CELEX: 62020CJ0283
Преюдициално запитване
Обща външна политика и политика на сигурност (ОВППС)
Мисия на Европейския съюз в областта на върховенството на закона в Косово (Eulex Kosovo)
Съвместно действие 2008/124/ОВППС
Член 8, параграфи 3 и 5, член 9, параграф 3 и член 10, параграф 3
Качество „работодател“ на персонала на мисията
Член 16, параграф 5
Суброгация

Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на член 8, параграфи 3 и 5, член 9, параграф 3 и член 10, параграф 3 от Съвместно действие 2008/124/ОВППС на Съвета от 4 февруари 2008 година относно мисията на Европейския съюз в областта на върховенството на закона в Косово, Eulex Kosovo (
ОВ L 42, 2008 г., стр. 92
).
Запитването е отправено в рамките на спор между CO и др., тоест 45 настоящи или бивши членове на международния граждански персонал на мисията в областта на върховенството на закона в Косово, наречена „Eulex Kosovo“ и посочена в член 1 от Съвместно действие 2008/124 (наричана по-нататък „Eulex Kosovo“), от една страна, и MJ, в качеството му на ръководител на мисията, Европейската комисия, Европейската служба за външна дейност (ЕСВД) и Съвета на Европейския съюз, от друга страна, по повод изменението на условията на труд на членовете на персонала и неподновяването на трудовите договори на някои от тях.
Правна уредба
Съвместно действие 2008/124
Член 1 от Съвместно действие 2008/124, озаглавен „Мисия“, предвижда в параграф 1:
„С настоящото ЕС установява мисия на Европейския съюз в областта на върховенството на закона в Косово, EULEX KOSOVO (по-нататък „EULEX KOSOVO“)“.
Член 2 от това съвместно действие, озаглавен „Мандат на мисията“, гласи:
„EULEX KOSOVO подпомага институциите на Косово, съдебните власти и правоприлагащите органи в напредъка им към устойчивост и отчетност, както и в по-нататъшното развитие и укрепване на независима многоетническа съдебна система, многоетническа полиция и митническа служба, като гарантира, че в тези институции няма политическа намеса и че те се придържат към международно признатите стандарти и най-добрите европейски практики.
EULEX KOSOVO, в пълно сътрудничество с програмите за подпомагане на Европейската комисия, изпълнява мандата си чрез наблюдение, наставляване и предоставяне на съвети, като запазва някои изпълнителни отговорности“.
Член 8 от посоченото съвместно действие, озаглавен „Ръководител на мисията“, предвижда:
„1.   Ръководителят на мисията носи отговорност и упражнява командването и контрола на EULEX KOSOVO на мястото на операциите.
[…]
3.   Ръководителят на мисията издава инструкции на целия персонал на EULEX KOSOVO, включително в този случай и на поддържащия елемент в Брюксел, с оглед ефективното провеждане на EULEX KOSOVO на мястото на операциите, като поема координацията и текущото управление на мисията и като следва инструкциите на командващия гражданските операции.
[…]
5.   Ръководителят на мисията отговаря за изпълнението на бюджета на EULEX KOSOVO. За тази цел ръководителят на мисията подписва договор с Комисията“.
[…]
7.   Ръководителят на мисията представлява EULEX KOSOVO на мястото на операциите и осигурява необходимата публичност на EULEX KOSOVO.
[…]“.
Член 9 от същото съвместно действие, озаглавен „Персонал“, гласи:
„1.   Числеността и правомощията на персонала на EULEX KOSOVO са в съответствие с мандата на мисията, установен в член 2, със задачите, установени в член 3, и структурата на EULEX KOSOVO, определена в член 6.
2.   EULEX KOSOVO се състои основно от персонал, командирован от държавите членки или институциите на [Съюза]. Всяка държава членка или институция на [Съюза] поема разходите, свързани с командирования от нея персонал, включително пътни разходи до и от мястото на разполагане, заплати, медицински осигуровки и надбавки, различни от дневни и надбавки за работа при неблагоприятни условия и риск.
3.   „EULEX KOSOVO може също да наема на работа и международен и местен персонал на договорна основа.
[…]“.
Член 10 от Съвместно действие 2008/124, озаглавен „Статут на EULEX KOSOVO и на личния ѝ състав“, предвижда в параграф 3:
„Условията на наемане на работа, както и правата и задълженията на международния или местния граждански персонал, са установени в сключените договори между ръководителя на мисията и членовете на персонала“.
Съвместно действие 2008/124, изменено с Решение № 2014/349/ОВППС
Съвместно действие 2008/124 е изменено по-специално с Решение 2014/349/ОВППС на Съвета от 12 юни 2014 г. (
ОВ L 174, 2014 г., стр. 42
) (наричано по-нататък „измененото Съвместно действие 2008/124“), което удължава действието му до 14 юни 2016 г.
Съгласно съображение 6 от Решение 2014/349:
„(6)
EULEX KOSOVO ще се провежда в обстановка, която може да се влоши и да възпрепятства постигането на целите на външната дейност на Съюза, установени в член 21 от Договора [за ЕС]“.
Член 15а от измененото Съвместно действие 2008/124, гласи:
„EULEX KOSOVO има правото да възлага поръчки за услуги и доставки, да сключва договори и административни договорености, да наема персонал, да има банкови сметки, да придобива активи, да се разпорежда с тях и да изпълнява задълженията си, както и да бъде страна в съдебно производство, доколкото е необходимо за изпълнението на настоящото съвместно действие“.
Член 16, параграф 5 от измененото Съвместно действие 2008/124 гласи:
„EULEX KOSOVO отговаря за претенциите и задълженията, произтичащи от изпълнението на мандата, считано от 15 юни 2014 г., с изключение на всякакви претенции, свързани с тежки нарушения от страна на ръководителя на мисията, за които отговорност носи той“.
Съгласно член 20 от измененото Съвместно действие 2008/124:
„Настоящото съвместно действие влиза в сила в деня на приемането му.
Срокът на действието му изтича на 14 юни 2016 г. […]“.
Съгласно член 2 от Решение 2014/349 то влиза в сила в деня на приемането му — 12 юни 2014 г.
Спорът в главното производство и преюдициалният въпрос
От акта за преюдициално запитване е видно, че ищците в главното производство са работили или все още работят в Eulex Kosovo като членове на международния граждански персонал по силата на срочни трудови договори, които многократно са подновявани. Тези договори съдържат клауза за предоставяне на компетентност на съдилищата в Брюксел (Белгия). Впоследствие за някои от договорите тази клауза е била заменена с клауза за предоставяне на компетентността на Съда на Европейския съюз, считано от октомври 2014 г.
MJ заема длъжността ръководител на мисията от 1 февруари 2013 г. до 14 октомври 2014 г. в съответствие с условията, посочени по-специално в договорите, които е сключил с Комисията на 1 февруари и на 7 юни 2013 г.
През пролетта на 2012 г. е извършена промяна в класификацията на различни длъжности в Eulex Kosovo, което според ищците в главното производство е довело до изменение на длъжностните им характеристики и до значително намаляване на възнаграждението им. Тази промяна в класификацията е последвана от три „вълни“ на неподновяване на договори — през пролетта и лятото на 2013 г., през есента на 2014 г. и през есента на 2016 г.
На 6 август 2013 г. някои от ищците в главното производство подават жалба пред Общия съд на Европейския съюз на основание член 263 ДФЕС срещу Комисията, ЕСВД и Eulex Kosovo за отмяна на взетите от MJ като ръководител на мисията решения да не поднови трудовите им договори след определена дата.
С определение от 30 септември 2014 г., Bitiqi и др./Комисия и др. (
T‑410/13
, непубликувано,
EU:T:2014:871
) Общият съд отхвърля тази жалба поради липсата на компетентност, тъй като спорното правоотношение е договорно и следователно попада в обхвата на предвидената в трудовите договори клауза, съгласно която компетентни да се произнесат по споровете, произтичащи или свързани с тези договори, са брюкселските съдилища.
С искови молби, подадени на 11 юли, 14 юли и 21 октомври 2014 г., ищците в главното производство предявяват искове пред запитващата юрисдикция, Tribunal du travail francophone de Bruxelles (Френскоезичен съд по трудови спорове Брюксел, Белгия), като оспорват промяната в класификацията на длъжностите им и/или неподновяването на трудовите им договори, както и определения им статут, по-специално в сферата на социалната сигурност, и претендират обезщетение за вреди.
Първоначално тези искове са предявени срещу MJ като ръководител на мисията, както и срещу Съвета, Комисията и ЕСВД. Тези четирима ответници в главното производство изтъкват обаче, че съгласно член 16, параграф 5 от измененото Съвместно действие 2008/124 единствено Eulex Kosovo отговаря за всички претенции и задължения, произтичащи от изпълнението на мандата, както в бъдещето, така и в миналото.
В отговор ищците в главното производство подават искания за привличане като подпомагаща страна на Eulex Kosovo в производството пред запитващата юрисдикция. Запитващата юрисдикция обаче отделя разглеждането на тези искания от разглеждането на преюдициалните въпроси относно допустимостта и процедурата, отправени от ищците в главното производство към първите четирима ответници в главното производство.
С междинно съдебно решение от 1 юни 2018 г. запитващата юрисдикция постановява, че MJ следва да бъде заличен като страна по делото за периода след 12 юни 2014 г., тъй като на тази дата е прието Решение 2014/349 и следователно от тази дата се счита, че той вече не действа от свое име, а само като „представител“ на Eulex Kosovo. Запитващата юрисдикция приема също, че за този период Съветът, Комисията и ЕСВД следва да бъдат заличени като страни по делото, тъй като на тази дата Eulex Kosovo придобива собствена правосубектност и разглежданите действия са извършени от нейно име. Що се отнася обаче до периода преди 12 юни 2014 г., запитващата юрисдикция разпорежда да бъде възобновено производството, за да могат страните да представят своите становища относно наличието на мандат, с който се твърди, че са натоварени MJ и неговите предшественици в качеството им на ръководители на мисията през този период.
След като изслушва становищата на страните, запитващата юрисдикция посочва, че продължава да изпитва съмнения дали MJ е действал от свое име, или за сметка на една или повече институции.
При тези обстоятелства Tribunal du travail francophone de Bruxelles (Френскоезичен съд по трудови спорове Брюксел) решава да спре производството и да постави на Съда следния преюдициален въпрос:
„Трябва ли [член 8, параграф 3] и [член 10, параграф 3] от [Съвместно действие 2008/124], евентуално във връзка с всички други възможни релевантни разпоредби, да се тълкуват в смисъл, че предоставят на ръководителя на мисия[та] правото да действа от свое име и за своя сметка в качеството на работодател на международния граждански персонал, нает на служба в [Eulex Kosovo] за периода преди 12 юни 2014 г., или като се вземат предвид по-специално [член 8, параграф 5] и [член 9, параграф 3] от Съвместно действие [2008/124], в смисъл че предоставят качеството работодател на [Съюза] и/или на институция на [Съюза] като [Комисията], [ЕСВД], [Съвета] или на всяка друга възможна институция, от името на който/която ръководителят на мисия е действал до тази дата по силата на мандат, на делегиране на правомощия или на всякаква друга форма на представителство, която се определя според случая?“.
По преюдициалния въпрос
По допустимостта
Комисията поддържа, че настоящото преюдициално запитване е недопустимо, тъй като е без значение за разрешаването на спора по главното производство.
От една страна, запитването се отнасяло до разпоредби от правото на Съюза, които вече не са в сила към момента на подаване на исковете пред тази юрисдикция. Всъщност от член 16, параграф 5 от измененото Съвместно действие 2008/124, влязло в сила на 12 юни 2014 г., следвало, че считано от 15 юни 2014 г., Eulex Kosovo, която е придобила правосубектност, отговаря за всички претенции и задължение, произтичащи от изпълнението на мандата на мисията. По тази причина ищците в главното производство започнали паралелно производство срещу Eulex Kosovo пред същия национален съд, основано на същите факти.
От друга страна, въз основа на точки 34—51 от решение от 5 юли 2018 г., Jenkinson/Съвет и др. (
C‑43/17 P
,
EU:C:2018:531
) Комисията поставя под въпрос направеното от запитващата юрисдикция разграничение между периодите преди и след 12 юни 2014 г.
В това отношение обаче следва да се припомни, че съгласно постоянната практика на Съда само националният съд, който е сезиран със спора и трябва да поеме отговорността за последващото му съдебно решаване, може да прецени — предвид особеностите на делото — както необходимостта от преюдициално решение, за да може да се произнесе, така и релевантността на въпросите, които поставя на Съда. Следователно, щом като поставените въпроси се отнасят до тълкуването на правото на Съюза, Съдът по принцип е длъжен да се произнесе (решение от 15 юли 2021 г., The Department for Communities in Northern Ireland,
C‑709/20
,
EU:C:2021:602
, т.
и цитираната съдебна практика).
От това следва, че въпросите, които се отнасят до правото на Съюза, по презумпция са релевантни. Съдът може да откаже да се произнесе по отправеното от национална юрисдикция преюдициално запитване само когато е съвсем очевидно, че исканото тълкуване на правото на Съюза няма никаква връзка с действителността или с предмета на спора в главното производство, когато проблемът е от хипотетично естество или когато Съдът не разполага с необходимите данни от фактическа и правна страна, за да бъде полезен с отговора на поставените му въпроси (решение от 15 юли 2021 г., The Department for Communities in Northern Ireland,
C‑709/20
,
EU:C:2021:602
, т.
и цитираната съдебна практика).
В случая трябва да се констатира, че от преписката, с която разполага Съдът, не е очевидно, че разпоредбите, чието тълкуване се иска, са неприложими към спора по главното производство. По-специално не изглежда, че завеждането на отделен иск срещу Eulex Kosovo е достатъчно, за да се установи, че въпросите на запитващата юрисдикция относно посочените разпоредби не са реални или че тълкуването им няма никаква връзка с действителността или с предмета на спора в главното производство.
Действително в точки 34—51 от решение от 5 юли 2018 г., Jenkinson/Съвет и др. (
C‑43/17 P
,
EU:C:2018:531
) Съдът е постановил, че при упражняване на компетентността си да се произнесе по искане за преквалифициране на последния трудов договор, сключен от член на персонала на Eulex Kosovo, Общият съд трябва да вземе предвид по-рано сключените от този член на персонала договори, макар да не е бил компетентен ratione temporis да се произнесе по тези договори. Това разрешение обаче не прави хипотетичен отправения от запитващата юрисдикция въпрос. Всъщност този въпрос не се отнася до компетентността ratione temporis на тази юрисдикция да се произнесе по спора в главното производство, а до определянето на субекта, който отговаря за изпълнението на мисията Eulex Kosovо, и следователно на субекта, който има качеството на ответник в главното производство.
Предвид изложените съображения следва да се констатира, че поставеният въпрос е от значение за изхода на спора по главното производство и следователно е допустим.
По същество
Най-напред следва да се припомни, че съгласно постоянната съдебна практика в рамките на въведеното с член 267 ДФЕС производство за сътрудничество между националните юрисдикции и Съда задачата на последния е да даде на националния съд полезен отговор, който да му позволи да реши спора, с който е сезиран. С оглед на това при необходимост Съдът може да преформулира въпросите, които са му зададени. Освен това може да се наложи Съдът да вземе предвид норми от правото на Съюза, които националният съд не е посочил във въпросите (решение от 5 декември 2019 г., Centraal Justitieel Incassobureau (Признаване и изпълнение на финансови санкции),
C‑671/18
,
EU:C:2019:1054
, т.
и цитираната съдебна практика).
В случая, от една страна, от преписката, с която разполага Съдът, е видно, че с въпроса си запитващата юрисдикция иска да установи кой е субектът, който е отговарял за изпълнението на мисията Eulex Kosovo преди 12 юни 2014 г. и на който поради това трябва да се признае качеството на ответник по главното производство.
От друга страна, следва да се отбележи, че от формална гледна точка запитващата юрисдикция иска от Съда да се произнесе по тълкуването не само на член 8, параграфи 3 и 5, на член 9, параграф 3 и на член 10, параграф 3 от Съвместно действие 2008/124, но и на „всяка друга възможна релевантна разпоредба“ във връзка с посочените членове. Член 16, параграф 5 от измененото Съвместно действие 2008/124 уточнява, че считано от 15 юни 2014 г., Eulex Kosovo отговаря за всички претенции и задължения, произтичащи от изпълнението на поверената му мисия, с изключение на всякакви претенции, свързани с тежки нарушения от страна на ръководителя на мисията.
Следователно, за да се даде полезен отговор на поставения въпрос, следва да се приеме, че с въпроса си запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали член 8, параграфи 3 и 5, член 9, параграф 3 и член 10, параграф 3 от Съвместно действие 2008/124, както и член 16, параграф 5 от измененото Съвместно действие 2008/124 трябва да се тълкуват в смисъл, че определят за работодател на персонала на Eulex Kosovo за периода преди 12 юни 2014 г. ръководителя на мисията, който действа от свое име и за своя сметка, и/или Комисията, ЕСВД, Съвета или всеки друг субект.
В случая, що се отнася до смисъла на член 16, параграф 5 от измененото Съвместно действие 2008/124, запитващата юрисдикция счита, че има неяснота относно времевия обхват на тази разпоредба, тъй като на практика може да се приеме или че изразът „считано от 15 юни 2014 г.“ се отнася до датата, на която Eulex Kosovo е започнало да носи отговорност за претенциите и задълженията, произтичащи от изпълнението на мандата му, включително претенциите и задълженията, произтичащи от по-ранни действия, или че с този израз на Eulex Kosovo се възлага отговорността само за правните положения, възникнали след тази дата.
Съгласно постоянната практика на Съда при тълкуването на разпоредба от правото на Съюза трябва да се имат предвид нейният текст, контекстът ѝ и целите на правната уредба, от която тя е част (вж. в този смисъл решение от 29 април 2021 г., X (Европейска заповед за арест — Ne bis in idem),
C‑665/20 PPU
,
EU:C:2021:339
, т.
и цитираната съдебна практика).
Що се отнася до текста на член 16, параграф 5 от измененото Съвместно действие 2008/124, той предвижда, че Eulex Kosovo отговаря за претенциите и задълженията, произтичащи от изпълнението на мандата, считано от 15 юни 2014 г., с изключение на всякакви претенции, свързани с тежки нарушения от страна на ръководителя на мисията, за които отговорност носи той.
От това следва, че тази разпоредба има за цел да уточни кой отговаря за претенциите и задълженията, свързани с изпълнението на мисията, поверена на Eulex Kosovo, което означава, че целта ѝ е да определи не кой трябва да се счита, от 15 юни 2014 г., за извършител на действията, свързани с тази мисия, а кой трябва да носи отговорност за тези действия, считано от същата тази дата.
Следователно трябва да се приеме, че изразът „считано от 15 юни 2014 г.“ уточнява не датата, на която трябва да са извършени, възникнали или предявени евентуалните действия, задължения или претенции, за да се ангажира отговорността на Eulex Kosovo, а датата, от която трябва да се счита, че то поема отговорността за всички вреди и задължения, които са възникнали или могат да възникнат от изпълнението на поверената му мисия, и следователно че то се суброгира, считано от тази дата, в правата и задълженията на лицето или лицата, които преди това са отговаряли за изпълнението на тази мисия, с изключение на задълженията, произтичащи от тежки нарушения, извършени от ръководителя на мисията, за които отговорност носи той.
Това тълкуване се потвърждава както от контекста, в който се вписва член 16, параграф 5 от измененото Съвместно действие 2008/124, така и от преследваните с тази правна уредба цели.
Що се отнася до контекста, в който се вписва тази разпоредба, следва да се отбележи, че след влизането в сила — на 12 юни 2014 г. — на член 15а от измененото Съвместно действие 2008/124 Eulex Kosovo има право да възлага поръчки за услуги и доставки, да сключва договори и административни договорености, да наема персонал, да има банкови сметки, да придобива активи, да се разпорежда с тях и да изпълнява задълженията си, както и да бъде страна в съдебно производство, доколкото е необходимо за изпълнението на това съвместно действие.
От така предоставената с член 15а от измененото Съвместно действие 2008/124 правоспособност на Eulex Kosovo, която включва и възможността то да бъде страна в съдебни производства, следва че преди 15 юни 2014 г. този субект е отговарял за изпълнението на поверената му мисия. При тези обстоятелства член 16, параграф 5 от измененото съвместно действие не може да се тълкува в смисъл, че отговорността, възложена на Eulex Kosovo с посоченото съвместно действие, се отнася само до действията, задълженията или претенциите, които са извършени, възникнали или предявени след 15 юни 2014 г.
Що се отнася до целите, преследвани с измененото Съвместно действие 2008/124, от съображение 6 от Решение 2014/349 е видно, че последното е прието, за да се противодейства на ситуация, която може да се влоши и да възпрепятства постигането на целите на външната дейност на Съюза, установени в член 21 от Договора за ЕС. Направеното в настоящото решение тълкуване, че по силата на член 16, параграф 5 от измененото Съвместно действие 2008/124 Eulex Kosovo се суброгира в правата и задълженията на лицето или лицата, които преди това са отговаряли за изпълнението на мисията, е в съответствие с преследваната от Решение 2014/349 цел за укрепване на мисията, поверена на Eulex Kosovo.
С оглед на гореизложеното член 16, параграф 5 от измененото Съвместно действие 2008/124 трябва да се тълкува в смисъл, че прехвърля по принцип, считано от 15 юни 2014 г., на Eulex Kosovo отговорността за всички претенции и задължения, които вече са възникнали или могат да възникнат във връзка с изпълнението на мандата, поверен на Eulex Kosovo, и следователно че считано от същата тази дата, Eulex Kosovo се суброгира в правата и задълженията, включително по текущите производства, на лицето или лицата или институциите, които преди това са отговаряли за изпълнението на тази мисия.
Така на поставения въпрос следва да се отговори, че член 16, параграф 5 от измененото Съвместно действие 2008/124 трябва да се тълкува в смисъл, че определя, считано от 15 юни 2014 г., Eulex Kosovo за субект, който носи отговорност, и следователно за ответник по всеки иск относно последиците от изпълнението на поверената му мисия, и то независимо дали фактите, на които се основава искът, са настъпили преди 12 юни 2014 г. — датата на влизане в сила на Решение 2014/349.
По съдебните разноски
С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.

По изложените съображения Съдът (пети състав) реши:

Член 16, параграф 5 от Съвместно действие 2008/124/ОВППС на Съвета от 4 февруари 2008 година относно мисията на Европейския съюз в областта на върховенството на закона в Косово, Eulex Kosovo, изменено с Решение 2014/349/ОВППС на Съвета от 12 юни 2014 г., трябва да се тълкува в смисъл, че определя, считано от 15 юни 2014 г., мисията в областта на върховенството на закона в Косово, наречена „Eulex Kosovo“ и посочена в член 1 от това съвместно действие, за субект, който носи отговорност, и следователно за ответник по всеки иск относно последиците от изпълнението на поверената му мисия, и то независимо дали фактите, на които се основава искът, са настъпили преди 12 юни 2014 г. — датата на влизане в сила на Решение 2014/349.

Подписи
(
*1
)	Език на производството: френски.