forhandlingerne, navnlig for at afspejle udviklingen i Det Europæiske Råds retningslinjer. For det andet fører forhandlingerne ikke nødvendigvis til indgåelse af en aftale. Selv om forhandlingerne for det tredje fører til indgåelse af en aftale, indebærer dette ikke, at de rettigheder for Det Forenede Kongeriges borgere i EU-27, som eventuelt vil blive fastlagt i denne aftale, pr. definition fastlægges ensidigt af Unionen, da de også afhænger af Det Forenede Kongeriges holdninger. For det fjerde er bestemmelserne om beskyttelse af status og rettigheder for Det Forenede Kongeriges borgere i EU-27 fra udtrædelsen i henhold til en eventuel aftale ikke omfattet af Rådets enekompetence, eftersom en beslutning om at indgå en aftale om udtrædelse skal indgås af Rådet, som træffer afgørelse med kvalificeret flertal og efter godkendelse fra Europa-Parlamentet. Af alle disse grunde er forhandlingsdirektiverne alene stilet til Kommissionen, og de fastlægger ikke rettigheder for Det Forenede Kongeriges borgere, som er bosiddende i EU-27 fra udtrædelsesdatoen.
Den af sagsøgerne nævnte omstændighed om, at forhandlingsdirektiverne ikke omfatter et mål om at sikre, at Det Forenede Kongeriges borgere bevarer deres unionsborgerskab, som de har erhvervet før den 29. marts 2019, herunder navnlig retten til at stemme ved valg til Europa-Parlamentet og kommunalvalg, påvirker ikke direkte deres retsstilling. Som allerede fremhævet udgør den anfægtede afgørelse, herunder forhandlingsdirektiverne, nemlig alene en forberedende retsakt, der ikke foregriber det endelige indhold af en eventuel endelig aftale, navnlig hvad angår det personelle anvendelsesområde for eventuelle bestemmelser vedrørende beskyttelsen af status og rettigheder for Det Forenede Kongeriges borgere i EU-27.
Hertil kommer, at den anfægtede afgørelse, som vedrører forhandlingerne mellem Unionen og Det Forenede Kongerige om en aftale om de nærmere bestemmelser for udtrædelsen, ikke har til formål at fastlægge rettighederne for borgere i denne medlemsstat, som er bosiddende i EU-27 fra og med udtrædelsesdatoen, hvis der ikke foreligger en aftale. Sagsøgerne kan dermed ikke med føje gøre gældende, at Rådet ikke i den anfægtede afgørelse og forhandlingsdirektiverne har medtaget et mål om at bevare de erhvervede rettigheder for Det Forenede Kongeriges borgere, hvis en aftale ikke foreligger, og at den anfægtede afgørelse således ikke giver nogen sikkerhed med hensyn til Det Forenede Kongeriges borgere, som bor i udlandet fra udtrædelsesdatoen.
Sagsøgernes argument vedrørende målene med den anfægtede afgørelse og forhandlingsdirektiverne skal dermed forkastes.
Sagsøgerne har for det tredje gjort gældende, at Rådet burde have afvist eller udskudt indledningen af forhandlingerne. De har anført, at udtrædelsesproceduren er ugyldig, eftersom der ikke foreligger en klar forfatningsmæssig hjemmel, som er støttet på, at alle Det Forenede Kongeriges borgere, som også er unionsborgere, har stemt, og at den anfægtede afgørelse angiveligt ikke har noget grundlag. Sagsøgerne har anført, at de som følge af »15-årsreglen« (15 years rule), som fratager Det Forenede Kongeriges borgere, som har været bosat i udlandet i mere end 15 år, deres stemmeret, var nægtet deres ret til at stemme ved folkeafstemningen den 23. juni 2016 og ved valget af de parlamentsmedlemmer, som vedtog lov af 2017 om Den Europæiske Union (meddelelse om udtræden). Desuden nævner lov af 2017 om Den Europæiske Union (meddelelse om udtræden) ikke, at Det Forenede Kongerige udtræder af Unionen, idet den alene bemyndiger premierministeren til at give Unionen meddelelse om Det Forenede Kongeriges afgørelse om at udtræde af Unionen. Sagsøgerne har præciseret, at der for øjeblikket verserer en sag ved en ret i Det Forenede Kongerige, at Rådet og Det Forenede Kongerige burde have krævet en retslig prøvelse af forfatningsmæssigheden af meddelelsen om hensigten om at udtræde i henhold til princippet om loyalt samarbejde i artikel 4, stk. 3, TEU, og at Rådet ligeledes burde have indhentet en udtalelse fra Domstolen i henhold til artikel 218, stk. 11, TEUF om, hvorvidt det er foreneligt med traktaterne, at Det Forenede Kongeriges borgere, der er bosiddende i udlandet, er frataget deres stemmeret, og at de er indirekte repræsenteret ved parlamentsmedlemmerne. De har tilføjet, at det vil være i strid med demokratiprincippet at afvise sagen fra realitetsbehandling, eftersom en ophævelse af unionsborgerskabet i marts 2019 vil ske på grundlag af en ulovlig fratagelse af unionsborgeres stemmeret.
Med dette argument har sagsøgerne fremsat anbringender angående realiteten, hvorved lovligheden af den anfægtede afgørelse i virkeligheden anfægtes. De anfægter nemlig denne afgørelse, eftersom den ikke i lyset af de betingelser, hvorunder folkeafstemningen den 23. juni 2016 og parlamentsvalget i Det Forenede Kongerige fandt sted, og i lyset af indholdet af lov af 2017 om Den Europæiske Union (meddelelse om udtræden) medfører, at indledningen af forhandlingerne aflyses eller udskydes. De har ligeledes anfægtet den anfægtede afgørelse, for så vidt som forfatningsmæssigheden af meddelelsen om hensigten om at udtræde og spørgsmålet om, hvorvidt det er foreneligt med traktaterne, at Det Forenede Kongeriges borgere, der er bosiddende i udlandet, ikke havde stemmeret, ikke blev prøvet i en retssag forud for dens vedtagelse.
Disse realitetsanbringender har imidlertid ikke nogen indflydelse på spørgsmålet om, hvorvidt sagen kan antages til realitetsbehandling, eftersom de ikke rejser tvivl om den omstændighed, at den anfægtede afgørelse ikke har nogen umiddelbar indvirkning på sagsøgernes retsstilling. Selv om det antages, at Rådet burde have afvist at indlede forhandlingerne og burde have undersøgt, om afgørelsen, hvorved Det Forenede Kongerige besluttede at udtræde af Unionen, var truffet i overensstemmelse med dets forfatningsmæssige bestemmelser, forholder det sig ikke desto mindre således, at den anfægtede afgørelse – som alene indeholder en bemyndigelse til at indlede forhandlinger med Det Forenede Kongerige og fastlægge direktiverne for at føre forhandlinger – ikke ændrer sagsøgernes retsstilling. Den omstændighed, at Rådet med urette undlod at gøre brug af muligheden i henhold til artikel 218, stk. 11, TEUF for at indhente en udtalelse fra Domstolen om den påtænkte aftales forenelighed med traktaterne eller tilsidesatte princippet om loyalt samarbejde, indebærer ikke, at der skal ses bort fra de betingelser for antagelse til realitetsbehandling, der udtrykkeligt gælder i henhold til artikel 263 TEUF (jf. i denne retning hvad angår princippet om loyalt samarbejde dom af 20.2.2018, Belgien mod Kommissionen,
C-16/16 P
,
EU:C:2018:79
, præmis
), idet indhentelse af en udtalelse alene er en mulighed og ikke en forpligtelse for Rådet.
Hvad angår de påståede tilsidesættelser af demokratiprincippet, der bl.a. fremgår af præamblen til EU-traktaten, artikel 2 TEU og præamblen til Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, kan det ikke med føje gøres gældende, at sagen skal antages til realitetsbehandling, fordi demokratiprincippet blev tilsidesat med vedtagelsen af den anfægtede afgørelse. En sådan argumentation indebærer, at det på grundlag af en retsakts eventuelle ulovlighed kan sluttes, at et annullationssøgsmål i henhold til artikel 263 TEUF kan antages til realitetsbehandling. Det følger imidlertid af retspraksis, at grovheden af det retsbrud, den pågældende institution foreholdes, eller omfanget af indgrebet, som måtte følge heraf, med hensyn til overholdelsen af de grundlæggende rettigheder ikke vil kunne tillade, at EUF-traktatens ufravigelige procesforudsætninger fraviges (jf. i denne retning kendelse af 10.5.2001, FNAB m.fl. mod Rådet,
C-345/00 P
,
EU:C:2001:270
, præmis
). Denne argumentation er derfor irrelevant, idet den anfægtede afgørelse ikke i sig selv medfører nogen krænkelse af sagsøgernes rettigheder.
Sagsøgernes argument om, at Rådet burde have afvist eller udskudt indledningen af forhandlingerne, bl.a. henset til, at der ikke foreligger nogen klar forfatningsmæssig hjemmel, der er støttet på, at alle Det Forenede Kongeriges borgere har stemt, skal forkastes.
Sagsøgerne har for det fjerde og endeligt gjort gældende, at det foreliggende søgsmål er det eneste effektive retsmiddel ved Unionens retsinstanser, inden de på grund af den anfægtede afgørelse uundgåeligt taber deres status som unionsborgere den 29. marts 2019. Hverken en hasteprocedure eller et erstatningssøgsmål vil kunne forhindre en øjeblikkelig fratagelse af unionsborgerskabet på dette tidspunkt. Sagsøgerne bør derfor gives medhold i sagen i medfør af princippet om, at Unionen er baseret på retsstatsprincippet og artikel 47 i chartret om grundlæggende rettigheder.
Det skal imidlertid fastslås, at Rådet med den anfægtede afgørelse ikke har besluttet, at Det Forenede Kongerige »skal træde ud« af Unionen den 29. marts 2019 således som anført i præmis 59 ovenfor. Den omstændighed, at Det Forenede Kongeriges borgere eventuelt mister deres unionsborgerskab den 29. marts 2019, vil derfor ikke følge af den anfægtede afgørelse, der med hensyn til sagsøgerne blot udgør en forberedende retsakt.
Desuden sikres domstolskontrollen med overholdelsen af Unionens retsorden ikke alene af Domstolen, men ligeledes af medlemsstaternes domstole, således som det fremgår af artikel 19, stk. 1, TEU (jf. dom af 28.4.2015, T & L Sugars og Sidul Açúcares mod Kommissionen,
C-456/13 P
,
EU:C:2015:284
, præmis
og den deri nævnte retspraksis). I det foreliggende tilfælde er et af sagsøgernes hovedanbringender, som påpeget af Rådet, at de ikke kunne stemme ved folkeafstemningen den 23. juni 2016 eller ved valget af de parlamentsmedlemmer, der vedtog lov af 2017 om Den Europæiske Union (meddelelse om udtræden). Disse afstemningsprocedurer for Det Forenede Kongeriges borgere og i øvrigt også meddelelsen om hensigten om at udtræde kan gøres til genstand for et søgsmål ved en domstol i Det Forenede Kongerige, der i givet fald vil kunne forelægge Domstolen et præjudicielt spørgsmål om fortolkningen af traktaterne i henhold til artikel 267 TEUF. Det skal i denne henseende konstateres, at der er anlagt flere sager ved domstolene i Det Forenede Kongerige om lovligheden af de procedurer, som er anvendt, og de retsakter, som er vedtaget af de myndigheder i Det Forenede Kongerige, som skal gennemføre den i artikel 50 TEU omhandlede udtrædelsesprocedure. Ved dom af 28. april 2016 traf High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court) (ret i første instans (England og Wales) (forvaltningsretlige sager)) afgørelse i det søgsmål, der var anlagt af Harry Shindler og de øvrige sagsøgere vedrørende lovligheden af folkeafstemningen den 23. juni 2016, og hvori de havde gjort gældende, at Det Forenede Kongeriges borgere, som havde været bosiddende i en anden EU-medlemsstat i mere end 15 år, i strid med EU-lovgivningen var blevet frataget deres stemmeret i medfør af »15-årsreglen« (15 years rule). Som fremhævet under retsmødet forkastede samme domstol ligeledes ved en dom af 12. juni 2018 en stævning, hvorved E. Webster og de andre sagsøgere havde rejst tvivl om, hvorvidt Det Forenede Kongerige kunne føre forhandlinger om indgåelse af en udtrædelsesaftale, henset til, at den anfægtede afgørelse angiveligt ikke var vedtaget i overensstemmelse med Det Forenede Kongeriges forfatningsmæssige bestemmelser.
Endelig har sagsøgerne til støtte for deres argument om, at det foreliggende søgsmål er den eneste måde, hvorpå de kan sikre deres ret til en effektiv domstolsbeskyttelse, gjort gældende, at i tilfælde af en tvist vedrørende en eventuel udtrædelsesaftale vil Det Forenede Kongerige efter den 29. marts 2019 være et tredjeland i forhold til Unionen og vil eventuelt ikke anse sig for at være bundet af en afgørelse truffet af Unionens retsinstanser. Efter denne dato vil en afgørelse vedrørende en eventuel udtrædelsesaftale truffet af Unionens retsinstanser ikke længere have retskraft.
Den omstændighed, at det foreliggende søgsmål ikke kan antages til realitetsbehandling, skyldes imidlertid ikke, at sagsøgerne kan anlægge sag ved en af Unionens retsinstanser til prøvelse af indgåelsen af en eventuel udtrædelsesaftale, men derimod af, at det er fastslået, at betingelsen om, at den anfægtede afgørelse umiddelbart skal have indvirkning på sagsøgernes retsstilling, ikke er opfyldt i den foreliggende sag. Selv om denne betingelse for at antage en sag til realitetsbehandling skal fortolkes i lyset af den grundlæggende ret til en effektiv domstolsbeskyttelse, som er sikret ved artikel 47 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, kan der ikke ses bort fra den omhandlede betingelse, uden at de beføjelser, som Unionens retsinstanser er tillagt ved EUF-traktaten, derved overskrides (jf. i denne retning dom af 3.10.2013, Inuit Tapiriit Kanatami m.fl. mod Parlamentet og Rådet,
C-583/11 P
,
EU:C:2013:625
, præmis
og
). Vurderingen af, om det foreliggende søgsmål kan antages til realitetsbehandling, hvilket sker i overensstemmelse med bestemmelserne i EUF-traktaten, afhænger heller ikke af, om Det Forenede Kongerige anser sig for bundet af en afgørelse truffet af en af Unionens retsinstanser i tilfælde af en tvist vedrørende en eventuel udtrædelsesaftale.
Argumentet vedrørende retten til effektiv domstolsbeskyttelse skal dermed forkastes.
Det følger af samtlige ovenfor anførte betragtninger, at den anfægtede afgørelse, som ikke har bindende retsvirkninger, der kan berøre sagsøgernes interesser gennem en væsentlig ændring af deres retsstilling, ikke kan gøres til genstand for et annullationssøgsmål. Sagsøgerne, som ikke er direkte berørt af den anfægtede afgørelse, har heller ikke søgsmålskompetence i henhold til artikel 263, stk. 4, TEUF. Følgelig skal søgsmålet i sin helhed afvises.
Om interventionsbegæringen
I henhold til procesreglementets artikel 142, stk. 2, er interventionen accessorisk i forhold til hovedsagen og mister sin genstand, såfremt sagen afvises.
Under disse omstændigheder er det ufornødent at træffe afgørelse om Kommissionens begæring om at intervenere i sagen til støtte for Rådets påstande.
Sagsomkostninger
I henhold til procesreglementets artikel 134, stk. 1, pålægges det den tabende part at betale sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom.
Da sagsøgerne har tabt sagen, bør det pålægges dem at bære hver deres egne omkostninger og at betale Rådets omkostninger i overensstemmelse med sidstnævntes påstand herom.
I henhold til procesreglementets artikel 144, stk. 10, bærer Kommissionen, såfremt hovedsagen afsluttes, inden der er truffet afgørelse om en anmodning om intervention, de omkostninger, som den har haft i forbindelse med anmodningen om intervention.

På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
RETTEN (Niende Udvidede Afdeling):

1)
Sagen afvises.

2)
Det er ufornødent at træffe afgørelse om Europa-Kommissionens begæring om intervention.

3)
Harry Shindler og de øvrige sagsøgere, hvis navne fremgår af bilaget til denne dom, bærer hver deres egne omkostninger og betaler Rådet for Den Europæiske Unions omkostninger.

4)
Kommissionen bærer sine egne omkostninger i forbindelse med begæringen om intervention.

Gervasoni
Madise
da Silva Passos
Kowalik-Bańczyk
Mac Eochaidh
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 26. november 2018.
Underskrifter
(
*1
) – Processprog: fransk.
(
) – Listen over de øvrige sagsøgere er kun vedlagt i den udgave, der er blevet meddelt parterne.