CELEX: 62019CJ0005
Prejudiciële verwijzing
Gemeenschappelijke regels voor de interne markt voor aardgas
Richtlijn 2009/73/EG
Artikel 3, leden 1 tot en met 3, en artikel 41, lid 16
Openbaredienstverplichtingen
Verplichting tot opslag van aardgas om de leverings- en voorzieningszekerheid en de leveringsregelmaat veilig te stellen
Nationale regeling die bepaalt dat de financiële last van de aan de aardgasbedrijven opgelegde openbaredienstverplichtingen wordt doorberekend aan hun afnemers
Voorwaarden
Vaststelling door een nationale regelgevende instantie van een handeling waarbij een openbaredienstverplichting wordt opgelegd
Procedure
Artikelen 36 en 38 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie

Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van de artikelen 36 en 38 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”) en van artikel 3 van richtlijn 2009/73/EG van het Europees Parlement en de Raad van 13 juli 2009 betreffende gemeenschappelijke regels voor de interne markt voor aardgas en tot intrekking van richtlijn 2003/55/EG (
PB 2009, L 211, blz. 94
).
Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen, enerzijds, de naamloze vennootschap naar Bulgaars recht „Оvergas Mrezhi” AD en de vereniging zonder winstoogmerk „Balgarska gazova asotsiatsia”, en, anderzijds, de Komisia za energiyno i vodno regulirane (Bulgaarse reguleringscommissie voor energie en water; hierna: „reguleringscommissie”) over de rechtmatigheid van door de reguleringscommissie vastgestelde bepalingen op grond waarvan de financiële last die voortvloeit uit de aan de energiebedrijven opgelegde openbaredienstverplichtingen moet worden vergoed door hun afnemers, die particulieren kunnen zijn.
Toepasselijke bepalingen
Unierecht
Handvest
Artikel 36 van het Handvest, met als opschrift „De toegang tot diensten van algemeen economisch belang”, bepaalt het volgende:
„De Europese Unie erkent en eerbiedigt overeenkomstig de Verdragen de toegang tot diensten van algemeen economisch belang die in de nationale wetgevingen en praktijken is geregeld, teneinde de sociale en territoriale samenhang van de Unie te bevorderen.”
Artikel 38 van het Handvest, met als opschrift „Consumentenbescherming”, luidt als volgt:
„In het beleid van de Unie wordt zorg gedragen voor een hoog niveau van consumentenbescherming.”
Richtlijn 2009/73
De overwegingen 22, 44 en 47 tot en met 49 van richtlijn 2009/73 zijn als volgt verwoord:
„(22)
De zekerheid van de energievoorziening is een essentieel element voor de openbare veiligheid en is daarom inherent verbonden met de efficiënte functionering van de markt voor gas en met de integratie van de geïsoleerde gasmarkten van de lidstaten. [...]
[...]
(44)
Naleving van de eisen inzake openbaredienstverlening is een fundamentele eis van deze richtlijn, en het is belangrijk dat in deze richtlijn gemeenschappelijke, door alle lidstaten nageleefde minimumnormen worden vastgesteld waarbij rekening wordt gehouden met de doelstellingen op het gebied van algemene bescherming, leverings- en voorzieningszekerheid, milieubescherming en gelijkwaardige mededingingsniveaus in alle lidstaten. Het is belangrijk dat de eisen inzake openbaredienstverlening op nationale basis kunnen worden geïnterpreteerd, rekening houdend met de nationale omstandigheden en met inachtneming van de [Unie]wetgeving.
[...]
(47)
De eisen inzake openbaredienstverlening en de gemeenschappelijke minimumnormen die daaruit voortvloeien, moeten verder worden versterkt om te waarborgen dat alle verbruikers, met name de kwetsbaren onder hen, hun voordeel doen bij de vrije mededinging en bij billijke prijzen. De eisen inzake openbaredienstverlening dienen op nationaal niveau te worden gedefinieerd, met inachtneming van nationale omstandigheden; het [Unie]recht dient echter door de lidstaten te worden nageleefd. De burgers van de Unie en, waar dit door de lidstaten opportuun wordt geacht, kleine ondernemingen, dienen te kunnen profiteren van openbaredienstverplichtingen, vooral waar het gaat om leverings- en voorzieningszekerheid en redelijke tarieven. [...] De consumenten moeten [...] over hun verbruiksgegevens en de bijbehorende prijzen en servicekosten kunnen beschikken [...]
(48)
De consumentenbelangen zouden in deze richtlijn centraal moeten staan, en de kwaliteit van de dienstverlening zou een kerntaak van aardgasbedrijven moeten zijn. Bestaande rechten van consumenten moeten worden versterkt en gewaarborgd, en dienen meer transparantie te omvatten. [...] Consumentrechten dienen door de lidstaten te worden gehandhaafd, of indien een lidstaat hierin voorziet, door de regulerende instanties.
(49)
De consumenten moeten kunnen beschikken over duidelijke en begrijpelijke informatie over hun rechten ten aanzien van de energiesector. [...]”
Artikel 2 van deze richtlijn bevat de volgende definities:
„Voor de toepassing van deze richtlijn gelden de volgende definities:
1.
‚aardgasbedrijf’: natuurlijke persoon of rechtspersoon die ten minste een van de volgende functies vervult: productie, transmissie, distributie, levering, aankoop of opslag van aardgas, met inbegrip van [vloeibaar aardgas (LNG)], en die verantwoordelijk is voor de met deze functies verband houdende commerciële, technische en/of onderhoudswerkzaamheden, maar die geen eindafnemer is;
[...]
5.
‚distributie’: transport van aardgas langs lokale of regionale pijpleidingnetten met het oog op de belevering van afnemers, de levering zelf niet inbegrepen;
[...]
7.
‚levering’: verkoop, wederverkoop daaronder begrepen, van aardgas, met inbegrip van LNG, aan afnemers;
[...]
24.
‚afnemer’: een grootafnemer of een eindafnemer van aardgas of een aardgasbedrijf dat aardgas koopt;
[...]”
Artikel 3 van deze richtlijn, met als opschrift „Openbaredienstverplichtingen en bescherming van de afnemer”, bepaalt in de leden 1 tot en met 3 het volgende:
„1.   De lidstaten waarborgen op basis van hun institutionele organisatie en met inachtneming van het subsidiariteitsbeginsel dat aardgasbedrijven, onverminderd lid 2, volgens de beginselen van deze richtlijn worden geëxploiteerd met het oog op de totstandbrenging van een door concurrentie gekenmerkte, zekere en in milieuopzicht duurzame aardgasmarkt; wat hun rechten en plichten betreft, mogen zij deze bedrijven niet verschillend behandelen.
2.   Met volledige inachtneming van de toepasselijke bepalingen van het [VWEU], met name artikel [106], mogen de lidstaten in het algemeen economisch belang aan bedrijven die in de gassector actief zijn openbaredienstverplichtingen opleggen, die betrekking kunnen hebben op de zekerheid, met inbegrip van voorzienings- en leveringszekerheid, regelmaat, kwaliteit en prijs van de leveringen, en milieubescherming, waaronder energie-efficiëntie, energie uit hernieuwbare bronnen en klimaatbescherming. Deze verplichtingen zijn duidelijk gedefinieerd, transparant, niet-discriminerend en controleerbaar en waarborgen de gelijke toegang van [...] aardgasbedrijven [van de Unie] tot nationale consumenten. Met betrekking tot leverings- en voorzieningszekerheid en energie-efficiëntie/vraagzijdebeheer [...], kunnen de lidstaten gebruikmaken van planning op lange termijn, daarbij rekening houdend met de mogelijkheid dat derden toegang tot het systeem wensen.
3.   De lidstaten nemen passende maatregelen om eindafnemers te beschermen en voorzien met name in adequate waarborgen voor de bescherming van kwetsbare afnemers. In dit verband definieert elke lidstaat het begrip kwetsbare afnemers, dat kan verwijzen naar energiearmoede en onder meer naar het verbod op afsluiting van de gastoevoer van dergelijke afnemers in moeilijke tijden. De lidstaten waarborgen dat de rechten en verplichtingen met betrekking tot kwetsbare afnemers worden toegepast. [...] Zij zorgen voor een hoog niveau van consumentenbescherming, met name met betrekking tot de transparantie van contractvoorwaarden, algemene informatie en mechanismen voor geschillenbeslechting. [...]”
De artikelen 39 en 41 van die richtlijn zijn opgenomen in hoofdstuk VIII, dat betrekking heeft op de nationale regulerende instanties. Lid 1 van artikel 39 bepaalt dat „[i]edere lidstaat [...] één enkele nationale regulerende instantie op nationaal niveau aan[wijst]”. Artikel 41, met als opschrift „Taken en bevoegdheden van de regulerende instantie”, bepaalt in de leden 1 en 16 het volgende:
„1.   De regulerende instantie heeft de volgende taken:
a)
vaststellen of goedkeuren, volgens transparante criteria, van transmissie- of distributietarieven of de berekeningsmethodes hiervoor;
[...]
16.   De door de regulerende instantie genomen besluiten worden volledig gemotiveerd en verantwoord, teneinde door de rechter te kunnen worden getoetst. Deze besluiten zijn voor het publiek beschikbaar waarbij de vertrouwelijkheid van commercieel gevoelige informatie behouden blijft.”
Verordening nr. 994/2010
Verordening (EU) nr. 994/2010 van het Europees Parlement en de Raad van 20 oktober 2010 betreffende maatregelen tot veiligstelling van de gaslevering en houdende intrekking van richtlijn 2004/67/EG van de Raad (
PB 2010, L 295, blz. 1
) werd – hoofdzakelijk met ingang van 1 november 2017 – ingetrokken bij verordening (EU) 2017/1938 van het Europees Parlement en de Raad van 25 oktober 2017 betreffende maatregelen tot veiligstelling van de gasleveringszekerheid en houdende intrekking van verordening nr. 994/2010 (
PB 2017, L 280, blz. 1
).
Artikel 4 van verordening nr. 994/2010 had als opschrift „Instelling van preventieve actieplannen en noodplannen”. Lid 1, onder b), van dat artikel bepaalde dat de bevoegde instantie van elke lidstaat, na raadpleging van de aardgasbedrijven, de relevante organisaties die de belangen van de huishoudelijke afnemers en industriële gasafnemers vertegenwoordigen en de nationale regulerende instantie, wanneer dat niet de bevoegde instantie is, op nationaal niveau een noodplan opstelt dat de maatregelen omvat om de effecten van een verstoring van de gaslevering weg te nemen of te beperken, overeenkomstig artikel 10 van die verordening. Dit artikel 10 bepaalde in wezen de criteria volgens welke de nationale noodplannen moeten worden vastgesteld, alsmede hun doelstellingen, inhoud, en de voor hun vaststelling te volgen procedure.
Bulgaars recht
Wet inzake normatieve handelingen
De zakon za normativnite aktove (wet inzake normatieve handelingen) van 3 april 1973 (DV nr. 27 van 3 april 1973), in de op het hoofdgeding toepasselijke versie (hierna: „wet inzake normatieve handelingen”), bepaalt in artikel 26 het volgende:
„(1)   Het ontwerp van een normatieve handeling wordt opgesteld met inachtneming van de beginselen van noodzakelijkheid, gegrondheid, voorzienbaarheid, transparantie, coherentie, subsidiariteit, evenredigheid en stabiliteit.
(2)   Bij de opstelling van het ontwerp van normatieve handeling wordt een publieke raadpleging van burgers en rechtspersonen gehouden.
(3)   Voordat het ontwerp van normatieve handeling wordt ingediend met het oog op de uitvaardiging of goedkeuring ervan door de bevoegde autoriteit, wordt het door de opsteller ervan gepubliceerd op de internetsite van de betrokken instelling, tezamen met een toelichting [...].
[...]”
Artikel 28 van die wet luidt als volgt:
„(1)   Het ontwerp van normatieve handeling wordt samen met de toelichting [...] ter beoordeling overgelegd aan de bevoegde autoriteit, die erover beslist.
(2)   De toelichting [...] bevat:
[...]
5.
een analyse van de verenigbaarheid met het Unierecht.”
Diezelfde wet bepaalt in § 5 van haar overgangs- en slotbepalingen het volgende:
„Behoudens andersluidende bepaling in deze wet, is zij van toepassing op alle normatieve handelingen van de in de Grondwet bepaalde autoriteiten. Voor de andere normatieve handelingen zijn de artikelen 2, 9 tot en met 16, 34 tot en met 46 en 51 van deze wet naar analogie van toepassing.”
Energiewet
In artikel 10, lid 1, van de zakon za energetikata (energiewet) van 9 december 2003 (DV nr. 107 van 9 december 2003), in de op het hoofdgeding toepasselijke versie (hierna: „energiewet”), is bepaald dat de reguleringscommissie verantwoordelijk is voor de regulering van werkzaamheden die samenhangen met energie, watervoorziening en ‑zuivering. Artikel 21, lid 1, punt 8, ervan bepaalt dat deze commissie de prijzen reguleert in de door die wet bedoelde gevallen.
Artikel 30 van die wet luidt als volgt:
„(1)   De [reguleringscommissie] reguleert de prijzen voor:
[...]
14.
de toegang van aardgas tot en de opslag ervan in een opslaglocatie;
[...]
(2)   De prijzen voor energie, aardgas en de door energiebedrijven verrichte diensten worden niet door de [reguleringscommissie] gereguleerd wanneer zij vaststelt dat de betrokken activiteit van de energiesector onderhevig is aan een zodanige concurrentie dat over de prijs van die activiteit vrij en tegen marktvoorwaarden kan worden onderhandeld.
[...]”
Artikel 31 van diezelfde wet bepaalt het volgende:
„Bij de uitoefening van haar bevoegdheid om de prijzen te reguleren, laat de [reguleringscommissie] zich leiden door de in de artikelen 23 en 24 bedoelde beginselen alsook door de volgende beginselen:
1.
de prijzen moeten niet-discriminerend zijn, op objectieve criteria zijn gebaseerd en op transparante wijze worden bepaald;
2.
de tarieven van de energiebedrijven moeten hun economisch verantwoorde kosten dekken, met inbegrip van de kosten voor:
[...]
b)
de instandhouding van de reglementaire voorraden en capaciteiten die nodig zijn om de afnemers te verzekeren van een betrouwbare levering;
[...]
3.
naast de in punt 2 bedoelde kosten kunnen de prijzen ook de gestrande kosten van de overgang naar een concurrerende energiemarkt omvatten, evenals de kosten ten gevolge van de nakoming van openbaredienstverplichtingen die samenhangen met de leverings- en voorzieningszekerheid, met inbegrip van de bescherming van locaties die strategische energie-infrastructuur vormen;
4.
de prijzen moeten een economisch redelijk rendement op kapitaal waarborgen;
5.
de prijzen die van toepassing zijn op verschillende afnemersgroepen moeten de kosten van energie- en aardgaslevering aan deze afnemers reflecteren;
6.
de prijzen bevatten geen kruissubsidies:
[...]
[...]”
Artikel 35 van de energiewet bepaalt het volgende:
„(1)   De energiebedrijven kunnen verzoeken om vergoeding van de kosten die voortvloeien uit de hun opgelegde openbaredienstverplichtingen, met inbegrip van de kosten die verband houden met de leverings- en voorzieningszekerheid [...].
[...]
(3)   De in lid 1 bedoelde bedrijven dienen bij de [reguleringscommissie] op regelmatige basis een verzoek tot vergoeding van de desbetreffende kosten in. Bij het verzoek worden bewijzen gevoegd betreffende de rechtvaardiging en omvang van die kosten.
(4)   De [reguleringscommissie] bepaalt voor ieder bedrijf het bedrag van de vergoeding, evenals het totaalbedrag van de vergoedingen voor het betrokken tijdvak.
(5)   De voorwaarden waaronder de uit de openbaredienstverplichtingen voortvloeiende kosten worden vergoed, worden bepaald volgens een methode die door de [reguleringscommissie] is vastgesteld om deze kosten op een transparante wijze te verdelen over de eindafnemers, met inbegrip van de elektriciteitsimporteurs die op het elektriciteitssysteem zijn aangesloten, de transmissiesysteembeheerder en de elektriciteitsdistributiesysteembeheerders. Die voorwaarden kunnen ook op een andere, door de wet omschreven, wijze worden vastgesteld.”
Artikel 36, leden 1 en 3, van deze wet luidt als volgt:
„(1)   De aan regulering onderworpen prijzen worden door de energiebedrijven bepaald in overeenstemming met de vereisten van deze wet en met de in lid 3 bedoelde besluiten. De door de [reguleringscommissie] gegeven richtsnoeren met betrekking tot de prijsbepaling zijn verbindend voor de energiebedrijven.
[...]
(3)   De prijsreguleringsmethode, de regels voor de vorming, vaststelling of wijziging van de prijzen alsook de wijze waarop informatie wordt meegedeeld, prijzen worden voorgesteld en tarieven worden goedgekeurd [...] worden vastgelegd in besluiten van de [reguleringscommissie] betreffende elektriciteit, thermische energie en aardgas.”
Artikel 69 van die wet bepaalt het volgende:
„De energiebedrijven zijn verplicht hun werkzaamheden te verrichten in het belang van de gemeenschap en de individuele afnemers en in overeenstemming met de vereisten van deze wet en de andere normatieve handelingen, waarbij zij de leverings- en voorzieningszekerheid moeten waarborgen, wat ook betekent dat zij locaties die strategische energie-infrastructuur vormen, moeten beschermen, en moeten zorgen voor de permanente aanvoer en de kwaliteit van elektriciteit, thermische energie en aardgas, [...]”.
Artikel 70 van diezelfde wet bepaalt het volgende:
„(1)   De minister van Energie kan de energiebedrijven extra openbaredienstverplichtingen opleggen.
(2)   De in lid 1 bedoelde extra verplichtingen worden opgelegd wanneer zij betrekking hebben op:
1.
de leverings- en voorzieningscontinuïteit van elektriciteit, thermische energie en aardgas;
[...]
(3)   De in lid 1 bedoelde extra verplichtingen worden opgelegd bij een besluit waarin het volgende wordt bepaald:
1.
de persoon aan wie de verplichting wordt opgelegd;
2.
de strekking van de verplichting;
3.
de termijn en de voorwaarden voor de uitvoering van de verplichting;
4.
andere voorwaarden.
(4)   De extra kosten die de energiebedrijven dragen op grond van lid 3, worden behandeld als kosten in de zin van artikel 35.”
Besluit nr. 2/2013
Op grond van artikel 36, lid 3, van de energiewet is de naredba n
o
2 za regulirane na tsenite na prirodniya gaz (besluit nr. 2 tot regulering van de aardgasprijzen) van 19 maart 2013 (DV nr. 33 van 5 april 2013) vastgesteld, die in de op het hoofdgeding toepasselijke versie laatstelijk werd gewijzigd en vervolledigd door een besluit dat werd gepubliceerd in DV nr. 105 van 30 december 2016 (hierna: „besluit nr. 2/2013”).
Volgens artikel 1, punt 2, van besluit nr. 2/2013 bepaalt dit besluit „de wijze waarop de energiebedrijven worden vergoed voor de kosten die voortvloeien uit de hun bij de energiewet opgelegde openbaredienstverplichtingen”.
Artikel 11 van dat besluit luidt als volgt:
„(1)   De door de [reguleringscommissie] erkende kosten die voor de energiebedrijven ontstaan uit de hun opgelegde openbaredienstverplichtingen worden op niet-discriminerende en transparante wijze vergoed middels de prijzen die door alle afnemers worden betaald.
(2)   Het bedrag van de door de [reguleringscommissie] erkende kosten die voortvloeien uit de openbaredienstverplichtingen, wordt in zijn geheel opgenomen in de noodzakelijke jaarlijkse inkomsten van het transmissiebedrijf.
(3)   De in lid 2 bedoelde kosten worden door iedere afnemer van aardgas terugbetaald in de vorm van een gedeelte van de leveringsprijs naar verhouding van hun gemeten verbruik, en worden vermeld als een afzonderlijke component op de factuur, naast de prijs van het transport via het gasnet, die wordt vastgesteld of bepaald volgens de methode van artikel 2, punt 3.
(4)   De voorwaarden waaronder de kosten worden vergoed die voor de betrokken energiebedrijven voortvloeien uit de hun opgelegde openbaredienstverplichtingen, alsook het mechanisme volgens hetwelk deze kosten worden terugbetaald aan de energiebedrijven die deze hebben gedragen, worden bepaald volgens een door de [reguleringscommissie] vastgestelde methode.”
Artikel 11a van datzelfde besluit bepaalt het volgende:
„(1)   Wanneer een openbaredienstverplichting wordt opgelegd aan meer dan één energiebedrijf, worden de betrokken energiebedrijven door middel van de door hun afnemers betaalde prijzen voor de uit deze verplichting voortvloeiende kosten vergoed naar rato van het gedeelte van de hun opgelegde verplichting.
(2)   In de in lid 1 bedoelde gevallen worden de door de [reguleringscommissie] erkende kosten als een afzonderlijke component op de factuur vermeld, naast de prijs die door het betrokken energiebedrijf is bepaald, en worden zij door diens afnemers en/of eindleveranciers van aardgas waarmee hij een leveringsovereenkomst heeft gesloten, terugbetaald naar verhouding van hun gemeten verbruik.
(3)   De in lid 2 bedoelde afzonderlijke component op de factuur wordt gevormd op basis van een gefundeerde prognose van de kosten die voortvloeien uit de openbaredienstverplichting voor het betrokken jaar, en de te verwachten benodigde hoeveelheden aardgas voor datzelfde jaar.
(4)   Wanneer het energiebedrijf tijdens het in lid 3 bedoelde jaar meer dan één afrekeningsperiode heeft, wordt de in lid 2 bedoelde afzonderlijke component voor iedere afrekeningsperiode aangepast op basis van het verschil tussen de geprognosticeerde kosten en de in de voorafgaande afrekeningsperiode feitelijk gedragen kosten in verband met de openbaredienstverplichting.”
Methode voor de vaststelling van de prijzen van Bulgartransgaz
De methode voor de vaststelling van de prijzen voor de toegang van aardgas tot en het transport ervan via de transmissienetten in eigendom van „Bulgartransgaz” EAD, in de op het hoofdgeding toepasselijke versie (DV nr. 76 van 30 september 2016) (hierna: „methode inzake de Bulgartransgazprijzen”), bepaalt in artikel 17:
„(1)   De rechtstreeks toerekenbare kosten voor het betrokken jaar van de reguleringsperiode worden jaarlijks bepaald en omvatten het volgende:
1.
de kosten voor de nakoming van de openbaredienstverplichtingen, met inbegrip van de kosten die verband houden met de leverings- en voorzieningszekerheid, en de kosten voor de nakoming van de verplichtingen die aan de beheerder zijn opgelegd bij een noodplan dat bij besluit van de minister van Energie in overeenstemming met verordening [nr. 994/2010] is goedgekeurd;
[...]”
Artikel 25 van de methode inzake de Bulgartransgazprijzen bepaalt in lid 3 dat „[d]e transportprijs [...] kosten [kan] omvatten die voortvloeien uit de oplegging van openbaredienstverplichtingen” en dat „[d]eze kosten [...] als een afzonderlijk bestanddeel van de prijs [worden] aangemerkt.”
Hoofdgeding en prejudiciële vragen
Bulgartransgaz is een gecombineerde gassysteembeheerder en beheert in deze hoedanigheid op het Bulgaarse grondgebied het nationale aardgastransmissiesysteem, waarmee het gas wordt vervoerd naar de distributiesystemen en naar bepaalde niet-huishoudelijke afnemers. Tevens beheert zij de ondergrondse gasopslaglocatie te Chiren (Bulgarije), waarvan het belangrijkste doel is de aardgasvoorziening veilig te stellen en de seizoensgebonden schommelingen in het verbruik op te vangen.
„Bulgargaz” EAD is de openbare aardgasleverancier op het Bulgaarse grondgebied. Zij levert aardgas tegen door de reguleringscommissie gereguleerde prijzen. In 2016 bezat zij een marktaandeel van 98 % op de markt voor de verkoop van aardgas in Bulgarije.
De distributievennootschappen zorgen voor de distributie van aardgas en de levering van aardgas aan de eindleveranciers. In 2016 beschikten in Bulgarije 24 bedrijven over een vergunning; zij hadden in totaal 87274 afnemers, waarvan 80705 huishoudelijke afnemers (92 %) en 6569 professionele afnemers (8 %).
Overgas, die zich bij Bulgargaz bevoorraadt, belevert 66 % van alle aardgasafnemers in Bulgarije. Bij de Varhoven administrativen sad (hoogste bestuursrechter, Bulgarije) – de verwijzende rechter – betwist zij de rechtmatigheid van artikel 1, punt 2, en de artikelen 11 en 11a van besluit nr. 2/2013, op grond waarvan Bulgargaz in het tweede trimester van 2017 de aardgasprijs heeft verhoogd met 2,40 Bulgaarse lev (BGN) (ongeveer 1,22 EUR) per 1000 m
, wat er voor de maanden april en mei 2017 toe heeft geleid dat zij een extra bedrag van in totaal 85980 BGN (ongeveer 43960 EUR) in rekening heeft moeten brengen. Op 1 juli 2017 is deze post op de factuur vastgesteld op 2,42 BGN (ongeveer 1,23 EUR) per 1000 m
.
Balgarska gazova asotsiatsia betwist bij die rechter de rechtmatigheid van dezelfde bepalingen op grond dat zij de regels van de administratieve procedure en het toepasselijke materiële recht schenden en het algemeen belang schaden aangezien zij hebben geleid tot een aanmerkelijke stijging van de aardgasprijzen.
De reguleringscommissie, die de betwiste bepalingen heeft vastgesteld, betoogt ten eerste dat zij bij het opstellen van haar handelingen niet hoeft te voldoen aan bepaalde procedurele vereisten inzake de vaststelling van normatieve handelingen. Ten tweede merkt zij op dat artikel 69 van de energiewet bepaalt dat openbaredienstverplichtingen kunnen worden opgelegd aan energiebedrijven in de aardgassector, en dat zij bevoegd is om de categorieën van prijscomponenten vast te stellen alsook om te bepalen welke soorten kosten van de publieke leverancier moeten worden vergoed.
In dat verband verduidelijkt zij dat, om het hoofd te bieden aan de in Bulgarije bestaande dreiging voor de zekerheid van de aardgasvoorziening, het door de minister van Energie overeenkomstig verordening nr. 994/2010 goedgekeurde actieplan voor noodsituaties bepaalt dat Bulgartransgaz een bepaalde hoeveelheid aardgas opslaat op de locatie te Chiren. Deze reserve is bedoeld om de leveringscontinuïteit veilig te stellen en wordt door Bulgartransgaz enkel en alleen vrijgegeven bij een leveringsonderbreking. Volgens de reguleringscommissie bepaalt het plan voorts dat de bedrijven van de aardgassector – waartoe Bulgargaz behoort – tevens verplicht zijn om bij het begin van het winterseizoen op deze locatie bepaalde hoeveelheden aardgas op te slaan teneinde seizoensgebonden tekorten op te vangen. Deze reserves worden tijdens de winter gebruikt om schommelingen in het verbruik te compenseren.
Volgens de reguleringscommissie stipuleert dit plan bovendien dat de kosten die uit deze verplichtingen voortvloeien, wat de eerste verplichting betreft, in overeenstemming met artikel 35 van de energiewet worden gedekt door de prijzen voor de toegang van aardgas tot en het transport ervan via de transmissienetten, waarbij de voorwaarden en de procedure voor de vaststelling van die prijzen zijn geregeld in de methode inzake de Bulgartransgazprijzen. Wat de tweede verplichting betreft, worden die kosten eveneens in overeenstemming met artikel 35 van de energiewet – op grond waarvan besluit nr. 2/2013 werd vastgesteld – gedekt door de prijzen van de diensten waarvoor een vergunning is afgegeven.
De Prokuratura na Republika Bulgaria (openbaar aanklager van de Republiek Bulgarije) is van mening dat de Bulgaarse wetgeving de consumenten niet doeltreffend beschermt. De betwiste bepalingen van besluit nr. 2/2013 schenden de beginselen van de administratieve procedure, met name het evenredigheidsbeginsel, en bieden de bedrijven uit de energiesector de mogelijkheid om prijzen vast te stellen die niet in verhouding staan tot de geleverde diensten.
De verwijzende rechter refereert aan de arresten van 20 april 2010, Federutility e.a. (
C‑265/08
,
EU:C:2010:205
), 10 september 2015, Commissie/Polen (
C‑36/14
, niet gepubliceerd,
EU:C:2015:570
), en 7 september 2016, ANODE (
C‑121/15
,
EU:C:2016:637
), en geeft te kennen dat hij zich vragen stelt bij de grenzen die het Unierecht stelt aan de mogelijkheid voor de lidstaten om te interveniëren in de vaststelling van de prijs voor de levering van aardgas. Ofschoon volgens hem uit deze arresten voortvloeit dat in het kader van richtlijn 2009/73 een dergelijke tussenkomst met betrekking tot de bevoorrading van eindafnemers mogelijk is mits bepaalde voorwaarden worden nageleefd, kan deze rechtspraak zijn twijfels niet wegnemen. De aangehaalde arresten gaan met name niet in op de kwestie van de prijscomponent die bestaat uit de kosten van de aan de energiebedrijven opgelegde openbaredienstverplichtingen, en richtlijn 2009/73 stipuleert niet wie deze last moet dragen.
Wat artikel 3, leden 1 en 2, van richtlijn 2009/73 betreft, is de verwijzende rechter van oordeel dat het mechanisme voor de aanwijzing van bedrijven waaraan openbaredienstverplichtingen worden opgelegd of de verplichting om de kosten van een dergelijke dienst te dragen, geen enkel bedrijf uit de aardgassector mag vrijstellen, zelfs niet de publieke leverancier of de gecombineerde systeembeheerder.
Voorts vraagt de verwijzende rechter zich af of het evenredigheidsbeginsel wordt geëerbiedigd wanneer de economische last van dergelijke verplichtingen wordt gedragen door de eindafnemers, waartussen geen enkel onderscheid wordt gemaakt en die in de meeste gevallen geen energiebedrijven zijn. Hieraan voegt hij toe dat het Bulgaarse recht niet voorziet in een beperking van de duur, noch van de op de publieke leverancier rustende verplichting om aardgas tegen gereguleerde tarieven te leveren, noch van de verplichting voor de eindafnemers om de economische last te dragen die voortvloeit uit de aan de energiebedrijven opgelegde openbaredienstverplichtingen. De vraag rijst ook welke van de met deze openbaredienstverplichtingen verbonden kosten bij de bepaling van de gereguleerde tarieven in aanmerking kunnen worden genomen.
Die rechter zet verder uiteen dat de besluiten van de reguleringscommissie waarbij voor ieder tijdvak de hoeveelheid gas wordt vastgesteld die op de locatie te Chiren moet worden bewaard, niet kunnen worden aangevochten door de eindafnemers op grond dat zij daar geen rechtstreeks en actueel rechtmatig belang bij hebben, en dat deze afnemers de aan de nakoming van de betrokken opslagverplichting verbonden kosten, zoals die door die commissie zijn bepaald, evenmin kunnen betwisten. Hij vraagt zich dus af of de consumentenrechten wel in de door richtlijn 2009/73 vereiste mate worden beschermd.
Daarnaast heeft de verwijzende rechter vragen bij de in § 5 van de overgangs- en slotbepalingen van de wet inzake normatieve handelingen bepaalde vrijstelling ten gunste van de reguleringscommissie. Rekening houdend met het vereiste van richtlijn 2009/73, dat openbaredienstverplichtingen duidelijk gedefinieerd, transparant, niet-discriminerend en controleerbaar zijn, en dat zij de gelijke toegang van gasbedrijven van de Unie tot nationale consumenten waarborgen, lijkt het hem noodzakelijk dat nationale bepalingen waarbij dergelijke verplichtingen worden ingevoerd omstandig worden gemotiveerd.
In die omstandigheden heeft de Varhoven administrativen sad besloten de behandeling van de zaak te schorsen en het Hof te verzoeken om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„1)
Is volgens de artikelen 36 en 38 van het [Handvest] en artikel 3 van richtlijn [2009/73] een nationale maatregel toegestaan zoals die welke thans aan de orde is – die in artikel 35 van de energiewet is opgenomen en in artikel 11 van [besluit nr. 2/2013] nader is uitgewerkt –, op grond waarvan de volledige financiële last die voortvloeit uit de openbaredienstverplichtingen die aan de energiebedrijven zijn opgelegd, door hun afnemers dient te worden gedragen, wanneer:
a)
de uit de openbaredienstverplichtingen voortvloeiende economische last niet alle energiebedrijven treft;
b)
de kosten van de openbaredienstverplichtingen hoofdzakelijk worden gedragen door de eindafnemers, die deze niet kunnen aanvechten hoewel zij aardgas tegen vrij tot stand gekomen prijzen van de eindleveranciers betrekken;
c)
er geen sprake is van differentiatie van de economische last die voortvloeit uit de nakoming van de openbaredienstverplichtingen, hoewel die door verschillende soorten afnemers wordt gedragen;
d)
de toepassing van deze maatregel niet in de tijd is beperkt;
e)
de waarde van de openbaredienstverplichtingen wordt berekend op grond van de kostenverrekeningsmethode volgens een prognosemodel?
2)
Is op grond van artikel 3 van richtlijn [2009/73], gelezen in samenhang met de overwegingen 44, 47, 48 en 49 ervan, een nationale bepaling toegestaan zoals § 5 van de overgangs‑ en slotbepalingen van de wet inzake normatieve handelingen, die de reguleringscommissie vrijstelt van de verplichtingen die zijn neergelegd in de artikelen 26 tot en met 28 van deze wet en, in het bijzonder, van de verplichtingen die gelden bij het opstellen van het ontwerp van een normatieve handeling van een lager niveau dan wetgevende handelingen, namelijk om de beginselen van noodzakelijkheid, gegrondheid, voorzienbaarheid, transparantie, coherentie, subsidiariteit, evenredigheid en stabiliteit te eerbiedigen, een publieke raadpleging van burgers en rechtspersonen te houden, het ontwerp vooraf samen met de toelichting te publiceren, alsook een motivering te verstrekken, onder meer met betrekking tot de verenigbaarheid met het Unierecht?”
Beantwoording van de prejudiciële vragen
Eerste vraag
Ontvankelijkheid
Aangezien de reguleringscommissie de ontvankelijkheid van de eerste vraag betwist op grond dat het antwoord op deze vraag volgens haar duidelijk uit de rechtspraak zou blijken indien rekening was gehouden met een situatie die rechtens en feitelijk in overeenstemming is met de realiteit, wat in casu niet het geval is, dient ten eerste in herinnering te worden gebracht dat er een vermoeden van relevantie rust op de vragen betreffende de uitlegging van het Unierecht die de nationale rechter heeft gesteld binnen het onder zijn eigen verantwoordelijkheid geschetste wettelijke en feitelijke kader, ten aanzien waarvan het niet aan het Hof staat om de juistheid te onderzoeken (arrest van 6 oktober 2015, Târşia,
C‑69/14
,
EU:C:2015:662
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Inzonderheid staat het in het kader van het bij artikel 267 VWEU ingevoerde stelsel van rechterlijke samenwerking niet aan het Hof om de door de nationale rechter gegeven uitlegging van het nationale recht te verifiëren of ter discussie te stellen, aangezien deze uitlegging tot de exclusieve bevoegdheid van de nationale rechter behoort. Wanneer het Hof uitspraak moet doen over een prejudiciële vraag van een nationale rechter, dient het zich dus te houden aan de uitlegging die deze rechter van het nationale recht heeft gegeven (arresten van 11 september 2014, Essent Belgium,
C‑204/12–C‑208/12
,
EU:C:2014:2192
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 6 oktober 2015, Târşia,
C‑69/14
,
EU:C:2015:662
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Het Hof kan slechts weigeren uitspraak te doen over een door een nationale rechter gestelde prejudiciële vraag wanneer duidelijk blijkt dat de gevraagde uitlegging van het Unierecht geen verband houdt met een reëel geschil of met het voorwerp van het hoofdgeding, wanneer het vraagstuk van hypothetische aard is of wanneer het Hof niet beschikt over de gegevens, feitelijk en rechtens, die noodzakelijk zijn om een zinvol antwoord te geven op de gestelde vragen (arresten van 11 september 2014, Essent Belgium,
C‑204/12–C‑208/12
,
EU:C:2014:2192
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 6 oktober 2015, Târşia,
C‑69/14
,
EU:C:2015:662
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Ten tweede is het een nationale rechterlijke instantie overigens geenszins verboden het Hof een prejudiciële vraag te stellen waarvan de beantwoording in de opvatting van een van de partijen in het hoofdgeding geen ruimte laat voor redelijke twijfel. Gesteld al dat dit zo zou zijn, is die vraag dus nog niet niet-ontvankelijk (arrest van 1 december 2011, Painer,
C‑145/10
,
EU:C:2011:798
, punten
en
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
In casu houdt de eerste vraag duidelijk verband met het voorwerp van het hoofdgeding, aangezien de verwijzende rechter aan de hand ervan wil bepalen of de nationale bepalingen waarvan de rechtmatigheid bij hem wordt betwist verenigbaar zijn met de verplichtingen betreffende de aardgassector die bij artikel 3 van richtlijn 2009/73, gelezen tegen de achtergrond van de artikelen 36 en 38 van het Handvest, aan de lidstaten worden opgelegd, en het vraagstuk niet van hypothetische aard blijkt te zijn. Tevens heeft deze rechter daartoe voldoende gegevens, feitelijk en rechtens, uiteengezet om het Hof in staat te stellen een zinvol antwoord te geven op deze vraag. Gesteld al dat de uiteenzetting van het toepasselijke nationale recht door de verwijzende rechter onjuist is, dan nog zou dit niet kunnen leiden tot het oordeel dat deze vraag niet-ontvankelijk is.
Uit het voorgaande volgt dat de eerste vraag ontvankelijk is.
Ten gronde
Om te beginnen dient te worden opgemerkt dat de verwijzende rechter met zijn eerste vraag, wat richtlijn 2009/73 betreft, verzoekt om uitlegging van het volledige artikel 3 ervan. Het hoofdgeding heeft echter in wezen betrekking op de verenigbaarheid met deze richtlijn van een nationale wettelijke regeling die bepaalt dat de kosten die de aardgasbedrijven hebben gemaakt wegens de hun opgelegde openbaredienstverplichtingen, worden terugbetaald door hun afnemers. Ter beslechting van dit geding hoeven dus alleen de leden 1 tot en met 3 van dit artikel te worden uitgelegd.
Tevens dient te worden opgemerkt dat blijkens de motivering van het verzoek om een prejudiciële beslissing in het hoofdgeding niet alleen het vereiste van doorberekening van de kosten die verband houden met de aan Bulgartransgaz opgelegde verplichting tot aardgasopslag teneinde de aardgasvoorziening in Bulgarije veilig te stellen ter discussie staat, maar ook het vereiste van doorberekening van de kosten die verband houden met de aan de aardgasbedrijven opgelegde verplichting tot aardgasopslag teneinde de regelmaat van de aardgaslevering in het winterseizoen veilig te stellen. Volgens de verwijzingsbeslissing betreft het hoofdgeding immers zowel de rechtmatigheid van artikel 11 van besluit nr. 2/2013, als die van artikel 11a ervan, dat betrekking heeft op openbaredienstverplichtingen die zijn „opgelegd aan meer dan één energiebedrijf”.
Aangezien uit de verwijzingsbeslissing echter tevens blijkt dat vergelijkbare beginselen moeten worden toegepast bij de vaststelling van die kosten en bij de voorwaarden van hun doorberekening, kunnen deze twee soorten verplichtingen met het oog op het hoofdgeding in ieder geval aan een en dezelfde analyse worden onderworpen.
Bijgevolg moet ervan worden uitgegaan dat de verwijzende rechter met zijn eerste vraag in wezen wenst te vernemen of artikel 3, leden 1 tot en met 3, van richtlijn 2009/73, gelezen in samenhang met de artikelen 36 en 38 van het Handvest, aldus moet worden uitgelegd dat het in de weg staat aan een regeling van een lidstaat op grond waarvan de kosten die verbonden zijn aan de aan de aardgasbedrijven opgelegde verplichtingen om aardgas op te slaan teneinde de leverings- en voorzieningszekerheid van aardgas en de leveringsregelmaat ervan in deze lidstaat veilig te stellen, volledig worden gedragen door de afnemers van deze bedrijven, die particulieren kunnen zijn.
Volgens artikel 3, lid 1, van richtlijn 2009/73 waarborgen de lidstaten op basis van hun institutionele organisatie en met inachtneming van het subsidiariteitsbeginsel dat aardgasbedrijven, onverminderd lid 2 van dat artikel, volgens de beginselen van deze richtlijn worden geëxploiteerd met het oog op de totstandbrenging van een door concurrentie gekenmerkte, zekere en in milieuopzicht duurzame aardgasmarkt, en mogen zij deze bedrijven, wat hun rechten en plichten betreft, niet verschillend behandelen.
Artikel 3, lid 2, van deze richtlijn bepaalt dat de lidstaten, met volledige inachtneming van de toepasselijke bepalingen van het VWEU, met name artikel 106 ervan, in het algemeen economisch belang aan bedrijven die in de gassector actief zijn openbaredienstverplichtingen mogen opleggen, die onder meer betrekking kunnen hebben op de zekerheid, met inbegrip van voorzienings-en leveringszekerheid en de regelmaat van de leveringen. Deze bepaling verlangt dat die verplichtingen duidelijk gedefinieerd, transparant, niet-discriminerend en controleerbaar zijn en de gelijke toegang van aardgasbedrijven van de Unie tot nationale consumenten waarborgen. Met betrekking tot de leverings- en voorzieningszekerheid en energie-efficiëntie/vraagzijdebeheer, kunnen de lidstaten bovendien gebruikmaken van planning op lange termijn, daarbij rekening houdend met de mogelijkheid dat derden toegang tot het systeem wensen.
Dat artikel 3 bepaalt voorts in lid 3 dat de lidstaten onder meer passende maatregelen nemen om eindafnemers te beschermen, met name voorzien in adequate waarborgen voor de bescherming van kwetsbare afnemers, en zorgen voor een hoog niveau van consumentenbescherming.
In casu is in het hoofdgeding niet aan de orde of de aan aardgasbedrijven opgelegde opslagverplichtingen moeten worden aangemerkt als „openbaredienstverplichtingen” in de zin van artikel 3, lid 2, van richtlijn 2009/73, en evenmin of deze opslagverplichtingen voldoen aan de voorwaarden van die bepaling. Het hoofdgeding heeft immers betrekking op een nationale regeling op grond waarvan de kosten die door de aardgasbedrijven wegens die verplichtingen zijn gemaakt, moeten worden doorberekend in de prijzen die deze bedrijven in rekening brengen aan hun afnemers. Dit geding gaat dus over de verenigbaarheid met deze richtlijn van een nationale regeling die in wezen bestaat in een inmenging van de staat in de aardgasprijzen, ongeacht of het daarbij gaat om de transmissieprijs dan wel om de leveringsprijs ervan.
Bijgevolg zij in herinnering gebracht dat, hoewel de interventie van een staat in de vaststelling van de aardgasprijs de totstandbrenging van een door concurrentie gekenmerkte aardgasmarkt belemmert, deze interventie niettemin in het kader van richtlijn 2009/73 kan worden toegestaan, mits drie voorwaarden zijn vervuld. Ten eerste moet de interventie een doelstelling van algemeen economisch belang nastreven, ten tweede moet zij het evenredigheidsbeginsel eerbiedigen, en ten derde moet zij voorzien in duidelijk gedefinieerde, transparante, niet-discriminerende en controleerbare openbaredienstverplichtingen en dient zij de aardgasbedrijven van de Unie een gelijke toegang tot de consument te waarborgen (zie in die zin arrest van 7 september 2016, ANODE,
C‑121/15
,
EU:C:2016:637
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Wat in de eerste plaats de voorwaarde inzake het nastreven van een algemeen economisch belang betreft, moet worden vastgesteld dat richtlijn 2009/73 deze voorwaarde niet definieert. Uit de verwijzing in artikel 3, lid 2, van deze richtlijn naar zowel die voorwaarde als artikel 106 VWEU, dat betrekking heeft op bedrijven die belast zijn met een dienst van algemeen economisch belang, moet echter worden afgeleid dat die voorwaarde dient te worden uitgelegd tegen de achtergrond van deze bepaling van het Verdrag (arrest van 7 september 2016, ANODE,
C‑121/15
,
EU:C:2016:637
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Bij de uitlegging van de voorwaarde betreffende het nastreven van een algemeen economisch belang dient tevens rekening te worden gehouden met artikel 14 VWEU, Protocol nr. 26 betreffende de diensten van algemeen belang, welk protocol aan het EU-Verdrag – in de versie van het Verdrag van Lissabon – en aan het VWEU is gehecht en uitdrukkelijk de essentiële rol en de ruime discretionaire bevoegdheid van de overheden van de lidstaten erkent om diensten van algemeen economisch belang te verrichten, te doen verrichten en te organiseren, alsook het Handvest, meer bepaald artikel 36 ervan, betreffende de toegang tot diensten van algemeen economisch belang (zie in die zin arrest van 7 september 2016, ANODE,
C‑121/15
,
EU:C:2016:637
, punten
en
).
Wat in het bijzonder de aardgassector betreft, blijkt uit de tweede zin van overweging 47 van richtlijn 2009/73 dat de eisen inzake openbaredienstverlening op nationaal niveau dienen te worden gedefinieerd, met inachtneming van nationale omstandigheden, maar dat het Unierecht door de lidstaten dient te worden nageleefd.
Het is in die context dat artikel 106, lid 2, VWEU het belang van de lidstaten om gebruik te maken van bepaalde bedrijven als instrument van economisch of fiscaal beleid, beoogt te verzoenen met het belang van de Unie bij de naleving van de mededingingsregels en bij het behoud van de eenheid van de interne markt (arrest van 7 september 2016, ANODE,
C‑121/15
,
EU:C:2016:637
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
De lidstaten hebben dus het recht om, met inachtneming van het Unierecht, de omvang en de organisatie van hun diensten van algemeen economisch belang te bepalen, en kunnen met name rekening houden met doelstellingen van hun nationale beleid (arrest van 7 september 2016, ANODE,
C‑121/15
,
EU:C:2016:637
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
In dit verband heeft het Hof erop gewezen dat de lidstaten bij de krachtens richtlijn 2009/73 te verrichten beoordeling of aan de bedrijven die in de gassector actief zijn, in het algemeen economisch belang openbaredienstverplichtingen moeten worden opgelegd, de liberaliseringsdoelstelling en de andere doelstellingen van deze richtlijn met elkaar dienen te verzoenen (arrest van 7 september 2016, ANODE,
C‑121/15
,
EU:C:2016:637
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Het Unierecht, en met name artikel 3, lid 2, van richtlijn 2009/73, gelezen in samenhang met de artikelen 14 en 106 VWEU, staat de lidstaten dus toe om na te gaan of in het algemeen economisch belang aan bedrijven die in de gassector actief zijn, openbaredienstverplichtingen met betrekking tot de aardgasprijs moeten worden opgelegd teneinde onder meer de leverings- en voorzieningszekerheid en de regelmaat van de levering te waarborgen, mits alle andere voorwaarden van deze richtlijn vervuld zijn (zie in die zin arrest van 7 september 2016, ANODE,
C‑121/15
,
EU:C:2016:637
, punt
).
In casu blijkt uit de verwijzingsbeslissing dat het vereiste van doorberekening van de in het hoofdgeding aan de orde zijnde kosten betrekking heeft op de kosten die voortvloeien uit de aan de aardgasbedrijven opgelegde opslagverplichtingen om de leverings- en voorzieningszekerheid van aardgas en de leveringsregelmaat ervan op het Bulgaarse grondgebied veilig te stellen. Deze twee doelstellingen zijn in artikel 3, lid 2, van richtlijn 2009/73 uitdrukkelijk opgenomen als doelstellingen van algemeen economisch belang die het opleggen door de lidstaten van openbaredienstverplichtingen in de zin van deze bepaling wettigen.
Een nationale regeling waarin wordt bepaald dat de kosten die voor de aardgasbedrijven uit dergelijke openbaredienstverplichtingen voortvloeien door hen moeten worden doorberekend in de prijs die zij in rekening brengen aan hun afnemers, streeft eveneens deze doelstellingen van algemeen economisch belang na aangezien zij ertoe strekt die bedrijven ervan te verzekeren dat deze verplichtingen voor hen kostenneutraal zullen zijn, en er dus aan bijdraagt dat deze verplichtingen daadwerkelijk worden nagekomen door diezelfde bedrijven. Het staat echter aan de verwijzende rechter om dit na te gaan, in aanmerking nemend dat het Hof reeds heeft geoordeeld dat het niet uitgesloten is dat een nationale regeling die de verplichting inhoudt om aardgas tegen een bepaalde prijs te leveren, geschikt kan worden geacht om de verwezenlijking van dergelijke doelstellingen te waarborgen (zie in die zin arrest van 7 september 2016, ANODE,
C‑121/15
,
EU:C:2016:637
, punt
).
Wat in de tweede plaats de voorwaarde van eerbiediging van het evenredigheidsbeginsel betreft, volgt uit de bewoordingen van artikel 106 VWEU als zodanig dat de openbaredienstverplichtingen die krachtens artikel 3, lid 2, van richtlijn 2009/73 aan de bedrijven kunnen worden opgelegd, dit beginsel moeten eerbiedigen en dat deze verplichtingen na 1 juli 2007 dan ook enkel aan de vrije totstandkoming van de prijs voor de levering van aardgas mogen afdoen voor zover dit noodzakelijk is ter verwezenlijking van de door deze verplichtingen beoogde doelstellingen van algemeen economisch belang (zie in die zin arrest van 7 september 2016, ANODE,
C‑121/15
,
EU:C:2016:637
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Ook al staat het aan de verwijzende rechter om in het kader van het hoofdgeding te beoordelen of deze evenredigheidsvereiste vervuld is, het Hof dient hem daartoe op basis van de beschikbare informatie alle noodzakelijke aanwijzingen uit het perspectief van het Unierecht te verstrekken (zie naar analogie arrest van 7 september 2016, ANODE,
C‑121/15
,
EU:C:2016:637
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Zo vereist de naleving van het evenredigheidsbeginsel ten eerste dat de betrokken maatregel geschikt is om de erdoor nagestreefde doelstelling van algemeen economisch belang te verwezenlijken (arrest van 7 september 2016, ANODE,
C‑121/15
,
EU:C:2016:637
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Wat dat betreft blijkt uit geen van de aan het Hof overgelegde stukken dat aan deze voorwaarde in casu niet is voldaan. Zoals in punt 65 van het onderhavige arrest reeds is vastgesteld, beoogt de terugbetaling van de kosten die door de aardgasbedrijven zijn gemaakt wegens de hun opgelegde opslagverplichtingen om de leverings- en voorzieningszekerheid van aardgas en de leveringsregelmaat ervan veilig te stellen, te waarborgen dat die verplichtingen voor hen economisch neutraal zijn. Een dergelijk vereiste van doorberekening van de kosten lijkt dus geschikt om de verwezenlijking van de gestelde doelen te waarborgen, wat echter door de verwijzende rechter dient te worden geverifieerd.
Om het evenredigheidsbeginsel te eerbiedigen, dient ten tweede de overheidsprijsinterventie te worden beperkt tot hetgeen strikt noodzakelijk is ter verwezenlijking van het erdoor nagestreefde doel, wat impliceert dat de noodzakelijkheid van de maatregel regelmatig moet worden heroverwogen (zie in die zin arrest van 7 september 2016, ANODE,
C‑121/15
,
EU:C:2016:637
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
In casu staat het aan de verwijzende rechter om, aan de hand van de nauwkeurige gegevens waarover hij beschikt, te beoordelen of de nationale regeling deze voorwaarde vervult. In dat verband dient hij na te gaan of en in hoeverre het bestuur op grond van het toepasselijke nationale recht verplicht is om geregeld en voldoende vaak te heroverwegen of, in het licht van de ontwikkeling van de aardgassector, zijn tussenkomst noodzakelijk is, en zo ja, op welke voorwaarden. Bij deze beoordeling dient de verwijzende rechter rekening te houden met verordening nr. 994/2010, die ten tijde van de feiten van het hoofdgeding toepasselijk was maar ondertussen is vervangen door verordening 2017/1938, en onder meer betrekking had op de opstelling door elke lidstaat van een preventief actieplan en een noodplan om de gasleveringszekerheid op nationaal niveau te waarborgen.
Ten derde mag de toegepaste interventiemethode niet verder gaan dan noodzakelijk is ter verwezenlijking van de beoogde doelstelling van algemeen economisch belang (arrest van 7 september 2016, ANODE,
C‑121/15
,
EU:C:2016:637
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
In dat verband verschaft de verwijzende rechter geen gegevens waaruit kan worden opgemaakt of de berekening van de aan de afnemers doorberekende kosten aan deze voorwaarde voldoet, behalve dan de in de eerste vraag opgenomen aanwijzing dat „de waarde van de openbaredienstverplichtingen wordt berekend op grond van de kostenverrekeningsmethode volgens een prognosemodel”.
Tegen die achtergrond zal de verwijzende rechter dienen te beoordelen of de in de nationale regeling vastgestelde kostenberekeningsmethode niet leidt tot overcompensatie van de kosten die de betrokken bedrijven wegens de hun opgelegde opslagverplichtingen hebben gemaakt, en of bij de door de reguleringscommissie toegepaste methode voor de berekening van de uit deze verplichtingen voortvloeiende kosten – waarvan de bepaling onder de bevoegdheid van de nationale autoriteiten valt – rekening is gehouden met objectieve en niet-discriminerende criteria.
Ten vierde moet de eerbiediging van het evenredigheidsbeginsel ook worden beoordeeld vanuit het oogpunt van de personele werkingssfeer van de betrokken maatregel, en meer bepaald vanuit het oogpunt van de begunstigden ervan. In verband daarmee heeft het Hof reeds geoordeeld dat moet worden onderzocht in welke mate de betrokken overheidsinterventie ten goede komt aan particulieren en aan bedrijven, als eindafnemers van gas (arrest van 7 september 2016, ANODE,
C‑121/15
,
EU:C:2016:637
, punten
en
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
De eerbiediging van dit beginsel staat er echter niet aan in de weg dat de openbaredienstverplichtingen die door de lidstaten in het kader van artikel 3, lid 2, van richtlijn 2009/73 kunnen worden vastgesteld, zich uitstrekken tot alle eindafnemers van gas. In dat geval moet bij de beoordeling van de evenredigheid van de betrokken nationale maatregel evenwel rekening worden gehouden met de omstandigheid dat de situatie van bedrijven in beginsel verschilt van die van de huishoudelijke verbruiker en dat de beoogde doelstellingen en de af te wegen belangen niet noodzakelijkerwijs dezelfde zijn, alsook met de objectieve verschillen tussen de bedrijven zelf, naargelang van hun omvang (zie in die zin arrest van 20 april 2010, Federutility e.a.,
C‑265/08
,
EU:C:2010:205
, punten
‑
).
In casu kan het vereiste van doorberekening van de in het hoofdgeding aan de orde zijnde kosten op het eerste gezicht en als zodanig niet worden beschouwd als een maatregel die „ten goede komt” aan de afnemers of de consumenten die deze kosten uiteindelijk moeten dragen. Dit doorberekeningsvereiste vloeit echter rechtstreeks voort uit de aan de aardgasbedrijven opgelegde verplichtingen tot opslag van aardgas. Aangezien deze verplichtingen beogen de leverings- en voorzieningszekerheid en de leveringsregelmaat veilig te stellen, komen zij echter ten goede aan alle aardgasafnemers.
Bovendien blijkt in beginsel niets eraan in de weg te staan dat het in het hoofdgeding aan de orde zijnde vereiste van doorberekening van de kosten wordt toegepast op alle aardgasbedrijven die aan de opslagverplichtingen onderworpen zijn, en op alle afnemers van deze bedrijven, inclusief particulieren.
Voor zover de verwijzende rechter in zijn eerste vraag aangeeft dat de in dit verband te dragen financiële last niet verschilt naargelang van het soort afnemer, dient te worden opgemerkt dat volgens de artikelen 11 en 11a van besluit nr. 2/2013, zoals uiteengezet door die rechter, de in het hoofdgeding aan de orde zijnde kosten worden terugbetaald door middel van de door de afnemers betaalde prijzen „naar verhouding van hun gemeten verbruik”. Dit zou betekenen dat het in het hoofdgeding aan de orde zijnde vereiste van doorberekening van de kosten, ondanks de blijkbaar eenvormige personele werkingssfeer ervan, uit dat oogpunt zou kunnen voldoen aan het evenredigheidsbeginsel. De verwijzende rechter dient dit echter na te gaan, waarbij erop moet worden gewezen dat dit beginsel niet zou worden geschonden wanneer de door de verschillende soorten eindafnemers gedragen economische last van de opslagverplichtingen alle afnemers op dezelfde manier raakt, en evenmin, indien die last niet alle afnemers op dezelfde wijze zou raken, wanneer het onderscheid dat tussen de verschillende soorten afnemers wordt gemaakt objectief gerechtvaardigd is, bijvoorbeeld wegens de invloed van hun verbruik op de opslagkosten.
Wat in de derde plaats de voorwaarde betreft dat de betrokken openbaredienstverplichtingen duidelijk gedefinieerd, transparant, niet-discriminerend en controleerbaar zijn en de gelijke toegang van aardgasbedrijven van de Unie tot nationale consumenten waarborgen, dient met betrekking tot het niet-discriminerende karakter van die verplichtingen in herinnering te worden gebracht dat artikel 3, lid 2, van richtlijn 2009/73 in het algemeen toestaat dat openbaredienstverplichtingen worden opgelegd „aan bedrijven die in de gassector actief zijn” in het algemeen, en niet slechts aan bepaalde bedrijven. Bovendien blijkt uit artikel 3, lid 1, van deze richtlijn dat de lidstaten de aardgasbedrijven, wat hun rechten en plichten betreft, niet verschillend mogen behandelen. In die omstandigheden mag een regeling ter aanwijzing van de bedrijven die met openbaredienstverplichtingen belast zijn a priori geen enkele bedrijf uitsluiten dat actief is in de gassector (arrest van 7 september 2016, ANODE,
C‑121/15
,
EU:C:2016:637
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak). Elk eventueel verschil in behandeling moet dus objectief worden gerechtvaardigd.
In casu heeft de verwijzende rechter er in dat verband gewoon op gewezen dat de economische last die voortvloeit uit de in het hoofdgeding aan de orde zijnde opslagverplichtingen niet „alle bedrijven uit de energiesector” treft, en voorts dat de eindafnemers de uiteindelijk aan hen opgelegde kosten voor de openbaredienstverplichtingen niet kunnen betwisten.
Aangezien de in het hoofdgeding aan de orde zijnde opslagverplichtingen uit hun aard slechts betrekking kunnen hebben op bedrijven die in de gassector werkzaam zijn, blijkt uit het feit dat de kosten van die verplichtingen niet worden gedragen door alle bedrijven uit de energiesector niet dat het vereiste van de doorberekening van die kosten op discriminerende wijze van toepassing is. Het staat evenwel aan de verwijzende rechter om na te gaan of de uit die verplichtingen voortvloeiende economische last alle aardgasbedrijven treft, en, indien dit niet het geval is, of er een objectieve rechtvaardiging bestaat voor die differentiatie, en of de voorwaarden voor de vergoeding van deze last voor de betrokken bedrijven al dan niet discriminerend zijn (zie naar analogie arrest van 20 april 2010, Federutility e.a.,
C‑265/08
,
EU:C:2010:205
, punten
en
).
Uit het feit dat de eindafnemers niet de mogelijkheid hebben om de uiteindelijk aan hen opgelegde kosten voor de opslagverplichtingen te betwisten, kan als zodanig niet worden afgeleid dat deze kosten niet controleerbaar zijn, aangezien uit de verwijzingsbeslissing niet blijkt dat de bedrijven waaraan deze verplichtingen zijn opgelegd niet zelf de mogelijkheid hebben om op te komen tegen de beslissing van de reguleringscommissie waarbij de kosten worden bepaald die onder dit doorberekeningsvereiste vallen.
Bij gebreke van andere aanwijzingen dienaangaande in de verwijzingsbeslissing, staat het aan de verwijzende rechter om aan de hand van alle gegevens waarover hij beschikt, te beoordelen of het in het hoofdgeding aan de orde zijnde vereiste beantwoordt aan de in punt 80 van dit arrest gememoreerde voorwaarde.
Voor zover de verwijzende rechter bovendien ook twijfelt of het in het hoofdgeding aan de orde zijnde vereiste van doorberekening van de kosten verenigbaar is met artikel 3, lid 3, van richtlijn 2009/73, daar de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale regeling tot gevolg heeft dat de kosten van de opslagverplichtingen worden gedragen door de eindafnemers van aardgas, die ten dele particulieren zijn en ongeacht of het daarbij al dan niet gaat om kwetsbare afnemers, dient in herinnering te worden gebracht dat deze bepaling onder meer voorschrijft dat de lidstaten passende maatregelen nemen om eindafnemers te beschermen, voorzien in adequate waarborgen voor de bescherming van kwetsbare consumenten en zorgen voor een hoog niveau van consumentenbescherming, waarnaar eveneens wordt verwezen in artikel 38 van het Handvest.
In casu wijst echter niets erop dat een vereiste van doorberekening van de kosten die voortvloeien uit de aan de aardgasbedrijven opgelegde openbaredienstverplichtingen, zoals het in het hoofdgeding aan de orde zijnde vereiste, dat zou beantwoorden aan de in artikel 3, lid 2, van richtlijn 2009/73 gestelde voorwaarden en het evenredigheidsbeginsel zou eerbiedigen, het door deze richtlijn vereiste niveau van bescherming van de consument, de kwetsbare consument daaronder begrepen, niet kan waarborgen.
In dat verband dient met name te worden opgemerkt dat een dergelijk doorberekeningsvereiste slechts invloed heeft op een deel van de leveringsprijs van aardgas, dat de doorberekening blijkt af te hangen van het werkelijke aardgasverbruik, en dat het betrokken gedeelte van de prijs een afzonderlijke component op de factuur moet vormen. Bovendien blijkt een dergelijke regeling niet uit te sluiten dat de betrokken lidstaat, indien nodig, met betrekking tot de leveringsprijs van aardgas kan ingrijpen ten gunste van kwetsbare consumenten.
Gelet op het voorgaande dient op de eerste vraag te worden geantwoord dat artikel 3, leden 1 tot en met 3, van richtlijn 2009/73, gelezen in samenhang met de artikelen 36 en 38 van het Handvest, aldus moet worden uitgelegd dat het niet in de weg staat aan een regeling van een lidstaat op grond waarvan de kosten die verbonden zijn aan de aan de aardgasbedrijven opgelegde verplichtingen om aardgas op te slaan teneinde de leverings- en voorzieningszekerheid van aardgas en de leveringsregelmaat ervan in deze lidstaat veilig te stellen, volledig worden gedragen door de afnemers van deze bedrijven, die particulieren kunnen zijn, mits deze regeling een doelstelling van algemeen economisch belang nastreeft en het evenredigheidsbeginsel eerbiedigt, en de openbaredienstverplichtingen waarin zij voorziet duidelijk gedefinieerd, transparant, niet-discriminerend en controleerbaar zijn en waarborgen dat de aardgasbedrijven van de Unie gelijke toegang tot nationale consumenten krijgen.
Tweede vraag
Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of richtlijn 2009/73 aldus moet worden uitgelegd dat zij in de weg staat aan een regeling van een lidstaat op grond waarvan de regulerende instantie van die lidstaat in de zin van de richtlijn wordt vrijgesteld van de verplichting om bepaalde nationale wettelijke bepalingen inzake de vaststellingsprocedure voor normatieve handelingen na te leven wanneer zij een handeling vaststelt waarbij een openbaredienstverplichting in de zin van artikel 3, lid 2, van die richtlijn wordt opgelegd.
Om te beginnen dient te worden opgemerkt dat de Bulgaarse regering de bevoegdheid van het Hof om kennis te nemen van deze vraag betwist op grond dat zij niet het Unierecht maar het nationale recht betreft, aangezien de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale regeling geen maatregel tot omzetting van Unierecht in nationaal recht is.
Niettemin moet worden vastgesteld dat de verwijzende rechter met deze vraag in wezen wenst te vernemen of richtlijn 2009/73 toestaat dat voor de handelingen van een regulerende instantie in de zin van deze richtlijn, wanneer zij regulerende bevoegdheden op grond van de richtlijn uitoefent, een vaststellingsprocedure geldt die verschilt van de vaststellingsregeling voor normatieve handelingen waarin de nationale wetgeving voor het overige voorziet. Aangezien de tweede vraag dus duidelijk betrekking heeft op het Unierecht, is het Hof bevoegd om er kennis van te nemen.
Daarnaast betwist de reguleringscommissie de ontvankelijkheid van deze vraag op grond dat richtlijn 2009/73 volgens haar niet voorziet in vereisten met betrekking tot de procedures die moeten worden gevolgd bij de vaststelling van nationale normatieve handelingen van een lager niveau dan wetgevende handelingen.
De kwestie of de tweede vraag betrekking heeft op een materie die vreemd is aan het Unierecht, omdat die richtlijn de lidstaten niet verplicht om in hun wetgeving soortgelijke regels op te nemen als die waarvan de reguleringscommissie is vrijgesteld door de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale regeling, betreft evenwel de inhoud van de gestelde vraag en niet de ontvankelijkheid daarvan (zie naar analogie arrest van 21 oktober 2010, Padawan,
C‑467/08
,
EU:C:2010:620
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak). Deze vraag is dus ontvankelijk.
Met betrekking tot de grond van de zaak dient in herinnering te worden gebracht dat de lidstaten volgens artikel 3, lid 2, van richtlijn 2009/73 aan bedrijven die in de gassector actief zijn in het algemeen economisch belang openbaredienstverplichtingen mogen opleggen die duidelijk gedefinieerd, transparant, niet-discriminerend en controleerbaar zijn en de gelijke toegang van aardgasbedrijven van de Unie tot nationale consumenten waarborgen.
Voor zover deze bepaling voorschrijft dat dergelijke verplichtingen „duidelijk gedefinieerd”, „transparant” en „controleerbaar” zijn, verlangt zij dat de handelingen waarbij dergelijke verplichtingen worden opgelegd, met redenen worden omkleed, worden gepubliceerd en voor rechterlijke toetsing vatbaar zijn.
Bovendien bepaalt artikel 41 van richtlijn 2009/73, dat de taken en bevoegdheden van de regulerende instanties betreft, in lid 16 dat de door deze instanties genomen besluiten volledig worden gemotiveerd en verantwoord zodat zij door de rechter kunnen worden getoetst, en dat hun besluiten voor het publiek beschikbaar zijn, waarbij de vertrouwelijkheid van commercieel gevoelige informatie behouden blijft.
Behalve deze verduidelijkingen bevat richtlijn 2009/73 echter geen gedetailleerde procedurele voorwaarden waaraan de genoemde instanties moeten voldoen bij de vaststelling van handelingen waarbij openbaredienstverplichtingen worden opgelegd in de zin van artikel 3, lid 2, van deze richtlijn.
Bijgevolg staat het de lidstaten vrij om hun regulerende instantie voor de vaststelling van een dergelijke handeling vrij te stellen van de verplichting om sommige bepalingen van hun nationale wetgeving inzake de vaststellingsprocedure voor normatieve handelingen na te leven, mits hun wetgeving voor het overige waarborgt dat die instantie bij de vaststelling van een dergelijke handeling aan de door richtlijn 2009/73 gestelde voorwaarden dient te voldoen.
In casu staat het aan de verwijzende rechter om na te gaan of de reguleringscommissie, ondanks de in § 5 van de overgangs- en slotbepalingen van de wet inzake normatieve handelingen bepaalde vrijstelling, niettemin gehouden is tot naleving van die voorwaarden, zoals zij zelf stelt.
Gelet op een en ander dient op de tweede vraag te worden geantwoord dat richtlijn 2009/73 aldus moet worden uitgelegd dat zij niet in de weg staat aan een regeling van een lidstaat op grond waarvan de regulerende instantie van die lidstaat in de zin van de richtlijn wordt vrijgesteld van de verplichting om bepaalde nationale wettelijke bepalingen inzake de vaststellingsprocedure voor normatieve handelingen na te leven wanneer zij een handeling vaststelt waarbij een openbaredienstverplichting in de zin van artikel 3, lid 2, van die richtlijn wordt opgelegd, mits de toepasselijke nationale wetgeving voor het overige waarborgt dat die handeling in overeenstemming is met de materiële vereisten van die bepaling, volledig is gemotiveerd, voor het publiek beschikbaar is, waarbij indien nodig de vertrouwelijkheid van commercieel gevoelige informatie behouden blijft, en voor rechterlijke toetsing vatbaar is.
Kosten
Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof (Tiende kamer) verklaart voor recht:

1)
Artikel 3, leden 1 tot en met 3, van richtlijn 2009/73/EG van het Europees Parlement en de Raad van 13 juli 2009 betreffende gemeenschappelijke regels voor de interne markt voor aardgas en tot intrekking van richtlijn 2003/55/EG, gelezen in samenhang met de artikelen 36 en 38 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, moet aldus worden uitgelegd dat het niet in de weg staat aan een regeling van een lidstaat op grond waarvan de kosten die verbonden zijn aan de aan de aardgasbedrijven opgelegde verplichtingen om aardgas op te slaan teneinde de leverings- en voorzieningszekerheid van aardgas en de leveringsregelmaat ervan in deze lidstaat veilig te stellen, volledig worden gedragen door de afnemers van deze bedrijven, die particulieren kunnen zijn, mits deze regeling een doelstelling van algemeen economisch belang nastreeft en het evenredigheidsbeginsel eerbiedigt, en de openbaredienstverplichtingen waarin zij voorziet duidelijk gedefinieerd, transparant, niet-discriminerend en controleerbaar zijn en waarborgen dat de aardgasbedrijven van de Unie gelijke toegang tot nationale consumenten krijgen.

2)
Richtlijn 2009/73 moet aldus worden uitgelegd dat zij niet in de weg staat aan een regeling van een lidstaat op grond waarvan de regulerende instantie van die lidstaat in de zin van de richtlijn wordt vrijgesteld van de verplichting om bepaalde nationale wettelijke bepalingen inzake de vaststellingsprocedure voor normatieve handelingen na te leven wanneer zij een handeling vaststelt waarbij een openbaredienstverplichting in de zin van artikel 3, lid 2, van die richtlijn wordt opgelegd, mits de toepasselijke nationale wetgeving voor het overige waarborgt dat die handeling in overeenstemming is met de materiële vereisten van die bepaling, volledig is gemotiveerd, voor het publiek beschikbaar is, waarbij indien nodig de vertrouwelijkheid van commercieel gevoelige informatie behouden blijft, en voor rechterlijke toetsing vatbaar is.

ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Bulgaars.