CELEX: 62017CJ0589
Rinvio pregiudiziale
Importazione di prodotti tessili erroneamente dichiarati come originari della Giamaica
Recupero a posteriori di dazi all’importazione
Domanda di sgravio dai dazi
Regolamento (CEE) n. 2913/92
Codice doganale comunitario
Articolo 220, paragrafo 2, lettera b), e articolo 239
Decisione di rigetto della Commissione europea in un caso particolare
Validità

La domanda di pronuncia pregiudiziale verte, da un lato, sulla validità della decisione COM (2008) 6317 definitivo della Commissione, del 3 novembre 2008, in cui si dichiara che è giustificato procedere alla contabilizzazione a posteriori dei dazi all’importazione e che non è giustificato procedere allo sgravio da tali dazi in un caso particolare (Fascicolo REM 03/07) (in prosieguo: la «decisione REM 03/07»), e, dall’altro, sull’interpretazione dell’articolo 220, paragrafo 2, lettera b), e dell’articolo 239 del regolamento (CEE) n. 2913/92 del Consiglio, del 12 ottobre 1992, che istituisce un codice doganale comunitario (
GU 1992, L 302, pag. 1
), come modificato dal regolamento (CE) n. 2700/2000 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 16 novembre 2000 (
GU 2000, L 311, pag. 17
) (in prosieguo: il «codice doganale»), nonché dell’articolo 905, paragrafo 1, del regolamento (CEE) n. 2454/93 della Commissione, del 2 luglio 1993, che fissa talune disposizioni d’applicazione del regolamento (CEE) n. 2913/92 (
GU 1993, L 253, pag. 1
), come modificato dal regolamento (CE) n. 1335/2003 della Commissione, del 25 luglio 2003 (
GU 2003, L 187, pag. 16
) (in prosieguo: il «regolamento di applicazione»).
Tale domanda è stata presentata nell’ambito di una controversia tra la Prenatal SA e il Tribunal Económico Administrativo Regional de Cataluña (TEARC) (Tribunale economico amministrativo regionale della Catalogna, Spagna), in merito alla domanda di tale società diretta a ottenere il rimborso dei dazi all’importazione.
Contesto normativo
Accordo di Cotonou
L’Accordo di partenariato tra i membri del gruppo degli Stati dell’Africa, dei Caraibi e del Pacifico, da un lato, e la Comunità europea e i suoi Stati membri, dall’altro, firmato a Cotonou il 23 giugno 2000 (
GU 2000, L 317, pag. 3
), è stato approvato a nome della Comunità europea con la decisione 2003/159/CE del Consiglio, del 19 dicembre 2002 (
GU 2003, L 65, pag. 27
) (in prosieguo: l’«Accordo di Cotonou»). Dato che l’Accordo di Cotonou è entrato in vigore il 1
o
aprile 2003, esso è stato oggetto di applicazione anticipata a decorrere dal 2 agosto 2000 conformemente alla decisione n. 1/2000 del Consiglio dei ministri ACP-CE, del 27 luglio 2000, relativa alle misure transitorie applicabili dal 2 agosto 2000 fino all’entrata in vigore dell’accordo di partenariato ACP-CE (
GU 2000, L 195, pag. 46
), come prorogata dalla decisione n. 1/2002 del Consiglio dei ministri ACP-CE, del 31 maggio 2002 (
GU 2002, L 150, pag. 55
).
Conformemente all’articolo 3 dell’Accordo di Cotonou, «[l]e parti adottano (…) tutte le misure generali o particolari atte ad assicurare l’esecuzione degli obblighi derivanti dall’accordo e a facilitare il perseguimento dei suoi obiettivi».
L’articolo 36, paragrafo 1, dell’allegato IV a detto Accordo dispone quanto segue:
«La Commissione è rappresentata in ciascuno Stato [dell’Africa, dei Craibi e del Pacifico (ACP)] o in ciascun gruppo regionale che ne faccia espressa richiesta, da una delegazione sotto l’autorità di un capo delegazione e con l’approvazione dello Stato o degli Stati ACP interessati. Qualora un capo delegazione sia designato presso un gruppo di Stati ACP, vengono presi adeguati provvedimenti affinché tale capo delegazione sia rappresentato da un agente che risieda in ciascuno degli Stati in cui il capo delegazione non è residente. Il capo delegazione rappresenta la Commissione in tutti i settori di sua competenza e in tutte le sue attività».
L’articolo 1 dell’allegato V a detto Accordo prevede un trattamento tariffario preferenziale per l’importazione nell’Unione europea di prodotti «originari degli Stati ACP», nel senso che tali prodotti sono ammessi all’importazione nell’Unione in esenzione da dazi doganali e da tasse di effetto equivalente.
Il protocollo n. 1 di tale allegato V (in prosieguo: il «protocollo n. 1»), che costituisce parte integrante del suddetto allegato, è relativo alla definizione della nozione di «prodotti originari» e ai metodi di cooperazione amministrativa. Esso contiene un articolo 15, intitolato «Procedura di rilascio dei certificati di circolazione EUR.1», che prevede quanto segue:
«1.   Il certificato di circolazione EUR.1 viene rilasciato dalle autorità doganali del paese esportatore su richiesta scritta compilata dall’esportatore o, sotto la responsabilità di quest’ultimo, dal suo rappresentante autorizzato.
2.   A tale scopo, l’esportatore o il suo rappresentante autorizzato compila il certificato di circolazione EUR.1 e il formulario di domanda, i cui modelli figurano nell’allegato IV. Detti formulari sono compilati conformemente alle disposizioni del presente protocollo. Se vengono compilati a mano, devono essere scritti con inchiostro e in stampatello. La descrizione dei prodotti dev’essere redatta nell’apposita casella senza spaziature. Qualora lo spazio della casella non sia completamente utilizzato, si deve tracciare una linea orizzontale sotto l’ultima riga e si deve sbarrare la parte non riempita.
3.   L’esportatore che richiede il rilascio di un certificato di circolazione EUR.1 deve essere pronto a presentare in qualsiasi momento, su richiesta delle autorità doganali dello Stato ACP di esportazione in cui è rilasciato il certificato di circolazione EUR.1, tutti i documenti atti a comprovare il carattere originario dei prodotti in questione e l’adempimento degli altri requisiti di cui al presente protocollo.
4.   Il certificato di circolazione EUR.1 è rilasciato dalle autorità doganali dello Stato ACP di esportazione se i prodotti in questione possono essere considerati prodotti originari degli Stati ACP o di uno degli altri paesi di cui all’articolo 6 e soddisfano gli altri requisiti del presente protocollo.
5.   Le autorità doganali che rilasciano il certificato adottano tutte le misure necessarie per verificare il carattere originario dei prodotti e l’osservanza degli altri requisiti di cui al presente protocollo. A tal fine, esse hanno la facoltà di richiedere qualsiasi prova e di procedere a qualsiasi controllo dei conti dell’esportatore nonché a tutte le altre verifiche che ritengano opportune. (…)».
L’articolo 31 di detto protocollo, intitolato «Assistenza reciproca», al paragrafo 2 così dispone:
«Al fine di garantire la corretta applicazione del presente protocollo, la Comunità, i [paesi e territori d’oltremare (PTOM)] e gli Stati ACP si prestano reciproca assistenza, mediante le amministrazioni doganali competenti, nel controllo dell’autenticità dei certificati di circolazione EUR.1, delle dichiarazioni su fattura o delle dichiarazioni dei fornitori nonché della correttezza delle informazioni riportate in tali documenti.
Le autorità consultate forniscono qualsiasi informazione utile sulle condizioni nelle quali il prodotto è stato realizzato, indicando in particolare le condizioni in cui le norme di origine sono state osservate nei vari Stati ACP, negli Stati membri o nei PTOM in questione».
L’articolo 32 del medesimo protocollo, intitolato «Verifica delle prove dell’origine», ai paragrafi 1, 3 e 7 prevede quanto segue:
«1.   Il controllo a posteriori delle prove dell’origine è effettuato per sondaggio o ogniqualvolta le autorità doganali del paese di importazione abbiano fondati motivi di dubitare dell’autenticità dei documenti, del carattere originario dei prodotti in questione o dell’osservanza degli altri requisiti del presente protocollo.
(…)
3.   Il controllo viene effettuato dalle autorità doganali del paese di esportazione. A tal fine, esse hanno la facoltà di richiedere qualsiasi prova e di procedere a qualsiasi controllo dei conti dell’esportatore nonché a tutte le altre verifiche che ritengano opportune.
(…)
7.   Qualora dalla procedura di controllo o da qualsiasi altra informazione disponibile emergano indizi di violazioni delle disposizioni del presente protocollo, lo Stato ACP effettua, di propria iniziativa o su richiesta [dell’Unione], le inchieste necessarie o dispone affinché tali inchieste siano effettuate con la dovuta sollecitudine allo scopo di individuare e prevenire siffatte violazioni. A tal fine, lo Stato ACP può invitare [l’Unione] a partecipare a dette inchieste».
Ai sensi dell’articolo 37 del protocollo n. 1:
«1.   È istituito un comitato di cooperazione doganale in seguito denominato “comitato”, incaricato di assicurare la cooperazione amministrativa ai fini della corretta ed uniforme applicazione del presente protocollo e di assolvere qualsiasi altro compito che possa venirgli affidato nel settore doganale.
2.   Il comitato esamina periodicamente gli effetti dell’applicazione delle norme di origine sugli Stati ACP e in particolare su quelli meno avanzati, e raccomanda al Consiglio dei ministri i provvedimenti del caso.
3.   Il comitato prende le decisioni in materia di cumulo alle condizioni precisate all’articolo 6.
4.   Il comitato prende le decisioni in materia di deroghe al presente protocollo alle condizioni precisate all’articolo 38.
(…)
6.   Il comitato è composto, da un lato, da esperti degli Stati membri e da funzionari della Commissione responsabili delle questioni doganali, e, dall’altro, da esperti in rappresentanza degli Stati ACP e da funzionari dei raggruppamenti regionali degli Stati ACP responsabili delle questioni doganali. Il comitato può, se necessario, ricorrere a consulenze specifiche».
Codice doganale
L’articolo 220, paragrafo 2, lettera b), del codice doganale così dispone:
«Eccetto i casi di cui all’articolo 217, paragrafo 1, secondo e terzo comma, non si procede alla contabilizzazione a posteriori quando:
(…)
b)
l’importo dei dazi legalmente dovuto non è stato contabilizzato per un errore dell’autorità doganale, che non poteva ragionevolmente essere scoperto dal debitore avendo questi agito in buona fede e rispettato tutte le disposizioni previste dalla normativa in vigore riguardo alla dichiarazione in dogana.
Quando la posizione preferenziale di una merce è stabilita in base ad un sistema di cooperazione amministrativa che coinvolge le autorità di un paese terzo, il rilascio da parte di queste ultime di un certificato, ove esso si riveli inesatto, costituisce, ai sensi del primo comma, un errore che non poteva ragionevolmente essere scoperto.
Il rilascio di un certificato inesatto non costituisce tuttavia un errore in tal senso se il certificato si basa su una situazione fattuale inesatta riferita dall’esportatore, salvo se, in particolare, è evidente che le autorità che hanno rilasciato il certificato erano informate o avrebbero ragionevolmente dovuto essere informate che le merci non avevano diritto al regime preferenziale.
(…)».
Ai sensi dell’articolo 239 di detto codice:
«1.   Si può procedere al rimborso o allo sgravio dei dazi all’importazione o dei dazi all’esportazione in situazioni diverse da quelle di cui agli articoli 236, 237 e 238:
–
da determinarsi secondo la procedura del comitato;
–
dovute a circostanze che non implicano frode o manifesta negligenza da parte dell’interessato. Le situazioni in cui si applica la presente disposizione e le modalità procedurali da osservare sono definite secondo la procedura del comitato. Il rimborso e lo sgravio possono essere subordinati a condizioni particolari.
2.   Il rimborso o lo sgravio dei dazi per i motivi di cui al paragrafo 1 è concesso su richiesta presentata all’ufficio doganale interessato entro dodici mesi dalla data della comunicazione al debitore dei predetti dazi.
(…)».
Regolamento di applicazione
Nella parte IV del regolamento di applicazione relativa all’obbligazione doganale, figura il titolo III di quest’ultimo, intitolato «Recupero dell’importo dell’obbligazione doganale». Tale titolo contiene gli articoli da 868 a 876 bis di detto regolamento, che disciplinano le domande presentate ai sensi dell’articolo 220, paragrafo 2, lettera b), del codice doganale. L’articolo 871 del medesimo regolamento così dispone:
«1.   L’autorità doganale trasmette il caso alla Commissione affinché sia risolto conformemente alla procedura di cui agli articoli da 872 a 876 quando tale autorità ritenga che siano soddisfatte le condizioni di cui all’articolo 220, paragrafo 2, lettera b), del codice e:
–
la Commissione abbia commesso un errore ai sensi dell’articolo 220, paragrafo 2, lettera b), del codice, o
–
le circostanze del caso siano legate ai risultati di un’inchiesta comunitaria effettuata conformemente alle disposizioni del regolamento (CE) n. 515/97 del Consiglio, del 13 marzo 1997, relativo alla mutua assistenza tra le autorità amministrative degli Stati membri e alla collaborazione tra queste e la Commissione per assicurare la corretta applicazione delle normative doganale e agricola [
GU 1997, L 82, pag. 1
] o effettuata sulla base di un’altra disposizione comunitaria o accordo conclusi dalla Comunità con taluni paesi o gruppi di paesi, in cui sia prevista la possibilità di procedere ad inchieste comunitarie del genere,
(…).
2.   Non si procede alla trasmissione di cui al paragrafo 1 quando:
(…)
–
alla Commissione sia già sottoposto un caso in cui si sia in presenza di elementi di fatto e di diritto comparabili.
3.   La pratica trasmessa alla Commissione deve recare tutti gli elementi necessari per un esame esauriente del caso. (…)
(…)
6.   La Commissione trasmette la pratica all’autorità doganale e la procedura di cui agli articoli da 872 a 876 va considerata come mai iniziata quando si presenti una delle seguenti situazioni:
(…)
–
non si debba procedere alla trasmissione della pratica ai sensi dei paragrafi 1 e 2,
(…)».
L’articolo 873, primo comma, del regolamento di applicazione prevede quanto segue:
«Previa consultazione di un gruppo di esperti, composto di rappresentanti di tutti gli Stati membri riuniti nel quadro del comitato per esaminare il caso in oggetto, la Commissione decide se si debba procedere o meno alla contabilizzazione a posteriori dei dazi non riscossi».
Al capo 3 del regolamento di applicazione, intitolato «Disposizioni specifiche relative all’applicazione dell’articolo 239 del codice», contenuto nel titolo IV della parte IV di detto regolamento, l’articolo 905 di quest’ultimo così dispone:
«1.   Quando la domanda di rimborso o di sgravio di cui all’articolo 239, paragrafo 2, del codice sia corredata di giustificazioni tali da costituire una situazione particolare risultante da circostanze che non implicano alcuna manovra fraudolenta o negligenza manifesta da parte dell’interessato, lo Stato membro da cui dipende l’autorità doganale di decisione trasmette il caso alla Commissione affinché sia evaso conformemente alla procedura di cui agli articoli da 906 a 909:
(…)
–
[quando] le circostanze del caso siano legate ai risultati di un’inchiesta comunitaria effettuata conformemente alle disposizioni del regolamento (CE) n. 515/97 o effettuata sulla base di un’altra disposizione comunitaria o accordo conclusi dalla Comunità con taluni paesi o gruppi di paesi, in cui sia prevista la possibilità di procedere ad inchieste comunitarie del genere o,
(…).
2.   Non si procede alla trasmissione di cui al paragrafo 1 quando:
(…)
–
alla Commissione sia già sottoposto un caso in cui si sia in presenza di elementi di fatto e di diritto comparabili.
3.   La pratica trasmessa alla Commissione deve recare tutti gli elementi necessari per un esame esauriente del caso. (…)
(…)
6.   La Commissione trasmette la pratica all’autorità doganale e la procedura di cui agli articoli da 906 a 909 va considerata come mai iniziata quando si presenti una delle seguenti situazioni:
(…)
–
non si debba procedere alla trasmissione della pratica ai sensi dei paragrafi 1 e 2,
(…)».
Ai sensi dell’articolo 907, primo comma, del regolamento di applicazione:
«Previa consultazione di un gruppo di esperti, composto di rappresentanti di tutti gli Stati membri riuniti nell’ambito del comitato per esaminare il caso in oggetto, la Commissione adotta una decisione che stabilisce che la situazione particolare esaminata giustifica la concessione del rimborso o dello sgravio oppure non la giustifica».
Decisione REM 03/07
La decisione REM 03/07 verte su una domanda di sgravio dai dazi all’importazione relativi a prodotti tessili che beneficiano di certificati di circolazione delle merci EUR.1 (in prosieguo: i «certificati EUR.1») rilasciati dalle autorità doganali giamaicane; prodotti che sono stati importati nell’Unione nel corso degli anni dal 2002 al 2005.
La Commissione ha ricordato, in tale decisione, che all’epoca dei fatti i prodotti in questione erano ammessi all’importazione nell’Unione in esenzione da dazi all’importazione, in quanto coperti da certificati EUR.1 che dimostravano la loro origine giamaicana. A seguito di una missione relativa alla determinazione della loro origine, effettuata nel mese di marzo 2005, essa ha ritenuto che tale origine nonché il trattamento tariffario preferenziale che ne era risultato fossero stati attribuiti a detti prodotti sulla base di presentazioni inesatte dei fatti da parte degli esportatori giamaicani.
In tale decisione, la Commissione ha ritenuto, in primo luogo, che, nel caso di specie, le autorità doganali giamaicane non avessero commesso alcun errore, ai sensi dell’articolo 220, paragrafo 2, lettera b), del codice doganale e, in secondo luogo, che non sussistesse alcuna situazione particolare, ai sensi dell’articolo 239 di tale codice. Pertanto, senza esaminare le altre condizioni previste da tali disposizioni, essa ha deciso che era giustificato procedere alla contabilizzazione a posteriori dei dazi all’importazione ma non a uno sgravio da tali dazi nel caso particolare oggetto di detta decisione.
La decisione REM 03/07 è stata oggetto di un ricorso di annullamento dinanzi al Tribunale dell’Unione europea, proposto dalla società che ha chiesto lo sgravio dai dazi all’importazione nel caso particolare che ha portato all’adozione di tale decisione. Con ordinanza del 9 dicembre 2013, El Corte Inglés/Commissione (
T‑38/09
, non pubblicata,
EU:T:2013:675
), il Tribunale ha pronunciato un non luogo a statuire su tale ricorso, ritenendo che quest’ultimo fosse divenuto privo di oggetto a seguito dell’annullamento dell’avviso di recupero dei dazi all’importazione e che la decisione REM 03/07 non poteva produrre effetti giuridici sulla situazione giuridica di tale società.
Procedimento principale e questioni pregiudiziali
Nel corso degli anni dal 2002 al 2004 la Prenatal ha effettuato importazioni di capi di abbigliamento in Spagna, presentando certificati EUR.1 rilasciati dalle autorità giamaicane che menzionavano l’origine preferenziale «Giamaica». Tenuto conto di tali certificati, le autorità doganali spagnole hanno concesso a tali importazioni un trattamento tariffario preferenziale ai sensi dell’articolo 1 dell’allegato V all’Accordo di Cotonou.
Nel marzo 2005 l’Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF) ha condotto un’indagine congiunta con i rappresentanti di vari Stati membri al fine di accertare l’origine dei capi di abbigliamento introdotti nell’Unione sulla base di tali certificati EUR.1. Nella sua relazione di missione (in prosieguo: la «relazione dell’OLAF del 2005»), l’OLAF ha constatato che i capi di abbigliamento importati dalla Prenatal erano stati prodotti con l’utilizzo di elementi importati dalla Cina o da Hong Kong e, pertanto, non potevano essere considerati come originari della Giamaica, ai sensi delle norme dell’Accordo di Cotonou.
Le conclusioni di tale indagine hanno condotto le autorità giamaicane a invalidare i certificati EUR.1 di cui trattasi per il periodo di riferimento. In seguito all’invalidamento di tali certificati, le autorità spagnole hanno proceduto al recupero a posteriori dell’importo dei dazi doganali dovuti dalla Prenatal per effetto di tali importazioni.
Il 10 maggio 2006 la Prenatal ha chiesto alla Dependencia Regional de Aduanas de la Delegación Especial de Cataluña (ufficio doganale regionale della delegazione speciale della Catalogna, Spagna) (in prosieguo: l’«Ufficio doganale regionale») il rimborso di tali dazi doganali ai sensi dell’articolo 239 del codice doganale.
L’Ufficio doganale regionale, avendo ritenuto che la Prenatal rimettesse in discussione, con la sua argomentazione a sostegno di tale domanda, le conclusioni contenute nella relazione dell’OLAF del 2005, ha trasmesso tale domanda e il relativo fascicolo alla Commissione, in applicazione dell’articolo 905, paragrafo 1, del regolamento di applicazione. La Commissione ha ritenuto che il caso della Prenatal presentasse elementi di fatto e di diritto comparabili a quelli di un altro caso, ossia quelli oggetto del caso REM 03/07, e ha trasmesso la pratica [all’autorità doganale], conformemente all’articolo 905, paragrafo 6, del regolamento di applicazione.
In seguito all’adozione da parte della Commissione della decisione REM 03/07, la domanda di rimborso della Prenatal è stata respinta dall’Ufficio doganale regionale, al pari del suo reclamo presentato successivamente dinanzi al TEARC. Di conseguenza, tale società ha adito il Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (Corte superiore di giustizia della Catalogna, Spagna).
Dinanzi al giudice del rinvio, la Prenatal ha espresso dubbi quanto alla validità della decisione REM 03/07 in quanto la Commissione sarebbe incorsa in un errore di diritto non riscontrando alcun errore da parte delle autorità doganali giamaicane, ai sensi dell’articolo 220, paragrafo 2, lettera b), del codice doganale, nonché constatando l’assenza di una situazione particolare, ai sensi dell’articolo 239 di tale codice. Il TEARC ha contestato tale argomentazione.
In tale contesto, il Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (Corte superiore di giustizia della Catalogna) ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
«1)
Se la [decisione REM 03/07], in cui si dichiara che è giustificata la contabilizzazione a posteriori dei dazi all’importazione e che non è giustificato lo sgravio da tali dazi in un caso particolare, sia contraria al diritto dell’Unione, in particolare agli articoli 220, paragrafo 2, lettera b), e 239 del [codice doganale].
2)
Quando viene chiesto uno sgravio e la Commissione notifica la decisione che il caso presenta elementi di fatto e di diritto paragonabili a un altro caso precedente da essa già definito, o la decisione che dispone che esiste un caso analogo pendente, se ciascuna di tali decisioni debba essere considerata un atto con contenuto giuridico che vincola le autorità dello Stato membro in cui è presentata la domanda di sgravio ed è pertanto impugnabile da parte della persona che chiede lo sgravio (articolo 239 del [codice doganale]) o che chiede che non si proceda a contabilizzazione (articolo 220, paragrafo 2, lettera b), [di detto codice]).
3)
Nel caso in cui non sia considerata una decisione della Commissione con contenuto giuridico vincolante, se spetti quindi alle autorità nazionali valutare se nella fattispecie sussistano elementi di fatto o di diritto comparabili.
4)
In caso di risposta affermativa, qualora sia stata effettuata detta analisi e si sia giunti alla conclusione che non sussistono tali elementi, se si debba applicare l’articolo 905, paragrafo 1, del [regolamento di applicazione], e, di conseguenza, se la Commissione debba emettere una decisione con contenuto giuridico vincolante per tali autorità nazionali».
Sulla domanda di riapertura della fase orale del procedimento
Con atto depositato presso la cancelleria della Corte il 15 febbraio 2019 la Prenatal ha chiesto che fosse disposta la riapertura della fase orale del procedimento, in applicazione dell’articolo 83 del regolamento di procedura della Corte, in quanto le conclusioni dell’avvocato generale non hanno preso in considerazione elementi di fatto che, secondo tale società, sono determinanti per la valutazione della validità della decisione REM 03/07.
A tal proposito, occorre ricordare che, ai sensi dell’articolo 252, secondo comma, TFUE, l’avvocato generale presenta pubblicamente, con assoluta imparzialità e in piena indipendenza, conclusioni motivate sulle cause che, conformemente allo Statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea, richiedono il suo intervento. La Corte non è vincolata né a tali conclusioni né alle motivazioni attraverso le quali l’avvocato generale giunge a formularle. Di conseguenza, il disaccordo di una parte con le conclusioni dell’avvocato generale, qualunque siano le questioni da esso ivi esaminate, non può costituire, di per sé, un motivo che giustifichi la riapertura della fase orale (sentenza del 21 marzo 2019, Verkehrsbetrieb Hüttebräucker e Rhenus Veniro,
C‑266/17 e C‑267/17
,
EU:C:2019:241
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
Per contro, la Corte può, in qualsiasi momento, sentito l’avvocato generale, disporre la riapertura della fase orale del procedimento, conformemente all’articolo 83 del suo regolamento di procedura, in particolare qualora essa ritenga di non essere sufficientemente edotta o quando la causa debba essere decisa sulla base di un argomento che non è stato oggetto di discussione tra le parti o gli interessati menzionati dall’articolo 23 dello statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea.
Nel caso di specie, con la sua domanda di riapertura della fase orale del procedimento, la Prenatal si limita, in sostanza, a manifestare il proprio disaccordo con le conclusioni dell’avvocato generale e non menziona alcun argomento nuovo in base al quale la presente causa dovrebbe essere decisa. Pertanto la Corte, sentito l’avvocato generale, ritiene di disporre di tutti gli elementi necessari per statuire sulla domanda di pronuncia pregiudiziale ad essa sottoposta e che questa non debba essere esaminata alla luce di un argomento che non è stato discusso dinanzi ad essa.
Di conseguenza, occorre respingere la domanda di riapertura della fase orale del procedimento.
Sulle questioni pregiudiziali
Sulla prima questione
Con la sua prima questione, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, alla Corte di valutare la validità della decisione REM 03/07 alla luce dell’articolo 220, paragrafo 2, lettera b), del codice doganale nonché dell’articolo 239 di tale codice.
In via preliminare, occorre rilevare che, con la decisione REM 03/07, la Commissione ha respinto una domanda di sgravio dai dazi all’importazione in un caso particolare, sulla base del codice doganale nonché del regolamento di applicazione, in particolare, da un lato, dell’articolo 220, paragrafo 2, lettera b), di tale codice in combinato disposto con gli articoli 871 e 873 del regolamento di applicazione nonché, dall’altro, dell’articolo 239 di detto codice in combinato disposto con gli articoli 905 e 907 di tale regolamento. Quando tale istituzione si pronuncia su una siffatta domanda sul fondamento di tali disposizioni, essa è chiamata a esaminare, in luogo delle autorità doganali dello Stato membro d’importazione, le condizioni d’importazione di talune merci e l’applicazione delle disposizioni doganali pertinenti (v., in tal senso, sentenza del 25 luglio 2018, Commissione/Combaro,
C‑574/17 P
,
EU:C:2018:598
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
Inoltre, occorre ricordare che, secondo l’articolo 220, paragrafo 2, lettera b), primo comma, del codice doganale, non si procede a una contabilizzazione a posteriori dei dazi all’importazione o all’esportazione quando «l’importo dei dazi legalmente dovuto non è stato contabilizzato per un errore dell’autorità doganale, che non poteva ragionevolmente essere scoperto dal debitore avendo questi agito in buona fede e rispettato tutte le disposizioni previste dalla normativa in vigore riguardo alla dichiarazione in dogana». Le condizioni previste da tale disposizione sono cumulative (v., in tal senso, sentenze del 18 ottobre 2007, Agrover,
C‑173/06
,
EU:C:2007:612
, punto
e giurisprudenza ivi citata, nonché del 15 dicembre 2011, Afasia Knits Deutschland,
C‑409/10
,
EU:C:2011:843
, punto
).
Quanto all’articolo 239 del codice doganale, secondo la giurisprudenza della Corte esso costituisce una clausola generale di equità che implica lo sgravio dai dazi all’importazione purché siano soddisfatte due condizioni, ossia l’esistenza di una situazione particolare e la mancanza di negligenza manifesta e di frode da parte del debitore (sentenza del 25 luglio 2018, Commissione/Combaro,
C‑574/17 P
,
EU:C:2018:598
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
Nel caso di specie, la Commissione ha considerato, da un lato, che le autorità doganali giamaicane non avevano commesso alcun errore, ai sensi dell’articolo 220, paragrafo 2, lettera b), di tale codice, quando hanno rilasciato i certificati EUR.1 di cui trattasi e, dall’altro, che non sussisteva alcuna situazione particolare, ai sensi dell’articolo 239 di detto codice, che poteva giustificare lo sgravio dai dazi all’importazione versati. Essa ha pertanto deciso, senza esaminare le altre condizioni previste da tali disposizioni, che non occorreva concedere lo sgravio dai dazi all’importazione richiesto nel caso oggetto della decisione REM 03/07.
Dinanzi al giudice del rinvio, la Prenatal sostiene che la Commissione è incorsa in un errore di diritto per non aver riscontrato alcun errore in tale decisione, ai sensi dell’articolo 220, paragrafo 2, lettera b), del codice doganale, nonché per aver constatato in essa l’assenza di una situazione particolare, ai sensi dell’articolo 239 di detto codice. Di conseguenza, il giudice del rinvio chiede alla Corte di pronunciarsi sulla validità della decisione summenzionata rispetto ai requisiti posti da tali disposizioni.
Sull’esistenza di un errore ai sensi dell’articolo 220, paragrafo 2, lettera b), del codice doganale
Ai sensi dell’articolo 220, paragrafo 2, lettera b), secondo comma, del codice doganale, il rilascio, da parte delle autorità doganali competenti di un paese terzo, di un certificato EUR.1 inesatto costituisce, in linea di principio, un «errore che non poteva ragionevolmente essere scoperto» dal debitore, ai sensi del primo comma di tale disposizione. Tuttavia, il terzo comma della suddetta disposizione precisa che «il rilascio di un certificato inesatto non costituisce tuttavia un errore in tal senso se il certificato si basa su una situazione fattuale inesatta riferita dall’esportatore, salvo se, in particolare, è evidente che le autorità che hanno rilasciato il certificato erano informate o avrebbero ragionevolmente dovuto essere informate che le merci non avevano diritto al regime preferenziale».
Per quanto riguarda l’esistenza di un errore, ai sensi di tale disposizione, in una situazione come quella che ha dato luogo all’adozione della decisione REM 03/07, è pacifico che i certificati EUR.1 di cui trattasi rilasciati dalle autorità doganali giamaicane erano inesatti, dal momento che i prodotti interessati erano stati fabbricati, in Giamaica, non già esclusivamente a partire da filati, ma a partire da capi di abbigliamento provenienti dalla Cina e, pertanto, non soddisfacevano le condizioni che consentivano loro di beneficiare del trattamento tariffario preferenziale dei prodotti originari degli Stati ACP ai sensi dell’Accordo di Cotonou. È altresì pacifico che tali certificati sono stati redatti sulla base di una presentazione inesatta dei fatti da parte dell’esportatore dei prodotti interessati e del fornitore di quest’ultimo, stabiliti in una delle zone franche della Giamaica.
In tali circostanze, occorre verificare se, come richiesto dall’articolo 220, paragrafo 2, lettera b), terzo comma, in fine, del codice doganale, fosse evidente che le autorità doganali giamaicane sapevano o avrebbero dovuto sapere che le merci interessate non soddisfacevano le condizioni richieste per beneficiare del trattamento tariffario preferenziale ai sensi dell’Accordo di Cotonou.
A tal riguardo, secondo la giurisprudenza della Corte, spetta a colui che invoca l’eccezione figurante, in fine, a tale disposizione provare che le condizioni per l’applicazione di quest’ultima sono soddisfatte (v., in tal senso, sentenza del 9 marzo 2006, Beemsterboer Coldstore Services,
C‑293/04
,
EU:C:2006:162
, punto
, e ordinanza del 1o luglio 2010, DSV Road/Commissione,
C‑358/09 P
, non pubblicata,
EU:C:2010:398
, punto
). Pertanto, spetta a chiunque possa contestare la legittimità o la validità di una decisione della Commissione fondata sull’articolo 220, paragrafo 2, lettera b), terzo comma, del codice doganale dimostrare che era evidente che le autorità di rilascio del certificato EUR.1 sapevano o avrebbero dovuto sapere che le merci di cui trattasi non soddisfacevano le condizioni richieste per beneficiare del trattamento tariffario preferenziale.
A tal fine, spetta alla Commissione, nell’esercizio del potere conferitole dal legislatore dell’Unione, valutare le condizioni di esportazione delle merci di cui trattasi e l’applicazione delle norme doganali pertinenti da parte delle autorità di rilascio del certificato sulla base degli elementi di prova prodotti dinanzi ad essa, al fine di stabilire se fosse evidente che tali autorità avevano una conoscenza siffatta o avrebbero dovuto averla. Ai fini di tale valutazione, la Commissione gode di un ampio potere discrezionale (v. per analogia, per quanto riguarda il controllo a posteriori delle autorità doganali nazionali, sentenza del 26 ottobre 2017, Aqua Pro,
C‑407/16
,
EU:C:2017:817
, punti
e
e giurisprudenza ivi citata).
Pertanto, il giudice dell’Unione non può sostituire la propria valutazione a quella della Commissione, ma deve limitarsi a esaminare se tale istituzione abbia violato i limiti del proprio potere discrezionale avendo concluso, sulla base degli elementi di prova prodotti dinanzi ad essa, che non era evidente che le autorità di rilascio del certificato sapessero o avrebbero dovuto sapere che le merci non soddisfacevano le condizioni richieste per beneficiare del trattamento tariffario preferenziale.
A tal riguardo, occorre ricordare che, quando la Commissione dispone di un ampio potere discrezionale, il giudice dell’Unione deve, in particolare, non soltanto verificare l’esattezza materiale degli elementi di prova invocati, la loro affidabilità e la loro coerenza, ma anche accertare se tali elementi costituiscano l’insieme dei dati rilevanti che devono essere presi in considerazione per la valutazione di una situazione complessa e se essi siano idonei a corroborare le conclusioni che se ne traggono [v., in tal senso, sentenze del 15 marzo 2017, Stichting Woonlinie e a./Commissione,
C‑414/15 P
,
EU:C:2017:215
, punto
, nonché del 14 dicembre 2017, EBMA/Giant (China),
C‑61/16 P
,
EU:C:2017:968
, punti
e
].
È alla luce di tali considerazioni che occorre esaminare se la Commissione abbia potuto concludere, nella decisione REM 03/07, senza incorrere in errori di diritto, nel senso dell’assenza di errori delle autorità doganali giamaicane ai sensi dell’articolo 220, paragrafo 2, lettera b), terzo comma, del codice doganale.
In primo luogo, la Prenatal fa valere che, in tale decisione, la Commissione è incorsa in un errore di diritto, avendo considerato che non era evidente che le autorità doganali giamaicane sapessero che le merci di cui trattasi non soddisfacevano le condizioni richieste per beneficiare del trattamento tariffario preferenziale ai sensi dell’Accordo di Cotonou.
Al fine di dimostrare una siffatta conoscenza delle autorità doganali giamaicane dinanzi al giudice del rinvio, la Prenatal fa riferimento agli elementi di prova presentati nel procedimento che ha portato all’adozione della decisione REM 03/07 da parte della Commissione. In primo luogo, risulterebbe da una relazione dell’agenzia governativa Jamaica Promotions Corporation (in prosieguo: la «Jampro») che quest’ultima avrebbe constatato, nel corso del 1998, a seguito di una verifica effettuata in due stabilimenti di produzione stabiliti in una delle zone franche della Giamaica, un divario significativo tra la capacità di produzione di tali fabbriche e la quantità di prodotti finiti che veniva successivamente esportata verso l’Unione. In secondo luogo, con lettera del settembre 2004 l’OLAF avrebbe informato le autorità doganali giamaicane dell’esistenza di sospetti circa il fatto che prodotti tessili esportati a partire da tali zone franche non rispettassero le norme in materia di origine preferenziale. In terzo luogo, le statistiche ufficiali giamaicane relative alle importazioni e alle esportazioni dimostrerebbero che le importazioni di filati in Giamaica non erano sufficienti per fabbricare la quantità di prodotti finiti esportata verso l’Unione. In quarto luogo, le autorità doganali giamaicane avrebbero rilevato più volte una discordanza tra le descrizioni dei prodotti importati dalla Cina, quali figuravano nelle dichiarazioni di importazione, e il vero contenuto dei container. Infine, in quinto luogo, taluni funzionari di dette zone franche avrebbero evocato l’assenza di una trasformazione sostanziale, in Giamaica, dei prodotti importati dalla Cina prima della loro riesportazione nell’Unione.
Con la decisione REM 03/07 la Commissione ha concluso, dopo aver esaminato l’insieme di tali elementi di prova, che questi ultimi non erano idonei a dimostrare che le autorità doganali giamaicane fossero a conoscenza delle irregolarità di cui trattasi.
Per quanto riguarda la relazione della Jampro, essa ha ritenuto che detta relazione, redatta nel 1998, non fornisse alcuna informazione sullo stato delle conoscenze di tali autorità nel periodo compreso tra il gennaio 2002 e il marzo 2005, durante il quale sono avvenute le importazioni di cui trattasi. La lettera del mese di settembre 2004 indirizzata a dette autorità avrebbe informato queste ultime solo dell’esistenza di sospetti circa la validità dei certificati EUR.1 in questione, che dovevano ancora essere suffragati da una successiva indagine.
Per quanto riguarda le statistiche ufficiali giamaicane relative alle importazioni e alle esportazioni, la Commissione ha rilevato che le merci collocate nelle zone franche della Giamaica non erano oggetto di statistiche, di modo che dette statistiche ufficiali non consentivano di constatare che le importazioni di filato cinese in Giamaica non fossero sufficienti per fabbricare la quantità di prodotti finiti, poi esportata a partire da tali zone franche verso l’Unione. Per giungere a tale constatazione, l’OLAF avrebbe fatto ricorso alle statistiche ufficiali cinesi, statistiche di cui, tuttavia, le autorità doganali giamaicane non sarebbero state a conoscenza.
Quanto alle irregolarità rilevate da tali autorità, la Commissione ha sottolineato che, sebbene queste ultime avessero effettivamente scoperto, in taluni casi, che le merci descritte nelle dichiarazioni di importazione non corrispondevano a quelle collocate nei container, tali irregolarità non avrebbero riguardato l’importatore di cui trattasi nella situazione che ha dato luogo all’adozione della decisione REM 03/07 e, peraltro, avrebbero costituito oggetto di spiegazioni credibili sulle circostanze dell’infrazione in una lettera di tale importatore.
Per quanto riguarda, infine, le dichiarazioni dei funzionari che lavoravano in una delle zone franche della Giamaica, la Commissione ha sottolineato che esse provenivano da due agenti di polizia incaricati del controllo all’entrata e all’uscita di tali zone franche, la cui testimonianza non consentiva, a suo avviso, di trarre conclusioni quanto alle conoscenze effettive da parte delle autorità doganali giamaicane della reale attività delle imprese interessate. Essa ha altresì precisato che tali dichiarazioni erano state contraddette dalla persona responsabile di una di dette zone franche.
Orbene, si deve necessariamente constatare, anzitutto, che nessun elemento del fascicolo sottoposto alla Corte tende a infirmare le valutazioni della Commissione, secondo le quali la relazione della Jampro riguardava un periodo diverso da quello in esame nel procedimento che ha dato luogo all’adozione della decisione REM 03/07; la lettera del settembre 2004 menzionava unicamente sospetti circa eventuali irregolarità e le statistiche ufficiali giamaicane relative alle importazioni e alle esportazioni non riguardavano le merci collocate nelle zone franche della Giamaica.
In particolare, poiché la relazione della Jampro ha riguardato un periodo diverso da quello in esame nel procedimento che ha dato luogo all’adozione della decisione REM 03/07, non si può addebitare alla Commissione di aver ritenuto che i risultati di tale relazione non potessero essere proiettati nel periodo di cui trattasi in tale procedimento e che, pertanto, detta relazione non fornisse, da sola, alcun elemento concludente quanto alle conoscenze reali delle autorità giamaicane nel periodo in esame nel suddetto procedimento.
Per quanto riguarda, poi, i rilievi della Commissione, secondo cui le irregolarità rilevate da tali autorità sono state commesse da un importatore diverso da quello in questione nel procedimento che ha dato luogo all’adozione di tale decisione e sono state oggetto di spiegazioni credibili da parte di tale importatore, nessun elemento del fascicolo sottoposto alla Corte è idoneo ad inficiarli.
Infine, lo stesso vale per la constatazione della Commissione secondo la quale le dichiarazioni di due agenti di polizia che lavoravano in una di tali zone franche sono state contraddette dalla persona responsabile di un’altra di dette zone franche.
Orbene, alla luce di tali constatazioni e valutazioni della Commissione, si deve affermare che nessun elemento del fascicolo sottoposto alla Corte tende a dimostrare che la Commissione avrebbe violato i limiti del potere discrezionale di cui dispone quando ha ritenuto che gli elementi di prova presentati nel procedimento che ha portato all’adozione della decisione REM 03/07, come riassunti al punto 49 della presente sentenza, non fossero, né considerati individualmente né considerati congiuntamente, idonei a dimostrare, in modo evidente, che le autorità doganali giamaicane sapevano che le merci interessate da tale decisione non soddisfacevano le condizioni richieste per beneficiare del trattamento tariffario preferenziale ai sensi dell’Accordo di Cotonou.
Pertanto, non si può affermare che la Commissione sia incorsa in un errore di diritto nel concludere che non era evidente che le autorità doganali giamaicane sapessero che le merci interessate dalla decisione REM 03/07 non soddisfacevano le condizioni richieste per beneficiare del trattamento tariffario preferenziale ai sensi dell’Accordo di Cotonou.
In secondo luogo, la Prenatal afferma che la Commissione è incorsa in un errore di diritto avendo omesso di rilevare che le autorità doganali giamaicane avrebbero dovuto essere a conoscenza di tali irregolarità, se esse non fossero venute meno all’obbligo loro incombente di effettuare controlli fisici.
Al fine di dimostrare dinanzi al giudice del rinvio che le autorità doganali giamaicane avrebbero dovuto avere tale conoscenza, la Prenatal fa riferimento agli elementi di prova prodotti nel procedimento che ha portato all’adozione della decisione REM 03/07 da parte della Commissione, secondo i quali le autorità doganali giamaicane solo in rari casi avevano rimosso i sigilli dei container nei quali si trovavano le materie prime importate o avevano verificato, presso le imprese che producevano prodotti tessili nelle zone franche della Giamaica, se la tessitura dei filati fosse effettivamente effettuata in imprese stabilite in tali zone.
Secondo la Prenatal, le constatazioni contenute nella relazione della Jampro, il gran numero di domande di controllo a posteriori dei certificati EUR.1 nonché le statistiche ufficiali giamaicane relative alle importazioni di filati e alle esportazioni di prodotti finiti avrebbero dovuto indurre tali autorità, conformemente all’articolo 15, paragrafo 5, e all’articolo 32 del protocollo n. 1, ad effettuare controlli fisici e a redigere relazioni sulle attività realizzate nelle zone franche della Giamaica. Tuttavia, i rilievi contenuti nel verbale delle riunioni del Trade Board giamaicano, tenutesi nel mese di gennaio 2006, confermerebbero che dette autorità non avrebbero ancora istituito un sistema di controllo fisico per accertarsi del carattere originario dei capi di abbigliamento esportati da tali zone franche.
Nella decisione REM 03/07 la Commissione ha concluso, dopo aver esaminato l’insieme di tali elementi di prova, che questi ultimi non erano idonei a dimostrare che le autorità doganali giamaicane fossero venute meno ai loro obblighi in materia di controllo effettuando essenzialmente controlli documentali e in modo solo residuale controlli fisici.
Al fine di verificare se la Commissione sia potuta legittimamente giungere a tale conclusione, occorre anzitutto esaminare gli obblighi di tali autorità derivanti dal protocollo n. 1.
A tal riguardo, l’articolo 15, paragrafo 5, prima frase, di tale protocollo dispone che le autorità doganali che rilasciano i certificati EUR.1 «adottano tutte le misure necessarie per verificare il carattere originario dei prodotti e l’osservanza degli altri requisiti di cui al presente protocollo», senza tuttavia specificare le circostanze in cui devono essere effettuati controlli né, più in particolare, le misure concrete che devono essere adottate a tal fine. Infatti, ai sensi della seconda frase di tale disposizione, dette autorità «hanno la facoltà di richiedere qualsiasi prova e di procedere a qualsiasi controllo dei conti dell’esportatore nonché a tutte le altre verifiche che ritengano opportune». Pertanto, le suddette autorità dispongono di un ampio margine di discrezionalità al fine di determinare le necessarie misure di controllo.
La formulazione della disposizione summenzionata non impone infatti alle autorità doganali che rilasciano i certificati EUR.1 l’obbligo di procedere sistematicamente a controlli fisici, il che è corroborato dal contesto della medesima. Invero, ai sensi dell’articolo 15, paragrafi 1 e 2, del protocollo n. 1, le autorità doganali del paese d’esportazione rilasciano i certificati EUR.1 «su richiesta scritta» dell’esportatore o del suo rappresentante abilitato, tale domanda deve comprendere il certificato EUR.1 nonché il modulo di domanda di cui figurano i modelli nell’allegato IV all’Accordo di Cotonou debitamente compilati dall’esportatore o dal suo rappresentante abilitato, richiesta questa che deve contenere il certificato EUR.1 nonché il formulario di domanda i cui modelli figurano nell’allegato IV dell’Accordo di Cotonou debitamente compilati dall’esportatore o dal suo rappresentante abilitato. Inoltre, il paragrafo 3 di detto articolo 15 dispone che, tra l’altro, l’esportatore che richiede il rilascio di un siffatto certificato deve essere pronto a presentare in qualsiasi momento, su richiesta delle suddette autorità doganali, «tutti i documenti atti a comprovare il carattere originario dei prodotti in questione».
Da tali disposizioni risulta che la procedura di rilascio dei certificati EUR.1 è una procedura essenzialmente scritta, fondata sulla produzione di documenti. Pertanto, dal combinato disposto dei paragrafi da 1 a 3 e 5 dell’articolo 15 del protocollo n. 1 discende che le autorità di rilascio dei certificati EUR.1 possono limitarsi ad un controllo documentale, se esse ritengono che i documenti loro presentati siano sufficienti e atti a comprovare il carattere originario dei prodotti di cui trattasi e il rispetto degli altri requisiti previsti dal protocollo n. 1. Pertanto, tali autorità non possono essere tenute a procedere sistematicamente a un controllo fisico di tutte le merci oggetto di una domanda di rilascio di un certificato EUR.1.
Per quanto riguarda l’articolo 32 di tale protocollo, occorre ricordare che il suo paragrafo 1 dispone che un controllo a posteriori delle prove di origine è effettuato «per sondaggio o ogniqualvolta le autorità doganali del paese di importazione abbiano fondati motivi di dubitare dell’autenticità dei documenti, del carattere originario dei prodotti in questione o dell’osservanza degli altri requisiti [di tale] protocollo». Detto articolo non indica tuttavia i provvedimenti che le autorità del paese di esportazione sono tenute ad adottare a tal fine ma prevede, al paragrafo 3, che tali autorità «hanno la facoltà di richiedere qualsiasi prova e di procedere a qualsiasi controllo dei conti dell’esportatore nonché a tutte le altre verifiche che ritengano opportune». Di conseguenza, come rilevato dall’avvocato generale al paragrafo 51 delle sue conclusioni, tale disposizione non impone alle suddette autorità l’obbligo di effettuare controlli fisici né di effettuarli con una certa periodicità, in quanto esse ritengono che altre misure di controllo, quali un controllo documentale, siano sufficienti e atte a comprovare il carattere originario dei prodotti in questione e il rispetto degli altri requisiti previsti dal protocollo n. 1.
Tuttavia, l’articolo 32 di detto protocollo dispone, al paragrafo 7, che «[q]ualora dalla procedura di controllo o da qualsiasi altra informazione disponibile emergano indizi di violazioni delle disposizioni del presente protocollo, lo Stato ACP effettua, di propria iniziativa o su richiesta [dell’Unione], le inchieste necessarie o dispone affinché tali inchieste siano effettuate con la dovuta sollecitudine allo scopo di individuare e prevenire siffatte violazioni. A tal fine, lo Stato ACP può invitare [l’Unione] a partecipare a dette inchieste».
Ne consegue che lo Stato ACP di esportazione è tenuto ad effettuare le indagini necessarie per individuare o prevenire le violazioni delle disposizioni del protocollo n. 1, quando esistono indizi idonei a far sospettare un’irregolarità in merito all’origine delle merci di cui trattasi (v., in tal senso, sentenza del 15 dicembre 2011, Afasia Knits Deutschland,
C‑409/10
,
EU:C:2011:843
, punti
e
). Orbene, tra tali misure di indagine necessarie possono figurare i controlli fisici.
Per contro, in assenza di tali indizi, le autorità di rilascio dei certificati EUR.1 possono, essenzialmente, limitarsi a controlli documentali e procedere solo in modo solo residuale a controlli fisici.
È alla luce di tali considerazioni che occorre esaminare se, nella decisione REM 03/07, la Commissione abbia potuto concludere, senza incorrere in un errore di diritto, che le autorità doganali giamaicane hanno rispettato gli obblighi di controllo ad esse incombenti ai sensi del protocollo n. 1.
A tal riguardo, dalla formulazione stessa dell’articolo 220, paragrafo 2, lettera b), terzo comma, del codice doganale risulta che il controllo della Commissione si limita a verificare se gli elementi di prova forniti dimostrino l’esistenza di indizi evidenti di un’eventuale violazione delle disposizioni di detto protocollo da parte delle autorità doganali giamaicane.
Per quanto riguarda gli elementi di prova esposti sinteticamente ai punti 62 e 63 della presente sentenza, la Commissione ha preso in considerazione, nella decisione REM 03/07, le constatazioni contenute nella relazione della Jampro circa l’esistenza di divari significativi tra le capacità di produzione delle imprese stabilite in una delle zone franche della Giamaica e il livello delle esportazioni dei capi di abbigliamento finiti. Essa ha tuttavia rilevato che tali divari riguardavano un periodo diverso da quello in esame e che essi non potevano quindi essere proiettati su quest’ultimo periodo. Essa ha aggiunto che le autorità giamaicane ritenevano che tali divari derivassero dalla circostanza che l’orario di lavoro effettivo nelle imprese interessate non fosse stato integralmente preso in considerazione in tale relazione.
Per quanto riguarda le domande di controllo a posteriori inviate alle autorità doganali giamaicane, la Commissione ha sottolineato che un gran numero di tali domande verteva sull’autenticità dei timbri apposti sui certificati EUR.1 e non sull’applicazione delle norme di origine preferenziale. Essa ha precisato che, sebbene, in due casi, le risposte che dette autorità hanno fornito a tali domande abbiano menzionato divari tra le capacità di produzione delle imprese stabilite nelle zone franche della Giamaica e il livello delle esportazioni di prodotti finiti, queste risposte riguardavano un periodo anteriore a quello in esame nel procedimento che ha portato all’adozione della decisione REM 03/07. Infine, nella decisione REM 03/07 la Commissione ha esposto i motivi, ricordati al punto 52 della presente sentenza, per i quali le statistiche ufficiali giamaicane relative alle importazioni e alle esportazioni non consentivano di constatare che le importazioni di filati cinesi in Giamaica non fossero sufficienti per fabbricare la quantità di prodotti finiti, poi esportata verso l’Unione a partire da tali zone franche.
Orbene, occorre anzitutto ricordare che, come risulta dal punto 55 della presente sentenza, nessun elemento del fascicolo sottoposto alla Corte è diretto a confutare il fatto che i divari significativi constatati nella relazione della Jampro tra le capacità di produzione delle imprese interessate, stabilite in una delle zone franche della Giamaica, e il quantitativo di capi di abbigliamento finiti esportato da tale zona verso l’Unione riguardavano un periodo diverso da quello in esame nel procedimento che ha dato luogo all’adozione della decisione REM 03/07. Pertanto, la Commissione non può essere censurata per aver considerato che tali divari non potessero essere proiettati nel periodo di cui trattasi in tale procedimento.
Peraltro, detti divari potevano risultare non già dal fatto che capi di abbigliamento finiti importati dalla Cina in Giamaica fossero stati fraudolentemente esportati da quest’ultimo Stato quale prodotto originario della Giamaica, bensì dal fatto che tale relazione non avesse tenuto conto dell’orario di lavoro effettivo in tali imprese.
Per quanto riguarda, poi, le domande di controllo a posteriori inviate alle autorità doganali giamaicane, occorre rilevare che, posto che le risposte di tali autorità vertevano sulle capacità di produzione di talune imprese giamaicane, nessun elemento del fascicolo sottoposto alla Corte inficia la constatazione della Commissione secondo cui esse riguardavano un periodo diverso da quello in esame nel procedimento che ha dato luogo all’adozione della decisione REM 03/07.
Lo stesso vale, infine, per quanto riguarda le constatazioni riassunte ai punti 52 e 76 della presente sentenza, secondo cui i dati statistici ufficiali giamaicani non potevano fornire alcun indizio riguardo alle merci collocate nelle zone franche della Giamaica.
Poiché la Prenatal sostiene dinanzi alla Corte, per quanto riguarda i divari constatati nella relazione della Jampro tra le capacità di produzione delle imprese interessate e il livello delle esportazioni di capi di abbigliamento finiti, che la mancata presa in considerazione dell’orario di lavoro effettivo in tali imprese non poteva spiegare tali divari, occorre constatare che tale impresa non contesta che tale relazione riguardasse un periodo diverso da quello di cui trattasi nel procedimento che ha dato luogo all’adozione della decisione REM 03/07 e che essa non ha dimostrato che tale relazione fosse tuttavia rilevante per il periodo di cui trattasi nel procedimento principale. Pertanto, tale argomento dev’essere respinto in quanto ininfluente.
Per quanto riguarda i documenti presentati dalla Prenatal relativamente alle risposte delle autorità doganali giamaicane a domande di controllo a posteriori, si deve rilevare che tali documenti non precisano le merci per le quali tali autorità hanno confermato l’origine giamaicana e, pertanto, non consentono di trarre conclusioni rilevanti ai fini dell’esame della decisione REM 03/07.
Pertanto, né l’argomentazione della Prenatal né gli elementi di prova ai quali la stessa si riferisce, riassunti ai punti 62 e 63 della presente sentenza, sono idonei a infirmare le constatazioni e le valutazioni effettuate dalla Commissione nella decisione REM 03/07 o a dimostrare, considerati individualmente o congiuntamente, l’esistenza di indizi evidenti che dimostrino che le merci interessate dalla decisione REM 03/07, provenienti da imprese in tali zone franche, non soddisfacessero le condizioni richieste per beneficiare del trattamento preferenziale in base all’Accordo di Cotonou.
In tali circostanze, si deve considerare che dal fascicolo sottoposto alla Corte non emerge alcun errore di diritto che la Commissione avrebbe commesso avendo concluso, nell’esercizio del potere discrezionale conferitole, che non era evidente che le autorità doganali giamaicane avessero violato i loro obblighi di controllo derivanti dall’articolo 15, paragrafo 5, e dall’articolo 32 del protocollo n. 1.
Alla luce di tutte le considerazioni che precedono, si deve concludere che l’esame della decisione REM 03/07, alla luce dell’articolo 220, paragrafo 2, lettera b), del codice doganale, non ha rivelato alcun elemento idoneo ad inficiare la validità di detta decisione.
Sull’esistenza di una situazione particolare, ai sensi dell’articolo 239 del codice doganale
Secondo le informazioni contenute nella domanda di pronuncia pregiudiziale, la Prenatal sostiene che la Commissione ha violato il suo obbligo di vigilare sulla corretta applicazione dell’Accordo di Cotonou astenendosi dall’utilizzare gli strumenti previsti a tal fine dall’articolo 31, paragrafo 2, nonché dall’articolo 37, paragrafo 2, del protocollo n. 1; violazione questa che costituirebbe una situazione particolare ai sensi dell’articolo 239 del codice doganale, come ricordato al punto 37 della presente sentenza.
A tal riguardo, occorre ricordare che il controllo insufficiente da parte della Commissione della corretta applicazione dell’Accordo di Cotonou può costituire una situazione particolare, ai sensi dell’articolo 239 del codice doganale. Infatti, come risulta dall’articolo 17, paragrafo 1, TUE, la Commissione è tenuta, in quanto custode dei Trattati e degli accordi conclusi in forza di essi, ad assicurarsi della corretta applicazione, da parte di un paese terzo, degli obblighi che questo ha contratto in forza di un accordo concluso con l’Unione, utilizzando gli strumenti previsti dall’accordo o dalle decisioni adottate in virtù di quest’ultimo (v., per analogia, sentenza del 25 luglio 2008, C.A.S./Commissione,
C‑204/07 P
,
EU:C:2008:446
, punti
e
).
Del resto, tale obbligo risulta anche dallo stesso Accordo di Cotonou. Difatti, l’articolo 3 di tale accordo, in combinato disposto con l’articolo 17, paragrafo 1, TUE, impone che la Commissione adotti tutte le misure di carattere generale o particolare atte ad assicurare l’esecuzione degli obblighi che discendono dall’accordo medesimo. Inoltre, secondo l’articolo 15, paragrafo 1, dell’Accordo di Cotonou, la Commissione è presente, in quanto rappresentante dell’Unione, in seno al Consiglio dei ministri e in seno ai vari comitati previsti da tale accordo. Peraltro, in forza dell’articolo 36, paragrafo 1, dell’allegato IV a detto accordo, tale istituzione è rappresentata da una delegazione in ciascuno Stato ACP o in ogni gruppo regionale che ne fa espressa richiesta, il che le consente, quanto meno, di essere informata, in modo affidabile, sugli sviluppi di natura giuridica in tali Stati e, più specificamente, sul livello di applicazione dell’Accordo di Cotonou (v., per analogia, sentenza del 25 luglio 2008, C.A.S./Commissione,
C‑204/07 P
,
EU:C:2008:446
, punti da
a
).
Nel caso di specie, per quanto riguarda, in primo luogo, l’articolo 31, paragrafo 2, del protocollo n. 1, si deve ricordare che tale disposizione prevede che tanto l’Unione quanto gli Stati ACP «si prestano reciproca assistenza, mediante le amministrazioni doganali competenti, nel controllo dell’autenticità dei certificati di circolazione EUR.1, delle dichiarazioni su fattura o delle dichiarazioni dei fornitori nonché della correttezza delle informazioni riportate in tali documenti».
Pertanto, come rilevato dall’avvocato generale al paragrafo 56 delle sue conclusioni, la Commissione è tenuta ad assicurarsi con particolare attenzione della corretta applicazione da parte degli Stati ACP dei loro obblighi assunti in forza di tale accordo, dal momento che quest’ultimo istituisce un trattamento tariffario preferenziale unilaterale per i soli prodotti originari di tali Stati.
Tuttavia, dal dettato stesso dell’articolo 31, paragrafo 2, del protocollo n. 1 discende che gli Stati ACP condividono con l’Unione la responsabilità di verificare l’autenticità di tali documenti e l’esattezza delle informazioni fornite in detti documenti. In particolare, la verifica del carattere originario dei prodotti, ai fini del controllo dell’esattezza delle informazioni fornite nei documenti di cui all’articolo 31, paragrafo 2, del protocollo n. 1, rientra, anzitutto, nella responsabilità dello Stato ACP di esportazione e, per quanto riguarda l’Unione, dello Stato membro di importazione, conformemente all’articolo 32 del protocollo n. 1. Tuttavia, spetta alla Commissione informarsi presso detti Stati circa l’evoluzione della situazione e, eventualmente, adottare i provvedimenti idonei a garantire la corretta applicazione dell’Accordo di Cotonou.
Nel caso di specie, dal fascicolo di cui dispone la Corte risulta che, nel corso del 2003, le autorità tedesche hanno attirato l’attenzione della Commissione su elementi che rivelavano, a loro avviso, che alcuni certificati EUR.1 rilasciati dalle autorità doganali giamaicane per determinati capi di abbigliamento non erano probabilmente conformi al protocollo n. 1. In seguito, l’OLAF ha avviato un’indagine nel mese di marzo 2004, mentre le autorità giamaicane sono state avvertite delle eventuali irregolarità nel corso del mese di settembre 2004 e sono state effettuate visite in loco, su invito di tali autorità, nei mesi di febbraio e marzo 2005.
Risulta quindi che la Commissione ha comunicato al riguardo con le autorità doganali dello Stato ACP di esportazione e dello Stato membro d’importazione e ha adottato tempestivamente misure, che hanno consentito di scoprire le irregolarità constatate nella relazione dell’OLAF del 2005. Inoltre, è pacifico che tale relazione abbia condotto le autorità giamaicane ad invalidare i certificati EUR.1 rilasciati nel corso del periodo interessato, ponendo così fine alle irregolarità in questione. In tali circostanze, non si può sostenere che la Commissione sia venuta meno al dovere di assistenza ad essa incombente in forza dell’articolo 31, paragrafo 2, del protocollo n. 1.
Per quanto riguarda, in secondo luogo, l’articolo 37 del protocollo n. 1, occorre rilevare che, sebbene la Commissione faccia parte del comitato di cooperazione doganale previsto da tale articolo, dalla formulazione stessa del paragrafo 1 di detto articolo discende che tale comitato è incaricato di assicurare la cooperazione amministrativa ai fini della corretta e uniforme applicazione di tale protocollo e non di verificare esso stesso tale applicazione.
Tale interpretazione del compito di detto comitato è corroborata dalle altre disposizioni di tale articolo 37. Infatti, ai sensi del suo paragrafo 2, il comitato di cooperazione doganale esamina gli effetti dell’applicazione delle norme di origine in particolare sugli Stati ACP meno avanzati, esame a seguito del quale vengono adottate non già decisioni di tale comitato, bensì unicamente raccomandazioni al Consiglio dei ministri. Inoltre, sebbene detto comitato possa statuire, ai sensi del paragrafo 3 di detto articolo 37, in combinato disposto con l’articolo 6 del protocollo n. 1, sull’eventuale applicazione delle norme di origine di tale protocollo a prodotti che incorporano materie che cumulano diverse origini nonché, in forza dell’articolo 37, paragrafo 4, e dell’articolo 38 di detto protocollo, sull’adozione di talune deroghe al protocollo n. 1, tali disposizioni non conferiscono tuttavia al comitato di cooperazione doganale il potere di verificare esso stesso la corretta applicazione delle norme di origine da parte degli Stati ACP né decidere sul seguito da dare ad un’eventuale violazione di tali norme. Pertanto, l’articolo 37, paragrafo 1, del protocollo n. 1 non può essere utilmente invocato per dimostrare che la Commissione, nelle circostanze che hanno portato all’adozione della decisione REM 03/07, avrebbe violato il suo obbligo di vigilare sulla corretta applicazione dell’Accordo di Cotonou.
Di conseguenza, non si può contestare alla Commissione di aver violato il suo obbligo di vigilare sulla corretta applicazione dell’Accordo di Cotonou nella situazione che ha portato alla decisione REM 03/07. La Prenatal infatti non ha dimostrato che la Commissione sia incorsa in un errore di diritto avendo concluso, nella decisione REM 03/07, nel senso dell’assenza di una situazione particolare, ai sensi dell’articolo 239 del codice doganale.
Alla luce delle considerazioni che precedono, occorre rispondere alla prima questione dichiarando che dall’esame di questa decisione alla luce dell’articolo 220, paragrafo 2, lettera b), del codice doganale nonché dell’articolo 239 di tale codice non è emerso alcun elemento idoneo a inficiare la validità di detta decisione.
Sulla seconda, sulla terza e sulla quarta questione
Con le sue questioni dalla seconda alla quarta, che occorre esaminare congiuntamente, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se, quando la Commissione trasmette alle autorità doganali nazionali la pratica relativa a una domanda diretta a ottenere il rimborso dei dazi doganali, tali autorità siano vincolate alla valutazione della Commissione, secondo la quale la situazione che ha dato luogo a tale domanda presenta elementi di diritto e di fatto comparabili a quelli della situazione oggetto di in un’altra domanda di cui la Commissione è già stata investita, o se dette autorità possano, contrariamente alla valutazione operata da quest’ultima, concludere nel senso dell’assenza di comparabilità di tali situazioni.
La Commissione sostiene che le questioni seconda, terza e quarta sono irricevibili, in quanto le autorità doganali spagnole e il giudice del rinvio concorderebbero sul fatto che la situazione oggetto della domanda di restituzione dei dazi doganali di cui trattasi nel procedimento principale e la situazione di cui trattasi nella domanda che ha dato luogo alla decisione REM 03/07 presentano elementi di fatto e di diritto comparabili, di modo che una risposta a tali questioni non sarebbe necessaria per risolvere la controversia principale. Per le stesse considerazioni, la Prenatal ritiene che la quarta questione sia di natura teorica e sia, pertanto, irricevibile.
A tale proposito, va ricordato che, secondo una giurisprudenza costante della Corte, le questioni relative all’interpretazione del diritto dell’Unione sollevate dal giudice nazionale nel contesto di fatto e di diritto che egli individua sotto la propria responsabilità, del quale non spetta alla Corte verificare l’esattezza, godono di una presunzione di rilevanza. Il diniego della Corte di statuire su una domanda di pronuncia pregiudiziale, proposta da un giudice nazionale, è possibile solo qualora appaia in modo manifesto che l’interpretazione del diritto dell’Unione richiesta non ha alcuna relazione con la realtà effettiva o con l’oggetto della controversia nel procedimento principale, quando il problema sia di natura teorica, oppure qualora la Corte non disponga degli elementi di fatto o di diritto necessari per fornire una risposta utile alle questioni che le vengono sottoposte (sentenza del 28 marzo 2019, Cogeco Communications,
C‑637/17
,
EU:C:2019:263
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
Nel caso di specie, dalle indicazioni contenute nella domanda di pronuncia pregiudiziale emerge che le autorità doganali nazionali hanno già statuito sulla domanda di restituzione dei dazi doganali della Prenatal, riprendendo la valutazione della Commissione secondo cui la situazione cui si riferisce tale domanda presenta elementi di fatto e di diritto comparabili a quelli della situazione oggetto della domanda che ha dato luogo alla decisione REM 03/07, valutazione condivisa sia dal giudice del rinvio che dalla Prenatal. Peraltro, non risulta da alcun elemento del fascicolo sottoposto alla Corte che le autorità doganali nazionali potrebbero essere indotte, nell’ambito della controversia oggetto del procedimento principale, a ritenere che dette situazioni non siano comparabili.
Ciò premesso, risulta evidente che una risposta alle questioni seconda, terza e quarta non è necessaria per risolvere la controversia principale e che, pertanto, l’interpretazione del diritto dell’Unione richiesta è di natura teorica ai sensi della giurisprudenza richiamata al punto 100 della presente sentenza.
Pertanto, le questioni pregiudiziali seconda, terza e quarta devono essere dichiarate irricevibili.
Sulle spese
Nei confronti delle parti nel procedimento principale la presente causa costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte non possono dar luogo a rifusione.

Per questi motivi, la Corte (Seconda Sezione) dichiara:

Dall’esame della decisione COM (2008) 6317 definitivo della Commissione, del 3 novembre 2008, in cui si dichiara che è giustificato procedere alla contabilizzazione a posteriori dei dazi all’importazione e che non è giustificato procedere allo sgravio da tali dazi in un caso particolare (Fascicolo REM 03/07), alla luce dell’articolo 220, paragrafo 2, lettera b), e dell’articolo 239 del regolamento (CEE) n. 2913/92 del Consiglio, del 12 ottobre 1992, che istituisce un codice doganale comunitario, come modificato dal regolamento (CE) n. 2700/2000 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 16 novembre 2000, non è emerso alcun elemento idoneo a inficiare la validità di detta decisione.

Firme
(
*1
)	Lingua processuale: lo spagnolo.