CELEX: 62019CJ0400
Неизпълнение на задължения от държава членка
Обща организация на пазарите на селскостопански продукти
Регламент (ЕС) № 1308/2013
Член 34 ДФЕС
Продажни цени на селскостопански и хранителни продукти
Минимални маржове на печалба, които следва да се прилагат при търговията на дребно с тези продукти

С исковата си молба Европейската комисия иска от Съда да установи, че като е приела член 3, параграф 2, буква u) от mezőgazdasági és élemiszeripari termékek vonatkozásában a beszállítókal szemben alkalzott tislaztességtelen forgalmazói magatartás tilalmáról szóló 2009. évi XCV. törvény (Закон № XCV от 2009 г., с който се забраняват нелоялни търговски практики, прилагани срещу доставчици във връзка със селскостопанските и хранителните продукти, наричан по-нататък „Закон № XCV от 2009 г.“), и по този начин е ограничила условията за определяне на продажните цени на селскостопанските и хранителните продукти, Унгария не е изпълнила своите задължения по член 34 ДФЕС и по Регламент (ЕС) № 1308/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2013 година за установяване на обща организация на пазарите на селскостопански продукти и за отмяна на регламенти (ЕИО) № 922/72, (ЕИО) № 234/79, (ЕО) № 1037/2001 и (ЕО) № 1234/2007 на Съвета (
ОВ L 347, 2013 г., стр. 671
).
Правна уредба
Правото на Съюза
Съображение 172 от Регламент № 1308/2013 гласи:
„С оглед на специфичните особености на селскостопанския сектор и неговата зависимост от правилното функциониране на цялата верига на предлагане на храни, включително ефективното прилагане на правилата за конкуренцията във всички свързани сектори по цялата верига на храните, която може да се отличава с висока концентрация, следва да се обърне специално внимание на правилото относно прилагането на правилата за конкуренцията, посочени в член 42 от [ДФЕС]. […]“.
Член 83, параграф 5 от този регламент гласи:
„Държавите членки могат да приемат или да запазят допълнителни национални разпоредби за продуктите, обхванати от пазарен стандарт на Съюза, при условие че тези разпоредби са в съответствие с правото на Съюза, и по-специално с принципа на свободно движение на стоки, и при спазване на Директива 98/34/ЕО на Европейския парламент и на Съвета [от 22 юни 1998 година, установяваща процедура за предоставянето на информация в сферата на техническите стандарти и регламенти и правила относно услугите на информационното общество (
ОВ L 204, 1998 г., стр. 37
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 13, том 23, стр. 207)]“.
Унгарското право
Член 1 от Закон № XCV от 2009 г. уточнява, че целта на този закон е да се гарантират лоялни търговски практики в отношенията между субектите, които извършват търговия със селскостопански и хранителни продукти, и техните доставчици.
Член 2, параграф 1 от посочения закон се отнася, от една страна, до предприятията, които произвеждат, преработват или продават без преработка селскостопански и хранителни продукти, и от друга страна, до предприятията, които продават тези продукти на крайния потребител. Последната категория обхваща всички търговци на дребно, независимо от размера на предприятието им, и съответно се прилага както за хипермаркетите, така и за малките магазини, търгуващи със селскостопански и хранителни продукти.
Член 3, параграф 2, буква u) от посочения закон предвижда:
„За нелоялна търговска практика се счита:
[…]
u)
всяко дискриминационно определяне, въз основа на държавата на произход на продуктите, на продажната цена за крайния потребител на продукти, идентични по състав и органолептични свойства“.
Досъдебната процедура
На 12 януари 2015 г. Комисията изпраща писмо до унгарските органи, за да получи информация относно член 3, параграф 2, буква u) от Закон № XCV от 2009 г. (наричан по-нататък „разглежданата мярка“). Унгария отговаря на това писмо на 23 март 2015 г.
Тъй като счита, че ѝ е необходима допълнителна информация, на 7 юли 2015 г. Комисията отправя до Унгария искане за информация, на което тази държава членка отговаря на 22 юли 2015 г.
На 16 февруари 2017 г. Комисията изпраща на Унгария официално уведомително писмо, в което изразява съмнения относно съвместимостта на някои разпоредби от Закон № XCV от 2009 г. с Регламент № 1308/2013 и с член 34 ДФЕС.
На 7 юни 2017 г. Унгария отговаря на официалното уведомително писмо, като оспорва твърдяното неизпълнение на задължения.
На 9 март 2018 г. Комисията издава мотивирано становище, в което поддържа изложената в официалното уведомително писмо позиция. Тя приканва посочената държава членка в двумесечен срок от получаването на становището да приеме необходимите мерки, за да се съобрази с него. Унгария отговаря на посоченото становище на 11 май 2018 г., като потвърждава позицията си, че правната ѝ уредба е в съответствие с правото на Съюза.
Тъй като не е удовлетворена от този отговор, Комисията предявява настоящия иск за неизпълнение на задължения.
По иска
В подкрепа на иска си Комисията изтъква, че разглежданата мярка е несъвместима с Регламент № 1308/2013 и с член 34 ДФЕС. На първо място следва да се разгледа твърдението за нарушение поради неспазването на посочения регламент, а на второ място — твърдението за нарушение поради неспазването член 34 ДФЕС.
По първото твърдение за нарушение: неспазване на Регламент № 1308/2013
Доводи на страните
Комисията припомня, че разглежданата мярка по същество предвижда, че цените за продажба на дребно на селскостопански и хранителни продукти от дадена държава трябва да включват същия марж на печалбата като прилагания за идентични продукти от друга държава, поради което се забранява определянето на различни маржове за идентични продукти от различни държави, като понятието „идентични продукти“ се определя в зависимост от състава и органолептичните свойства на продукта (наричани по-нататък „идентичните продукти“).
Тази институция отбелязва, че макар по принцип държавите членки да остават компетентни да приемат някои мерки, които не са предвидени в Регламент № 1308/2013, тези мерки не трябва да дерогират или нарушават посочения регламент или да възпрепятстват надлежното му прилагане.
В това отношение Комисията припомня, че от една страна, когато няма механизъм за определяне на цените, свободното определяне на продажната цена въз основа на свободната конкуренция е съставен елемент на Регламент № 1308/2013 и представлява израз на принципа на свободното движение на стоки в условия на ефективна конкуренция. От друга страна, тя поддържа, че всяка обща организация на пазара (наричана по-нататък „ООП“) се основава на принципа на отворен пазар, до който всеки производител има свободен достъп в условия на ефективна конкуренция.
В случая Комисията счита, от една страна, че разглежданата мярка накърнява изпълнението на Регламент № 1308/2013, тъй като противоречи на принципа на свободно определяне на продажните цени на селскостопанските продукти въз основа на лоялна конкуренция, и от друга страна, че маржът на печалбата е неразделна част от определянето на цената на дребно. В това отношение тя изтъква, че разпоредба, която, както в настоящия случай, забранява определянето на различни маржове на печалба при продажбата на дребно на идентични продукти, е пречка внесените стоки да навлязат на даден национален пазар чрез привлекателни цени за продажба на дребно.
Макар да признава, че целта да се забранят нелоялните търговски практики може да представлява цел от общ интерес, за която не се прилагат правилата на ООП, Комисията припомня, че приетите за постигането на тази цел ограничителни мерки трябва да са пропорционални.
По този въпрос Комисията поддържа, че разглежданата мярка нито е годна да гарантира постигането на преследваната цел, нито е пропорционална на посочената цел, която се състои в осигуряване на спазването на лоялно търговско поведение и подобряване на положението на производителите в хранителната верига.
В това отношение Комисията изтъква, от една страна, че практиката да се определят различни маржове според нея не представлява нелоялна търговска практика. От друга страна, тя счита, че разглежданата мярка представлява значителна намеса в свободата на търговците на дребно при определянето на маржовете, като упражняването на тази свобода не може да бъде приравнено на продажба на цена, по-ниска от покупната, тъй като последната практика може да бъде ограничена, без да се нарушава правото на Съюза.
Освен това разглежданата мярка не била годна да гарантира постигането на преследваната цел, тъй като определянето на маржовете на печалба от продажба на дребно не гарантира никакво предимство за доставчиците.
Според Комисията посочената мярка във всички случаи надхвърля необходимото за постигане на преследваната цел и на практика има дискриминационен ефект, като има по-значителен отрицателен ефект върху внесените стоки.
От своя страна Унгария изтъква, че разглежданата мярка цели да гарантира равни условия на конкуренция за националните селскостопански и хранителни продукти и тези от други държави членки. Тя припомня, че Директива (ЕС) 2019/633 на Европейския парламент и на Съвета от17 април 2019 година относно нелоялните търговски практики в отношенията между стопанските субекти във веригата за доставки на селскостопански и хранителни продукти (
ОВ L 111, 2019 г., стр. 59
) изрично позволява на държавите членки да оставят в сила мерки относно търговски практики, които не попадат в приложното поле на тази директива, доколкото тези мерки са съвместими с правилата за функциониране на вътрешния пазар. Ето защо тази държава членка счита, че посочената мярка е в съответствие с Регламент № 1308/2013, като тя забранява на търговците на дребно да определят по дискриминационен начин продажната цена въз основа на държавата на произход на продуктите, за да могат съответните продукти да се конкурират на националния пазар въз основа на своята икономическа ефективност.
Унгария посочва, че Закон № XCV от 2009 г. е приет в контекст, характеризиращ се с икономическата зависимост и икономическата уязвимост на доставчиците по отношение на големите търговски обекти, която се изразява в дисбаланс в позициите им при воденето на преговори и е довела до нелоялни пазарни практики. Тази държава членка поддържа, че преди влизането в сила на посочения закон търговците на дребно са можели да диктуват на доставчиците условията за продажба на техните продукти и че на практика са искали от тях да заплащат допълнителни разходи или да изпълняват наложени им от тях ad hoc изисквания, което свидетелства за злоупотреба. Според Унгария преследваната с посочения закон цел е да се защитят доставчиците от търговците на дребно, които, злоупотребявайки с по-силната си позиция при воденето на преговори, прилагат практики, накърняващи лоялната конкуренция на съответния пазар, но не могат да бъдат санкционирани по реда на конкурентното право.
Унгария поддържа, че понятието „идентичен продукт“ обхваща основните храни, които са еднородни и не могат да бъдат отличени една от друга по състав и вкус. Разглежданата мярка се отнасяла само до продукти, които са идентични по отношение на всички свои характеристики, поради което тя се отнасяла по принцип до преработваните в по-малка степен основни хранителни продукти от по-ниска ценова категория, но не се отнасяла до така наречените „маркови“ продукти. Унгария поддържа, че доколкото тези продукти са идентични, предпочитанията на потребителите са с по-малко значение и разликата в цената на продуктите може да бъде определяща при избора на потребителите. Тъй като при посочените продукти конкуренцията се основава на тяхната цена, според тази държава членка разглежданата мярка позволява да се гарантира, че конкуренцията е лоялна.
Освен това Унгария счита, че посочената мярка не допуска конкуренцията на пазара на доставчиците на селскостопански и хранителни продукти да бъде повлияна от зависещи от търговеца на дребно критерии, включително от субективната симпатия, която може да изпитва спрямо даден доставчик или продаваните от него продукти.
Тази държава членка подчертава обаче, че доставчикът и продавачът на дребно остават напълно свободни да определят покупната цена на продуктите, тъй като разглежданата мярка не допуска нарушаване на конкуренцията, като забранява цената, платена от потребителя на продукт, закупен от търговеца на дребно на по-ниска цена от цената на идентичен продукт, да бъде завишавана изкуствено поради прилагането от този търговец на дребно на по-голям марж на печалбата.
Освен това посочената държава членка подчертава, че разглежданата мярка не ограничава продажбата на съответните продукти на специална промоционална цена.
Що се отнася до съвместимостта на тази мярка с Регламент № 1308/2013, Унгария отбелязва, че Комисията не посочва коя конкретна разпоредба от него била нарушена.
Унгария обаче твърди, че разглежданата мярка напълно запазва свободата на определяне на цените при закупуването на селскостопански и хранителни продукти от търговците на дребно, поради което не нарушава постоянната съдебна практика, съгласно която противоречат на правото на Съюза националните мерки, които нарушават конкурентните отношения, като пречат на някои производители или вносители да се възползват от по-ниската себестойност на продукцията, за да предложат по-атрактивни цени за продажба на дребно. Тази държава членка добавя, че принципът, който е в основата на Регламент № 1308/2013, се отнася не до определянето на цените, а до гарантирането на свободното движение на стоки, така че разглежданата мярка, която цели да гарантира ефективността на конкуренцията, не нарушава този регламент.
В това отношение Унгария отбелязва, че разглежданата мярка формално се прилага в края на дистрибуторската верига на етапа на отношението между търговеца на дребно и потребителя, но поражда действие на етапа на отношението между доставчика и търговеца на дребно, поради което се основава на същата идея като Директива 2019/633. Тази държава членка изтъква, че същата мярка е подходяща за постигане на набелязаната цел, тъй като защитава производителите, като не допуска конкурентоспособността на техните продукти сред потребителите да може да бъде неутрализирана от дискриминационна методика за ценообразуване от страна на търговеца на дребно.
Унгария добавя, че посочената мярка не премахва свободата на избор на търговците на дребно, тъй като те запазват възможността да прилагат намаления на цените при пускането на нови продукти и да използват пазарни инструменти, основани на преходно намаляване на цената, при условие че прилаганите спрямо продуктите ценови маржове се изравнят за период от шест месеца.
На последно място, Унгария счита, че Комисията не е успяла да докаже, от една страна, че разглежданата мярка разграничава пускането в продажба на продуктите, внесени от други държави членки, от търговията с национални продукти, и от друга страна, че при основните продукти цената на продукта играе решаваща роля при избора на потребителите. В това отношение тази държава членка счита, че доводите на Комисията, че посочената мярка е непряко дискриминационна, тъй като поставя в по-неблагоприятно положение внесените продукти, се основават на съображението, че потребителите като цяло предпочитат националните продукти, към които са привикнали, без обаче да докаже по какъв начин това съображение може да се приложи към продукти, които са идентични по отношение на техния състав и органолептични свойства.
Съображения на Съда
В самото начало следва да се отбележи, че рамките на общата селскостопанска политика, която съгласно член 4, параграф 2, буква г) ДФЕС попада в рамките на споделената компетентност между Европейския съюз и държавите членки, последните разполагат със законодателна власт, която им позволява, както следва от член 2, параграф 2 ДФЕС, да упражняват своята компетентност, доколкото Съюзът не е упражнил своята (решение от 13 ноември 2019 г., Lietuvos Respublikos Seimo narių grupė,
C‑2/18
,
EU:C:2019:962
, т.
и цитираната съдебна практика).
Освен това съгласно постоянната практика на Съда, когато има регламент за ООП в определен сектор, държавите членки са длъжни да се въздържат от всякакви мерки, които биха могли да я нарушат или да създадат изключение от нея. Несъвместими с ООП са и правилата, които пречат на доброто ѝ функциониране, дори съответната област да не е уредена изчерпателно от посочената ООП (решение от 13 ноември 2019 г., Lietuvos Respublikos Seimo narių grupė,
C‑2/18
,
EU:C:2019:962
, т.
и цитираната съдебна практика).
В това отношение следва най-напред да се припомни, че макар Комисията да се позовава не на нарушение на конкретна разпоредба от Регламент № 1308/2013, а на нарушение на целия регламент, това не променя факта, че при липсата на механизъм за ценообразуване свободното определяне на продажната цена от свободната конкуренция е съставен елемент на посочения регламент и представлява израз на принципа на свободното движение на стоки в условия на ефективна конкуренция (вж. в този смисъл решение от 13 ноември 2019 г., Lietuvos Respublikos Seimo narių grupė,
C‑2/18
,
EU:C:2019:962
, т.
и цитираната съдебна практика).
Установяването на ООП обаче не възпрепятства държавите членки да прилагат национални норми, които преследват цел от общ интерес, различна от набелязаните с тази ООП, макар посочените норми да имат евентуално отражение върху функционирането на общия пазар в съответния сектор, стига тези норми да са в състояние да гарантират осъществяването на преследваната цел и да не надхвърлят необходимото за постигането ѝ (вж. в този смисъл решение от 13 ноември 2019 г., Lietuvos Respublikos Seimo narių grupė,
C‑2/18
,
EU:C:2019:962
, т.
и
и цитираната съдебна практика).
В случая разглежданата мярка забранява по отношение на селскостопанските и хранителните продукти, попадащи в приложното ѝ поле съгласно член 2, параграф 1 от Закон № XCV от 2009 г., дискриминационното определяне на цената, на която идентични продукти се продават на крайния потребител, в зависимост от държавата на произход на продуктите.
Тъй като забранява прилагането на различни маржове на печалба за продажбата на дребно на идентични стоки с произход от различни държави членки, разглежданата мярка оказва влияние върху формирането на цените на селскостопанските и хранителните продукти, продавани на потребителите от търговците на дребно, като така ограничава свободата на определяне на цените на дребно на тези продукти.
Всъщност, както по същество изтъква Комисията, тази мярка представлява намеса в свободата на търговците на дребно да определят своите маржове на печалба, като им пречи да продават продукти, които са идентични, но са с произход от различни държави, с по-голям или по-малък марж на печалба, и по този начин да могат или да се възползват от по-ниската покупна цена на някои селскостопански и хранителни продукти, идентични с други продукти, или да компенсират чрез прилагането на по-ниски маржове на печалба неблагоприятното конкурентно положение, произтичащо от по-високите покупни цени на такива продукти.
Тази констатация не може да бъде поставена под въпрос от довода на Унгария, че разглежданата мярка не забранява промоционалните продажби. Всъщност, както по същество отбелязва Комисията, посочената мярка води до лишаване на търговците на дребно от метод за популяризиране на продуктите, към които искат да привлекат вниманието, по-специално наскоро пуснатите на пазара продукти. Както обаче отбелязва генералният адвокат в точка 83 от заключението си, при определени обстоятелства може да се окаже необходимо търговец на дребно да прибегне до ценова стратегия с цел насърчаване на дългосрочните продажби на нов продукт, навлизащ на пазара.
Ето защо следва да се констатира, че разглежданата мярка противоречи на принципа на свободно определяне на продажните цени от свободната конкуренция, който, както следва от точка 36 от настоящото решение, е съставен елемент на Регламент № 1308/2013, и поради тя това може да наруши този регламент.
В случая Унгария изтъква, че посочената мярка е обоснована от борбата с нелоялните търговски практики, тъй като не допуска при определянето на маржа на печалбата по свое усмотрение търговците на дребно да отдават предпочитание на определени продукти и по този начин да се намесват в конкуренцията между производителите. Посочената държава членка счита, че това поведение се счита за нелоялна търговска практика, накърняваща интересите на производителите на селскостопански и хранителни продукти, които трябва да могат да предлагат продуктите си в условия на лоялна конкуренция, което означава, че търговците на дребно не бива да я нарушават.
Унгария обаче не е доказала, че правомерното от гледна точка на правото на Съюза обстоятелство, че търговец на дребно прилага различни маржове на печалба за идентични продукти от различни доставчици, установени в различни държави членки, представлява нелоялна търговска практика.
Всъщност изборът на търговец на дребно да променя маржа на печалбата, прилаган за идентични селскостопански и хранителни продукти, може да зависи от различни търговски съображения, като например популяризирането на нови продукти по отношение на техния произход, или привличането на нови клиенти с по-ниски цени на дребно.
Ето защо изложената от Унгария обосновка на разглежданата мярка не може да бъде приета.
На първо място, при проверката на пропорционалността на разглежданата мярка трябва по-специално да се вземат предвид целите на общата селскостопанска политика, както и правилното функциониране на ООП, а това налага да се претеглят тези цели и преследваната с посочената мярка цел, която се състои в борбата срещу нелоялните търговски практики (вж. в този смисъл решение от 13 ноември 2019 г., Lietuvos Respublikos Seimo narių Grupė
C‑2/18
,
EU:C:2019:962
, т.
и цитираната съдебна практика).
На следващо място, що се отнася до въпроса дали разглежданата мярка е годна да гарантира постигането на преследваната от нея цел, следва да се отбележи, че съгласно постоянната практика на Съда дадена национална правна уредба е подходяща да гарантира постигането на преследваната цел само ако действително отговаря на стремежа да се постигне тази цел по последователен и систематичен начин (вж. в този смисъл решение от 4 юли 2019 г., Комисия/Германия,
C‑377/17
,
EU:C:2019:562
, т.
и цитираната съдебна практика).
В случая следва да се констатира, както правилно отбелязва Комисията, че тази мярка, която се прилага на последния етап от веригата на снабдяване със селскостопански и хранителни продукти, а именно продажбата на потребителите, не укрепва позицията при воденето на преговори на производителите или доставчиците, които унгарският законодател счита за най-слабите страни при продажбата на техните продукти на търговците на дребно.
Така, посочената мярка не забранява на производителите на селскостопански и хранителни продукти да извършват ценова конкуренция, като използват практики, различни от забранената от разглежданата мярка, които могат да представляват нелоялни търговски практики, като например по-конкретно определянето на цена на дребно на тези продукти в размер на тяхната себестойност или на техните пределни производствени разходи, независимо от ефикасността на производствените методи, към чието насърчаване обаче се е стремил унгарският законодател.
Освен това, тъй като разглежданата мярка изисква само да се прилага идентичен марж на печалбата за идентични продукти с произход от различни държави, тя не е пречка търговците на дребно да прилагат различен марж на печалбата за идентични продукти с произход от една и съща държава, накърнявайки по този начин самата съгласуваност на тази мярка, тъй като в този случай не може да се постигне целта ѝ.
При тези условия не може да се приеме, че разглежданата мярка е годна да постигне по съгласуван и систематичен начин целта за борба с нелоялните търговски практики.
От всички изложени по-горе съображения следва, че като е приела разглежданата мярка и по този начин е ограничила условията за определяне на продажните цени на селскостопанските и хранителните продукти, Унгария не е изпълнила своите задължения по Регламент № 1308/2013.
По второто твърдение за нарушение: неспазване на член 34 ДФЕС
Предвид изложеното по-горе не е необходимо да се извършва преценка на разглежданата мярка с оглед на член 34 ДФЕС.
По съдебните разноски
По силата на член 138, параграф 1 от Процедурния правилник на Съда загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане. След като Комисията е направила искане за осъждането на Унгария и последната е загубила делото, тя трябва да бъде осъдена да заплати направените от нея съдебни разноски, както и тези на Комисията.

По изложените съображения Съдът (четвърти състав) реши:

1)
Като е приела член 3, параграф 2, буква u) от mezőgazdasági és élemiszeripari termékek vonatkozásában a beszállítókal szemben alkalzott tislaztességtelen forgalmazói magatartás tilalmáról szóló 2009. évi XCV. törvény (Закон № XCV от 2009 г., с който се забраняват нелоялни търговски практики, прилагани срещу доставчици във връзка със селскостопанските и хранителните продукти) и по този начин е ограничила условията за определяне на продажните цени на селскостопанските и хранителните продукти, Унгария не е изпълнила своите задължения по Регламент (ЕС) № 1308/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2013 година за установяване на обща организация на пазарите на селскостопански продукти и за отмяна на регламенти (ЕИО) № 922/72, (ЕИО) № 234/79, (ЕО) № 1037/2001 и (ЕО) № 1234/2007.

2)
Осъжда Унгария да понесе направените от нея съдебни разноски, както и тези на Европейската комисия.

Подписи
(
*1
)	Език на производството: унгарски.