CELEX: 62018CJ0515
Zahtjev za prethodnu odluku
Uredba (EZ) br. 1370/2007
Usluge javnog prijevoza putnika
Željeznički prijevoz
Ugovori o javnim uslugama
Izravno sklapanje
Obveza prethodne objave obavijesti o izravnom sklapanju
Doseg

Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članka 7. stavaka 2. i 4. Uredbe (EZ) br. 1370/2007 Europskog parlamenta i Vijeća od 23. listopada 2007. o uslugama javnog željezničkog i cestovnog prijevoza putnika i stavljanju izvan snage uredaba Vijeća (EEZ) br. 1191/69 i (EEZ) br. 1107/70 (
SL 2007., L 315, str. 1
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 7., svezak 13., str. 96.).
Zahtjev je upućen u okviru spora između Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (Tijelo nadležno za tržišno natjecanje i tržište, Italija) (u daljnjem tekstu: AGCM) i Regione autonoma della Sardegna (Autonomna regija Sardinija, Italija) (u daljnjem tekstu: Regija Sardinija) povodom izravnog sklapanja ugovora o uslugama javnog željezničkog prijevoza putnika između Regije Sardinije i društva Trenitalia SpA.
Pravni okvir
Pravo Unije
Uvodne izjave 25, 29. i 30. Uredbe br. 1370/2007 navode:
„(25)
Kod javnog željezničkog prijevoza putnika javljaju se posebna pitanja opterećenosti ulaganjima i troškovima infrastrukture. U ožujku 2004. [Europska] Komisija je predstavila prijedlog izmjena Direktive Vijeća 91/440/EEZ od 29. srpnja 1991. o razvoju željeznica Zajednice [(
SL 1991., L 237, str. 25
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 7., svezak 4., str. 3.)] da bi se zajamčio pristup svih željezničkih prijevoznika u Zajednici infrastrukturi svih država članica s ciljem obavljanja prekograničnih putničkih usluga. Cilj ove Uredbe je uspostava pravnog okvira za naknade i/ili isključiva prava za ugovore o javnim uslugama, a ne daljnje otvaranje tržišta željezničkih usluga.
[…]
(29)
S ciljem sklapanja ugovora o javnim uslugama, izuzevši izvanredne mjere i ugovore koji se odnose na male udaljenosti, nadležna tijela trebaju poduzeti nužne mjere da bi barem godinu dana unaprijed objavila svoju namjeru sklapanja takvih ugovora da bi mogući operateri javnih usluga mogli djelovati.
(30)
Izravno sklopljeni ugovori o javnim uslugama trebali bi biti transparentniji.”
U članku 2. točki (h) te uredbe „izravno sklapanje” definira se kao „sklapanje ugovora o javnim uslugama s operaterom javnih usluga bez prethodnog postupka nadmetanja”.
Članak 5. stavak 6. navedene uredbe propisuje:
„Osim ako to zabranjuje nacionalno pravo, nadležna tijela mogu odlučiti izravno sklopiti ugovore o javnim uslugama ako se oni odnose na željeznički prijevoz, izuzevši druge vrste prijevoza tračnicama kao što su podzemna željeznica ili tramvaj. Odstupajući od članka 4. stavka 3., takvi ugovori ne smiju trajati dulje od 10 godina, osim u slučajevima u kojima se primjenjuje članak 4. stavak 4.”
U članku 7. stavcima 2. do 4. te uredbe predviđeno je:
„2.   Svako nadležno tijelo treba poduzeti potrebne mjere da bi osiguralo da barem sljedeći podaci budu objavljeni u
Službenom listu Europske unije
, najmanje jednu godinu prije objave poziva na dostavu ponuda ili jednu godinu prije izravnog sklapanja:
(a)
ime i adresa nadležnog tijela;
(b)
vrsta predviđenog sklapanja;
(c)
usluge i područja potencijalno obuhvaćena sklapanjem.
Nadležna tijela mogu odlučiti ne objaviti ove podatke ako se ugovor o javnim uslugama odnosi na manje od 50000 godišnje prevezenih kilometara usluga javnog prijevoza putnika.
Ako se ovi podaci promijene nakon njihove objave, nadležno tijelo na odgovarajući način objavljuje ispravak što je prije moguće. Ovaj ispravak ne dovodi u pitanje datum objave izravnog odabira ili poziva na dostavu ponuda.
Ovaj se stavak ne primjenjuje na članak 5. stavak 5.
3.   U slučaju izravnog sklapanja ugovora o javnim uslugama željezničkim prijevozom [željezničkog prijevoza], kako je određeno člankom 5. stavkom 6., nadležno tijelo treba objaviti sljedeće podatke u roku jedne godine od sklapanja:
(a)
naziv ugovorne stranke, njezinu vlasničku strukturu i, ako je to prikladno, naziv subjekta ili subjekata koji nad njom imaju zakonski nadzor;
(b)
trajanje ugovora o javnim uslugama;
(c)
opis usluga prijevoza putnika koje će se obavljati;
(d)
opis parametara financijske naknade;
(e)
ciljeve u smislu kvalitete, kao što su točnost, pouzdanost i mjerodavne nagrade i sankcije;
(f)
uvjete vezane uz nužno potrebna sredstva.
4.   Ako to zainteresirana stranka zatraži, nadležno tijelo joj treba proslijediti razloge svoje odluke o izravnom sklapanju ugovora o javnim uslugama.”
Uredba br. 1370/2007 izmijenjena je Uredbom (EU) 2016/2338 Europskog parlamenta i Vijeća od 14. prosinca 2016. (
SL 2016., L 354, str. 22
.). Budući da je ta uredba o izmjeni stupila na snagu 24. prosinca 2017., ne primjenjuje se na činjenice u glavnom postupku.
Talijansko pravo
Članak 61. legge br. 99 – Disposizioni per lo sviluppo e l’internazionalizzazione delle imprese, nonché in materia di energia (Zakon br. 99 o razvoju i prekograničnom širenju poduzetnika, uključujući u području energetike) od 23. srpnja 2009. (GURI br. 176 od 31. srpnja 2009.) određuje:
„Tijela nadležna za sklapanje ugovora o javnim uslugama mogu se pozivati – čak i odstupajući od propisa u tom sektoru – na odredbe članka 5. stavaka 2., 4., 5. i 6. i članka 8. stavka 2. [Uredbe br. 1370/2007]. Na društva s kojima su u Italiji ili u inozemstvu sklopljeni ugovori o uslugama u smislu odredbi navedene [Uredbe br. 1370/2007] ne primjenjuje se izuzeće iz članka 18. stavka 2. točke (a) [decreto legislativo n. 422 – Conferimento alle regioni ed agli enti locali di funzioni e compiti in materia di trasporto pubblico locale, a norma dell’articolo 4, comma 4, della legge 15 marzo 1997, n. 59 (Uredba sa zakonskom snagom br. 422 o prijenosu funkcija i zadaća u području lokalnog javnog prijevoza na regije i lokalna tijela u skladu s člankom 4. stavkom 4. Zakona br. 59 od 15. ožujka 1997.) od 19. studenoga 1997. (GURI br. 287 od 10. prosinca 1997., str. 4.)].”
Decreto legislativo n. 50 – Attuazione delle direttive 2014/23/UE, 2014/24/UE e 2014/25/UE sull’aggiudicazione dei contratti di concessione, sugli appalti pubblici e sulle procedure d’appalto degli enti erogatori nei settori dell’acqua, dell’energia, dei trasporti e dei servizi postali, nonché per il riordino della disciplina vigente in materia di contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture (Uredba sa zakonskom snagom br. 50 o utvrđivanju pravila za primjenu Direktive 2014/23/EU o dodjeli ugovorâ o koncesiji, Direktive 2014/24/EU o javnoj nabavi i Direktive 2014/25/EU o nabavi subjekata koji djeluju u sektoru vodnog gospodarstva, energetskom i prometnom sektoru te sektoru poštanskih usluga i za reorganizaciju propisa koji su na snazi u području javne nabave radova, usluga i robe od 18. travnja 2016. (GURI br. 91 od 19. travnja 2016.) čini novi Codice dei contratti pubblici (Zakonik o javnoj nabavi).
Članak 4. tog zakonika određuje:
„Sklapanje ugovora o javnoj nabavi radova, usluga i robe koji su u cijelosti ili dijelom isključeni iz područja primjene ovog zakonika treba poštovati načela ekonomičnosti, učinkovitosti, nepristranosti, jednakog postupanja, transparentnosti, proporcionalnosti, javnosti, zaštite okoliša i energetske učinkovitosti.”
Člankom 17. stavkom 1. točkom (i.) navedenog zakonika propisano je:
„Zakonik se ne primjenjuje na javnu nabavu i koncesiju usluga javnog prijevoza željeznicom i podzemnom željeznicom.”
Glavni postupak i prethodna pitanja
Regija Sardinija 29. prosinca 2015., na temelju članka 7. stavka 2. Uredbe br. 1370/2007, objavila je prethodnu informacijsku obavijest o izravnom sklapanju ugovora o uslugama javnog željezničkog prijevoza.
Nakon te objave, osim prijedloga dugogodišnjeg operatera, društva Trenitalia, primila je dva iskaza interesa gospodarskih subjekata koji su aktivni u tom sektoru. U tom je kontekstu jedan od tih operatera zatražio od Regije Sardinije da mu navede formalni okvir u kojem će se odvijati postupak nadmetanja kao i dodatnu dokumentaciju koja sadržava detaljnije informacije.
Smatrajući da ne treba provesti postupak nadmetanja, Regija Sardinija, nakon pregovora s društvom Trenitalia, s njime je izravno sklopila ugovor o javnom prijevozu putnika regionalnom željeznicom odlukama od 27. lipnja i 17. srpnja 2017. za razdoblje od 1. studenoga 2017. do 31. prosinca 2025.
Budući da je primio upozorenje o navodnim povredama tog postupka izravnog sklapanja, AGCM je podnio tužbu protiv tog sklapanja Tribunaleu amministrativo regionale per la Sardegna (Regionalni upravni sud za Sardiniju, Italija).
U postupku pred tim sudom AGCM tvrdi da izravna sklapanja moraju biti u skladu s općim načelima jednakog postupanja, nediskriminacije i transparentnosti. To tijelo podsjeća na to da uvodne izjave 29. i 30. Uredbe br. 1370/2007 predviđaju objavu namjere sklapanja ugovora o javnoj službi kako bi se potencijalnim operaterima omogućilo da reagiraju i kako bi se u slučaju izravnog sklapanja omogućilo poštovanje veće transparentnosti. Usto, ono naglašava da je, s obzirom na to da je svrha članka 7. stavka 2. te uredbe da se zainteresiranim osobama pruži mogućnost da sastave ponudu u okviru postupka izravnog sklapanja, Regija Sardinija trebala zatražiti od dugogodišnjeg operatera da joj dostavi sve podatke koji su se nalazili u njegovu posjedu kad je riječ o razini potražnje, sredstvima i voznom parku te druge podatke, kako bi ih stavila na raspolaganje drugim gospodarskim subjektima koji su iskazali interes.
Naime, u skladu s AGCM‑ovim mišljenjem, regionalno tijelo koje namjerava izravno sklopiti ugovor o javnom željezničkom prijevozu putnika mora potencijalno zainteresiranim gospodarskim subjektima staviti na raspolaganje sve podatke potrebne za sastavljanje poslovne ponude. Osim toga, ono bi trebalo provesti usporednu analizu ponuda podnesenih nakon objave prethodne informacijske obavijesti na temelju članka 7. stavka 2. Uredbe br. 1370/2007 i obrazložiti izbor gospodarskog subjekta s kojim je sklopljen ugovor.
Nasuprot tomu, prema stajalištu Regije Sardinije, koju podupire društvo Trenitalia, u okviru postupka izravnog sklapanja poštovali su se svi traženi postupovni zahtjevi te bi usporedna analiza ili provođenje postupka nadmetanja između ponuda ili eventualno zaprimljenih iskaza interesa bilo protivno samoj prirodi postupka izravnog sklapanja, kako ga predviđa Uredba br. 1370/2007.
U tim okolnostima Tribunale amministrativo regionale per la Sardegna (Regionalni upravni sud za Sardiniju) odlučio je prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„1.
Treba li članak 7. stavak 2. Uredbe br. 1370/2007 tumačiti na način da obvezuje nadležno tijelo koje namjerava izravno sklopiti ugovor da poduzme mjere nužne za objavu ili priopćavanje potrebnih podataka svim operaterima koji su potencijalno zainteresirani za obavljanje usluge kako bi mogli sastaviti ozbiljnu i razumnu ponudu?
2.
Treba li članak 7. stavak 4. Uredbe br. 1370/2007 tumačiti na način da nadležno tijelo, prije izravnog sklapanja ugovora, mora provesti usporedno vrednovanje svih ponuda za obavljanje usluga koje su eventualno zaprimljene nakon objave prethodne informacijske obavijesti iz tog članka 7. stavka 4.?”
Prethodna pitanja
Svojim pitanjima, koja valja razmatrati zajedno, sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 7. stavke 2. i 4. Uredbe br. 1370/2007 tumačiti na način da su nadležna nacionalna tijela koja namjeravaju izravno sklopiti ugovor o javnom željezničkom prijevozu putnika obvezna, s jedne strane, objaviti ili priopćiti zainteresiranim gospodarskim subjektima sve potrebne podatke kako bi oni mogli sastaviti dovoljno detaljnu ponudu koja može biti predmet usporednog vrednovanja i, s druge strane, provesti takvo usporedno vrednovanje svih eventualno zaprimljenih ponuda nakon objave tih podataka.
Članak 7. stavak 2. Uredbe br. 1370/2007 predviđa da svako nadležno tijelo treba poduzeti potrebne mjere kako bi osiguralo da se, najmanje jednu godinu prije objave poziva na dostavu ponuda ili jednu godinu prije izravnog sklapanja, u
Službenom listu Europske unije
objave barem neki podaci koji se izričito navode u toj odredbi. U skladu s tom odredbom, riječ je o imenu i adresi nadležnog tijela, vrsti predviđenog sklapanja kao i uslugama i području potencijalno obuhvaćenom sklapanjem.
Članak 7. stavak 4. iste uredbe propisuje da nadležno tijelo treba zainteresiranoj stranci – ako ona to zatraži – proslijediti razloge svoje odluke o izravnom sklapanju ugovora o javnim uslugama.
Kako bi se utvrdilo obvezuju li – kao što to ističe AGCM – te odredbe nadležno tijelo da objavi ili priopći onoliko podataka koliko je potrebno za provođenje usporednog vrednovanja ponuda koje su eventualno zaprimljene i za provedbu djelotvornog postupka nadmetanja, u skladu s ustaljenom sudskom praksom, treba uzeti u obzir ne samo tekst tih odredaba nego i njihov kontekst i ciljeve propisa kojeg su one dio, pri čemu se nastanak tih odredaba može također pokazati relevantnim za njihovo tumačenje (vidjeti u tom smislu presudu od 8. svibnja 2019., Inspecteur van de Belastingdienst,
C‑631/17
,
EU:C:2019:381
, t.
29.
i navedenu sudsku praksu).
Najprije, kad je riječ o tekstu tih odredaba, valja utvrditi da one ne zahtijevaju da se objave ili priopće podaci o predviđenom sklapanju koji omogućuju sastavljanje ponude koja može biti predmet usporednog vrednovanja te da se njima također ne predviđa provođenje usporednog vrednovanja ponuda koje su eventualno zaprimljene nakon objave tih podataka.
Naime, s jedne strane, članak 7. stavak 2. Uredbe br. 1370/2007 ograničava se na navođenje podataka koje nadležno tijelo mora objaviti u
Službenom listu Europske unije
, najmanje jednu godinu prije izravnog sklapanja. Štoviše, navedeni podaci sami po sebi ne omogućuju sastavljanje ponude koja može biti predmet usporednog vrednovanja. U tom pogledu dovoljno je navesti da se jedini podaci o ugovoru o javnom željezničkom prijevozu putnika koji nadležno tijelo namjerava izravno sklopiti – a koji se navode u toj odredbi – odnose na „usluge i područja potencijalno obuhvaćena sklapanjem”. Ti podaci zainteresiranom operateru ne omogućuju da utvrdi konkretne značajke predviđenog ugovora.
Kad je riječ o obvezi priopćavanja obrazloženja odluke koja se odnosi na izravno sklapanje iz članka 7. stavka 4. Uredbe br. 1370/2007, valja navesti, s jedne strane, da se iz samog teksta te odredbe ne može zaključiti da se ta obveza ne odnosi samo na razloge koji su nadležno tijelo naveli na izravno sklapanje nego i na kvantitativnu ili kvalitativnu ocjenu ponuda koje je ono eventualno zaprimilo.
Zatim, kad je riječ o kontekstu odredbi članka 7. stavaka 2. i 4. Uredbe br. 1370/2007 i ciljevima propisa kojeg su one dio, valja podsjetiti, kao prvo, na to da ta uredba propisuje pravila koja se odnose na sklapanja ugovora o javnom željezničkom ili cestovnom prijevozu putnika izravno ili provedbom postupka nadmetanja.
Članak 2. točka (h) navedene uredbe razlikuje dva sustava sklapanja ugovora o javnom željezničkom i cestovnom prijevozu putnika, definiranjem pojma „izravno sklapanje” kao sklapanje ugovora o javnim uslugama s operaterom javnih usluga bez prethodnog postupka nadmetanja.
Posljedično, „izravno sklapanje” isključuje svaki prethodni postupak nadmetanja.
Međutim, kad bi odredbe članka 7. stavaka 2. i 4. Uredbe br. 1370/2007 trebalo shvatiti na način da se njima uvodi sustav objavljivanja koji je u bitnome istovrstan onomu koji obilježava postupak nadmetanja te da se njima propisuje usporedno vrednovanje ponuda koje su eventualno zaprimljene, takvo bi tumačenje dovelo do poistovjećivanja postupka izravnog sklapanja s postupkom nadmetanja i tako se ne bi uzele u obzir bitne razlike koje Uredba br. 1370/2007 predviđa u tom smislu.
Valja podsjetiti na to da je u tom kontekstu, kao što je to navedeno u njezinoj uvodnoj izjavi 25., cilj Uredbe br. 1370/2007 uspostava pravnog okvira za naknade i/ili isključiva prava za ugovore o javnim uslugama, a ne daljnje otvaranje tržišta željezničkih usluga.
Kao drugo, valja navesti da se navedenom uredbom, u skladu s njezinom uvodnom izjavom 30., nastoji ostvariti veća razina transparentnosti ugovora o javnim uslugama koji se sklapaju izravno te da se, u skladu s njezinom uvodnom izjavom 29., mjerama objave predviđenima člankom 7. stavkom 2. te uredbe potencijalnim operaterima javnih usluga nastoji omogućiti djelovanje.
Iz toga slijedi da podaci objavljeni na temelju članka 7. stavka 2. Uredbe br. 1370/2007 gospodarskom subjektu moraju omogućiti da od trenutka navedenog u toj odredbi pobija sâmo načelo izravnog sklapanja koje je predvidjelo nadležno tijelo (vidjeti u tom smislu presudu od 20. rujna 2018., Rudigier,
C‑518/17
,
EU:C:2018:757
, t.
64.
i
66.
). Iako stoga treba voditi računa o djelotvornosti takvog prava na pobijanje, gospodarski subjekt ipak može valjano pobijati sâmo načelo izravnog sklapanja ugovora o javnim uslugama a da pritom nadležnom tijelu ne nametne prethodnu obvezu objave ili priopćavanja svih nužnih podataka zainteresiranim gospodarskim subjektima, kako bi oni mogli podnijeti ozbiljnu i razumnu ponudu.
Naposljetku, nastanak članka 7. stavaka 2. i 4. Uredbe br. 1370/2007 također potvrđuje doslovno tumačenje te odredbe.
U tom pogledu, kao što je to austrijska vlada naglasila u svojim pisanim očitovanjima, zakonodavac Europske unije nije prihvatio Komisijin prijedlog – podnesen u okviru pripremnih akata za Uredbu br. 1370/2007 – za veću otvorenost konkurenciji. Naime, ta je institucija za ugovore koji se sklapaju izravno predvidjela, među ostalim, da drugi potencijalni operateri mogu – tijekom razdoblja od šest mjeseci nakon objave prethodne informacijske obavijesti – nadležnom tijelu, po vlastitom izboru, podnijeti ponudu u kojoj se pobijaju rezultati što ih je prethodno ostvario operater s kojim je bilo predviđeno izravno sklapanje. U skladu s tim prijedlogom, nadležno tijelo trebalo je razmotriti takve ponude i priopćiti razloge za odobrenje ili odbijanje (članak 7. stavak 2. izmijenjenog Prijedloga uredbe Europskog parlamenta i Vijeća o djelovanju država članica u vezi sa zahtjevima javne službe i sklapanjem ugovora o javnim uslugama u području željezničkog, cestovnog i pomorskog prijevoza putnika (COM(2002) 107
final
od 21. veljače 2002. (
SL 2002., C 151 E, str. 146
.)).
Nasuprot tomu, zakonodavac Unije odlučio se za tekst članka 7. stavaka 2. i 4. Uredbe br. 1370/2007, u kojem se nigdje ne spominje bilo kakva obveza usporednog vrednovanja ponuda koje su eventualno zaprimljene nakon objave predviđene navedenim člankom 7. stavkom 2.
S obzirom na sva prethodno navedena razmatranja, na postavljena pitanja valja odgovoriti da članak 7. stavke 2. i 4. Uredbe br. 1370/2007 treba tumačiti na način da nadležna nacionalna tijela koja namjeravaju izravno sklopiti ugovor o uslugama javnog željezničkog prijevoza putnika nisu obvezna, s jedne strane, objaviti ili priopćiti potencijalno zainteresiranim gospodarskim subjektima sve potrebne podatke kako bi im se omogućilo da sastave dovoljno detaljnu ponudu koja može biti predmet usporednog vrednovanja i, s druge strane, provesti takvo usporedno vrednovanje svih ponuda koje su eventualno zaprimljene nakon objave tih podataka.
Troškovi
Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.

Slijedom navedenog, Sud (deseto vijeće) odlučuje:

Članak 7. stavke 2. i 4. Uredbe (EZ) br. 1370/2007 Europskog parlamenta i Vijeća od 23. listopada 2007. o uslugama javnog željezničkog i cestovnog prijevoza putnika i stavljanju izvan snage uredaba Vijeća (EEZ) br. 1191/69 i (EEZ) br. 1107/70 treba tumačiti na način da nadležna nacionalna tijela koja namjeravaju izravno sklopiti ugovor o uslugama javnog željezničkog prijevoza putnika nisu obvezna, s jedne strane, objaviti ili priopćiti potencijalno zainteresiranim gospodarskim subjektima sve potrebne podatke kako bi im se omogućilo da sastave dovoljno detaljnu ponudu koja može biti predmet usporednog vrednovanja i, s druge strane, provesti takvo usporedno vrednovanje svih ponuda koje su eventualno zaprimljene nakon objave tih podataka.

Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: talijanski