CELEX: 62021CJ0174
Neizpolnitev obveznosti države
Direktiva 2008/50/ES
Kakovost zunanjega zraka
Sodba Sodišča, s katero je bila ugotovljena neizpolnitev obveznosti
Člen 260(2) PDEU
Obveznost sprejetja ukrepov, potrebnih za izvršitev take sodbe
Neizpolnitev te obveznosti, ki jo zatrjuje Evropska komisija
Nejasnost uradnega opomina glede vprašanja, ali je bilo treba sodbo na referenčni datum še izvršiti
Načelo pravne varnosti
Nedopustnost

Evropska komisija s tožbo Sodišču predlaga, naj:
–
ugotovi, da je Republika Bolgarija s tem, da ni sprejela vseh ukrepov, potrebnih za izvršitev sodbe dne 5. aprila 2017, Komisija/Bolgarija (
C‑488/15
,
EU:C:2017:267
), kršila obveznosti iz člena 260(1) PDEU glede območij in aglomeracij BG0001 Sofija, BG0002 Plovdiv, BG0004 Sever, BG0005 Jugozahod in BG0006 Jugovzhod;
–
Republiki Bolgariji naloži, naj Komisiji plača pavšalni znesek v višini 3156 EUR na dan od razglasitve sodbe Sodišča z dne 5. aprila 2017, Komisija/Bolgarija (
C‑488/15
,
EU:C:2017:267
), do razglasitve sodbe v obravnavani zadevi ali – če bo kršitev prenehala prej – do 31. decembra zadnjega leta kršitve, vsekakor pa ne manj kot minimalni pavšalni znesek 653.000 EUR;
–
Republiki Bolgariji naloži, naj Komisiji plača denarno kazen v višini 5677,20 EUR na dan za vsako posamezno območje kakovosti zraka, od razglasitve sodbe Sodišča v obravnavani zadevi do leta, v katerem bo sodba z dne 5. aprila 2017, Komisija/Bolgarija (
C‑488/15
,
EU:C:2017:267
), v celoti izvršena; in
–
Republiki Bolgariji naloži plačilo stroškov.
Pravni okvir
Člen 13 Direktive 2008/50/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 21. maja 2008 o kakovosti zunanjega zraka in čistejšem zraku za Evropo (
UL 2008, L 152, str. 1
), naslovljen „Mejne vrednosti in alarmne vrednosti za varovanje zdravja ljudi“, v odstavku 1 določa:
„Države članice zagotovijo, da po vseh njihovih območjih in aglomeracijah ravni žveplovega dioksida, PM
, svinca in ogljikovega monoksida v zunanjem zraku ne presežejo mejne vrednosti iz Priloge XI.
[…]“
Člen 23 Direktive 2008/50, naslovljen „Načrti za kakovost zraka“, v odstavku 1 določa:
„Kadar na določenih območjih ali v aglomeracijah ravni onesnaževal v zunanjem zraku presežejo katero koli mejno vrednost ali ciljno vrednost ter katero koli sprejemljivo preseganje, ki velja za posamični primer, države članice zagotovijo, da se pripravijo načrti za kakovost zraka na navedenih območjih ali aglomeracijah, da bi bila dosežena s tem povezana mejna vrednost ali ciljna vrednost iz prilog XI in XIV.
V primeru preseganj teh mejnih vrednosti, za katere je rok za dosego skladnosti že potekel, se v načrtih za kakovost zraka predvidijo ustrezni ukrepi, tako da bo lahko obdobje preseganja čim krajše. Poleg tega lahko načrti za kakovost zraka vključujejo posebne ukrepe za zaščito občutljivih skupin prebivalstva, vključno z otroki.
Ti načrti za kakovost zraka vključujejo vsaj informacije iz oddelka A Priloge XV ter lahko obsegajo ukrepe v skladu s členom 24. Navedeni načrti se nemudoma sporočijo Komisiji, vendar ne pozneje kot dve leti po koncu leta, v katerem je bilo zabeleženo prvo preseganje.
[…]“
Člen 27 navedene direktive, naslovljen „Zagotavljanje podatkov in poročanje“, določa:
„1.   Države članice zagotovijo, da so podatki o kakovosti zunanjega zraka dostopni Komisiji v zahtevanem časovnem okviru, kakor to določajo izvedbeni ukrepi iz člena 28(2).
2.   V vsakem primeru se takšni podatki za poseben namen presoje skladnosti z mejnimi in kritičnimi vrednostmi ter doseganjem ciljnih vrednosti dajo na voljo Komisiji najpozneje devet mesecev po koncu vsakega leta […].“
Priloga XI k isti direktivi ima naslov „Mejne vrednosti za varovanje zdravja ljudi“. V skladu s to prilogo je dnevna mejna vrednost za PM
50 mikrogramov na kubični meter (μg/m
), pri čemer ta vrednost ne sme biti presežena več kot 35‑krat v koledarskem letu, letna mejna vrednost pa je 40 μg/m
v koledarskem letu. V navedeni prilogi je pojasnjeno, da je treba te mejne vrednosti spoštovati od 1. januarja 2005.
Sodba Komisija/Bolgarija
Sodišče je v sodbi z dne 5. aprila 2017, Komisija/Bolgarija (
C‑488/15
,
EU:C:2017:267
), ugotovilo, da Republika Bolgarija:
–
s sistematičnim in od leta 2007 do vključno leta 2014 trajajočim nespoštovanjem letnih in dnevnih mejnih vrednosti koncentracij PM
na območjih in v aglomeracijah BG0001 AG Sofija, BG0002 AG Plovdiv, BG0004 Sever, BG0005 Jugozahod in BG0006 Jugovzhod;
–
s sistematičnim in od leta 2007 do vključno leta 2014 trajajočim nespoštovanjem dnevne mejne vrednosti koncentracij PM
na območju BG0003 AG Varna in letne mejne vrednosti v letih 2007, 2008 in od leta 2010 do vključno leta 2014 na istem območju BG0003 Varna,
ni izpolnila obveznosti iz določb člena 13(1) Direktive 2008/50 v povezavi z določbami Priloge XI k tej direktivi.
Sodišče je poleg tega razsodilo, da Republika Bolgarija, kar zadeva obdobje od 11. junija 2010 do vključno leta 2014, s tem, da so se preseganja dnevnih in letnih mejnih vrednosti koncentracij PM
nadaljevala na vseh zgoraj navedenih območjih in v vseh zgoraj navedenih aglomeracijah, ni izpolnila obveznosti iz člena 23(1), drugi pododstavek, te direktive, zlasti obveznosti zagotavljanja, da je obdobje preseganja čim krajše.
Predhodni postopek in postopek pred Sodiščem
Komisija je po razglasitvi sodbe z dne 5. aprila 2017, Komisija/Bolgarija (
C‑488/15
,
EU:C:2017:267
), Republiko Bolgarijo z dopisom z dne 11. maja 2017 pozvala, naj ji sporoči informacije o ukrepih, sprejetih za izvršitev te sodbe.
Republika Bolgarija je z več dopisi, datiranimi med 5. junijem 2017 in 26. septembrom 2018, Komisiji predstavila različne ukrepe, sprejete za izvršitev te sodbe, pri čemer je pojasnila, da so se nekatere mejne vrednosti, ki veljajo za koncentracije PM
, odtlej spoštovale v več občinah, ki so na območjih, na katera se navedena sodba nanaša.
Komisija je na podlagi neobdelanih podatkov o kakovosti zraka za leti 2015 in 2016 ugotovila, da za ti leti dnevna mejna vrednost koncentracij PM
ni bila spoštovana na nobenem od šestih območij, na katera se nanaša sodba Sodišča, ampak je bila letna mejna vrednost teh koncentracij presežena na vseh teh območjih razen na območju BG0003 AG Varna.
Komisija je zato 9. novembra 2018 Republiki Bolgariji poslala uradni opomin na podlagi člena 260(1) PDEU. V tem opominu je ugotovila, da Republika Bolgarija približno leto in pol po razglasitvi sodbe z dne 5. aprila 2017, Komisija/Bolgarija (
C‑488/15
,
EU:C:2017:267
), in skoraj enajst let po začetku veljavnosti Direktive 2008/50 še vedno ni sprejela ukrepov, potrebnih za odpravo neizpolnitev obveznosti, ugotovljenih s to sodbo. Poleg tega je to državo članico pozvala, naj predloži pripombe v roku dveh mesecev, ki je bil nato podaljšan za dodatni mesec do 9. februarja 2019 (v nadaljevanju: referenčni datum), in naj jo obvesti o morebitnem napredku, ki ga je dosegla v vmesnem času.
Republika Bolgarija je po tem, ko je 8. januarja 2019 poslala prvi niz informacij, z dopisom z dne 18. januarja 2019 odgovorila na uradni opomin, nato pa je z več dopisi med 22. julijem 2019 in 1. septembrom 2020 poslala dodatne informacije. V teh dopisih je zlasti trdila, da je bila letna mejna vrednost upoštevana za leti 2017 in 2018 na območju BG0005 Jugozahod, medtem ko leta 2019 na območjih BG0005 Jugozahod, BG0006 Jugovzhod in BG0001 AG Sofija ni bilo ugotovljeno nobeno preseganje letne mejne vrednosti. Pojasnila je tudi, da se je v nekaterih občinah na teh območjih spoštovanje mejnih vrednosti za kakovost zunanjega zraka nadaljevalo, medtem ko so se preseganja v drugih občinah še naprej zmanjševala. Republika Bolgarija je nato navedla, da je sprejela različne ukrepe za omejitev prepovedanih preseganj, zlasti v zvezi z glavnima viroma onesnaževanja, ki sta ogrevanje gospodinjstev in promet.
Komisija je ob začasni izključitvi območja BG0003 AG Varna iz predhodnega postopka menila, da glede na informacije, ki jih je predložila Republika Bolgarija, in glede na poročila o kakovosti zraka, predložena za obdobje od leta 2015 do leta 2019 na podlagi člena 27 Direktive 2008/50, ta država članica ni sprejela vseh ukrepov, potrebnih za izvršitev sodbe z dne 5. aprila 2017, Komisija/Bolgarija (
C‑488/15
,
EU:C:2017:267
), ker na ostalih petih območjih, na katera se nanaša zadevna sodba, letne in dnevne mejne vrednosti še vedno niso bile upoštevane ter ker na teh območjih obdobje preseganja ni bilo omejeno na najkrajše možno.
Komisija je v teh okoliščinah vložila to tožbo.
S sklepom predsednika Sodišča z dne 18. avgusta 2021 je bila Republiki Poljski dovoljena intervencija v podporo predlogom Republike Bolgarije.
Dopustnost tožbe
Trditve strank
Republika Bolgarija ob podpori Republike Poljske ugotavlja, da se splošna načela, ki se uporabljajo za predhodni postopek iz člena 258 PDEU, smiselno uporabljajo za postopek iz člena 260(2) PDEU, in opozarja, da v skladu s sodno prakso Sodišča izdaja obrazloženega mnenja na podlagi člena 258, prvi odstavek, PDEU najprej zahteva, da lahko Komisija upravičeno zatrjuje neizpolnitev obveznosti zadevne države članice, na podlagi česar Republika Bolgarija v odgovoru na tožbo sklepa, da mora Komisija, da bi lahko poslala uradni opomin na podlagi člena 260(2) PDEU, zatrjevati, da zadevna država članica ni izpolnila obveznosti izvršitve sodbe Sodišča, s katero je bila ugotovljena neizpolnitev obveznosti.
Republika Bolgarija pa poudarja, da trditev Komisije v uradnem opominu v zvezi z domnevno neizvršitvijo sodbe Sodišča z dne 5. aprila 2017, Komisija/Bolgarija (
C‑488/15
,
EU:C:2017:267
), temelji na dejanskih okoliščinah, do katerih je prišlo pred razglasitvijo te sodbe, in sicer na podatkih v zvezi s kakovostjo zunanjega zraka, ki se nanašajo na leti 2015 in 2016, tako da ta institucija na dan uradnega opomina, to je 9. novembra 2018, ni mogla z gotovostjo ugotoviti obstoja neizpolnitve obveznosti na podlagi člena 260(1) PDEU in zato tudi ni mogla upravičeno zatrjevati, da Republika Bolgarija navedene sodbe ni izvršila. Zato naj bi Komisija prezgodaj začela predhodno fazo postopka iz člena 260(2) PDEU, s čimer naj bi kršila zahteve pravne varnosti.
Republika Bolgarija ob podpori Republike Poljske predlaga, naj se tožba razglasi za nedopustno.
Komisija sicer meni, da predmet te tožbe zaradi neizpolnitve obveznosti glede na sodbo z dne 5. aprila 2017, Komisija/Bolgarija (
C‑488/15
,
EU:C:2017:267
), ni bil niti razširjen niti dopolnjen, vendar v repliki opozarja na ustaljeno sodno prakso Sodišča, v skladu s katero se lahko v primeru sistematične in trajne neizpolnitve obveznosti določb akta Evropske unije po obrazloženem mnenju predložijo dodatni elementi, tako da se predmet tožbe zaradi neizpolnitve obveznosti lahko razširi tudi na dejstva, ki so nastala po tem mnenju.
Komisija poleg tega navaja, da podatki za leti 2015 in 2016 nedvomno prikazujejo stalno preseganje mejnih vrednosti koncentracij PM
, ki mu je bilo bolgarsko prebivalstvo izpostavljeno več let po datumu, navedenem v sodbi Sodišča. V tem okviru Komisija ob upoštevanju trajnosti kršitve meni, da je predhodni postopek začela utemeljeno. Poleg tega naj bi bila trditev, da je Komisija, preden „bi lahko zahtevala izvršitve te sodbe“, formalno zavezana čakati več let po izreku sodbe Sodišča na podlagi člena 258 PDEU, v bistvu nesprejemljiva, ker naj tako „prehodno obdobje“ ne bi bilo določeno niti v Pogodbah niti v mehanizmu poročanja, kot je določen v členu 27 Direktive 2008/50, in naj tudi ne bi izhajalo iz načela pravne varnosti.
Republika Bolgarija v dupliki pojasnjuje, da ne trdi, da tožba ni dopustna glede na njene materialne elemente, temveč glede na časovne elemente obravnavane zadeve. Natančneje, napaka v tožbi zaradi neizpolnitve obveznosti naj ne bi izhajala iz razširitve tožbe po uradnem opominu, temveč iz tega, da že na začetku ni bilo podlage za uvedbo predhodnega postopka, ki je privedel do te tožbe. V teh okoliščinah dejstvo, da se predmet tožbe nanaša na neizvršitev sodbe Sodišča, s katero je bila ugotovljena „trajna“ neizpolnitev obveznosti, take napake ne more odpraviti, saj mora biti predhodni postopek, začet na podlagi člena 260(2) PDEU, zakonit, da se zagotovijo pravice zadevne države članice.
Presoja Sodišča
Opozoriti je treba, da mora v skladu s členom 260(1) in (2) PDEU država članica, v zvezi s katero je Sodišče ugotovilo, da ni izpolnila ene od obveznosti iz Pogodb, sprejeti ukrepe, potrebne za izvršitev sodbe Sodišča, pri čemer lahko Komisija zadevo predloži Sodišču, če po tem, ko je zadevni državi članici omogočila predložitev pripomb, presodi, da taki ukrepi niso bili sprejeti.
Cilj tega postopka je torej državo članico kršiteljico spodbuditi, da sodbo zaradi neizpolnitve obveznosti izvrši (sodba z dne 12. julija 2005, Komisija/Francija,
C‑304/02
,
EU:C:2005:444
, točka
). To izvrševanje se mora začeti takoj po razglasitvi te sodbe in končati v najkrajšem možnem času (glej v tem smislu sodbi z dne 6. novembra 1985, Komisija/Italija,
131/84
,
EU:C:1985:447
, točka
, in z dne 12. novembra 2019, Komisija/Irska (Polje vetrnih elektrarn Derrybrien),
C‑261/18
,
EU:C:2019:955
, točka
in navedena sodna praksa).
Poleg tega iz sodne prakse Sodišča izhaja, da je referenčni datum za presojo obstoja neizpolnitve obveznosti na podlagi člena 260(1) PDEU, in sicer neizpolnitve obveznosti sprejetja ukrepov za izvršitev sodbe Sodišča, datum izteka roka, določenega v uradnem opominu, izdanem na podlagi člena 260(2) PDEU (glej v tem smislu sodbo z dne 11. decembra 2012, Komisija/Španija,
C‑610/10
,
EU:C:2012:781
, točka
).
Ugotoviti je treba, da je po analogiji s sodno prakso v zvezi s tožbami zaradi neizpolnitve obveznosti na podlagi člena 258 PDEU pogoj za izdajo uradnega opomina na podlagi člena 258, prvi odstavek, PDEU to, da lahko Komisija upravičeno trdi, da zadevna država članica ni izpolnila obveznosti sprejetja ukrepov, potrebnih za izvršitev sodbe Sodišča, pri čemer bi bile v nasprotnem primeru kršene zahteve pravne varnosti (glej v tem smislu sodbo z dne 5. decembra 2019, Komisija/Španija (Načrti ravnanja z odpadki),
C‑642/18
,
EU:C:2019:1051
, točke
,
in
ter navedena sodna praksa).
Ob upoštevanju cilja postopka, navedenega v točki 23 te sodbe, to pomeni, da mora Komisija ne le med celotnim predhodnim postopkom in pred izdajo uradnega opomina preverjati, ali je bila zadevna sodba medtem izvršena ali ne, ampak v tem uradnem opominu tudi jasno zatrjevati in na prvi pogled očitno izkazati, da sodba na referenčni datum še vedno ni bila izvršena.
Državi članici namreč ni mogoče upravičeno očitati neizpolnitve obveznosti sprejetja ukrepov, potrebnih za izvršitev sodbe Sodišča, če iz uradnega opomina ni jasno razvidno, da na referenčni datum obveznost izvršitve te sodbe še vedno traja vse od njene razglasitve.
V obravnavani zadevi je treba ugotoviti, da Komisija v uradnem opominu z dne 9. novembra 2018 ni z zahtevano jasnostjo zatrjevala in na prvi pogled očitno izkazala, da je bilo treba sodbo z dne 5. aprila 2017, Komisija/Bolgarija (
C‑488/15
,
EU:C:2017:267
), na referenčni datum, to je 9. februarja 2019, še izvršiti.
Komisija v tem opominu navaja, da so se neizpolnitve obveznosti, ugotovljene v tej sodbi do leta 2014, za območja in aglomeracije, na katere se nanaša navedeni opomin, v letih 2015 in 2016 nadaljevale, ne da bi predložila podrobna pojasnila ali analizo dejanskega stanja, ki bi kazala na to, da se je stanje, ki je bilo ugotovljeno za ti dve leti, v obdobju med razglasitvijo sodbe, to je 5. aprila 2017, in referenčnim datumom, to je 9. februarja 2019, nadaljevalo brez občutnega izboljšanja, zaradi česar bi bilo treba sprejeti ukrepe za izvršitev navedene sodbe.
Vendar niti dejstvo, da so te neizpolnitve obveznosti še trajale od konca obdobja, ki ga pokriva sodba Sodišča, to je leta 2014, do poznejšega obdobja, ki pa je predhodno datumu razglasitve sodbe, to je v letih 2015 in 2016, niti sistematičnost in trajnost navedenih neizpolnitev obveznosti, ki ju je Sodišče ugotovilo v tej sodbi, ne pomenijo samodejno, da je bilo treba tako na datum razglasitve navedene sodbe kot tudi na referenčni datum to sodbo še izvršiti in da je tako Republiki Bolgariji mogoče očitati, da ni sprejela vseh ukrepov, ki so potrebni za njeno izvršitev.
Posledično, ker Komisija v uradnem opominu ni z zahtevano jasnostjo navedla in na prvi pogled očitno izkazala osnovnega pogoja, in sicer da je bilo treba sodbo z dne 5. aprila 2017, Komisija/Bolgarija (
C‑488/15
,
EU:C:2017:267
), na referenčni datum še izvršiti, kar zadeva območja in aglomeracije, na katere se ta opomin nanaša, ni upravičeno zatrjevala, da Republika Bolgarija ni izpolnila obveznosti sprejetja ukrepov, potrebnih za izvršitev te sodbe.
V teh okoliščinah je treba tožbo Komisije zaradi neizpolnitve obveznosti zavreči kot nedopustno.
Stroški
V skladu s členom 138(1) Poslovnika Sodišča se plačilo stroškov na predlog naloži neuspeli stranki. Ker je Republika Bolgarija predlagala, naj se Komisiji naloži plačilo stroškov, in ker je tožba, ki jo je ta vložila, razglašena za nedopustno, se Komisiji naloži plačilo stroškov.
Na podlagi člena 140(1) Poslovnika, v skladu s katerim države članice, ki so intervenirale v sporu, nosijo svoje stroške, Republika Poljska nosi svoje stroške.

Iz teh razlogov je Sodišče (tretji senat) razsodilo:

1.
Tožba se zavrže kot nedopustna.

2.
Evropska komisija poleg svojih stroškov nosi tudi stroške Republike Bolgarije.

3.
Republika Poljska nosi svoje stroške.

Podpisi
(
*1
)	Jezik postopka: bolgarščina.