CELEX: 62021CJ0174
Uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego
Dyrektywa 2008/50/WE
Jakość otaczającego powietrza
Wyrok Trybunału stwierdzający uchybienie
Artykuł 260 ust. 2 TFUE
Obowiązek podjęcia środków zapewniających wykonanie takiego wyroku
Zarzucane przez Komisję Europejską uchybienie temu obowiązkowi
Brak jasności wezwania do usunięcia uchybienia co do kwestii, czy w dniu odniesienia wyrok należało jeszcze wykonać
Zasada pewności prawa
Niedopuszczalność

W swej skardze Komisja Europejska wnosi do Trybunału o:
–
stwierdzenie, że nie podejmując wszelkich środków niezbędnych w celu wykonania wyroku Trybunału z dnia 5 kwietnia 2017 r., Komisja/Bułgaria (
C‑488/15
,
EU:C:2017:267
), Republika Bułgarii uchybiła zobowiązaniom wynikającym z art. 260 ust. 1 TFUE w odniesieniu do stref i aglomeracji BG0001 Sofia, BG0002 Płowdiw, BG0004 północnej, BG0005 południowo-zachodniej oraz BG0006 południowo-wschodniej;
–
zasądzenie od Republiki Bułgarii na rzecz Komisji ryczałtu w wysokości 3156 EUR za każdy dzień, naliczanego od dnia ogłoszenia wyroku z dnia 5 kwietnia 2017 r., Komisja/Bułgaria (
C‑488/15
,
EU:C:2017:267
), do dnia ogłoszenia wyroku w niniejszej sprawie lub, w razie gdyby uchybienie zobowiązaniom zakończyło się wcześniej, do dnia 31 grudnia ostatniego roku, w którym uchybienie to istniało, ale w każdym razie kwoty nie niższej niż minimalny ryczałt w wysokości 653000 EUR;
–
zasądzenie od Republiki Bułgarii na rzecz Komisji dziennej stawki okresowej kary pieniężnej w wysokości 5677,20 EUR dla każdej strefy ochrony jakości powietrza, naliczanej od dnia ogłoszenia wyroku Trybunału w niniejszej sprawie do roku, w którym nastąpi całkowite wykonanie wyroku z dnia 5 kwietnia 2017 r., Komisja/Bułgaria (
C‑488/15
,
EU:C:2017:267
), oraz
–
obciążenie Republiki Bułgarii kosztami postępowania.
Ramy prawne
Artykuł 13 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/50/WE z dnia 21 maja 2008 r. w sprawie jakości powietrza i czystszego powietrza dla Europy (
Dz.U. 2008, L 152, s. 1
), zatytułowany „Wartości dopuszczalne i progi alarmowe dla ochrony zdrowia ludzkiego”, stanowi w ust. 1:
„Państwa członkowskie gwarantują, że na całym obszarze ich stref i aglomeracji poziom dwutlenku siarki, pyłu zawieszonego PM
, ołowiu i tlenku węgla w powietrzu nie przekracza wartości dopuszczalnych określonych w załączniku XI.
[…]”.
Artykuł 23 tej dyrektywy, zatytułowany „Plany ochrony jakości powietrza”, stanowi w ust. 1:
„W przypadku gdy w określonej strefie lub aglomeracji poziomy zawartości zanieczyszczeń w powietrzu jednej lub kilku substancji przekraczają wartości dopuszczalne lub wartości docelowe, powiększone o odpowiednie marginesy tolerancji, państwa członkowskie zapewniają opracowanie planów ochrony powietrza dla przedmiotowych stref i aglomeracji w celu dotrzymania odpowiednich wartości dopuszczalnych lub wartości docelowych określonych w załącznikach XI i XIV.
W przypadku przekroczenia wartości dopuszczalnych, których termin wejścia w życie [obowiązywania] wygasł [upłynął], plany ochrony jakości powietrza określają odpowiednie działania, tak aby okres, w którym nie są one dotrzymane, był jak najkrótszy. Plany ochrony jakości powietrza mogą ponadto zawierać szczególne środki służące ochronie wrażliwych grup ludności, w tym dzieci.
Plany ochrony jakości powietrza zawierają co najmniej informacje określone w załączniku XV sekcja A i mogą zawierać środki zgodne z art. 24. Plany te są niezwłocznie przekazywane Komisji, nie później jednak niż dwa lata po zakończeniu roku, w którym zaobserwowano pierwsze przekroczenie.
[…]”.
Artykuł 27 tej dyrektywy, zatytułowany „Przekazywanie informacji i sprawozdawczość”, przewiduje:
„1.   Państwa członkowskie powinny zapewnić udostępnienie Komisji informacji na temat jakości powietrza zgodnie z harmonogramem, określonym w środkach wykonawczych, o których mowa w art. 28 ust. 2.
2.   W każdym wypadku, ze względu na konkretny cel oceny zgodności z wartościami dopuszczalnymi i z poziomami krytycznymi oraz osiągnięcia wartości docelowych, informacja taka jest udostępniana Komisji, nie później niż dziewięć miesięcy od zakończenia każdego roku […]”.
Załącznik XI do tej dyrektywy jest zatytułowany „Wartości dopuszczalne dla ochrony zdrowia ludzkiego”. Zgodnie z tym załącznikiem dobowa wartość dopuszczalna PM
wynosi 50 mikrogramów na metr sześcienny (μg/m
) i nie może zostać przekroczona więcej niż 35 razy w roku kalendarzowym, a dopuszczalna wartość roczna wynosi 40 μg/m
na rok kalendarzowy. W załączniku tym wskazano, że datą, od której te wartości dopuszczalne powinny były być przestrzegane, był dzień 1 stycznia 2005 r.
Wyrok Komisja/Bułgaria
W wyroku z dnia 5 kwietnia 2017 r., Komisja/Bułgaria (
C‑488/15
,
EU:C:2017:267
), Trybunał orzekł, że:
–
z powodu systematycznego, trwającego od 2007 r. do co najmniej 2014 r. włącznie, nieprzestrzegania dziennych i rocznych dopuszczalnych wartości stężeń PM
w strefach i aglomeracjach: BG0001 AG Sofia, BG0002 AG Płowdiw, BG0004 północnej, BG0005 południowo-zachodniej oraz BG0006 południowo-wschodniej;
–
z powodu systematycznego, trwającego od 2007 r. do co najmniej 2014 r. włącznie, nieprzestrzegania dziennej dopuszczalnej wartości stężeń PM
w strefie BG0003 AG Warna oraz nieprzestrzegania rocznej wartości dopuszczalnej w latach 2007, 2008 i 2010–2014 włącznie w tej samej strefie BG0003 AG Warna,
Republika Bułgarii uchybiła zobowiązaniom spoczywającym na niej na mocy art. 13 ust. 1 dyrektywy 2008/50 w związku z załącznikiem XI do niej.
Ponadto Trybunał orzekł, że ze względu na to, iż przekroczenia dziennych i rocznych dopuszczalnych wartości stężeń PM
utrzymywały się we wszystkich wyżej wskazanych strefach i aglomeracjach, Republika Bułgarii uchybiła zobowiązaniom spoczywającym na niej na mocy art. 23 ust. 1 akapit drugi tej dyrektywy, a w szczególności zobowiązaniu do zapewnienia, aby okres naruszenia był jak najkrótszy, w odniesieniu do okresu od dnia 11 czerwca 2010 r. do roku 2014 włącznie.
Postępowanie poprzedzające wniesienie skargi i przebieg postępowania przed Trybunałem
Po ogłoszeniu wyroku z dnia 5 kwietnia 2017 r., Komisja/Bułgaria (
C‑488/15
,
EU:C:2017:267
), pismem z dnia 11 maja 2017 r. Komisja zwróciła się do Republiki Bułgarii o dostarczenie jej informacji na temat środków przyjętych w celu wykonania tego wyroku.
W szeregu pism wystosowanych w okresie od 5 czerwca 2017 r. do 26 września 2018 r. Republika Bułgarii przedstawiła Komisji różne środki przyjęte w celu wykonania tego wyroku, wyjaśniając jednocześnie, że niektóre wartości dopuszczalne mające zastosowanie do stężenia PM
są już przestrzegane w kilku gminach położonych w objętych tym wyrokiem strefach.
Na podstawie nieprzetworzonych danych dotyczących jakości powietrza w latach 2015 i 2016 Komisja stwierdziła, że we wskazanych latach dobowa wartość dopuszczalna dla stężenia PM
nie była przestrzegana w żadnej z sześciu stref, o których mowa w wyroku Trybunału, podczas gdy roczna wartość dopuszczalna mająca zastosowanie do tych stężeń została przekroczona we wszystkich tych strefach z wyjątkiem strefy BG0003 AG Warna.
W dniu 9 listopada 2018 r. Komisja wystosowała zatem do Republiki Bułgarii wezwanie do usunięcia uchybienia na podstawie art. 260 ust. 1 TFUE. W wezwaniu tym stwierdziła ona, że około półtora roku po ogłoszeniu wyroku z dnia 5 kwietnia 2017 r., Komisja/Bułgaria (
C‑488/15
,
EU:C:2017:267
), i prawie jedenaście lat po wejściu w życie dyrektywy 2008/50 Republika Bułgarii nadal nie przyjęła środków niezbędnych do położenia kresu uchybieniom stwierdzonym w tym wyroku. Ponadto Komisja wezwała to państwo członkowskie do przedstawienia uwag w terminie dwóch miesięcy, przedłużonym następnie o kolejny miesiąc do dnia 9 lutego 2019 r. (zwanego dalej „dniem odniesienia”), oraz do poinformowania jej o ewentualnych postępach poczynionych w międzyczasie.
Po przekazaniu w dniu 8 stycznia 2019 r. pierwszej serii informacji Republika Bułgarii pismem z dnia 18 stycznia 2019 r. odpowiedziała na wezwanie do usunięcia uchybienia, a następnie w szeregu pism wystosowanych w okresie od dnia 22 lipca 2019 r. do dnia 1 września 2020 r. przekazała dodatkowe informacje. W pismach tych twierdziła w szczególności, że roczna wartość dopuszczalna była przestrzegana w latach 2017 i 2018 w strefie BG0005 południowo-zachodniej, podczas gdy w 2019 r. nie stwierdzono żadnego przekroczenia rocznej wartości dopuszczalnej w strefach BG0005 południowo-zachodniej, BG0006 południowo-wschodniej i BG0001 AG Sofia. Państwo to wyjaśniło również, że w niektórych gminach położonych w tych strefach wartości dopuszczalne dotyczące jakości otaczającego powietrza są w dalszym ciągu przestrzegane, a w innych gminach przekroczenia systematycznie się zmniejszały. Następnie Republika Bułgarii wskazała, że przyjęła różne środki w celu ograniczenia zakazanych przekroczeń, w szczególności w związku z głównymi źródłami zanieczyszczeń, jakimi są ogrzewanie gospodarstw domowych i transport.
Wykluczając tymczasowo strefę BG0003 AG Warna z postępowania poprzedzającego wniesienie skargi, Komisja uznała, że w świetle informacji dostarczonych przez Republikę Bułgarii oraz sprawozdań dotyczących jakości powietrza przedstawionych na podstawie art. 27 dyrektywy 2008/50 za lata 2015–2019 to państwo członkowskie nie przyjęło wszystkich środków zapewniających wykonanie wyroku z dnia 5 kwietnia 2017 r., Komisja/Bułgaria (
C‑488/15
,
EU:C:2017:267
), ponieważ roczne i dzienne wartości dopuszczalne nadal nie są przestrzegane w pięciu pozostałych strefach, o których mowa w tym wyroku, przy czym w strefach tych okres przekroczenia nie został ograniczony do niezbędnego minimum.
W tym stanie rzeczy Komisja postanowiła wnieść skargę w niniejszej sprawie.
Postanowieniem prezesa Trybunału z dnia 18 sierpnia 2021 r. Rzeczpospolita Polska została dopuszczona do udziału w sprawie w charakterze interwenienta popierającego żądania Republiki Bułgarii.
W przedmiocie dopuszczalności skargi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego
Argumentacja stron
Stwierdziwszy, że ogólne zasady mające zastosowanie do postępowania poprzedzającego wniesienie skargi, o którym mowa w art. 258 TFUE, należy stosować mutatis mutandis do postępowania, o którym mowa w art. 260 ust. 2 TFUE, i przypomniawszy, że zgodnie z orzecznictwem Trybunału wydanie uzasadnionej opinii na podstawie art. 258 akapit pierwszy TFUE zakłada z góry, że Komisja może skutecznie zarzucić uchybienie zobowiązaniu ciążącemu na danym państwie członkowskim, Republika Bułgarii, popierana przez Rzeczpospolitą Polską, wywiodła z tego w odpowiedzi na skargę, że aby móc wystosować wezwanie do usunięcia uchybienia na podstawie art. 260 ust. 2 TFUE, Komisja powinna podnieść, że dane państwo członkowskie uchybiło ciążącemu na nim obowiązkowi wykonania wyroku Trybunału stwierdzającego uchybienie.
Tymczasem Republika Bułgarii podnosi, że zawarte w wezwaniu do usunięcia uchybienia twierdzenie Komisji dotyczące domniemanego niewykonania wyroku Trybunału z dnia 5 kwietnia 2017 r., Komisja/Bułgaria (
C‑488/15
,
EU:C:2017:267
), opiera się na okolicznościach faktycznych, które zaistniały przed ogłoszeniem tego wyroku, a mianowicie na danych dotyczących jakości powietrza w latach 2015 i 2016, mimo że w dniu wystosowania wezwania do usunięcia uchybienia, czyli w dniu 9 listopada 2018 r., instytucja ta nie mogła ustalić w sposób pewny istnienia uchybienia na podstawie art. 260 ust. 1 TFUE ani, co za tym idzie, skutecznie twierdzić, że Republika Bułgarii nie wykonała tego wyroku. W związku z tym w ocenie tego państwa członkowskiego Komisja przedwcześnie otworzyła poprzedzający wniesienie skargi etap postępowania przewidzianego w art. 260 ust. 2 TFUE, naruszając w ten sposób wymogi pewności prawa.
Republika Bułgarii, popierana przez Rzeczpospolitą Polską, wnosi o stwierdzenie niedopuszczalności skargi.
Chociaż Komisja stwierdziła, że materialny przedmiot wniesionej w niniejszej sprawie skargi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego nie został ani rozszerzony, ani uzupełniony w świetle wyroku z dnia 5 kwietnia 2017 r., Komisja/Bułgaria (
C‑488/15
,
EU:C:2017:267
), to jednak w replice przypomniała ona utrwalone orzecznictwo Trybunału, zgodnie z którym w przypadku systematycznego i trwałego uchybienia przepisom aktu Unii Europejskiej dowody uzupełniające mogą zostać przedstawione po wydaniu uzasadnionej opinii, a przedmiot skargi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego może również obejmować okoliczności faktyczne zaistniałe po wydaniu tej opinii.
Komisja wskazała ponadto, że dane za lata 2015 i 2016 wskazują niezaprzeczalnie na utrzymujące się przekroczenia dopuszczalnych wartości stężeń PM
, które ludność w Bułgarii musiała tolerować przez wiele lat po dacie wskazanej w wyroku Trybunału. W tym kontekście Komisja uważa, że wobec utrzymywania się naruszenia była ona uprawniona do wszczęcia postępowania poprzedzającego wniesienie skargi. Ponadto argument, zgodnie z którym Komisja jest formalnie zobowiązana do odczekania kilku lat od dnia ogłoszenia wyroku Trybunału na podstawie art. 258 TFUE, zanim uzyska „możliwość żądania wykonania tego wyroku”, jest zasadniczo niedopuszczalny, ponieważ taki „okres karencji” nie jest przewidziany ani w traktatach, ani w mechanizmie sprawozdawczości przewidzianym w art. 27 dyrektywy 2008/50 i nie wynika również z zasady pewności prawa.
W duplice Republika Bułgarii wyjaśniła, że wnosi o stwierdzenie niedopuszczalności skargi nie ze względu na jej aspekty materialne, lecz ze względu na aspekty czasowe charakteryzujące niniejszą sprawę. W szczególności wada, jaką dotknięta jest skarga o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, wynika nie z rozszerzenia zakresu skargi po wystosowaniu wezwania do usunięcia uchybienia, lecz z pierwotnego braku podstaw do wszczęcia postępowania poprzedzającego wniesienie skargi, które doprowadziło do jej wniesienia. W tym stanie rzeczy okoliczność, że przedmiot skargi dotyczy niewykonania wyroku Trybunału stwierdzającego „trwałe” uchybienie, nie eliminuje takiej wady, ponieważ aby możliwe było zagwarantowanie praw danego państwa członkowskiego, postępowanie poprzedzające wniesienie skargi wszczęte na podstawie art. 260 ust. 2 TFUE musi być prawidłowe.
Ocena Trybunału
Należy przypomnieć, że w myśl art. 260 ust. 1 i 2 TFUE państwo członkowskie, w odniesieniu do którego Trybunał uznał, że uchybiło ono jednemu ze zobowiązań, które na nim ciążą na mocy traktatów, jest zobowiązane do podjęcia środków, które zapewnią wykonanie wyroku Trybunału, a Komisja może wnieść skargę do Trybunału, jeśli uzna, po umożliwieniu zainteresowanemu państwu członkowskiemu przedstawienia uwag, że takie środki nie zostały przyjęte.
Postępowanie to ma zatem na celu skłonienie państwa członkowskiego winnego uchybienia do wykonania wyroku stwierdzającego to uchybienie (wyrok z dnia 12 lipca 2005 r., Komisja/Francja,
C‑304/02
,
EU:C:2005:444
, pkt
). Wykonanie takie należy rozpocząć bezzwłocznie po ogłoszeniu tego wyroku i zakończyć w najkrótszym możliwym terminie [zob. podobnie wyroki: z dnia 6 listopada 1985 r., Komisja/Włochy,
131/84
,
EU:C:1985:447
, pkt
; z dnia 12 listopada 2019 r., Komisja/Irlandia (Park wiatrowy Derrybrien),
C‑261/18
,
EU:C:2019:955
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo].
Z orzecznictwa Trybunału wynika ponadto, że dniem odniesienia dla oceny istnienia uchybienia na podstawie art. 260 ust. 1 TFUE, a mianowicie uchybienia obowiązkowi podjęcia środków zapewniających wykonanie wyroku Trybunału, jest dzień upływu terminu wyznaczonego w wezwaniu do usunięcia uchybienia wystosowanym na podstawie art. 260 ust. 2 TFUE (zob. podobnie wyrok z dnia 11 grudnia 2012 r., Komisja/Hiszpania,
C‑610/10
,
EU:C:2012:781
, pkt
).
Należy stwierdzić, że – analogicznie do orzecznictwa dotyczącego skarg o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego opartych na art. 258 TFUE – wystosowanie wezwania do usunięcia uchybienia na podstawie art. 260 ust. 2 TFUE oznacza, że Komisja może skutecznie zarzucać uchybienie obowiązkowi przyjęcia środków zapewniających wykonanie wyroku Trybunału, gdyż wniosek przeciwny skutkowałby naruszeniem wymogów pewności prawa [zob. podobnie wyrok z dnia 5 grudnia 2019 r., Komisja/Hiszpania (Plany gospodarowania odpadami),
C‑642/18
,
EU:C:2019:1051
, pkt
,
,
i przytoczone tam orzecznictwo].
Z uwagi na przypomniany w pkt 23 niniejszego wyroku cel postępowania oznacza to, że Komisja jest zobowiązana nie tylko do sprawdzania przez cały czas trwania postępowania poprzedzającego wniesienie skargi i przed wystosowaniem wezwania do usunięcia uchybienia, czy dany wyrok został w międzyczasie wykonany, lecz również do stwierdzenia i uprawdopodobnienia w jasny sposób w tym wezwaniu do usunięcia uchybienia, że prima facie wyrok pozostaje niewykonany w dniu odniesienia.
Nie można bowiem skutecznie zarzucać państwu członkowskiemu uchybienia obowiązkowi podjęcia środków zapewniających wykonanie wyroku Trybunału, jeżeli z wezwania do usunięcia uchybienia nie wynika jasno, że w dniu odniesienia obowiązek wykonania tego wyroku, powstały w dniu jego ogłoszenia, nadal istnieje.
W niniejszej sprawie należy zauważyć, że w wezwaniu do usunięcia uchybienia z dnia 9 listopada 2018 r. Komisja nie stwierdziła z wymaganą jasnością ani nie uprawdopodobniła, że prima facie wyrok z dnia 5 kwietnia 2017 r., Komisja/Bułgaria (
C‑488/15
,
EU:C:2017:267
), należało jeszcze wykonać w dniu odniesienia, czyli w dniu 9 lutego 2019 r.
W owym wezwaniu Komisja wskazała, że stwierdzone w tym wyroku aż do 2014 r. uchybienia utrzymywały się w odniesieniu do stref i aglomeracji, o których mowa w rzeczonym wezwaniu, w latach 2015 i 2016, przy czym nie przedstawiła szczegółowych wyjaśnień ani analizy okoliczności faktycznych wskazujących na to, że sytuacja stwierdzona w trakcie tych dwóch lat utrzymywała się bez wyraźnej poprawy w okresie pomiędzy ogłoszeniem wyroku w dniu 5 kwietnia 2017 r. a dniem odniesienia, to jest dniem 9 lutego 2019 r., co oznaczałoby, że konieczne jest podjęcie środków w celu wykonania wspomnianego wyroku.
Tymczasem ani okoliczność, że uchybienia te utrzymywały się między końcem okresu objętego wyrokiem Trybunału, a mianowicie rokiem 2014, a okresem późniejszym, ale poprzedzającym datę wydania tego wyroku, to jest w latach 2015 i 2016, ani systematyczny i trwały charakter tych uchybień, na który Trybunał zwrócił uwagę w tym wyroku, nie oznaczają w sposób automatyczny, że zarówno w dniu ogłoszenia wspomnianego wyroku, jak i w dniu odniesienia wyrok ten należało jeszcze wykonać i że w związku z tym można zarzucić Republice Bułgarii, iż nie przyjęła wszystkich środków zapewniających jego wykonanie.
W związku z tym, nie podnosząc w wezwaniu do usunięcia uchybienia i nie uprawdopodobniając z wymaganą jasnością, że prima facie spełniona jest niezbędna przesłanka, zgodnie z którą w dniu odniesienia wyrok z dnia 5 kwietnia 2017 r., Komisja/Bułgaria (
C‑488/15
,
EU:C:2017:267
), należało jeszcze wykonać w odniesieniu do wskazanych w tym wezwaniu stref i aglomeracji, Komisja nie zarzuciła skutecznie Republice Bułgarii uchybienia ciążącemu na tym państwie obowiązkowi podjęcia środków zapewniających wykonanie tego wyroku.
W tym stanie rzeczy skargę Komisji o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego należy odrzucić jako niedopuszczalną.
W przedmiocie kosztów
Zgodnie z art. 138 § 1 regulaminu postępowania przed Trybunałem kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ Republika Bułgarii wniosła o obciążenie Komisji kosztami postępowania, a skarga wniesiona przez tę ostatnią została uznana za niedopuszczalną, należy obciążyć Komisję kosztami postępowania.
Na podstawie art. 140 § 1 regulaminu postępowania, zgodnie z którym państwa członkowskie interweniujące w sprawie pokrywają własne koszty, Rzeczpospolita Polska pokrywa własne koszty.

Z powyższych względów Trybunał (trzecia izba) orzeka, co następuje:

1)
Skarga zostaje odrzucona jako niedopuszczalna.

2)
Komisja Europejska pokrywa własne koszty oraz koszty poniesione przez Republikę Bułgarii.

3)
Rzeczpospolita Polska pokrywa własne koszty.

Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: bułgarski.