CELEX: 62014CJ0506
Преюдициално запитване
Схема за търговия с квоти за емисии на парникови газове в рамките на Европейския съюз
Директива 2003/87/ЕО
Член 10а
Метод за безплатно разпределяне на квоти
Изчисляване на единния коефициент за междусекторна корекция
Решение 2013/448/ЕС
Член 4
Приложение II
Валидност
Прилагане на единния коефициент за междусекторна корекция към инсталациите в отраслите, изложени на значителен риск от изтичане на въглерод
Определяне на продуктовия показател за течни черни метали
Решение 2011/278/ЕС
Член 10, параграф 9
Приложение I
Валидност

Преюдициалното запитване се отнася, от една страна, до валидността на член 10, параграф 9, първа алинея и член 15, параграф 3 от Решение 2011/278/ЕС на Комисията от 27 април 2011 година за определяне на валидни за целия Европейски съюз преходни правила за хармонизираното безплатно разпределяне на квоти за емисии съгласно член 10а от Директива 2003/87/ЕО на Европейския парламент и на Съвета (
ОВ L 130, 2011 г., стр. 1
), както и на приложение I към него, и от друга страна, до валидността на член 4 от Решение 2013/448/ЕС на Комисията от 5 септември 2013 година относно националните мерки за изпълнение за преходното безплатно разпределяне на квоти за емисии на парникови газове в съответствие с член 11, параграф 3 от Директива 2003/87/ЕО на Европейския парламент и на Съвета (
ОВ L 240, 2013 г., стр. 27
), както и на приложение II към него.
Запитването е отправено в рамките на спор между четирима оператори на инсталации, които произвеждат парникови газове, а именноYara Suomi Oy, Borealis Polymers Oy, Neste Oil Oyj и SSAB Europe Oy, и Työ- ja elinkeinoministeriö (министър на труда и икономиката, Финландия) относно законосъобразността на решението за безплатно разпределяне на квоти за емисии (наричани по-нататък „квоти“) за периода на търгуване 2013—2020 г., прието на 8 януари 2014 г. от посочения министър след прилагане на единния коефициент за междусекторна корекция (наричан по-нататък „корекционният коефициент“), предвиден в член 10а, параграф 5 от Директива 2003/87/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 13 октомври 2003 година за установяване на схема за търговия с квоти за емисии на парникови газове в рамките на Общността и за изменение на Директива 96/61/ЕО на Съвета (
ОВ L 275, 2003 г., стр. 32
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 10, стр. 78), изменена с Директива 2009/29/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 23 април 2009 г. (
ОВ L 140, 2009 г., стр. 63
, наричана по-нататък „Директива 2003/87“).
Правна уредба
Директива 2003/87
Член 3 от Директива 2003/87 гласи:
„За целите на настоящата директива:
а)
„квота“ означава квота за отделяне на един тон еквивалент на въглероден двуоксид в рамките на определен период, която е валидна единствено за целите на изпълнение на изискванията на настоящата директива и може да бъде прехвърляна в съответствие с разпоредбите на настоящата директива;
[…]
д)
„инсталация“ означава стационарно техническо съоръжение за осъществяване на една или повече от дейностите, изброени в приложение I, както и всякакви други дейности, пряко отнасящи се до тях, които имат техническа връзка с дейностите, осъществявани на този обект и които биха могли да повлияят върху емисиите и замърсяването;
[…]
у)
„изгаряне“ означава всяко окисление на горива, независимо от начина, по който се използва топлинната, електрическата или механичната енергия, произведена чрез този процес, и всички други пряко свързани с това дейности, включително и пречистване на отпадъчните газове;
ф)
„генератор на електроенергия“ означава инсталация, която към 1 януари 2005 г. или след това е произвела електроенергия, предназначена за продажба на трети лица, и в която не се извършва друга дейност, посочена в приложение I, освен „изгарянето на горива“.
Член 10а от Директива 2003/87, озаглавен „Преходни общностни правила за хармонизирано безплатно разпределение на квоти“, предвижда:
„1.   До 31 декември 2010 г. Комисията приема напълно хармонизирани мерки по изпълнението на общностно равнище за разпределението на квоти, посочени в параграфи 4, 5, 7 и 12, включително необходимите разпоредби за хармонизирано прилагане на параграф 19.
Тези мерки, предназначени да изменят несъществени елементи на настоящата директива, като я допълват, се приемат в съответствие с процедурата по регулиране с контрол, посочена в член 23, параграф 3.
Доколкото е възможно, посочените в първа алинея мерки определят ex ante параметри, валидни за цялата Общност, за да се осигури провеждането на разпределението по начин, който да насърчи намаляването на емисиите на парникови газове и енергийноефективните техники, като се вземат предвид най-ефективните техники, заместителите, алтернативните производствени процеси, високоефективното комбинирано производство на енергия, ефикасното в енергийно отношение използване на отпадни газове, използването на биомаса и улавянето и съхранението на CO
, когато са налице съответни съоръжения, и не предвижда стимули за повишаване на емисиите. Не се допуска безплатно разпределение на квоти за производство на електроенергия, освен в случаите по член 10в и за електроенергия, произведена от отпадни газове.
По принцип за всеки отрасъл и подотрасъл параметрите се изчисляват въз основа на продуктите, а не на суровините, така че да се постигнат максимални икономии от гледна точка на емисиите на парникови газове и енергийната ефективност в рамките на всеки производствен процес в дадения отрасъл или подотрасъл.
Като определя принципите за определяне на ex-ante параметри за отделните отрасли, Комисията се консултира със съответните заинтересовани страни, включително засегнатите отрасли и подотрасли.
[…]
2.   При определяне на принципите за определяне на ex ante параметри за отделните отрасли и подотрасли, отправна точка са средните резултати на първите 10 % най-ефективни инсталации в отрасъл или подотрасъл в Общността за периода 2007—2008 г. Комисията се консултира със съответните заинтересовани страни, включително засегнатите отрасли и подотрасли.
Регламентите по членове 14 и 15 предвиждат хармонизирани правила за мониторинг, докладване и проверка на свързаните с производството емисии на парникови газове с оглед определяне на ex-ante параметрите.
3.   При спазване на разпоредбите на параграфи 4 и 8 и независимо от член 10в, генераторите на електроенергия, инсталациите за улавяне на CO
, тръбопроводите за пренос на CO
или местата за съхранение на CO
не могат да се ползват от безплатно разпределение на квоти.
4.   От безплатно разпределение на квоти се ползват топлофикационните мрежи, както и високоефективното комбинирано производство на енергия, както това е посочено в Директива 2004/8/ЕО, за икономически оправдано търсене, по отношение на производството на топлоенергия или енергия за охлаждане. Всяка година след 2013 г. общото количество, разпределено на подобни инсталации по отношение на производството на такава топлинна енергия, се коригира с линейния коефициент, посочен в член 9.
5.   Максималното годишно количество квоти, което служи за основа за изчислението на квотите за инсталациите, които не са обхванати от параграф 3 и не са нови участници, не надвишава сбора от:
а)
общото годишно количество за Общността, определено съгласно член 9, умножено по дела на емисиите от инсталации, които не са обхванати от параграф 3, в общите средни проверени емисии за периода 2005—2007 г. от инсталации, обхванати от схемата на Общността за периода 2008—2012 г.; и
б)
общите средни годишни проверени емисии за периода 2005—2007 г. от инсталации, които са включени в схемата на Общността не по-рано от 2013 г. нататък и не са обхванати от параграф 3, коригирани с линейния коефициент, посочен в член 9.
При необходимост се прилага единен междуотраслов корекционен коефициент.
[…]
11.   При спазване на член 10б, през 2013 г. количеството безплатно разпределени в съответствие с параграфи 4—7 от настоящия член квоти представлява 80 % от количеството, определено в съответствие с мерките, посочени в параграф 1. След това количеството безплатно разпределени квоти започва ежегодно да намалява с еднаква стойност до достигане на 30 % безплатно разпределени квоти през 2020 г., с цел през 2027 г. да се постигне прекратяване на безплатното разпределение на квоти.
12.   При условията на член 10б през 2013 г. и всяка следваща година до 2020 г. на инсталациите в отрасли или подотрасли, изложени на съществен риск от „изтичане на въглерод“, съгласно параграф 1 се разпределят безплатно квоти в размер на 100 % от количеството, определено в съответствие с мерките, посочени в параграф 1.
[…]“.
Решение 2011/278
Съображение 8 от Решение 2011/278 е формулирано по следния начин:
„При определянето на стойностите на показателите Комисията използва като отправна точка средноаритметичната стойност на данните за емисиите на парникови газове през 2007 и 2008 г. на емисионно най-ефективните 10 % от инсталациите, за които са събрани данни. Също така, в съответствие с член 10а, параграф 1 от Директива 2003/87/ЕО, за всички отрасли, за които има посочен показател в приложение I, Комисията проведе анализи — въз основа на получена от различни източници допълнителна информация, както и въз основа на специализирано проучване за най-ефективните техники и за потенциала за намаление на емисиите на европейско и международно ниво — дали тези отправни точки достатъчно добре отразяват най-ефективните техники, заместителите, алтернативните производствени процеси, високоефективната когенерация, ефективното оползотворяване на енергията на отпадните газове, използването на биомаса и улавянето и съхранението на въглероден диоксид (в случаите, когато съществуват подобни съоръжения). Данните, използвани за определяне на стойностите на показателите, са събрани от широк кръг източници с оглед да покриват максимален брой инсталации, които през 2007 и 2008 г. са произвеждали съответния продукт. Най-напред данни за емисиите на парникови газове на инсталациите, влизащи в обхвата на Европейската схема за търговия с емисии и произвеждащи продукти, за които са определени показатели, бяха събрани от (или от името на) съответните европейски отраслови асоциации, в съответствие с определени правила — така наречените „отраслови правилници“ (sector rule books). В допълнение към тези правилници Комисията предостави указания за критериите за качество и верификация на данните, използвани за определяне на показателите в рамките на Европейската схема за търговия с емисии. Второ, в допълнение на данните от европейските отраслови асоциации, данни бяха събирани и от консултанти, действащи от името на Европейската комисия (специално за такива инсталации, за които отсъстваха данни от отрасловите асоциации), а също така бяха предоставени данни и анализи от компетентни органи на държави членки“.
Съображение 11 от посоченото решение предвижда:
„В случаите на липса на данни или когато събраните данни не бяха в съответствие с методиката за определяне на показателите, бе използвана за тази цел информация относно настоящите равнища на емисии и консумация при използване на най-ефективните техники — главно въз основа на справочните документи за най-добрите налични техники (BREFs), съставени съгласно Директива 2008/1/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 15 януари 2008 г. за комплексно предотвратяване и контрол на замърсяването [(
ОВ L 24, 2008 г., стр. 8
)]. По-специално, поради липсата на данни за третирането на отпадните газове, подаваната извън инсталацията топлинна енергия и производството на електроенергия, стойностите на продуктовите показатели за кокса и течните черни метали (hot metal) са получени чрез изчисления на преките и непреките емисии на база на информация за съответните енергийни потоци от справочните документи за най-добрите налични техники (BREFs) и приетите обичайни стойности на коефициентите на емисиите, посочени в Решение 2007/589/ЕО на Комисията от 18 юли 2007 г[одина] за формулиране на указания за мониторинг и докладване на емисиите на парникови газове съгласно Директива [2003/87 (
OB L 229, 2007 г., стр. 1
)]. […]“.
Съображение 32 от посоченото решение гласи следното:
„Също така е уместно продуктовите показатели да отчитат ефективното оползотворяване на енергия от отпадни газове и емисиите, свързани с тяхното използване. За тази цел при определянето на стойностите на показателите за продукти, при чието производство се генерират отпадни газове, в голяма степен е отчетено въглеродното съдържание на тези отпадни газове. […]“.
Член 10 от Решение 2011/278, озаглавен „Разпределяне на квоти за емисии на ниво инсталация“, предвижда:
„1.   Въз основа на данните, събрани съгласно член 7, държавите членки трябва да изчисляват за всяка година броя на квотите за емисии, разпределяни безплатно в периода от 2013 г. нататък на всяка работеща инсталация на тяхна територия, в съответствие с посоченото в параграфи 2—8.
2.   За целите на това изчисляване държавите членки трябва първо да определят предварителния годишен брой на безплатните квоти за емисии поотделно за всяка подинсталация, както следва:
[…]
4.   За целите по прилагането на член 10а, параграф 11 от Директива 2003/87/ЕО трябва стойностите на предварителния годишен брой на безплатните квоти за емисии (определени за всяка подинсталация съгласно параграф 2 от настоящия член, за съответната година, в случаите, когато тези подинсталации обслужват отрасли и подотрасли, за които се смята, че не са изложени на риск от изместване на въглеродни емисии — съгласно посоченото в Решение 2010/2/ЕС [на Комисията от 24 декември 2009 година за определяне, съгласно Директива 2003/87/ЕО на Европейския парламент и на Съвета, на списък с отрасли и подотрасли, за които сe смята, че са изложени на съществен риск от изтичане на въглерод (
ОВ L 1, 2010 г., стр. 10
)]) да бъдат умножени по съответния коефициент, посочен в приложение VI.
В случаите, когато процесите в тези подинсталации обслужват отрасли или подотрасли, за които се смята, че са изложени на значителен риск от изместване на въглеродни емисии — съгласно посоченото в Решение 2010/2/ЕС коефициентът, по който трябва да бъдат умножени тези стойности за 2013 и 2014 г., е 1. Отраслите и подотраслите, за които съответният коефициент ще продължи да бъде 1 и за периода 2015—2020 г., ще бъдат определени съгласно член 10а, параграф 13 от Директива 2003/87/ЕО.
[…]
7.   Предварителното годишно количество на безплатните квоти за емисии, които трябва да бъдат разпределени на всяка инсталация, се определя като сбор от съответните предварителни годишни количества на безплатните квоти за емисии на всяка от подинсталациите, изчислени съгласно посоченото в параграфи 2, 3, 4, 5 и 6.
[…]
9.   Окончателният общ годишен брой на безплатните квоти за емисии, разпределяни на всяка работеща инсталация, освен за инсталациите, попадащи в обхвата на посоченото в член 10а, параграф 3 от Директива 2003/87/ЕО, се определя чрез умножаване на предварителния общ годишен брой на безплатните квоти за емисии, определен съгласно посоченото в параграф 7, по общия коефициент за междусекторна корекция, определен съгласно член 15, параграф 3.
За инсталациите, попадащи в обхвата на член 10а, параграф 3 от Директива 2003/87/ЕО и отговарящи на условията за разпределяне на безплатни квоти за емисии, окончателният общ годишен брой на безплатните квоти за емисии трябва да отговаря на предварителния общ годишен брой на безплатните квоти за емисии за всяка инсталация, определен съгласно посоченото в параграф 7 и коригиран годишно с линейния коефициент, посочен в член 10а, параграф 4 от Директива 2003/87/ЕО, като се използва за базово количество предварителният общ годишен брой на безплатните квоти за емисии, разпределени за съответната инсталация за 2013 г.“
Член 15 от Решение 2011/278 предвижда:
„1.   Съгласно член 11, параграф 1 от Директива 2003/87/ЕО държавите членки трябва в срок до 30 септември 2011 г. да представят на Комисията списък на инсталациите на тяхна територия, попадащи в обхвата на Директива 2003/87/ЕО, включително инсталациите, идентифицирани в съответствие с член 5, като се използва предоставеният от Комисията електронен образец.
[…]
3.   След получаване на списъка по параграф 1 от настоящия член Комисията трябва да направи оценка на включването на всяка инсталация в списъка и на съответния предварителен общ брой на безплатните квоти за емисии.
След нотификация от всички държави членки на предварителния общ брой на безплатните квоти за емисии за разпределяне в периода от 2013 до 2020 г. Комисията трябва да определя единния коефициент за междусекторна корекция съгласно посоченото в член 10а, параграф 5 от Директива 2003/87/ЕО. Този корекционен коефициент ще бъде определян чрез сравняване на сбора на предварителните общи годишни количества безплатни квоти за емисии, разпределяни на инсталациите, които не са производители на електроенергия, за всяка година от периода 2013—2020 г. (без да са коригирани с коефициентите по приложение VI), с годишното количество на квотите, изчислявано съгласно член 10а, параграф 5 от Директива 2003/87/ЕО за инсталации, които не са производители на електроенергия или нови участници, като се взема предвид съответният дял в общото годишно количество квоти в ЕС, определено съгласно член 9 от цитираната директива, както и съответното количество емисии, които се включват в Европейската схема за търговия с емисии едва в периода от 2013 г. нататък.
4.   Ако Комисията не отхвърли включването на дадена инсталация в този списък, включително съответните предварителни общи годишни количества безплатни квоти за емисии, разпределени на тази инсталация, съответната държава членка трябва да продължи с определянето на окончателното количество безплатни квоти за емисии за всяка година в периода от 2013 до 2020 г., в съответствие с член 10, параграф 9 от настоящото решение.
[…]“.
Приложение VI към Решение 2011/278, озаглавено „Коефициент, осигуряващ действието на преходната система, водеща до намаление на безплатните квоти съгласно член 10a, параграф 11 от Директива 2003/87/ЕО“, предвижда следното:
„ГодинаСтойност на коефициента20130,800020140,728620150,657120160,585720170,514320180,442920190,371420200,3000“.
Решение 2013/448
Съображение 22 от Решение 2013/448 е формулирано по следния начин:
„В член 10а, параграф 5 от Директива [2003/87] се поставя граница за максималното годишно количество квоти, което служи за основа за изчисляването на безплатните квоти за инсталации, които не попадат в обхвата на член 10а, параграф 3 от Директива [2003/87]. Тази граница се състои от два елемента, посочени в букви а) и б) от член 10а, параграф 5 от Директива [2003/87], всеки един от които е определен от Комисията въз основа на количествата, определени съгласно членове 9 и 9а от Директива [2003/87], данните, които са публично достъпни в регистъра на ЕС, и информацията, предоставена от държавите членки, по-специално по отношение на дела на емисиите от генераторите на електроенергия и други инсталации, които не отговарят на условията за безплатно разпределяне на квоти по член 10а, параграф 3 от Директива [2003/87] […]“.
Съображение 25 от посоченото решение предвижда:
„Границата, поставена от член 10а, параграф 5 от Директива 2003/87/ЕО, възлиза на 809315756 квоти през 2013 г. За определянето на тази граница Комисията най-напред събра от държавите членки и държавите [от Европейското икономическо пространство (ЕИП) и Европейската асоциация за свободна търговия (ЕАСТ)] информация дали инсталациите представляват генератори на електроенергия или други инсталации, попадащи в обхвата на член 10а, параграф 3 от Директива 2003/87/ЕО. После Комисията определи дела на емисиите през периода 2005—2007 г. от инсталациите, които не попадат в обхвата на посочената разпоредба, но са включени в [схемата за търговия с емисии (СТЕ)] на ЕС през периода 2008—2012 г. След това Комисията приложи този дял, възлизащ на 34,78289436 %, към количеството, определено въз основа на член 9 от Директива 2003/87/ЕО […] (1976784044 квоти). […]“.
Член 4 от Решение 2013/448 предвижда:
„Единният коефициент за междусекторна корекция, посочен в член 10а, параграф 5 от Директива 2003/87/ЕО и определен в съответствие с член 15, параграф 3 от Решение 2011/278/ЕС, е посочен в приложение II към настоящото решение“.
Приложение II към Решение 2013/448 предвижда:
„Година
Коефициент за междусекторна корекция
94,272151 %
92,634731 %
90,978052 %
89,304105 %
87,612124 %
85,903685 %
84,173950 %
82,438204 %“.
Спорът в главното производство и преюдициалните въпроси
С решение от 8 януари 2014 г. министърът на труда и икономиката определя окончателното количество на квотите, подлежащи на безплатно разпределяне за периода 2013—2020 г. За тези цел той се основава на показателите, определени в Решение 2011/278, и прилага корекционния коефициент, установен в член 4 от Решение 2013/448 и в приложение II към него.
Решението за разпределяне на квотите от 8 януари 2014 г. е обжалвано пред Korkein hallinto-oikeus (Върховен административен съд, Финландия) от четирима оператори на инсталации, които произвеждат парникови газове, а именно Yara Suomi, Borealis Polymers, Neste Oil и SSAB Europe. В подкрепа на жалбите си тези оператори изтъкват няколко основания, свързани с грешки при прилагане на правото, допуснати в Решение 2011/278 и в Решение 2013/448.
Те посочват по-специално, че Решение 2013/448 е незаконосъобразно, доколкото определя корекционния коефициент. Освен това прилагането на корекционния коефициент към отраслите, изложени на риск от изтичане на въглерод, противоречало на Директива 2003/87. От своя страна, Решение 2011/278 било незаконосъобразно, доколкото определяло показателя за течните черни метали в противоречие с изискванията на Директива 2003/87.
Запитващата юрисдикция има съмнения относно законосъобразността на Решение 2013/448. Освен от евентуално нарушение на процедурните правила при приемането му, това решение било опорочено от няколко нередности, доколкото в съответствие с член 10а, параграф 5 от Директива 2003/87 в него се определял корекционният коефициент. Всъщност, от една страна, Комисията използвала непълни данни, а от друга страна, пропуснала да вземе предвид някои емисии, свързани с производството на топлинна и електрическа енергия, и по-специално чрез комбинирано производство и изгаряне на отпадни газове.
Що се отнася до инсталациите в отрасли или подотрасли, изложени на значителен риск от изтичане на въглерод, от член 10а, параграф 12 от Директива 2003/87 следвало, че те трябва да се ползват от количество от безплатни квоти, отговарящо на 100 % от определеното в съответствие с решенията на Комисията количество. Въпреки това тези инсталации не се ползвали от 100 % от квотите, тъй като корекционният коефициент се прилага и към количеството квоти, което трябва да им бъде разпределено.
Освен това запитващата юрисдикция изтъква, че в една от жалбите, с които е сезирана, се посочва, че когато е определяла показателя за течните черни метали в Решение 2011/278, Комисията не била взела предвид действителното съдържание на въглерод в отпадните газове, а погрешно била приравнила последните на природни газове. Това приравняване не насърчавало използването на мерки като комбинираното производство на енергия или ефикасното използване на отпадни газове. Освен това този показател бил определен не въз основа на предоставените на Комисията от промишлените предприятия данни, а погрешно въз основа на референтните документи за най-добрите налични техники по смисъла на Директива 2010/75/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 24 ноември 2010 година относно емисиите от промишлеността (комплексно предотвратяване и контрол на замърсяването) (
ОВ L 334, 2010 г., стр. 17
).
С оглед на тези съображения Korkein hallinto-oikeus (Върховен административен съд) решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
„1.
Невалидно ли е Решение 2013/448, доколкото е основано на член 10а, параграф 5 от Директива 2003/87 за търговията с емисии, и нарушава ли то член 23, параграф 3 от тази директива, поради това че не е прието въз основа на процедурата по регулиране с контрол, която се изисква в член 5а от Решение 1999/468/ЕО на Съвета [от 28 юни 1999 година за установяване на условията и реда за упражняване на изпълнителните правомощия, предоставени на Комисията (
ОВ L 184, 1999 г., стр. 23
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 1, том 2, стр. 159)] и в член 12 от Регламент (ЕС) № 182/2011 [на Европейския парламент и на Съвета от 16 февруари 2011 година за установяване на общите правила и принципи относно реда и условията за контрол от страна на държавите членки върху упражняването на изпълнителните правомощия от страна на Комисията (
ОВ L 55, 2011 г., стр. 13
)]? При утвърдителен отговор на този въпрос не е необходимо да се отговоря на останалите въпроси.
2.
Решение 2013/448/ЕС на Комисията нарушава ли член 10а, параграф 5, буква а) от Директива [2003/87], поради това че при определянето на максималното количество квоти за промишлеността Комисията не е взела предвид:
а)
част от проверените емисии за периода 2005—2007 г. от дейности и инсталации, които са били включени в приложното поле на Директивата за периода 2008—2012 г., но по отношение на които не е съществувало задължение за проверка за периода 2005—2007 г. и които поради това не са били регистрирани в системата CITL [Community independent transaction log (независим дневник на Общността за трансакциите)],
б)
новите дейности, включени в приложното поле на Директивата за търговията с емисии за периодите 2008—2012 г. и 2013—2020 г., поради това че тези дейности не са били включени в приложното поле на Директивата за периода 2005—2007 г. и се извършват в инсталации, които още през периода 2005—2007 г. са попадали в приложното поле на Директивата,
в)
емисиите от инсталации, закрити преди 30 юни 2011 г., макар че в действителност има проверени емисии от тези инсталации за периода 2005—2007 г. и отчасти и за периода 2008—2012 г.?
При утвърдителен отговор на поне един от подвъпросите, посочени в букви а)—в) от въпрос 2, невалидно ли е Решение 2013/448 по отношение на [корекционния коефициент], вследствие на което то не следва да се прилага?
3.
Невалидно ли е Решение 2013/448 и противоречи ли то на член 10а, параграф 5 и на целите на Директива [2003/87], поради това че при изчисляването на максималното количество квоти за промишлеността, предвидено в член 10а, параграф 5, букви а) и б) от Директивата, не взима предвид емисиите, които се отделят при: (а) производството на електроенергия от отпадни газове в обхванати от приложение I към Директивата инсталации, които не са „генератори на електроенергия“, и (б) производството на топлоенергия в обхванати от приложение I към Директивата [2003/87] инсталации, които не са „генератори на електроенергия“ и които съгласно член 10а, параграфи 1—4 от тази директива и Решение 2011/278 могат да се ползват от безплатно разпределение на квоти?
4.
Невалидно ли е Решение 2013/448, самостоятелно или във връзка с член 10а, параграф 5 от Директива [2003/87], и нарушава ли то член 3, букви д) и ф) от Директива [2003/87], поради това че при изчисляването на максималното количество квоти за промишлеността съгласно член 10а, параграф 5, букви а) и б) от тази директива не взима предвид емисиите, посочени по-горе във въпрос 3?
5.
Решение 2013/448 нарушава ли член 10а, параграф 12 от Директива [2003/87], поради това че приложението на [корекционния коефициент] е разширено по отношение на отрасъл, изложен на значителен риск от изтичане на въглерод по смисъла на Решение 2012/2/ЕС?
6.
Решение 2011/278 нарушава ли член 10а, параграф 1 от Директива [2003/87], доколкото мерките на Комисията във връзка с определянето на показатели следва да отчитат стимулите за използване на енергийноефективните техники, най-ефективните техники, високоефективното комбинирано производство на енергия и ефикасното [в енергийно отношение] използване на отпадни газове?
7.
Решение 2011/278 нарушава ли член 10а, параграф 2 от Директива [2003/87], доколкото принципите, ръководещи определянето на показателите, следва да се основават на средните резултати на първите 10 % най-ефективни инсталации в даден отрасъл?“.
По преюдициалните въпроси
По валидността на член 15, параграф 3 от Директива 2011/278
По третия и четвъртия въпрос
С третия и четвъртия въпрос, които следва да се разгледат заедно и най-напред, запитващата юрисдикция иска по същество от Съда да се произнесе относно валидността на Решение 2013/448, доколкото при определянето на корекционния коефициент емисиите от инсталации, обхванати от приложение I към Директива 2003/87, които не са генератори на електроенергия, не са включени в максималното годишно количество квоти по смисъла на член 10а, параграф 5 от Директива 2003/87 (наричано по-нататък „максималното годишно количество квоти“), доколкото тези емисии произтичат, от една страна, от изгарянето на отпадни газове за производството на електроенергия, и от друга страна, от производството на топлоенергия посредством комбинирано производство на енергия.
От член 3, буква ф) от Директива 2003/87 следва, че инсталация, която произвежда електроенергия, предназначена за продажба на трети лица и в която не се извършва друга дейност, посочена в приложение I към Директивата, освен изгаряне на горива, трябва да се квалифицира като „генератор на електроенергия“.
Доколкото отпадните газове се изгарят от генератори на електроенергия, свързаните с това емисии не са взети предвид при определянето на максималното годишно количество квоти (решение от 28 април 2016 г., Borealis Polyolefine и др.,
C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 и C‑391/14—C‑393/14
,
EU:C:2016:311
, т.
).
Освен това от член 10а, параграфи 3 и 5 от Директива 2003/87 следва, че емисиите от производството на топлоенергия посредством комбинирано производство на енергия не са взети предвид при определянето на максималното годишно количество квоти, доколкото произхождат от генератори на електроенергия (вж. в този смисъл решение от 28 април 2016 г., Borealis Polyolefine и др.,
C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 и C‑391/14—C‑393/14
,
EU:C:2016:311
, т.
).
Това е така, защото член 15, параграф 3 от Решение 2011/278, което е прието с цел да се приведе в изпълнение член 10а, параграф 5 от Директива 2003/87, не позволява да се вземат предвид емисиите от генератори на електроенергия при определянето на максималното годишно количество квоти (вж. в този смисъл решение от 28 април 2016 г., Borealis Polyolefine и др.,
C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 и C‑391/14—C‑393/14
,
EU:C:2016:311
, т.
).
За сметка на това от разпоредбите на Директива 2003/87 във връзка с разпоредбите на Решение 2011/278 не следва, че при определяне на максималното годишно количество квоти Комисията е изключила други емисии освен произхождащите от генераторите на електроенергия (вж. в този смисъл решение от 28 април 2016 г., Borealis Polyolefine и др.,
C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 и C‑391/14—C‑393/14
,
EU:C:2016:311
, т.
,
и
—
), което се потвърждава от съображения 22 и 25 от Решение 2013/448. В частност от последните следва, че Комисията е събрала информация от държавите членки и от държавите от ЕАСТ, участващи в ЕИП, за да установи дали инсталациите могат да бъдат считани за генератори на електроенергия или за други инсталации, обхванати от член 10а, параграф 3 от Директива 2003/87.
Оттук следва, че поставените от запитващата юрисдикция трети и четвърти въпрос се основават на неправилна предпоставка. Всъщност нито от разпоредбите на Директива 2003/87 във връзка с разпоредбите на Решение 2011/278, нито от Решение 2013/448 следва, че при определяне на максималното годишно количество квоти Комисията е изключила други емисии освен отделените от генераторите на електроенергия.
Следва обаче да се напомни, че в рамките на въведеното с член 267 ДФЕС производство за сътрудничество между националните юрисдикции и Съда, той трябва да бъде полезен с отговора си на националния съд, за да му позволи да реши спора, с който е сезиран. С оглед на това при необходимост Съдът трябва да преформулира въпросите, които са му зададени. В допълнение, може да е необходимо Съдът да вземе предвид норми на правото на Съюза, които националният съд не е посочил във въпроса си (решение от 11 февруари 2015 г., Marktgemeinde Straßwalchen и др.,
C‑531/13
,
EU:C:2015:79
, т.
).
От изложените в точки 23—28 от настоящото решение съображения следва, че третият и четвъртият преюдициални въпроси могат да бъдат разбрани в смисъл, че запитващата юрисдикция иска по същество от Съда да се произнесе по валидността на член 15, параграф 3 от Решение 2011/278, доколкото тази разпоредба изключва отчитането на емисиите от генераторите на електроенергия при определяне на максималното годишно количество квоти.
В това отношение следва да се изтъкне, че в решението си от 28 април 2016 г., Borealis Polyolefine и др. (
C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 и C‑391/14—C‑393/14
,
EU:C:2016:311
) Съдът обаче е имал повод да се произнесе по идентичен по същество въпрос и даденият в него отговор е напълно относим към настоящото дело.
В това решение Съдът е постановил, че като не позволява при определянето на максималното годишно количество квоти да се вземат предвид емисиите от генераторите на електроенергия, член 15, параграф 3 от Решение 2011/278 е в съответствие с текста на член 10а, параграф 5 от Директива 2003/87 във връзка с параграф 3 от същата разпоредба (вж. решение от 28 април 2016 г., Borealis Polyolefine и др.,
C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 и C‑391/14—C‑393/14
,
EU:C:2016:311
, т.
).
Това тълкуване съответства също така на системата на Директива 2003/87 и на нейните цели (решение от 28 април 2016 г., Borealis Polyolefine и др.,
C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 и C‑391/14—C‑393/14
,
EU:C:2016:311
, т.
).
При тези обстоятелства, по идентични на посочените в точки 62—83 от решението от 28 април 2016 г., Borealis Polyolefine и др. (
C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 и C‑391/14—C‑393/14
,
EU:C:2016:311
) мотиви, при разглеждането на третия и четвъртия въпрос не се установяват никакви обстоятелства, които могат да засегнат валидността на член 15, параграф 3 от Решение 2011/278.
По валидността на приложение I към Решение 2011/278
По шестия и седмия въпрос
С шестия и седмия въпрос запитващата юрисдикция иска по същество от Съда да се произнесе по валидността на приложение I към Решение 2011/278, доколкото продуктовият показател за течни черни метали е бил определен в нарушение на изискванията, произтичащи от член 10а, параграфи 1 и 2 от Директива 2003/87.
SSAB Europe счита, че съгласно тези разпоредби показателите трябва да бъдат установени въз основа на резултатите на първите 10 % най-ефективни инсталации в отрасъла, за който се отнася съответният показател. При прилагането на това правило Комисията погрешно била приела, че освободените при производството на течни черни метали отпадни газове могат да заместят като гориво природния газ, използван в същото това производство. Освен това определеният от Комисията показател не насърчавал и комбинираното производство на енергия или ефикасното използване на отпадните газове, тъй като той намалявал преимуществата за операторите, които използват тези процеси.
В това отношение следва да се изтъкне, че в приложение на член 10а, параграф 2 от Директива 2003/87 Комисията разполага с широко право на преценка при определянето на показателите за отделните отрасли и подотрасли. Всъщност упражняването на това право предполага по-специално тя да прави избор, както и комплексни технически и икономически преценки. Единствено явно неподходящият характер на приета в тази област мярка може да засегне законосъобразността на последната (решение от 8 септември 2016 г., Borealis и др.,
C‑180/15
,
EU:C:2016:647
, т.
).
От съображение 8 от Решение 2011/278 следва, че при определянето на стойностите на показателите Комисията е използвала като отправна точка средноаритметичната стойност на данните за емисиите на парникови газове през 2007 г. и 2008 г. на емисионно най-ефективните 10 % от инсталациите, за които са събрани данни. Тя е установила, че тази отправна база отразява достатъчно добре най-ефективните техники, заместителите, алтернативните производствени процеси, високоефективната когенерация, ефективното оползотворяване на енергията на отпадните газове, използването на биомаса и улавянето и съхранението на въглероден диоксид, в случаите, когато съществуват подобни съоръжения. Освен това Комисията е допълнила тези данни, като е използвала по-специално данни, събрани от или от името на съответните европейски отраслови асоциации в съответствие с определени правила — така наречените „отраслови правилници“. В допълнение към тези правилници Комисията е предоставила указания за критериите за качество и проверка (решение от 8 септември 2016 г., Borealis и др.,
C‑180/15
,
EU:C:2016:647
, т.
).
Освен това от съображение 11 от Решение 2011/278 следва, че когато лисват данни или когато събраните данни не са в съответствие с методиката за определяне на показателите, за тази цел се използва информация относно настоящите равнища на емисии и консумация при използване на най-ефективните техники — главно въз основа на справочните документи за най-добрите налични техники (BREFs), съставени съгласно Директива 2008/1. По-специално, поради липсата на данни за третирането на отпадните газове, подаваната извън инсталацията топлинна енергия и производството на електроенергия, стойностите на продуктовите показатели за кокса и течните черни метали са получени чрез изчисления на преките и непреките емисии на база на информация за съответните енергийни потоци от BREFs и приетите обичайни стойности на коефициентите на емисиите, посочени в Решение 2007/589 (решение от 8 септември 2016 г., Borealis и др.,
C‑180/15
,
EU:C:2016:647
, т.
).
Що се отнася до отпадните газове, генерирани при производството на течни черни метали, от съображение 32 от Решение 2011/278 следва, че продуктовите показатели отчитат ефективното оползотворяване на енергия от отпадни газове и емисиите, свързани с тяхното използване. За тази цел при определянето на стойностите на показателите за продукти, при чието производство се генерират отпадни газове, в голяма степен е отчетено въглеродното съдържание на тези отпадни газове (решение от 8 септември 2016 г., Borealis и др.,
C‑180/15
,
EU:C:2016:647
, т.
).
При тези обстоятелства не изглежда, че Комисията е превишила правото си на преценка, като е определила показателите в приложение на член 10а, параграф 2 от Директива 2003/87 (решение от 8 септември 2016 г., Borealis и др.,
C‑180/15
,
EU:C:2016:647
, т.
).
От всички изложени по-горе съображения следва, че при разглеждането на шестия и седмия въпрос не се установяват никакви обстоятелства, които могат да засегнат валидността на приложение I към Решение 2011/278.
По валидността на член 10, параграф 9, първа алинея от Решение 2011/278
По петия въпрос
С петия си въпрос запитващата юрисдикция иска от Съда да се произнесе по валидността на Решение 2013/448, доколкото приложението на корекционния коефициент е разширено по отношение на отрасъл, изложен на значителен риск от изтичане на въглерод.
Yara Suomi, Borealis Polymers, Neste Oil и SSAB Europe посочват, че прилагането на корекционния коефициент е пречка инсталациите в отрасъл, изложен на рискове от изтичане на въглерод, да получат 100 % от квотите, от които се нуждаят. Като е приложила този коефициент към отраслите, изложени на риск от изтичане на въглерод, Комисията била изменила съществените елементи на Директива 2003/87 в смисъл, обратен на заложения в член 10а, параграф 12 от тази директива.
Както бе припомнено в точка 29 от настоящото решение, в рамките на въведеното с член 267 ДФЕС производство за сътрудничество между националните юрисдикции и Съда той трябва да даде на националния съд полезен отговор, който да му позволи да реши спора, с който е сезиран. С оглед на това при необходимост Съдът трябва да преформулира въпросите, които са му зададени, и да вземе предвид норми на правото на Съюза, които националният съд не е посочил във въпроса си.
В това отношение следва да се изтъкне, че съгласно член 10а, параграф 11 от Директива 2003/87 количеството квоти, предоставени безплатно за 2013 г. в съответствие с параграфи 4—7 от този член, съответства на 80 % от количеството, определено в съответствие с посочените в параграф 1 от този член мерки. След това количеството безплатно разпределени квоти започва ежегодно да намалява с еднаква стойност до достигане на 30 % безплатно разпределени квоти през 2020 г., с цел през 2027 г. да се постигне прекратяване на безплатното разпределение на квоти.
Член 10а, параграф 12 от Директива 2003/87 предвижда изключение от това правило. Така съгласно член 10а, параграф 1 от тази директива през 2013 г. и всяка следваща година до 2020 г. на инсталациите в отрасли или подотрасли, изложени на значителен риск от изтичане на въглерод, се разпределят безплатно квоти в размер на 100 % от количеството, определено в съответствие с мерките, посочени в параграф 1 от този член.
За да приложи член 10а, параграфи 11 и 12 от Директива 2003/87, Комисията е предвидила две отделни правила в член 10, параграф 4 от Решение 2011/278, от една страна, за инсталациите в отрасли, които са изложени на значителен риск от изтичане на въглерод, и от друга страна — за инсталациите в отрасли, които не са изложени на такъв риск. Що се отнася до последните, от първа алинея на тази разпоредба следва, че за целите по прилагането на член 10а, параграф 11 от Директива 2003/87 стойностите на предварителния годишен брой на безплатните квоти за емисии трябва да бъдат умножени по съответния коефициент, посочен в приложение VI. Така за 2013 г. следва да се приложи коефициент от 0,8, който намалява след това всяка година, за да достигне 0,3 през 2020 г. Що се отнася до инсталациите в отрасли или подотрасли, за които се смята, че са изложени на значителен риск от изтичане на въглерод, съгласно член 10, параграф 4, втора алинея от Решение 2011/278 коефициентът, по който трябва да бъде умножен предварителният годишен брой на безплатните квоти за емисии, е 1.
Що се отнася до корекционния коефициент, макар наистина той да е определен в член 4 от Решение 2013/448 и в приложение II към него, условията за прилагането му са установени от Комисията в член 10, параграф 9, първа алинея от Решение 2011/278.
Съгласно тази последна разпоредба окончателният общ годишен брой на безплатните квоти, разпределяни на всяка работеща инсталация, освен за инсталациите, попадащи в обхвата на посоченото в член 10а, параграф 3 от Директива 2003/87, се определя чрез умножаване на предварителния общ годишен брой на безплатните квоти, определен съгласно посоченото в член 10, параграф 7 от Решение 2011/278, по корекционния коефициент, определен съгласно член 15, параграф 3 от същото това решение. Следователно прилагането на корекционния коефициент е предвидено без каквото и да е разграничение между инсталациите в отраслите, които са изложени на значителен риск от изтичане на въглерод, и инсталациите в отрасли, които не са изложени на такъв риск.
Следователно с петия си въпрос запитващата юрисдикция иска по същество от Съда да се произнесе по валидността на член 10, параграф 9, първа алинея от Решение 2011/278, доколкото тази разпоредба предвижда прилагането на корекционния коефициент към предварителния брой квоти за всички инсталации, които не попадат в обхвата на член 10а, параграф 3 от Директива 2003/87, без да изключи инсталациите от отрасли или подотрасли, които са изложени на значителен риск от изтичане на въглерод.
От самия текст на член 10а, параграф 12 от Директива 2003/87 следва, че за да се определи окончателното количество безплатни квоти за разпределяне на инсталациите в отрасли или подотрасли, за които се смята, че са изложени на значителен риск от изтичане на въглерод, следва да се установи обемът на квотите, съответстващ на „100 % от количеството, определено в съответствие с мерките, посочени в параграф 1 [от този член]“.
Съгласно последната разпоредба Комисията приема напълно хармонизирани мерки по изпълнението за разпределението на квоти, посочени в параграфи 4, 5, 7 и 12 от член 10а от Директива 2003/87, включително необходимите разпоредби за хармонизирано прилагане на параграф 19 от този член. Следователно сред посочените в параграф 1 от този член мерки фигурира прилагането на корекционния коефициент, предвиден в параграф 5 от същия член.
Тълкуване на член 10а, параграфи 1 и 12 от Директива 2003/87, което изключва прилагането на корекционния коефициент, би било в противоречие не само с текста на тези разпоредби, но и с общата система на тази директива. Това е така, защото, подобно на параграф 12 от този член, параграф 11 от него, който предвижда, че по принцип обемът на безплатно разпределени квоти се намалява постепенно, се позовава също на „количеството [квоти], определено в съответствие с мерките, посочени в параграф 1 [от същия член]“. Поради това, ако тези мерки не включваха корекционния коефициент, последният не би могъл да се прилага нито към инсталациите в отраслите или подотраслите, които са изложени на значителен риск от изтичане на въглерод, нито към инсталациите в отраслите, които не са изложени на такъв риск.
Следователно в член 10, параграф 9, първа алинея от Решение 2011/278 Комисията правилно не е освободила инсталациите в отраслите или подотраслите, за които се смята, че са изложени на значителен риск от изтичане на въглерод, от прилагане на корекционния коефициент.
От всички изложени по-горе съображения следва, че при разглеждането на петия въпрос не се установяват никакви обстоятелства, които могат да засегнат валидността на член 10, параграф 9, първа алинея от Решение 2011/278.
По валидността на член 4 от Решение 2013/448 и на приложение II към него
По първия и втория въпрос
С първия и втория въпрос запитващата юрисдикция иска по същество от Съда да се произнесе по валидността на член 4 от Решение 2013/448 и на приложение II към него, които определят корекционния коефициент.
В това отношение следва да се посочи, че Съдът вече е постановявал, че тъй като Комисията не е определила максималното годишно количество квоти съгласно изискванията на член 10а, параграф 5, първа алинея, буква б) от Директива 2003/87, корекционният коефициент, определен в член 4 от Решение 2013/448 и в приложение II към него, също противоречи на тази разпоредба (решение от 28 април 2016 г., Borealis Polyolefine и др.,
C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 и C‑391/14—C‑393/14
,
EU:C:2016:311
, т.
).
При тези обстоятелства на първия и втория въпрос трябва да се отговори, че член 4 от Решение 2013/448 и приложение II към него, които определят корекционния коефициент, са невалидни (решение от 28 април 2016 г., Borealis Polyolefine и др.,
C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 и C‑391/14—C‑393/14
,
EU:C:2016:311
, т.
).
По ограничаването на действието във времето
От точка 111 от решението от 28 април 2016 г., Borealis Polyolefine и др. (
C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 и C‑391/14—C‑393/14
,
EU:C:2016:311
) следва, че Съдът е ограничил действието във времето на обявяването на невалидността на член 4 от Решение 2013/448 и приложение II към него, така че, от една страна, това обявяване да има действие едва след изтичането на срок от десет месеца от датата на постановяване на това решение, за да се позволи на Комисията да приеме необходимите мерки, и от друга страна, до изтичането на този срок приетите на основание на невалидните разпоредби мерки да не могат да бъдат преразглеждани.
По съдебните разноски
С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.

По изложените съображения Съдът (шести състав) реши:

1)
При разглеждането на третия и четвъртия въпрос не се установяват никакви обстоятелства, които могат да засегнат валидността на член 15, параграф 3 от Решение 2011/278/ЕС на Комисията от 27 април 2011 година за определяне на валидни за целия Европейски съюз преходни правила за хармонизираното безплатно разпределяне на квоти за емисии съгласно член 10а от Директива 2003/87/ЕО на Европейския парламент и на Съвета.

2)
При разглеждането на шестия и седмия въпрос не се установяват никакви обстоятелства, които могат да засегнат валидността на приложение I към Решение 2011/278.

3)
При разглеждането на петия въпрос не се установяват никакви обстоятелства, които могат да засегнат валидността на член 10, параграф 9, първа алинея от Решение 2011/278.

4)
Член 4 от Решение 2013/448/ЕС на Комисията от 5 септември 2013 година относно националните мерки за изпълнение за преходното безплатно разпределяне на квоти за емисии на парникови газове в съответствие с член 11, параграф 3 от Директива 2003/87/ЕО на Европейския парламент и на Съвета и приложение II към него са невалидни.

5)
Последиците от обявяването на невалидността на член 4 от Решение 2013/448 и на приложение II към него са ограничени във времето, така че, от една страна, това обявяване да има действие едва след изтичането на срок от десет месеца от датата на постановяване на решението от 28 април 2016 г., Borealis Polyolefine и др. (
C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 и C‑391/14—C‑393/14
,
EU:C:2016:311
), за да се позволи на Европейската комисия да приеме необходимите мерки, и от друга страна, до изтичането на този срок приетите на основание на невалидните разпоредби мерки да не могат да бъдат преразглеждани.

Подписи
(
*1
)	Език на производството: фински.