CELEX: 62019CJ0005
Zahtjev za prethodnu odluku
Zajednička pravila za unutarnje tržište prirodnog plina
Direktiva 2009/73/EZ
Članak 3. stavci 1. do 3. i članak 41. stavak 16.
Obveze pružanja javnih usluga
Obveze skladištenja prirodnog plina kako bi se zajamčila sigurnost opskrbe i redovitost isporuke
Nacionalni propis koji predviđa da se financijsko opterećenje u vezi s obvezama javne usluge određenima poduzećima za prirodni plin prenosi na njihove kupce
Pretpostavke
Donošenje nacionalnog regulatornog tijela akta kojim se određuje obveza pružanja javne usluge
Postupak
Članci 36. i 38. Povelje Europske unije o temeljnim pravima

Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članaka 36. i 38. Povelje Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja) kao i članka 3. Direktive 2009/73/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 13. srpnja 2009. o zajedničkim pravilima za unutarnje tržište prirodnog plina i stavljanju izvan snage Direktive 2003/55/EZ (
SL 2009., L 211, str. 94
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 12., svezak 5., str. 39.).
Zahtjev je upućen u okviru spora između, s jedne strane, „ОvergasMrezhi” AD, dioničkog društva osnovanog u skladu s bugarskim pravom, i „Balgarske gazove asotsiatsie”, neprofitne udruge, i, s druge strane, Komisije za energijno i vodno regulirane (Regulatorno povjerenstvo za energiju i vodu, Bugarska) (u daljnjem tekstu: Regulatorno povjerenstvo) u vezi sa zakonitošću odredbi koje je potonja donijela, na temelju kojih financijsko opterećenje koje proizlazi iz obveza prema zajednici određenih poduzećima iz energetskog sektora trebaju naknaditi njihovi kupci, koji mogu biti i fizičke osobe.
Pravni okvir
Pravo Unije
Povelja
Članak 36. Povelje, naslovljen „Pristup službama od općeg gospodarskog interesa”, određuje:
„Radi promicanja socijalne i teritorijalne kohezije Unije, ona priznaje i poštuje pristup službama od općeg gospodarskog interesa kako je predviđeno nacionalnim zakonodavstvima i praksom te u skladu s Ugovorima.”
U skladu s člankom 38. Povelje, naslovljenim „Zaštita potrošača”:
„Politike Unije osiguravaju visoku razinu zaštite potrošača.”
Direktiva 2009/73
Uvodnim izjavama 22., 44. i 47. do 49. Direktive 2009/73 propisuje se:
„(22)
Sigurnost opskrbe energijom ključni je element javne sigurnosti te je stoga nezaobilazno povezana s učinkovitim funkcioniranjem unutarnjeg tržišta plina i integracijom izoliranih tržišta plina država članica. […]
[…]
(44)
Ispunjavanje zahtjeva javne usluge temeljni je preduvjet ove Direktive te je važno da se u ovoj Direktivi navedu zajedničke minimalne norme koje poštuju sve države članice i kojima se vodi računa o ciljevima zajedničke zaštite, sigurnosti opskrbe, zaštite okoliša i istovrijednih razina tržišnog natjecanja u svim državama članicama. Važno je da se zahtjevi javne usluge mogu tumačiti na nacionalnoj osnovi, vodeći računa o nacionalnim okolnostima i u skladu s pravom Zajednice.
[…]
(47)
Zahtjeve javne usluge i zajedničke minimalne norme koje iz njih proizlaze potrebno je dodatno ojačati i time osigurati da svi potrošači, a posebno oni ugroženi, mogu iskoristiti prednosti tržišnog natjecanja i poštenih cijena. Zahtjeve javne usluge trebalo bi utvrditi na nacionalnoj razini, vodeći računa o nacionalnim okolnostima; međutim, države članice trebale bi poštovati pravo Zajednice […] Građani Unije i, ako države članice smatraju da je to primjereno, mala poduzeća trebali bi imati koristi od obveza javne usluge, posebno s obzirom na sigurnost opskrbe i razumne tarife. […] Potrošači bi trebali imati pristup podacima o svojoj potrošnji i povezanim cijenama te troškovima usluga […]
(48)
Interesi potrošača trebali bi biti u središtu ove Direktive, a kvaliteta usluga trebala bi biti središnja odgovornost poduzeća za prirodni plin. Postojeća prava potrošača trebalo bi ojačati i jamčiti, a trebala bi i uključivati veću transparentnost. […] Prava potrošača trebale bi provoditi države članice ili, kada je država članica tako predvidjela, regulatorna tijela.
(49)
Potrošačima bi trebalo staviti na raspolaganje jasne i razumljive informacije o njihovim pravima u vezi s energetskim sektorom. […]”
Članak 2. te direktive sadržava sljedeće definicije:
„Za potrebe ove Direktive primjenjuju se sljedeće definicije:
1.
‚poduzeće za prirodni plin’ znači fizička ili pravna osoba koja obavlja najmanje jednu od sljedećih funkcija: proizvodnju, transport, distribuciju, opskrbu, nabavu ili skladištenje prirodnog plina, uključujući [ukapljeni prirodni plin (UPP)], a odgovorna je za komercijalne i tehničke zadatke i/ili zadatke održavanja, koji su povezani s tim funkcijama, isključujući krajnje kupce;
[…]
5.
‚distribucija’ znači prijenos prirodnog plina kroz lokalne ili regionalne mreže plinovoda radi isporuke plina kupcima, isključujući opskrbu;
[…]
7.
‚opskrba’ znači prodaja, uključujući daljnju prodaju, prirodnog plina, uključujući UPP, kupcima;
[…]
24.
‚kupac’ znači veleprodajni ili krajnji kupac prirodnog plina ili poduzeće za prirodni plin koje kupuje prirodni plin;
[…]”
Članak 3. te direktive, naslovljen „Obveze javne usluge i zaštita kupaca”, u stavcima 1. do 3. određuje:
„1.   Države članice na temelju svoje institucionalne organizacije i poštujući načelo supsidijarnosti osiguravaju da, ne dovodeći u pitanje stavak 2., poduzeća za prirodni plin rade u skladu s načelima ove Direktive radi postizanja konkurentnog, sigurnog i s aspekta okoliša održivog tržišta prirodnog plina te da se ne pravi razlika između tih poduzeća u pogledu njihovih prava ili obveza.
2.   U potpunosti uzimajući u obzir odgovarajuće odredbe Ugovora, a posebno njegov članak [106.], države članice mogu poduzećima koja djeluju u sektoru plina, u općem ekonomskom interesu, nametnuti obveze javne usluge koje se mogu odnositi na sigurnost, uključujući sigurnost opskrbe, na redovitost, kvalitetu i cijenu isporuka te na zaštitu okoliša, uključujući energetsku učinkovitost, energiju iz obnovljivih izvora i zaštitu klime. Takve obveze moraju biti jasno definirane, transparentne, nediskriminirajuće i provjerljive te moraju poduzećima za prirodni plin Zajednice jamčiti jednakost pristupa nacionalnim potrošačima. U vezi sa sigurnošću opskrbe, energetskom učinkovitošću/upravljanjem potražnjom […], države članice mogu uvesti provedbu dugoročnog planiranja, vodeći računa o mogućnosti da treće strane zatraže pristup sustavu.
3.   Države članice poduzimaju odgovarajuće mjere radi zaštite krajnjih kupaca i posebno osiguravaju postojanje prikladnih mjera zaštite radi zaštite ugroženih kupaca. U tom kontekstu svaka država članica definira pojam ugroženih kupaca, koji se može odnositi na energetsko siromaštvo i, među ostalim, na zabranu prekida opskrbe plinom takvih kupaca u kritičnim trenucima. Države članice osiguravaju primjenu prava i obveza povezanih s ugroženim kupcima. […] One osiguravaju visoke razine zaštite potrošača, posebno u pogledu transparentnosti općih uvjeta ugovora, općih informacija i mehanizama rješavanja sporova. […]”
Članci 39. i 41. iste direktive nalaze se u njezinu poglavlju VIII., koje se odnosi na nacionalna regulatorna tijela. Taj članak 39. u stavku 1. predviđa da „[s]vaka država članica na nacionalnoj razini imenuje samo jedno nacionalno regulatorno tijelo”. Što se tiče tog članka 41., naslovljenog „Dužnosti i ovlasti regulatornog tijela”, u stavcima 1. i 16. određuje se:
„1.   Regulatorno tijelo ima sljedeće dužnosti:
(a)
određivanje ili odobravanje, u skladu s transparentnim kriterijima, tarifa za transport ili distribuciju ili njihovih metodologija;
[…]
16.   Odluke koje donose regulatorna tijela u potpunosti su obrazložene i opravdane kako bi se omogućio sudski nadzor. Odluke su dostupne javnosti uz istodobno očuvanje povjerljivosti komercijalno osjetljivih informacija.”
Uredba (EU) br. 994/2010
Uredba (EU) br. 994/2010 Europskog parlamenta i Vijeća od 20. listopada 2010. o mjerama zaštite sigurnosti opskrbe prirodnim plinom i stavljanju izvan snage Direktive Vijeća 2004/67/EZ (
SL 2010., L 295, str. 1
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 12., svezak 5., str. 102.) stavljena je izvan snage Uredbom (EU) 2017/1938 Europskog parlamenta i Vijeća od 25. listopada 2017. o mjerama zaštite sigurnosti opskrbe prirodnim plinom i stavljanju izvan snage Uredbe (EZ) br. 994/2010 (
SL 2017., L 280, str. 1
.), s učinkom u bitnome od 1. studenoga 2017.
Članak 4. Uredbe br. 994/2010 bio je naslovljen „Utvrđivanje plana prevencije i interventnog plana”. U stavku 1. točki (b) predviđalo se da nadležna tijela svih država članica, nakon savjetovanja s poduzećima za prirodni plin, relevantnim organizacijama koje zastupaju interese kućanstava i industrijskih kupaca te nacionalnim regulatornim tijelom, ako je ono različito od nadležnog tijela, utvrđuju na nacionalnoj razini interventni plan koji sadrži mjere koje se poduzimaju radi uklanjanja odnosno ublažavanja utjecaja poremećaja u opskrbi plinom u skladu s člankom 10. Taj članak 10. u biti navodi kriterije prema kojima treba izraditi nacionalne planove za hitne slučajeve kao i njihove ciljeve, sadržaj i postupak prema kojem ih treba usvojiti.
Bugarsko pravo
Zakon o normativnim aktima
Zakon za normativnite aktove (Zakon o normativnim aktima) od 3. travnja 1973. (DV br. 27 od 3. travnja 1973.), u verziji primjenjivoj na glavni postupak (u daljnjem tekstu: Zakon o normativnim aktima), u članku 26. propisuje:
„(1)   Nacrt normativnog akta sastavljen je uz poštovanje načela nužnosti, obrazloženja, predvidljivosti, transparentnosti, dosljednosti, supsidijarnosti, proporcionalnosti i stabilnosti.
(2)   Pri sastavljanju nacrta normativnog akta provodi se javno savjetovanje s građanima i pravnim osobama.
(3)   Prije nego što nadležno tijelo donese nacrt normativnog akta za njegovo izdavanje ili donošenje, objavljuje ga na internetskoj stranici dotične institucije zajedno s obrazloženjem […]
[…]”
U skladu s člankom 28. tog zakona:
„(1)   Nacrt normativnog akta, zajedno s obrazloženjem […], podliježe ocjeni i odluci nadležnog tijela.
(2)   Obrazloženje […] sadržava:
[…]
5.
analizu usklađenosti s pravom Europske unije.”
Navedeni zakon u stavku 5. prijelaznih i završnih odredbi određuje:
„Osim ako ovim zakonom nije drukčije određeno, on se primjenjuje na sve normativne akte koje donose tijela predviđena Ustavom. Na druge normativne akte primjenjuju se po analogiji članci 2., 9. do 16., 34. do 46. i 51. Zakona.”
Zakon o energiji
Zakon za energetikata (Zakon o energiji) od 9. prosinca 2003. (DV br. 107 od 9. prosinca 2003.), u verziji koja se primjenjuje na glavni postupak (u daljnjem tekstu: Zakon o energiji), u članku 10. stavku 1. propisuje da reguliranje aktivnosti u vezi s energijom, opskrbom vodom i sanitarnim uslugama osigurava Regulatorno povjerenstvo, a u članku 21. stavku 1. točki 8. da to povjerenstvo uređuje cijene u slučajevima predviđenima tim zakonom.
U članku 30. navedenog zakona određuje se:
„(1)   [Regulatorno povjerenstvo] regulira cijene:
[…]
14.
pristupa prirodnom plinu i njegova skladištenja u skladištu;
[…]
(2)   Cijene energije, prirodnog plina i usluga koje pružaju energetska poduzeća [Regulatorno povjerenstvo] ne regulira ako utvrdi postojanje tržišnog natjecanja koje za predmetnu djelatnost u energetskom sektoru omogućuje slobodno pregovaranje o cijenama po tržišnim uvjetima.
[…]”
Članak 31. navedenog zakona određuje:
„U izvršavanju svojih ovlasti reguliranja cijena [Regulatorno povjerenstvo] osim načelima iz članaka 23. i 24. vodi se i sljedećim načelima:
1.
cijene moraju biti izuzete od diskriminacije i trebaju se temeljiti na objektivnim kriterijima koji su utvrđeni na transparentan način;
2.
tarife energetskih poduzeća trebaju nadoknaditi ekonomski opravdani trošak tih poduzeća, uključujući troškove:
[…]
b)
održavanja rezervi i regulatornih kapaciteta potrebnih za pouzdanu opskrbu klijenata;
[…]
3.
osim troškova iz točke 2., cijene također mogu uključivati nepovratne troškove, povezane s prijelazom na konkurentno tržište energije, kao i troškove koji nastanu ispunjavanjem obveza prema zajednici povezanih sa sigurnošću opskrbe, uključujući zaštitu lokacija koje čine stratešku infrastrukturu energetskog sektora.
4.
cijene moraju osigurati ekonomski razumnu stopu povrata na kapital;
5.
cijene koje se primjenjuju na različite skupine kupaca moraju odgovarati troškovima opskrbe potrošača energijom i prirodnim plinom;
6.
cijene ne sadržavaju unakrsno subvencioniranje: […]
[…]”
Članak 35. Zakona o energiji određuje:
„(1)   Energetski poduzetnici mogu zahtijevati naknadu troškova koji proizlaze iz obveza prema zajednici koje su im određene, uključujući i one koje se odnose na sigurnost opskrbe, […]
[…]
(3)   Subjekti iz stavka 1. redovito podnose [Regulatornom povjerenstvu] zahtjev za naknadu odgovarajućih troškova. Zahtjevu se prilažu dokazi o opravdanosti i iznosu tih troškova.
(4)   [Regulatorno povjerenstvo] određuje iznos naknade za svakog poduzetnika i ukupni iznos naknada za predmetno razdoblje.
(5)   Detaljna pravila o naknadi troškova koji proizlaze iz obveza prema zajednici utvrđena su metodom koju je usvojilo [Regulatorno povjerenstvo] za potrebe transparentne raspodjele tih troškova među svim krajnjim kupcima, uključujući uvoznike električne energije priključene na elektroenergetski sustav, operatora prijenosnog sustava i operatore distribucijskih sustava električne energije i/ili su ta pravila definirana na drugi način predviđen zakonom.”
Članak 36. spomenutog zakona u stavcima 1. i 3. predviđa:
„(1)   Regulirane cijene uspostavljaju energetski poduzetnici sukladno zahtjevima ovog zakona i propisa iz stavka 3. Upute [Regulatornog povjerenstva] o uspostavljanju cijena obvezne su za energetske poduzetnike.
[…]
(3)   Metode reguliranja cijena, pravila koja se odnose na njihovo uspostavljanje, utvrđivanje ili izmjenu, načine podnošenja podataka, prijedloge cijena i potvrde cijena, […] donose se u uredbama koje donosi [Regulatorno povjerenstvo] i koje se odnose na električnu energiju, toplinsku energiju te prirodni plin.”
U skladu s člankom 69. navedenog zakona:
„Energetski poduzetnici dužni su obavljati svoju djelatnost u interesu cijele zajednice i pojedinačnih kupaca te u skladu sa zahtjevima ovog zakona i drugih normativnih akata, osiguravajući sigurnost opskrbe, uključujući zaštitu lokaliteta koji čine stratešku infrastrukturu energetskog sektora, stalnu isporuku i kvalitetu električne energije, toplinske energije i prirodnog plina, […]”
Članak 70. navedenog zakona određuje:
„(1)   Ministar energetike može nametnuti energetskim poduzetnicima obveze pružanja dodatnih usluga u korist zajednice.
(2)   Dodatne obveze iz stavka 1. nameću se kada se odnose na:
1.
kontinuitet opskrbe električnom energijom, toplinskom energijom i prirodnim plinom;
[…]
(3)   Dodatne obveze iz stavka 1. propisane su uredbom koja navodi:
1.
osobu kojoj je nametnuta obveza;
2.
sadržaj obveze;
3.
rok i uvjete izvršenja obveze;
4.
ostale uvjete.
(4)   Dodatni troškovi koje preuzimaju energetski poduzetnici na temelju stavka 3. izjednačeni su s troškovima iz članka 35.”
Uredba br. 2/2013
Na temelju članka 36. stavka 3. Zakona o energiji donesena je naredba n
o
2 za regulirane na cenite na prirodnija gaz (Uredba br. 2 o reguliranju cijena prirodnog plina) od 19. ožujka 2013. (DV br. 33 od 5. travnja 2013.), koja je u verziji koja se primjenjuje u glavnom postupku posljednji put izmijenjena i dopunjena uredbom objavljenom u DV‑u br. 105 od 30. prosinca 2016. (u daljnjem tekstu: Uredba br. 2/2013).
Članak 1. točka 2. Uredbe br. 2/2013 određuje da se tom uredbom utvrđuje „način naknade troškova energetskih poduzetnika koji proizlaze iz obveza prema zajednici koje su im propisane Zakonom o energiji”.
Članak 11. navedene uredbe predviđa:
„(1)   Troškovi koje je odobrilo [Regulatorno povjerenstvo] koje su snosili energetski poduzetnici zbog obveza prema zajednici koje su im nametnute nadoknađuju se, na nediskriminirajući i transparentan način, putem cijena koje plaćaju svi kupci.
(2)   Ukupan iznos troškova koje odobri [Regulatorno povjerenstvo] i koji su povezani s obvezama prema zajednici dio je potrebnog godišnjeg prihoda poduzetnika koji obavlja transport.
(3)   Svaki potrošač prirodnog plina nadoknađuje troškove iz stavka 2. u obliku dijela cijene opskrbe, ovisno o njihovoj izmjerenoj potrošnji, a navedeni su kao obračunska stavka različita od cijene transporta plina u mreži opskrbe plinom – cijena koja je utvrđena ili određena u skladu s metodom iz članka 2. točke 3.
(4)   Načini naknade troškova predmetnih energetskih poduzeća zbog obveza prema zajednici koje su im nametnute kao i mehanizam kojim se ti troškovi vraćaju energetskim poduzetnicima koji su ih snosili utvrđeni su metodologijom koju primjenjuje [Regulatorno povjerenstvo].”
Članak 11.a iste uredbe glasi kako slijedi:
„(1)   Kada je obveza prema zajednici nametnuta više od jednom energetskom poduzeću, troškovi koji proizlaze iz te obveze vraćaju se predmetnim energetskim poduzećima razmjerno dijelu obveze koja im je nametnuta, putem cijena koje plaćaju njihovi kupci.
(2)   U slučajevima iz stavka 1. troškovi koje priznaje [Regulatorno povjerenstvo] navode se kao obračunska stavka različita od cijene koju je odredio predmetni energetski poduzetnik, a vraćaju mu ih njegovi kupci i/ili krajnji dobavljači prirodnog plina s kojima je sklopio ugovor o opskrbi, ovisno o njihovoj izmjerenoj potrošnji.
(3)   Posebna obračunska stavka iz stavka 2. utvrđuje se na temelju obrazložene procjene troškova koji proizlaze iz obveze prema zajednici za dotičnu godinu kao i predviđenih količina prirodnog plina naručenih za tu istu godinu.
(4)   Ako energetsko poduzeće ima više od jednog razdoblja određivanja cijena tijekom godine iz stavka 3., posebna obračunska stavka iz stavka 2. ispravlja se za svako razdoblje određivanja cijena na temelju razlike između procijenjenih troškova i stvarnih troškova nastalih tijekom prethodnog razdoblja utvrđivanja cijene na temelju obveze prema zajednici.”
Metoda koja se odnosi na cijene društva Bulgartransgaz
Metoda utvrđivanja pristupnih i transportnih cijena prirodnog plina u mrežama koje su vlasništvo društva „Bulgartransgaz” EAD, u verziji koja se primjenjuje u glavnom postupku (DV br. 76 od 30. rujna 2016.) (u daljnjem tekstu: metoda koja se odnosi na cijene društva Bulgartransgaz), u članku 17. navodi:
„(1)   Troškovi koji se izravno mogu pripisati predmetnoj godini u regulatornom razdoblju određuju se svake godine i uključuju sljedeće elemente:
1.
troškove izvršenja obveza prema zajednici, uključujući i one koji se odnose na sigurnost opskrbe, te ispunjavanje obveza koje su operatoru propisane interventnim planom koji je odobren odlukom ministra energetike u skladu s Uredbom [br. 994/2010];
[…]”
Članak 25. metode koja se odnosi na cijene društva Bulgartransgaz u stavku 3. predviđa da „[c]ijena prijevoza može uključivati troškove koji proizlaze iz nametanja obveza u korist zajednice” i da se „[t]i troškovi navode kao zasebna komponenta koja je dio cijene”.
Glavni postupak i prethodna pitanja
Društvo Bulgartransgaz operator je kombinirane mreže plina i u tom svojstvu upravlja nacionalnom mrežom za transport prirodnog plina na bugarskom državnom području, kojom se taj plin prenosi do distribucijskih sustava i kupaca koji nisu kućanstva. On također upravlja podzemnim skladištem plina u Čirenu (Bugarska) čija je glavna svrha jamčiti sigurnost opskrbe prirodnim plinom i izjednačavanje sezonskih oscilacija u potrošnji.
„Bulgargaz” EAD javno je poduzeće za opskrbu prirodnim plinom po cijenama koje regulira Regulatorno povjerenstvo. Njegov tržišni udio u prodaji prirodnog plina 2016. iznosio je 98 %.
Distribucijska društva obavljaju djelatnosti distribucije prirodnog plina i isporuke prirodnog plina krajnjim opskrbljivačima. Tijekom 2016. godine 24 poduzetnika imala su odobrenje na bugarskom državnom području, a ukupan broj njihovih kupaca iznosio je 87274, od čega je 80705, odnosno 92 %, bilo kućanstava, a 6569, odnosno 8 %, činili su poslovni korisnici.
Overgas, koji se opskrbljuje kod društva Bulgargaz, opskrbljuje 66 % svih potrošača prirodnog plina u Bugarskoj. Pred Vrhovenim administrativenim sadom (Vrhovni upravni sud, Bugarska), sudom koji je uputio zahtjev, to društvo osporava zakonitost članka 1. točke 2. kao i članaka 11. i 11.a Uredbe br. 2/2013, na temelju kojih je u drugom tromjesečju 2017. društvo Bulgargaz na cijenu prirodnog plina primijenilo povećanje od 2,40 bugarskih leva (BGN) (oko 1,22 eura) za svakih 1000 m
, što je dovelo do toga da je za travanj i svibanj 2017. dodatno naplaćeno 85980 BGN, a zatim je ta stavka na računima 1. srpnja 2017. povećana na 2,42 BGN (oko 1,23 eura) za svakih 1000 m
.
Balgarska gazova asotsiatsia pred istim sudom osporava zakonitost istih odredbi zato što one krše pravila upravnog postupka i primjenjivo materijalno pravo te su protivne općem interesu jer su dovele do znatnog povećanja cijene prirodnog plina.
Regulatorno povjerenstvo, koje je donijelo sporne odredbe, tvrdi, kao prvo, da je prilikom pripreme svojih akata oslobođeno od poštovanja određenih postupovnih zahtjeva kojima se uređuje donošenje normativnih akata. Kao drugo, ističe da članak 69. Zakona o energiji predviđa da se obveze prema zajednici mogu nametnuti energetskim poduzećima u sektoru prirodnog plina i da ono ima ovlast određivanja vrste sastavnih dijelova cijene i vrste troškova javnog opskrbljivača koji mu se nadoknađuju.
U tom pogledu pojašnjava da, kako bi se ublažila prijetnja sigurnosti opskrbe prirodnim plinom koja postoji u Bugarskoj, akcijski plan za krizne situacije, koji je odobrio ministar energetike u skladu s Uredbom br. 994/2010, predviđa, s jedne strane, da društvo Bulgartransgaz skladišti određenu količinu prirodnog plina u skladištu Čiren jer je ta rezerva namijenjena osiguranju kontinuiteta opskrbe i da je društvo Bulgartransgaz obnavlja samo kad se iscrpi. Prema mišljenju tog povjerenstva, taj plan predviđa, s druge strane, da su poduzetnici u sektoru prirodnog plina, što je kategorija kojoj pripada društvo Bulgargaz, također obvezni u tom skladištu na početku zimske sezone čuvati određene količine prirodnog plina kako bi se ublažile sezonske nestašice, pri čemu se te rezerve koriste tijekom zimske sezone kako bi se kompenzirao prekid potrošnje.
Regulatorno povjerenstvo navodi da navedeni plan usto predviđa da su troškovi koji proizlaze iz tih obveza obuhvaćeni, za prvu od tih obveza, cijenama pristupa i transporta prirodnog plina u mrežama, u skladu s člankom 35. Zakona o energiji, pri čemu su uvjeti i načini određivanja tih cijena uređeni metodom koja se odnosi na cijene društva Bulgartransgaz. Dodaje da su, za drugu od tih usluga, troškovi pokriveni cijenama usluga za koje je dodijeljena koncesija, također u skladu s člankom 35. Zakona o energiji, na temelju kojeg je donesena Uredba br. 2/2013.
Prokuratura na Republika Blgarija (državno odvjetništvo Republike Bugarske) pak smatra da bugarsko zakonodavstvo ne štiti učinkovito potrošače. Spornim odredbama Uredbe br. 2/2013 povrijeđena su načela upravnog postupka, osobito načelo proporcionalnosti, te se poduzetnicima iz energetskog sektora omogućuje da odrede cijene koje nisu u skladu s pruženim uslugama.
Sud koji je uputio zahtjev poziva se na presude od 20. travnja 2010., Federutility i dr. (
C‑265/08
,
EU:C:2010:205
), od 10. rujna 2015., Komisija/Poljska (
C‑36/14
, neobjavljena,
EU:C:2015:570
) i od 7. rujna 2016., ANODE (
C‑121/15
,
EU:C:2016:637
) te navodi da dvoji o granicama koje pravo Unije postavlja mogućnosti država članica da interveniraju u uspostavljanje cijena opskrbe prirodnim plinom. Iako, prema njegovu mišljenju, iz tih presuda proizlazi da se takva intervencija u pogledu isporuke krajnjim potrošačima može prihvatiti u okviru Direktive 2009/73 pod uvjetom poštovanja određenih uvjeta, ta sudska praksa ne omogućuje otklanjanje njegovih sumnji. Konkretno, u navedenim se presudama ne razmatra pitanje sastavnice cijene koju čine troškovi obveza prema zajednici koje se nameću energetskim poduzetnicima, a Direktiva 2009/73 ne navodi tko mora snositi taj teret.
S obzirom na članak 3. stavke 1. i 2. Direktive 2009/73, sud koji je uputio zahtjev smatra da mehanizam identifikacije poduzetnika kojima su nametnute obveze pružanja usluge od općeg interesa ili obveze plaćanja troškova takve usluge ne bi trebao izuzeti nijednog poduzetnika iz sektora prirodnog plina, pa ni javnog opskrbljivača ili operatora kombiniranog sustava.
Usto, taj se sud pita poštuje li se načelo proporcionalnosti kada gospodarski teret takvih obveza snose krajnji kupci, koje se međusobno ne razlikuje i koji većinom nisu energetski poduzetnici. U tom pogledu dodaje da bugarsko pravo vremenski ne ograničava obvezu javnog opskrbljivača da isporučuje prirodni plin po reguliranim cijenama ni obvezu krajnjih kupaca da snose gospodarski teret koji proizlazi iz obveza prema zajednici koje su nametnute energetskim poduzetnicima. Također se postavlja pitanje koji se troškovi povezani s tim obvezama prema zajednici mogu uzeti u obzir pri utvrđivanju reguliranih cijena.
Navedeni sud dodaje da protiv odluka Regulatornog povjerenstva kojima se za svako razdoblje određuju količine plina koje treba držati u skladištu u Čirenu krajnji kupci ne mogu podnijeti nikakav pravni lijek jer nemaju izravan i stvarni legitimni interes te da ti kupci ne mogu osporavati ni trošak izvršenja obveze skladištenja o kojoj je riječ kako ga određuje to povjerenstvo. Stoga se pita jesu li prava potrošača zaštićena na razini koju zahtijeva Direktiva 2009/73.
Osim toga, isti se sud pita o izuzeću predviđenom u stavku 5. prijelaznih i završnih odredbi Zakona o normativnim aktima, kojim se koristi Regulatorno povjerenstvo. S obzirom na zahtjev iz Direktive 2009/73 da obveze u vezi s uslugama od općeg interesa budu jasno definirane, transparentne, nediskriminirajuće i provjerljive te da moraju poduzećima za prirodni plin Unije jamčiti jednakost pristupa nacionalnim potrošačima, čini mu se nužnim da nacionalne odredbe kojima se uvode takve obveze sadržavaju detaljno obrazloženje.
U tim je okolnostima Vrhoven administrativen sad (Vrhovni upravni sud) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„1.
Je li prema člancima 36. i 38. [Povelje] i članku 3. Direktive [2009/73] dopuštena nacionalna mjera kao što je ona iz glavnog postupka, koja je predviđena člankom 35. Zakona o energiji i dalje razrađena u članku 11. [Uredbe br. 2/2013], prema kojoj cjelokupno financijsko opterećenje povezano s obvezama pružanja javne usluge energetskih poduzeća snose njihovi kupci, s obzirom na to da:
а)
se gospodarsko opterećenje koje proizlazi iz obveza pružanja javne usluge ne odnosi na sva energetska poduzeća;
b)
troškove obveza pružanja javne usluge uglavnom snose krajnji kupci, koji ih ne mogu osporavati iako kupuju prirodni plin od krajnjih dobavljača po cijenama koje se slobodno formiraju;
c)
ne postoji razlikovanje s obzirom na gospodarsko opterećenje koje proizlazi iz ispunjavanja obveza pružanja javne usluge, a koje snose različite vrste kupaca;
d)
ne postoji vremensko ograničenje primjene te mjere;
e)
se vrijednost obveza pružanja javne usluge izračunava na temelju metode prijave troškova prema modelu predviđanja?
2.
Je li prema članku 3. Direktive [2009/73], uzimajući u obzir njezine uvodne izjave 44., 47., 48. i 49., dopušteno nacionalno pravilo kao što je ono iz članka 5. prijelaznih i završnih odredbi Zakona za normativnite aktove (Zakon o normativnim aktima), kojim se KEVR oslobađa obveza iz članaka 26. do 28. Zakona o normativnim aktima te osobito obveza u vezi s izradom nacrta podzakonskog akta u pogledu poštovanja načela nužnosti, osnovanosti, predvidljivosti, transparentnosti, koherentnosti, supsidijarnosti, razmjernosti i stabilnosti, provođenja javnog savjetovanja s građanima i pravnim osobama, prethodnog objavljivanja nacrta s obrazloženjem te obrazlaganja, uključujući ono o usklađenosti s pravom Unije?”
O prethodnim pitanjima
Prvo pitanje
Dopuštenost
Budući da Regulatorno povjerenstvo osporava dopuštenost prvog pitanja uz obrazloženje da, ako se uzme u obzir stvarna pravna i činjenična situacija, koja se u tom pitanju ne odražava, odgovor na njega jasno proizlazi iz sudske prakse, valja podsjetiti, s jedne strane, na to da pitanja o tumačenju prava Unije koja uputi nacionalni sud unutar pravnog i činjeničnog okvira koji utvrđuje pod vlastitom odgovornošću i čiju točnost Sud nije dužan provjeravati uživaju presumpciju relevantnosti (presuda od 6. listopada 2015., Târşia,
C‑69/14
,
EU:C:2015:662
, t.
12.
i navedena sudska praksa).
Osobito, nije na Sudu, u okviru sustava sudske suradnje određene člankom 267. UFEU‑a, da provjerava ili dovodi u pitanje pravilnost tumačenja nacionalnog prava koje je dao nacionalni sud jer to tumačenje spada u isključivu nadležnost potonjeg. Sud se također mora, kada mu nacionalni sud uputi zahtjev za prethodnu odluku, držati tumačenja nacionalnog prava kako mu ga je iznio taj sud (presude od 11. rujna 2014., Essent Belgium,
C‑204/12 do C‑208/12
,
EU:C:2014:2192
, t.
52.
i navedena sudska praksa i od 6. listopada 2015., Târşia,
C‑69/14
,
EU:C:2015:662
, t.
13.
i navedena sudska praksa).
Sud može odbiti odlučivati o zahtjevu za prethodnu odluku koji je uputio nacionalni sud samo ako je očito da zatraženo tumačenje prava Unije nema nikakve veze s činjeničnim stanjem ili predmetom spora u glavnom postupku, ako je problem hipotetski ili ako Sud ne raspolaže činjeničnim i pravnim elementima potrebnima da bi mogao dati koristan odgovor na upućena pitanja (presude od 11. rujna 2014., Essent Belgium,
C‑204/12 do C‑208/12
,
EU:C:2014:2192
, t.
54.
i navedena sudska praksa i od 6. listopada 2015., Târşia,
C‑69/14
,
EU:C:2015:662
, t.
14.
i navedena sudska praksa).
S druge strane, uostalom, nacionalnom sudu nije zabranjeno postaviti Sudu prethodno pitanje čiji odgovor, prema mišljenju jedne od stranaka u glavnom postupku, ne ostavlja prostora za opravdanu sumnju. Stoga, čak i pod pretpostavkom da je to slučaj, to pitanje ipak ne postaje nedopušteno (presuda od 1. prosinca 2011., Painer,
C‑145/10
,
EU:C:2011:798
, t.
64.
i
65.
i navedena sudska praksa).
U ovom slučaju prvo pitanje očito je povezano s predmetom spora u glavnom postupku jer sud koji je uputio zahtjev njime želi utvrditi jesu li nacionalne odredbe čija se zakonitost pred njim osporava u skladu s obvezama koje članak 3. Direktive 2009/73, u vezi s člancima 36. i 38. Povelje, nameće državama članicama u sektoru prirodnog plina, a problem koji se u njemu iznosi nije hipotetski. Osim toga, taj je sud u tu svrhu iznio dovoljno činjeničnih i pravnih elemenata kako bi Sud mogao dati koristan odgovor na to pitanje. Usto, čak i pod pretpostavkom da je prikaz suda koji je uputio zahtjev primjenjivog nacionalnog prava pogrešan, to ne dopušta zaključak da je navedeno pitanje nedopušteno.
Iz navedenog slijedi da je prvo pitanje dopušteno.
Meritum
Uvodno valja istaknuti da svojim prvim pitanjem sud koji je uputio zahtjev, u pogledu Direktive 2009/73, traži tumačenje cijelog njezina članka 3. Međutim, spor u glavnom postupku u biti se odnosi na usklađenost s obzirom na tu direktivu nacionalnog zakonodavstva koje predviđa da troškove nastale poduzećima za prirodni plin na temelju obveza prema zajednici koje su im nametnute nadoknađuju njihovi kupci. Stoga je samo tumačenje stavaka 1. do 3. tog članka nužno za rješenje tog spora.
Također valja primijetiti da iz obrazloženja zahtjeva za prethodnu odluku proizlazi da su u glavnom postupku sporni i zahtjev za prijenos troškova vezanih za obvezu skladištenja prirodnog plina određenu društvu Bulgartransgaz kako bi se osigurala sigurnost opskrbe prirodnim plinom u Bugarskoj kao i zahtjev za prijenos troškova povezanih s obvezama skladištenja prirodnog plina određenima poduzećima za prirodni plin kako bi se osigurala redovitost opskrbe prirodnim plinom tijekom zimske sezone. Naime, iz odluke kojom se upućuje prethodno pitanje proizlazi da se spor u glavnom postupku ne odnosi samo na zakonitost članka 11. Uredbe br. 2/2013, nego i na zakonitost članka 11.a te uredbe, koji se odnosi na obveze prema zajednici „određene više od jednom energetskom operatoru”.
Međutim, u svakom slučaju, s obzirom na to da iz te odluke također proizlazi da su načela primjenjiva na utvrđivanje tih troškova i načine njihova prijenosa slična, te dvije vrste obveza za potrebe glavnog postupka mogu biti predmet jedne te iste analize.
U tim okolnostima valja shvatiti da svojim prvim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 3. stavke 1. do 3. Direktive 2009/73, u vezi s člancima 36. i 38. Povelje, tumačiti na način da im se protivi propis države članice koji predviđa da troškove koji proizlaze iz obveza skladištenja prirodnog plina, koje su određene poduzećima za prirodni plin kako bi se osigurala sigurna i redovita opskrba prirodnim plinom u toj državi članici, snose u cijelosti kupci tih poduzeća, koji mogu biti fizičke osobe.
U skladu s člankom 3. stavkom 1. Direktive 2009/73, države članice na temelju svoje institucionalne organizacije i poštujući načelo supsidijarnosti osiguravaju da, ne dovodeći u pitanje stavak 2., poduzeća za prirodni plin rade u skladu s načelima te direktive radi postizanja konkurentnog, sigurnog i s aspekta okoliša održivog tržišta prirodnog plina te da se ne pravi razlika između tih poduzeća u pogledu njihovih prava ili obveza.
Članak 3. stavak 2. navedene direktive predviđa da, uzimajući u potpunosti u obzir odgovarajuće odredbe UFEU‑a, a osobito njegov članak 106., države članice mogu poduzećima koja djeluju u sektoru plina, u općem ekonomskom interesu, nametnuti obveze javne usluge koje se mogu odnositi na sigurnost, uključujući sigurnost opskrbe, i na redovitost isporuka. Tom se odredbom pojašnjava da su te obveze jasno definirane, transparentne, nediskriminirajuće i provjerljive te da se poduzećima za prirodni plin Unije jamči jednak pristup nacionalnim kupcima. Štoviše, što se tiče, među ostalim, sigurnosti opskrbe i upravljanja potražnjom, države članice mogu provesti dugoročno planiranje, vodeći računa o mogućnosti da treće strane zatraže pristup sustavu.
Osim toga, navedeni članak 3. u stavku 3. određuje da države članice, među ostalim, poduzimaju odgovarajuće mjere za zaštitu krajnjih kupaca i posebno osiguravaju postojanje prikladnih mjera zaštite ugroženih kupaca i jamče visoku razinu zaštite potrošača.
U ovom slučaju u glavnom postupku nije riječ ni o kvalifikaciji obveza skladištenja određenih poduzećima za prirodni plin kao „obveze javne usluge” u smislu članka 3. stavka 2. Direktive 2009/73 ni o sukladnosti tih obveza skladištenja s uvjetima utvrđenima tom odredbom. Naime, spor u glavnom postupku odnosi se na nacionalni propis na temelju kojeg troškovi koje snose poduzeća za prirodni plin zbog navedenih obveza moraju biti preneseni na cijene koje ta poduzeća naplaćuju svojim kupcima. Taj se spor stoga odnosi na usklađenost s tom direktivom nacionalnog propisa koji se u biti sastoji od intervencije države u cijene prirodnog plina, bilo da se radi o cijeni njegova transporta ili o cijeni njegove isporuke.
Stoga valja podsjetiti na to da, iako je državna intervencija u utvrđivanje cijena prirodnog plina prepreka postizanju konkurentnog tržišta prirodnog plina, ona može biti dopuštena u okviru Direktive 2009/73 ako se poštuju tri uvjeta. Kao prvo, ta intervencija mora nastojati ostvariti cilj od općeg gospodarskog interesa, kao drugo, mora poštovati načelo proporcionalnosti i, kao treće, mora predviđati jasno definirane, transparentne, nediskriminirajuće i provjerljive obveze javne usluge te Unijinim poduzećima za plin jamčiti jednakost pristupa potrošačima (vidjeti u tom smislu presudu od 7. rujna 2016., ANODE,
C‑121/15
,
EU:C:2016:637
, t.
36.
i navedenu sudsku praksu).
Što se tiče, kao prvo, uvjeta koji se odnosi na ostvarenje općeg gospodarskog interesa, valja utvrditi da Direktiva 2009/73 ne daje njegovu definiciju. Međutim, upućivanje u članku 3. stavku 2. te direktive kako na taj uvjet tako i na članak 106. UFEU‑a, koji se odnosi na poduzeća kojima je povjereno obavljanje usluga od općeg gospodarskog interesa, znači da spomenuti uvjet treba tumačiti s obzirom na tu odredbu Ugovora (presuda od 7. rujna 2016., ANODE,
C‑121/15
,
EU:C:2016:637
, t.
38.
i navedena sudska praksa).
Tumačenje uvjeta koji se odnosi na opći gospodarski interes mora, osim toga, voditi računa o članku 14. UFEU‑a, Protokolu (br. 26) o uslugama od općeg interesa, priloženom UEU‑u, u verziji koja proizlazi iz Ugovora iz Lisabona, i UFEU‑u, koji izričito priznaje ključnu ulogu i široko diskrecijsko pravo tijela država članica u pružanju, naručivanju i organiziranju usluga od općeg gospodarskog interesa, te o Povelji i osobito njezinu članku 36. o pristupu uslugama od općeg gospodarskog interesa (vidjeti u tom smislu presudu od 7. rujna 2016., ANODE,
C‑121/15
,
EU:C:2016:637
, t.
40.
i
41.
).
Što se konkretno tiče sektora prirodnog plina, iz druge rečenice uvodne izjave 47. Direktive 2009/73 proizlazi da bi obveze javne usluge trebalo utvrditi na nacionalnoj razini, vodeći računa o nacionalnim okolnostima, pri čemu, međutim, države članice trebaju poštovati pravo Unije.
Uzimajući u obzir taj kontekst, članak 106. stavak 2. UFEU‑a nastoji pomiriti interes država članica da određena poduzeća koriste kao instrument gospodarske ili socijalne politike i interes Unije da se poštuju pravila tržišnog natjecanja i očuva jedinstvo unutarnjeg tržišta (presuda od 7. rujna 2016., ANODE,
C‑121/15
,
EU:C:2016:637
, t.
43.
i navedena sudska praksa).
Države članice imaju, dakle, pravo odrediti opseg i organizaciju svojih usluga od općeg gospodarskog interesa. Osobito mogu voditi računa o ciljevima svojih nacionalnih politika (presuda od 7. rujna 2016., ANODE,
C‑121/15
,
EU:C:2016:637
, t.
44.
i navedena sudska praksa).
U tom pogledu, Sud je naveo da je na državama članicama da u okviru ocjene koju one u skladu s Direktivom 2009/73 trebaju provoditi kako bi utvrdile treba li poduzećima koja djeluju u sektoru plina u općem gospodarskom interesu nametnuti obveze javne usluge pomire cilj liberalizacije s ostalim ciljevima koji se nastoje ostvariti tom direktivom (presuda od 7. rujna 2016., ANODE,
C‑121/15
,
EU:C:2016:637
, t.
45.
i navedena sudska praksa).
Dakle, pravo Unije, a osobito članak 3. stavak 2. Direktive 2009/73 u vezi s člancima 14. i 106. UFEU‑a, državama članicama dopušta da ocijene treba li u općem gospodarskom interesu poduzećima koja djeluju u sektoru plina nametnuti obveze javne usluge koje se odnose na cijenu opskrbe prirodnim plinom kako bi, osobito, osigurale sigurnost i redovitost opskrbe, pod uvjetom da su ispunjeni svi ostali uvjeti predviđeni tom direktivom (vidjeti u tom smislu presudu od 7. rujna 2016., ANODE,
C‑121/15
,
EU:C:2016:637
, t.
52.
).
U ovom slučaju iz odluke kojom se upućuje prethodno pitanje proizlazi da se zahtjev za prebacivanje troškova o kojima je riječ u glavnom postupku odnosi na troškove koji proizlaze iz obveza skladištenja nametnutih poduzećima za prirodni plin kako bi se zajamčila sigurnost opskrbe prirodnim plinom i redovitost njegove isporuke na bugarskom području, dva cilja koja su izričito predviđena u članku 3. stavku 2. Direktive 2009/73 kao ciljevi od općeg gospodarskog interesa koji opravdavaju nametanje država članica obveza javne usluge u smislu te odredbe.
Međutim, nacionalni propis koji predviđa da troškove koji za poduzeća za prirodni plin proizlaze iz takvih obveza javne usluge ta poduzeća moraju prenijeti u cijene koje naplaćuju svojim kupcima također slijedi te ciljeve od općeg gospodarskog interesa jer, time što mu je cilj osigurati navedenim poduzećima da će te obveze za njih biti neutralne u pogledu troškova, pridonosi tomu da ih ona stvarno ispune. Međutim, na sudu koji je uputio zahtjev je da to provjeri, uzimajući u obzir činjenicu da je Sud već utvrdio da nije isključeno da je za propis koji sadržava obvezu opskrbe prirodnim plinom po određenoj cijeni moguće utvrditi da se njime može osigurati ostvarenje tih ciljeva (vidjeti u tom smislu presudu od 7. rujna 2016., ANODE,
C‑121/15
,
EU:C:2016:637
, t.
58.
).
Što se tiče, kao drugo, uvjeta vezanog uz poštovanje načela proporcionalnosti, iz samog teksta članka 106. UFEU‑a slijedi da obveze javne usluge koje se na temelju članka 3. stavka 2. Direktive 2009/73 mogu nametnuti poduzećima moraju poštovati to načelo i da stoga te obveze nakon 1. srpnja 2007. mogu utjecati na slobodno utvrđivanje cijena opskrbe prirodnim plinom samo u mjeri u kojoj je to potrebno za ostvarivanje cilja od općeg gospodarskog interesa koji se njima nastoji postići (vidjeti u tom smislu presudu od 7. rujna 2016., ANODE,
C‑121/15
,
EU:C:2016:637
, t.
53.
i navedenu sudsku praksu).
Iako sud koji je uputio zahtjev treba ocijeniti ispunjenost tog zahtjeva proporcionalnosti u okviru spora iz glavnog postupka, na Sudu je da mu na temelju raspoloživih informacija pruži za to potrebne upute s obzirom na pravo Unije (vidjeti u tom smislu presudu od 7. rujna 2016., ANODE,
C‑121/15
,
EU:C:2016:637
, t.
54.
i navedenu sudsku praksu).
Stoga poštovanje načela proporcionalnosti podrazumijeva, kao prvo, da predmetna mjera može osigurati ostvarenje postavljenog cilja od općeg gospodarskog interesa (presuda od 7. rujna 2016., ANODE,
C‑121/15
,
EU:C:2016:637
, t.
55.
i navedena sudska praksa).
U tom pogledu, nijedan element iz spisa kojim Sud raspolaže ne upućuje na to da u ovom slučaju taj uvjet nije ispunjen. Kao što je to već utvrđeno u točki 65. ove presude, činjenicom da se nadoknađuju troškovi poduzeća za prirodni plin nastali zbog obveza skladištenja koje su im nametnute kako bi se osigurala sigurnost opskrbe prirodnim plinom i redovitost njegove isporuke osigurava se ekonomska neutralnost tih obveza u odnosu na njih. Takav zahtjev za prebacivanje troškova može jamčiti ostvarenje zadanih ciljeva, što je ipak na sudu koji je uputio zahtjev da provjeri.
Kao drugo, da bi se poštovalo načelo proporcionalnosti, trajanje državne intervencije u cijene treba biti ograničeno na ono što je strogo nužno za ostvarivanje postavljenog cilja, što podrazumijeva periodično preispitivanje nužnosti mjere (presuda od 7. rujna 2016., ANODE,
C‑121/15
,
EU:C:2016:637
, t.
60.
i navedena sudska praksa).
U ovom je slučaju na sudu koji je uputio zahtjev da, s obzirom na konkretne elemente kojima raspolaže, ocijeni ispunjava li nacionalni propis taj uvjet. U tom okviru, sud koji je uputio zahtjev treba ispitati podliježe li i u kojoj mjeri upravno tijelo, na temelju primjenjivog nacionalnog prava, obvezi periodičnog preispitivanja u redovitim i dovoljno bliskim razdobljima nužnosti i načina svoje intervencije s obzirom na razvoj sektora plina, pri čemu valja pojasniti da je na njemu da u okviru te ocjene vodi računa o odredbama Uredbe br. 994/2010, koja se primjenjuje na dan nastanka činjenica u glavnom postupku, a otad je zamijenjena Uredbom 2017/1938, koja uređuje, među ostalim, uvođenje plana prevencije i interventnog plana za svaku državu članicu da bi se zajamčila sigurnost opskrbe plinom na nacionalnoj razini.
Kao treće, primijenjena metoda intervencije ne smije prelaziti ono što je nužno za ostvarenje postavljenog cilja od općeg gospodarskog interesa (presuda od 7. rujna 2016., ANODE,
C‑121/15
,
EU:C:2016:637
, t.
64.
i navedena sudska praksa).
U tom pogledu, sud koji je uputio zahtjev ne daje elemente za ocjenu ispunjava li izračun troškova koji se prenose na kupce taj uvjet, osim naznake, koja se nalazi u tekstu njegova prvog pitanja, prema kojoj se „vrijednost obveza pružanja javne usluge izračunava na temelju metode prijave troškova prema modelu predviđanja”.
U tom kontekstu, na sudu koji je uputio zahtjev je da ocijeni dovodi li metoda izračuna troškova, kako je predviđena nacionalnim propisom, do prekomjerne naknade troškova koje su snosili predmetni poduzetnici na temelju obveza skladištenja koje su im nametnute i uzima li metoda kojom se Regulatorno povjerenstvo koristilo za izračun troškova koji proizlaze iz tih obveza, čije je određivanje u nadležnosti nacionalnih tijela, u obzir objektivne i nediskriminirajuće kriterije.
Kao četvrto, poštovanje načela proporcionalnosti također treba ocijeniti s obzirom na osobno područje primjene predmetne mjere, konkretnije, s obzirom na njezine korisnike. U tom je pogledu Sud već naveo da treba ispitati u kojoj mjeri pojedinci i poduzetnici, kao krajnji kupci, imaju korist od dotične državne intervencije (presuda od 7. rujna 2016., ANODE,
C‑121/15
,
EU:C:2016:637
, t.
67.
i
68.
i navedena sudska praksa).
Međutim, poštovanje tog načela nije prepreka tomu da se obveze javne usluge o kojima države članice mogu odlučiti u okviru članka 3. stavka 2. Direktive 2009/73 odnose na sve krajnje potrošače plina. Međutim, u tom bi slučaju prilikom ocjene proporcionalnosti predmetne nacionalne mjere trebalo voditi računa, s jedne strane, o tome da se situacija poduzetnika u načelu razlikuje od situacije kućanstava, s obzirom na to da zadani ciljevi i postojeći interesi nisu nužno isti, i, s druge strane, o objektivnoj razlici između samih poduzetnika, ovisno o njihovoj veličini (vidjeti u tom smislu presudu od 20. travnja 2010., Federutility i dr.,
C‑265/08
,
EU:C:2010:205
, t.
40.
do
42.
).
U ovom se slučaju zahtjev za prebacivanje troškova o kojima je riječ u glavnom postupku ne može, na prvi pogled i kao takav, smatrati mjerom „od koristi” kupcima ili potrošačima koji ih na kraju moraju snositi. Međutim, taj zahtjev za prenošenje izravno proizlazi iz obveza skladištenja prirodnog plina propisanih poduzećima za prirodni plin. Međutim, te obveze, s obzirom na to da je njihov cilj jamčiti sigurnost opskrbe i redovitost isporuke, koriste svim potrošačima prirodnog plina.
Osim toga, u načelu se ništa ne protivi tomu da se zahtjev za prebacivanje troškova o kojima je riječ u glavnom postupku primjenjuje na sva poduzeća za prirodni plin kojima su određene obveze skladištenja i da se odnosi na sve kupce tih poduzeća, uključujući pojedince.
S obzirom na navedeno i budući da sud koji je uputio zahtjev u tekstu svojeg prvog pitanja pojašnjava da se ne razlikuje financijski teret koji na temelju toga snose različite vrste klijenata, valja istaknuti da se, u skladu s člancima 11. i 11.a Uredbe br. 2/2013, kako ih je taj sud izložio, troškovi o kojima je riječ u glavnom postupku nadoknađuju putem cijena koje kupci plaćaju „na temelju izmjerene potrošnje”. To bi značilo da bi, unatoč njegovu naizgled ujednačenom području primjene
ratione personae
, zahtjev prebacivanja troškova o kojima je riječ u glavnom postupku u tom pogledu mogao zadovoljiti načelo proporcionalnosti. Međutim, na sudu koji je uputio zahtjev je da to provjeri, pri čemu valja pojasniti da tom načelu nije protivna činjenica da gospodarski teret obveza skladištenja, koji snose različite vrste krajnjih kupaca, utječe na sve kupce na isti način kao ni činjenica da je, iako ne utječe na sve kupce na isti način, razlikovanje između vrsta kupaca objektivno opravdano, primjerice zbog utjecaja njihove potrošnje na troškove skladištenja.
Kao treće, kad je riječ o uvjetu prema kojem predmetne obveze javne usluge moraju biti jasno definirane, transparentne, nediskriminirajuće i provjerljive te da se poduzećima za plin jamči jednak pristup nacionalnim potrošačima, valja podsjetiti na to da, što se tiče nediskriminirajuće prirode tih obveza, članak 3. stavak 2. Direktive 2009/73 dopušta nametanje obveza javne usluge „poduzećima koja djeluju u sektoru plina” općenito, a ne posebno određenim poduzećima. Osim toga, članak 3. stavak 1. te direktive predviđa da države članice ne prave razliku između prava ili obveza poduzeća za prirodni plin. U tom okviru, sustav određivanja poduzeća kojima se povjerava obavljanje usluga od općeg gospodarskog interesa ne može
a priori
isključiti nijedno poduzeće koje djeluje u sektoru distribucije plina (presuda od 7. rujna 2016., ANODE,
C‑121/15
,
EU:C:2016:637
, t.
71.
i navedena sudska praksa). Stoga svaka eventualna razlika u postupanju mora biti objektivno opravdana.
U ovom je slučaju sud koji je uputio zahtjev u tom pogledu samo naveo da, s jedne strane, gospodarski teret koji proizlazi iz obveza skladištenja o kojima je riječ u glavnom postupku ne utječe na „sva poduzeća u energetskom sektoru” i da, s druge strane, krajnji kupci ne mogu osporavati troškove obveza prema zajednici koji su im konačno pripisani.
Međutim, budući da se obveze skladištenja o kojima je riječ u glavnom postupku po svojoj naravi mogu odnositi samo na poduzeća koja djeluju u sektoru plina, na temelju činjenice da troškove tih obveza ne snose sva poduzeća u energetskom sektoru ne može se utvrditi da se zahtjev za prebacivanje tih troškova primjenjuje na diskriminirajući način. Ipak je na sudu koji je uputio zahtjev da provjeri utječe li gospodarski teret koji proizlazi iz navedenih obveza na sva poduzeća za prirodni plin i, ako to nije tako, je li razlikovanje objektivno opravdano i jesu li načini naknade tog tereta diskriminirajući za poduzeća (vidjeti po analogiji presudu od 20. travnja 2010., Federutility i dr.,
C‑265/08
,
EU:C:2010:205
, t.
45.
i
46.
).
Što se tiče činjenice da krajnji kupci ne mogu osporavati troškove obveza skladištenja koji su im konačno pripisani, ona sama po sebi ne može dokazati da se ti troškovi ne mogu provjeriti jer iz odluke kojom se upućuje prethodno pitanje ne proizlazi da poduzeća kojima su te obveze nametnute ne mogu sama osporavati odluku Regulatornog povjerenstva kojom se određuju troškovi obuhvaćeni tim zahtjevom prebacivanja.
U nedostatku drugih elemenata u tom pogledu u odluci kojom se upućuje prethodno pitanje, na sudu koji je uputio zahtjev je da ocijeni, s obzirom na sve elemente kojima raspolaže, ispunjava li zahtjev o kojem je riječ u glavnom postupku uvjet naveden u točki 80. ove presude.
Osim toga, budući da se sud koji je uputio zahtjev također pita o dopuštenosti zahtjeva za prebacivanje troškova o kojem je riječ u glavnom postupku s obzirom na članak 3. stavak 3. Direktive 2009/73 – s obzirom na to da nacionalni propis o kojem je riječ u glavnom postupku ima za učinak to da krajnji potrošači, koji su djelomično pojedinci, snose troškove skladištenja prirodnog plina, i to neovisno o tome je li riječ o ranjivim potrošačima – valja podsjetiti na to da ta odredba osobito predviđa da države članice poduzimaju odgovarajuće mjere za zaštitu krajnjih kupaca, posebno osiguravaju postojanje prikladnih mjera zaštite ugroženih kupaca i jamče visoku razinu zaštite potrošača, što također određuje i članak 38. Povelje.
Međutim, u ovom slučaju ništa ne upućuje na to da zahtjev za prebacivanje troškova koji proizlaze iz obveza javne usluge određenih poduzećima za prirodni plin, poput onoga o kojem je riječ u glavnom postupku, koji ispunjava uvjete iz članka 3. stavka 2. Direktive 2009/73 i poštuje načelo proporcionalnosti, ne može osigurati razinu zaštite potrošača, uključujući ranjive potrošače, koju ta direktiva zahtijeva.
U tom pogledu valja osobito istaknuti da takav zahtjev za prebacivanje ima učinak samo na dio cijene isporuke prirodnog plina koji ovisi o njegovoj stvarnoj potrošnji i da je predviđeno da dio cijene o kojem je riječ treba biti predmet zasebne troškovne stavke. Štoviše, takvim se propisom ne isključuje da dotična država članica može, prema potrebi, intervenirati u cijenu isporuke prirodnog plina u korist ugroženih potrošača.
S obzirom na sva prethodna razmatranja, na prvo pitanje valja odgovoriti na način da članak 3. stavke 1. do 3. Direktive 2009/73, u vezi s člancima 36. i 38. Povelje, treba tumačiti na način da mu se ne protivi propis države članice koji predviđa da troškove koji proizlaze iz obveza skladištenja prirodnog plina, koje su određene poduzećima za prirodni plin kako bi se osigurala sigurna i redovita opskrba prirodnim plinom u toj državi članici, snose u cijelosti kupci tih poduzeća, koji mogu biti fizičke osobe, ako se tim propisom nastoji ostvariti cilj od općeg gospodarskog interesa, poštuje načelo proporcionalnosti i ako su obveze javne usluge koje predviđa jasno definirane, transparentne, nediskriminirajuće i provjerljive te Unijinim poduzećima za plin jamče jednakost pristupa nacionalnim potrošačima.
Drugo pitanje
Svojim drugim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li Direktivu 2009/73 tumačiti na način da joj se protivi propis države članice koji regulatorno tijelo te države članice, u smislu te direktive, oslobađa od obveze poštovanja određenih odredaba nacionalnog zakonodavstva koje uređuju postupak donošenja normativnih akata kada donosi akt kojim se određuje obveza pružanja javne usluge u smislu članka 3. stavka 2. navedene direktive.
Uvodno valja primijetiti, s jedne strane, da bugarska vlada osporava nadležnost Suda za odlučivanje o tom pitanju jer se ne odnosi na pravo Unije, nego na nacionalno pravo, s obzirom na to da nacionalni propis o kojem je riječ u glavnom postupku nije mjera kojom se prenosi pravo Unije.
Međutim, valja utvrditi da navedenim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti želi znati dopušta li Direktiva 2009/73 da regulatorno tijelo, u smislu te direktive, kada izvršava regulatorne ovlasti na temelju navedene direktive, bude podvrgnuto postupku donošenja svojih akata koji se razlikuje od sustava donošenja normativnih akata koji je, osim toga, predviđen nacionalnim zakonodavstvom. Budući da se drugo pitanje jasno odnosi na pravo Unije, Sud je nadležan o njemu odlučivati.
S druge strane, Regulatorno povjerenstvo osporava dopuštenost tog pitanja jer, prema njegovu mišljenju, Direktiva 2009/73 ne sadržava nikakav zahtjev u pogledu postupaka prema kojima treba donijeti nacionalne normativne podzakonske akte.
Međutim, pitanje odnosi li se drugo pitanje na područje koje nije obuhvaćeno pravom Unije jer se tom direktivom državama članicama ne nalaže da u svojem zakonodavstvu predvide pravila slična onima od kojih je Regulatorno povjerenstvo iz glavnog postupka izuzeto nacionalnim propisom o kojem je riječ u glavnom postupku potpada pod meritum postavljenog pitanja, a ne pod njegovu dopuštenost (vidjeti po analogiji presudu od 21. listopada 2010., Padawan,
C‑467/08
,
EU:C:2010:620
, t.
27.
i navedenu sudsku praksu). Stoga je ovo pitanje dopušteno.
Što se tiče merituma, valja podsjetiti na to da, u skladu s člankom 3. stavkom 2. Direktive 2009/73, države članice mogu poduzećima koja djeluju u sektoru plina, u općem ekonomskom interesu, nametnuti obveze javne usluge koje su jasno definirane, transparentne, nediskriminirajuće i provjerljive i koje poduzećima za prirodni plin Unije jamče jednak pristup nacionalnim kupcima.
Međutim, zahtijevajući da takve obveze budu „jasno definirane”, „transparentne” i „provjerljive”, ta odredba nalaže da akti kojima se određuju takve obveze budu obrazloženi, objavljeni i podložni sudskom nadzoru.
Osim toga, članak 41. Direktive 2009/73, koji se odnosi na zadaće i ovlasti regulatornih tijela, u stavku 16. predviđa da ta tijela u potpunosti obrazlažu svoje odluke kako bi se omogućio sudski nadzor i da se njihove odluke objavljuju, uz istodobno očuvanje povjerljivosti komercijalno osjetljivih informacija.
Međutim, osim tih pojašnjenja, Direktivom 2009/73 ne predviđaju se detaljna postupovna pravila koja bi navedena tijela trebala poštovati kada donose akte kojima se nameću obveze javne usluge u smislu članka 3. stavka 2. te direktive.
U tim okolnostima države članice mogu osloboditi svoje regulatorno tijelo, kada donosi takav akt, od obveze poštovanja određenih odredbi svojeg nacionalnog zakonodavstva kojima se uređuje postupak donošenja normativnih akata, pod uvjetom da se njihovim zakonodavstvom, osim toga, jamči da je prilikom donošenja takvog akta to tijelo dužno poštovati uvjete utvrđene Direktivom 2009/73.
U ovom je slučaju na sudu koji je uputio zahtjev da provjeri je li, unatoč izuzeću predviđenom u stavku 5. prijelaznih i završnih odredbi Zakona o normativnim aktima, Regulatorno povjerenstvo ipak, kao što to tvrdi, obvezno poštovati te uvjete.
S obzirom na sva prethodna razmatranja, na drugo pitanje valja odgovoriti da Direktivu 2009/73 treba tumačiti na način da joj se ne protivi propis države članice koji regulatorno tijelo te države članice, u smislu te direktive, oslobađa od obveze poštovanja određenih odredaba nacionalnog zakonodavstva koje uređuju postupak donošenja normativnih akata, kada donosi akt kojim se određuje obveza pružanja javne usluge u smislu članka 3. stavka 2. navedene direktive, ako primjenjivo nacionalno zakonodavstvo jamči da je taj akt u skladu s materijalnim zahtjevima iz te odredbe, da je u potpunosti obrazložen, da je objavljen uz očuvanje, ovisno o slučaju, povjerljivosti komercijalno osjetljivih informacija i da je podložan sudskom nadzoru.
Troškovi
Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.

Slijedom navedenog, Sud (deseto vijeće) odlučuje:

1.
Članak 3. stavke 1. do 3. Direktive 2009/73/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 13. srpnja 2009. o zajedničkim pravilima za unutarnje tržište prirodnog plina i stavljanju izvan snage Direktive 2003/55/EZ, u vezi s člancima 36. i 38. Povelje Europske unije o temeljnim pravima, treba tumačiti na način da mu se ne protivi propis države članice koji predviđa da troškove koji proizlaze iz obveza skladištenja prirodnog plina, koje su određene poduzećima za prirodni plin kako bi se osigurala sigurna i redovita opskrba prirodnim plinom u toj državi članici, snose u cijelosti kupci tih poduzeća, koji mogu biti fizičke osobe, ako se tim propisom nastoji ostvariti cilj od općeg gospodarskog interesa, poštuje načelo proporcionalnosti i ako su obveze javne usluge koje predviđa jasno definirane, transparentne, nediskriminirajuće i provjerljive te Unijinim poduzećima za plin jamče jednakost pristupa nacionalnim potrošačima.

2.
Direktivu 2009/73 treba tumačiti na način da joj se ne protivi propis države članice koji regulatorno tijelo te države članice, u smislu te direktive, oslobađa obveze poštovanja određenih odredaba nacionalnog zakonodavstva kojima se uređuje postupak donošenja normativnih akata, kada donosi akt kojim se nameće obveza javne usluge u smislu članka 3. stavka 2. te direktive, ako primjenjivo nacionalno zakonodavstvo jamči da je taj akt u skladu s materijalnim zahtjevima te odredbe, da je u potpunosti obrazložen, da je objavljen uz očuvanje, ovisno o slučaju, povjerljivosti komercijalno osjetljivih informacija i da je podložan sudskom nadzoru.

Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: bugarski