CELEX: 62019CJ0316
Povreda obveze države članice
Članak 343. UFEU‑a
Povlastice i imuniteti Europske unije
Statut Europskog sustava središnjih banaka (ESSB) i Europske središnje banke (ESB)
Članak 39.
Povlastice i imuniteti ESB‑a
Protokol o povlasticama i imunitetima Europske unije
Članci 2., 18. i 22.
Načelo nepovredivosti arhiva ESB‑a
Zapljena dokumenata u prostorijama središnje banke Slovenije
Dokumenti vezani uz obavljanje zadaća ESSB‑a i Eurosustava
Članak 4. stavak 3. UEU‑a
Načelo lojalne suradnje

Europska komisija svojom tužbom traži od Suda da utvrdi da je Republika Slovenija, time što je jednostrano provela zapljenu dokumenata vezanih uz obavljanje zadaća Europskog sustava središnjih banaka (ESSB) i Eurosustava u prostorijama Banke Slovenije (u daljnjem tekstu: središnja banka Slovenije) i što o tom pitanju nije lojalno surađivala s Europskom središnjom bankom (ESB), povrijedila obveze koje ima na temelju članka 343. UFEU‑a, članka 39. Protokola (br. 4) o Statutu Europskog sustava središnjih banaka i Europske središnje banke (
SL 2016., C 202, str. 230
.; u daljnjem tekstu: Protokol o ESSB‑u i ESB‑u), članaka 2., 18. i 22. Protokola (br. 7) o povlasticama i imunitetima Europske unije (
SL 2016., C 202, str. 266
.; u daljnjem tekstu: Protokol o povlasticama i imunitetima) te članka 4. stavka 3. UEU‑a.
Pravni okvir
Protokol o ESSB‑u i ESB‑u
Članak 1. Protokola o ESSB‑u i ESB‑u glasi:
„U skladu s člankom 282. stavkom 1. [UFEU‑a], [ESB] i nacionalne središnje banke čine [ESSB]. ESB i nacionalne središnje banke država članica čija je valuta euro čine Eurosustav.
ESSB i ESB izvršavaju svoje zadaće i obavljaju svoje aktivnosti u skladu s odredbama Ugovorâ i ovog Statuta.”
Članak 8. tog protokola određuje:
„ESSB‑om upravljaju tijela ESB‑a nadležna za odlučivanje.”
U članku 9.2. navedenog protokola navodi se:
„ESB osigurava da se zadaće dodijeljene ESSB‑u na temelju članka 127. stavaka 2., 3. i 5. [UFEU‑a] provode putem njegovih vlastitih aktivnosti na temelju ovog Statuta ili putem nacionalnih središnjih banaka na temelju članka 12. stavka 12.1. i članka 14.”
U skladu s člankom 9.3. tog protokola:
„U skladu s člankom 129. stavkom 1. [UFEU‑a,] tijela ESB‑a nadležna za odlučivanje jesu Upravno vijeće i Izvršni odbor.”
U članku 10.1. Protokola o ESSB‑u i ESB‑u predviđa se sljedeće:
„U skladu s člankom 283. stavkom 1. [UFEU‑a], Upravno vijeće sastoji se od članova Izvršnog odbora ESB‑a i guvernera nacionalnih središnjih banaka država članica čija je valuta euro.”
Članak 14.3. tog protokola formuliran je ovako:
„Nacionalne središnje banke sastavni su dio ESSB‑a i djeluju u skladu sa smjernicama i naputcima ESB‑a. Upravno vijeće poduzima potrebne korake kako bi osiguralo usklađenost sa smjernicama i naputcima ESB‑a te traži da mu se dostave svi potrebni podaci.”
Članak 39. navedenog protokola određuje:
„Na državnim područjima država članica ESB uživa takve povlastice i imunitete koji su mu potrebni za obavljanje njegovih zadaća, pod uvjetima utvrđenima [Protokolom o povlasticama i imunitetima].”
Protokol o povlasticama i imunitetima
Uvodni dio Protokola o povlasticama i imunitetima glasi:
„Uzimajući u obzir da, u skladu s člankom 343. [UFEU‑a] i [člankom] 191. [UEZAE‑a], Europska unija i [Europska zajednica za atomsku energiju] na državnim područjima država članica uživaju takve povlastice i imunitete koji su im potrebni za obavljanje svojih zadaća”.
Članak 1. tog protokola određuje:
„Prostorije i zgrade Unije nepovredive su. Izuzete su od pretrage, rekvizicije, konfiskacije ili izvlaštenja. Vlasništvo i imovina Unije ne mogu biti predmetom upravnih ili sudskih mjera prisile bez odobrenja Suda.”
U članku 2. navedenog protokola navodi se:
„Arhive Unije nepovredive su.”
U skladu s člankom 18. tog protokola:
„Institucije Unije surađuju s odgovornim tijelima zainteresiranih država članica radi primjene ovog Protokola.”
Članak 22. prvi stavak Protokola o povlasticama i imunitetima predviđa sljedeće:
„Ovaj se Protokol također primjenjuje na [ESB], na članove [njegovih] tijela i na [njegovo] osoblje, ne dovodeći u pitanje odredbe Protokola o [ESSB‑u i ESB‑u].”
Okolnosti spora
Od veljače 2015. središnja banka Slovenije i slovenska tijela kaznenog progona (u daljnjem tekstu: slovenska tijela) izmjenjivali su informacije vezano uz istragu koju su ta tijela provodila protiv pojedinih službenika te središnje banke, među kojima i ondašnjeg guvernera (u daljnjem tekstu: guverner), a koji su se sumnjičili za zlouporabu ovlasti i službenih dužnosti u okviru restrukturiranja jedne slovenske banke 2013. godine. U okviru te razmjene informacija središnja banka Slovenije dostavila je slovenskim tijelima, na njihov zahtjev, određene informacije i dokumente koji nisu bili vezani uz obavljanje zadaća ESSB‑a i Eurosustava. Slovenska su tijela, međutim, smatrala da središnja banka Slovenije nije pružila sve tražene informacije i dokumente.
Dana 6. srpnja 2016., na temelju dvaju rješenja Okrožnog sodišča v Ljubljani (Okružni sud u Ljubljani, Slovenija) od 30. lipnja i 6. srpnja 2016., slovenska su tijela u sklopu spomenute istrage izvršila pretragu i zaplijenila dokumente u prostorijama središnje banke Slovenije.
Iako je središnja banka Slovenije isticala da se te mjere odnose na „arhive ESB‑a”, zaštićene Protokolom o povlasticama i imunitetima, kojima slovenska tijela nisu smjela pristupiti bez izričite ESB‑ove suglasnosti, ta su tijela nastavila pretragu i zapljenu dokumenata bez uključivanja ESB‑a.
Slovenska su tijela, među ostalim, zaplijenila, uz dokumente na fizičkom mediju, elektroničke dokumente s računalnog servera središnje banke Slovenije kao i osobna računala osumnjičenih osoba. Zaplijenjeni dokumenti, koji su bili u guvernerovu posjedu, uključivali su svu prepisku razmijenjenu putem njegova računa elektroničke pošte, sve elektroničke dokumente koji su se nalazili na njegovu radnom mjestu i na njegovu prijenosnom računalu, a odnosili su se na razdoblje između 2012. i 2014., neovisno o njihovu sadržaju, kao i dokumente koji su se nalazili u guvernerovu uredu, a pokrivali su isto razdoblje. Slovenska su tijela zaplijenila i sve elektroničke dokumente iz navedenog razdoblja pohranjene na računalnom serveru središnje banke Slovenije, a koji su imali neke veze s guvernerom.
Istog dana predsjednik ESB‑a u dopisu upućenom slovenskim tijelima službeno je osporio zapljenu dokumenata koju su izvršila ta tijela pozivajući se na načelo nepovredivosti arhiva ESB‑a. Posebno se žalio na činjenicu da ta tijela nisu ništa poduzela kako bi se pronašlo rješenje koje bi omogućilo da se istraga koju ona vode pomiri s načelom nepovredivosti arhiva ESB‑a.
U kontaktima koji su uslijedili između ESB‑a i slovenskih tijela ta su tijela 7. srpnja 2016. obavijestila ESB da će eventualni prigovori vezani uz povlastice i imunitete ESB‑a biti ispitani tek po primitku zaplijenjenih dokumenata.
Dana 26. srpnja 2016. ESB je slovenskim tijelima predložio da se dogovore o metodologiji za identifikaciju zaplijenjenih dokumenata koji pripadaju njegovim arhivama, što bi omogućilo da se ti dokumenti isključe neposrednim uvidom tijekom istrage, a ESB‑u dalo mogućnost da utvrdi treba li ukinuti zaštitu za te dokumente.
Dana 27. srpnja 2016. državni odvjetnik nadležan za ovaj predmet (u daljnjem tekstu: državni odvjetnik) obavijestio je ESB da smatra da taj prijedlog predstavlja zadiranje u predmetnu istragu. On se, međutim, pokazao otvorenim da dodatno razmotri zabrinutosti koje je izrazio ESB te je izjavio da je spreman susresti se s njegovim predstavnicima potkraj kolovoza 2016.
Dana 5. kolovoza 2016. ESB je podnio žalbu protiv dvaju rješenja Okrožnog sodišča v Ljubljani (Okružni sud u Ljubljani), spomenutih u točki 15. ove presude, Upravnom sodišču (Upravni sud, Slovenija), koje je tu žalbu odbilo odlukom od 9. kolovoza 2016. Vrhovno sodišče (Vrhovni sud, Slovenija) 11. listopada 2016. odbilo je žalbu koju je ESB podnio protiv te odluke.
Dana 16. kolovoza 2016. državni odvjetnik obavijestio je ESB da je odlučio odgoditi planirani sastanak s predstavnicima te institucije, uz napomenu da je slovenskoj policiji dao uputu da ne ispituje zaplijenjene dokumente sve dok on ne zauzme konačno stajalište o pitanju suradnje s ESB‑om.
Dana 27. listopada 2016. državni odvjetnik obavijestio je ESB da će istražitelji od 17. studenoga te godine započeti zaštitu zaplijenjenih elektroničkih podataka, u skladu sa Zakonom o kazenskem postopku (Zakon o kaznenom postupku), te da je predstavnik ESB‑a pozvan sudjelovati u tom postupku zaštite, koji uključuje kopiranje tih podataka. Predstavnik ESB‑a prihvatio je taj poziv 11. studenoga 2016.
Budući da je postupak zaštite bio planiran između 17. studenoga i 24. prosinca 2016. te da je sastanak između ESB‑a i državnog odvjetnika bio zakazan za 18. studenoga iste godine, ESB je 16. studenoga 2016. podnio Okrožnom sodišču v Ljubljani (Okružni sud u Ljubljani) zahtjev za privremenu zaštitu radi određivanja odgode tog postupka zaštite zaplijenjenih elektroničkih dokumenata.
Rješenjem od 17. studenoga 2016. Okrožno sodišče v Ljubljani (Okružni sud u Ljubljani) odbilo je taj zahtjev. Prema mišljenju tog suda, podaci i dokumenti koje su slovenska tijela zaplijenila nisu pripadali „arhivama ESB‑a”, zaštićenima Protokolom o povlasticama i imunitetima.
Postupak zaštite elektroničkih podataka koje su slovenska tijela zaplijenila proveden je između 17. studenoga i 15. prosinca 2016. Predstavnik ESB‑a, koji je prisustvovao tom postupku, izričito se pozvao na povredu „arhiva ESB‑a”.
Dana 17. siječnja 2017. ESB je podnio ustavnu tužbu protiv rješenja spomenutog u točki 26. ove presude, pozivajući se na temeljna postupovna prava predviđena Ustavom Republike Slovenije, posebice na pravo na zakonom ustanovljen sud. U toj ustavnoj tužbi ESB je naglasio da smatra potrebnim uputiti zahtjev za prethodnu odluku Sudu radi tumačenja članka 2. Protokola o povlasticama i imunitetima. Dana 19. travnja 2018. Ustavno sodišče (Ustavni sud, Slovenija) odbilo je tu tužbu s obrazloženjem da ESB nije uživao temeljna postupovna prava na koja se pozivao.
U poruci elektroničke pošte od 15. svibnja 2017. državni odvjetnik obavijestio je predstavnika ESB‑a da slovenska policija trenutačno analizira zaplijenjene dokumente i da joj je dao uputu da iz spisa izuzme, s jedne strane, sve dokumente koje je službeno i formalno izdao ESB i, s druge strane, sve poruke elektroničke pošte koje je poslao ESB kao pošiljatelj, a zaprimila središnja banka Slovenije kao primatelj. Državni odvjetnik predložio je ESB‑u da ispita te dokumente, pod pretpostavkom suglasnosti središnje banke Slovenije, kako bi se mogao očitovati o eventualnoj povredi svojih zadaća i dužnosti zbog korištenja tih dokumenata za potrebe istrage i kaznenog postupka. Naglasio je da će, u slučaju postojanja takve povrede, zatražiti da se o predmetu odlučuje bez prisutnosti javnosti ili da se odredi da će meritorno ispitivanje predmeta ostati povjerljivo. Državni odvjetnik na kraju je istaknuo da je otvoren za ESB‑ove prijedloge i sugestije, osim bilo kakvog zahtjeva za zabranu istrage ili za povrat zaplijenjenih dokumenata.
U odgovoru od 29. svibnja 2017. ESB je predložio da se dvije strane sastanu kako bi detaljnije razgovarale o uzajamnoj suradnji radi osiguravanja nepovredivosti njegovih arhiva.
Na sastanku održanom 12. lipnja 2017. s državnim odvjetnikom ESB je naglasio da smatra da te arhive uključuju, kao prvo, dokumente koje je sastavio on sam u obavljanju svojih zadaća, kao drugo, prepisku između njega i nacionalnih središnjih banaka koja je bila potrebna za obavljanje zadaća ESSB‑a ili Eurosustava i, kao treće, dokumente koje su te središnje banke sastavile u okviru obavljanja zadaća ESSB‑a ili Eurosustava. Također je tvrdio da, prije nego što takvi dokumenti budu mogli biti korišteni u kaznenom postupku koji se vodi pred nacionalnim tijelima, on mora ukinuti zaštitu koja se primjenjuje na te dokumente. ESB je, međutim, istaknuo da se on neće protiviti takvom ukidanju ako je to u interesu postupka koji se vodi pred nacionalnim tijelima i ako nije u suprotnosti s njegovim interesima koje štiti Protokol o povlasticama i imunitetima.
Iako se državni odvjetnik i ESB nisu složili o tumačenju pojma „arhive ESB‑a” ni o sadržaju obveze lojalne suradnje, oni su se dogovorili da nastave raspravu o budućoj suradnji i da će ESB u sljedećoj fazi izraditi prijedlog kriterija za identifikaciju dokumenata koji su prema njegovu mišljenju obuhvaćeni tim pojmom.
Dana 13. veljače 2018. ESB je državnom odvjetniku dostavio svoj prijedlog glede identifikacije dokumenata koji su dio arhiva ESB‑a. U tom pogledu on je predložio da bi najprije trebalo identificirati dokumente koji dolaze on njega i dokumente koje je on poslao središnjoj banci Slovenije ili njezinim zaposlenicima, a zatim i dokumente koje je središnja banka Slovenije sastavila u okviru obavljanja zadaća ESSB‑a ili Eurosustava. ESB je također predložio da slovenska policija vrati središnjoj banci Slovenije sve dokumente koje ne smatra bitnima za istragu.
Na sastanku održanom 13. lipnja 2018. državni odvjetnik obavijestio je ESB da je slovenska policija završila ispitivanje zaplijenjenih dokumenata i da najesen očekuje izvješće u kojem će biti izneseni njezini konačni zaključci. Potvrđujući da i dalje postoje razilaženja o tumačenju pojma „arhive ESB‑a”, napomenuo je da će svi dokumenti koji nisu bitni za istragu biti uništeni ili vraćeni osobi od koje su zaplijenjeni. Također je izjavio da ESB ima mogućnost ispitati sve dokumente koji ispunjavaju kriterije predložene u poruci elektroničke pošte od 15. svibnja 2017., spomenutoj u točki 29. ove presude, nakon što slovenska policija bude utvrdila svoje konačno izvješće. Međutim, kako bi se izbjeglo miješanje ESB‑a u tekuće postupke, dokumenti korišteni za to konačno izvješće neće mu biti dostavljeni sve dok ih slovenska policija ne preda državnom odvjetništvu.
Predsudski postupak i postupak pred Sudom
Komisija je 9. prosinca 2016. u okviru postupka „EU Pilot” poslala dopis Republici Sloveniji obavještavajući je da sumnja u pravilnost primjene članaka 2. i 22. Protokola o povlasticama i imunitetima, vezano uz zapljenu dokumenata provedenu 6. srpnja 2016. u prostorijama središnje banke Slovenije. Republika Slovenija na taj je dopis odgovorila dopisom od 23. siječnja 2017.
Dana 28. travnja 2017. Komisija je uputila Republici Sloveniji službenu opomenu u kojoj je navela da je, provodeći pretragu i zapljenu dokumenata u prostorijama središnje banke Slovenije, Republika Slovenija povrijedila svoju obvezu poštovanja načela nepovredivosti arhiva ESB‑a, protivno članku 343. UFEU‑a, članku 39. Protokola o ESSB‑u i ESB‑u te člancima 2. i 22. Protokola o povlasticama i imunitetima. Također je obavijestila Republiku Sloveniju da smatra da slovenska tijela s ESB‑om nisu vodila konstruktivnu raspravu o tom pitanju, protivno onomu što zahtijeva načelo lojalne suradnje, predviđeno u članku 4. stavku 3. UEU‑a i članku 18. Protokola o povlasticama i imunitetima.
Republika Slovenija na tu je službenu opomenu odgovorila dopisom od 21. lipnja 2017. u kojem je naglasila da zaplijenjeni dokumenti ne mogu potpadati pod pojam „arhive ESB‑a” u smislu Protokola o povlasticama i imunitetima.
Smatrajući da odgovor koji je dala Republika Slovenija nije zadovoljavajući, Komisija je 20. srpnja 2018. izdala obrazloženo mišljenje u kojem je pozvala Republiku Sloveniju da poduzme potrebne mjere radi postupanja po tom mišljenju u roku od dva mjeseca od njegova primitka.
U svojem odgovoru na to obrazloženo mišljenje 11. rujna iste godine Republika Slovenija osporila je postojanje povrede za koju je Komisija tereti.
U tim okolnostima Komisija je odlučila podnijeti predmetnu tužbu.
Odlukom predsjednika Suda od 23. srpnja 2019., ESB‑u je dopuštena intervencija u postupak u potporu Komisijinim zahtjevima.
O tužbi
Prvi prigovor, koji se temelji na povredi načela nepovredivosti arhiva ESB‑a
Argumentacija stranaka
Komisija, koju podupire ESB, naglašava da je jednostranim provođenjem zapljene dokumenata vezanih uz obavljanje zadaća ESSB‑a i Eurosustava u prostorijama središnje banke Slovenije Republika Slovenija povrijedila načelo nepovredivosti arhiva ESB‑a i da je, s obzirom na to, povrijedila obveze koje ima na temelju članka 343. UFEU‑a, članka 39. Protokola o ESSB‑u i ESB‑u, članaka 2., 18. i 22. Protokola o povlasticama i imunitetima te članka 4. stavka 3. UEU‑a.
Na prvom mjestu, smatra da pojam „arhive Unije” iz članka 2. Protokola o povlasticama i imunitetima, iako se u tom protokolu ne definira, uključuje sve dokumente koji pripadaju nekoj instituciji Unije ili su u njezinu posjedu, bez obzira na korišteni medij.
Na drugom mjestu, tvrdi da iz sudske prakse proizlazi da povlastice i imuniteti priznati tim protokolom imaju isključivo funkcionalnu narav jer im je cilj izbjegavanje stvaranja prepreka za funkcioniranje i neovisnost Unije. Međutim, imajući u vidu poseban institucionalni okvir ESSB‑a i Eurosustava, smatra da se članak 2. Protokola o povlasticama i imunitetima treba primjenjivati ne samo na dokumente u posjedu ESB‑a nego i na one u posjedu nacionalnih središnjih banaka koje su dio ESSB‑a i Eurosustava, kao što je to središnja banka Slovenije, ako se ti dokumenti odnose na obavljanje zadaća ESSB‑a ili Eurosustava, bez obzira na to dolaze li od ESB‑a ili nacionalnih središnjih banaka.
Kao prvo, ističe da iz članka 282. stavka 1. UFEU‑a i članka 1. Protokola o ESSB‑u i ESB‑u proizlazi da se, s jedne strane, ESSB sastoji od ESB‑a i nacionalnih središnjih banaka država članica te da, s druge strane, ESB i nacionalne središnje banke država članica eurozone čine Eurosustav, kojega su nacionalne središnje banke „sastavni dio”, u skladu s člankom 14.3. tog protokola.
Kao drugo, tvrdi da specifični ustroj ESSB‑a i Eurosustava neizbježno stvara blisku vezu između ESB‑a i nacionalnih središnjih banaka. Konkretno, iz članka 282. stavka 2. UFEU‑a i članka 8. Protokola o ESSB‑u i ESB‑u proizlazi da ESSB‑om upravljaju tijela odlučivanja ESB‑a, uključujući Upravno vijeće ESB‑a, čiji su članovi, prema članku 283. stavku 1. UFEU‑a i članku 10. Protokola o ESSB‑u i ESB‑u, guverneri nacionalnih središnjih banaka država članica čija je valuta euro.
Kao treće, navodi da UFEU povjerava zadaće ESB‑u, ESSB‑u i Eurosustavu. U tom pogledu tvrdi da iz članka 9.2. Protokola o ESSB‑u i ESB‑u proizlazi da zadaće povjerene ESSB‑u izvršava bilo sam ESB ili nacionalne središnje banke.
Naime, tvrdi da nacionalne središnje banke i njihovi guverneri izravno sudjeluju u donošenju odluka ESB‑a kao i u njihovoj provedbi i izvršenju. Smatra da funkcioniranje tako uspostavljenog sustava zahtijeva razmjenu dokumenata unutar ESSB‑a i Eurosustava, kao i između ESB‑a i nacionalnih središnjih banaka, radi donošenja odluka potrebnih za izvršavanje zadaća ESSB‑a i Eurosustava te za provedbu i izvršenje tih odluka koji su u nadležnosti nacionalnih središnjih banaka. Stoga, kako bi se izbjeglo svako ugrožavanje urednog funkcioniranja i neovisnosti ESB‑a, kao i ESSB‑a i Eurosustava u cjelini, smatra da razina zaštite mora biti jednaka za sve dokumente sastavljene u okviru obavljanja zadaća ESSB‑a i Eurosustava. Iz toga zaključuje da sve te dokumente treba smatrati dijelom „arhiva Unije”, čak i ako su u posjedu nacionalne središnje banke ili su smješteni u njezinim prostorijama.
Na trećem mjestu, tvrdi da je nesporno da su prilikom pretrage izvršene 6. srpnja 2016. u prostorijama središnje banke Slovenije slovenska tijela zaplijenila dokumente koji su bili dio arhiva Unije. Doduše, Komisija nije imala točne informacije o prirodi dokumenata koji pripadaju arhivama Unije, a koji su tom prilikom zaplijenjeni. Međutim, smatra da sama činjenica da su bili u cijelosti zaplijenjeni i računalna oprema osumnjičenih osoba i dokumenti spomenuti u točki 17. ove presude nužno podrazumijeva da su bili zaplijenjeni i dokumenti koji su pripadali arhivama Unije.
Na četvrtom mjestu, tvrdi da načelo nepovredivosti tih arhiva podrazumijeva da im nacionalna tijela mogu pristupiti samo uz prethodnu suglasnost ESB‑a ili, u slučaju neslaganja između ESB‑a i tih tijela, uz odobrenje Suda. Međutim, smatra da su pretraga i zapljena dotičnih dokumenata u konkretnom slučaju izvršene jednostrano.
Republika Slovenija odgovara da nije prekršila načelo nepovredivosti arhiva Unije.
U prvom redu, Republika Slovenija naglašava da iz međunarodnog prava i sudske prakse Suda, ali i iz temeljnih vrijednosti Unije kao što su načela transparentnosti, otvorenosti i vladavine prava, proizlazi da pojam „povlastice i imuniteti” treba usko tumačiti i da je, upravo jer nema apsolutni karakter, ostvarivanje tih povlastica i imuniteta funkcionalno ograničeno u onoj mjeri u kojoj je nužno za osiguravanje funkcioniranja Unije i njezinih institucija kao i za postizanje njihovih ciljeva.
Konkretno tvrdi da je cilj sustava povlastica i imuniteta iz međunarodnog prava osiguravanje djelotvornog funkcioniranja međunarodnih organizacija, koje su „u slabijem položaju” u odnosu na države članice koje su ih osnovale. Međutim, imajući u vidu razvoj prava Unije i specifičnost njezina pravnog sustava, smatra da njezine institucije nisu u takvom položaju u odnosu na države članice. Zato smatra da arhive Unije, uključujući i arhive ESB‑a, imaju užu zaštitu nego u okviru sustava povlastica i imuniteta iz međunarodnog prava, što govori u prilog uskom tumačenju pojma „povlastice i imuniteti Unije”.
Osim toga, navodi da, iako funkcionalni imunitet međunarodnih organizacija spada u opravdan javni interes, on nije apsolutan i mora se pomiriti s drugim javnim interesima. Tvrdi da načelo vladavine prava u Uniji ima prednost pred njezinim povlasticama i imunitetima. Podsjeća na to da neovisnost i nepristranost istrage i suđenja za kaznena djela, koji su u nadležnosti država članica, predstavljaju „temeljni postulat vladavine prava”. Da su slovenska tijela bila dužna zatražiti prethodnu ESB‑ovu suglasnost prije pokretanja pretrage koju su u ovom slučaju provela, ta neovisnost, prema njezinu mišljenju, ne bi bila osigurana zato što je guverner blisko povezan s ESB‑om.
Nadalje, budući da se povlastice i imuniteti iz Protokola o povlasticama i imunitetima jamče samo u onoj mjeri u kojoj je to nužno kako bi se izbjeglo stvaranje prepreka za funkcioniranje i neovisnost Unije, smatra da je teret dokazivanja postojanja takve prepreke na dotičnoj instituciji Unije. Međutim, tvrdi da Komisija i ESB nisu dokazali da bi zapljena dokumenata koju su provela slovenska tijela eventualno na bilo koji način stvarno otežala funkcioniranje ESB‑a ili ugrozila ekonomsku i monetarnu politiku Unije.
U drugom redu, Republika Slovenija tvrdi da pojam „arhive Unije” također treba usko tumačiti i da dokumenti koje su slovenska tijela zaplijenila u prostorijama središnje banke Slovenije nisu bili dio arhiva ESB‑a. U tom pogledu naglašava da je, kao prvo, u konkretnom slučaju mjerodavan propis koji uređuje imunitet arhiva u međunarodnom pravu, odnosno konkretno propis koji se primjenjuje na konzularne i diplomatske odnose. Međutim, podsjeća na to da se, prema sudskoj praksi međunarodnih i nacionalnih sudova, dijelom arhiva mogu smatrati samo dokumenti koji pripadaju osobi na koju se primjenjuje načelo nepovredivosti arhiva ili koji su u posjedu te osobe, a ne dokumenti koje je ta osoba poslala nekoj trećoj osobi ili koji su u posjedu treće osobe.
Kao drugo, ističe da je cilj Protokola o povlasticama i imunitetima osiguravanje neovisnosti institucija Unije. Stoga smatra da samo ESB kao institucija Unije može uživati povlastice i imunitete predviđene tim protokolom, a ne ESSB ili nacionalna središnja banka koja je sastavni dio ESSB‑a.
Treće, tvrdi da tumačenje predmetnih odredbi koje zastupa Komisija znači da se arhive Unije mogu nalaziti na računalima svih državnih službenika i dužnosnika koji su članovi institucija Unije ili koji rade pod njihovim nadzorom, uključujući ministre država članica koji sudjeluju u donošenju odluka Vijeća Europske unije, čelnike država ili vlada država članica koji sudjeluju u donošenju odluka Europskog vijeća i sve državne službenike koji rade u odborima i agencijama Unije, što bi u praksi dovelo do „apsurdnih situacija” da bi se svi dokumenti u posjedu nacionalne vlade i njezinih ministara, čelnika države i svih tijela državne uprave smatrali arhivama Unije.
Četvrto, smatra da je tumačenje pojma „arhive ESB‑a” koje predlaže Komisija pravno i faktički nemoguće provesti jer bi to značajno otežalo ili spriječilo bilo kakvu kaznenu istragu u javnom sektoru država članica.
U trećem redu, Republika Slovenija dalje tvrdi da, pod pretpostavkom da su dokumenti koje su slovenska tijela zaplijenila u prostorijama središnje banke Slovenije dio arhiva ESB‑a, ta okolnost ne može biti dovoljna da se zaključi da je ona povrijedila načelo nepovredivosti arhiva Unije.
Kao prvo, tvrdi da je obveza jasne identifikacije i zaštite arhiva na onom koji se poziva na načelo njihove nepovredivosti. Budući da je ESB u konkretnom slučaju propustio na odgovarajući način identificirati svoje arhive i da ih nije uredno zaštitio, smatra da nije moguće primijeniti pojam „arhive ESB‑a” koji on zastupa, pri čemu takva nemogućnost nema nikakve veze s načinom na koji je u Sloveniji vođena kaznena istraga. Nadalje, smatra da upravo zbog nepostojanja fizičke odvojenosti i formalne određenosti arhiva Unije slovenska tijela nisu imala drugog izbora nego da zaplijene sve te stvari i dokumente radi pribavljanja traženih informacija.
Kao drugo, ističe da cilj istrage koju su vodila slovenska tijela nije bio da se ugrozi načelo nepovredivosti arhiva ESB‑a, a još manje da se ugrozi obavljanje njegovih zadaća i njegova neovisnost. Stoga smatra da nacionalna istraga koja se provodila u skladu s nacionalnim pravom i nacionalnim sudskim odlukama nije ugrožavala to načelo.
Kao treće, tvrdi da široko tumačenje pojma „arhive Unije” koje primjenjuju Komisija i ESB u praksi znači potpuno ugrožavanje kaznene istrage do te mjere da dovodi do nekažnjivosti osumnjičenih osoba.
Kao četvrto, tvrdi da je odobrenje Suda obvezno, u skladu s člankom 1. Protokola o povlasticama i imunitetima, samo u slučaju kad nacionalna tijela žele donijeti upravne ili sudske prisilne mjere u pogledu stvari ili imovine Unije. S druge strane tvrdi da članak 2. tog protokola, baš kao ni sudska praksa Suda, ne zahtijeva takvo odobrenje s obzirom na to da slovenska tijela nisu ni pokušavala pribaviti dokumente koji pripadaju institucijama Unije ili koji se nalaze u njihovu posjedu.
Ocjena Suda
Uvodno valja istaknuti da je Komisija na raspravi pojasnila, odgovarajući na pitanje Suda, da se, iako se u svojoj tužbi poziva i na pretragu i na zapljenu dokumenata koje su slovenska tijela provela 6. srpnja 2016. u prostorijama središnje banke Slovenije, ta tužba u stvarnosti odnosi samo na tu zapljenu dokumenata.
Komisija s tim u vezi tvrdi da su jednostranim provođenjem zapljene dokumenata 6. srpnja 2016. u prostorijama središnje banke Slovenije slovenska tijela povrijedila načelo nepovredivosti arhiva Unije. Zato treba ispitati, kao prvo, jesu li među dokumentima koje su slovenska tijela tom prilikom zaplijenila bili i dokumenti koji su dio arhiva ESB‑a i, kao drugo, ako je tako, je li zapljena tih dokumenata predstavljala povredu načela nepovredivosti tih arhiva.
–
Pojam „arhive Unije”
U skladu s člankom 2. Protokola o povlasticama i imunitetima, arhive Unije su nepovredive. Da bi se provjerilo je li, kako to tvrdi Komisija, Republika Slovenija povrijedila obveze koje ima na temelju tog članka, potrebno je prethodno utvrditi doseg primjene pojma „arhive Unije”.
Uvodno, kada je riječ o argumentu Republike Slovenije da bi pojam „arhive” trebalo tumačiti upućivanjem na međunarodno pravo, treba podsjetiti na to da se, za razliku od običnih međunarodnih ugovora, ugovorima o Europskoj uniji uspostavlja poseban pravni sustav, koji je u trenutku stupanja na snagu tih ugovora postao dio pravnog sustava država članica (rješenje od 13. srpnja 1990., Zwartveld i dr.,
C‑2/88-IMM
,
EU:C:1990:315
, t.
15.
). Iz toga slijedi da je pojam „arhive Unije” autonoman pojam prava Unije, različit od pojma koji mogu prihvatiti međunarodne organizacije i sudovi ili prava država članica.
Iz sudske prakse proizlazi da takav pojam zbog autonomne naravi treba tumačiti vodeći računa o njegovu tekstu, s obzirom na kontekst i cilj odredbe u kojoj se taj pojam koristi (vidjeti u tom smislu presudu od 19. prosinca 2019., Junqueras Vies,
C‑502/19
,
EU:C:2019:1115
, t.
62.
).
Izraz „arhive” obično označava skup dokumenata, bez obzira na njihov datum, oblik i medij, kojima određena osoba raspolaže u obavljanju svojih poslova.
Međutim, izraz „arhive” u pravu Unije definiran je u drukčijem kontekstu od onoga iz Protokola o povlasticama i imunitetima, i to u članku 1. stavku 2. točki (a) Uredbe Vijeća (EEZ, Euratom) br. 354/83 od 1. veljače 1983. o otvaranju za javnost povijesnih arhiva Europske ekonomske zajednice i Europske zajednice za atomsku energiju (
SL 1983., L 43, str. 1
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 16., svezak 1., str. 3.) kao skup dokumenata i spisa svih vrsta i u svim medijima koji su nastali ili su zaprimljeni u jednoj od institucija, tijela, agencija i ureda ili od strane njihovih predstavnika ili službenika u obavljanju svojih dužnosti, a odnose se na aktivnosti tih zajednica.
Ta je definicija pojma „arhive” mjerodavna za tumačenje članka 2. Protokola o povlasticama i imunitetima. Naime, nijedna odredba tog protokola ne priječi uzimanje u obzir takve definicije, a to uzimanje u obzir doprinosi da se doseg primjene tog pojma dosljedno tumači u pravu Unije.
Kada je riječ o cilju članka 2. Protokola o povlasticama i imunitetima, iz sudske prakse proizlazi da su povlastice i imuniteti koje Uniji priznaje Protokol o povlasticama i imunitetima funkcionalne naravi jer im je cilj izbjegavanje stvaranja prepreka za funkcioniranje i neovisnost Unije (rješenje od 13. srpnja 1990., Zwartveld i dr.,
C‑2/88-IMM
,
EU:C:1990:315
, t.
19.
; presuda od 18. lipnja 2020., Komisija/RQ,
C‑831/18 P
,
EU:C:2020:481
, t.
47.
). U tom pogledu, Sud je zaključio da se institucija Unije može pozvati na načelo nepovredivosti arhiva Unije, među ostalim, kako bi se spriječilo otkrivanje informacija iz dokumenata sadržanih u njezinim arhivama ako bi takvo otkrivanje moglo ugroziti funkcioniranje i neovisnost te institucije, posebice ugrožavajući obavljanje zadaća koje su joj povjerene (vidjeti u tom smislu rješenje od 6. prosinca 1990., Zwartveld i dr.,
C‑2/88-IMM
,
EU:C:1990:440
, t.
11.
).
Taj cilj zaštite potvrđuje da arhive Unije iz članka 2. Protokola o povlasticama i imunitetima nužno obuhvaćaju sve dokumente koji se odnose na aktivnosti Unije i njezinih institucija, tijela, agencija i ureda ili na obavljanje zadaća tih subjekata.
Iz navedenih razmatranja slijedi da pojam „arhive Unije” u smislu članka 2. Protokola o povlasticama i imunitetima treba shvatiti kao skup dokumenata svih vrsta, bez obzira na njihov datum, oblik i medij, koji su nastali ili su zaprimljeni u jednoj od institucija, tijela, agencija i ureda Unije ili od strane njihovih predstavnika i službenika u obavljanju svojih dužnosti, a odnose se na aktivnosti tih subjekata ili su u vezi s obavljanjem zadaća tih subjekata.
–
Doseg primjene arhiva ESB‑a
Budući da je ESB institucija Unije, iz članka 2. Protokola o povlasticama i imunitetima, kako se tumači u prethodnoj točki i u vezi s člankom 343. UFEU‑a, člankom 39. Protokola o ESSB‑u i ESB‑u te člankom 22. Protokola o povlasticama i imunitetima, proizlazi da se načelo nepovredivosti arhiva Unije primjenjuje na arhive ESB‑a.
Međutim, treba utvrditi mogu li se dokumenti koji nisu u posjedu ESB‑a, već nacionalne središnje banke, također smatrati dijelom „arhiva ESB‑a”.
U tom pogledu najprije treba reći da, kao što je to nezavisna odvjetnica istaknula u točki 50. svojeg mišljenja, arhive Unije ne treba nužno čuvati u prostorijama određene institucije, tijela, ureda ili agencije jer, da nije tako, područje primjene članka 2. Protokola o povlasticama i imunitetima i područje primjene članka 1. tog protokola, kojim se predviđa nepovredivost prostorija i zgrada Unije, preklapali bi se u toj mjeri da bi navedeni članak 2. bio lišen korisnog učinka. Slijedi da taj članak 2. obuhvaća arhive institucije Unije, kao što je ESB, smještene u prostorijama koje nisu prostorije Unije.
Drugo, treba podsjetiti na to da iz članka 282. stavka 1. UFEU‑a te iz članaka 1. i 14.3. Protokola o ESSB‑u i ESB‑u proizlazi da ESB i nacionalne središnje banke država članica čine ESSB, s obzirom na to da su te nacionalne središnje banke sastavni dio tog sustava. Nadalje, iz toga slijedi da ESB i nacionalne središnje banke država članica čija je valuta euro – uključujući središnju banku Slovenije – koje čine Eurosustav, vode monetarnu politiku Unije.
U skladu s člankom 127. stavkom 1. i člankom 282. stavkom 2. UFEU‑a, glavni cilj ESSB‑a je održavanje stabilnosti cijena, na što se podsjeća i u članku 2. Protokola o ESSB‑u i ESB‑u. U tu svrhu, članak 127. stavak 2. UFEU‑a predviđa da temeljne zadaće ESSB‑a uključuju, među ostalim, zadaću utvrđivanja i provođenja monetarne politike Unije. Takve zadaće stoga imaju, putem ESSB‑a, ne samo ESB nego i nacionalne središnje banke, što zahtijeva blisku suradnju između ESB‑a i tih banaka.
Također treba podsjetiti na to da, u skladu s člankom 129. stavkom 1. i člankom 282. stavkom 2. UFEU‑a te člankom 8. Protokola o ESSB‑u i ESB‑u, ESSB‑om upravljaju tijela odlučivanja ESB‑a, uključujući Upravno vijeće ESB‑a. Članak 283. stavak 1. UFEU‑a i članak 10.1. Protokola o ESSB‑u i ESB‑u određuju da su guverneri nacionalnih središnjih banaka država članica čija je valuta euro članovi Upravnog vijeća ESB‑a. Dakle, ti guverneri, među kojima i guverner središnje banke Slovenije, sudjeluju u donošenju odluka potrebnih za obavljanje zadaća ESSB‑a.
Nadalje, u skladu s člankom 9.2. Protokola o ESSB‑u i ESB‑u, zadaće povjerene ESSB‑u obavlja sam ESB ili nacionalne središnje banke.
Kao što je to Sud utvrdio, iz tih odredaba proizlazi da u pravu Unije ESSB predstavlja originalnu pravnu konstrukciju koja povezuje i navodi na usku suradnju nacionalne institucije, odnosno nacionalne središnje banke, i institucije Unije, odnosno ESB, u kojoj prevladava drukčija vrsta povezanosti i manje izražena razlika između pravnog poretka Unije i nacionalnih pravnih poredaka (presuda od 26. veljače 2019., Rimšēvičs i ESB/Latvija,
C‑202/18 i C‑238/18
,
EU:C:2019:139
, t.
69.
). U tom vrlo integriranom sustavu kakav su tvorci Ugovorâ zamislili za ESSB nacionalne središnje banke, kao i njihovi guverneri, imaju hibridni status zato što, naime, predstavljaju nacionalna tijela, ali tijela koja djeluju u okviru ESSB‑a sačinjenog od, kao što se to ističe u točki 79. ove presude, tih nacionalnih središnjih banaka i ESB‑a.
Kao što je to nezavisna odvjetnica istaknula u točki 54. svojeg mišljenja, da bi ESSB i Eurosustav pravilno funkcionirali i uredno obavljali svoje zadaće, važno je da postoji bliska suradnja i stalna razmjena informacija između ESB‑a i nacionalnih središnjih banaka koje u njima sudjeluju, što nužno pretpostavlja da se dokumenti vezani uz obavljanje zadaća ESSB‑a i Eurosustava ne nalaze samo u posjedu ESB‑a nego i nacionalnih središnjih banaka.
U tim okolnostima valja zaključiti da su takvi dokumenti obuhvaćeni pojmom „arhive ESB‑a” čak i kad su u posjedu nacionalne središnje banke, a ne samog ESB‑a. Naime, s obzirom na funkcionalnu narav koju treba priznati načelu nepovredivosti arhiva Unije, a na koju se podsjeća u točki 73. ove presude, to bi načelo bilo lišeno korisnog učinka ako ne bi štitilo dokumente koje izdaju ESB ili nacionalne središnje banke i koji se razmjenjuju među tim subjektima u okviru obavljanja zadaća ESSB‑a i Eurosustava.
Ostali argumenti koje je iznijela Republika Slovenija ne dovode u pitanje taj zaključak.
Kao prvo, kada je riječ o argumentaciji Republike Slovenije prema kojoj dostava dokumenta trećoj osobi u međunarodnom pravu znači da se taj dokument više ne može smatrati dijelom arhiva države koja je izvršila takvu dostavu, treba istaknuti da, imajući u vidu blisku suradnju i strukturalne veze koje postoje između ESB‑a i nacionalnih središnjih banaka u okviru integriranog sustava kakav je ESSB, te se banke, kao što je to nezavisna odvjetnica istaknula u točki 56. svojeg mišljenja, ne mogu smatrati „trećim osobama” u odnosu na ESB.
Kao drugo, što se tiče argumentacije Republike Slovenije koja se navodi u točki 58. ove presude, dovoljno je istaknuti da se, kada je riječ o dokumentima vezanima uz obavljanje zadaća ESSB‑a i Eurosustava, tumačenje pojma „arhive Unije” prihvaćeno u točki 85. ove presude temelji na postojanju iznimno bliskih odnosa između ESB‑a i nacionalnih središnjih banaka, koji su opisani u točkama 83. i 84. ove presude.
Kao treće, ni iz jednog činjeničnog ili pravnog elementa ne može se zaključiti da bi takvo tumačenje moglo uzrokovati nepremostive probleme za tijela države članice koja žele izvršiti – u okviru postupka koji se provodi na nacionalnoj razini na temelju prava te države članice – zapljenu dokumenata u prostorijama središnje banke, tako da se takva zapljena ne bi mogla ograničiti samo na dokumente koji nisu vezani uz obavljanje zadaća ESSB‑a i Eurosustava.
–
Povreda načela nepovredivosti arhiva ESB‑a
Kada je riječ o pitanju je li zapljena dokumenata koju su slovenska tijela provela 6. srpnja 2016. u prostorijama središnje banke Slovenije predstavljala povredu načela nepovredivosti arhiva ESB‑a, treba istaknuti da se takva povreda može utvrditi samo ako, s jedne strane, zapljena dokumenata koji pripadaju arhivama Unije, a koju su jednostrano odredila nacionalna tijela, može predstavljati takvu povredu i ako, s druge strane, dokumenti koji su u konkretnom slučaju zaplijenjeni doista uključuju dokumente koje treba smatrati dijelom arhiva ESB‑a.
Kao prvo, treba naglasiti da, kao što je Komisija to istaknula u svojoj tužbi, pojam „nepovredivost” u smislu članka 2. Protokola o povlasticama i imunitetima podrazumijeva zaštitu od bilo kakvog jednostranog zadiranja država članica. Kao što je to nezavisna odvjetnica iznijela u točkama 67. i 68. svojeg mišljenja, to potvrđuje i činjenica da se taj pojam, koji se navodi i u članku 1. Protokola, opisuje kao zaštita od svake mjere pretrage, rekvizicije, konfiskacije i izvlaštenja.
Stoga treba smatrati da jednostrana zapljena dokumenata koji pripadaju arhivama Unije koju su provela nacionalna tijela predstavlja povredu načela nepovredivosti tih arhiva Unije.
Kao drugo, treba podsjetiti na to da je, prema ustaljenoj sudskoj praksi o teretu dokazivanja u postupcima zbog povrede obveze na temelju članka 258. UFEU‑a, Komisija dužna dokazati postojanje navodne povrede. Ona je dužna Sudu dostaviti dokaze koji su mu nužni za ispitivanje postojanja te povrede, pri čemu se ne može pozvati ni na kakvu pretpostavku (vidjeti, među ostalim, presude od 27. travnja 2006., Komisija/Njemačka,
C‑441/02
,
EU:C:2006:253
, t.
48.
i od 5. rujna 2019., Komisija/Italija (Bakterija Xylella fastidiosa),
C‑443/18
,
EU:C:2019:676
, t.
78.
).
U konkretnom slučaju treba reći da je Komisija priznala da nije raspolagala preciznim podacima o prirodi dokumenata koje su slovenska tijela zaplijenila 6. srpnja 2016. u prostorijama središnje banke Slovenije, tako da nije mogla utvrditi pripada li jedan dio tih dokumenata arhivama Unije. Komisija je na raspravi u tom pogledu pojasnila, što Republika Slovenija nije opovrgnula, da su navedeni dokumenti i dalje u posjedu slovenskih tijela.
Treba, međutim, podsjetiti na to da su, kao što je to navedeno u točki 17. ove presude, dokumenti koje su slovenska tijela zaplijenila uključivali svu prepisku razmijenjenu putem guvernerova računa elektroničke pošte, sve elektroničke dokumente koji su se nalazili na njegovu radnom mjestu i na njegovu prijenosnom računalu, a odnosili su se na razdoblje između 2012. i 2014., neovisno o njihovu sadržaju, kao i dokumente koji su se nalazili u guvernerovu uredu, a obuhvaćali su isto razdoblje. Slovenska su tijela zaplijenila i sve elektroničke dokumente pohranjene na računalnom serveru središnje banke Slovenije koji su imali veze s guvernerom, i to za razdoblje između 2012. i 2014.
Međutim, imajući u vidu, s jedne strane, velik broj tako zaplijenjenih dokumenata i, s druge strane, dužnosti koje guverner nacionalne središnje banke, kao što je središnja banka Slovenije, mora obavljati u okviru Upravnog vijeća ESB‑a, a samim time i u okviru ESSB‑a i Eurosustava, dokumenti koje su slovenska tijela zaplijenila nužno su uključivali i dokumente koji pripadaju arhivama ESB‑a. Nadalje, treba istaknuti da Republika Slovenija ne tvrdi da su zaplijenjeni dokumenti bili isključivo dokumenti koji ne spadaju u tu kategoriju dokumenata.
U tim okolnostima može se smatrati dokazanim da su materijali i dokumenti koje su slovenska tijela zaplijenila 6. srpnja 2016. u prostorijama središnje banke Slovenije uključivali i dokumente koji su dio arhiva ESB‑a.
No, budući da članak 2. Protokola o povlasticama i imunitetima izričito određuje da su arhive Unije nepovredive, slovenska su tijela jednostranom zapljenom takvih dokumenata povrijedila načelo nepovredivosti arhiva ESB‑a.
Argumenti koje je iznijela Republika Slovenija ne dovode u pitanje taj zaključak.
Kao prvo, iako povlastice i imuniteti Unije doista imaju funkcionalnu narav, na što se podsjeća u točki 73. ove presude, to ne znači da bi dotična institucija – ili, u slučaju tužbe zbog povrede obveze na temelju članka 258. UFEU‑a, Komisija – morala dokazati da otkrivanje određenih dokumenata predstavlja prepreku za funkcioniranje i neovisnost Unije, kako bi se zapljena tih dokumenata koju tijela države članice jednostrano provode mogla smatrati nezakonitom. Naime, takvo bi tumačenje bilo u očitoj suprotnosti s tekstom i ciljem članka 2. Protokola o povlasticama i imunitetima, prema kojem su „[a]rhive Unije nepovredive”.
Naravno, načelo nepovredivosti arhiva Unije ne znači da su dokumenti iz tih arhiva u svakom slučaju nedostupni tijelima država članica. Naime, iz sudske prakse Suda proizlazi da, s obzirom na svoju funkcionalnu narav, povlastice i imuniteti Unije ne omogućavaju institucijama Unije da krše obvezu lojalne suradnje s nacionalnim tijelima (vidjeti u tom smislu rješenje od 13. srpnja 1990., Zwartveld i dr.,
C‑2/88-IMM
,
EU:C:1990:315
, t.
19.
i
21.
).
Da bi pristupila dokumentima iz arhiva Unije, nacionalnim je tijelima potrebna suglasnost konkretne institucije ili, u slučaju odbijanja pristupa, odluka suda Unije o odobrenju kojom se toj instituciji nalaže da mora omogućiti pristup svojim arhivama. Naime, bilo bi besmisleno ne uvjetovati pristup takvim dokumentima dobivanjem suglasnosti odnosne institucije ili odobrenja suda Unije u slučaju kad nacionalna tijela odluče jednostrano postupiti, imajući u vidu da takva suglasnost ili takvo odobrenje omogućava osiguravanje funkcije nepovredivosti arhiva Unije, odnosno izbjegavanje stvaranja neopravdanih prepreka za funkcioniranje i neovisnost Unije.
Kao drugo, doista je točno da, kao što to ističe Republika Slovenija, funkcionalni imunitet međunarodnih organizacija, iako predstavlja opravdan javni interes, nije apsolutan i mora se pomiriti s drugim pravima i javnim interesima, uključujući načelo vladavine prava, i, konkretno, potrebom osiguravanja neovisnosti i nepristranosti istrage i suđenja za kaznena djela te izbjegavanja nekažnjivosti osoba protiv kojih se vode kaznene istrage, posebno guvernera nacionalnih središnjih banaka, koji bi zbog bliskih veza s ESB‑om bili u znatno povoljnijem položaju.
Međutim, neovisno o činjenici da postojanje povlastica i imuniteta u korist međunarodnih organizacija i njihovih institucija samo po sebi nije u suprotnosti s načelom vladavine prava, članku 2. Protokola o povlasticama i imunitetima načelno se protivi to da tijela države članice zaplijene dokumente ako su oni dio arhiva Unije i ako dotične institucije nisu dale suglasnost za takvu zapljenu.
Nadalje treba istaknuti da tumačenje dotičnih pravila Unije na način da tijela države članice nemaju pravo u prostorijama nacionalne središnje banke jednostrano zaplijeniti dokumente koji pripadaju arhivama ESB‑a ne dovodi ni do priznavanja nekažnjivosti osobama protiv kojih se vodi kaznena istraga ni do toga da se neopravdano otežava ili čak onemogućava provođenje kaznenih istraga na području država članica. Naime, iako je mogućnost da tijela države članice provode jednostranu zapljenu dokumenata sadržanih u arhivama Unije isključena na temelju prava Unije, treba podsjetiti na to da ta tijela imaju mogućnost obratiti se određenoj instituciji Unije kako bi ona ukinula nepovredivost dotičnih dokumenata, prema potrebi pod određenim uvjetima.
Također treba naglasiti da zaštita arhiva Unije, predviđena člankom 2. Protokola o povlasticama i imunitetima, ničim ne priječi to da nacionalna tijela u prostorijama središnje banke države članice zaplijene dokumente koji ne pripadaju arhivama Unije.
Naravno, ne može se potpuno isključiti da činjenica da je potrebno od ESB‑a zatražiti da tijelima države članice ustupi dokumente koji pripadaju njegovim arhivama, ali su u posjedu nacionalne središnje banke, može imati negativne posljedice na kaznenu istragu koju vode nacionalna tijela, u pogledu pristupa tih tijela drugim dokumentima koji su također u posjedu te nacionalne središnje banke i ne pripadaju arhivama ESB‑a, ali mogu biti relevantni za odnosnu istragu. Međutim, u konkretnom slučaju, kao što je to nezavisna odvjetnica u biti istaknula u točki 81. svojeg mišljenja, ne čini se da je zapljena dokumenata koju su slovenska tijela provela 6. srpnja 2016. zahtijevala element iznenađenja, s obzirom na to da su ta tijela ranije već tražila od središnje banke Slovenije, i to u više navrata, informacije vezane uz svoju istragu.
Kao treće, tvrdi da se ne može prihvatiti argument da nema povrede načela nepovredivosti arhiva Unije zbog toga što zaplijenjeni dokumenti koji pripadaju arhivama ESB‑a nisu relevantni za kazneni postupak koji se vodi u Sloveniji, s obzirom na to da, kao što to proizlazi iz točke 104. ove presude, povredu tog načela treba utvrditi čim su zadovoljeni materijalni elementi zaštite na koju se odnosi navedeno načelo, neovisno o cilju zapljene.
Kao četvrto, smatra da se Republika Slovenija, kako bi opravdala povredu načela nepovredivosti arhiva Unije, ne može pozvati na ESB‑ovu obvezu da jasno identificira svoje arhive i poduzme mjere kako bi ih zaštitio. Zaštita koju Protokol o povlasticama i imunitetima pruža arhivama ne pretpostavlja jasnu prethodnu identifikaciju dokumenata koji pripadaju tim arhivama.
Slijedom navedenog, prvi Komisijin prigovor valja prihvatiti.
Drugi prigovor, koji se temelji na povredi obveze lojalne suradnje
Argumentacija stranaka
Komisija, koju podupire ESB, svojim drugim prigovorom tvrdi da je Republika Slovenija povrijedila obvezu lojalne suradnje, na temelju članka 18. Protokola o povlasticama i imunitetima te članka 4. stavka 3. UEU‑a. Komisija u biti prigovara slovenskim tijelima da se nisu dovoljno savjetovala s ESB‑om – ni prije pretrage i zapljene dokumenata koje su provela ta slovenska tijela ni nakon njih – kako bi se načelo nepovredivosti arhiva ESB‑a pomirilo s istragom koja se vodi na nacionalnoj razini.
Prema Komisijinu mišljenju, načelo lojalne suradnje zahtijevalo je od slovenskih tijela da moraju surađivati s ESB‑om, kao prvo, kako bi se utvrdilo koji su dokumenti zaštićeni Protokolom o povlasticama i imunitetima, a koji nisu, kao drugo, kako bi se među zaštićenim dokumentima identificirali oni koji mogu biti relevantni za nacionalnu kaznenu istragu i, kao treće, kako bi se ESB‑u omogućilo da, u slučaju dokumenata koji su potencijalno relevantni, odluči treba li ukinuti zaštitu ili je, naprotiv, ne treba ukinuti zbog razloga vezanih uz funkcioniranje i neovisnost ESB‑a.
Međutim, kada je riječ o razdoblju prije pretrage i zapljene dokumenata, tvrdi da slovenska tijela nisu uspostavila nikakav dijalog s ESB‑om ili središnjom bankom Slovenije o tome kako zaštititi načelo nepovredivosti arhiva Unije. Kad je riječ o razdoblju nakon pretrage i zapljene dokumenata, smatra da su slovenska tijela, s jedne strane, i dalje odbijala tumačenje da dokumenti koji su u posjedu nacionalnih središnjih banaka mogu biti dio arhive ESB‑a i, s druge strane, odbijala pokrenuti konstruktivnu raspravu kako bi se zaštitili zaplijenjeni dokumenti koji pripadaju toj kategoriji.
Republika Slovenija tvrdi da nije povrijedila svoju obvezu lojalne suradnje.
Kao prvo, navodi da slovenska tijela nisu ugrozila ni arhive ESB‑a ni njegovo funkcioniranje i neovisnost. Smatra da se članak 4. stavak 3. UEU‑a u svakom slučaju ne može tumačiti na način da na teret država članica predviđa „samostalnu obvezu”, koja nadilazi obveze koje one mogu imati na temelju takvih preciznih odredaba prava Unije.
Kao drugo, tvrdi da je državni odvjetnik tijekom cijele istrage tražio da se sa zaplijenjenim dokumentima postupa „krajnje oprezno”, kako bi oni bili dostupni najužem mogućem broju istražitelja, i da se rizik od otkrivanja svede na najmanju mjeru. Osim toga, navodi da je državni odvjetnik, iako to nije bilo predviđeno nacionalnim pravom, omogućio predstavnicima ESB‑a da budu nazočni postupku zaštite tih dokumenata. Nadalje, tvrdi da je bilo omogućeno da zaplijenjene dokumente koji, prema ESB‑ovu mišljenju, pripadaju njegovim arhivama, potonji može razgledati nakon provođenja istrage, u prostorijama državnog odvjetništva.
Osim toga, tvrdi da je ESB na zahtjev državnog odvjetnika da iznese kriterije na temelju kojih će među dokumentima koje su zaplijenila slovenska tijela biti identificirani oni koji prema ESB‑ovu mišljenju pripadaju tim arhivama odgovorio tek 13. veljače 2018., odnosno „uz znatno kašnjenje”.
Kao treće, polazeći od pretpostavke da se Republika Slovenija nije uključila u konstruktivnu raspravu s ESB‑om, tvrdi da Komisija nije dokazala da je ta okolnost ugrozila uspostavu ekonomske i monetarne unije i održavanje stabilnosti cijena u Uniji.
Ocjena Suda
Prema ustaljenoj sudskoj praksi, iz načela lojalne suradnje, predviđenog člankom 4. stavkom 3. UEU‑a, proizlazi da su države članice dužne poduzeti sve mjere prikladne za osiguranje primjene i učinkovitosti prava Unije (presuda od 31. listopada 2019., Komisija/Nizozemska,
C‑395/17
,
EU:C:2019:918
, t.
95.
i navedena sudska praksa). U skladu s člankom 18. Protokola o povlasticama i imunitetima, kojim se u tom smislu precizira načelo predviđeno člankom 4. stavkom 3. UEU‑a, institucije Unije i tijela država članica dužni su surađivati radi sprečavanja sukoba u vezi s tumačenjem i primjenom odredaba tog protokola (vidjeti u tom smislu presudu od 21. listopada 2008., Marra,
C‑200/07 i C‑201/07
,
EU:C:2008:579
, t.
41.
i
42.
).
Kada je riječ o razdoblju prije zapljene dokumenata koju su slovenska tijela provela 6. srpnja 2016. u prostorijama središnje banke Slovenije, treba reći da se, kao što je to nezavisna odvjetnica istaknula u točki 94. svojeg mišljenja, drugi Komisijin prigovor poklapa s prvim jer se odnosi na istu radnju. Naime, prvim prigovorom Komisija proziva slovenska tijela upravo da su jednostrano – pa, prema tome, bez prethodnog savjetovanja s ESB‑om – provela zapljenu dokumenata u prostorijama središnje banke Slovenije.
Međutim, iz sudske prakse Suda proizlazi da se povreda opće obveze lojalne suradnje koja proizlazi iz članka 4. stavka 3. UEU‑a razlikuje od povrede specifičnih obveza putem kojih se ona manifestira. Prema tome, moguće ju je utvrditi samo ako se odnosi na radnje različite od onih koje predstavljaju povredu tih specifičnih obveza (vidjeti u tom smislu presudu od 30. svibnja 2006., Komisija/Irska,
C‑459/03
,
EU:C:2006:345
, t.
169.
do
171.
).
Prema tome, kada je riječ o razdoblju prije zapljene dokumenata provedene 6. srpnja 2016., nije moguće utvrditi povredu općih obveza iz članka 4. stavka 3. UEU‑a i članka 18. Protokola o ESSB‑u i ESB‑u različitu od već utvrđene povrede specifičnih obveza koje je Republika Slovenija imala na temelju članka 2. tog protokola.
Kada je riječ o razdoblju nakon zapljene dokumenata, treba podsjetiti na to da, kao što to proizlazi iz prethodnih točaka ove presude, ta zapljena predstavlja kršenje prava Unije jer su zaplijenjeni dokumenti nužno uključivali dokumente vezane uz obavljanje zadaća ESSB‑a i Eurosustava.
Međutim, iz ustaljene sudske prakse Suda proizlazi da su na temelju načela lojalne suradnje iz članka 4. stavka 3. UEU‑a države članice dužne ukloniti nezakonite posljedice povrede prava Unije i da tu obvezu u okviru svojih nadležnosti ima svako tijelo dotične države članice (presuda od 27. lipnja 2019., Belgisch Syndicaat van Chiropraxie i dr.,
C‑597/17
,
EU:C:2019:544
, t.
54.
i navedena sudska praksa).
Naravno, obveza lojalne suradnje po prirodi stvari recipročne je naravi (presuda od 16. listopada 2003., Irska/Komisija,
C‑339/00
,
EU:C:2003:545
, t.
72.
). ESB je stoga bio dužan pružiti pomoć slovenskim tijelima kako bi ona mogla, u mjeri u kojoj je to moguće, otkloniti nezakonite posljedice zapljene dokumenata provedene 6. srpnja 2016. u prostorijama središnje banke Slovenije.
Međutim, kako bi ESB u tom pogledu mogao svrhovito surađivati sa slovenskim tijelima, bilo je nužno da mu ta tijela omoguće da među dokumentima zaplijenjenima 6. srpnja 2016. identificira one koji su vezani uz obavljanje zadaća ESSB‑a i Eurosustava. Nesporno je da po isteku roka utvrđenog u obrazloženom mišljenju slovenska tijela nisu omogućila ESB‑u da izvrši takvu identifikaciju. Isto je tako nesporno da slovenska tijela u tom trenutku nisu vratila te dokumente središnjoj banci Slovenije, iako je Republika Slovenija na raspravi precizirala da takvi dokumenti nisu relevantni za kazneni postupak koji se vodi u toj državi članici.
Točno je da ESB nije bio u mogućnosti pružiti uvjerljivo objašnjenje zbog čega je kasnio s odgovorom na zahtjev državnog odvjetnika da mu predloži kriterije na temelju kojih će među dokumentima koje su zaplijenila slovenska tijela biti identificirani oni za koje smatra da pripadaju njegovim arhivama. Treba, međutim, istaknuti da, čak ni nakon što su primila taj prijedlog, slovenska tijela nisu poduzela mjere koje bi ESB‑u omogućile identificiranje dokumenata vezanih uz obavljanje zadaća ESSB‑a i Eurosustava, a koje su slovenska tijela zaplijenila 6. srpnja 2016. u prostorijama središnje banke Slovenije. Također je nesporno da ta tijela nisu prihvatila ESB‑ov zahtjev – iznesen u njegovu odgovoru od 13. veljače 2018. zajedno s prijedlogom kriterija za identifikaciju dokumenata koji su dio njegovih arhiva – da vrate središnjoj banci Slovenije sve dokumente za koje smatraju da nisu relevantni za predmetnu istragu.
U tim okolnostima, činjenica da su slovenska tijela poduzela mjere za osiguravanje zadržavanja povjerljivosti dokumenata zaplijenjenih 6. srpnja 2016. u prostorijama središnje banke Slovenije ne dovodi u pitanje zaključak da su ta tijela u konkretnom slučaju povrijedila svoju obvezu lojalne suradnje s ESB‑om. Isto vrijedi i za okolnost, na koju se poziva Republika Slovenija, da istraga koju su vodila slovenska tijela nije mogla ugroziti uspostavu ekonomske i monetarne unije i održavanje stabilnosti cijena u Uniji, zato što ta okolnost ne utječe na dužnost koju su imala slovenska tijela, kao što se to podsjeća u točki 124. ove presude, da uklone nezakonite posljedice povrede arhiva ESB‑a počinjene prilikom zapljene dokumenata provedene 6. srpnja 2016.
Iz navedenog slijedi da su, kada je riječ o razdoblju nakon sporne zapljene, slovenska tijela povrijedila obvezu lojalne suradnje s ESB‑om i da drugi Komisijin prigovor stoga treba prihvatiti.
Slijedom svih navedenih razmatranja, valja zaključiti da je Republika Slovenija – time što je jednostrano provela zapljenu dokumenata vezanih uz obavljanje zadaća ESSB‑a i Eurosustava u prostorijama središnje banke Slovenije i, kada je riječ o razdoblju nakon te zapljene, time što o tom pitanju nije lojalno surađivala s ESB‑om – povrijedila obveze koje ima na temelju članka 343. UFEU‑a, članka 39. Protokola o ESSB‑u i ESB‑u, članaka 2., 18. i 22. Protokola o povlasticama i imunitetima te članka 4. stavka 3. UEU‑a.
Troškovi
U skladu s člankom 138. stavkom 1. Poslovnika Suda, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove.
Budući da je Komisija zatražila da se Republici Sloveniji naloži snošenje troškova te da ona nije uspjela u postupku, valja joj naložiti snošenje troškova.
U skladu s člankom 140. stavkom 1. Poslovnika, države članice i institucije koje su intervenirale u postupak snose vlastite troškove. ESB će stoga snositi vlastite troškove.

Slijedom navedenog, Sud (veliko vijeće) proglašava i presuđuje:

1.
Republika Slovenija je – time što je jednostrano provela zapljenu dokumenata vezanih uz obavljanje zadaća Europskog sustava središnjih banaka i Eurosustava u prostorijama Banke Slovenije (središnja banka Slovenije) i, kada je riječ o razdoblju nakon te zapljene, time što o tom pitanju nije lojalno surađivala s Europskom središnjom bankom – povrijedila obveze koje ima na temelju članka 343. UFEU‑a, članka 39. Protokola (br. 4) o Statutu Europskog sustava središnjih banaka i Europske središnje banke, članaka 2., 18. i 22. Protokola (br. 7) o povlasticama i imunitetima Europske unije te članka 4. stavka 3. UEU‑a.

2.
Republika Slovenija, uz vlastite, snosi i troškove Europske komisije.

3.
Europska središnja banka snosi vlastite troškove.

Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: slovenski