CELEX: 62020CJ0597
Præjudiciel forelæggelse
lufttransport
forordning (EF) nr. 261/2004
artikel 16
kompensation og bistand til luftfartspassagerer
opgave for det nationale organ, der har ansvaret for håndhævelse af den pågældende forordning
national lovgivning, som tillægger dette organ beføjelse til at pålægge et luftfartsselskab at udbetale kompensation til en passager
Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder
artikel 47
ret til at indbringe en klage for en domstol

Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 16, stk. 1 og stk. 2, i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 261/2004 af 11. februar 2004 om fælles bestemmelser om kompensation og bistand til luftfartspassagerer ved boardingafvisning og ved aflysning eller lange forsinkelser og om ophævelse af forordning (EØF) nr. 295/91 (
EUT 2004, L 46, s. 1
).
Anmodningen er blevet indgivet i forbindelse med en tvist mellem luftfartsselskabet Polskie Linie Lotnicze »LOT« S.A. (herefter »LOT«) og Budapest Főváros Kormányhivatala (forbrugerbeskyttelsesmyndigheden ved lokalforvaltningen i Budapest, Ungarn) (herefter »forbrugerbeskyttelsesmyndigheden«) vedrørende den afgørelse, hvorved denne sidstnævnte pålagde LOT at betale den kompensation, der er fastsat i artikel 7 i forordning nr. 261/2004.
Retsforskrifter
EU-retten
1., 2., 4., 21. og 22. betragtning til forordning nr. 261/2004 har følgende ordlyd:
»(1)
Handling fra Fællesskabets side, når det drejer sig om lufttransport, bør bl.a. sigte på at sikre et højt beskyttelsesniveau for passagerer. Endvidere bør der fuldt ud tages hensyn til forbrugerbeskyttelseskrav generelt.
(2)
Boardingafvisning og aflysning eller lange forsinkelser forårsager alvorlige problemer og gener for passagererne.
[…]
(4)
Fællesskabet bør derfor forbedre de beskyttelsesstandarder, der blev fastsat i forordningen, så man både styrker passagerernes rettigheder og sikrer, at luftfartsselskaber opererer under harmoniserede betingelser på et liberaliseret marked.
[…]
(21)
Medlemsstaterne bør fastsætte bestemmelser om sanktioner, der pålægges i tilfælde af overtrædelser af bestemmelserne i denne forordning, og sikre, at de anvendes. Sådanne sanktioner skal være effektive, stå i forhold til overtrædelsen og have afskrækkende virkning.
(22)
Medlemsstaterne bør sikre og overvåge, at deres luftfartsselskaber generelt efterlever denne forordning, og de bør udpege et organ til at håndhæve den. Overvågningen bør ikke berøre passagerers og luftfartsselskabers ret til domstolsprøvelse i henhold til national lov.«
Forordningens artikel 5 med overskriften »Aflysning« fastsætter i stk. 1 og 3:
»1.   Hvis en flyafgang aflyses, skal berørte passagerer:
[…]
c)
have ret til kompensation fra det transporterende luftfartsselskab i overensstemmelse med artikel 7, medmindre
[…]
iii)
de får meddelelse om aflysningen mindre end syv dage før det planlagte afgangstidspunkt og får tilbudt en omlægning af rejsen, så de kan afrejse højst en time før det planlagte afgangstidspunkt og ankomme til det endelige bestemmelsessted senest to timer efter det planlagte ankomsttidspunkt.
[…]
3.   Et transporterende luftfartsselskab har ikke pligt til at udbetale kompensation i henhold til artikel 7, hvis det kan godtgøre, at aflysningen skyldes usædvanlige omstændigheder, som ikke kunne have været undgået, selv om alle forholdsregler, der med rimelighed kunne træffes, faktisk var blevet truffet.«
Forordningens artikel 7 med overskriften »Kompensationsret« fastsætter i stk. 1:
»Når der henvises til denne artikel, modtager passageren en fast kompensation som følger:
a)
250 EUR for alle flyvninger på højst 1500 km
b)
400 EUR for alle flyvninger inden for Fællesskabet på mere end 1500 km og for alle andre flyvninger på mellem 1500 og 3500 km
c)
600 EUR for alle flyvninger, der ikke falder ind under a) eller b).
Ved fastsættelse af distancen er grundlaget det sidste bestemmelsessted, hvor boardingafvisning eller aflysning forsinker passagerens ankomst efter det planmæssige ankomsttidspunkt.«
Samme forordnings artikel 12 med overskriften »Yderligere kompensation« fastsætter i stk. 1:
»Denne forordning indskrænker på ingen måde en passagers ret til yderligere kompensation. Kompensation i henhold til denne forordning kan fratrækkes en sådan yderligere kompensation.«
Artikel 16 i forordning nr. 261/2004 med overskriften »Overtrædelse« har følgende ordlyd:
»1.   Hver medlemsstat udpeger et organ, der har ansvaret for håndhævelse af denne forordning for så vidt angår flyafgange fra lufthavne beliggende på medlemsstatens område og flyafgange fra et tredjeland til sådanne lufthavne. I givet fald træffer dette organ de nødvendige foranstaltninger til at sikre, at passagerernes rettigheder overholdes. Medlemsstaterne informerer Kommissionen om, hvilket organ der er udpeget i henhold til dette stykke.
2.   Med forbehold af artikel 12 kan den enkelte passager over for et hvilket som helst af de organer, der er udpeget under stk. 1, eller ethvert andet kompetent organ, som medlemsstaterne måtte udpege, indbringe en klage, når den pågældende finder, at der er sket en overtrædelse af denne forordning i en hvilken som helst lufthavn beliggende på en medlemsstats område eller vedrørende enhver flyafgang fra en tredjelandslufthavn til en lufthavn beliggende på medlemsstatens område.
3.   De sanktioner, som medlemsstaterne fastlægger for overtrædelse af denne forordning, skal være effektive, stå i forhold til overtrædelsen og have afskrækkende virkning.«
Ungarsk ret
§ 43/A, stk. 2, i Nawyasztóvédelemről szóló 1997. évi CLV. Törvény (lov nr. CLV af 1997 om forbrugerbeskyttelse) af 15. december 1997 (
Magyar Közlöny
, 1997/119, s. 9558, herefter »forbrugerbeskyttelsesloven«) har følgende ordlyd:
»Forbrugerbeskyttelsesmyndigheden er – om nødvendigt ved at tage kontakt til luftfartsmyndigheden – ansvarlig for gennemførelsen af [Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2017/2394 af 12. december 2017 om samarbejde mellem nationale myndigheder med ansvar for håndhævelse af lovgivning om forbrugerbeskyttelse og om ophævelse af forordning (EF) nr. 2006/2004 (
EUT 2017, L 345, s. 1
)] for så vidt angår overtrædelser af bestemmelserne i forordning (EF) nr. 261/2004 inden for Den Europæiske Union.«
I henhold til forbrugerbeskyttelseslovens § 47, stk. 1, litra c) og i), har forbrugerbeskyttelsesmyndigheden mulighed for at pålægge den pågældende virksomhed at bringe konstaterede uregelmæssigheder og mangler til ophør inden for en bestemt frist og for at pålægge »bøder vedrørende forbrugerbeskyttelse«.
Tvisten i hovedsagen og det præjudicielle spørgsmål
Efter en forsinkelse på mere end tre timer af deres flyvning med afgang fra New York (Amerikas Forenede Stater) til Budapest (Ungarn) rettede en række passagerer henvendelse til forbrugerbeskyttelsesmyndigheden med henblik på, at denne myndighed som erstatning for tilsidesættelsen af artikel 5, stk. 1, litra c), i forordning nr. 261/2004 skulle pålægge LOT at betale den kompensation, der er fastsat i denne forordnings artikel 7.
Ved en afgørelse af 20. april 2020 fastslog denne myndighed, at der forelå en tilsidesættelse af bl.a. artikel 7, stk. 1, litra c), i forordning nr. 261/2004, og pålagde LOT at betale en kompensation på 600 EUR til hver af de berørte passagerer.
Da LOT var af den opfattelse, at forbrugerbeskyttelsesmyndigheden ikke havde kompetence til at pålægge betaling af en sådan kompensation, anlagde selskabet sag til prøvelse af denne afgørelse ved Fővárosi Törvényszék (retten i første instans i Budapest, Ungarn), dvs. den forelæggende ret i denne sag.
Med støtte i generaladvokatens forslag til afgørelse Ruijssenaars m.fl. (
C-145/15 og C-146/15
,
EU:C:2016:12
) har LOT gjort gældende, at forholdet mellem et luftfartsselskab og en passager er af civilretlig karakter. Under disse omstændigheder fratager den ungarske praksis, der gør det muligt for forbrugerbeskyttelsesmyndigheden at pålægge luftfartsselskaberne at betale kompensation på grundlag af forordning nr. 261/2004, de ungarske civile domstole deres kompetence.
Forbrugerbeskyttelsesmyndigheden er derimod af den opfattelse, at den har kompetence i medfør af denne forordnings artikel 16, stk. 1 og 2. Ifølge myndigheden foreskriver forbrugerbeskyttelsesloven, at det er den, der har til opgave at håndhæve forordning 2017/2394 i tilfælde af overtrædelse af bestemmelserne i forordning nr. 261/2004. Kommissionen har imidlertid i denne forbindelse beføjelse til at pålægge en bøde, en såkaldt »bøde vedrørende forbrugerbeskyttelse«.
Den forelæggende ret er i tvivl om, hvorvidt forbrugerbeskyttelsesmyndigheden kan pålægge et luftfartsselskab at betale kompensation som omhandlet i artikel 7 i forordning nr. 261/2004 for overtrædelse af bestemmelserne heri.
Ifølge den forelæggende ret gør domskonklusionen i dom af 17. marts 2016, Ruijssenaars m.fl. (
C-145/15 og C-146/15
,
EU:C:2016:187
), det ikke muligt at afgøre, om Domstolen har fraveget den fortolkning af artikel 16 i forordning nr. 261/2004, som generaladvokaten anlagde i sit forslag til afgørelse i de sager, der gav anledning til denne dom. Ifølge denne fortolkning kan et nationalt organ, der modtager en individuel klage fra en luftfartspassager, ikke vedtage tvangsforanstaltninger over for det pågældende luftfartsselskab med henblik på at tvinge det til at udbetale den kompensation, der skal indrømmes denne passager i henhold til denne forordning.
Den forelæggende ret er endvidere af den opfattelse, at denne dom ikke direkte kan overføres på hovedsagen. I Ungarn pålægger forbrugerbeskyttelsesmyndigheden til forskel fra situationen i den pågældende dom systematisk luftfartsselskaberne at udbetale kompensation i henhold til forordning nr. 261/2004, selv om det ligeledes er muligt at anlægge sag ved de civile domstole.
Den forelæggende ret har imidlertid præciseret, at selv om forbrugerbeskyttelsesmyndigheden har en generel kompetence til at påkende overtrædelser af bestemmelserne i forordning nr. 261/2004, findes der ikke nogen specifik bestemmelse i den ungarske lovgivning, der gør det muligt for denne myndighed at vedtage tvangsforanstaltninger med henblik på kompensation til passagererne i tilfælde af manglende overholdelse af denne forordning.
På denne baggrund har Fővárosi Törvényszék (retten i første instans i Budapest, Ungarn) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»Skal artikel 16, stk. 1 og 2, i forordning [nr. 261/2004] fortolkes således, at det nationale organ, der har ansvaret for håndhævelse af denne forordning, og som har fået forelagt en individuel klage fra en passager, ikke kan pålægge det pågældende luftfartsselskab at udbetale kompensation til passageren i henhold til forordningen?«
Om det præjudicielle spørgsmål
Med sit spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 16 i forordning nr. 261/2004 skal fortolkes således, at det nationale organ, der har ansvaret for håndhævelse af denne forordning, kan forpligte et luftfartsselskab til at betale kompensation som omhandlet i forordningens artikel 7, som tilkommer passagererne i henhold til samme forordning, når dette nationale organ har fået forelagt en individuel klage fra en passager.
Ifølge Domstolens faste praksis skal der ved fortolkningen af en EU-retlig bestemmelse ikke blot tages hensyn til dennes ordlyd, men ligeledes til den sammenhæng, hvori den indgår, og til de mål, der forfølges med den ordning, som den udgør en del af.
Hvad for det første angår ordlyden af artikel 16 i forordning nr. 261/2004 fremgår det af ordlyden af denne artikels stk. 1, at hver medlemsstat skal udpege et organ, der har ansvaret for håndhævelse af den pågældende forordning for så vidt angår flyafgange fra lufthavne beliggende på medlemsstatens område og flyafgange fra et tredjeland til de samme lufthavne, og dette organ skal i givet fald træffe de nødvendige foranstaltninger til at sikre, at passagerernes rettigheder overholdes.
Artikel 16, stk. 2, i forordning nr. 261/2004 præciserer, at den enkelte passager over for et hvilket som helst af de organer, der er udpeget under artiklens stk. 1, eller ethvert andet kompetent organ, som medlemsstaterne måtte udpege, kan indbringe en klage, når den pågældende finder, at der er sket en overtrædelse af denne forordning i en hvilken som helst lufthavn beliggende på en medlemsstats område eller vedrørende enhver flyafgang fra en tredjelandslufthavn til en lufthavn beliggende på medlemsstatens område.
Henset til ordlyden af disse bestemmelser har Domstolen fastslået, at de klager, der er omhandlet i artikel 16, stk. 2, i forordning nr. 261/2004, snarere skal forstås som oplysninger, der skal bidrage til den korrekte anvendelse af denne forordning generelt, uden at det udpegede organ er forpligtet til at handle som følge af sådanne klager for at sikre hver enkelt passagers ret til at opnå en kompensation (dom af 17.3.2016, Ruijssenaars m.fl.,
C-145/15 og C-146/15
,
EU:C:2016:187
, præmis
).
Tilsvarende hvad angår begrebet »sanktioner« i forordningens artikel 16, stk. 3, har Domstolen i lyset af 21. betragtning til samme forordning fastslået, at det betegner de foranstaltninger, der træffes som reaktion på de tilsidesættelser, som organet opdager under udøvelsen af sin generelle overvågning i henhold til artikel 16, stk. 1, i forordning nr. 261/2004, og ikke de administrative tvangsforanstaltninger, der skal vedtages i hvert enkelt tilfælde (dom af 17.3.2016, Ruijssenaars m.fl.,
C-145/15 og C-146/15
,
EU:C:2016:187
, præmis
).
Det skal imidlertid fastslås, at intet i ordlyden af artikel 16 i forordning nr. 261/2004 forbyder en medlemsstat at tildele en sådan tvangsbeføjelse til et organ, der har ansvaret for håndhævelse af denne forordning. Som generaladvokaten har anført i punkt 36 i forslaget til afgørelse, følger det tværtimod af denne artikels ordlyd, at medlemsstaterne har et råderum vedrørende de kompetencer, som de ønsker at tillægge deres nationale organer med henblik på at forsvare passagerernes rettigheder.
Domstolen har i øvrigt fastslået, at medlemsstaterne, henset bl.a. til det råderum, som de har ved tildelingen af de kompetencer, som de ønsker at tildele de organer, der er omhandlet i artikel 16, stk. 1, i forordning nr. 261/2004, har mulighed for med henblik på at afhjælpe en utilstrækkelig beskyttelse af flypassagerers rettigheder at bemyndige sådanne organer til at vedtage foranstaltninger vedrørende individuelle klager (jf. i denne retning dom af 17.3.2016, Ruijssenaars m.fl.,
C-145/15 og C-146/15
,
EU:C:2016:187
, præmis
).
For det andet taler den sammenhæng, hvori artikel 16 i forordning nr. 261/2004 indgår, ligeledes for en sådan fortolkning.
I denne forbindelse fremgår det af forordningens artikel 12 og artikel 16, stk. 2, sammenholdt med 22. betragtning til forordningen, at den eneste begrænsning af kompetencen for de organer, der er udpeget til at sikre håndhævelsen af samme forordning, er luftfartspassagerers ret til for domstolene at fremsætte krav om yderligere kompensation i forhold til den faste kompensation, der er fastsat i artikel 7 i forordning nr. 261/2004.
Selv om de faste beløb, der er fastsat i artikel 7, stk. 1, i forordning nr. 261/2004, udgør en standardiseret og umiddelbar kompensation, der kan kompensere for de ulemper, som er forbundet med iværksættelsen af erstatningssøgsmål ved de kompetente domstole, vedrører den supplerende kompensation, der er omhandlet i denne forordnings artikel 12, et tab, som er særegent for den berørte flypassager, og som kan gøres til genstand for en efterfølgende, individuel vurdering (jf. i denne retning dom af 29.7.2019, Rusu,
C-354/18
,
EU:C:2019:637
, præmis
og
).
Derimod har de faste beløb, der er fastsat i artikel 7, stk. 1, i forordning nr. 261/2004, alene til formål at kompensere for tab, som næsten er identiske for alle de berørte passagerer (jf. i denne retning dom af 29.7.2019, Rusu,
C-354/18
,
EU:C:2019:637
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Fastlæggelsen af disse beløb kræver ikke en individuel bedømmelse af omfanget af det opståede tab, for så vidt som for det første størrelsen af den faste kompensation, der er fastsat i artikel 7 i forordning nr. 261/2004, beregnes efter distancen af de pågældende flyvninger, henset til den pågældende passagers sidste bestemmelsessted (jf. i denne retning dom af 7.9.2017, Bossen m.fl.,
C-559/16
,
EU:C:2017:644
, præmis
), og som for det andet varigheden af den faktiske forsinkelse ud over tre timer ikke tages i betragtning ved beregningen af dette beløb (jf. i denne retning dom af 23.10.2012, Nelson m.fl.,
C-581/10 og C-629/10
,
EU:C:2012:657
, præmis
).
Som generaladvokaten har fremhævet i punkt 46 i forslaget til afgørelse, kan både passagererne og de transporterende luftfartsselskaber nemt fastslå, hvilket kompensationsbeløb der skal betales. Det samme gælder så meget desto mere for de organer, der er udpeget på grundlag af artikel 16, stk. 1, i forordning nr. 261/2004.
Endvidere gælder, at selv om det forhold, at en tvist vedrørende en kompensation i henhold til artikel 7, stk. 1, i forordning nr. 261/2004 alene forbeholdes domstolene, gør det muligt, når der er tale om at vurdere det samme individuelle tilfælde, at afværge enhver forskellig vurdering, der ville kunne være til skade for flypassagerers rettigheder, mellem på den ene side de organer, der er omhandlet i artikel 16, stk. 1, i forordning nr. 261/2004, og på den anden side de nationale domstole, der skal behandle individuelle søgsmål (jf. i denne retning dom af 17.3.2016, Ruijssenaars m.fl.,
C-145/15 og C-146/15
,
EU:C:2016:187
, præmis
), kan en sådan risiko ligeledes afbødes gennem et passende samspil mellem de administrative og de retlige procedurer.
Som generaladvokaten har fremhævet i punkt 51 i forslaget til afgørelse, tilkommer det i mangel af EU-retlige bestemmelser på området hver enkelt medlemsstat i sin interne retsorden at fastsætte de processuelle regler, der er nødvendige med henblik herpå.
Når dette er sagt, kan anerkendelsen af en tvangsbeføjelse for det nationale organ, der er omhandlet i artikel 16, stk. 1, i forordning nr. 261/2004, under alle omstændigheder ikke fratage hverken passagererne eller luftfartsselskaberne muligheden for at anlægge sag ved den kompetente nationale ret (jf. i denne retning for så vidt angår passagerer dom af 22.11.2012, Cuadrech Moré,
C-139/11
,
EU:C:2012:741
, præmis
).
Eftersom en luftfartspassagers krav om kompensation i henhold til artikel 7, stk. 1, i forordning nr. 261/2004 udgør gennemførelsen af en rettighed, der er sikret ved EU-retten, giver artikel 47 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder en sådan passager ret til effektive retsmidler og til at få adgang til en domstol, som i givet fald har mulighed for at forelægge Domstolen præjudicielle spørgsmål i henhold til artikel 267 TEUF. Tilsvarende skal et luftfartsselskab kunne anlægge sag til prøvelse af en afgørelse, hvorved det nationale organ som omhandlet i artikel 16, stk. 1, i forordning nr. 261/2004, som har fået forelagt en klage fra passager, har forpligtet selskabet til at udbetale kompensation til den pågældende passager i henhold til denne forordning.
For det tredje understøttes fortolkningen af artikel 16 i forordning nr. 261/2004 i de foregående præmisser af de formål, der forfølges med denne forordning, således som de er opregnet i første, anden og fjerde betragtning hertil. Der er for det første tale om formålet om at sikre et højt beskyttelsesniveau for passagerer samtidigt med, at der tages fuldt ud hensyn til forbrugerbeskyttelseskrav generelt, og for det andet formålet om at styrke passagerernes rettigheder ved at begrænse problemer og gener på grund af lange forsinkelser eller aflysninger.
Det specifikke formål med den faste kompensation, der tildeles i henhold til forordning nr. 261/2004, er netop på en standardiseret og umiddelbar måde at kompensere for den skade, der består i det tab af tid på mindst tre timer, som ligger til grund for en sådan forsinkelse, som udgør en »gene« som omhandlet i denne forordning, uden at de berørte passagerer skal bære ulemperne ved anlæggelse af erstatningssager ved de kompetente domstole (jf. i denne retning dom af 29.7.2019, Rusu,
C-354/18
,
EU:C:2019:637
, præmis
).
Den omstændighed, at et nationalt organ, der er udpeget i henhold til forordningens artikel 16, stk. 1, tillægges en tvangsbeføjelse, bidrager givetvis til, at passagererne ikke skal bære de ulemper, der er forbundet med iværksættelse af retslige skridt. En sådan kompetence gør det ud fra de forenklings-, hurtigheds- og effektivitetshensyn, der er nævnt af generaladvokaten i punkt 48 i forslaget til afgørelse, muligt at sikre et højt beskyttelsesniveau for luftfartspassagerer, samtidig med at den forhindrer en overbelastning af domstolene, henset til det potentielt store antal kompensationskrav.
Henset til samtlige ovenstående betragtninger skal det forelagte spørgsmål besvares med, at artikel 16 i forordning nr. 261/2004 skal fortolkes således, at medlemsstaterne har mulighed for at bemyndige det nationale organ, der har ansvaret for håndhævelse af denne forordning, til at pålægge et luftfartsselskab at udbetale kompensation som omhandlet i forordningens artikel 7 til passagerer i henhold til samme forordning, når dette nationale organ har fået forelagt en individuel klage fra en passager, forudsat at denne passager og det pågældende luftfartsselskab har adgang til domstolsprøvelse.
Sagsomkostninger
Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra de nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.

På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Tredje Afdeling) for ret:

Artikel 16 i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 261/2004 af 11. februar 2004 om fælles bestemmelser om kompensation og bistand til luftfartspassagerer ved boardingafvisning og ved aflysning eller lange forsinkelser og om ophævelse af forordning (EØF) nr. 295/91

skal fortolkes således, at

medlemsstaterne har mulighed for at bemyndige det nationale organ, der har ansvaret for håndhævelse af denne forordning, at pålægge et luftfartsselskab at udbetale kompensation som omhandlet i forordningens artikel 7 til passagerer i henhold til samme forordning, når dette nationale organ har fået forelagt en individuel klage fra en passager, forudsat at denne passager og det pågældende luftfartsselskab har adgang til domstolsprøvelse.

Underskrifter
(
*1
) – Processprog: ungarsk.