CELEX: 62016TJ0053
Staatssteun
Overeenkomsten tussen de Chambre de commerce et d’industrie de Nîmes-Uzès-Le Vigan en Ryanair en haar dochteronderneming Airport Marketing Services
Luchthavendiensten
Marketingdiensten
Besluit waarbij steun onverenigbaar met de interne markt wordt verklaard en de terugvordering ervan wordt gelast
Begrip staatssteun
Toerekenbaarheid aan de staat
Kamer van koophandel en industrie
Voordeel
Criterium van de particuliere investeerder
Terugvordering
Artikel 41 van het Handvest van de grondrechten
Recht van toegang tot het dossier
Recht om te worden gehoord

)
I.

Voorgeschiedenis van het geding
A.

Betrokken maatregelen
Verzoeksters, Ryanair DAC, voorheen Ryanair Ltd, en Airport Marketing Services Ltd (hierna: „AMS”), zijn, wat de eerste betreft, een in Ierland gevestigde luchtvaartmaatschappij die dagelijks meer dan 1800 vluchten naar 200 bestemmingen in 31 landen in Europa en Noord-Afrika exploiteert en, wat de tweede betreft, een dochteronderneming van Ryanair die oplossingen op het gebied van marketingstrategie aanbiedt, waarbij het grootste deel van haar activiteiten bestaat in het verkopen van advertentieruimte op de website van Ryanair.
De luchthaven Nîmes-Garons (hierna: „luchthaven van Nîmes”), waarvan de Franse Republiek de eigenaar is, bevindt zich in het departement Gard in Frankrijk. Deze luchthaven werd aanvankelijk geëxploiteerd door de Chambre de commerce et d’industrie (CCI) de Nîmes-Uzès-Le Vigan (kamer van koophandel en industrie van Nîmes-Uzès-Le Vigan, Frankrijk). Sedert 1 februari 2006 is de verantwoordelijkheid voor de aanleg, het onderhoud, de exploitatie en de ontwikkeling van het civiele gedeelte van deze luchthaven toevertrouwd aan het samenwerkingsverband syndicat mixte pour l’aménagement et le développement de l’aéroport de Nîmes-Alès-Camargue-Cévennes (hierna: „SMAN”), een publieke instelling waarin de conseil départemental du Gard (departementale raad van Gard, Frankrijk), de communauté d’agglomération de Nîmes Métropole (agglomeratie Nîmes Métropole, Frankrijk) en de communauté d’agglomération du Grand Alès en Cévennes (agglomeratie van Grand Alès en Cévennes, Frankrijk) gegroepeerd zijn. Het SMAN heeft de exploitatie van de luchthaven in kwestie tussen 1 februari 2006 en 31 december 2006 tijdelijk aan die CCI overgedragen door delegatie van een openbare dienst. Het SMAN heeft er vervolgens na een aanbestedingsprocedure voor gekozen de exploitatie van diezelfde luchthaven in het kader van een overeenkomst inzake de delegatie van een openbare dienst die op 1 januari 2007 is ingegaan, uit te besteden aan Veolia Transport. Deze overeenkomst werd in de plaats van Veolia Transport uitgevoerd door haar volle dochteronderneming Veolia Transport Aéroport de Nîmes (hierna: „VTAN”).
Ryanair is in juni 2000 van start gegaan met haar activiteiten op de luchthaven van Nîmes. De exploitatie van aanvankelijk één enkele luchtroute, die tussen deze luchthaven en die van Londen Stansted, is daarna uitgebreid tot vier luchtroutes.
In dat kader heeft de CCI van Nîmes-Uzès-Le Vigan op 11 april 2000 met Ryanair een overeenkomst inzake luchthavendiensten met een looptijd van tien jaar gesloten, waarin laatstgenoemde zich ertoe verbond om dagelijkse vluchten tussen de luchthaven van Londen Stansted en die van Nîmes te lanceren (hierna: „ASA van 2000”).
Na briefwisselingen is de ASA van 2000 eind 2001 en in maart 2004 in die zin gewijzigd dat de bedragen die de CCI van Nîmes-Uzès-Le Vigan aan Ryanair diende te betalen, met het oog op de ontwikkeling van aanvullende routes zijn verhoogd. Op 10 oktober 2005 is een nieuwe overeenkomst inzake luchthavendiensten tussen deze CCI en Ryanair gesloten voor een aanvankelijke duur van vijf jaar, waarbij laatstgenoemde zich ertoe verbond bepaalde luchtroutes van en naar de luchthaven van Nîmes te verzorgen. Diezelfde dag is tussen die CCI en AMS een overeenkomst inzake marketingdiensten gesloten die bepaalde reclamediensten op de website van Ryanair en via e-mail behelsde, in ruil voor jaarlijks door die CCI te verrichten betalingen.
Op 2 januari 2007 heeft VTAN een overeenkomst inzake luchthavendiensten met Ryanair gesloten, op grond waarvan haar een bijdrage per passagier werd toegekend op basis van een regeling ter stimulering van de ontwikkeling van het luchtverkeer, en een overeenkomst inzake marketingdiensten met AMS voor de inkoop van diensten in ruil voor een bepaald bedrag. Deze overeenkomsten hebben van 1 januari 2007 tot en met 31 oktober 2007 gegolden. Op 1 augustus 2007 hebben VTAN en AMS een aanhangsel bij deze laatste overeenkomst ondertekend, dat voorzag in een aanvullende bijdrage van VTAN. Op 1 november 2007 zijn tussen dezelfde partijen twee nieuwe overeenkomsten gesloten ter voortzetting van de uitvoering van bovengenoemde overeenkomsten, waarvan de looptijd was verstreken. De betalingen aan Ryanair en AMS werden daarin verhoogd. In diezelfde zin zijn op 27 augustus 2008 tussen dezelfde partijen twee nieuwe overeenkomsten gesloten die vanaf 1 november 2008 in de plaats van het eerdere contractuele kader zijn gekomen voor een looptijd van één jaar, die tweemaal kon worden verlengd. De eerste van die overeenkomsten bevatte onder meer de verbintenis van Ryanair om bepaalde luchtroutes van en naar de luchthaven van Nîmes te verzorgen en een stimuleringsregeling voor de ontwikkeling van het luchtverkeer. De uitvoering van die overeenkomsten is bij twee aanhangsels van 25 augustus 2009 verlengd tot 31 december 2011. Tot slot hebben diezelfde partijen op 18 augustus 2010 en 30 november 2010 aanhangsels bij de tweede van die overeenkomsten ondertekend, die in een verhoging van de bijdrage van VTAN voorzagen.
[
omissis
]
II.

Procedure en conclusies van partijen
Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 5 februari 2016, hebben verzoeksters het onderhavige beroep ingesteld.
Bij afzonderlijke akte die op 2 maart 2016 ter griffie van het Gerecht is neergelegd, hebben verzoeksters een verzoek om maatregelen tot organisatie van de procesgang ingediend, waarbij zij de Commissie verzochten bepaalde documenten over te leggen.
De Commissie heeft haar opmerkingen binnen de gestelde termijn ingediend.
Bij op 26 mei 2016 neergelegde akte heeft de Raad van de Europese Unie verzocht om toelating tot interventie aan de zijde van de Commissie. Bij beslissing van 5 juli 2017 heeft de president van de Zesde kamer dit verzoek ingewilligd.
Bij beslissing van 21 juni 2017 heeft het Gerecht besloten de zaak naar de Zesde kamer (uitgebreid) te verwijzen.
Op voorstel van de rechter-rapporteur heeft het Gerecht besloten tot de mondelinge behandeling over te gaan, om partijen te verzoeken om hun opmerkingen over een eventuele voeging van de zaak met de zaken T‑111/15 en T‑165/15 voor de mondelinge behandeling in te dienen en om partijen in het kader van de maatregelen tot organisatie van de procesgang als bedoeld in artikel 89 van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht te verzoeken bepaalde vragen te beantwoorden.
Bij beslissing van de president van de Zesde kamer (uitgebreid) van het Gerecht van 28 augustus 2017 zijn de zaken T‑111/15, T‑165/15 en T‑53/16, partijen gehoord, op grond van artikel 68, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering gevoegd voor de mondelinge behandeling.
Partijen hebben ter terechtzitting van 26 oktober 2017 pleidooi gehouden.
Verzoeksters concluderen tot:
–
nietigverklaring van de artikelen 1 en 4 tot en met 6 van het bestreden besluit;
–
verwijzing van de Commissie in de kosten.
De Commissie concludeert tot:
–
verwerping van het beroep;
–
verwijzing van verzoeksters in de kosten.
III.

In rechte
[
omissis
]
B.

Tweede middel: toerekenbaarheid van de overeenkomsten in kwestie aan de Franse Republiek
[
omissis
]
1.

Grief inzake de toerekenbaarheid van de beslissingen van de CCI van Nîmes-Uzès-Le Vigan aan de Franse Republiek
[
omissis
]
b)

Vermeend tegenstrijdige motivering
[
omissis
]
Bijgevolg moet de onderhavige grief worden afgewezen.
2.

Grief inzake de toerekenbaarheid van de beslissingen van het SMAN aan de Franse Republiek
Verzoeksters voeren aan dat de Commissie ten onrechte de beslissingen van het SMAN aan de Staat heeft toegerekend. Zij betogen in dat verband dat het SMAN een groepering van overheidsentiteiten is en als medebeheerder van de luchthaven luchthavendiensten verleent. Aangezien het SMAN een overheidsbedrijf was, was de Commissie volgens het arrest van 16 mei 2002, Frankrijk/Commissie (
C‑482/99
,
EU:C:2002:294
), verplicht na te gaan of de overheidsinstanties betrokken waren bij de vaststelling van de door het SMAN ten gunste van hen getroffen maatregelen. De Commissie heeft haar conclusie ten aanzien van de toerekenbaarheid aan de Staat in overweging 573 van het bestreden besluit echter, met voorbijgaan aan voornoemd arrest, gebaseerd op één enkel organiek criterium dat op de eigendom is gegrond, namelijk de samenstelling van het beheerscomité van het SMAN. Bovendien heeft de Commissie, in strijd met de eisen van dit arrest, verzuimd een op meerdere criteria berustend onderzoek te verrichten naar de deelname van de overheidsinstanties in de besluitvorming van het SMAN.
Verzoeksters menen dat de benadering die de Commissie in het bestreden besluit heeft gekozen, tot gevolg heeft dat de criteria in het arrest van 16 mei 2002, Frankrijk/Commissie (
C‑482/99
,
EU:C:2002:294
), op geen enkele onderneming in handen van centrale dan wel lokale overheidsentiteiten kunnen worden toegepast. Deze instanties kunnen echter een onderneming oprichten en daar de enige aandeelhouder van zijn, zonder dat zij daarom een overheidsentiteit wordt. Deze benadering komt erop neer dat stelselmatig door de autonomie van de rechtspersoonlijkheid van de rechtspersoon heen wordt geprikt, alsof er geen overheidsbedrijven zouden bestaan.
Meteen moet worden opgemerkt dat de Commissie zich in haar analyse van de toerekenbaarheid van de overeenkomsten in kwestie aan de Staat, wat de met de CCI van Nîmes-Uzès-Le Vigan gesloten overeenkomsten betreft, uitsluitend baseert op het feit dat zij een overheidsinstantie is, zonder enige rol aan het SMAN toe te kennen. Verzoeksters’ grief is bijgevolg niet ter zake dienend voor zover daarmee kritiek wordt geuit op de analyse van de toerekenbaarheid van deze laatste overeenkomsten aan de Staat. Wat de met VTAN gesloten overeenkomsten betreft, moet daarentegen worden benadrukt dat de Commissie in overweging 277 van het bestreden besluit heeft vastgesteld dat het commerciële beleid van VTAN ten opzichte van verzoeksters sterk werd beïnvloed door een door het SMAN bepaald kader, waardoor VTAN zich niet kon gedragen als een luchthavenexploitant die vrij was in zijn commerciële beleid en die zich door rentabiliteitsvooruitzichten liet leiden. Aan het einde van haar analyse is de Commissie in overweging 299 van dat besluit tot de conclusie gekomen dat de met VTAN gesloten overeenkomsten moesten worden geacht aan het SMAN en dus aan de Franse Republiek in ruime zin te kunnen worden toegerekend.
Bijgevolg moet deze grief worden onderzocht voor zover verzoeksters daarmee betogen dat de Commissie ten onrechte niet heeft aangetoond dat de door het SMAN ten gunste van hen getroffen maatregelen, doordat de politieke invloed op het commerciële beleid van VTAN gunstig was, aan de Franse Republiek in ruime zin toerekenbaar waren.
In dat verband moet meteen worden herinnerd aan de rechtspraak dat maatregelen van lagere of andere decentrale lichamen van de lidstaten evenals maatregelen van de centrale overheid binnen de werkingssfeer van artikel 107, lid 1, VWEU vallen indien aan de voorwaarden van deze bepaling is voldaan (zie de rechtspraak die hierboven in punt 85 is aangehaald).
In de onderhavige zaak moet worden vastgesteld dat de Commissie in de overwegingen 26 en 572 van het bestreden besluit heeft benadrukt dat het SMAN een publieke instelling was waarin drie lokale en regionale overheden waren gegroepeerd, namelijk de conseil départemental du Gard, de communauté d’agglomération de Nîmes Métropole en de communauté d’agglomération du Grand Alès en Cévennes.
Bovendien heeft de Commissie in de overwegingen 572 en 573 van het bestreden besluit uiteengezet dat de beslissingen van de lokale of regionale overheden moesten worden geacht aan de staat in ruime zin te kunnen worden toegerekend en dat deze conclusie in bredere zin ook gold voor een groepering van lokale en regionale overheden zoals het SMAN.
Voorts heeft de Commissie in overweging 573 van het bestreden besluit opgemerkt dat het SMAN werd bestuurd door een beheerscomité dat uitsluitend bestond uit afgevaardigden van de lokale en regionale overheden die ertoe behoorden.
De Commissie heeft daar in overweging 573 van het bestreden besluit uit afgeleid dat al de beslissingen van het SMAN toerekenbaar waren aan de Staat.
Gelet op de rechtspraak die hierboven in punt 85 is genoemd, moet met deze conclusie worden ingestemd.
Aan die conclusie wordt niet afgedaan door verzoeksters’ argument dat het SMAN een onderneming is die luchthavendiensten levert, zodat de Commissie verplicht was de toerekenbaarheid van de beslissingen van het SMAN aan de Staat te boordelen op basis van de criteria die zijn vastgesteld in het arrest van 16 mei 2002, Frankrijk/Commissie (
C‑482/99
,
EU:C:2002:294
).
Benadrukt moet namelijk worden dat de Commissie in overweging 277 van het bestreden besluit heeft vastgesteld dat het gedrag van VTAN ten opzichte van verzoeksters niet los kon worden gezien van dat van het SMAN, een groepering van overheidsinstanties die handelt als concessieverlenende autoriteit in het kader van de verlening en uitvoering van de delegatie van een openbare dienst en dat met name het commerciële beleid van VTAN ten opzichte van verzoeksters sterk door het door het SMAN bepaalde kader was beïnvloed.
Hoewel het SMAN activiteiten kan verrichten die ook een onderneming verricht, zoals ook andere staatsorganen dat kunnen doen, moet worden vastgesteld dat het SMAN een groepering van lagere overheidsinstanties is, die in de onderhavige zaak bovendien handelt als concessieverlenende autoriteit in het kader van de delegatie van een openbare dienst, zodat de toerekenbaarheid van de door het SMAN genomen maatregelen aan de Staat niet hoefde te worden aangetoond aan de hand van de benadering in het arrest van 16 mei 2002, Frankrijk/Commissie (
C‑482/99
,
EU:C:2002:294
).
De onderhavige grief moet bijgevolg worden afgewezen.
3.

Grief inzake de toerekenbaarheid van de beslissingen van VTAN aan de Staat
Verzoeksters zetten uiteen dat de beslissingen van een particuliere onderneming zoals VTAN in algemeen niet toerekenbaar zijn aan de staat, met name niet wanneer de staat geen (mede-)eigenaar van de betrokken onderneming is. Hoe dan ook heeft de Commissie niet aangetoond dat de door VTAN getroffen beslissingen toerekenbaar waren aan de Staat. Loutere invloed van het SMAN, door middel van de overeenkomst tot delegatie van een openbare dienst, op het gedrag van VTAN volstaat in dat opzicht niet. Bovendien heeft het SMAN zich stelselmatig onthouden van het gebruik van haar macht om VTAN in haar onderhandelingen met Ryanair te beïnvloeden. Daarenboven stond het VTAN volgens verzoeksters vrij om een vervanger voor Ryanair te vinden en beschikte zij over een ruime marge om met hen te onderhandelen.
De Commissie bestrijdt verzoeksters’ betoog.
In dat verband moet eraan worden herinnerd dat het vaste rechtspraak is dat geen onderscheid dient te worden gemaakt tussen gevallen waarin de steun rechtstreeks door de staat wordt verleend en gevallen waarin de steun via door de staat daartoe aangewezen of opgerichte publiek- of privaatrechtelijke lichamen wordt verleend. Het Unierecht verzet zich er immers tegen dat door de oprichting van autonome instanties belast met de uitkering van steun, de regels betreffende staatssteun zouden worden omzeild (zie arrest van 16 mei 2002, Frankrijk/Commissie,
C‑482/99
,
EU:C:2002:294
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Ook wanneer de staat een particuliere entiteit aanwijst om steun te verlenen, kan dit niet op zich betekenen dat de door deze entiteit genomen maatregelen aan die regels ontsnappen.
Wat de voorwaarde inzake de toerekenbaarheid van de maatregel betreft, moet worden onderzocht of de overheidsinstanties moeten worden geacht bij de vaststelling van die maatregel betrokken te zijn geweest (zie arrest van 19 december 2013, Association Vent De Colère! e.a.,
C‑262/12
,
EU:C:2013:851
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak). Bijgevolg moet worden onderzocht of de Commissie aan het einde van haar analyse van de toerekenbaarheid aan de staat tot het oordeel mocht komen dat het SMAN betrokken was bij de sluiting van de overeenkomsten tussen VTAN en verzoeksters.
Dienaangaande moet worden vastgesteld dat de Commissie in de overwegingen 278 tot en met 299 van het bestreden besluit een reeks indicatoren ter onderbouwing van de betrokkenheid van het SMAN heeft genoemd.
Ten eerste heeft de Commissie vastgesteld dat bij de tussen het SMAN en Veolia Transport gesloten overeenkomst tot delegatie van een openbare dienst, de uitvoering waarvan aan VTAN was toevertrouwd, niet alleen de commerciële exploitatie van de luchthaven van Nîmes aan laatstgenoemde is toegewezen, maar VTAN daarin ook is belast met de taak om het luchtverkeer te ontwikkelen. Volgens haar werd het commerciële beleid van VTAN ten aanzien van de luchtvaartmaatschappijen beperkt en beïnvloed door deze overeenkomst tot delegatie van een openbare dienst, temeer daar de ontwikkeling van het luchtverkeer op zich niet het hoogste doel is van een particuliere luchthavenexploitant die vrij is in zijn commerciële beleid. Het doel dat een dergelijke particuliere exploitant nastreeft, is maximale rentabiliteit, wat echter niet altijd gelijk opgaat met de ontwikkeling van het luchtverkeer (overwegingen 278‑281 van het bestreden besluit). Bovendien heeft zij vastgesteld dat het door het SMAN bepaalde doel om het luchtverkeer te ontwikkelen en meer algemeen de door het SMAN nagestreefde doelen op het gebied van de lokale economische ontwikkeling invloed hebben gehad op de inschrijving van Veolia Transport op de aanbesteding (overwegingen 282‑285 van genoemd besluit). Ten tweede heeft zij vastgesteld dat de verschillende verklaringen die Veolia Transport tijdens het aanbestedingsproces heeft afgelegd, bevestigden dat zij zich ervan bewust was dat haar commerciële betrekkingen met Ryanair de exploitatie van de luchthaven van Nîmes minder rendabel maakten en dat zij alleen wegens de doelstellingen van het SMAN betreffende de ontwikkeling van het luchtverkeer, de jegens het SMAN aangegane verbintenissen om het beheer van de luchthaven toegewezen te kunnen krijgen en de door het SMAN aangeboden forfaitaire bijdrage ter waarborging van het financiële evenwicht van de concessie, bereid was die betrekkingen voort te zetten onder vergelijkbare voorwaarden als die welke voordien door de CCI van Nîmes-Uzès-Le Vigan waren geschapen (overweging 287 van dat besluit). Ten derde heeft zij vastgesteld dat deze forfaitaire exploitatiesubsidie bepalend was voor de rentabiliteit van de concessie van VTAN, dat het bedrag ervan was berekend aan de hand van een begroting waarin de kosten en de opbrengsten van de overeenkomsten in kwestie waren verwerkt en dat het SMAN aan VTAN een bijdrage heeft toegekend die zo was opgezet dat de activiteit van Ryanair kon worden voortgezet onder vergelijkbare voorwaarden als die waaronder deze maatschappij haar diensten in het begin aan de luchthaven van Nîmes had verleend, toen de CCI van Nîmes-Uzès-Le Vigan voor de exploitatie van die luchthaven zorgde. Bovendien heeft zij benadrukt dat het feit dat de forfaitaire bijdrage een zekere flexibiliteit kende die met de activiteiten van Ryanair samenhing, VTAN ontmoedigde om eigen beslissingen te nemen waardoor het aantal vluchten van Ryanair kon afnemen (overwegingen 288, 289 en 291 van datzelfde besluit).
Vastgesteld moet worden dat de Commissie rechtens genoegzaam heeft aangetoond dat het kader dat het SMAN had geschapen via het aanbestedingsproces, via de doelstellingen in de overeenkomst tot delegatie van een openbare dienst tussen het SMAN en Veolia Transport en via de forfaitaire bijdrage, zodanige beslissende invloed op het gedrag van VTAN ten opzichte van verzoeksters heeft gehad dat de overeenkomsten in kwestie kunnen wordt geacht aan de Staat toerekenbaar te zijn in de zin van de rechtspraak, zoals zij heeft uiteengezet in de overwegingen 292 en 293 van het bestreden besluit. Derhalve moet worden ingestemd met de conclusie van de Commissie in overweging 299 van dat besluit dat het causale verband tussen aan de ene kant de voorwaarden van de delegatieovereenkomst, het aanbestedingsproces en de forfaitaire bijdrage en aan de andere kant de door VTAN met verzoeksters gesloten overeenkomsten, voldoende sterk was om een duidelijke betrokkenheid van het SMAN bij de maatregelen in kwestie aan te tonen, reden waarom die maatregelen aan het SMAN moesten worden toegerekend.
Geen van de door verzoeksters aangevoerde argumenten kan deze conclusie weerleggen.
In de eerste plaats stellen verzoeksters namelijk dat loutere invloed van het SMAN op het gedrag van VTAN via de overeenkomst tot delegatie van een openbare dienst die tussen het SMAN en Veolia Transport was gesloten, niet hetzelfde is als controle door de staat, en dat op basis daarvan geen sprake kan zijn van toerekenbaarheid aan de staat. Door dit te stellen, geven zij een onjuiste uitlegging aan het bestreden besluit, dat op een reeks indicatoren is gebaseerd om vast te stellen dat het SMAN beslissende invloed heeft uitgeoefend op de beslissingen die VTAN betreffende verzoeksters heeft genomen. De Commissie heeft zich in dit besluit dus niet beperkt tot het bewijs van loutere invloed van de staat op het gedrag van een onderneming om tot het besluit te komen dat sprake was toerekenbaarheid aan de staat.
In de tweede plaats voeren verzoeksters aan dat het SMAN zich stelselmatig heeft onthouden van het gebruik van haar macht om VTAN in de onderhandelingen met Ryanair te beïnvloeden. Dit argument is echter niet ter zake dienend. Zoals immers uit overweging 296 van het bestreden besluit blijkt, heeft het SMAN enkel door het feit dat het de mogelijkheid had om zich in die onderhandelingen in te mengen, al een bepaalde invloed verkregen en had het SMAN kunnen ingrijpen indien VTAN had getracht Ryanair voorwaarden aan te bieden die tot gevolg zouden hebben gehad dat die laatste het aantal vluchten op de luchthaven van Nîmes zou verlagen. Zoals de Commissie aangeeft, wist VTAN dat het SMAN zich kon inmengen en had zij er alle reden toe om daarmee rekening te houden bij haar eigen beslissingen, die overigens reeds binnen het door het SMAN geschapen kader werden genomen.
In de derde plaats betogen verzoeksters dat VTAN over een ruime marge beschikte om met hen te onderhandelen. Wat dat betreft, moet worden benadrukt dat de Commissie in het bestreden besluit weliswaar uiteenzet dat in de overeenkomst tot delegatie van een openbare dienst tussen het SMAN en Veolia Transport is vermeld dat VTAN „alle ruimte” had om met de luchtvaartmaatschappijen over de overeenkomsten te onderhandelen, maar zij vervolgens uitlegt dat die ruimte alleen kon worden benut binnen het algemene kader dat door deze overeenkomst en door de verbintenissen van Veolia Transport in de inschrijving op de aanbesteding werd gevormd, die het gedrag van VTAN sterk beperkten en beïnvloedden. Bovendien moet worden vastgesteld dat de Commissie op basis van de onderling overeenstemmende indicatoren die hierboven in punt 131 zijn opgesomd, rechtens genoegzaam heeft aangetoond dat dit algemene kader, ondanks dat er enige marge voor VTAN was om over de overeenkomsten te onderhandelen (overwegingen 292 en 299 van genoemd besluit), ertoe heeft geleid dat het SMAN zodanige beslissende invloed op de commerciële betrekkingen van VTAN met verzoeksters uitoefende, dat dit de conclusie wettigde dat sprake was van toerekenbaarheid aan de staat. Verzoeksters hebben niets aangevoerd dat aantoont dat het feit dat VTAN commerciële speelruimte genoot, aan deze analyse van de toerekenbaarheid door de Commissie afdoet.
In de vierde plaats menen verzoeksters dat uit het bestreden besluit blijkt dat de Franse autoriteiten de contractuele autonomie van VTAN hebben bevestigd. Zoals de Commissie terecht aangeeft, wordt in overweging 98 van genoemd besluit, waarop verzoeksters zich baseren, alleen een overzicht gegeven van de door de lidstaat verstrekte inlichtingen ten aanzien van de procedure die binnen VTAN zelf werd gevolgd om tot beslissingen te komen en heeft zij zich in die overweging niet uitgesproken over de invloed van het SMAN op de inhoud van de door VTAN gesloten overeenkomsten.
In de vijfde plaats voeren verzoeksters aan dat het VTAN vrijstond om een vervanger voor Ryanair te zoeken en dat er op dat soort beslissing geen sanctie stond. Zoals de Commissie terecht uiteenzet, kan die omstandigheid echter geen weerslag hebben op de vraag of de overeenkomsten in kwestie toerekenbaar waren aan de Staat. Het SMAN had zich immers net zozeer tevreden kunnen stellen met een andere door VTAN gekozen vervoerder. Dat neemt echter niet weg dat het SMAN door middel van het algemene kader dat was geschapen via het aanbestedingsproces, via de doelstellingen op het gebied van de ontwikkeling van het luchtverkeer in de overeenkomst tot delegatie van een openbare dienst tussen het SMAN en Veolia Transport en via de forfaitaire bijdrage, beslissende invloed heeft uitgeoefend op de voorwaarden die door VTAN aan de luchtvaartmaatschappijen zijn aangeboden. Zoals de Commissie terecht benadrukt, is de in overweging 411 van het bestreden besluit vermelde mogelijkheid om een substituut voor de activiteit van Ryanair te vinden, slechts op de lange termijn overwogen, en niet in de periode waarop dat besluit ziet.
In de zesde plaats stellen verzoeksters dat niet in enige sanctie was voorzien voor het geval dat VTAN haar verbintenissen jegens het SMAN niet nakwam, behalve dan het risico een slechte naam te krijgen. Deze stelling berust echter op een onjuiste lezing van het bestreden besluit. In overweging 286 van dit besluit wordt immers geenszins verwezen naar sancties. Daarin wordt vastgesteld dat het gedrag van VTAN ten opzichte van verzoeksters wezenlijk werd beïnvloed door de door het SMAN vastgelegde doelstelling van de ontwikkeling van het luchtverkeer. In die context heeft de Commissie in die overweging opgemerkt dat de uiteindelijk gekozen inschrijver door zijn inschrijving noodzakelijkerwijs de gehele looptijd aan de concessie was gebonden, zowel uit juridisch oogpunt als op andere vlakken, en geoordeeld dat een onderneming die in haar inschrijving op een aanbesteding van een lokale overheid doelstellingen en verplichtingen zou formuleren en deze vervolgens niet zou nakomen, het risico zou lopen bij die overheid een slechte naam te krijgen. Zij heeft daaruit afgeleid dat Veolia Transport, die in 2007 probeerde als luchthavenbeheerder voet aan de grond te krijgen, een dergelijk risico nooit zou hebben genomen.
In de zevende en laatste plaats moet ten aanzien van verzoeksters’ argument dat het SMAN hoogstens aan VTAN de verzekering heeft gegeven dat bepaalde verliezen zouden worden gedekt indien VTAN zou beslissen om een „geërfde toestand” met hen voort te zetten, worden benadrukt dat de Commissie de toerekenbaarheid van de overeenkomsten in kwestie aan de Staat in de overwegingen 278 tot en met 299 van het bestreden besluit niet alleen heeft afgeleid uit de toekenning van de forfaitaire bijdrage om het evenwicht van de luchthaven van Nîmes te garanderen, maar ook een verzameling van factoren, waaronder met name de verbintenissen om het luchtverkeer te ontwikkelen, die deze luchthaven minder rendabel konden maken en alleen aanvaardbaar waren indien financiële compensatie werd toegekend.
Gelet op een en ander moet de onderhavige grief worden afgewezen, en daarmee ook het tweede middel.
C.

Derde middel: schending van artikel 107, lid 1, VWEU doordat de Commissie ten onrechte heeft geoordeeld dat de middelen van VTAN staatsmiddelen waren
Verzoeksters voeren aan dat de Commissie niet heeft aangetoond dat aan de voorwaarde van het gebruik van staatsmiddelen is voldaan. De forfaitaire bijdrage van het SMAN ten gunste van VTAN valt onder de controle van laatstgenoemde, die vrij over het gebruik daarvan kon beslissen en ook kon beslissen om deze niet aan verzoeksters door te geven. De middelen van VTAN stonden dus niet permanent onder overheidscontrole in de zin van de rechtspraak.
In dat verband moet er om te beginnen aan worden herinnerd dat voordelen slechts als steunmaatregelen in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU kunnen worden aangemerkt, indien zij, onder meer, rechtstreeks of indirect met staatsmiddelen zijn bekostigd (zie in die zin arresten van 16 mei 2002, Frankrijk/Commissie,
C‑482/99
,
EU:C:2002:294
, punt
, en 19 december 2013, Association Vent De Colère! e.a.,
C‑262/12
,
EU:C:2013:851
, punt
).
Met het begrip „met staatsmiddelen bekostigd” wordt in dat verband niet alleen gedoeld op de voordelen die rechtstreeks door een staat worden toegekend, maar ook die welke worden verleend door van overheidswege ingestelde of aangewezen publiek- of privaatrechtelijke beheersorganen (zie arrest van 19 december 2013, Association Vent De Colère! e.a.,
C‑262/12
,
EU:C:2013:851
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Het Hof heeft tevens geoordeeld dat artikel 107, lid 1, VWEU alle geldelijke middelen omvat die de overheid daadwerkelijk kan gebruiken om ondernemingen te steunen, ongeacht of deze middelen permanent deel uitmaken van het vermogen van de staat. Dus ook al zijn de bedragen die overeenkomen met de betrokken maatregel niet permanent in het bezit van de schatkist, dan nog volstaat het feit dat zij constant onder staatscontrole, en daarmee ter beschikking van de bevoegde nationale autoriteiten staan, om deze als staatsmiddelen aan te merken (zie arrest van 19 december 2013, Association Vent De Colère! e.a.,
C‑262/12
,
EU:C:2013:851
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Het feit dat de middelen worden beheerd door entiteiten die losstaan van de overheid, is in dat verband van geen belang (zie in die zin arrest van 2 juli 1974, Italië/Commissie,
173/73
,
EU:C:1974:71
, punt
).
In de onderhavige zaak staat vast dat door het SMAN staatsmiddelen, in de vorm van de forfaitaire bijdrage, zijn overgedragen aan VTAN, een particuliere onderneming die de luchthaven exploiteert.
Bovendien moet worden vastgesteld dat de Commissie in overweging 300 van het bestreden besluit, onder verwijzing naar overweging 298 van dat besluit, heeft opgemerkt dat de door het SMAN toegekende forfaitaire bijdrage bepalend was voor het financiële evenwicht van de exploitatie van de luchthaven van Nîmes, waarvan het bedrag onder meer was bepaald aan de hand van parameters die op de commerciële relatie tussen de CCI van Nîmes-Uzès-Le Vigan en verzoeksters in 2006 betrekking hadden, en dus zodanig was dat Ryanair haar activiteiten vanaf de luchthaven van Nîmes kon voortzetten onder dezelfde voorwaarden als die in de periode waarin deze CCI deze luchthaven exploiteerde. De Commissie heeft daar in dezelfde overweging uit afgeleid dat de voordelen die bij deze overeenkomsten aan verzoeksters waren toegekend, dus werden gefinancierd door middel van deze forfaitaire bijdrage en dientengevolge uit staatsmiddelen.
De Commissie heeft in overweging 288 van het bestreden besluit met name vastgesteld dat de forfaitaire subsidie die door het SMAN zou worden uitgekeerd, bepalend was voor de rentabiliteit van de concessie voor VTAN, waardoor het SMAN dus direct deelnam in de financiering van de exploitatie van de luchthaven van Nîmes. Zij heeft uitgelegd dat het bestaan van deze door het SMAN toegekende subsidie aantoonde dat dit laatste invloed had op de commerciële betrekkingen tussen VTAN en verzoeksters, aangezien zonder deze subsidie niet zo gauw een partij zou zijn gevonden die de luchthavenexploitatie op zich had genomen op grond van een concessie waarvan het economisch model berustte op de doelstelling het luchtverkeer te ontwikkelen en van betrekkingen met een luchtvaartmaatschappij die onvoordelig zouden zijn voor de luchthaven. Zij was van oordeel dat de toekenning van de subsidie een van de redenen was waarom de overeenkomsten met verzoeksters konden worden gesloten.
Bijgevolg is voldaan aan de voorwaarden die zijn vastgesteld in de rechtspraak die hierboven in punt 145 is genoemd. Uit het bestreden besluit volgt namelijk dat het SMAN aan VTAN een bijdrage heeft toegekend die zo was opgezet dat de activiteit van Ryanair kon worden voortgezet onder voorwaarden die vergelijkbaar waren met de voorwaarden die golden toen de CCI van Nîmes-Uzès-Le Vigan de luchthaven van Nîmes exploiteerde (zie ook overweging 289 van dat besluit) en dat zonder die bijdrage alle op basis van die overeenkomsten overeengekomen voordelen voor verzoeksters ten laste van VTAN zouden zijn gekomen.
De omstandigheden dat VTAN een zekere ruimte had om over haar overeenkomsten met verzoeksters te onderhandelen en dat er geen duidelijk verband was tussen de hoogte van de forfaitaire bijdrage en de contractuele bepalingen die zijn overeengekomen, hebben niet tot gevolg dat het verband tussen die bijdrage en het door verzoeksters genoten voordeel wordt opgeheven. Vastgesteld moet immers worden dat de forfaitaire bijdrage ten gunste van VTAN het economisch gezien mogelijk heeft gemaakt dat overeenkomsten met verzoeksters werden gesloten en dat VTAN de kosten van de op basis van die overeenkomsten aan verzoeksters toegekende voordelen niet heeft hoeven dragen. Deze voordelen zijn dan ook het gevolg van de uitkering van de forfaitaire bijdrage aan VTAN (zie in die zin arrest van 19 september 2000, Duitsland/Commissie,
C‑156/98
,
EU:C:2000:467
, punten
en
).
Gelet op een en ander moet het derde middel worden afgewezen.
D.

Vierde middel: schending van artikel 107, lid 1, VWEU doordat de Commissie niet het bestaan van een selectief voordeel heeft aangetoond
[
omissis
]
2.

Tweede onderdeel: beoordelingsfouten en motiveringsgebreken wat betreft de beslissing om in de onderhavige zaak van de vergelijkende analyse af te wijken
[
omissis
]
b)

Grieven inzake de redenen die in het bestreden besluit zijn gegeven voor de afwijking van de vergelijkende analyse in de onderhavige zaak
[
omissis
]
2)

Grief dat de Commissie ten onrechte tot het oordeel is gekomen dat de vergelijkende analyse moest worden gebaseerd op een vergelijking van de overeenkomsten in kwestie samen met andere vergelijkbare transacties
3)

Grief dat de Commissie ten onrechte tot het oordeel is gekomen dat de overeenkomsten in kwestie incrementele kosten veroorzaakten die hoger waren dan de incrementele inkomsten
4)

Grief dat de Commissie ten onrechte tot het oordeel is gekomen dat het door Ryanair overgelegde bewijs niet aantoonde dat de luchthavens die in de studie van 28 september 2012 waren geselecteerd, voldoende met de luchthaven van Nîmes vergelijkbaar waren en dat er op dit punt sprake is van een motiveringsgebrek
Verzoeksters voeren aan dat de Commissie ten onrechte heeft verklaard dat Ryanair niet had aangetoond dat de vijf luchthavens die in de studie van 28 september 2012 waren geselecteerd, voldoende vergelijkbaar waren met de luchthaven van Nîmes. In dat verband betogen zij ten eerste dat de Commissie noch de „specifieke selectie” van deze referentieluchthavens noch de gedetailleerde argumenten in die studie en de studies ter aanvulling daarvan heeft weerlegd. De afwijzing van de selectiecriteria door de Commissie in die studie levert dan ook een kennelijke beoordelingsfout op en houdt een motiveringsgebrek in. In de repliek betogen verzoeksters dat de argumenten die de Commissie voor het Gerecht heeft aangevoerd om de in de studie van 28 september 2012 gekozen referentieluchthavens in twijfel te trekken, niet in het bestreden besluit voorkomen en niet achteraf de fout en het motiveringsgebrek kunnen herstellen. Ten tweede voeren zij aan dat de Commissie zich nooit tot een particuliere of een door een particuliere marktdeelnemer geëxploiteerde luchthaven heeft gewend om inlichtingen over de gehanteerde tarieven in te winnen en dus geen moeite heeft gedaan om referentieluchthavens te vinden, ondanks dat die duidelijk bestaan.
In dat verband moet wat betreft het betoog dat de Commissie ten onrechte heeft geoordeeld dat het door Ryanair overgelegde bewijs niet aantoonde dat de in de studie van 28 september 2012 geselecteerde luchthavens voldoende vergelijkbaar waren met die van Nîmes, worden opgemerkt dat het, zoals de Commissie aangeeft, reeds volstond dat in die studie geen rekening was gehouden met de overeenkomsten inzake marketingdiensten om de daarin gebruikte methode uit te sluiten (overweging 383 van het bestreden besluit). In de onderhavige zaak vereiste de toepassing van het criterium van de particuliere investeerder immers dat alle combinaties van een overeenkomst inzake luchthavendiensten en de daarmee corresponderende overeenkomst inzake marketingdiensten, die telkens als één enkele transactie moesten worden beschouwd, samen werden beoordeeld (zie punten 207‑212 hierboven). Dit betoog is derhalve niet ter zake dienend.
Bovendien kan op basis van de omstandigheid dat in het bestreden besluit niet voor elk van de in de studie van 28 september 2012 geselecteerde luchthavens is gepreciseerd waarom zij niet als vergelijkingsmaatstaf kon worden gebruikt, niet als zodanig de conclusie worden getrokken dat sprake is van een motiveringsgebrek in de zin van artikel 296 VWEU.
In dat verband moet eraan worden herinnerd dat de door artikel 296 VWEU vereiste motivering volgens vaste rechtspraak beantwoorden aan de aard van de betrokken handeling en dat de redenering van de instelling die de handeling heeft vastgesteld, er duidelijk en ondubbelzinnig in tot uiting moet komen, zodat de belanghebbenden de rechtvaardigingsgronden van de genomen maatregel kunnen kennen en de bevoegde rechter zijn toezicht kan uitoefenen. Het motiveringsvereiste moet worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval, met name de inhoud van de handeling, de aard van de redengeving en het belang dat de adressaten of andere personen die rechtstreeks en individueel door de handeling worden geraakt, bij een toelichting kunnen hebben. Het is evenwel niet noodzakelijk dat alle gegevens feitelijk en rechtens in de motivering worden gespecificeerd, aangezien bij de vraag of de motivering van een handeling aan de vereisten van artikel 296 VWEU voldoet, niet alleen acht moet worden geslagen op de tekst ervan, doch ook op de context waarin deze is genomen, en op het geheel van rechtsregels die de betrokken materie beheersen (zie arrest van 2 april 1998, Commissie/Sytraval en Brink’s France,
C‑367/95 P
,
EU:C:1998:154
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
In de onderhavige zaak heeft de Commissie in overweging 378 van het bestreden besluit in herinnering gebracht dat zij, zoals tot uitdrukking was gebracht in punt 59 van de richtsnoeren van 2014, twijfelde of het in de huidige stand van zaken mogelijk was een passende benchmark te bepalen om een daadwerkelijk markttarief voor door luchthavens verrichte diensten te kunnen vaststellen. Onder verwijzing naar de parameters die in punt 60 van genoemde richtsnoeren zijn opgesomd, heeft de Commissie daarnaast in overweging 384 van dat besluit vastgesteld dat Ryanair niet had aangetoond waarom de door haar genoemde luchthavens voldoende vergelijkbaar waren qua verkeersstromen, soort verkeer, soort en omvang van de verleende luchthavendiensten, nabijheid van een grote stad, aantal inwoners in het verzorgingsgebied, welvaart van het omliggende gebied en aanwezigheid van andere geografische gebieden waaruit passagiers kunnen worden aangetrokken.
De Commissie heeft in het bestreden besluit niet gedetailleerder uiteengezet waarom zij de steekproef van de in de studie van 28 september 2012 geselecteerde luchthavens niet als bruikbare vergelijkingsmaatstaf heeft gehanteerd.
Het valt echter niet te betwisten dat de bepaling van de referentieluchthavens ingewikkelde technische beoordelingen inhoudt. Aangezien het bestreden besluit de door de Commissie gevolgde redenering voldoende duidelijk tot uitdrukking doet komen en dus de mogelijkheid biedt om de juistheid ervan achteraf voor de bevoegde rechter te betwisten, zou het daarom overdreven zijn voor elke technische keuze of voor elk cijfer waarop de redenering van de Commissie is gebaseerd, een specifieke motivering te verlangen (zie in die zin arresten van 1 juli 2008, Chronopost en La Poste/UFEX e.a.,
C‑341/06 P en C‑342/06 P
,
EU:C:2008:375
, punt
, en 27 april 2017, Germanwings/Commissie,
T‑375/15
, niet gepubliceerd,
EU:T:2017:289
, punt
; zie naar analogie ook arrest van 12 juli 2005, Alliance for Natural Health e.a.,
C‑154/04 en C‑155/04
,
EU:C:2005:449
, punt
).
Bijgevolg was het niet noodzakelijk dat in het bestreden besluit voor elke van de in de studie van 28 september 2012 geselecteerde luchthavens werd uiteengezet waarom die niet kon worden gekozen, opdat verzoeksters de door de Commissie gevolgde redenering zouden kunnen begrijpen.
Verzoeksters hebben dus de afwijzing van de steekproef van de in de studie van 28 september 2012 geselecteerde luchthavens door de Commissie voor het Gerecht kunnen bestrijden.
Bijgevolg moet het betoog inzake een motiveringsgebrek worden afgewezen.
Voorts slagen verzoeksters niet in het bewijs dat de Commissie een kennelijke beoordelingsfout heeft begaan op het punt van de methode voor de selectie van de referentieluchthavens. Zij betogen in dat verband dat de Commissie ten onrechte heeft geoordeeld dat Ryanair geen steekproef van voldoende met de luchthaven van Nîmes vergelijkbare referentieluchthavens had voorgesteld. Zij verklaren dat in de door Ryanair overgelegde studie van 28 september 2012 een systematische vergelijking was gemaakt met de voorwaarden in de overeenkomsten inzake luchthavendiensten die met andere luchthavens waren gesloten, waarvan het merendeel particulier was, particulier werd geëxploiteerd of als investeerder in een markteconomie opereerde en gemeenschappelijke kenmerken vertoonden die vergelijkbaar waren met die van de luchthaven van Nîmes.
De Commissie antwoordt hierop dat die verklaring wordt weerlegd indien de in de studie 28 september 2012 geselecteerde luchthavens grondig worden onderzocht.
In dat verband heeft de Commissie ten eerste uiteengezet dat wat de vraag naar de bepaling van betrouwbare referentiepunten betreft, in de eerste plaats de luchthaven van Bournemouth behoort tot een entiteit die voor de meerderheid in handen is van een staat en in 2012 een negatieve rentabiliteit had; in de tweede plaats de luchthaven van Prestwick verlieslatend was voordat haar eigenaar deze in november 2013 aan de Schotse regering overdroeg; in de derde plaats dat de luchthaven van Maastricht sinds 2004 grote bedragen aan subsidies had ontvangen en dat ook zij in 2013 in overheidshanden was overgegaan, blijkbaar nadat zij door de Nederlandse Staat had moeten worden gered, en in de vierde plaats dat de luchthaven van Knock, die weliswaar in particuliere eigendom is, aanzienlijke bedragen aan overheidsmiddelen had ontvangen, namelijk kapitaalsubsidies in de ordegrootte van 13 miljoen EUR tussen 1997 en 2012.
Wat ten tweede de kenmerken van de in de studie van 28 september 2012 geselecteerde luchthavens in de zin van punt 60 van de richtsnoeren van 2014 betreft, heeft de Commissie uitgelegd dat die in belangrijke mate niet vergelijkbaar met die van de luchthaven van Nîmes waren:
–
uit de studie van 28 september 2012 blijkt dat het volume van het totale passagiersverkeer op de luchthaven significant varieerde van luchthaven tot luchthaven en nog frappanter varieerde wat betreft het volume van de passagiers op die luchthavens die met Ryanair reisden;
–
de activiteiten van de luchthaven van Grenoble waren sterk op het winterseizoen geconcentreerd;
–
de luchthaven van Maastricht was in belangrijke mate actief op het gebied van vrachtvervoer;
–
de steden die zich het dichtst bij elk van de luchthavens bevonden, waren van zeer verschillende omvang; wat de parameter van de nabijheid van een grote stad betreft, is in de studie van 28 september 2012 de stad Nîmes vermeld en voor de luchthaven van Knock de stad Sligo (Ierland), maar de afstanden verschillen zeer sterk;
–
wat betreft de parameter van het aantal inwoners in het verzorgingsgebied van de luchthaven, wordt in de studie van 28 september 2012 slechts verwezen naar het inwonertal van de grootste stad in een straal van 150 kilometer, en niet naar het inwonertal van het verzorgingsgebied van de luchthaven;
–
wat de parameter van de welvaart van het omliggende gebied betreft, zijn de in de studie van 28 september 2012 gekozen referentiepunten geen exacte afspiegeling van de omliggende gebieden van de luchthavens in kwestie en zijn er aanzienlijke verschillen in welvaart tussen de regio’s; en
–
de parameter van het achterland van de luchthaven komt in de studie van 28 september 2012 niet voor, noch voor de vertrekkende noch voor de inkomende passagiers; gezien de aantrekkingskracht van de Middellandse Zeekust richt de luchthaven van Nîmes zich hoofdzakelijk op inkomende passagiers, terwijl de luchthavens van Prestwick en Bournemouth potentie bieden voor vertrekkende passagiers.
Hieruit volgt dat de Commissie op basis van al deze factoren tot het oordeel kon komen, zonder een kennelijke beoordelingsfout te begaan, dat de in de studie van 28 september 2012 geselecteerde luchthavens niet voldoende vergelijkbaar waren met de luchthaven van Nîmes.
De argumenten die verzoeksters hebben aangevoerd, kunnen aan deze conclusie niet afdoen.
Wat in de eerste plaats het argument betreft dat de luchthaven van Bournemouth tussen 2001 en 2011 winst heeft gerealiseerd zonder subsidies te ontvangen, moet worden benadrukt dat dit weliswaar relevant is om het gedrag van deze luchthaven als dat van een marktdeelnemer in een markteconomie te kunnen beschouwen, maar dat neemt niet weg dat deze luchthaven aan een overheidsentiteit toebehoort.
Wat in de tweede plaats verzoeksters’ argument aangaat dat de luchthaven van Prestwick niet alleen in privéhanden was, maar tussen 2000 en 2008 ook winstgevend was, moet worden vastgesteld dat die omstandigheden weliswaar voor gedrag als dat van een marktdeelnemer in een markteconomie pleiten, maar niet afdoen aan de door de Commissie in haar geschriften en ter terechtzitting gegeven precisering dat deze luchthaven verliezen is gaan lijden en in 2013 aan de Schotse regering is overgedragen, zodat dit geen passende vergelijkingsmaatstaf was voor de vaststelling van een daadwerkelijk markttarief voor luchthavendiensten (zie overweging 378 van het bestreden besluit).
Wat in de derde plaats verzoeksters’ argument betreft dat Ryanair tussen 2006 en 2009 vele zomerroutes van en naar de luchthaven van Grenoble heeft geëxploiteerd en dat deze luchthaven wordt geëxploiteerd door een particuliere marktdeelnemer die van de referentieluchthavens de hoogste luchthavengelden oplegt, moet worden vastgesteld dat, hoewel Ryanair routes buiten het winterseizoen heeft verzorgd, deze activiteiten er blijkbaar niet toe hebben geleid dat deze diensten nog steeds gedurende het hele jaar worden aangeboden. Verzoeksters’ argument is in dat verband niet in tegenspraak met de vaststelling van de Commissie dat de activiteit van de luchthaven van Grenoble sterk op het winterseizoen is geconcentreerd, wat haar onderscheidt van de situatie op de luchthaven van Nîmes, waar Ryanair op zijn minst op een aantal routes gedurende het hele jaar dagelijkse vluchten heeft verzorgd, zoals blijkt uit het bestreden besluit.
Wat in de vierde plaats verzoeksters’ argument aangaat dat de kapitaalinbreng ten voordele van de luchthaven van Knock volgens de door de Commissie verstrekte inlichtingen slechts 6 % van de activa van deze luchthaven over de periode van 2002 en 2012 bedroeg, moet worden opgemerkt dat de Commissie zich, zonder een kennelijke beoordelingsfout te begaan, op het standpunt mocht stellen dat een inbreng van publieke middelen van die omvang een relevant gegeven was in haar beoordeling of deze luchthaven als referentie geschikt was.
Wat in de vijfde plaats verzoeksters’ argument aangaat dat vier van de referentieluchthavens vergelijkbaar waren met de luchthaven van Nîmes wat betreft het totale verkeersvolume of het verkeersvolume van Ryanair, moet worden geoordeeld dat de cijfers in de studie van 28 september 2012 laten zien dat het totale passagiersverkeer op de luchthavens en het Ryanairverkeer op die luchthavens significant varieerden van de ene tot de andere luchthaven en afgaand op de luchthaven van Nîmes, zoals ook de Commissie opmerkt. Uit genoemde studie blijkt dus dat er merkbare verschillen zijn tussen het verkeer op de luchthaven van Nîmes aan de ene kant en het verkeer op de luchthavens van Prestwick (voor de gehele periode in kwestie), Bournemouth en Knock (voor het laatste deel van de periode in kwestie) aan de andere kant.
Ook wat betreft verzoeksters’ argument dat de gegevens voor de luchthaven van Knock in de studie van 28 september 2012 op regionaal niveau zijn gepresenteerd ten behoeve van de vergelijking van het per capita bruto binnenlands product, hoewel ook de schatting van de maandelijkse inkomsten voor Ierland als geheel is weergegeven, moet worden vastgesteld dat dit argument niet kan afdoen aan de vaststelling van de Commissie ten aanzien van bepaalde andere parameters.
Niettegenstaande de vaststellingen in de punten 242 en 243 hierboven moet de conclusie bijgevolg luiden dat de Commissie, afgaand op de betrouwbare referentiepunten en de verschillende parameters die in overweging 365 van het bestreden besluit zijn genoemd, geen kennelijke beoordelingsfout heeft begaan door de in de studie van 28 september 2012 voorgestelde steekproef van referentieluchthavens af te wijzen.
Ten aanzien van verzoeksters’ argument dat de Commissie geen moeite heeft gedaan om bij particuliere of particulier geëxploiteerde luchthavens inlichtingen in te winnen om vergelijkingscriteria te achterhalen, moet worden opgemerkt dat deze grief ziet op de omvang van de onderzoeksplichten die op de Commissie rusten wanneer zij het criterium van de marktdeelnemer in een markteconomie op de overeenkomsten in kwestie dient toe te passen.
Volgens de rechtspraak is de Commissie in het kader van de toepassing van het criterium van de particuliere investeerder verplicht om bij de evaluatie van een maatregel rekening te houden met alle relevante elementen en hun context (zie in die zin arrest van 17 december 2008, Ryanair/Commissie,
T‑196/04
,
EU:T:2008:585
, punt
).
In dat verband komt relevantie toe aan alle informatie die in aanzienlijke mate invloed kan hebben op de besluitvorming van een normaal voorzichtige en verstandige particuliere marktdeelnemer in een markteconomie wiens situatie die van de betrokken lidstaat het dichtst benadert (zie naar analogie arrest van 20 september 2017, Commissie/Frucona Košice,
C‑300/16 P
,
EU:C:2017:706
, punt
).
Ook moet eraan worden herinnerd dat de wettigheid van een besluit inzake staatssteun door de Unierechter wordt beoordeeld aan de hand van de gegevens waarover de Commissie kon beschikken op het ogenblik waarop zij haar besluit vaststelde (arrest van 20 september 2017, Commissie/Frucona Košice,
C‑300/16 P
,
EU:C:2017:706
, punt
).
De gegevens waarover de Commissie „kon beschikken” omvatten de gegevens die van belang blijken te zijn voor de beoordeling overeenkomstig de hierboven in punt 251 in herinnering gebrachte rechtspraak en die zij in het kader van de administratieve procedure op verzoek had kunnen laten overleggen (zie in die zin arrest van 20 september 2017, Commissie/Frucona Košice,
C‑300/16 P
,
EU:C:2017:706
, punt
).
In dat verband moet er in de eerste plaats op worden gewezen dat de Commissie er in overweging 378 van het bestreden besluit aan heeft herinnerd dat zij, zoals tot uitdrukking was gebracht in de richtsnoeren van 2014, twijfelde of het in de huidige stand van zaken mogelijk was een passende benchmark te bepalen om een daadwerkelijk markttarief voor door luchthavens verrichte diensten te kunnen vaststellen. In de punten 56 tot en met 58 van die richtsnoeren wijst de Commissie erop dat een overgrote meerderheid van de luchthavens in de Unie overheidsfinanciering ontvangt, dat luchthavens in overheidshanden door overheidsinstanties traditioneel worden beschouwd als infrastructuurvoorzieningen die de lokale ontwikkeling moeten bevorderen en niet als ondernemingen die volgens marktregels opereren, dat de tarieven van die luchthavens meestal niet zijn vastgesteld op basis van marktoverwegingen, maar in hoofdzaak in het licht van sociale of regionale overwegingen en dat zelfs de door particuliere luchthavens berekende tarieven sterk kunnen zijn beïnvloed door de tarieven die worden berekend door de meerderheid van de door de overheid gesubsidieerde luchthavens. Zelfs wanneer het niet uitgesloten is dat een voldoende groot aantal passende referentieluchthavens kan worden gevonden, is de Commissie bijgevolg tot het oordeel gekomen dat de analyse van de incrementele winstgevendheid overeenkomstig punt 61 van de richtsnoeren van 2014 het meest relevante criterium voor de beoordeling van de overeenkomsten in kwestie was, zoals zij ter terechtzitting heeft toegelicht.
In de tweede plaats moet eraan worden herinnerd dat de Commissie het verschil in structuur van de kosten en de opbrengsten van de luchthavens en de geringe vergelijkbaarheid van de transacties tussen de luchthavens in het bestreden besluit heeft vermeld als overwegingen die het rechtvaardigden dat van de vergelijkende analyse werd afgeweken (overwegingen 362 en 363 van het bestreden besluit).
In de derde plaats moet erop worden gewezen dat de Commissie de belanghebbenden in het inleidingsbesluit heeft uitgenodigd om hun opmerkingen in te dienen, waarbij zij eerder in dat besluit had uiteengezet dat de Franse autoriteiten geen vergelijkingsmaatstaf hadden aangereikt aan de hand waarvan kon beoordeeld of de door Ryanair betaalde prijs met de marktprijs overeenstemde.
Ryanair heeft tijdens de administratieve procedure dan ook de studie van 28 september 2012 overgelegd, met daarin een steekproef van referentieluchthavens.
De Commissie heeft in antwoord op een vraag die het Gerecht tijdens de terechtzitting had gesteld, uitgelegd dat het volgens de richtsnoeren van 2014 weliswaar mogelijk was om een vergelijkende analyse te verrichten, maar dat de gegevens in het dossier het in dit geval niet toelieten dat een dergelijke analyse op bruikbare wijze werd verricht.
In de vierde plaats moeten, zoals de Commissie uiteenzet, voor de evaluatie van de vergoedingen voor de luchthavendiensten niet alleen de gepubliceerde tarieven in aanmerking worden genomen, maar ook het brede scala aan op maat gesneden kortingen dat met elke luchtvaartmaatschappij wordt overeengekomen en met alle overeenkomsten inzake marketingdiensten. In het algemeen zijn dergelijke inlichtingen vertrouwelijk, zodat de Commissie daar geen vrije toegang toe kan hebben.
De Commissie heeft dan ook geen fout begaan door in de onderhavige zaak voor de analyse van de incrementele winstgevendheid en niet de vergelijkende analyse te kiezen, zonder tijdens haar onderzoek particuliere of particulier geëxploiteerde luchthavens te benaderen met het doel om te achterhalen of er luchthavens waren die voldoende vergelijkbaar waren met de luchthaven van Nîmes en om op diezelfde luchthavens een steekproef van vergelijkbare transacties te trachten te vinden.
Gelet op een en ander moet verzoeksters’ grief dat de Commissie ten onrechte heeft geoordeeld dat het door Ryanair overgelegde bewijs niet aantoonde dat de in de studie van 28 september 2012 geselecteerde luchthavens niet voldoende vergelijkbaar waren met de luchthaven van Nîmes en dit gebrekkig heeft gemotiveerd, dus worden afgewezen.
5)

Grief dat de Commissie ten onrechte heeft nagelaten een „gewone” vergelijkende analyse te verrichten
Verzoeksters voeren aan dat de Commissie, zelfs gesteld dat de betalingen aan AMS uit hoofde van de marketingdiensten van de door Ryanair betaalde luchthavengelden hadden moeten worden afgetrokken ten behoeve van de vergelijkende analyse, niettemin een kennelijke beoordelingsfout heeft begaan door niet een „gewone” vergelijkende analyse te verrichten. Zij leggen een door hun economische consultant gemaakte studie van 2 februari 2016 over die een dergelijke analyse bevat. Volgens deze studie zijn de nettoheffingen die Ryanair aan de luchthaven van Nîmes heeft betaald met inachtneming van de door AMS ontvangen bedragen in het kader van de overeenkomsten inzake marketingdiensten, hoger dan het gemiddelde van de nettoheffingen die in de referentieluchthavens worden betaald, zowel per passagier als afgemeten aan de retourvluchten.
In dat verband moet eraan worden herinnerd dat het de Commissie volgens de rechtspraak niet kan worden verweten dat zij geen rekening heeft gehouden met eventuele feitelijke of juridische gegevens die haar, hoewel dit mogelijk was, niet zijn voorgelegd tijdens de administratieve procedure, aangezien de Commissie niet gehouden is ambtshalve in te schatten welke gegevens haar hadden kunnen worden voorgelegd (arresten van 2 april 1998, Commissie/Sytraval en Brink’s France,
C‑367/95 P
,
EU:C:1998:154
, punt
, en 14 januari 2004, Fleuren Compost/Commissie,
T‑109/01
,
EU:T:2004:4
, punt
). Voorts moet de wettigheid van een besluit inzake staatssteun volgens de rechtspraak worden beoordeeld aan de hand van de gegevens waarover de Commissie kon beschikken op het ogenblik waarop zij haar besluit vaststelde (zie punt 252 hierboven).
De Commissie is echter gehouden de procedure van onderzoek van de betwiste maatregelen zorgvuldig en onpartijdig te voeren zodat zij haar eindbeslissing kan vaststellen op basis van gegevens die zo volledig en betrouwbaar mogelijk zijn (arresten van 2 september 2010, Commissie/Scott,
C‑290/07 P
,
EU:C:2010:480
, punt
, en 16 maart 2016, Frucona Košice/Commissie,
T‑103/14
,
EU:T:2016:152
, punt
).
In de onderhavige zaak moet eraan worden herinnerd dat de Commissie in het inleidingbesluit heeft uiteengezet dat zij in dat stadium van oordeel was dat de overeenkomsten inzake luchthavendiensten en de overeenkomsten inzake marketingdiensten voor de toepassing van het criterium van de particuliere investeerder samen moesten worden beoordeeld.
Verzoeksters beroepen zich evenwel op een gewone vergelijkende analyse van de luchthavengelden min de betalingen voor marketing die door hun economische consultant is verricht in de studie van 2 februari 2016, die pas voor het eerst voor het Gerecht is overgelegd. Bijgevolg kan het de Commissie niet worden verweten dat zij daarmee geen rekening heeft gehouden.
Om de hierboven in de punten 254 tot en met 260 uiteengezette redenen was de Commissie in de onderhavige zaak bovendien niet verplicht om bijkomende maatregelen te treffen om gegevens ten behoeve van een gewone vergelijkende analyse te verzamelen.
Verzoeksters’ grief dat de Commissie ten onrechte heeft nagelaten een „gewone” vergelijkende analyse te verrichten, moet derhalve worden afgewezen.
[
omissis
]
3.

Derde onderdeel: kennelijke beoordelingsfouten en ontoereikende motivering wat betreft de analyse van de incrementele winstgevendheid
[
omissis
]
b)

Grief inzake de beweegredenen voor de beslissing van de beheerders van de luchthaven van Nîmes om de overeenkomsten inzake marketingdiensten te sluiten
c)

Grief inzake de weigering om de mogelijkheid in aanmerking te nemen dat een deel van de marketingdiensten voor doelstellingen van algemeen belang is ingekocht
d)

Grief dat ten onrechte is verklaard dat het SMAN en VTAN één enkele entiteit vormen
Verzoeksters voeren aan dat de Commissie ten onrechte heeft geoordeeld dat VTAN en het SMAN één enkele entiteit vormden voor de toepassing van het criterium van de marktdeelnemer in een markteconomie. Door te beslissen dat een eigendomsverhouding geen noodzakelijke voorwaarde was en dat andere economische banden tussen die twee entiteiten volstonden, heeft de Commissie de rechtspraak onjuist uitgelegd en een kennelijke beoordelingsfout begaan.
In dat verband moet eraan worden herinnerd dat de handelstransactie in het kader van de toepassing van het criterium van de particuliere investeerder in haar geheel dient te worden beschouwd om uit te maken of de overheid en de door haar gecontroleerde entiteit zich, samen beschouwd, als rationele ondernemers in een markteconomie hebben gedragen. De Commissie moet immers bij de evaluatie van de litigieuze maatregelen rekening houden met alle relevante elementen en hun context, daaronder begrepen de elementen die betrekking hebben op de situatie van de autoriteit of de autoriteiten die de litigieuze maatregelen hebben genomen (zie arrest van 17 december 2008, Ryanair/Commissie,
T‑196/04
,
EU:T:2008:585
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Hoewel er in de onderhavige zaak geen eigendomsverhouding tussen het SMAN en VTAN was, heeft de Commissie in de overwegingen 277 tot en met 299 van het bestreden besluit niettemin vastgesteld dat het SMAN doorslaggevende invloed had uitgeoefend op de beslissingen die VTAN ten aanzien van verzoeksters had genomen.
Bijgevolg moet worden vastgesteld dat de Commissie terecht tot het oordeel is gekomen dat er tussen het SMAN en VTAN voldoende nauwe economische banden bestonden om hun gedragingen in hun betrekking met verzoeksters samen te beschouwen ten behoeve van de toepassing van het criterium van de marktdeelnemer in een markteconomie (overwegingen 307‑309 van het bestreden besluit).
Verzoeksters’ grief dat ten onrechte is verklaard dat het SMAN en VTAN één enkele eenheid vormen, moet derhalve worden afgewezen.
f)

Grief inzake de weigering om rekening te houden met de ruimere voordelen die uit de betrekkingen van de luchthaven van Nîmes met Ryanair voortvloeien
[
omissis
]
g)

Grief dat de door de luchthaven van Nîmes meegedeelde gegevens niet zijn geverifieerd en dat geen vergelijking met een goed geleide luchthaven is gemaakt
Verzoeksters voeren aan dat de Commissie ten onrechte niet de door de luchthaven van Nîmes meegedeelde gegevens over de kosten heeft geverifieerd en deze niet heeft vergeleken met gegevens die typisch zijn voor een luchthaven die wordt geleid zoals het hoort. In de onderhavige zaak zijn de door de luchthaven van Nîmes gedragen incrementele exploitatiekosten zoals de Commissie die in het bestreden besluit heeft vermeld, aanzienlijk hoger dan die welke zij in andere zaken heeft vastgesteld, zodat die luchthaven zeer inefficiënt wordt geleid. Bijgevolg stemmen die kosten niet overeen met de marktkosten van een efficiënt geleide luchthaven en kun zij dus niet als referentie dienen voor de beoordeling of Ryanair een voordeel heeft verkregen dat zij van een marktdeelnemer in een markteconomie niet zou hebben verkregen.
In dat verband moet eraan worden herinnerd dat de Commissie volgens de rechtspraak moet beoordelen of een rationele marktdeelnemer in een markteconomie die zich in een situatie bevindt die zo dicht mogelijk die van de betrokken overheidsentiteit benadert, ertoe had kunnen worden gebracht de maatregel in kwestie te nemen (zie in die zin arrest van 5 juni 2012, Commissie/EDF,
C‑124/10 P
,
EU:C:2012:318
, punt
). Bijgevolg moet rekening worden gehouden met de structuur van de werkelijke kosten en inkomsten van de overheidsentiteit waarvan het gedrag wordt vergeleken met dat van een marktdeelnemer in een markteconomie.
Hieruit volgt dat de Commissie, anders dan verzoeksters beweren, in casu in het kader van de toepassing van het criterium van de marktdeelnemer in een markteconomie niet hoefde te verifiëren of de incrementele operationele kosten en de niet-luchthavengebonden inkomsten van de luchthaven van Nîmes overeenstemden met die welke konden worden verwacht van een gemiddelde luchthaven of van een goed geleide en efficiënte luchthaven. Derhalve kon de Commissie, zonder een fout te begaan, uitgaan van de werkelijk verwachte kosten en inkomsten van de luchthaven van Nîmes om te beoordelen of verzoeksters een economisch voordeel hadden verkregen.
Om diezelfde redenen was de Commissie evenmin verplicht rekening te houden met de kosten die in andere luchthavens dan die van Nîmes waren vastgesteld.
Bovendien zou een bijstelling om tot de werkelijke cijfers van de kosten en inkomsten van een overheidsbedrijf te komen, in strijd zijn met de regel in artikel 107, lid 1, VWEU dat geen onderscheid op grond van de redenen of doeleinden van maatregelen van de staten wordt gemaakt, maar deze aan de hand van de gevolgen ervan worden gedefinieerd (arrest van 5 juni 2012, Commissie/EDF,
C‑124/10 P
,
EU:C:2012:318
, punt
).
Bijgevolg heeft de Commissie geen kennelijke beoordelingsfout begaan door niet te verifiëren of de kosten en inkomsten die door de luchthaven van Nîmes waren opgegeven, overeenstemden met die welke in het algemeen worden geassocieerd met een goed geleide of efficiënte luchthaven.
Het vierde middel is dus ongegrond.
Bijgevolg moet het beroep in zijn geheel worden verworpen zonder dat uitspraak hoeft te worden gedaan op het door verzoeksters gedane verzoek om maatregelen tot organisatie van de procesgang voor zover dit ziet op andere maatregelen dan de maatregelen die reeds zijn gelast.
IV.

Kosten
Volgens artikel 134, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij verwezen in de kosten, voor zover dat is gevorderd. Aangezien verzoeksters in het ongelijk zijn gesteld, dienen zij overeenkomstig de vordering van de Commissie te worden verwezen in hun eigen kosten en in die van de Commissie.
De Raad draagt overeenkomstig artikel 138, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering zijn eigen kosten.

HET GERECHT (Zesde kamer – uitgebreid),
rechtdoende, verklaart:

1)
Het beroep wordt verworpen.

2)
Ryanair DAC en Airport Marketing Services Ltd worden verwezen in hun eigen kosten en in die van de Europese Commissie.

3)
De Raad van de Europese Unie zal zijn eigen kosten dragen.

Berardis
Papasavvas
Spielmann
Csehi
Spineanu-Matei
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 13 december 2018.
ondertekeningen
[
omissis
]
(
*1
)	Procestaal: Engels.
(
)	Enkel de punten van dit arrest waarvan het Gerecht publicatie nuttig acht, worden weergegeven.