CELEX: 62018CJ0550
Inadempimento di uno Stato
Articolo 258 TFUE
Prevenzione dell’uso del sistema finanziario a fini di riciclaggio o finanziamento del terrorismo
Direttiva (UE) 2015/849
Mancata trasposizione e/o comunicazione delle misure di attuazione
Articolo 260, paragrafo 3, TFUE
Domanda di condanna al pagamento di una somma forfettaria

Con il suo ricorso, la Commissione europea chiede che la Corte voglia:
–
dichiarare che, non avendo adottato, entro e non oltre il 26 giugno 2017, tutte le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative necessarie per conformarsi alla direttiva (UE) 2015/849 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 20 maggio 2015, relativa alla prevenzione dell’uso del sistema finanziario a fini di riciclaggio o finanziamento del terrorismo, che modifica il regolamento (UE) n. 648/2012 del Parlamento europeo e del Consiglio e che abroga la direttiva 2005/60/CE del Parlamento europeo e del Consiglio e la direttiva 2006/70/CE della Commissione (
GU 2015, L 141, pag. 73
), o, in ogni caso, non avendo comunicato tali disposizioni alla Commissione, l’Irlanda è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza dell’articolo 67, paragrafo 1, della direttiva 2015/849;
–
infliggere a tale Stato membro, in forza dell’articolo 260, paragrafo 3, TFUE, il pagamento di una penalità di EUR 17190,60, a decorrere dalla data di pronuncia della presente sentenza, per l’inadempimento dell’obbligo di comunicare le misure di attuazione di tale direttiva;
–
imporre al predetto Stato membro, in forza di quanto disposto dall’articolo 260, paragrafo 3, TFUE, il pagamento di una somma forfettaria, basata su un importo giornaliero di EUR 4701,20 moltiplicato per il numero di giorni di persistenza dell’infrazione, a condizione che sia superata la somma forfettaria minima di EUR 1685000; e
–
condannare l’Irlanda alle spese.
Contesto normativo
Ai sensi dell’articolo 1, paragrafi 1 e 2, della direttiva 2015/849:
«1.   La presente direttiva mira a impedire l’utilizzo del sistema finanziario dell’Unione per fini di riciclaggio e di finanziamento del terrorismo.
2.   Gli Stati membri provvedono affinché il riciclaggio di denaro e il finanziamento del terrorismo siano vietati».
L’articolo 67 della direttiva in parola recita:
«1.   Gli Stati membri mettono in vigore le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative necessarie per conformarsi alla presente direttiva entro il 26 giugno 2017. Essi comunicano immediatamente alla Commissione il testo di tali disposizioni.
Le disposizioni adottate dagli Stati membri contengono un riferimento alla presente direttiva o sono corredate di un siffatto riferimento all’atto della pubblicazione ufficiale. Le modalità di tale riferimento sono stabilite dagli Stati membri.
2.   Gli Stati membri comunicano alla Commissione il testo delle disposizioni fondamentali di diritto interno che adottano nel settore disciplinato dalla presente direttiva».
La direttiva 2015/849 è stata modificata dalla direttiva (UE) 2018/843 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 30 maggio 2018, che modifica la direttiva 2015/849 e le direttive 2009/138/CE e 2013/36/UE (
GU 2018, L 156, pag. 43
). La direttiva 2018/843 è entrata in vigore il 9 luglio 2018.
Ai sensi dell’articolo 1, punto 42, della citata direttiva:
«La direttiva (UE) 2015/849 è così modificata:
(…)
42)
all’articolo 67, il paragrafo 1 è sostituito dal seguente:
“1.   Gli Stati membri mettono in vigore le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative necessarie per conformarsi alla presente direttiva entro il 26 giugno 2017.
Gli Stati membri applicano l’articolo 12, paragrafo 3, a decorrere dal 10 luglio 2020.
Gli Stati membri istituiscono i registri centrali di cui all’articolo 30 entro il 10 gennaio 2020, il registro di cui all’articolo 31 entro il 10 marzo 2020 e i meccanismi centralizzati automatizzati di cui all’articolo 32 bis entro il 10 settembre 2020.
La Commissione garantisce l’interconnessione dei registri di cui agli articoli 30 e 31 in cooperazione con gli Stati membri entro il 10 marzo 2021.
Gli Stati membri comunicano immediatamente alla Commissione il testo delle disposizioni di cui al presente paragrafo.
Le disposizioni adottate dagli Stati membri contengono un riferimento alla presente direttiva o sono corredate di tale riferimento all’atto della pubblicazione ufficiale. Le modalità di tale riferimento sono stabilite dagli Stati membri”».
Fase precontenziosa del procedimento e procedimento dinanzi alla Corte
Il 23 febbraio 2017 l’Irlanda notificava, come trasposizione della direttiva 2015/849, gli European Union (Anti-Money Laundering: Beneficial Ownership of Corporate Entities) Regulations 2016 [Regolamento del 2016 – Unione europea (antiriciclaggio: titolarità effettiva delle società)]. Poiché, secondo la Commissione, tale misura costituiva la trasposizione solo dell’articolo 30, paragrafo 1, primo comma, della direttiva 2015/849 e dato che l’Irlanda non aveva informato tale istituzione dell’esistenza di altre misure adottate per conformarsi a detta direttiva, il 19 luglio 2017 la Commissione inviava al citato Stato membro una lettera di diffida.
Dalla risposta dell’Irlanda, in data 13 settembre 2017, emergeva che, a tale data, misure per il recepimento della suddetta direttiva erano in corso di adozione. Tuttavia, non veniva fornita alcuna bozza di testo legislativo quanto alle proposte di regolamento riguardanti i trust e le strutture di gestione collettiva del patrimonio.
Ritenendo che la trasposizione della direttiva 2015/849 restasse incompleta, l’8 marzo 2018 la Commissione inviava all’Irlanda un parere motivato, invitando tale Stato membro ad adottare le misure necessarie per conformarsi alle prescrizioni di tale direttiva entro due mesi dalla ricezione del citato parere.
L’Irlanda rispondeva a detto parere con lettera del 4 maggio 2018, informando la Commissione che era stata preparata una bozza di atto, integrante la direttiva 2015/849 nella normativa nazionale, e che le autorità irlandesi attribuivano una elevata priorità alla sua emanazione. Il dibattito parlamentare sulla bozza di testo già pubblicata, e trasmessa alla Commissione, doveva cominciare nel maggio 2018.
Ritenendo che l’Irlanda non avesse adottato le misure nazionali necessarie per provvedere alla trasposizione della direttiva 2015/849 né comunicato tali misure, la Commissione proponeva il presente ricorso, chiedendo alla Corte di dichiarare l’inadempimento addebitato e di infliggere a tale Stato membro il pagamento non solo di una somma forfettaria, bensì anche di una penalità giornaliera.
All’udienza tenutasi il 10 dicembre 2019 la Commissione informava la Corte di rinunciare parzialmente al suo ricorso, nei limiti in cui essa non chiedeva più l’irrogazione di una penalità giornaliera, dato che tale domanda era divenuta priva di oggetto in seguito alla trasposizione completa della direttiva 2015/849 nel diritto irlandese. Al contempo, precisava che l’importo della somma forfettaria di cui chiedeva la condanna al pagamento nel caso di specie ammontava a EUR 2766992 e copriva il periodo dal 27 giugno 2017 al 2 dicembre 2019.
Con decisioni del presidente della Corte del 12 e dell’11 febbraio 2019, la Repubblica di Estonia e la Repubblica francese sono state rispettivamente ammesse ad intervenire a sostegno dell’Irlanda.
Sul ricorso
Sull’inadempimento ai sensi dell’articolo 258 TFUE
Argomenti delle parti
La Commissione ritiene che l’Irlanda, non avendo adottato, entro il 26 giugno 2017, tutte le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative necessarie per conformarsi alla direttiva 2015/849 o, in ogni caso, non avendole comunicato tali disposizioni, sia venuta meno agli obblighi ad essa incombenti a norma dell’articolo 67 di tale direttiva.
Infatti, alla data di presentazione di questo ricorso, la Commissione, ad eccezione delle informazioni relative alle misure adottate per provvedere alla trasposizione dell’articolo 30, paragrafo 1, primo comma, della direttiva 2015/849, non avrebbe ricevuto nessun’altra indicazione da parte dell’Irlanda che consentisse di ritenere che tale direttiva fosse stata trasposta nell’ordinamento irlandese.
Per quanto riguarda le presunte misure nazionali di trasposizione della direttiva 2015/849 notificate dopo il deposito del ricorso e alle quali fa riferimento l’Irlanda nel suo controricorso, la Commissione riconosce che, con la comunicazione, il 29 novembre 2018, di varie misure di trasposizione di tale direttiva, l’Irlanda ha in effetti ampiamente trasposto quest’ultima. Tuttavia, alla data del deposito della replica, a suo avviso sussistevano lacune per quanto riguarda l’articolo 30, paragrafo 1, secondo comma, e paragrafi 2 e 7, l’articolo 31, paragrafi da 1 a 3 e 7, l’articolo 47, paragrafi 2 e 3, l’articolo 48, paragrafi da 5 a 9, l’articolo 61, paragrafo 3, e l’articolo 62, paragrafo 2, di detta direttiva.
Inoltre, la Commissione respinge l’affermazione secondo cui la direttiva 2015/849 costituisce un mero aggiornamento, corredato da modifiche, della direttiva 2005/60/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 ottobre 2005, relativa alla prevenzione dell’uso del sistema finanziario a scopo di riciclaggio dei proventi di attività criminose e di finanziamento del terrorismo (
GU 2005, L 309, pag. 15
), già trasposta nel diritto irlandese. La direttiva 2015/849 rappresenterebbe una significativa evoluzione delle regole dell’Unione in materia di antiriciclaggio rispetto alle disposizioni della direttiva 2005/60, dal momento che la direttiva 2015/849, in particolare, amplia l’ambito di applicazione delle norme in materia di antiriciclaggio estendendo sotto vari profili la nozione di «soggetti obbligati» cui si applicano tali regole. Essa disporrebbe esplicitamente l’inclusione dei reati fiscali nell’elenco dei reati principali in materia di riciclaggio ed estenderebbe la definizione delle persone politicamente esposte per includervi i cittadini nazionali. Tale direttiva trarrebbe origine da un aggiornamento del contesto normativo in materia di riciclaggio e rifletterebbe tale contesto. Per di più, nel corso della fase precontenziosa del procedimento, l’Irlanda non avrebbe mai notificato la benché minima misura nazionale di trasposizione della direttiva 2005/60 nel contesto della trasposizione della direttiva 2015/849 e non avrebbe neppure fornito tabelle di concordanza che dimostrassero la pertinenza di tali misure nazionali e che spiegassero il nesso tra queste ultime e le disposizioni della predetta direttiva.
La Commissione ricorda, a tal riguardo, che secondo costante giurisprudenza della Corte, da un lato, spetta agli Stati membri adottare un atto positivo di trasposizione qualora, come fa la direttiva 2015/849 al suo articolo 67, una direttiva prescriva espressamente che gli Stati membri provvedano affinché le disposizioni necessarie per la sua attuazione contengano un riferimento a quest’ultima o siano corredate da un siffatto riferimento all’atto della loro pubblicazione ufficiale. Dall’altro lato, le disposizioni di una direttiva devono essere attuate con efficacia cogente incontestabile, con la specificità, la precisione e la chiarezza necessarie per garantire pienamente la certezza del diritto, la quale esige che, qualora la direttiva in causa miri ad attribuire diritti ai singoli, i destinatari di questi siano messi in condizione di conoscere la piena portata dei diritti stessi. Orbene, nel caso di specie, alla scadenza del termine stabilito nel parere motivato dell’8 marzo 2018, tali requisiti non sarebbero stati osservati.
L’Irlanda ritiene che occorra respingere il ricorso della Commissione, dal momento che essa ha adempiuto, dal 29 novembre 2018, gli obblighi previsti dall’articolo 67 della direttiva 2015/849. Essa precisa infatti che, con l’entrata in vigore, il 26 novembre 2018, del Criminal Justice (Money Laundering and Terrorist Financing) (Amendment) Act 2018 [legge del 2018 sulla giustizia penale (riciclaggio e finanziamento del terrorismo) (emendamento); in prosieguo: la «legge del 2018»] e con l’adozione del Criminal Justice (Money Laundering and Terrorist Financing) Act 2010 (Section 25) (prescribed Class of Designated Person) Regulations 2018 [regolamento del 2018 relativo alla legge del 2010 sulla giustizia penale (riciclaggio e finanziamento del terrorismo) (articolo 25) (categoria regolamentare di persone interessate)], essa ha provveduto all’integrale trasposizione della direttiva 2015/849.
L’Irlanda fa tuttavia valere che la direttiva 2015/849 si limita ad aggiornare in gran parte, con emendamenti, le disposizioni della terza direttiva sul riciclaggio, vale a dire la direttiva 2005/60. Orbene, le prime tre direttive sul riciclaggio sarebbero state trasposte dalla legislazione irlandese ancora in vigore, in particolare dal Criminal Justice (Money Laundering and Terrorist Financing) Act 2010 [legge del 2010 sulla giustizia penale (riciclaggio e finanziamento del terrorismo); in prosieguo: la «legge del 2010»]. Quest’ultima coprirebbe gran parte delle prescrizioni fondamentali della direttiva 2015/849, di modo che, anche senza gli emendamenti legislativi introdotti dalla legge del 2018, la legge del 2010 contiene già 122 articoli, di cui 85 riguardano i soggetti obbligati e i loro doveri. Orbene, il numero significativo di misure di trasposizione già in vigore connesse alla serie di direttive sul riciclaggio non sarebbe stato considerato nel ricorso.
L’Irlanda avrebbe altresì trasmesso alla Commissione, il 23 febbraio 2017, il regolamento del 2016 menzionato al punto 6 della presente sentenza. Tale regolamento attuerebbe l’obbligo imposto dalla direttiva 2015/849 di costringere le imprese e gli altri soggetti giuridici stabiliti nello Stato membro interessato ad ottenere e a conservare informazioni adeguate, attuali ed esatte riguardo ai beneficiari effettivi. Orbene, le disposizioni introdotte da detto regolamento costituirebbero un’importante misura di recepimento di tale direttiva.
A tali misure andrebbe aggiunta la legge del 2018, che introduce emendamenti alla legge del 2010. L’Irlanda fa valere che l’adozione della legge del 2018 richiedeva un procedimento di trasposizione più lungo al fine di garantire l’efficacia delle disposizioni della direttiva 2015/849, che essa ha dato priorità all’adozione della proposta di legge di trasposizione di tale direttiva e che tale proposta si trovava già in una fase avanzata dell’iter legislativo quando la Commissione ha proposto il presente ricorso.
L’Irlanda aggiunge che un certo numero di disposizioni della direttiva 2015/849 non richiede alcuna misura di trasposizione.
Pertanto, pur riconoscendo l’assenza di trasposizione di talune disposizioni della direttiva 2015/849 fino all’entrata in vigore, il 26 novembre 2018, della legge del 2018, l’Irlanda, da un lato, ritiene che non si possa sostenere, come fa la Commissione, che, alla data di presentazione del ricorso in esame, la maggior parte di tale direttiva non era stata trasposta nel diritto irlandese, e, dall’altro, afferma di aver notificato alla Commissione la trasposizione parziale di detta direttiva prima della scadenza del termine previsto dall’articolo 67, paragrafo 1, di quest’ultima.
Per quanto riguarda le lacune nella trasposizione della direttiva 2015/849 asseritamente sussistenti dopo l’entrata in vigore, il 26 novembre 2018, della legge del 2018, l’Irlanda fa valere, per quanto concerne le disposizioni dell’articolo 30, paragrafo 1, secondo comma, e paragrafi 2 e 7, nonché dell’articolo 31, paragrafi da 1 a 3 e 7, di tale direttiva, di aver ritenuto che il termine per la loro trasposizione fosse stato esteso dalla modifica dell’articolo 67, paragrafo 1, di detta direttiva ad opera della direttiva 2018/843. Ad ogni modo, a suo avviso, alcune di queste disposizioni sono già state integralmente o parzialmente trasposte nel diritto nazionale mediante la legge del 2010.
Riguardo all’articolo 47, paragrafo 2, della direttiva 2015/849, tale Stato membro afferma che la legge del 2018 ha introdotto disposizioni relative alla registrazione per gli uffici per l’incasso di assegni, ma che, poiché nessun ufficio di questo genere era registrato nel suo territorio, non è stato ritenuto utile adottare una disposizione riguardante la professionalità e l’onorabilità propria degli uffici per l’incasso di assegni.
Quanto all’articolo 47, paragrafo 3, della direttiva 2015/849, l’Irlanda ricorda che, nella tabella di concordanza trasmessa con la legge del 2018, essa ha menzionato la circostanza che gli organi professionali interessati sottopongono i loro membri ad un controllo relativo a condanne penali. Infatti, per quanto riguarda gli enti di cui a tale disposizione, sarebbe pacifico che i revisori dei conti, i notai e i professionisti legali indipendenti devono essere tutti membri degli organi professionali interessati e sono, in tale qualità, sottoposti ad un controllo quanto alle condanne penali. Pertanto, l’osservanza degli obblighi derivanti dall’articolo 47, paragrafo 3, di tale direttiva sarebbe garantita.
Per quanto riguarda l’articolo 48, paragrafi da 5 a 9, della direttiva 2015/849, l’Irlanda sostiene che tali disposizioni non richiedono la prescrizione di particolari obblighi all’interno di specifiche disposizioni di legge. Anche supponendo che i paragrafi da 5 a 8 di tale articolo comportino obblighi siffatti, l’Irlanda li avrebbe intesi come secondari e accessori rispetto alle funzioni generali delle autorità competenti stabilite all’articolo 63 della legge del 2010. Poiché le disposizioni dell’articolo 48, paragrafo 9, di tale direttiva sono, per loro stessa natura, facoltative, esse non richiederebbero alcuna misura distinta di trasposizione.
Per quanto riguarda l’articolo 61, paragrafo 3, della direttiva 2015/849, l’Irlanda sostiene che l’articolo 54 della legge del 2010, come modificato dall’articolo 26 della legge del 2018, contiene obblighi a carico dei soggetti interessati da tale disposizione. La tutela degli informatori, ai quali la Commissione fa riferimento nella sua replica, sarebbe, da parte sua, disciplinata dalla normativa nazionale vigente, vale a dire il Protected Disclosures Act 2014 (legge del 2014, relativa alla tutela delle rivelazioni divulgate dagli informatori).
In merito all’articolo 62, paragrafo 2, della direttiva 2015/849, tale Stato membro sostiene che la sua trasposizione è garantita dalla normativa esistente, dal momento che è la Banca centrale d’Irlanda che, sulla base dei Fitness and Probity Standards (code issued under Section 50 of the Central Bank Reform Act 2010) [Regole di onorabilità e di professionalità (codice adottato in forza dell’articolo 50 della legge del 2010 relativa alla riforma della Banca centrale)], adottati da tale banca nel corso dell’anno 2014, irroga le sanzioni amministrative.
Giudizio della Corte
Secondo costante giurisprudenza della Corte, l’esistenza di un inadempimento dev’essere valutata in relazione alla situazione dello Stato membro quale si presentava alla scadenza del termine stabilito nel parere motivato, e i mutamenti avvenuti in seguito non possono essere presi in considerazione dalla Corte [sentenze del 30 gennaio 2002, Commissione/Grecia,
C‑103/00
,
EU:C:2002:60
, punto
; del 18 ottobre 2018, Commissione/Romania,
C‑301/17
, non pubblicata,
EU:C:2018:846
, punto
, e dell’8 luglio 2019, Commissione/Belgio (Articolo 260, paragrafo 3, TFUE – Reti ad alta velocità),
C‑543/17
,
EU:C:2019:573
, punto
].
La Corte ha peraltro ripetutamente statuito che se una direttiva prevede espressamente l’obbligo per gli Stati membri di garantire che le disposizioni necessarie per la sua attuazione contengano un riferimento a tale direttiva o siano corredate da tale riferimento all’atto della loro pubblicazione ufficiale, è in ogni caso necessario che gli Stati membri adottino un atto di trasposizione positivo della direttiva in questione (v., in questo senso, sentenze del 27 novembre 1997, Commissione/Germania,
C‑137/96
,
EU:C:1997:566
, punto
; del 18 dicembre 1997, Commissione/Spagna,
C‑360/95
,
EU:C:1997:624
, punto
, e dell’11 giugno 2015, Commissione/Polonia,
C‑29/14
,
EU:C:2015:379
, punto
).
Nel caso di specie, la Commissione ha inviato il suo parere motivato all’Irlanda l’8 marzo 2018, sicché il termine di due mesi fissato in detto parere motivato scadeva l’8 maggio 2018. Quindi, l’esistenza o meno dell’inadempimento addebitato va valutata alla luce dello stato della normativa interna vigente in tale data [v., per analogia, sentenza dell’8 luglio 2019, Commissione/Belgio (Articolo 260, paragrafo 3, TFUE – Reti ad alta velocità),
C‑543/17
,
EU:C:2019:573
, punto
e giurisprudenza citata].
A tal riguardo, da un lato, dalla risposta dell’Irlanda del 4 maggio 2018 risulta che, a tale data, e nonostante l’adozione di una misura nazionale di trasposizione dell’articolo 30, paragrafo 1, primo comma, della direttiva 2015/849, non era stata realizzata una trasposizione completa di tale direttiva nel diritto nazionale. Orbene, è pacifico che tale situazione non era cambiata all’8 maggio 2018, posto che le misure che, anche secondo l’Irlanda, erano necessarie per garantire la trasposizione integrale di detta direttiva sono state comunicate alla Commissione solo il 29 novembre 2018.
Dall’altro lato, non è contestato che, oltre alla misura che provvede alla trasposizione dell’articolo 30, paragrafo 1, primo comma, della direttiva 2015/849, le altre misure nazionali che l’Irlanda ritiene assicurassero, di fatto, una parziale trasposizione di tale direttiva alla scadenza del termine fissato nel parere motivato dell’8 marzo 2018 non solo non sono state comunicate alla Commissione a tale titolo, ma neppure contengono, contrariamente a quanto prescritto dall’articolo 67 della medesima direttiva, alcun riferimento a quest’ultima.
Ne consegue che le misure in questione non possono essere considerate un atto positivo di trasposizione nell’accezione della giurisprudenza menzionata al punto 31 della presente sentenza.
Per di più, è sufficiente constatare che le misure notificate il 29 novembre 2018 nonché il 30 gennaio, il 27 marzo, il 27 novembre e il 3 dicembre 2019 sono state adottate e sono entrate in vigore ben dopo la scadenza del termine fissato nel parere motivato dell’8 marzo 2018, di modo che, in ogni caso, non se ne può tener conto per valutare l’esistenza dell’inadempimento contestato alla scadenza di tale termine.
Si deve pertanto concludere che, alla scadenza del termine fissato nel detto parere motivato, l’Irlanda non aveva adottato tutte le misure necessarie per garantire la trasposizione della direttiva 2015/849 né, pertanto, aveva comunicato tali misure di trasposizione alla Commissione.
Di conseguenza occorre dichiarare che, non avendo adottato, entro la scadenza del termine prescritto nel parere motivato dell’8 marzo 2018, tutte le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative necessarie per conformarsi alla direttiva 2015/849 e, pertanto, non avendo comunicato tali disposizioni alla Commissione, l’Irlanda è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti a norma dell’articolo 67 di tale direttiva.
Sull’inadempimento ai sensi dell’articolo 260, paragrafo 3, TFUE
Sull’applicazione dell’articolo 260, paragrafo 3, TFUE
–
Argomenti delle parti
Secondo la Commissione, l’articolo 260, paragrafo 3, TFUE è stato introdotto dal Trattato di Lisbona al fine di rafforzare il meccanismo sanzionatorio precedentemente istituito dal Trattato di Maastricht. Tenuto conto del carattere innovativo della suddetta disposizione e della necessità di salvaguardare la trasparenza e la certezza del diritto, detta istituzione ha adottato la comunicazione intitolata «Applicazione dell’articolo 260, paragrafo 3, TFUE» (
GU 2011, C 12, pag. 1
; in prosieguo: la «comunicazione del 2011»).
Tale disposizione perseguirebbe l’obiettivo di incitare maggiormente gli Stati membri ad attuare le direttive nei termini fissati dal legislatore dell’Unione e di garantire l’applicazione della legislazione dell’Unione.
La Commissione considera che l’articolo 260, paragrafo 3, TFUE si applica sia in caso di totale assenza di comunicazione delle misure di attuazione di una direttiva, sia in caso di loro comunicazione parziale.
La predetta istituzione ritiene peraltro che, poiché l’articolo 260, paragrafo 3, TFUE richiama l’inadempimento di uno Stato membro al suo obbligo di comunicare «misure di attuazione di una direttiva», tale disposizione non si applica solo nell’ipotesi di mancata comunicazione delle misure nazionali di attuazione di una direttiva, bensì anche nell’ipotesi in cui uno Stato membro non abbia adottato dette misure. Un’interpretazione puramente formalistica di tale disposizione, in base alla quale quest’ultima mirerebbe soltanto ad assicurare l’effettiva comunicazione delle misure nazionali, non garantirebbe un recepimento pertinente di tutte le disposizioni derivanti dalla direttiva di cui trattasi e priverebbe di qualsiasi effetto utile l’obbligo di recepimento delle direttive nel diritto nazionale.
Nel caso di specie, si tratterebbe proprio di sanzionare la mancata adozione e pubblicazione, nonché, di conseguenza, la mancata comunicazione alla Commissione, da parte dell’Irlanda, di tutte le disposizioni giuridiche necessarie per garantire la trasposizione della direttiva 2015/849 nel diritto nazionale.
Per quanto riguarda gli argomenti dedotti dall’Irlanda per contestare l’applicabilità dell’articolo 260, paragrafo 3, TFUE al caso di specie, la Commissione rileva, anzitutto, che tale disposizione possiede un ambito di applicazione specifico e non è concepita come una deroga ad una regola generale, cosicché essa non deve essere interpretata restrittivamente. La tempestiva trasposizione delle direttive nell’ordinamento nazionale sarebbe di fondamentale importanza e la detta disposizione avrebbe proprio lo scopo di far rispettare il termine di trasposizione di queste ultime.
La Commissione sostiene poi che le nozioni di «recepimento completo» da un lato, e di «recepimento corretto» dall’altro, si distinguono chiaramente tra di loro. La constatazione, da parte della Commissione, dell’esistenza di lacune nel recepimento di una direttiva nel diritto nazionale non significherebbe in alcun modo che la Commissione abbia svolto un controllo sulla conformità a tale direttiva delle disposizioni nazionali esistenti. Ciò varrebbe a maggior ragione laddove, come nel caso di specie, lo stesso Stato membro inadempiente ammetta che il recepimento della direttiva nel proprio diritto nazionale è ancora parzialmente lacunoso. Peraltro, alla luce dell’obiettivo dell’articolo 260, paragrafo 3, TFUE, come specificato dalla Corte nella sentenza dell’8 luglio 2019, Commissione/Belgio (Articolo 260, paragrafo 3, TFUE – Reti ad alta velocità) (
C‑543/17
,
EU:C:2019:573
), l’applicazione di tale disposizione non sarebbe limitata ai soli casi di totale mancanza di recepimento.
La Commissione respinge inoltre l’argomento secondo cui essa, nel caso di specie, avrebbe agito in maniera sproporzionata nel proporre sanzioni finanziarie e sarebbe venuta meno agli obblighi derivanti dal dovere di leale cooperazione previsto dall’articolo 4, paragrafo 3, TUE. A tal riguardo, essa precisa di non aver mai messo in dubbio che l’Irlanda avesse agito in buona fede e avesse lealmente cooperato. Peraltro, non occorrerebbe esaminare l’applicabilità dell’articolo 260, paragrafo 3, TFUE alla luce della buona fede dello Stato membro interessato, dal momento che è pacifico che l’Irlanda era in ritardo nell’adottare il principale strumento di diritto nazionale da essa prescelto per attuare la maggior parte delle disposizioni della direttiva 2015/849, ossia la legge del 2018. Tale approccio sarebbe necessario a maggior ragione in quanto l’obiettivo stesso dell’articolo 260, paragrafo 3, TFUE consiste nell’indurre gli Stati membri a trasporre tempestivamente il complesso delle disposizioni di una direttiva. Non vi sarebbe motivo di temere che gli Stati membri privilegino il rispetto del termine di trasposizione delle direttive a scapito della qualità di tale trasposizione, dal momento che il legislatore dell’Unione ha previsto i termini necessari per garantire una trasposizione di qualità e ha preso in considerazione tali parametri all’atto della scelta della data di trasposizione fissata dalle direttive. Per di più, la Corte avrebbe statuito che qualora il termine per l’attuazione di una direttiva si riveli troppo breve, per lo Stato membro interessato l’unico rimedio compatibile col diritto dell’Unione consiste nel prendere le iniziative idonee allo scopo di ottenere, da parte dell’istituzione competente, un’eventuale proroga del termine stesso.
La Commissione aggiunge, infine, che la sua decisione di chiedere sistematicamente l’irrogazione di una sanzione finanziaria in applicazione dell’articolo 260, paragrafo 3, TFUE non può essere intesa nel senso che essa ometta di esercitare il suo potere discrezionale. Infatti al punto 16 della comunicazione del 2011 essa avrebbe esplicitamente tenuto conto del fatto che tale disposizione le conferisce un ampio potere discrezionale, analogo al potere discrezionale di avviare o meno una procedura d’infrazione ai sensi dell’articolo 258 TFUE. Pertanto, la decisione politica di ricorrere, per principio, al meccanismo istituito all’articolo 260, paragrafo 3, TFUE in tutti i casi riguardanti gli inadempimenti contemplati in tale disposizione è stata a suo avviso presa nell’esercizio del suo potere discrezionale. Invero, la Commissione non esclude che possano insorgere casi particolari in cui una domanda di sanzione in forza di tale disposizione possa sembrarle inadeguata, ma precisa che tale ipotesi non ricorre nel caso di specie.
A questo riguardo, la Commissione contesta l’argomento dell’Irlanda e degli Stati membri intervenienti, che la accusano di fondare la sua domanda di irrogazione di una sanzione pecuniaria ad uno Stato membro sul comportamento di altri Stati membri. Al contrario, secondo il metodo di calcolo applicato, essa afferma di adoperarsi per proporre sanzioni adeguate a una determinata infrazione, e che il fatto che essa abbia istituito un quadro generale che le consente di applicare, in modo non discriminatorio, il suo metodo in ogni singolo caso non può inficiare tale conclusione.
L’Irlanda, pur ammettendo di aver trasposto solo parzialmente la direttiva 2015/849 alla scadenza del termine fissato nel parere motivato, contesta l’applicazione dell’articolo 260, paragrafo 3, TFUE nel caso di specie.
A sostegno della sua posizione, tale Stato membro sostiene in particolare che, a partire dal 29 novembre 2018, esso aveva integralmente trasposto la direttiva 2015/849 mentre, a parere della Commissione, la trasposizione di tale direttiva nell’ordinamento irlandese è stata pienamente realizzata solo dal 3 dicembre 2019. L’argomento della Commissione relativo al periodo successivo al 29 novembre 2018 si baserebbe su un’analisi qualitativa della trasposizione di detta direttiva, il che dimostra che è difficile distinguere tra un «recepimento completo» di una direttiva e un «recepimento scorretto» di quest’ultima. In un caso del genere, uno Stato membro non potrebbe sapere se un determinato inadempimento rientri o meno nell’ambito di applicazione dell’articolo 260, paragrafo 3, TFUE e, in caso affermativo, per quale periodo tale inadempimento sia perdurato. Anche supponendo che, nel caso di specie, vi siano state ancora lacune nella trasposizione della direttiva 2015/849 dopo il 26 novembre 2018, circostanza contestata dall’Irlanda, tali lacune sarebbero attribuibili ad un’errata interpretazione da parte dell’Irlanda di taluni obblighi ad essa incombenti, a una svista o ad una tabella di concordanza non correttamente compilata. Orbene, fondarsi, come fa la Commissione, sull’articolo 260, paragrafo 3, TFUE per sanzionare asseriti difetti marginali nella valutazione prima facie degli obblighi incombenti all’Irlanda sarebbe contrario all’obiettivo di tale disposizione.
L’Irlanda sostiene altresì che l’applicabilità dell’articolo 260, paragrafo 3, TFUE deve essere valutata caso per caso e tenendo conto della buona fede dello Stato membro interessato. Poiché il potere conferito alla Commissione da tale disposizione è per sua natura discrezionale, si dovrebbe concludere che la politica generale della Commissione, quale descritta nella comunicazione della Commissione, intitolata «Diritto dell’Unione europea: risultati migliori attraverso una migliore applicazione» (
GU 2017, C 18, pag. 10
), consistente nel chiedere sistematicamente l’irrogazione di somme forfettarie e di penalità, non è conforme all’obiettivo di detta disposizione. Inoltre, tale politica non consentirebbe di tener conto degli sforzi compiuti in buona fede dagli Stati membri. Nel caso di specie, la Commissione sarebbe stata informata dell’avanzamento nella trasposizione della direttiva 2015/849 e del calendario fissato per l’adozione delle misure di trasposizione di quest’ultima. In tali circostanze, ingiungere il pagamento di una somma forfettaria non consentirebbe probabilmente di ottenere un effetto deterrente quale la salvaguardia «degli interessi generali perseguiti dalla normativa dell’Unione» cui mira la Commissione e potrebbe invece indurre gli Stati membri a compromettere la qualità della trasposizione delle direttive a favore di una trasposizione tempestiva di queste ultime. L’impostazione seguita dalla Commissione violerebbe pertanto il principio di proporzionalità sancito dall’articolo 5, paragrafo 4, TUE. Inoltre, tale modo di procedere non sarebbe compatibile con il dovere di leale cooperazione che incombe alla Commissione in forza dell’articolo 4, paragrafo 3, TUE. La decisione della Commissione di chiedere sistematicamente il pagamento di una somma forfettaria senza motivare tale domanda caso per caso sarebbe peraltro contraria alla giurisprudenza della Corte secondo cui l’irrogazione di una somma forfettaria non deve avere carattere automatico e deve essere decisa in funzione delle circostanze del caso di specie. Orbene, nel caso di specie, l’obiettivo della Commissione sarebbe quello di fare dell’Irlanda un esempio e quindi di indurre, per il futuro, gli altri Stati membri a rispettare i termini di trasposizione previsti nelle direttive. Ciò sarebbe ingiusto ed illegittimo. Il comportamento dalla Commissione si fonderebbe, inoltre, sul presupposto che gli Stati membri cercano di ritardare la trasposizione delle direttive, il che equivale, di fatto, a presumere la malafede degli Stati membri. Orbene, una siffatta presunzione sarebbe contraria al dovere di leale cooperazione previsto all’articolo 4, paragrafo 3, TUE.
La Repubblica di Estonia e la Repubblica francese fanno valere, in particolare, che la presente causa dimostra a che punto è difficile per uno Stato membro distinguere tra un recepimento incompleto di una direttiva e un recepimento scorretto di quest’ultima. Gli Stati membri verserebbero quindi in una situazione estremamente difficile, dato che, seguendo l’approccio auspicato dalla Commissione, non potrebbero mai essere certi che tale istituzione non intenda chiedere l’irrogazione di una sanzione pecuniaria nei loro confronti.
Inoltre, secondo tali intervenienti, nel caso di specie l’articolo 260, paragrafo 3, TFUE non può trovare applicazione dal momento che la Commissione non ha motivato in maniera circostanziata la sua decisione di chiedere l’irrogazione di una somma forfettaria. Orbene, una siffatta decisione, come risulta dalla giurisprudenza della Corte in materia, dovrebbe essere specificamente giustificata rispetto alle circostanze particolari di ciascuna causa. La Commissione non può limitarsi a ricorrere, per principio, allo strumento previsto dall’articolo 260, paragrafo 3, TFUE senza contravvenire a tale disposizione. Inoltre, sarebbe di rigore un’analisi circostanziata di ciascun caso da parte della Commissione, posto che tali elementi sono necessari per determinare la natura della sanzione finanziaria da infliggere per indurre lo Stato membro coinvolto a porre fine all’inadempimento di cui trattasi e a stabilire un importo che sia adeguato alle circostanze del caso di specie, come richiesto da tale giurisprudenza.
–
Giudizio della Corte
È opportuno ricordare che l’articolo 260, paragrafo 3, primo comma, TFUE prevede che la Commissione, quando propone ricorso dinanzi alla Corte in virtù dell’articolo 258 TFUE reputando che lo Stato membro non abbia adempiuto all’obbligo di comunicare le misure di attuazione di una direttiva adottata secondo una procedura legislativa, può, se lo ritiene opportuno, indicare l’importo della somma forfettaria o della penalità da versare da parte di tale Stato membro che essa consideri adeguato alle circostanze. Conformemente all’articolo 260, paragrafo 3, secondo comma, TFUE, se la Corte constata l’inadempimento, può irrogare allo Stato membro in questione il pagamento di una somma forfettaria o di una penalità entro i limiti dell’importo indicato dalla Commissione. Il pagamento è esigibile alla data fissata dalla Corte nella sentenza.
Per quanto riguarda la portata dell’articolo 260, paragrafo 3, TFUE, la Corte ha statuito che occorreva accogliere un’interpretazione di tale disposizione che, da un lato, consentisse sia di salvaguardare le prerogative attribuite alla Commissione al fine di garantire l’applicazione effettiva del diritto dell’Unione che di tutelare i diritti della difesa nonché la posizione procedurale riconosciuta agli Stati membri in forza dell’applicazione del combinato disposto dell’articolo 258 TFUE e dell’articolo 260, paragrafo 2, TFUE e, dall’altro lato, permettesse alla Corte di esercitare la sua funzione giurisdizionale consistente nell’esaminare, nell’ambito di un unico procedimento, se lo Stato membro interessato abbia adempiuto i propri obblighi di comunicazione delle misure di trasposizione della direttiva in causa e, se del caso, nel valutare la gravità dell’inadempimento in tal modo constatato e nell’infliggere la sanzione pecuniaria da essa ritenuta più adeguata alle circostanze del caso di specie [sentenza dell’8 luglio 2019, Commissione/Belgio (Articolo 260, paragrafo 3, TFUE – Reti ad alta velocità),
C‑543/17
,
EU:C:2019:573
, punto
].
In questo contesto, la Corte ha interpretato i termini «obbligo di comunicare le misure di attuazione», figurante all’articolo 260, paragrafo 3, TFUE, nel senso che riguardano l’obbligo degli Stati membri di comunicare informazioni sufficientemente chiare e precise in merito alle misure di attuazione di una direttiva. Per adempiere l’obbligo di garantire la certezza del diritto e provvedere alla trasposizione di tutte le disposizioni di tale direttiva nell’intero territorio interessato, gli Stati membri sono tenuti ad indicare, per ciascuna disposizione della citata direttiva, la o le disposizioni nazionali che realizzano la sua trasposizione. Una volta effettuata siffatta comunicazione, se del caso accompagnata dalla presentazione di una tabella di concordanza, incombe alla Commissione dimostrare, al fine di chiedere l’irrogazione di una sanzione pecuniaria ai sensi dell’articolo 260, paragrafo 3, TFUE a carico dello Stato membro interessato, che talune misure di attuazione sono manifestamente mancanti o non riguardano l’intero territorio dello Stato membro interessato, fermo restando che non spetta alla Corte, nell’ambito del procedimento giurisdizionale avviato in applicazione di tale disposizione, esaminare se le misure nazionali comunicate alla Commissione garantiscano un recepimento corretto delle disposizioni della direttiva di cui trattasi [sentenza dell’8 luglio 2019, Commissione/Belgio (Articolo 260, paragrafo 3, TFUE – Reti ad alta velocità),
C‑543/17
,
EU:C:2019:573
, punto
].
Poiché, come risulta dai punti 37 e 38 della presente sentenza, è dimostrato che, alla scadenza del termine fissato nel parere motivato dell’8 marzo 2018, l’Irlanda non aveva comunicato alla Commissione tutte le misure di attuazione della direttiva 2015/849 ai sensi dell’articolo 260, paragrafo 3, TFUE, l’inadempimento così constatato rientra nell’ambito di applicazione di tale disposizione.
Per chiarire se, come affermato dall’Irlanda e dagli Stati membri intervenuti a suo sostegno, la Commissione debba motivare caso per caso la sua decisione di chiedere una sanzione pecuniaria ai sensi dell’articolo 260, paragrafo 3, TFUE o se tale istituzione possa farlo senza motivazione, in tutti i casi che rientrano nell’ambito di applicazione di tale disposizione, occorre ricordare che la Commissione dispone, in quanto custode dei Trattati in forza dell’articolo 17, paragrafo 1, seconda frase, TUE, di un potere discrezionale per adottare una siffatta decisione.
Infatti, l’applicazione dell’articolo 260, paragrafo 3, TFUE non può essere considerata isolatamente, ma deve essere connessa all’avvio di un procedimento per inadempimento ai sensi dell’articolo 258 TFUE. Orbene, poiché la domanda di condanna a una sanzione pecuniaria ai sensi dell’articolo 260, paragrafo 3, TFUE costituisce solo una modalità accessoria del procedimento per inadempimento, di cui essa deve garantire l’efficacia, e la Commissione dispone, per quanto riguarda l’opportunità di avviare un siffatto procedimento, di un potere discrezionale sul quale la Corte non può esercitare un controllo giurisdizionale (v., in tal senso, sentenze del 14 febbraio 1989, Star Fruit/Commissione,
247/87
,
EU:C:1989:58
, punto
; del 6 luglio 2000, Commissione/Belgio,
C‑236/99
,
EU:C:2000:374
, punto
, e del 26 giugno 2001, Commissione/Portogallo,
C‑70/99
,
EU:C:2001:355
, punto
), le condizioni di applicazione di tale disposizione non possono essere più restrittive di quelle che presiedono all’attuazione dell’articolo 258 TFUE.
Inoltre, occorre rilevare che, in applicazione dell’articolo 260, paragrafo 3, TFUE, solo la Corte è competente ad infliggere una sanzione pecuniaria ad uno Stato membro. Quando la Corte adotta una decisione siffatta in esito ad un dibattito in contraddittorio, essa deve motivarla. Pertanto, l’assenza di motivazione da parte della Commissione quanto alla sua scelta di chiedere alla Corte l’applicazione dell’articolo 260, paragrafo 3, TFUE non pregiudica le garanzie processuali dello Stato membro di cui trattasi.
Occorre aggiungere che la circostanza che la Commissione non debba motivare caso per caso la sua decisione di chiedere una sanzione pecuniaria ai sensi dell’articolo 260, paragrafo 3, TFUE non esenta tale istituzione dall’obbligo di motivare la natura e l’importo della sanzione pecuniaria richiesta, tenendo conto al riguardo degli orientamenti che essa ha adottato, come quelli contenuti nelle comunicazioni della Commissione, che, pur non vincolando la Corte, contribuiscono a garantire la trasparenza, la prevedibilità e la certezza del diritto dell’azione condotta dalla Commissione (v., per analogia con l’articolo 260, paragrafo 2, TFUE, sentenza del 30 maggio 2013, Commissione/Svezia,
C‑270/11
,
EU:C:2013:339
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
Tale obbligo di motivazione riguardo alla natura e all’importo della sanzione pecuniaria richiesta è a maggior ragione importante in quanto, a differenza di quanto previsto al paragrafo 2 dell’articolo 260 TFUE, il paragrafo 3 di tale articolo prevede che, nell’ambito di un procedimento avviato in applicazione di tale disposizione, la Corte dispone solo di un potere discrezionale delimitato, dato che, se essa constata un inadempimento, le proposte della Commissione vincolano la Corte quanto alla natura della sanzione pecuniaria che essa può infliggere e all’importo massimo della sanzione che essa può disporre.
In effetti, gli autori dell’articolo 260, paragrafo 3, TFUE non solo hanno previsto che spetta alla Commissione indicare «l’importo della somma forfettaria o della penalità da versare» da parte dello Stato membro in questione, ma hanno altresì precisato che la Corte può infliggere il pagamento di una sanzione pecuniaria solo «entro i limiti dell’importo indicato» dalla Commissione. Essi hanno così stabilito una correlazione diretta tra la sanzione richiesta dalla Commissione e quella che può essere ordinata dalla Corte in applicazione di tale disposizione.
Neppure l’argomento secondo cui l’irrogazione di una somma forfettaria non deve, conformemente alla giurisprudenza della Corte (v., in particolare, sentenza del 9 dicembre 2008, Commissione/Francia,
C‑121/07
,
EU:C:2008:695
, punto
), avere carattere automatico è tale da incidere sul potere della Commissione di avviare, per principio, un procedimento ai sensi dell’articolo 260, paragrafo 3, TFUE in tutti i casi in cui essa ritenga che un inadempimento rientri nell’ambito di applicazione di tale disposizione. Infatti, questa giurisprudenza riguarda la valutazione della fondatezza di un ricorso della Commissione diretto ad una «condanna» al pagamento di una sanzione pecuniaria da parte della Corte e non l’opportunità di presentare un siffatto ricorso.
Per quanto riguarda l’argomento dell’Irlanda secondo cui l’azione della Commissione mirerebbe a fare, in particolare, di essa e della Romania, un esempio al fine di incentivare gli altri Stati membri a rispettare i termini di trasposizione fissati nelle direttive, occorre rilevare che, da un lato, come osservato dalla Commissione senza che su tale punto fossero sollevate obiezioni, alla data di proposizione del presente ricorso l’Irlanda era, con la Romania, il solo Stato membro a non aver trasposto interamente la direttiva 2015/849. Dall’altro lato, e in ogni caso, le considerazioni che hanno indotto la Commissione ad avviare il presente procedimento contro l’Irlanda, e a farlo alla data da essa scelta, non possono pregiudicare l’applicabilità dell’articolo 260, paragrafo 3, TFUE o la ricevibilità dell’azione avviata ai sensi di tale disposizione.
Si deve pertanto dichiarare che l’articolo 260, paragrafo 3, TFUE si applica in una situazione come quella di cui trattasi nel caso di specie.
Sull’irrogazione di una somma forfettaria nel caso di specie
–
Argomenti delle parti
Per quanto riguarda l’importo della sanzione pecuniaria da infliggere, la Commissione considera, conformemente alla posizione espressa al punto 23 della comunicazione del 2011, che, poiché un inadempimento dell’obbligo di comunicare misure di attuazione di una direttiva non è meno grave di un inadempimento che può essere oggetto delle sanzioni di cui all’articolo 260, paragrafo 2, TFUE, le modalità di calcolo delle sanzioni di cui all’articolo 260, paragrafo 3, TFUE devono essere le stesse applicate nell’ambito del procedimento definito al paragrafo 2 di tale articolo.
Nel caso di specie, la Commissione chiede l’irrogazione di una somma forfettaria il cui importo è calcolato secondo gli orientamenti contenuti nella sua comunicazione del 13 dicembre 2005, intitolata «Applicazione dell’articolo [260 TFUE]» [SEC(2005) 1658], come aggiornata dalla comunicazione del 13 dicembre 2017, intitolata «Aggiornamento dei dati utilizzati per il calcolo delle somme forfettarie e delle penalità che la Commissione propone alla Corte di giustizia nell’ambito dei procedimenti d’infrazione» [C(2017) 8720], il cui importo minimo forfettario per l’Irlanda ammonta a EUR 1685000. Tale importo minimo forfettario non troverebbe tuttavia applicazione nel caso di specie, essendo inferiore all’importo derivante dal calcolo della somma forfettaria conformemente a tali comunicazioni. Per determinare l’importo giornaliero che funge da base di tale calcolo, occorrerebbe moltiplicare l’importo forfettario di base uniforme, vale a dire EUR 230, per il coefficiente di gravità e per il fattore «n», che è di 2,92 per l’Irlanda. Il coefficiente di gravità si sarebbe sviluppato verso il basso man mano che l’Irlanda comunicava ulteriori misure di attuazione. Pertanto, per il periodo compreso tra il 27 giugno 2017 e il 28 novembre 2018, il coefficiente di gravità sarebbe di 7 su una scala da 1 a 20; per il periodo compreso tra il 29 novembre 2018 e il 26 marzo 2019 tale coefficiente sarebbe pari a 2, e per il periodo compreso tra il 27 marzo e il 2 dicembre 2019, il detto coefficiente sarebbe pari a 1. La somma dei tre importi corrispondenti a tali periodi, vale a dire EUR 2439922,80, EUR 158497,60 e EUR 168571,60, porta la Commissione a chiedere l’irrogazione di una somma forfettaria totale di EUR 2766992.
La Commissione contesta peraltro l’affermazione che l’irrogazione di una somma forfettaria costituisce un’eccezione ed è dovuta solo in circostanze eccezionali. Infatti, la tardiva trasposizione delle direttive pregiudicherebbe non solo la tutela degli interessi generali perseguiti dalla normativa dell’Unione, che non potrebbe tollerare alcun ritardo, ma anche e soprattutto la tutela dei cittadini europei che traggono diritti soggettivi da tale normativa. Inoltre, la credibilità del diritto dell’Unione nel suo complesso sarebbe minacciata se atti legislativi impiegassero lunghi anni a dispiegare pienamente i loro effetti giuridici negli Stati membri. Di conseguenza, i ritardi nella trasposizione delle direttive costituirebbero circostanze particolari sufficientemente gravi da giustificare l’irrogazione di una somma forfettaria.
Per quanto riguarda l’importo della somma forfettaria che la Commissione chiede di far pagare, l’Irlanda reputa che, al pari di quanto è stato statuito in merito all’articolo 260, paragrafo 2, TFUE, la Corte non sia vincolata dagli orientamenti della Commissione e, più in particolare, dalla somma forfettaria minima fissata per l’Irlanda in EUR 1685000. Inoltre, qualora l’inadempimento di cui trattasi sia cessato prima della pronuncia della sentenza della Corte nella causa riguardante tale inadempimento, la Corte potrebbe ritenere che il pagamento di una somma forfettaria non sia necessario. Peraltro, a sua detta, nel caso di specie, non deve essere ingiunto alcun pagamento di una somma forfettaria. Per di più, non vi sarebbe alcuna ragione di trasporre il metodo di calcolo delle sanzioni pecuniarie inflitte in applicazione dell’articolo 260, paragrafo 2, TFUE a quelle inflitte in applicazione del paragrafo 3 di tale articolo, dal momento che la gravità delle violazioni che si tratta di sanzionare non è la stessa.
L’Irlanda fa peraltro valere che il giorno successivo al termine ultimo per la trasposizione previsto dalla direttiva 2015/849, ossia il 27 giugno 2017, non può costituire un dies a quo adeguato per valutare la durata dell’inadempimento in questione, dal momento che, a tale data, essa non poteva sapere che tale inadempimento rientrava nell’ambito di applicazione dell’articolo 260, paragrafo 3, TFUE e che la Commissione avrebbe adottato una politica di applicazione sistematica di tale disposizione. Inoltre, calcolare la somma forfettaria con riferimento ad un importo giornaliero, superando la somma forfettaria minima proposta dalla Commissione, sarebbe contrario al principio della certezza del diritto. Per quanto riguarda la fine di detto inadempimento, l’Irlanda ricorda che, a suo avviso, essa è avvenuta in data 29 novembre 2018 e non già, come sostiene la Commissione, il 3 dicembre 2019. Infatti, a tale prima data, tutte le disposizioni della direttiva 2015/849 che richiedono una trasposizione sarebbero state pienamente recepite nel diritto nazionale. Se, nonostante il fatto che l’inadempimento di cui trattasi sia cessato alla data dell’esame dei fatti da parte della Corte, quest’ultima dovesse comunque decidere di infliggere il pagamento di una somma forfettaria all’Irlanda, tale sanzione pecuniaria dovrebbe essere minima.
Per quanto riguarda il coefficiente di gravità, l’Irlanda sostiene che, tenuto conto dell’importanza delle norme dell’Unione oggetto dell’infrazione di cui trattasi, delle conseguenze limitate della mancata trasposizione della direttiva 2015/849 su interessi di ordine generale o particolare e delle circostanze attenuanti, il coefficiente proposto dalla Commissione è sostanzialmente troppo elevato. Pertanto, nel caso di specie, tale coefficiente dovrebbe essere ridotto a 1. Tra le circostanze attenuanti, l’Irlanda rileva, in particolare, che la legge del 2018 è entrata in vigore in corso di causa, che una trasposizione da parte di una normativa primaria è legata alla forza delle misure di attuazione previste dalla normativa in vigore, che essa ha accordato la priorità all’adozione della proposta di legge da parte delle due camere del parlamento, che essa ha informato la Commissione dei progressi legislativi e ha rispettato il calendario indicativo comunicato a tale istituzione prima della proposizione del presente ricorso.
La Repubblica di Estonia e la Repubblica francese ritengono che, nella fattispecie, l’importo della somma forfettaria proposto dalla Commissione debba, in ogni caso, essere ridotto.
–
Giudizio della Corte
Per quanto riguarda, in primo luogo, l’argomento secondo cui sarebbe sproporzionato infliggere il pagamento di una somma forfettaria in quanto, in corso di causa, l’Irlanda ha posto fine all’inadempimento di cui trattasi, si deve ricordare che, da un lato, l’inadempimento di uno Stato membro al suo obbligo di comunicazione delle misure di recepimento di una direttiva – per totale o parziale assenza di informazioni o per informazioni non abbastanza chiare e precise – può giustificare già di per sé l’avvio di un procedimento ai sensi dell’articolo 258 TFUE per far dichiarare l’inadempimento stesso [sentenza dell’8 luglio 2019, Commissione/Belgio (Articolo 260, paragrafo 3, TFUE – Reti ad alta velocità),
C‑543/17
,
EU:C:2019:573
, punto
]. Dall’altro lato, l’obiettivo perseguito dall’introduzione del meccanismo di cui all’articolo 260, paragrafo 3, TFUE è non solo di stimolare gli Stati membri a porre fine quanto prima a un inadempimento che, in mancanza di una misura siffatta, tenderebbe a persistere, ma anche di snellire e accelerare il procedimento di irrogazione delle sanzioni pecuniarie per inadempimenti dell’obbligo di comunicare una misura nazionale di attuazione di una direttiva adottata secondo la procedura legislativa, fermo restando che, prima dell’introduzione di detto meccanismo, poteva accadere che una sanzione pecuniaria a carico di uno Stato membro che non si era conformato entro i termini a una precedente sentenza della Corte e che non aveva rispettato l’obbligo di recepimento fosse inflitta soltanto molti anni dopo quest’ultima sentenza [sentenza dell’8 luglio 2019, Commissione/Belgio (Articolo 260, paragrafo 3, TFUE – Reti ad alta velocità),
C‑543/17
,
EU:C:2019:573
, punto
].
Orbene, è giocoforza constatare che gli autori dell’articolo 260, paragrafo 3, TFUE, al fine di conseguire l’obiettivo perseguito da tale disposizione, hanno previsto due tipi di sanzioni pecuniarie, vale a dire la somma forfettaria e la penalità.
In proposito, dalla giurisprudenza della Corte emerge che l’applicazione dell’una o dell’altra di queste due misure dipende dall’idoneità di ciascuna a conseguire l’obiettivo perseguito in relazione alle circostanze del caso di specie. Anche se la pronuncia di una penalità sembra particolarmente adeguata a spingere uno Stato membro a porre fine, quanto prima, ad un inadempimento che, in mancanza di una misura del genere, avrebbe tendenza a persistere, la condanna al pagamento di una somma forfettaria si basa maggiormente sulla valutazione delle conseguenze della mancata esecuzione degli obblighi dello Stato membro interessato sugli interessi privati e pubblici, in particolare qualora l’inadempimento sia persistito per un lungo periodo (v., per analogia con l’articolo 260, paragrafo 2, TFUE, sentenza del 12 luglio 2005, Commissione/Francia,
C‑304/02
,
EU:C:2005:444
, punto
).
Ciò premesso, un ricorso con cui, come nel caso di specie, si chieda l’irrogazione di una somma forfettaria non può essere respinto in quanto sproporzionato per il solo motivo che riguarda un inadempimento che, pur essendo perdurato nel tempo, al momento dell’esame dei fatti da parte della Corte è terminato.
Per quanto concerne, in secondo luogo, l’opportunità di infliggere una sanzione pecuniaria nel caso di specie, occorre ricordare che spetta alla Corte, in ciascuna causa e in funzione delle circostanze del caso ad essa sottoposto, nonché del livello di persuasione e di dissuasione che le appare necessario, stabilire le sanzioni pecuniarie adeguate, in particolare per prevenire la reiterazione di analoghe infrazioni al diritto dell’Unione [sentenza dell’8 luglio 2019, Commissione/Belgio (Articolo 260, paragrafo 3, TFUE – Reti ad alta velocità),
C‑543/17
,
EU:C:2019:573
, punto
].
Nella presente causa si deve considerare che, nonostante il fatto che l’Irlanda abbia cooperato con i servizi della Commissione per tutta la durata della fase precontenziosa del procedimento e abbia tenuto questi ultimi al corrente dell’avanzamento nella trasposizione della direttiva 2015/849, il complesso degli elementi di diritto e di fatto che fanno da sfondo all’inadempimento constatato, vale a dire la circostanza che, alla data della presentazione del ricorso in esame, una sola misura di trasposizione che copre solo le disposizioni dell’articolo 30, paragrafo 1, primo comma, di tale direttiva, era stata comunicata e il fatto che le ultime misure di trasposizione di detta direttiva siano entrate in vigore una settimana prima dello svolgimento dell’udienza, indicano che la prevenzione effettiva della futura reiterazione di infrazioni analoghe al diritto dell’Unione è tale da richiedere l’adozione di una misura deterrente, quale il pagamento di una somma forfettaria (v., in questo senso, per analogia con l’articolo 260, paragrafo 2, TFUE, sentenze dell’11 dicembre 2012, Commissione/Spagna,
C‑610/10
,
EU:C:2012:781
, punto
, e del 4 dicembre 2014, Commissione/Svezia,
C‑243/13
, non pubblicata,
EU:C:2014:2413
, punto
).
Non inficia tale conclusione l’argomento riportato al punto 65 della presente sentenza. Infatti, come ricordato in tale punto, spetta alla Commissione, in particolare, valutare l’opportunità di agire contro uno Stato membro e scegliere il momento in cui essa avvia il procedimento per inadempimento contro quest’ultimo.
Per quanto riguarda, in terzo luogo, il calcolo della somma forfettaria che è opportuno infliggere nel caso di specie, occorre ricordare che, nell’esercizio del suo potere discrezionale in materia, come delimitato dalle proposte della Commissione, spetta alla Corte fissare l’importo della somma forfettaria al cui pagamento uno Stato membro può essere condannato in forza dell’articolo 260, paragrafo 3, TFUE in modo tale che tale somma sia, da un lato, adeguata alle circostanze e, dall’altro, proporzionata all’infrazione commessa. Tra i fattori rilevanti in quest’ottica si annoverano elementi quali la gravità dell’infrazione constatata, la sua durata e la capacità finanziaria dello Stato membro coinvolto [v., per analogia con l’articolo 260, paragrafo 2, TFUE, sentenza del 12 novembre 2019, Commissione/Irlanda (Centrale eolica di Derrybrien),
C‑261/18
,
EU:C:2019:955
, punto
e giurisprudenza ivi citata].
Per quanto attiene, in primo luogo, alla gravità dell’infrazione, occorre ricordare che l’obbligo di adottare le misure nazionali per garantire il recepimento completo di una direttiva e l’obbligo di comunicare tali misure alla Commissione costituiscono obblighi fondamentali degli Stati membri al fine di assicurare la piena efficacia del diritto dell’Unione e che l’inadempimento di tali obblighi deve, pertanto, essere ritenuto di una gravità certa [sentenza dell’8 luglio 2019, Commissione/Belgio (Articolo 260, paragrafo 3, TFUE – Reti ad alta velocità),
C‑543/17
,
EU:C:2019:573
, punto
]. A ciò si aggiunge che la direttiva 2015/849 è uno strumento importante per garantire una protezione efficace del sistema finanziario dell’Unione contro le minacce poste dal riciclaggio e dal finanziamento del terrorismo. L’assenza o l’insufficienza di una siffatta protezione del sistema finanziario dell’Unione devono essere considerate particolarmente gravi tenuto conto delle loro conseguenze per gli interessi pubblici e privati all’interno dell’Unione.
Se è vero che l’Irlanda, nel corso del procedimento, ha posto fine all’inadempimento addebitato, ciò non toglie che tale inadempimento sussisteva alla scadenza del termine impartito nel parere motivato dell’8 marzo 2018, vale a dire l’8 maggio 2018, cosicché l’effettività del diritto dell’Unione non è stata garantita in ogni momento.
La gravità di tale inadempimento è peraltro accentuata dalla circostanza che, a tale data, l’Irlanda aveva adottato misure di trasposizione della direttiva 2015/849 solo in relazione ad una singola disposizione di quest’ultima.
L’argomento dedotto dall’Irlanda per spiegare il ritardo accumulato nella trasposizione della direttiva 2015/849, vale a dire, principalmente, che per l’adozione della legge del 2018 era necessario ricorrere ad un procedimento di trasposizione più lungo al fine di garantire l’efficacia delle disposizioni di tale direttiva, non è idoneo a influire sulla gravità dell’infrazione di cui trattasi, dal momento che, secondo una giurisprudenza costante, prassi o situazioni dell’ordinamento giuridico interno di uno Stato membro non possono giustificare l’inosservanza degli obblighi e dei termini stabiliti dalle direttive dell’Unione, né, quindi, la tardiva o incompleta trasposizione delle stesse. Del pari, è irrilevante che l’inadempimento di uno Stato membro risulti da difficoltà tecniche cui quest’ultimo ha fatto fronte (v. in particolare, sentenza del 7 maggio 2002, Commissione/Paesi Bassi,
C‑364/00
,
EU:C:2002:282
, punto
e giurisprudenza citata). Del resto, qualora il termine per l’attuazione di una direttiva si riveli troppo breve, l’unico rimedio compatibile col diritto dell’Unione consiste, per lo Stato membro interessato, nel prendere le iniziative idonee allo scopo di ottenere, da parte dell’istituzione competente, un’eventuale proroga di tale termine (v., in tal senso, sentenza del 1o ottobre 1998, Commissione/Spagna,
C‑71/97
,
EU:C:1998:455
, punto
).
Per quanto riguarda, in secondo luogo, la durata dell’infrazione, occorre ricordare che essa dev’essere valutata, in linea di principio, tenendo conto del momento in cui la Corte esamina i fatti, e non già di quello in cui quest’ultima è adita dalla Commissione [sentenza dell’8 luglio 2019, Commissione/Belgio (Articolo 260, paragrafo 3, TFUE – Reti ad alta velocità),
C‑543/17
,
EU:C:2019:573
, punto
]. Occorre considerare che tale valutazione dei fatti è intervenuta alla data della chiusura del procedimento.
Nel caso di specie, sebbene sia pacifico tra le parti che la cessazione dell’inadempimento di cui trattasi è avvenuta in data anteriore alla chiusura del procedimento, resta il fatto che le parti discordano sulla data esatta di tale cessazione, in quanto la Commissione ritiene che tale inadempimento sia terminato il 3 dicembre 2019, mentre l’Irlanda sostiene che tale cessazione era avvenuta il 29 novembre 2018.
A tal riguardo, e alla luce di quanto illustrato al punto 82 della presente sentenza, occorre constatare che talune misure di trasposizione della direttiva 2015/849 erano manifestamente mancanti dopo la data del 29 novembre 2018. Infatti, da un lato, dai documenti presentati alla Corte risulta che le disposizioni nazionali che, secondo l’Irlanda, trasponevano l’articolo 61, paragrafo 3, e l’articolo 62, paragrafo 2, di tale direttiva non solo sono state comunicate unicamente con la controreplica il 4 marzo 2019, ma per di più non contengono alcun riferimento a detta direttiva. Dall’altro lato, come rilevato dall’avvocato generale al paragrafo 72 delle sue conclusioni, misure nazionali che provvedevano alla trasposizione delle disposizioni dell’articolo 47, paragrafo 2, della direttiva 2015/849 sono entrate in vigore solo il 3 dicembre 2019. La stessa constatazione si applica alle disposizioni dell’articolo 48, paragrafi da 5 a 8, di tale direttiva, riguardo alle quali l’Irlanda ha riconosciuto di non aver adottato, prima delle misure entrate in vigore il 3 dicembre 2019, misure di trasposizione, in quanto tali disposizioni erano, a suo parere, secondarie o accessorie. Orbene, una siffatta valutazione effettuata da uno Stato membro non può manifestamente essere sufficiente per liberare quest’ultimo dall’obbligo di adottare le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative necessarie per conformarsi ad una direttiva o dal suo obbligo di comunicare alla Commissione le misure di trasposizione di tale direttiva.
Come data in cui è cessato l’inadempimento dell’obbligo ex articolo 260, paragrafo 3, TFUE occorre pertanto considerare il 3 dicembre 2019.
Per quanto riguarda l’inizio del periodo di cui occorre tener conto per fissare l’importo della somma forfettaria da infliggere in applicazione dell’articolo 260, paragrafo 3, TFUE, occorre precisare che, a differenza di quanto statuito dalla Corte al punto 88 della sua sentenza dell’8 luglio 2019, Commissione/Belgio (Articolo 260, paragrafo 3, TFUE – Reti ad alta velocità (
C‑543/17
,
EU:C:2019:573
), vertente sulla determinazione di una penalità giornaliera da infliggere, la data da prendere in considerazione per valutare la durata dell’inadempimento in oggetto ai fini dell’irrogazione del pagamento di una somma forfettaria in applicazione dell’articolo 260, paragrafo 3, TFUE, non è quella della scadenza del termine fissato nel parere motivato, bensì la data di recepimento prevista dalla direttiva in questione.
Infatti, come rilevato dall’avvocato generale al paragrafo 73 delle conclusioni, tale disposizione mira ad incentivare gli Stati membri a trasporre le direttive entro i termini stabiliti dal legislatore dell’Unione e a garantire la piena efficacia della normativa dell’Unione. Pertanto, se l’elemento che innesca la procedura di cui all’articolo 260, paragrafo 2, TFUE consiste nel fatto che uno Stato membro è venuto meno agli obblighi derivanti da una sentenza di accertamento di inadempimento, quello alla base della procedura prevista all’articolo 260, paragrafo 3, TFUE risiede nel fatto che uno Stato membro è venuto meno al suo obbligo di adottare e di comunicare le misure di attuazione di una direttiva entro la data fissata da quest’ultima.
Del resto, qualsiasi altra soluzione equivarrebbe a pregiudicare l’effetto utile delle disposizioni delle direttive che fissano la data in cui le misure di trasposizione di queste ultime devono entrare in vigore. Infatti, dal momento che, secondo una giurisprudenza costante della Corte, l’emissione di una lettera di diffida, in applicazione dell’articolo 258, primo comma, TFUE presuppone, in via preliminare, che la Commissione possa validamente far valere una violazione di un obbligo incombente allo Stato membro interessato [sentenza del 5 dicembre 2019, Commissione/Spagna (Piani di gestione dei rifiuti),
C‑642/18
,
EU:C:2019:1051
, punto
e giurisprudenza ivi citata], gli Stati membri che non abbiano proceduto alla trasposizione di una direttiva entro la data fissata da quest’ultima godrebbero, in tal caso, ad ogni modo, di un termine supplementare per la trasposizione, la cui durata, per di più, varierebbe in funzione della celerità con cui la Commissione avvia la fase precontenziosa del procedimento, senza però che si possa computare la durata di tale termine all’atto di valutare la durata dell’inadempimento in causa. Orbene, è pacifico che la data dalla quale occorre garantire la piena efficacia di una direttiva corrisponde alla data di trasposizione fissata nella direttiva stessa e non alla data di scadenza del termine fissato nel parere motivato.
Contrariamente a quanto sostenuto dall’Irlanda, tale impostazione non è atta a ledere il principio della certezza del diritto, dal momento che, in una situazione come quella di cui trattasi nel caso di specie, lo Stato membro in questione non può correttamente sostenere che ignorava di essere venuto meno, sin dalla data di trasposizione fissata nella direttiva in questione, agli obblighi ad esso incombenti in applicazione di tale direttiva. Inoltre, la tutela dei diritti della difesa dello Stato membro in causa garantita dalla fase precontenziosa del procedimento non può produrre la conseguenza di premunire questo Stato membro da qualsiasi conseguenza pecuniaria derivante da tale inadempimento per il periodo precedente la scadenza fissata nel parere motivato.
A tal riguardo occorre aggiungere che, come osservato dall’avvocato generale al paragrafo 74 delle sue conclusioni, e contrariamente a quanto sostenuto dall’Irlanda in udienza, la pubblicazione della comunicazione della Commissione menzionata al punto 51 della presente sentenza, il 19 gennaio 2017, è avvenuta prima della scadenza del termine di trasposizione fissato nella direttiva 2015/849. L’Irlanda non può quindi legittimamente sostenere che ignorava che dall’inadempimento di cui trattasi nel caso di specie potesse scaturire un’azione ai sensi dell’articolo 260, paragrafo 3, TFUE.
Pertanto, per garantire la piena efficacia del diritto dell’Unione occorre, nel valutare la durata dell’infrazione allo scopo di determinare l’importo della somma forfettaria da infliggere ex articolo 260, paragrafo 3, TFUE, tener conto della data di trasposizione prevista dalla direttiva in questione stessa.
Nel caso di specie è pacifico che, alla data di trasposizione prevista all’articolo 67 della direttiva 2015/849, ossia il 26 giugno 2017, l’Irlanda non aveva adottato le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative necessarie per provvedere alla trasposizione di tale direttiva e, pertanto, non aveva comunicato le misure di trasposizione di quest’ultima alla Commissione. Ne consegue che l’inadempimento di cui trattasi, cessato solo il 3 dicembre 2019, e quindi una settimana prima dell’udienza, è perdurato per quasi due anni e mezzo.
Per quanto riguarda, in terzo luogo, la capacità finanziaria dello Stato membro di cui trattasi, dalla giurisprudenza della Corte risulta che occorre tenere conto dell’evoluzione recente del prodotto interno lordo (PIL) di detto Stato membro, come essa si presenta alla data dell’esame dei fatti da parte della Corte [v., per analogia con l’articolo 260, paragrafo 2, TFUE, sentenza del 12 novembre 2019, Commissione/Irlanda (Centrale eolica di Derrybrien),
C‑261/18
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EU:C:2019:955
, punto
e giurisprudenza citata].
Tenuto conto del complesso delle circostanze della presente causa e alla luce del potere discrezionale riconosciuto alla Corte dall’articolo 260, paragrafo 3, TFUE, il quale prevede che quest’ultima non può, per quanto riguarda la somma forfettaria di cui infligge il pagamento, superare l’importo indicato dalla Commissione, si deve considerare che la prevenzione effettiva della futura reiterazione di infrazioni analoghe a quella di cui all’articolo 67 della direttiva 2015/849 e che incidono sulla piena effettività del diritto dell’Unione è tale da richiedere l’irrogazione di una somma forfettaria il cui importo deve essere fissato in EUR 2000000.
Di conseguenza, occorre condannare l’Irlanda a versare alla Commissione una somma forfettaria di importo pari a EUR 2000000.
Sulle spese
Ai sensi dell’articolo 138, paragrafo 1, del regolamento di procedura della Corte, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Poiché la Commissione ha chiesto la condanna dell’Irlanda, quest’ultima, rimasta soccombente, dev’essere condannata alle spese.
Conformemente all’articolo 140, paragrafo 1, dello stesso regolamento, a tenore del quale gli Stati membri intervenuti nella lite sopportano le proprie spese, occorre decidere che la Repubblica d’Estonia e la Repubblica francese si fanno carico delle proprie spese.

Per questi motivi, la Corte (Grande Sezione) dichiara e statuisce:

1)
L’Irlanda, non avendo adottato, entro la scadenza del termine prescritto nel parere motivato dell’8 marzo 2018, tutte le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative necessarie per conformarsi alla direttiva (UE) 2015/849 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 20 maggio 2015, relativa alla prevenzione dell’uso del sistema finanziario a fini di riciclaggio o finanziamento del terrorismo, che modifica il regolamento (UE) n. 648/2012 del Parlamento europeo e del Consiglio e che abroga la direttiva 2005/60/CE del Parlamento europeo e del Consiglio e la direttiva 2006/70/CE della Commissione, e, pertanto, non avendo comunicato tali disposizioni alla Commissione europea, è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti a norma dell’articolo 67 della direttiva 2015/849.

2)
L’Irlanda è condannata a versare alla Commissione europea une somma forfettaria dell’importo di EUR 2000000.

3)
L’Irlanda è condannata alle spese.

4)
La Repubblica d’Estonia e la Repubblica francese si fanno carico delle proprie spese.

Firme
(
*1
)	Lingua processuale: l’inglese.