CELEX: 62020CJ0519
Præjudiciel forelæggelse
indvandringspolitik
direktiv 2008/115/EF
frihedsberøvelse med henblik på udsendelse
artikel 16, stk. 1
direkte virkning
særlig facilitet for frihedsberøvede
begreb
frihedsberøvelse i et fængsel
betingelser
artikel 18
akut situation
begreb
artikel 47 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder
effektiv domstolsprøvelse

Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 16, stk. 1, og artikel 18 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2008/115/EF af 16. december 2008 om fælles standarder og procedurer i medlemsstaterne for tilbagesendelse af tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold (
EUT 2008, L 348, s. 98
).
Anmodningen er blevet indgivet i forbindelse med en udsendelsesprocedure indledt mod K og vedrører lovligheden af frihedsberøvelsen af K i fængslet i Hannover (Tyskland), afdelingen i Langenhagen (Tyskland).
Retsforskrifter
EU-retten
Følgende fremgår af 3., 13. og 16. betragtning til direktiv 2008/115:
»(3)
Europarådets Ministerudvalg vedtog den 4. maj 2005»Tyve retningslinjer om tvangsmæssig tilbagesendelse«.
[...]
(13)
Anvendelsen af tvangsforanstaltninger bør udtrykkeligt ske i overensstemmelse med proportionalitets- og effektivitetsprincippet for så vidt angår de anvendte midler og de forfulgte mål. Der bør fastsættes minimumsgarantier for gennemførelsen af tvangsmæssig tilbagesendelse under hensyntagen til Rådets beslutning 2004/573/EF af 29. april 2004 om tilrettelæggelse af samlet udsendelse med fly fra to eller flere medlemsstaters område af tredjelandsstatsborgere, der er omfattet af individuelle afgørelser om udsendelse [(
EUT 2004, L 261, s. 8
)]. Medlemsstaterne bør kunne benytte sig af forskellige muligheder for at overvåge tvangsmæssig tilbagesendelse.
[...]
(16)
Anvendelse af frihedsberøvelse med henblik på udsendelse bør begrænses og ske i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet for så vidt angår de anvendte midler og de forfulgte mål. Frihedsberøvelse er kun berettiget for at forberede en tilbagesendelse eller gennemføre en udsendelsesproces, og hvis mindre indgribende foranstaltninger ikke vil være tilstrækkelige.«
Dette direktivs artikel 15, stk. 1, fastsætter:
»Medmindre andre tilstrækkelige og mindre indgribende foranstaltninger kan anvendes effektivt i det konkrete tilfælde, må medlemsstaterne kun frihedsberøve en tredjelandsstatsborger, der er genstand for tilbagesendelsesprocedurer, for at forberede en tilbagesendelse og/eller gennemføre en udsendelse, navnlig når
a)
der er risiko for, at den pågældende vil forsvinde, eller
b)
den pågældende tredjelandsborger undviger eller lægger hindringer i vejen for forberedelsen af tilbagesendelses- eller udsendelsesprocessen.
Enhver frihedsberøvelse skal være af så kort varighed som muligt og må kun opretholdes, så længe udsendelsen er under forberedelse og gennemføres med nødvendig omhu.«
Dette direktivs artikel 16 bestemmer:
»1.   Frihedsberøvelse skal som hovedregel finde sted i faciliteter for frihedsberøvede. Når en medlemsstat ikke kan indkvartere de frihedsberøvede tredjelandsstatsborgere i særlige faciliteter for frihedsberøvede og er nødt til at anbringe dem i et fængsel, skal de frihedsberøvede tredjelandsstatsborgere holdes adskilt fra almindelige indsatte.
2.   Frihedsberøvede tredjelandsstatsborgere skal efter anmodning have tilladelse til i tide at sætte sig i forbindelse med retlige repræsentanter, familiemedlemmer og kompetente konsulære myndigheder.
3.   Der tages særligt hensyn til sårbare personers situation. Der skal sikres akut lægebehandling og absolut nødvendig behandling af sygdom.
4.   Relevante og kompetente nationale, internationale og ikke-statslige organisationer og organer skal have mulighed for at besøge faciliteter for frihedsberøvede som omhandlet i stk. 1, for så vidt de anvendes til frihedsberøvelse af tredjelandsstatsborgere i overensstemmelse med dette kapitel. Det kan kræves, at der indhentes tilladelse til sådanne besøg.
5.   Tredjelandsstatsborgere, der frihedsberøves, skal systematisk have oplysninger, der forklarer de regler, der gælder i faciliteten, og som angiver deres rettigheder og pligter. Sådanne oplysninger omfatter oplysninger om deres ret i henhold til national lovgivning til at kontakte de organisationer og organer, der er omhandlet i stk. 4.«
Nævnte direktivs artikel 17 er sålydende:
»1.   Uledsagede mindreårige og familier med mindreårige børn må kun frihedsberøves som en sidste udvej og i det kortest mulige passende tidsrum.
2.   Familier, der frihedsberøves, mens de venter på at blive udsendt, skal have separat bolig, der i tilstrækkelig grad sikrer privatlivets fred.
3.   Frihedsberøvede mindreårige skal have mulighed for at deltage i fritidsaktiviteter, herunder leg og rekreative aktiviteter, der passer til deres alder, og skal afhængig af varigheden af deres ophold have adgang til undervisning.
4.   Uledsagede mindreårige skal så vidt muligt have bolig i institutioner med personale og faciliteter, der tager hensyn til de behov, som personer i deres aldersgruppe har.
5.   Barnets tarv er et væsentligt hensyn i forbindelse med frihedsberøvelse af mindreårige, der venter på at blive udsendt.«
Samme direktivs artikel 18 med overskriften »Akutte situationer« har følgende ordlyd:
»1.   I tilfælde af, at et usædvanligt stort antal tredjelandsstatsborgere, der skal tilbagesendes, medfører en uforudset stor byrde for kapaciteten af en medlemsstats faciliteter for frihedsberøvede eller for dens administrative personale eller retspersonale, kan denne medlemsstat, så længe den usædvanlige situation varer, beslutte at tillade længere perioder til domstolsprøvelser end de i artikel 15, stk. 2, tredje afsnit fastsatte og at træffe hasteforanstaltninger med hensyn til forholdene under frihedsberøvelse, som afviger fra de i artikel 16, stk. 1, og artikel 17, stk. 2, fastsatte.
2.   Når der tages sådanne ekstraordinære foranstaltninger i brug, underretter den pågældende medlemsstat Kommissionen. Den underretter også Kommissionen, så snart årsagerne til anvendelsen af disse ekstraordinære foranstaltninger ikke længere foreligger.
3.   Intet i denne artikel må fortolkes som en tilladelse til medlemsstaterne til at fravige deres generelle forpligtelse til at træffe enhver hensigtsmæssig foranstaltning af generel eller særlig karakter for at sikre, at deres forpligtelser i henhold til dette direktiv opfyldes.«
Tysk ret
§ 62a, stk. 1, i Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet (lov om udlændinges ophold, arbejde og integration på Forbundsrepublikkens område) af 30. juli 2004 (BGBl. 2008 I, s. 162) i den affattelse, der var gældende fra den 29. juli 2017 til den 20. august 2019 (herefter »lov om udlændinges ophold«), bestemte:
»Frihedsberøvelse med henblik på udsendelse skal som hovedregel finde sted i særlige faciliteter for frihedsberøvede. Er der i Forbundsrepublikken ikke særlige faciliteter for frihedsberøvede til rådighed, eller udgør udlændingen en væsentlig trussel mod tredjeparters liv og helbred eller mod væsentlige retsgoder vedrørende den indre sikkerhed, kan frihedsberøvelse gennemføres i fængsler; i så fald skal personer, der frihedsberøves i perioden indtil udsendelse, holdes adskilt fra almindelige indsatte.«
§ 1, nr. 22, i Zweites Gesetz zur besseren Durchsetzung der Ausreisepflicht (anden lov om forbedret håndhævelse af udrejsepligten) af 15. august 2019 (BGB1. 2019 I, s. 1294, herefter »loven af 15. august 2019«) fastsætter:
»§ 62a, stk. 1, [i lov om udlændinges ophold] erstattes af følgende tekst:
»Personer, der er frihedsberøvet med henblik på udsendelse, holdes adskilt fra almindelige indsatte. Når flere medlemmer af en familie frihedsberøves, indkvarteres de adskilt fra andre personer, der er frihedsberøvet med henblik på udsendelse. Privatlivets fred skal sikres.««
Denne lovs § 6 bestemmer:
»Anden ændring af [lov om udlændinges ophold] med virkning fra den 1. juli 2022
§ 62a, stk. 1, i [lov om udlændinges ophold] erstattes af følgende tekst:
»Frihedsberøvelse med henblik på udsendelse skal som hovedregel finde sted i særlige faciliteter for frihedsberøvede. Er der i Forbundsrepublikken ikke særlige faciliteter for frihedsberøvede til rådighed, eller udgør udlændingen en væsentlig trussel mod tredjeparters liv og helbred eller mod væsentlige retsgoder vedrørende den indre sikkerhed, kan frihedsberøvelse gennemføres i fængsler; i så fald skal personer, der frihedsberøves i perioden indtil udsendelse, holdes adskilt fra almindelige indsatte. Når flere medlemmer af en familie frihedsberøves, indkvarteres de adskilt fra andre personer, der er frihedsberøvet med henblik på udsendelse. Privatlivets fred skal sikres.««
§ 8 i lov af 15. august 2019 er affattet således:
»Ikrafttræden
(1) Denne lov træder i kraft dagen efter bekendtgørelsen, jf. dog stk. 2.
(2) § 6 træder i kraft den 1. juli 2022.«
I begrundelsen for det lovforslag, der mundede ud i loven af 15. august 2019, hed det bl.a.:
»Som følge af ændringen af § 62a, stk. 1, er det midlertidigt ikke længere et krav, jf. artikel 18, stk. 1, i direktiv 2008/115, at personer, der er frihedsberøvet med henblik på udsendelse, anbringes i særlige faciliteter for frihedsberøvede. Frihedsberøvelse med henblik på udsendelse kan således midlertidigt finde sted i alle faciliteter for frihedsberøvede og med op til 500 pladser i fængsler. Det er fortsat et krav, at de personer, der er frihedsberøvet med henblik på udsendelse, anbringes adskilt fra almindelige indsatte. Desuden gælder den hidtidige regel om indkvartering af flere familiemedlemmer i henhold til § 62a, stk. 1, tredje og fjerde punktum, samt kravene i artikel 16 og 17 i direktiv 2008/115 fortsat. Det skal også fortsat undersøges, om en anbringelse i et fængsel i det konkrete tilfælde er acceptabel henholdsvis lovlig, f.eks. når der er tale om sårbare grupper, og der skal træffes afgørelse herom. Det er fastsat, at delstaternes judicielle myndigheder stiller op til 500 pladser til rådighed for personer, der er frihedsberøvet med henblik på udsendelse, således at der, sammenholdt med den planlagte tilvækst i pladser til personer, der er frihedsberøvet med henblik på udsendelse, i delstaternes faciliteter for frihedsberøvede, i alt vil være ca. 1000 pladser til personer, der er frihedsberøvet med henblik på udsendelse, til rådighed. [...] Artikel 18, stk. 1, i direktiv 2008/115 åbner mulighed for, at kravet om adskillelse i artikel 16, stk. 1, og kravet i artikel 17, stk. 2, hvorefter familier skal have separat bolig, kan fraviges i akutte situationer. [...] Betingelsen for at gøre brug af fravigelsesmuligheden i artikel 18, stk. 1, er, at et usædvanligt stort antal tredjelandsstatsborgere, der skal tilbagesendes, medfører en uforudset stor byrde for kapaciteten af faciliteter for frihedsberøvede eller for det administrative personale eller retspersonalet. Denne betingelse er opfyldt for Tysklands vedkommende. I Tyskland er der på hele Forbundsrepublikkens område kun en kapacitet på ca. 487 pladser til personer, der er frihedsberøvet med henblik på udsendelse (pr. 27.3.2019). Som følge af misforholdet mellem antallet af personer, hvis udrejsepligt kan fuldbyrdes, og antallet af pladser til personer, der er frihedsberøvet med henblik på udsendelse, er den eksisterende kapacitet klart overbelastet. Denne overbelastning er i praksis en væsentlig flaskehals, der er til hinder for håndhævelsen af udrejsepligten. De eksisterende pladser til personer, der er frihedsberøvet med henblik på udsendelse, udnyttes allerede optimalt på forbundsplan takket være delstaternes koordinerende indsats. Gemeinsames Zentrum zur Unterstützung der Rückkehr [(det fælles center for bistand til tilbagevenden, Tyskland (ZUR))], der blev oprettet i løbet af 2017, bidrager også til en forbedring af formidlingen af pladser til personer, der er frihedsberøvet med henblik på udsendelse. Antallet af pladser, der på forbundsplan formidles via ZUR, udgør en mindre tocifret procentsats. Dette indebærer i praksis, at mange begæringer om frihedsberøvelse ikke kan indgives, selv om kriterierne herfor er opfyldt. Overbelastningen af kapaciteten kunne heller ikke forudses. Efter at antallet af nyankomne personer, der søgte beskyttelse, før 2015 havde været faldende i årevis, havde delstaterne i årene forud nedjusteret kapaciteten af pladser til personer, der er frihedsberøvet med henblik på udsendelse, i overensstemmelse med det lavere behov på dette tidspunkt. Da situationen ændrede sig i 2015 og antallet af personer, der søgte beskyttelse, pludselig steg, var forbundsstaten og delstaterne først og fremmest forpligtet til at opbygge kapacitet til at sørge for disse personer. Denne forpligtelse følger bl.a. af den europæiske ret, navnlig af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2013/33/EU af 26. juni 2013 om fastlæggelse af standarder for modtagelse af ansøgere om international beskyttelse (
EUT 2013, L 180, s. 96
) og Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2011/95/EU af 13. december 2011 om fastsættelse af standarder for anerkendelse af tredjelandsstatsborgere eller statsløse som personer med international beskyttelse, for en ensartet status for flygtninge eller for personer, der er berettiget til subsidiær beskyttelse, og for indholdet af en sådan beskyttelse (
EUT 2011, L 337, s. 9
), samt endvidere af konventionen til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder. Opgaven med at sørge for de nyankomne i denne situation var vigtigere end udbygningen af kapaciteten for frihedsberøvelse med henblik på at kunne opfylde standardkravene i direktiv 2008/115 på et senere tidspunkt (efter asyl- og appelsagens afslutning). Hensigten og formålet med undtagelsen i [dette direktivs] artikel 18 er netop at give myndighederne mulighed for i en sådan situation at prioritere opgaven med at sørge for de nyankomne, uden at de må påregne at tilsidesætte retlige pligter i fremtiden. [...] Efter den usædvanlige situations ophør påbegyndte delstaterne straks udbygningen af kapaciteten for frihedsberøvelse, og der er allerede opnået en forøgelse af antallet af pladser til frihedsberøvede på forbundsplan til 487 pladser (pr. 27.3.2019). Henset til den tid, der sædvanligvis medgår til byggeprojekter henholdsvis opførelse af særlige faciliteter for frihedsberøvede, er der endnu ikke opnået en fuldstændig tilpasning af antallet af pladser til personer, der er frihedsberøvet med henblik på udsendelse, til det aktuelle behov. På baggrund af de iværksatte foranstaltninger forventes antallet af pladser til personer, der er frihedsberøvet med henblik på udsendelse, at dække behovet pr. 30. juni 2022. Indtil denne dato foreligger der fortsat en usædvanlig situation, hvorfor § 62a, stk. 1, [i den nuværende affattelse] skal sættes ud af kraft indtil denne dato. Derefter træder den nugældende lovgivning i kraft på ny.«
Tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
Ifølge hans egne forklaringer indrejste K, der er pakistansk statsborger, den 9. oktober 2015 til Forbundsrepublikken Tysklands område. Den 24. maj 2017 blev K’s asylansøgning afslået som åbenbart grundløs.
Meddelelsen om hans udsendelse, som efterfølgende blev vedtaget, har været eksigibel siden den 7. juni 2017.
Den 11. august 2020 blev K anholdt i en rejsebus på strækningen Berlin-Bruxelles. Samme dag traf Amtsgericht Meppen (byretten i Meppen, Tyskland) afgørelse om, at han skulle frihedsberøves med henblik på udsendelse til og med den 25. september 2020, og han blev frihedsberøvet i fængslet i Hannover, afdelingen i Langenhagen.
Den 24. september 2020 anmodede Landkreis Gifhorn (forvaltningsdistriktet Gifhorn, Tyskland) Amtsgericht Hannover (byretten i Hannover, Tyskland) om at træffe afgørelse om, at frihedsberøvelsen af K skulle forlænges indtil den 12. november 2020. Forvaltningsdistriktet Gifhorn anførte i sin anmodning, at K skulle frihedsberøves i fængslet i Hannover, afdelingen i Langenhagen.
Efter en partshøring af K traf Amtsgericht Hannover (byretten i Hannover) ved kendelse af 25. september 2020 afgørelse om, at han skulle frihedsberøves i denne afdeling indtil den 12. november 2020.
Den 28. september 2020 anlagde K sag til prøvelse af denne afgørelse ved samme ret og blev partshørt i forbindelse med denne nye sag den 7. oktober 2020.
For det første har den forelæggende ret, som anser sig for kompetent til at påkende K’s søgsmål alene for så vidt angår hans frihedsberøvelse i perioden fra den 25. september til den 2. oktober 2020, anført, at afdelingen i Langenhagen blev taget i brug i løbet af maj 2000, og at den ledes af en tjenestemand i fængselsvæsenet. Fængslet i Hannover, som afdelingen er administrativt knyttet til, kan i sin helhed modtage ca. 600 indsatte og ledes af en direktør, der også er ansvarlig for afdelingen i Langenhagen. Fængslet i Hannover er i sin helhed underlagt justitsministerens tilsyn.
Den forelæggende ret har ligeledes fremhævet, at kapaciteten i afdelingen i Langenhagen, der oprindeligt gav mulighed for at modtage op til 171 personer, der blev tilbageholdt med henblik på udsendelse, er blevet væsentligt reduceret. På nuværende tidspunkt kan der i afdelingen frihedsberøves 48 personer med henblik på udsendelse. Komplekset er indhegnet af et højt trådhegn og omfatter tre nogenlunde lige store bygninger i to etager, hvor vinduerne er tilgitret, samt en yderligere lille bygning og en bilsluse, der anvendes som indgang for besøgende og fængselspersonale og til køretøjers ind- og udkørsel.
I den første af disse tre bygninger indkvarteres mandlige tredjelandsstatsborgere, der er frihedsberøvet med henblik på udsendelse. Den anden bygning modtager kvindelige og, afhængig af belægningsgraden, mandlige tredjelandsstatsborgere, der er frihedsberøvet med henblik på udsendelse. De således frihedsberøvede personer har mulighed for et dagligt besøg, flere timers ophold udendørs, internetadgang og besiddelse af mobiltelefon. Værelserne låses ikke og anvendes udelukkende som eneværelser. Efter anmodning kan flere personer dog indkvarteres sammen i et værelse. På gangen er der fælles brusere og toiletter, som er frit tilgængelige hele dagen.
Den tredje bygning, der havde været midlertidigt lukket siden 2013, blev, i hvert fald siden vedtagelsen af afgørelsen af 25. september 2020 og indtil den 2. oktober 2020, anvendt som fængsel, hvor almindelige indsatte afsonede en forvandlingsstraf eller en kort frihedsstraf på op til tre måneder. Fængslet sørgede for, at tredjelandsstatsborgere, der var frihedsberøvet med henblik på udsendelse, var adskilt fra disse indsatte. Der var ingen direkte adgang mellem de bygninger, der var beboet af tredjelandsstatsborgere, mens de ventede på at blive udsendt, og de bygninger, hvor de nævnte indsatte var fængslet.
Den forelæggende ret er i tvivl om, hvorvidt Langenhagen i denne periode udgjorde en »særlig facilitet for frihedsberøvede« som omhandlet i artikel 16, stk. 1, i direktiv 2008/115, eftersom denne afdeling ud over de personer, der var frihedsberøvet med henblik på udsendelse, også omfattede almindelige indsatte, og der ikke var sikret geografisk og organisatorisk adskillelse. Bygningerne i denne afdeling befinder sig nemlig i umiddelbar nærhed af hinanden og er – navnlig for fængslets personale – kun tilgængelige via et fælles indgangsområde.
Den forelæggende ret har desuden anført, at selv om afdelingen i Langenhagen har sin egen direktør, er det det samme fængselspersonale, der er beskæftiget med såvel domfældte personer som personer, der er frihedsberøvet med henblik på udsendelse.
For det andet er den forelæggende ret af den opfattelse, at den ved lov af 15. august 2019 foretagne ændring af § 62a, stk. 1, i lov om udlændinges ophold, som indtil den 1. juli 2022 gør det muligt at fravige den forpligtelse, der følger af artikel 16, stk. 1, første punktum, i direktiv 2008/115, til at frihedsberøve tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold i særlige faciliteter for frihedsberøvede, er i strid med EU-retten.
Den tyske lovgiver har med henblik på at fravige denne artikel 16, stk. 1, ganske vist påberåbt sig, at der foreligger en akut situation som omhandlet i artikel 18, stk. 1, i direktiv 2008/115, men den forelæggende ret har fremhævet, at uafhængigt af spørgsmålet om, hvorvidt de betingelser, der er fastsat i denne artikel 18, var opfyldt på tidspunktet for vedtagelsen af loven af 15. august 2019, må det under alle omstændigheder konstateres, at disse betingelser ikke længere er opfyldt. Selv om det forekommer sandsynligt, at der er tale om en stor overbelastning af de særlige faciliteter for frihedsberøvede på grund af covid-19-pandemiens afstandsbehov, skyldes denne overbelastning imidlertid ikke tilstedeværelsen af et usædvanligt stort antal tredjelandsstatsborgere, som det kræves i artikel 18, stk. 1. I øvrigt har den tyske lovgiver hverken givet oplysninger om belægningsgraden for faciliteterne for frihedsberøvede eller præciseret det forventede antal tredjelandsstatsborgere, hvis udrejsepligt kan fuldbyrdes, og blandt disse oplysninger antallet af tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold, med hensyn til hvilke der kan foreligge grunde til frihedsberøvelse.
Under disse omstændigheder ønsker den forelæggende ret indledningsvis oplyst, om den nationale ret selv skal efterprøve, om der foreligger en akut situation som omhandlet i nævnte artikel 18 i hver enkelt sag om frihedsberøvelse med henblik på udsendelse, eller om den derimod skal acceptere den nationale lovgivers konstatering, uden selv at foretage en undersøgelse i det konkrete tilfælde.
For det tilfælde, at den ret, der anordner frihedsberøvelsen, selv skal sikre sig, at der foreligger en akut situation som omhandlet i samme artikel 18, finder den forelæggende ret, at det skal undersøges, om artikel 16, stk. 1, i direktiv 2008/115 pålægger den nationale ret at undlade at anvende lov af 15. august 2019, når en sådan akut situation ikke er godtgjort.
Såfremt dette spørgsmål besvares bekræftende, skal det endvidere undersøges, om den omstændighed, at faciliteten for frihedsberøvede organisatorisk er integreret i fængselsvæsenet i sig selv er tilstrækkelig til at udelukke, at den kan anses for en »særlig facilitet for frihedsberøvede« som omhandlet i artikel 16 i direktiv 2008/115, og i benægtende fald, om denne kvalificering som »særlig facilitet for frihedsberøvede« er udelukket som følge af den omstændighed, at en af facilitetens bygninger anvendes som fængsel for strafdømte personer.
På denne baggrund har Amtsgericht Hannover (byretten i Hannover, Tyskland) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1)
Skal EU-retten, navnlig artikel 18, stk. 1 og stk. 3, i direktiv 2008/115[...], fortolkes således, at en national domstol, der træffer afgørelse om frihedsberøvelse med henblik på udsendelse, i hvert enkelt konkret tilfælde skal prøve bestemmelsens betingelser, navnlig, at den akutte situation fortsat varer ved, når den nationale lovgiver under påberåbelse af artikel 18, stk. 1, har fraveget betingelserne i [dette direktivs] artikel 16, stk. 1, i national ret?
2)
Skal EU-retten, navnlig artikel 16, stk. 1, i direktiv 2008/115[...], fortolkes således, at den er til hinder for en national bestemmelse, som midlertidigt indtil den 1. juli 2022 tillader, at frihedsberøvede med henblik på udsendelse anbringes i et fængsel, selv om der i medlemsstaten forefindes særlige faciliteter for frihedsberøvede, og ingen akut situation som omhandlet i artikel 18, stk. 1, i direktiv 2008/115[...] gør dette tvingende nødvendigt?
3)
Skal artikel 16, stk. 1, i direktiv 2008/115[...] fortolkes således, at der ikke foreligger en »særlig facilitet« til anbringelse af personer, der er frihedsberøvet med henblik på udsendelse, allerede når:
–
den »særlige facilitet« indirekte er underlagt samme regeringsmedlem som faciliteter for [almindelige indsatte], nemlig justitsministeren,
–
den »særlige facilitet« er organiseret som en afdeling af et fængsel og dermed ganske vist har sin egen leder, men som en af flere afdelinger af fængslet samlet set er underlagt fængslets ledelse?
4)
Såfremt det tredje spørgsmål besvares benægtende:
Skal artikel 16, stk. 1, i direktiv 2008/115[...] fortolkes således, at der foreligger en anbringelse i en »særlig facilitet« for personer, der er frihedsberøvet med henblik på udsendelse, når et fængsel indretter en særlig afdeling som et udsendelsesfængsel, driver denne afdeling på et særligt areal med tre bygninger inden for indhegningen for personer, der er frihedsberøvet med henblik på udsendelse, og en af disse tre bygninger midlertidigt udelukkende anvendes til [almindelige indsatte], som afsoner forvandlingsstraffe eller korte frihedsstraffe, fængslet sørger for at adskille de personer, der er frihedsberøvet med henblik på udsendelse, og straffefangerne, idet hvert hus navnlig har egne faciliteter (eget tøjdepot, egen sygeafdeling, eget sportsrum), og gården/udendørsarealet ganske vist er synlig fra alle huse, men hvert hus har sit eget indhegnede område til fangerne, og der således ikke er direkte adgang mellem husene?«
Retsforhandlingerne for Domstolen
Ved afgørelse af 18. november 2020 har Domstolens præsident besluttet, at sagen skal pådømmes forud for andre i medfør af artikel 53, stk. 3, i Domstolens procesreglement.
Om de præjudicielle spørgsmål
Det tredje og det fjerde spørgsmål
Med det tredje og det fjerde spørgsmål, som behandles først og samlet, ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 16, stk. 1, i direktiv 2008/115 skal fortolkes således, at en særlig afdeling af et fængsel, der har sin egen direktør, men som dels er underlagt dette fængsels ledelse og underordnet den minister, som har myndighed over fængselsvæsnet, dels benyttes til frihedsberøvelse af tredjelandsstatsborgere med henblik på udsendelse, i specifikke bygninger, der har egne faciliteter, og som er isoleret fra andre bygninger i denne afdeling, hvori strafdømte personer er fængslet, kan anses for en »særlig facilitet for frihedsberøvede«?
Med henblik på at besvare dette spørgsmål skal begrebet »særlig facilitet for frihedsberøvede« som omhandlet i artikel 16 i direktiv 2008/115 for det første fortolkes. I denne forbindelse bemærkes, at hverken artikel 16 eller nogen anden bestemmelse i direktiv 2008/115 definerer, hvad der skal forstås ved dette begreb. Det følger heraf, at begrebet skal fortolkes i overensstemmelse med den sædvanlige betydning i almindelig sprogbrug, af de udtryk, som det er sammensat af, idet der tages hensyn til den sammenhæng, hvori disse udtryk anvendes, og de mål, der forfølges med den lovgivning, som nævnte udtryk udgør en del af (dom af 1.10.2020, Staatssecretaris van Financiën (Merværdiafgift for afrodisiaka),
C-331/19
,
EU:C:2020:786
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Det skal i denne henseende for det første bemærkes, at artikel 16, stk. 1, første punktum, i dette direktiv fastsætter princippet om, at frihedsberøvelse med henblik på udsendelse af tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold gennemføres i særlige faciliteter for frihedsberøvede (dom af 2.7.2020, Stadt Frankfurt am Main,
C-18/19
,
EU:C:2020:511
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Det følger heraf, at særlige faciliteter for frihedsberøvede som omhandlet i denne bestemmelse har til formål at gøre det muligt for medlemsstaterne at få fuldbyrdet en afgørelse om i henhold til dette direktivs artikel 15 at frihedsberøve en tredjelandsstatsborger med ulovligt ophold, dvs. en tvangsforanstaltning, der berøver den pågældende sin bevægelsesfrihed og isolerer denne fra resten af befolkningen ved at pålægge den pågældende permanent at forblive i et afgrænset og lukket område (jf. i denne retning dom af 14.5.2020, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság,
C-924/19 PPU og C-925/19 PPU
,
EU:C:2020:367
, præmis
og
).
Det følger ligeledes af ordlyden af artikel 16, stk. 1, at de særlige faciliteter for frihedsberøvede adskiller sig fra fængslerne, hvilket indebærer, at forholdene under frihedsberøvelse i disse faciliteter skal udvise visse særegenheder sammenlignet med de sædvanlige forhold under fuldbyrdelsen af frihedsstraffe i fængsler.
Det fremgår for det andet udtrykkeligt af artikel 15, stk. 1, i direktiv 2008/115, at når der ikke foreligger tilstrækkelige og mindre indgribende foranstaltninger, som kan anvendes effektivt, kan frihedsberøvelse af en tredjelandsstatsborger med ulovligt ophold på en medlemsstats område kun begrundes med henblik på at forberede denne tredjelandsstatsborgers tilbagesendelse og/eller gennemføre dennes udsendelse, navnlig når der er risiko for, at den pågældende vil forsvinde, eller den pågældende tredjelandsborger undviger eller lægger hindringer i vejen for forberedelsen af tilbagesendelses- eller udsendelsesprocessen. Det er derfor kun, hvis gennemførelsen af tilbagesendelsesafgørelsen i form af udsendelse, henset til en bedømmelse af hvert enkelt tilfælde, risikerer at bringes i fare ved den pågældendes adfærd, at medlemsstaterne kan skride til frihedsberøvelse af sidstnævnte (dom af 14.5.2020, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság,
C-924/19 PPU og C-925/19 PPU
,
EU:C:2020:367
, præmis
og
samt den deri nævnte retspraksis).
Det følger heraf, at når frihedsberøvelsen af en tredjelandsstatsborger med ulovligt ophold træffes med henblik på udsendelse, har den kun til formål at sikre en effektiv tilbagesendelsesprocedure og forfølger ikke noget straffende formål, således som også generaladvokaten har anført i punkt 104 i forslaget til afgørelse.
For det tredje bemærkes, at direktiv 2008/115 har til formål at indføre en effektiv udsendelses- og repatrieringspolitik med fuld respekt for de grundlæggende rettigheder og de pågældende personers værdighed (dom af 14.1.2021, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Tilbagesendelse af en uledsaget mindreårig),
C-441/19
,
EU:C:2021:9
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
I denne henseende skal det nærmere bestemt bemærkes, at enhver frihedsberøvelse, som henhører under direktiv 2008/115, er strengt reguleret ved bestemmelserne i nævnte direktivs kapitel IV, med henblik på at sikre dels overensstemmelse med proportionalitetsprincippet for så vidt angår de anvendte midler og de forfulgte mål, dels respekt for de berørte tredjelandsstatsborgeres grundlæggende rettigheder (dom af 14.5.2020, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság,
C-924/19 PPU og C-925/19 PPU
,
EU:C:2020:367
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Således må frihedsberøvelsesforanstaltninger, der vedtages i henhold til kapitel IV i direktiv 2008/115, bl.a. ikke være i strid med retten til frihed for de tredjelandsstatsborgere, der er omfattet af sådanne foranstaltninger, som garanteret i artikel 6 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«).
I denne forbindelse bemærkes, at for så vidt som chartret indeholder rettigheder svarende til dem, der er sikret ved den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder, undertegnet i Rom den 4. november 1950 (herefter »EMRK«), fastsætter chartrets artikel 52, stk. 3, at disse har samme betydning og omfang som i konventionen, samtidig med at det præciseres, at EU-retten kan yde en mere omfattende beskyttelse. Med henblik på fortolkningen af chartrets artikel 6 skal der således tages hensyn til EMRK’s artikel 5 som en tærskel for minimumsbeskyttelse (jf. i denne retning dom af 15.3.2017, Al Chodor,
C-528/15
,
EU:C:2017:213
, præmis
).
I overensstemmelse med Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols praksis kræver EMRK’s artikel 5, stk. 1, imidlertid, at »stedet og forholdene under frihedsberøvelse skal være passende«, og at »der skal være en sammenhæng mellem den grund, der påberåbes til støtte for den tilladte [friheds]berøvelse, og stedet og ordningen for frihedsberøvelse«, idet der tages hensyn til den omstændighed, at en sådan frihedsberøvelse kan finde anvendelse på personer, »der i givet fald ikke har begået andre lovovertrædelser end dem, der skyldes opholdet« (Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols dom af 13.12.2011, Kanagaratnam m.fl. mod Belgien, ECHR:2011:1213JUD001529709, § 84, og Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols dom af 28.2.2019, H.A. m.fl. mod Grækenland, ECHR:2019:0228JUD001995116, § 196).
For det fjerde bemærkes, at tredje betragtning til direktiv 2008/115 henviser til de »retningslinjer for tvangsmæssig tilbagesendelse«, der er vedtaget af Europarådets Ministerudvalg. Ifølge den tiende retningslinje heri bør tredjelandsstatsborgere, der frihedsberøves med henblik på udsendelse, »normalt indkvarteres i så kort tid som muligt i særlige faciliteter til formålet under materielle forhold og en ordning, der er tilpasset deres juridiske situation, og med tilstrækkeligt kvalificeret personale«.
Det følger af denne doms præmis 34-44, at en »særlig facilitet for frihedsberøvede« som omhandlet i artikel 16, stk. 1, i direktiv 2008/115 er karakteriseret ved, at lokalerne er indrettet og udstyret – og foranstaltningerne med henblik på organisation og drift er truffet – på en sådan måde, at tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold, der er anbragt i faciliteten, kan tvinges til permanent at forblive i et afgrænset og lukket område, samtidig med at en sådan tvang dog begrænses til det, der er strengt nødvendigt for at sikre en effektiv forberedelse af udsendelsen. Derfor skal forholdene under frihedsberøvelsen i et sådant center være af en sådan art, at det så vidt muligt undgås, at frihedsberøvelsen af tredjelandsstatsborgeren ligner indespærring i et fængselsmiljø, der er egnet til frihedsberøvelse med henblik på straf.
Desuden skal forholdene under frihedsberøvelsen udformes på en sådan måde, at både de grundlæggende rettigheder, der er sikret ved chartret, og de rettigheder, der er fastsat i artikel 16, stk. 2-5, og artikel 17 i direktiv 2008/115, overholdes.
For det andet er det ubestridt, at Domstolen inden for rammerne af artikel 267 TEUF ikke har kompetence til at anvende de EU-retlige regler på et konkret tilfælde. Det tilkommer derfor den forelæggende ret at foretage de retlige kvalificeringer, som er nødvendige for afgørelsen af tvisten i hovedsagen. Det påhviler imidlertid Domstolen at give den forelæggende ret alle de nødvendige oplysninger med henblik på at vejlede den forelæggende ret ved denne bedømmelse (dom af 3.7.2019, UniCredit Leasing,
C-242/18
,
EU:C:2019:558
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
På denne baggrund skal det bemærkes, at det tilkommer den forelæggende ret under hensyntagen til alle relevante elementer og på grundlag af en helhedsvurdering af disse at afgøre, om det sted og de forhold under frihedsberøvelsen, som er omhandlet i hovedsagen, samlet set er passende, når det drejer sig om en afgørelse om frihedsberøvelse i henhold til artikel 15 i direktiv 2008/115.
Med henblik herpå skal det for det første præciseres, at en række relevante elementer, der kan anvendes som vejledning ved den helhedsvurdering, som denne ret skal foretage, bl.a. er indeholdt i den tiende og den ellevte retningslinje om tvangsmæssig tilbagesendelse, som er vedtaget af Europarådets Ministerudvalg, og hvortil tredje betragtning til dette direktiv henviser.
For det andet er den omstændighed, at en facilitet for frihedsberøvede med sin egen ledelsesstruktur dog er administrativt knyttet til en myndighed, der ligeledes har kompetencer i forhold til fængsler, således som generaladvokaten har fremhævet i punkt 124 i forslaget til afgørelse, ikke i sig selv tilstrækkelig til at udelukke, at denne facilitet kvalificeres som »særlig facilitet for frihedsberøvede« som omhandlet i artikel 16, stk. 1, i direktiv 2008/115. En sådan rent administrativ tilknytning er nemlig i princippet uden betydning i denne henseende. Det ville kun forholde sig anderledes, hvis der gjaldt bestemte forhold under frihedsberøvelsen på grund af en sådan administrativ tilknytning.
For det tredje følger det af artikel 16, stk. 1, andet punktum, i direktiv 2008/115, at når en medlemsstat ikke kan anbringe tredjelandsstatsborgere, der venter på at blive udsendt, i en særlig facilitet for frihedsberøvede og må frihedsberøve dem i et fængsel, skal disse tredjelandsstatsborgere holdes adskilt fra almindelige indsatte.
Den blotte adskillelse inden for det samme interneringscenter af tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold og almindelige indsatte er derfor ikke tilstrækkelig til at fastslå, at den del af det center, hvor disse tredjelandsstatsborgere frihedsberøves med henblik på udsendelse, udgør en »særlig facilitet for frihedsberøvede« som omhandlet i artikel 16, stk. 1, i direktiv 2008/115.
Når dette er sagt, og forudsat at en sådan adskillelse faktisk er sikret, er et centers kvalificering som »særlig facilitet for frihedsberøvede« imidlertid ikke automatisk udelukket, fordi en separat del af et kompleks, hvor tredjelandsstatsborgere frihedsberøves med henblik på udsendelse, som i det foreliggende tilfælde anvendes til at fængsle strafdømte personer.
Selv om en sådan udformning givetvis skal tages i betragtning i forbindelse med den forelæggende rets vurdering, skal retten ligeledes tage særligt hensyn til indretningen af de lokaler, der specifikt benyttes til frihedsberøvelse af tredjelandsstatsborgere, til de regler, der præciserer deres forhold under frihedsberøvelsen, samt til den specifikke kvalificering af og beføjelserne for det personale, der er ansvarlig i centret, hvor denne frihedsberøvelse finder sted, og afgøre, om den tvang, der udøves over for de pågældende tredjelandsstatsborgere, i lyset af alle disse forhold er begrænset til, hvad der er strengt nødvendigt for at sikre en effektiv tilbagesendelsesprocedure, og det i videst muligt omfang undgås at den nævnte frihedsberøvelse ligner indespærring i et fængselsmiljø, der er egnet til frihedsberøvelse med henblik på straf.
I dette perspektiv udgør den omstændighed, at de nationale regler om fuldbyrdelse af straffe finder anvendelse, om end blot analogt, på frihedsberøvelse af tredjelandsstatsborgere, der venter på at blive udsendt, et stærkt holdepunkt for, at en sådan frihedsberøvelse ikke finder sted i en »særlig facilitet for frihedsberøvede« som omhandlet i artikel 16, stk. 1, i direktiv 2008/115.
Omvendt udgør den omstændighed, at i det mindste størstedelen af det personale, der har til opgave at forvalte frihedsberøvelsen af tredjelandsstatsborgere med henblik på udsendelse, og at de væsentligste ansvarshavende, der forestår driften af det center, hvor frihedsberøvelsen finder sted, har en særlig uddannelse inden for denne form for forvaltning, et holdepunkt, der taler for, at dette center kan kvalificeres som en »særlig facilitet for frihedsberøvede«. Det samme gælder den omstændighed, at det personale, der har direkte kontakt med disse tredjelandsstatsborgere, udelukkende er tilknyttet det center, hvor disse personer bliver frihedsberøvet, og ikke samtidigt et center, der anvendes til at fængsle strafdømte personer.
Det følger af samtlige ovenstående betragtninger, at det tredje og det fjerde præjudicielle spørgsmål skal besvares med, at artikel 16, stk. 1, i direktiv 2008/115 skal fortolkes således, at en særlig afdeling af et fængsel, der har sin egen direktør, men som dels er underlagt dette fængsels ledelse og underordnet den minister, som har myndighed over fængselsvæsnet, dels benyttes til frihedsberøvelse af tredjelandsstatsborgere med henblik på udsendelse, i specifikke bygninger, der har egne faciliteter, og som er isoleret fra andre bygninger i denne afdeling, hvori strafdømte personer, er fængslet, kan anses for en »særlig facilitet for frihedsberøvede« som omhandlet i denne bestemmelse, for så vidt som det, henset til forholdene for disse tredjelandsstatsborgere under frihedsberøvelsen, i videst muligt omfang undgås, at denne frihedsberøvelse ligner indespærring i et fængselsmiljø, og for så vidt som disse forhold udformes på en sådan måde, at de grundlæggende rettigheder, der er garanteret ved chartret, og rettighederne fastsat i dette direktivs artikel 16, stk. 2-5, og artikel 17 overholdes.
Det første spørgsmål
Med det første spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om EU-retten, og navnlig artikel 18, stk. 1 og 3, i direktiv 2008/115, skal fortolkes således, at den nationale ret, der skal træffe afgørelse om at anordne frihedsberøvelse i et fængsel af en tredjelandsstatsborger med henblik på dennes udsendelse eller om forlængelse heraf, skal kunne efterprøve, om de betingelser, som artikel 18 opstiller for en medlemsstats mulighed for at fastsætte, at denne tredjelandsstatsborger skal frihedsberøves i et fængsel, er overholdt.
For det første bemærkes, at frihedsberøvelse og forlængelse heraf er analoge situationer, idet begge indebærer, at den berørte tredjelandsstatsborger berøves sin frihed med henblik på forberedelse af en tilbagesendelse og/eller gennemførelse af en udsendelse af den pågældende (jf. i denne retning dom af 5.6.2014, Mahdi,
C-146/14 PPU
,
EU:C:2014:1320
, præmis
).
For det andet skal det fremhæves, at artikel 18, stk. 1, i direktiv 2008/115 gør det muligt for en medlemsstat at træffe hasteforanstaltninger med hensyn til forholdene under frihedsberøvelse af en tredjelandsstatsborger, som afviger fra de i dette direktivs artikel 16, stk. 1, og artikel 17, stk. 2, fastsatte, i tilfælde af, at et usædvanligt stort antal tredjelandsstatsborgere, der skal tilbagesendes, medfører en uforudset stor byrde for kapaciteten af en medlemsstats faciliteter for frihedsberøvede, så længe den usædvanlige situation varer. Artikel 18, stk. 3, præciserer endvidere, at nævnte artikels stk. 1 ikke tillader medlemsstaterne at fravige deres generelle forpligtelse til at træffe enhver hensigtsmæssig foranstaltning af generel eller særlig karakter for at sikre, at deres forpligtelser i henhold til direktiv 2008/115 overholdes.
Det følger heraf, at en medlemsstat, der i henhold til dette direktivs artikel 18, stk. 1, vedtager en lovgivning som den i hovedsagen omhandlede, fortsat er forpligtet til at overholde alle de øvrige forskrifter, som regulerer anordning af frihedsberøvelse og forlængelse heraf af en tredjelandsstatsborger med ulovligt ophold, ud over dem, der er fastsat i det nævnte direktivs artikel 16, stk. 1, og artikel 17, stk. 2.
For det tredje skal det fremhæves, at en afgørelse om frihedsberøvelse eller forlængelse af heraf, for så vidt som den kan gribe ind i den berørte tredjelandsstatsborgers ret til frihed, der er sikret ved chartrets artikel 6, er underlagt strenge garantier, nemlig bl.a. beskyttelsen mod vilkårlighed (jf. i denne retning dom af 15.3.2017, Al Chodor,
C-528/15
,
EU:C:2017:213
, præmis
). En sådan beskyttelse indebærer bl.a., at der kun kan træffes afgørelse om frihedsberøvelse eller forlængelse heraf under overholdelse af generelle og abstrakte regler, som fastsætter betingelserne og de nærmere bestemmelser herfor.
Det ville desuden være i strid med det væsentlige indhold af den i chartrets artikel 47 sikrede ret til en effektiv domstolsbeskyttelse, hvis ingen retsinstans kunne undersøge, om en afgørelse om frihedsberøvelse i henhold til direktiv 2008/115 er i overensstemmelse med de rettigheder og friheder, som EU-retten sikrer tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold på en medlemsstats område (jf. i denne retning dom af 14.5.2020, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság,
C-924/19 PPU og C-925/19 PPU
,
EU:C:2020:367
, præmis
).
Det følger heraf, at når en ret inden for rammerne af sine kompetencer på grundlag af en medlemsstats lovgivning, der gennemfører artikel 18 i direktiv 2008/115, skal træffe afgørelse om, at frihedsberøvelse af en tredjelandsstatsborger med henblik på udsendelse gennemføres i et fængsel, eller at frihedsberøvelsen af denne tredjelandsstatsborger i et sådant fængsel forlænges, skal denne ret forud for sin afgørelse være i stand til at undersøge, om en sådan lovgivning er forenelig med EU-retten, og dermed kontrollere, om denne lovgivning er i overensstemmelse med, hvad der er tilladt i medfør af artikel 18 (jf. analogt dom af 28.1.2021, Spetsializirana prokuratura (Meddelelse om rettigheder),
C-649/19
,
EU:C:2021:75
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Med henblik herpå skal denne ret – ud over selve princippet om frihedsberøvelse af den pågældende tredjelandsstatsborger – kunne tage stilling til alle relevante faktiske og retlige elementer med henblik på at afgøre, om de undtagelsesbestemmelser, hvorunder den skal gennemføres i henhold til artikel 18 i direktiv 2008/115, er begrundede. Den nævnte ret skal således være i stand til at tage hensyn til såvel de faktiske oplysninger og de beviser, som den administrative myndighed, der anmoder om frihedsberøvelse i et fængsel, har påberåbt sig, som enhver eventuel bemærkning fra den pågældende tredjelandsstatsborger. Retten skal desuden være i stand til at indhente enhver anden oplysning, som er relevant for dens afgørelse, såfremt den måtte finde det nødvendigt. Heraf følger, at retsinstansens beføjelser inden for rammerne af prøvelsen i intet tilfælde kan være afgrænset til udelukkende at omfatte de oplysninger, der fremlægges af den pågældende administrative myndighed (jf. analogt dom af 5.6.2014, Mahdi,
C-146/14 PPU
,
EU:C:2014:1320
, præmis
).
Endelig og i modsætning til, hvad den tyske regering har gjort gældende, kan den pågældende medlemsstats forpligtelse i henhold til artikel 18, stk. 2, i direktiv 2008/115 til at underrette Kommissionen om, at den anvender de ekstraordinære foranstaltninger, der er tilladt i henhold til denne artikels stk. 1, og om, at begrundelsen for at anvende disse foranstaltninger er ophørt, ikke ændre denne konklusion. Denne almindelige underretningsprocedure svarer nemlig ikke til en domstolsprøvelse af lovligheden af de frihedsberøvelsesforanstaltninger, der kan træffes på grundlag af sidstnævnte bestemmelse.
Det følger af samtlige ovenstående betragtninger, at det første spørgsmål skal besvares med, at artikel 18 i direktiv 2008/115, sammenholdt med chartrets artikel 47, skal fortolkes således, at den nationale ret, der inden for rammerne af sine kompetencer skal træffe afgørelse om at anordne frihedsberøvelse i et fængsel af en tredjelandsstatsborger med henblik på dennes udsendelse eller om forlængelse heraf, skal kunne efterprøve, om de betingelser, som artikel 18 opstiller for en medlemsstats mulighed for at fastsætte, at denne tredjelandsstatsborger skal frihedsberøves i et fængsel, er overholdt.
Det andet spørgsmål
Med det andet spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 16, stk. 1, i direktiv 2008/115 skal fortolkes således, at en national ret kan undlade at anvende en medlemsstats lovgivning, der midlertidigt tillader, at tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold med henblik på udsendelse frihedsberøves i fængsler, hvor de er adskilt fra almindelige indsatte, når betingelserne i dette direktivs artikel 18, stk. 1, for, at en sådan lovgivning er forenelig med EU-retten, ikke eller ikke længere er opfyldt.
Indledningsvis bemærkes, at medlemsstaterne kan fravige det princip, der er fastsat i artikel 16, stk. 1, første punktum, i direktiv 2008/115, hvorefter tredjelandsstatsborgere med henblik på udsendelse skal frihedsberøves i særlige faciliteter for frihedsberøvede i henhold til såvel dette stykkes andet punktum som dette direktivs artikel 18 (jf. i denne retning dom af 2.7.2020, Stadt Frankfurt am Main,
C-18/19
,
EU:C:2020:511
, præmis
og
).
Med henblik på at besvare det andet præjudicielle spørgsmål, og uanset at den i hovedsagen omhandlede nationale lovgivning er blevet vedtaget i henhold til artikel 18 i direktiv 2008/115, skal det derfor fastlægges, på hvilke betingelser en medlemsstat i henhold til ikke blot denne artikel 18, men også i medfør af artikel 16, stk. 1, andet punktum, i direktiv 2008/115 kan fravige forpligtelsen til at lade en frihedsberøvelsesforanstaltning med henblik på udsendelse fuldbyrde i særlige faciliteter for frihedsberøvede, inden det undersøges, om en ret i en medlemsstat, når ingen af disse bestemmelser finder anvendelse, kan undlade at anvende denne medlemsstats lovgivning, der midlertidigt tillader frihedsberøvelse med henblik på udsendelse af tredjelandsstatsborgere i fængsler, hvor de er adskilt fra almindelige indsatte.
Hvad for det første angår artikel 18 i direktiv 2008/115 skal det indledningsvis fremhæves, at for så vidt som denne bestemmelse tillader medlemsstaterne at fravige visse principper, der er fastsat i dette direktiv, når tilstedeværelsen på deres område af et usædvanligt stort antal tredjelandsstatsborgere, der skal tilbagesendes, medfører en uforudset stor byrde for kapaciteten af en medlemsstats faciliteter for frihedsberøvede, skal denne bestemmelse fortolkes restriktivt.
Det skal i denne forbindelse imidlertid bemærkes, at den blotte tilstedeværelse på den pågældende medlemsstats område af et usædvanligt stort antal tredjelandsstatsborgere, der skal tilbagesendes, ikke i sig selv kan godtgøre, at betingelserne i artikel 18, stk. 1, i direktiv 2008/115 er opfyldt. I henhold til direktivets artikel 15, stk. 1, kan kun en del af disse tredjelandsstatsborgere således frihedsberøves med henblik på udsendelse og følgelig medføre en uforudset stor byrde for den pågældende medlemsstats særlige faciliteter for frihedsberøvede.
En medlemsstats anvendelse af undtagelsesmuligheden, der er tillagt den i artikel 18, stk. 1, i direktiv 2008/115, forudsætter således, at denne medlemsstat er i stand til at godtgøre, at det antal tredjelandsstatsborgere, der er omfattet af en afgørelse om frihedsberøvelse med henblik på udsendelse, er så stort, at der lægges en uforudset stor byrde på alle de særlige faciliteter for frihedsberøvede, der befinder sig på medlemsstatens område.
Hvad i denne henseende for det første angår den særlige betingelse vedrørende størrelsen af den byrde, som således skal belaste den pågældende medlemsstats faciliteter for frihedsberøvede, bemærkes først, at artikel 18, stk. 1, i direktiv 2008/115, således som generaladvokaten i det væsentlige har fremhævet i punkt 59 i forslaget til afgørelse, ikke kræver, at disse særlige faciliteter for frihedsberøvede er varigt og fuldstændigt fyldt op, men alene, at disse faciliteter strukturelt er tæt på at være fuldt belagt.
Den omstændighed, at visse sprogversioner af denne bestemmelse, såsom den tyske, omhandler en »overbelastning« (
Überlastung
) af disse faciliteters kapacitet, ændrer ikke denne konstatering. Andre sprogversioner af den nævnte bestemmelse henviser således blot til en »tung« byrde i lighed med den franske (
lourde
) og den nederlandske version (
zwaar worden belast
) eller en »betydelig«, »betragtelig« eller »stor« byrde, såsom den spanske, den italienske og den litauiske (
importante
,
notevole
og
didelė
) version.
I henhold til fast praksis kan en ren ordlydsfortolkning af en eller flere sprogversioner af en EU-retlig tekst med udelukkelse af andre imidlertid ikke gå forud for en ensartet anvendelse af EU-bestemmelserne, som kræver, at de bl.a. fortolkes i lyset af de versioner, der foreligger på alle sprog. I tilfælde af uoverensstemmelse mellem de forskellige sprogversioner af en EU-retlig tekst skal den pågældende bestemmelse fortolkes på baggrund af den almindelige opbygning af og formålet med de retsforskrifter, som den udgør en del af (dom af 27.9.2017, Nintendo,
C-24/16 og C-25/16
,
EU:C:2017:724
, præmis
).
Selv om artikel 18 i direktiv 2008/115, som anført i denne doms præmis 71, ganske vist skal fortolkes strengt, skal denne fortolkning imidlertid ligeledes være i overensstemmelse med det formål, der forfølges med denne artikel, og må ikke fratage den dens virkninger (jf. i denne retning dom af 11.9.2014, Fastweb,
C-19/13
,
EU:C:2014:2194
, præmis
). Den mulighed for at fravige visse bestemmelser i direktiv 2008/115, som denne artikel 18 giver medlemsstaterne, således at de kan sikre effektive tilbagesendelsesprocedurer på trods af den akutte situation, som de står over for, ville imidlertid i vidt omfang være uden virkning, hvis en medlemsstat var forhindret i at vedtage en lovgivning, der i en vis periode tillader frihedsberøvelse med henblik på udsendelse af tredjelandsstatsborgere i et fængsel, alene af den grund, at der i løbet af denne periode er eller måtte vise sig at være ledige pladser, om end for en kortvarig periode eller i et lille antal, i nogle af de særlige faciliteter for frihedsberøvede på dens område.
En medlemsstat kan derfor i henhold til artikel 18, stk. 1, i direktiv 2008/115 vedtage en lovgivning, der gør det muligt at frihedsberøve tredjelandsstatsborgere med henblik på udsendelse i fængsler, selv om det ikke kan udelukkes, at der i den periode, hvor denne medlemsstat gør brug af en sådan mulighed, midlertidigt er ledige pladser i nogle af de særlige faciliteter for frihedsberøvede på dens område.
Hvad for det andet angår den specifikke betingelse vedrørende den uforudsete karakter af den byrde, som skal belaste den pågældende medlemsstats faciliteter for frihedsberøvede, bemærkes, at i henhold til artikel 18, stk. 1 og 2, i direktiv 2008/115 er de foranstaltninger, der fraviger dette direktivs artikel 16, stk. 1, og artikel 17, stk. 2, og som kan vedtages af en medlemsstat i henhold til denne artikel 18, hasteforanstaltninger af ekstraordinær karakter. Domstolen har desuden allerede fastslået, at de nationale myndigheder, der har til opgave at anvende den nationale lovgivning, der gennemfører artikel 16 i direktiv 2008/115, principielt skal være i stand til at gennemføre frihedsberøvelsen i særlige faciliteter for frihedsberøvede (jf. i denne retning dom af 17.7.2014, Bero og Bouzalmate,
C-473/13 og C-514/13
,
EU:C:2014:2095
, præmis
).
Den pågældende medlemsstat skal derfor kunne godtgøre, at den på det tidspunkt, hvor den vedtog sådanne undtagelsesforanstaltninger, ikke med rimelighed kunne kritiseres for ikke at have forudset den store byrde, som, henset til antallet af tredjelandsstatsborgere, der var omfattet af en afgørelse om frihedsberøvelse på dette tidspunkt, belastede de særlige faciliteter for frihedsberøvede på dens område, eller at medlemsstaten i det mindste ikke med rimelighed kunne kritiseres for ikke på dette tidspunkt at have vedtaget passende strukturelle foranstaltninger med henblik på at lette en sådan byrde, der belastede kapaciteten af de særlige faciliteter for frihedsberøvede.
Det følger heraf, at en medlemsstat navnlig ikke kan påberåbe sig artikel 18 i direktiv 2008/115, når den store byrde, der belaster dens særlige faciliteter for frihedsberøvede, ikke er en følge af en uventet forøgelse af antallet af tredjelandsstatsborgere, der er omfattet af en frihedsberøvelsesforanstaltning, men alene er forårsaget af en nedgang i antallet af disponible pladser i disse særlige faciliteter for frihedsberøvede eller af de nationale myndigheders manglende fremsynethed.
For det tredje er det endvidere vigtigt, at den nævnte medlemsstat kan godtgøre, at en stor byrde som omhandlet i denne doms præmis 74 varer ved i hele den periode, hvor den støtter sig på artikel 18, stk. 1, i direktiv 2008/115, med henblik på at fravige det princip, der er fastsat i dette direktivs artikel 16, stk. 1, første punktum. Det fremgår nemlig udtrykkeligt af denne artikel 18, stk. 1, at sådanne foranstaltninger skal ophøre med at have virkning, så snart den akutte situation, der er beskrevet i denne bestemmelse, er ophørt.
Desuden skal denne medlemsstat være i stand til i hele den periode, hvor den gennemfører artikel 18, stk. 1, i direktiv 2008/115, at godtgøre, at det endnu ikke har været muligt for den at vedtage tilstrækkelige strukturelle foranstaltninger som omhandlet i denne doms præmis 80 med henblik på at lette denne store byrde, som belaster kapaciteten af disse særlige faciliteter for frihedsberøvede.
Artikel 18 i direktiv 2008/115 gør det således muligt for en medlemsstat at opretholde en lovgivning, der midlertidigt tillader, at tredjelandsstatsborgere frihedsberøves i fængsler med henblik på udsendelse, så længe det ikke med rimelighed kan forventes af denne medlemsstat, at den bringer den uforudset store byrde, der fortsat belaster kapaciteten af alle dens særlige faciliteter for frihedsberøvede på grund af det usædvanligt store antal tredjelandsstatsborgere, der er omfattet af en afgørelse om, at de skal frihedsberøves med henblik på udsendelse, til ophør.
Overholdelsen af disse betingelser kan indebære, at den pågældende medlemsstats kompetente myndigheder er retligt forpligtet til regelmæssigt at undersøge, om en sådan akut situation fortsat består, i det mindste når den lovgivning, som denne medlemsstat har vedtaget i henhold til artikel 18 i direktiv 2008/115, ikke kun skal have virkning i en kort periode eller i givet fald kan forlænges.
For det fjerde bemærkes, således som det er fremhævet i denne doms præmis 61, at en medlemsstat ikke på grundlag af artikel 18, stk. 1, i direktiv 2008/115 kan fratage en tredjelandsstatsborger med ulovligt ophold andre rettigheder end dem, som den pågældende er tillagt ved dette direktivs artikel 16, stk. 1, og artikel 17, stk. 2.
Som det bekræftes i 13. og 16. betragtning hertil betinger direktiv 2008/115 udtrykkeligt anvendelsen af tvangsforanstaltninger, og nærmere bestemt frihedsberøvelsesforanstaltninger, af, at proportionalitetsprincippet overholdes for så vidt angår de anvendte midler og de forfulgte mål.
Det følger heraf, at den nationale lovgivning, der gennemfører denne artikel 18, skal fastsætte, at frihedsberøvelse i et fængsel af en tredjelandsstatsborger med henblik på udsendelse kun kan anordnes eller forlænges, efter at det i hvert enkelt tilfælde er blevet undersøgt dels, om der på nuværende tidspunkt ikke findes nogen ledig plads i en af den pågældende medlemsstats særlige faciliteter for frihedsberøvede, dels, om der ikke findes andre mindre indgribende foranstaltninger.
Desuden er den medlemsstat, der anvender dette direktivs artikel 18, i overensstemmelse med dette direktivs artikel 16, stk. 3, og artikel 17, stk. 3-5, stadig forpligtet til at tage særligt hensyn til situationen for frihedsberøvede sårbare personer og specifikt til situationen for mindreårige, hvis tarv skal tages i betragtning som et afgørende hensyn.
Som generaladvokaten i det væsentlige har anført i punkt 70 i forslaget til afgørelse, kan en sårbar tredjelandsstatsborger derfor ikke frihedsberøves i et fængsel med henblik på udsendelse i henhold til artikel 18 i direktiv 2008/115, når en sådan frihedsberøvelse viser sig at være uforenelig med en hensyntagen til de særlige behov, der skyldes den pågældendes sårbare situation.
Endelig skal den pågældende medlemsstat, når den anvender den mulighed, den er tillagt i henhold til artikel 18 i direktiv 2008/115, ligeledes overholde de grundlæggende rettigheder, der er fastsat i chartret og navnlig i dets artikel 6. I overensstemmelse med det i denne doms præmis 43-41 anførte skal denne medlemsstat derfor sikre sig, at forholdene under frihedsberøvelse for tredjelandsstatsborgere, der med henblik på udsendelse anbringes i fængsler, i videst muligt omfang adskiller sig fra forholdene under frihedsberøvelse for strafdømte personer, der er fængslet samme sted. I denne henseende er det bl.a. vigtigt, at den pågældende medlemsstat sikrer, at det så vidt muligt undgås, at tredjelandsstatsborgere kan komme i kontakt med personer, der er idømt en fængselsstraf.
For det andet tillader artikel 16, stk. 1, andet punktum, i direktiv 2008/115 medlemsstaterne undtagelsesvist og uden for de situationer, der udtrykkeligt er omhandlet i artikel 18, stk. 1, i direktiv 2008/115, at frihedsberøve tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold i et fængsel med henblik på udsendelse, for så vidt som de adskilles fra almindelige indsatte, når medlemsstaterne som følge af de særlige omstændigheder i det konkrete tilfælde ikke kan iagttage de formål, der forfølges med dette direktiv, ved at frihedsberøve de pågældende i særlige faciliteter (dom af 2.7.2020, Stadt Frankfurt am Main,
C-18/19
,
EU:C:2020:511
, præmis
).
Domstolen har således fastslået, at en sådan bestemmelse, som skal fortolkes indskrænkende, navnlig gør det muligt at frihedsberøve en tredjelandsstatsborger i et fængsel med henblik på udsendelse, når denne udgør en reel, umiddelbar og tilstrækkeligt alvorlig trussel mod et grundlæggende samfundshensyn eller mod den omhandlede medlemsstats indre eller ydre sikkerhed, forudsat denne tredjelandsstatsborger holdes adskilt fra almindelige indsatte (dom af 2.7.2020, Stadt Frankfurt am Main,
C-18/19
,
EU:C:2020:511
, præmis
og
).
På samme måde kan en fuldstændig, pludselig og midlertidig overbelastning af kapaciteten af samtlige særlige faciliteter for frihedsberøvede, der befinder sig på en medlemsstats område, og som adskiller sig fra den uforudset store byrde, der er omhandlet i artikel 18, stk. 1, i direktiv 2008/115, også medføre, at denne medlemsstat er ude af stand til at overholde de formål, der forfølges med direktiv 2008/115, og samtidig sikre, at samtlige tredjelandsstatsborgere, der frihedsberøves med henblik på udsendelse, anbringes i særlige faciliteter for frihedsberøvede.
Dette ville være tilfældet, hvis en medlemsstat stod over for en overbelastning af sine særlige faciliteter for frihedsberøvede, således som beskrevet i den foregående præmis, og det åbenlyst fremgik, at ingen mindre indgribende foranstaltning end frihedsberøvelse af en bestemt tredjelandsstatsborger, der skal tilbagesendes, er tilstrækkelig til at sikre en effektiv tilbagesendelsesprocedure med hensyn til den pågældende person.
I et sådant tilfælde må det antages, at artikel 16, stk. 1, andet punktum, i direktiv 2008/115 principielt tillader, at denne tredjelandsstatsborger midlertidigt frihedsberøves i et fængsel adskilt fra almindelige indsatte.
Henset til den omstændighed, at denne bestemmelse både skal fortolkes restriktivt og således, at den er forenelig med anvendelsesområdet for artikel 18 i direktiv 2008/115, kan frihedsberøvelse i et fængsel i en situation som den, der er omhandlet i denne doms præmis 95, imidlertid for det første kun træffes for en kort periode, som ikke må vare længere end nogle få dage, og udelukkende for at gøre det muligt for den pågældende medlemsstat at træffe de nødvendige hasteforanstaltninger for at sikre, at frihedsberøvelsen af den pågældende hurtigst muligt fortsættes i en særlig facilitet for frihedsberøvede. En sådan frihedsberøvelse ophører desuden med at være begrundet i henhold til dette direktivs artikel 16, stk. 1, andet punktum, når overbelastningen af den pågældende medlemsstats særlige faciliteter for frihedsberøvede varer længere end nogle dage eller systematisk gentages med korte mellemrum.
Det bemærkes endvidere, at en sådan frihedsberøvelse i et fængsel skal overholde såvel de grundlæggende rettigheder, der er sikret ved chartret, som de rettigheder, der er fastsat i artikel 16, stk. 2-5, og artikel 17 i direktiv 2008/115.
For det tredje skal det fremhæves, at en medlemsstats lovgivning, der gør det muligt at anordne frihedsberøvelse af en tredjelandsstatsborger med henblik på udsendelse i et fængsel, selv om de betingelser, som artikel 16, stk. 1, andet punktum, og artikel 18, stk. 1, i direktiv 2008/115 opstiller for en sådan mulighed, ikke er opfyldt, tilsidesætter den ret, som tredjelandsstatsborgere, der er omfattet af en frihedsberøvelsesforanstaltning med henblik på udsendelse, har i medfør af dette direktivs artikel 16, stk. 1, første punktum, til kun at blive frihedsberøvet i særlige faciliteter.
Imidlertid er sidstnævnte bestemmelse for det første ubetinget og tilstrækkeligt præcis til at have direkte virkning (jf. i denne retning dom af 28.4.2011, El Dridi,
C-61/11 PPU
,
EU:C:2011:268
, præmis
).
For det andet har enhver national ret, såfremt det ikke er muligt for denne at anlægge en fortolkning af national lovgivning, der er i overensstemmelse med de EU-retlige krav, i henhold til princippet om EU-rettens forrang pligt til under en sag, der henhører under dens kompetence, som organ i en medlemsstat at undlade at anvende enhver national bestemmelse, der er i strid med en EU-retlig bestemmelse, som har direkte virkning i den sag, som den skal påkende (dom af 14.5.2020, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság,
C-924/19 PPU og C-925/19 PPU
,
EU:C:2020:367
, præmis
).
Det følger heraf, at medmindre en national ret, der behandler en sag inden for rammerne af sin kompetence, kan fortolke en national lovgivning som den, der er omhandlet i denne doms præmis 99, i overensstemmelse med EU-retten, skal den afvise at anvende en sådan lovgivning i den sag, der er indbragt for den.
Det følger af samtlige ovenstående betragtninger, at artikel 16, stk. 1, i direktiv 2008/115, sammenholdt med princippet om EU-rettens forrang, skal fortolkes således, at en national ret skal undlade at anvende en medlemsstats lovgivning, der midlertidigt tillader, at tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold med henblik på udsendelse frihedsberøves i fængsler, hvor de er adskilt fra almindelige indsatte, når betingelserne i dette direktivs artikel 18, stk. 1, og artikel 16, stk. 1, andet punktum, for at en sådan lovgivning er forenelig med EU-retten, ikke eller ikke længere er opfyldt.
Sagsomkostninger
Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra de nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.

På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Femte Afdeling) for ret:

1)
Artikel 16, stk. 1, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2008/115/EF af 16. december 2008 om fælles standarder og procedurer i medlemsstaterne for tilbagesendelse af tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold skal fortolkes således, at en særlig afdeling af et fængsel, der har sin egen direktør, men som dels er underlagt dette fængsels ledelse og underordnet den minister, som har myndighed over fængselsvæsnet, dels benyttes til frihedsberøvelse af tredjelandsstatsborgere med henblik på udsendelse, i specifikke bygninger, der har egne faciliteter, og som er isoleret fra andre bygninger i denne afdeling, hvori strafdømte personer er fængslet, kan anses for en »særlig facilitet for frihedsberøvede« som omhandlet i denne bestemmelse, for så vidt som det, henset til forholdene for disse tredjelandsstatsborgere under frihedsberøvelsen, i videst muligt omfang undgås, at denne frihedsberøvelse ligner indespærring i et fængselsmiljø, og for så vidt som disse forhold udformes på en sådan måde, at de rettigheder, der er garanteret ved Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, og rettighederne fastsat i dette direktivs artikel 16, stk. 2-5, og artikel 17 overholdes.

2)
Artikel 18 i direktiv 2008/115, sammenholdt med chartrets artikel 47, skal fortolkes således, at den nationale ret, der inden for rammerne af sine kompetencer skal træffe afgørelse om at anordne frihedsberøvelse i et fængsel af en tredjelandsstatsborger med henblik på dennes udsendelse eller om forlængelse heraf, skal kunne efterprøve, om de betingelser, som artikel 18 opstiller for en medlemsstats mulighed for at fastsætte, at denne tredjelandsstatsborger skal frihedsberøves i et fængsel, er overholdt.

3)
Artikel 16, stk. 1, i direktiv 2008/115, sammenholdt med princippet om EU-rettens forrang, skal fortolkes således, at en national ret skal undlade at anvende en medlemsstats lovgivning, der midlertidigt tillader, at tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold med henblik på udsendelse frihedsberøves i fængsler, hvor de er adskilt fra almindelige indsatte, når betingelserne i dette direktivs artikel 18, stk. 1, og artikel 16, stk. 1, andet punktum, for at en sådan lovgivning er forenelig med EU-retten, ikke eller ikke længere er opfyldt.

Underskrifter
(
*1
) – Processprog: tysk.