CELEX: 62017TJ0458
Tühistamishagi
Institutsiooniline õigus
Ühendkuningriigi väljaastumine Euroopa Liidust
Leping, milles sätestatakse riigi väljaastumise kord
ELL artikkel 50
Nõukogu otsus, millega antakse luba alustada Ühendkuningriigiga läbirääkimisi selle lepingu sõlmimiseks
Teises liidu liikmesriigis elavad Ühendkuningriigi kodanikud
Ettevalmistav akt
Vaidlustamatu akt
Otsese puutumuse puudumine
Vastuvõetamatus

Vaidluse taust
Suurbritannia ja Põhja-Iiri Ühendkuningriigi kodanikud hääletasid 23. juunil 2016 toimunud rahvahääletusel nende riigi Euroopa Liidust väljaastumise poolt.
Ühendkuningriigi parlament võttis 13. märtsil 2017 vastu 2017. aasta seaduse Euroopa Liidust väljaastumisest teatamise kohta (European Union (Notification of Withdrawal) Act 2017), millega anti peaministrile luba teatada Ühendkuningriigi kavatsusest astuda ELL artikli 50 lõike 2 alusel Euroopa Liidust välja.
Ühendkuningriigi peaminister teatas 29. märtsil 2017 Euroopa Ülemkogule selle liikmesriigi kavatsusest astuda liidust ning Euroopa Aatomienergiaühendusest (Euratom) välja (edaspidi „väljaastumiskavatsusest teatamise akt“).
Samal kuupäeval tegi Euroopa Ülemkogu avalduse, milles ta märkis, et on väljaastumiskavatsusest teatamise akti kätte saanud.
Euroopa Ülemkogu võttis 29. aprillil 2017 vastu suunised, milles määrati kindlaks ELL artikli 50 alusel läbirääkimiste pidamise raamistik ning esitati üldised seisukohad ja põhimõtted, mida liit läbirääkimiste käigus järgib.
Tuginedes ELL artikli 50 sätetele koostoimes ELTL artikli 218 lõikega 3 ja Euroopa Komisjoni 3. mai 2017. aasta soovitusele, võttis Euroopa Liidu Nõukogu 22. mail 2017 vastu otsuse, millega antakse komisjonile luba alustada Ühendkuningriigiga läbirääkimisi lepingu üle, milles sätestatakse Ühendkuningriigi Euroopa Liidust ja Euratomist väljaastumise kord (edaspidi „väljaastumisleping“ ning „vaidlustatud otsus“).
Vaidlustatud otsuses on komisjon nimetatud liidu läbirääkijaks (artikkel 1) ning täpsustatud, et läbirääkimisi peetakse Euroopa Ülemkogu vastuvõetud suunistest lähtudes ja otsuse lisas esitatud läbirääkimisjuhiseid arvesse võttes (artikkel 2).
Vaidlustatud otsuse lisas (dokument XT 21016/17 ADD 1 REV 2) on läbirääkimisjuhised läbirääkimiste esimeseks etapiks, milles käsitletakse eelkõige kodanike õigusi, ühtset finantsarveldust, turule lastud kaupade staatust ja liidu õigusele tuginevate menetluste tulemust, muid liidu toimimisega seotud haldusküsimusi ning väljaastumislepingu haldamist.
Menetlus ja poolte nõuded
Harry Shindler ja teised hagejad, kelle nimed on esitatud lisas, esitasid hagiavalduse, mis registreeriti 21. juulil 2017.
Üldkohtu kantseleisse 16. oktoobril 2017 saabunud eraldi dokumendiga esitas nõukogu Üldkohtu kodukorra artikli 130 lõike 1 alusel vastuvõetamatuse vastuväite.
Üldkohtu kantseleisse 20. oktoobril 2017 saabunud dokumendiga palus komisjon Üldkohtult luba astuda kodukorra artikli 143 alusel käesolevas asjas menetlusse nõukogu nõuete toetuseks.
Hagejad esitasid oma seisukohad vastuvõetamatuse vastuväite kohta, mis saabusid Üldkohtu kantseleisse 30. novembril 2017.
Üheksanda koja ettepanekul otsustas Üldkohus kodukorra artikli 28 alusel suunata kohtuasja laiendatud koosseisule.
Ettekandja-kohtuniku ettepanekul otsustas Üldkohus (üheksas koda laiendatud koosseisus) avada kodukorra artikli 130 lõike 6 kohaselt menetluse suulise osa hagi vastuvõetavuse küsimuse lahendamiseks.
Poolte kohtukõned ja vastused Üldkohtu suuliselt esitatud küsimustele kuulati ära 5. juuli 2018. aasta kohtuistungil.
Hagejad paluvad Üldkohtul:
–
tühistada vaidlustatud otsus, kaasa arvatud sellele lisatud läbirääkimisjuhised;
–
mõista kohtukulud, sealhulgas advokaaditasud summas 5000 eurot, välja nõukogult.
Nõukogu palub Üldkohtul:
–
jätta hagi ilmselge vastuvõetamatuse tõttu läbi vaatamata;
–
mõista kohtukulud välja hagejatelt.
Üldkohtu kantseleisse 5. septembril 2018 saabunud dokumendiga esitasid hagejad kodukorra artikli 85 tähenduses uue tõendi, mille kohta anti nõukogule võimalus seisukoht võtta.
Õiguslik käsitlus
Nõukogu väidab, et ELTL artiklil 263 põhinev hagi on ilmselgelt vastuvõetamatu, sest vaidlustatud otsust ei saa füüsiline või juriidiline isik vaidlustada ning hagejatel puudub nii huvi kui ka õigus vaidlustatud otsuse peale hagi esitada.
Hagejad vaidlevad nõukogu argumentidele vastu ning peavad oma hagi vastuvõetavaks.
Hagi vastuvõetavus
Üldkohtu hinnangul on vaja võtta seisukoht vaidlustatud otsuse vaidlustatavuse kohta ja hagejate õiguse kohta esitada hagi ELTL artikli 263 neljanda lõigu tähenduses ning seoses sellega analüüsida, kas vaidlustatud otsus puudutab hagejaid otseselt. Täpsemalt tuleb analüüsida, kas vaidlustatud otsus mõjutab otseselt hagejate õiguslikku olukorda.
Nõukogu väidab, et vaidlustatud otsuse peale ei saa esitada tühistamishagi, sest hagejate suhtes on tegemist esialgse või ettevalmistava meetmega, mille eesmärk on ELL artiklis 50 ette nähtud väljaastumislepingu ettevalmistamine. Asjaolu, et komisjonile on antud luba alustada liidu nimel läbirääkimisi ning pidada neid läbirääkimisi Euroopa Ülemkogu antud suuniseid arvesse võttes ja otsusele lisatud läbirääkimisjuhiseid järgides, ei mõjuta hagejate õiguslikku olukorda, mis on samasugune nii enne kui ka pärast vaidlustatud otsuse vastuvõtmist.
Veel väidab nõukogu, et hagejatel puudub õigus esitada hagi ELTL artikli 263 neljanda lõigu tähenduses, sest vaidlustatud otsus ei puuduta neid otseselt. Eeskätt ei avalda vaidlustatud otsus mingit mõju hagejate õiguslikule olukorrale. Esiteks ei algatanud ELL artiklis 50 ette nähtud menetlust mitte vaidlustatud otsus, vaid väljaastumiskavatsusest teatamise akt. Kui nõukogu poleks vaidlustatud otsust vastu võtnud, oleks ELL artiklis 50 ette nähtud menetlus kulgenud oma rada ja kaks aastat pärast väljaastumiskavatsusest teatamise akti oleks Ühendkuningriik lahkunud liidust ilma väljaastumislepinguta. Teiseks ei „ratifitseeri“ vaidlustatud otsus väljaastumiskavatsusest teatamise akti, vaid piirdub sellest riigisisesest otsusest järelduste tegemisega, avaldamata mingit mõju hagejate õigustele. Olenemata vaidlustatud otsuse vastuvõtmisest on Ühendkuningriik kuni väljaastumise kuupäevani liidu liige ning hagejatel on endiselt õigused, mis sellega seoses aluslepingutest tulenevad. Alles pärast ELL artiklis 50 ette nähtud menetluse lõppemist võivad hagejate õigused olla mõjutatud ning selle mõju ulatust ei ole pealegi võimalik ette näha.
Hagejad väidavad, et vaidlustatud otsuse peale saab esitada tühistamishagi. Veel väidavad nad, et nende õigus hagi esitada tuleneb asjaolust, et nad on välisriigis elavad Ühendkuningriigi kodanikud ja liidu kodanikud, et nad elavad teises liidu liikmesriigis ning et tulenevalt „15 aasta reeglist“ (
15 years rule
) ei olnud neil õigust osaleda 23. juuni 2016. aasta rahvahääletusel ega 7. mai 2015. aasta üldvalimistel, kus valiti parlamendisaadikud, kes „kinnitasid“ rahvahääletuse, võttes vastu 2017. aasta seaduse Euroopa Liidust väljaastumisest teatamise kohta.
Esiteks väidavad hagejad, et vaidlustatud otsusel on otsesed tagajärjed nende aluslepingutest tulenevatele õigustele, eeskätt õigustele, mis on seotud liidu kodanikuks olemisega, ning õigusele hääletada Euroopa Parlamendi valimistel ja kohalikel valimistel, õigusele era- ja perekonnaelu austamisele, liikumis-, elamis- ja töötamisvabadusele, omandiõigusele ja õigusele sotsiaalkindlustusele.
Teiseks selgitavad hagejad, et vaidlustatud otsus ei ole lihtsalt vahepealne meede enne Ühendkuningriigi liidust väljaastumist, sest lisaks sõnaselgele aktile läbirääkimiste alustamise kohta hõlmab see ka vaikimisi akti, millega nõukogu on kiitnud heaks väljaastumiskavatsusest teatamise akti. Vaidlustatud otsusega fikseeriti Ühendkuningriigi liidust lõpliku lahkumise kuupäevaks 29. märts 2019.
Kolmandaks märgivad hagejad, et vaidlustatud otsusel ja eeskätt selles sisalduvatel õiguslike tagajärgedega läbirääkimisjuhistel puudub eesmärk tagada, et säiliks selliste Ühendkuningriigi kodanike liidu kodaniku staatus, kes said selle enne 29. märtsi 2019. Olenemata sellest, kas leping sõlmitakse või mitte, on kindel see, et lühema või keskmise ajavahemiku jooksul kaovad õigused ja vabadused, mis on Ühendkuningriigi kodanikel liidu õigusest tulenevalt, eelkõige liidu kodakondsusega seotud õigused.
Neljandaks väidavad hagejad, et nõukogu oleks pidanud keelduma läbirääkimiste alustamisest või selle edasi lükkama. Nad leiavad, et väljaastumisprotsess on õigustühine, kuna selleks puudub kindel põhiseaduslik luba, mis põhineks kõigi Ühendkuningriigi kodanike – kes on ühtlasi liidu kodanikud – hääletusel. Nad rõhutavad, et nõukogu ja Ühendkuningriik oleksid pidanud vastavalt ELL artikli 4 lõikes 3 ette nähtud lojaalse koostöö põhimõttele taotlema väljaastumiskavatsusest teatamise akti põhiseaduslikkuse kohtulikku kontrolli ning nõukogu oleks pidanud ELTL artikli 218 lõike 11 alusel taotlema Euroopa Kohtult arvamust selle kohta, kas aluslepingutega on kooskõlas, kui välisriigis elavatelt Ühendkuningriigi kodanikelt võetakse hääleõigus ja nende kaudne esindatus parlamendiliikmete kaudu. Nad lisavad, et vastuvõetamatuse tõttu käesoleva hagi läbi vaatamata jätmine rikuks demokraatia põhimõtet.
Viiendaks väidavad hagejad, et käesolev hagi on ainus tõhus õiguskaitsevahend liidu kohtus, enne kui nad vaidlustatud otsuse tõttu vältimatult kaotavad 29. märtsil 2019 liidu kodaniku staatuse.
Selle kohta nähtub väljakujunenud kohtupraktikast, et tühistamishagi saab esitada institutsioonide kõikide aktide peale – sõltumata nende laadist või vormist –, mille eesmärk on tekitada siduvaid õiguslikke tagajärgi, mis võivad puudutada hageja huve, tuues kaasa selge muutuse tema õiguslikus olukorras (11. novembri 1981. aasta kohtuotsus IBM vs. komisjon,
60/81
,
EU:C:1981:264
, punkt
, ja 26. jaanuari 2010. aasta kohtuotsus Internationaler Hilfsfonds vs. komisjon,
C‑362/08 P
,
EU:C:2010:40
, punkt
).
Kui on tegemist sellise olukorraga nagu käesolevas asjas, kus hagejad, kellel ei ole eristaatust, on esitanud tühistamishagi akti peale, mille adressaadid nad ei ole, siis kattub nõue, et vaidlustatud meetme siduvad õiguslikud tagajärjed peavad puudutama hageja huve, tuues kaasa selge muutuse tema õiguslikus seisundis, tingimustega, mis on ette nähtud ELTL artikli 263 neljandas lõigus (13. oktoobri 2011. aasta kohtuotsus kohtuotsus Deutsche Post ja Saksamaa vs. komisjon,
C‑463/10 P ja C‑475/10 P
,
EU:C:2011:656
, punkt
).
ELTL artikli 263 neljanda lõigu sätetest tuleneb nimelt, et füüsilise või juriidilise isiku õigus esitada hagi akti peale, mille adressaat ta ei ole, eeldab vähemalt seda, et akt – olgu siis tegemist halduse üldaktiga või mitte – puudutaks teda otseselt. Tingimus, et hagi esemeks olev akt peab puudutama füüsilist või juriidilist isikut otseselt, eeldab, et vaidlustatud meede avaldaks otsest mõju hageja õiguslikule olukorrale (vt selle kohta 5. mai 1998. aasta kohtuotsus Dreyfus vs. komisjon,
C‑386/96 P
,
EU:C:1998:193
, punkt
ja seal viidatud kohtupraktika, ning 13. oktoobri 2011. aasta kohtuotsus Deutsche Post ja Saksamaa vs. komisjon,
C‑463/10 P ja C‑475/10 P
,
EU:C:2011:656
, punkt
).
Seega nii nõue, et vaidlustatud meetme siduvad õiguslikud tagajärjed peavad puudutama hageja huve, tuues kaasa selge muutuse tema õiguslikus seisundis, kui ka ELTL artikli 263 neljandas lõigus ette nähtud tingimus, et hagi esemeks olev akt peab puudutama füüsilist või juriidilist isikut otseselt, eeldavad, et käesoleva hagiga vaidlustatud otsus avaldaks otsest mõju hagejate õiguslikule olukorrale.
Käesolevas asjas aga ei avalda vaidlustatud otsus sellist mõju.
Vaidlustatud otsuse võttis vastu nõukogu ELL artikli 50 lõike 2 kolmanda lause alusel koostoimes ELTL artikli 218 lõikega 3.
ELL artikli 50 lõiked 1–3 näevad ette:
„1.   Iga liikmesriik võib kooskõlas oma põhiseadusest tulenevate nõuetega otsustada liidust välja astumise.
2.   Liikmesriik, kes otsustab välja astuda, teatab oma kavatsusest Euroopa Ülemkogule. Euroopa Ülemkogult saadud suuniste kohaselt räägib liit selle riigiga läbi ja sõlmib lepingu, milles sätestatakse riigi väljaastumise kord, võttes arvesse tema ja liidu tulevaste suhete raamistikku. Asjaomase lepingu üle peetakse läbirääkimisi Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 218 lõike 3 kohaselt. Selle sõlmib nõukogu, tehes otsuse kvalifitseeritud häälteenamusega pärast Euroopa Parlamendilt nõusoleku saamist.
3.   Aluslepingute kohaldamine asjaomase liikmesriigi suhtes lõpeb väljaastumislepingu jõustumise kuupäeval või lepingu puudumisel kahe aasta möödumisel lõikes 2 osutatud teatest, kui Euroopa Ülemkogu kokkuleppel asjaomase liikmesriigiga ei otsusta ühehäälselt seda tähtaega pikendada.“
ELL artikli 50 lõikes 2 viidatud ELTL artikli 218 lõige 3 sätestab:
„3.   Komisjon […] annab soovitusi nõukogule, kes võtab vastu otsuse, millega antakse luba alustada läbirääkimisi ning nimetatakse sõltuvalt kavandatava lepingu teemast liidu läbirääkija või läbirääkimisrühma juht.“
Vaidlustatud otsus on ELTL artikli 288 kohaselt tervikuna siduv. See otsus annab komisjonile loa alustada liidu nimel läbirääkimisi, et sõlmida Ühendkuningriigiga leping, milles sätestatakse selle riigi liidust ja Euratomist väljaastumise kord, ning nimetab liidu läbirääkijaks komisjoni (vaidlustatud otsuse artikkel 1). Vaidlustatud otsus täpsustab, et läbirääkimisi peetakse Euroopa Ülemkogu vastuvõetud suunistest lähtudes ja otsuse lisas esitatud läbirääkimisjuhiseid arvesse võttes (vaidlustatud otsuse artikkel 2).
Euroopa Kohus on otsustanud, et ELTL artikli 218 lõigete 3 ja 4 alusel vastu võetud otsus tekitab õiguslikke tagajärgi nii liidu ja selle liikmesriikide vahelistes suhetes kui ka liidu institutsioonide vahelistes suhetes (vt selle kohta 4. septembri 2014. aasta kohtuotsus komisjon vs. nõukogu,
C‑114/12
,
EU:C:2014:2151
, punkt
, ja 16. juuli 2015. aasta kohtuotsus komisjon vs. nõukogu,
C‑425/13
,
EU:C:2015:483
, punkt
).
Tuleb tõdeda, et vaidlustatud otsus tekitab õiguslikke tagajärgi liidu ja selle liikmesriikide vahelistes suhetes ning liidu institutsioonide vahelistes suhetes, eelkõige komisjoni suhtes. Komisjonil on selle otsuse tõttu luba alustada Ühendkuningriigiga lepingu sõlmimiseks läbirääkimisi, lähtudes Euroopa Ülemkogu vastuvõetud suunistest ja võttes arvesse nõukogu vastuvõetud läbirääkimisjuhiseid.
Ent vaidlustatud otsus ei avalda otsest mõju hagejate õiguslikule olukorrale.
Vaidlustatud otsust, millega nõukogu andis komisjonile loa alustada Ühendkuningriigiga ELL artikli 50 lõike 2 kohaselt läbirääkimisi, ei või segi ajada Ühendkuningriigi otsusega liidust välja astuda, nagu see on ette nähtud ELL artikli 50 lõikes 1.
Vaidlustatud otsust tuleb eristada ka 29. märtsi 2017. aasta aktist, millega Ühendkuningriigi peaminister teatas Euroopa Ülemkogule selle riigi kavatsusest astuda liidust ja Euratomist välja. See on väljaastumiskavatsusest teatamise akt, mitte vaidlustatud otsus, mis käivitas ELL artikli 50 lõigetes 2 ja 3 ette nähtud väljaastumismenetluse ja millest alates hakkas kulgema ELL artikli 50 lõikes 3 ette nähtud kaheaastane tähtaeg, mille möödumisel ilma väljaastumislepinguta lõpeb asjaomase liikmesriigi suhtes aluslepingute kohaldamine, kui Euroopa Ülemkogu kokkuleppel asjaomase liikmesriigiga ei otsusta ühehäälselt seda tähtaega pikendada.
Lisaks ei muuda vaidlustatud otsus selliste Ühendkuningriigi kodanike olukorda, kes elavad ühes liikmesriigis liidu 27 liikmesriigist (edaspidi „27‑liikmeline liit“), olgu siis tegemist nende olukorraga vaidlustatud otsuse kuupäeval või nende olukorraga alates Ühendkuningriigi liidust väljaastumise kuupäevast. Hagejatel ei ole õigus, kui nad väidavad, et vaidlustatud otsus avaldab neile otsest mõju, eeskätt nende õigustele, mis on seotud liidu kodanikuks olemisega, ning õigusele hääletada Euroopa Parlamendi valimistel ja kohalikel valimistel, õigusele era- ja perekonnaelu austamisele, liikumis-, elamis- ja töötamisvabadusele, omandiõigusele ja õigusele sotsiaalkindlustusele.
Vaidlustatud otsus ei mõjuta hagejate õigusi, kellel on – nagu nõukogu rõhutab – samasugused õigused enne ja pärast vaidlustatud otsust. Mis puudutab Ühendkuningriigi kodanike õigusi 27‑liikmelises liidus alates väljaastumiskuupäevast, siis on vaidlustatud otsus kõigest ettevalmistav akt lõplikule lepingule, mille sõlmimine on üksnes võimalik, ja nõukogul tuleb selle kohta teha kvalifitseeritud häälteenamusega otsus pärast Euroopa Parlamendilt nõusoleku saamist (vt analoogia alusel seoses nõukogu otsusega anda komisjonile luba alustada läbirääkimisi rahvusvahelise lepingu sõlmimiseks 10. mai 2017. aasta kohtuotsus Efler jt vs. komisjon,
T‑754/14
,
EU:T:2017:323
, punkt
).
Vaidlustatud otsuse tühistamine ei mõjutaks seetõttu Ühendkuningriigi kodanike õiguslikku olukorda, sealhulgas selliste kodanike olukorda, kes nagu hagejad elavad teises liidu liikmesriigis ning kellel ei olnud hääleõigust 23. juuni 2016. aasta rahvahääletusel ega Ühendkuningriigi üldvalimistel. See ei tooks kaasa ei väljaastumiskavatsusest teatamise akti tühistamist ega ELL artikli 50 lõikes 3 ette nähtud kaheaastase tähtaja peatamist. Hagejate õigused püsiksid muutumatuna.
Kuigi on tõsi, et hagejate õiguslikule olukorrale, eelkõige liidu kodaniku staatusele, võib Ühendkuningriigi liidust väljaastumine avaldada mõju, olenemata väljaastumislepingu sõlmimisest või mittesõlmimisest, ei tulene nende õigustele avalduv võimalik mõju – mille intensiivsust ja ulatust on praeguse seisuga ka võimatu hinnata – vaidlustatud otsusest, nagu nõukogu õigesti märgib.
Neil asjaoludel ei avalda vaidlustatud otsus otsest mõju hagejate õiguslikule olukorrale, mistõttu ei saa hagejad esitada tühistamishagi ning neil puudub ka õigus esitada hagi ELTL artikli 263 neljanda lõigu sätete alusel.
Ükski hagejate esitatud argumentidest ei sea seda järeldust kahtluse alla.
Esiteks väidavad hagejad, et vaidlustatud otsus ei ole lihtsalt vahepealne meede enne Ühendkuningriigi väljaastumist liidust, sest lisaks sõnaselgele aktile läbirääkimiste alustamise kohta hõlmab see ka vaikimisi akti, millega nõukogu on kiitnud heaks väljaastumiskavatsusest teatamise akti. Vaidlustatud otsusega fikseeriti Ühendkuningriigi liidust lõpliku lahkumise kuupäevaks 29. märts 2019.
Selle argumendiga ei saa nõustuda.
On tõsi, et vaidlustatud otsus ei ole lihtsalt vahepealne meede või ettevalmistav akt enne Ühendkuningriigi väljaastumist liidust, kuna see on kohaldatav liidu ja selle liikmesriikide vahelistes suhetes ning liidu institutsioonide vahelistes suhetes. Liikmesriikidele ja liidu institutsioonidele tekitab vaidlustatud otsus õiguslikke tagajärgi, mida on kirjeldatud käesoleva otsuse punktis 40. Ent eelöeldu ei laiene hagejatele, kelle suhtes tuleb vaidlustatud akti pidada, nagu toonitati kohtuistungil, ettevalmistavaks aktiks, millel puudub otsene õiguslik mõju, nagu on selgitatud käesoleva otsuse punktides 41–48.
Hagejatel ei ole õigus ka siis, kui nad väidavad, et vaidlustatud otsus hõlmab väljaastumiskavatsusest teatamise akti vaikimisi heakskiitmist ning sellega fikseeriti Ühendkuningriigi lahkumine liidust.
Nagu käesoleva otsuse punktides 42 ja 43 selgitatud, ei tohi vaidlustatud otsust segi ajada Ühendkuningriigi otsusega liidust välja astuda, nagu see on ette nähtud ELL artikli 50 lõikes 1, ega väljaastumiskavatsusest teatamise aktiga.
Vaidlustatud otsusega ei ole nõukogu ka teinud vaikimisi otsust kiita heaks väljaastumiskavatsusest teatamise akt.
Nimelt nähtub ELL artikli 50 sõnastusest, et liikmesriigi võimalus liidust välja astuda põhineb liikmesriigi ühepoolsel otsusel, mis on tehtud kooskõlas tema põhiseadusest tulenevate nõuetega. ELL artikli 50 lõikes 1 on sätestatud, et liikmesriik võib „otsustada“ liidust välja astumise. ELL artikli 50 lõikes 2 on sätestatud, et liikmesriik „otsustab“ liidust välja astuda ja teatab Euroopa Ülemkogule oma kavatsusest liidust välja astuda, mitte ei esita väljaastumistaotlust.
ELL artikli 50 lõikes 3 on kinnitatud, et liikmesriigi võimalus liidust välja astuda ei sõltu liidu institutsioonide loast. ELL artikli 50 lõike 3 kohaselt lõpeb aluslepingute kohaldamine asjaomase liikmesriigi suhtes lepingu puudumisel kahe aasta möödumisel liidust väljaastumise kavatsusest teatamisest, kui Euroopa Ülemkogu kokkuleppel asjaomase liikmesriigiga ei otsusta ühehäälselt seda tähtaega pikendada.
Kuigi ELL artikli 50 lõikes 1 on sätestatud, et liikmesriigi otsus liidust välja astuda tehakse kooskõlas tema põhiseadusest tulenevate nõuetega, ei tähenda see seda, et väljaastumisotsuse kohta teeksid liidu institutsioonid heakskiitmisotsuse, millega need institutsioonid kontrollivad, kas asjaomane liikmesriik on nimetatud nõudeid järginud. Niisugust heakskiitmisotsust ei või nõukogu ega ükski muu liidu institutsioon teha ning seda ei näe ette ELL artikli 50 sätted.
Kooskõlas ELL artikli 50 sätetega ei sisalda vaidlustatud otsus mingit otsust väljaastumiskavatsusest teatamise akti ratifitseerimise või heakskiitmise kohta. Väljaastumiskavatsusest teatamise akt ei olnud pealegi adresseeritud mitte nõukogule, vaid Euroopa Ülemkogule, kes märkis 29. märtsi 2017. aasta avalduses, et ta on nimetatud teate kätte saanud. Samuti ei ole nõukogu vaidlustatud otsuses otsustanud, et Ühendkuningriik lahkub liidust 29. märtsil 2019. Kuigi vaidlustatud otsuse põhjenduses 4 on märgitud, et aluslepingute kohaldamine Ühendkuningriigi suhtes lõpeb alates väljaastumislepingu jõustumise kuupäevast või lepingu puudumise korral kahe aasta möödumisel teatest, kui Euroopa Ülemkogu ei otsusta kokkuleppel Ühendkuningriigiga ühehäälselt seda tähtaega pikendada, ei tähenda see põhjendus, mis piirdub ELL artikli 50 lõike 3 sõnastuse kordamisega, et nõukogu oleks otsustanud, et Ühendkuningriigi väljaastumine liidust toimub 29. märtsil 2019.
Järelikult ei ole hagejatel alust väita, et vaidlustatud otsus hõlmab vaikimisi otsust, millega nõukogu kiitis heaks väljaastumiskavatsusest teatamise akti, ega ka alust väita, et vaidlustatud otsusega fikseeriti Ühendkuningriigi liidust lahkumise kuupäevaks 29. märts 2019.
Teiseks väidavad hagejad, et vaidlustatud otsusel ja eeskätt sellele lisatud õiguslike tagajärgedega läbirääkimisjuhistel puudub eesmärk tagada, et säiliks selliste Ühendkuningriigi kodanike liidu kodaniku staatus, kes said selle enne 29. märtsi 2019. Kindel on see, et lühema või keskmise ajavahemiku jooksul kaovad õigused ja vabadused, mis on Ühendkuningriigi kodanikel liidu õigusest tulenevalt. Kui nõukogu sõlmib lõpliku lepingu, saab käimasolevatel läbirääkimistel vaid kindlaks määrata, kui suures ulatuses kaotavad välisriigis elavad Ühendkuningriigi kodanikud liidu õigusest tulenevad õigused. Lepingu puudumisel ei ole nõukogu vaidlustatud otsuses ega läbirääkimisjuhistes seadnud eesmärki säilitada Ühendkuningriigi kodanike omandatud õigused. Niisiis ei säilita see otsus Ühendkuningriigi kodanike liidu kodaniku staatust ega anna mingit kindlust selle riigi kodanike õiguste kohta väljaastumiskuupäevale järgneval ajal.
Ent ka väljaastumislepingu sõlmimiseks läbirääkimisjuhiseid sisaldavas osas ei kujuta vaidlustatud otsus endast akti, mis määraks kindlaks 27‑liikmelises liidus elavate Ühendkuningriigi kodanike õigused juhul, kui leping sõlmitakse. Läbirääkimisjuhistes on vaid täpsustatud, kasutades pigem tingivat kui kindlat kõneviisi – vähemalt prantsus- ja ingliskeelses versioonis –, liidu eesmärke läbirääkimistel Ühendkuningriigiga. Läbirääkimisjuhiste punktis 11 on eeskätt märgitud, et läbirääkimiste kõige tähtsam teema on 27‑liikmelise liidu kodanike ja nende pereliikmete õigusliku seisundi ja õiguste kaitse Ühendkuningriigis ning Ühendkuningriigi kodanike ja nende pereliikmete õigusliku seisundi ja õiguste kaitse 27‑liikmelises liidus. Kodanike õigusi käsitlevas läbirääkimisjuhiste jaotises III.1 on ette nähtud, et lepinguga „tuleks“ tagada liidu õigusest tulenevad õiguslik seisund ja õigused väljaastumise kuupäeval, sealhulgas hiljem tekkivad õigused ning samuti alles omandamisel olevad õigused (artikkel 20). Jaotises III.1 on samuti ette nähtud, et lepingus „tuleks“ käsitleda vähemalt hõlmatavate isikute määratlust ning lepingu isikuline kohaldamisala „peaks“ olema sama mis Euroopa Parlamendi ja nõukogu 29. aprilli 2004. aasta direktiivil 2004/38/EÜ, mis käsitleb Euroopa Liidu kodanike ja nende pereliikmete õigust liikuda ja elada vabalt liikmesriikide territooriumil ning millega muudetakse määrust (EMÜ) nr 1612/68 ja tunnistatakse kehtetuks direktiivid 64/221/EMÜ, 68/360/EMÜ, 72/194/EMÜ, 73/148/EMÜ, 75/34/EMÜ, 75/35/EMÜ, 90/364/EMÜ, 90/365/EMÜ ja 93/96/EMÜ (
ELT 2004, L 158, lk 77
, ELT eriväljaanne 05/05, lk 46), ning peale selle hõlmama isikuid, kelle suhtes kohaldatakse Euroopa Parlamendi ja nõukogu 29. aprilli 2004. aasta määrust (EÜ) nr 883/2004 sotsiaalkindlustussüsteemide koordineerimise kohta (
ELT 2004, L 166, lk 1
; ELT eriväljaanne 05/05, lk 72) (artikkel 21).
Niisiis ei saa läbirääkimisjuhistel olla õiguslikke tagajärgi 27‑liikmelise liidu liikmesriigis elavatele Ühendkuningriigi kodanikele. Esiteks ei selgu nendest liidu lõplikud seisukohad läbirääkimistel, sest nagu läbirääkimisjuhiste artiklis 4 sõnaselgelt märgitud, võib neid läbirääkimiste käigus vastavalt vajadusele muuta ja täiendada, eeskätt selleks, et kajastada muudatusi Euroopa Ülemkogu suunistes. Teiseks ei pruugi läbirääkimised viia lepingu sõlmimiseni. Kolmandaks, kui eeldada, et läbirääkimised päädivad lepingu sõlmimisega, siis juhul, kui selle lepinguga määratakse kindlaks 27‑liikmelises liidus elavate Ühendkuningriigi kodanike õigused, ei määra liit neid ühepoolselt, vaid need sõltuvad ka Ühendkuningriigi seisukohtadest. Neljandaks, Ühendkuningriigi kodanike staatuse ja õiguste säilitamist 27‑liikmelises liidus alates väljaastumiskuupäevast käsitlevad sätted, nagu need nähakse ette võimalikus lepingus, ei ole nõukogu ainupädevuses, sest väljaastumislepingu sõlmimise otsuse teeb nõukogu kvalifitseeritud häälteenamusega pärast parlamendilt nõusoleku saamist. Kirjeldatud põhjustel on läbirääkimisjuhised adresseeritud vaid komisjonile ning nendega ei saa kindlaks määrata 27‑liikmelises liidus elavate Ühendkuningriigi kodanike õigusi alates väljaastumiskuupäevast.
Hagejate toonitatud asjaolu, et läbirääkimisjuhistel puudub eesmärk tagada, et säiliks selliste Ühendkuningriigi kodanike liidu kodaniku staatus, kes said selle enne 29. märtsi 2019, eeskätt õigus hääletada Euroopa Parlamendi valimistel ja kohalikel valimistel, ei muuda otseselt hagejate õiguslikku olukorda. Nagu eespool rõhutatud, on vaidlustatud otsus, kaasa arvatud läbirääkimisjuhised, kõigest ettevalmistav akt, mis ei saa ette kindlaks määrata võimaliku lõpliku lepingu sisu, eelkõige osas, mis puudutab selliste võimalike sätete isikulist kohaldamisala, mis käsitlevad Ühendkuningriigi kodanike staatuse ja õiguste säilitamist 27‑liikmelises liidus.
Lisaks ei ole väljaastumislepingu sõlmimisele suunatud liidu ja Ühendkuningriigi vahelisi läbirääkimisi käsitleva vaidlustatud otsuse eesmärk määrata kindlaks 27‑liikmelises liidus elavate Ühendkuningriigi kodanike õigusi alates väljaastumiskuupäevast, kui lepingut ei sõlmita. Järelikult ei saa anda tulemust hagejate väide, et nõukogu ei ole vaidlustatud otsuses ja läbirääkimisjuhistes seadnud eesmärki Ühendkuningriigi kodanike omandatud õigused lepingu puudumisel säilitada ning et seetõttu ei anna vaidlustatud otsus mingit kindlust välisriigis elavate Ühendkuningriigi kodanike õiguste kohta alates väljaastumiskuupäevast.
Seetõttu tuleb vaidlustatud otsuse ja läbirääkimisjuhiste eesmärke käsitlevad hagejate väited tagasi lükata.
Kolmandaks väidavad hagejad, et nõukogu oleks pidanud keelduma läbirääkimiste alustamisest või selle edasi lükkama. Nad kinnitavad, et väljaastumisprotsess on õigustühine, kuna selleks puudub põhiseaduslik luba, mis põhineks kõigi Ühendkuningriigi kodanike – kes on ühtlasi liidu kodanikud – hääletusel, ning et vaidlustatud otsus on tõenäoliselt alusetu. Hagejad märgivad, et tulenevalt „15 aasta reeglist“ (
15 years rule
), mis võtab hääleõiguse Ühendkuningriigi kodanikelt, kes on üle 15 aasta elanud väljaspool Ühendkuningriiki, ei olnud neil õigust osaleda 23. juuni 2016. aasta rahvahääletusel ega üldvalimistel, kus valiti parlamendisaadikud, kes võtsid vastu 2017. aasta seaduse Euroopa Liidust väljaastumisest teatamise kohta. 2017. aasta seaduses Euroopa Liidust väljaastumisest teatamise kohta ei olnud pealegi kirjas, et Ühendkuningriik astub liidust välja, vaid sellega anti kõigest peaministrile luba teatada liidule Ühendkuningriigi otsusest liidust välja astuda. Hagejad täpsustavad, et Ühendkuningriigi kohtus on praegu pooleli kohtumenetlus, nõukogu ja Ühendkuningriik oleksid pidanud vastavalt ELL artikli 4 lõikes 3 ette nähtud lojaalse koostöö põhimõttele taotlema väljaastumiskavatsusest teatamise akti põhiseaduslikkuse kohtulikku kontrolli ning nõukogu oleks pidanud ka taotlema ELTL artikli 218 lõike 11 alusel Euroopa Kohtult arvamust selle kohta, kas aluslepingutega on kooskõlas, kui välisriigis elavatelt Ühendkuningriigi kodanikelt võetakse hääleõigus ja nende kaudne esindatus parlamendiliikmete kaudu. Nad lisavad, et vastuvõetamatuse tõttu käesoleva hagi läbi vaatamata jätmine rikuks demokraatia põhimõtet, kuna liidu kodakondsuse kaotamine 2019. aasta märtsis toimub ebaseaduslikes tingimustes, kus liidu kodanikelt on võetud hääleõigus.
Nende argumentidega esitavad hagejad sisulisi väiteid, mille tegelik eesmärk on vaidlustatud otsuse seaduslikkuse vaidlustamine. Nimelt vaidlustavad nad selle otsuse seetõttu, et vaidlustatud otsusega ei keeldutud läbirääkimiste alustamisest ega lükatud seda edasi, võttes arvesse 23. juuni 2016. aasta rahvahääletuse ja Ühendkuningriigi üldvalimiste toimumise tingimusi ning 2017. aasta seaduse Euroopa Liidust väljaastumisest teatamise kohta sisu. Nad vaidlustavad vaidlustatud otsuse ka seetõttu, et sellele ei eelnenud kohtumenetlust, et muu hulgas kontrollida väljaastumiskavatsusest teatamise akti põhiseaduslikkust ja välisriigis elavate Ühendkuningriigi kodanike hääleõiguse puudumise kooskõla aluslepingutega.
Need sisulised väited ei mõjuta aga hagi vastuvõetavust, sest nendega ei seata kahtluse alla seda, et vaidlustatud otsusel ei ole otsest mõju hagejate õiguslikule olukorrale. Isegi kui eeldada, et nõukogu oleks pidanud läbirääkimiste alustamisest keelduma või kontrollima, kas otsus, millega Ühendkuningriik otsustas liidust lahkuda, on tehtud kooskõlas tema põhiseadusest tulenevate nõuetega, ei muuda vaidlustatud otsus, mis piirdub loaga alustada Ühendkuningriigiga läbirääkimisi ja seda võimaldavate juhiste kinnitamisega, ikkagi hagejate õiguslikku olukorda. See, et nõukogu ekslikult ei kasutanud ELTL artikli 218 lõikes 11 ette nähtud võimalust taotleda Euroopa Kohtult arvamust selle kohta, kas kavandatav leping on aluslepingutega kooskõlas, või see, et nõukogu rikkus lojaalse koostöö põhimõtet, ei saa kaasa tuua tagajärge, et eiratakse vastuvõetavuse tingimusi, mis on sõnaselgelt ette nähtud ELTL artiklis 263 (vt selle kohta 20. veebruari 2018. aasta kohtuotsus Belgia vs. komisjon,
C‑16/16 P
,
EU:C:2018:79
, punkt
), ning pealegi on arvamuse taotlemine nõukogu õigus, mitte kohustus.
Mis puudutab argumente, et rikutud on demokraatia põhimõtet, mis on sõnastatud eelkõige EL lepingu preambulis, ELL artiklis 2 ja Euroopa Liidu põhiõiguste harta preambulis, siis ei ole alust väita, et hagi tuleks tunnistada vastuvõetavaks seetõttu, et vaidlustatud otsus on vastu võetud demokraatia põhimõtet rikkudes. Nimelt tuletataks niisuguste argumentide järgi ELTL artiklil 263 põhineva hagi vastuvõetavus vaidlustatud akti võimalikust õigusvastasusest. Kohtupraktikast nähtub aga, et asjaomase institutsiooni väidetava rikkumise raskus või sellest tingitud põhiõiguste riive olulisus ei võimalda jätta kohaldamata EL toimimise lepingus ette nähtud avalikust huvist tulenevaid asja läbivaatamist takistavaid asjaolusid (vt selle kohta 10. mai 2001. aasta kohtumäärus FNAB jt vs. nõukogu,
C‑345/00 P
,
EU:C:2001:270
, punkt
). Järelikult on see argument tulemusetu, sest vaidlustatud otsus ise ei piira kuidagi hagejate õigusi.
Hagejate argument, et nõukogu oleks pidanud keelduma läbirääkimiste alustamisest või selle edasi lükkama, arvestades eelkõige kõigi Ühendkuningriigi kodanike hääletusel põhineva kindla põhiseadusliku loa puudumist, tuleb niisiis tagasi lükata.
Neljandaks ja viimaseks väidavad hagejad, et käesolev hagi on ainus tõhus õiguskaitsevahend liidu kohtus, enne kui nad vaidlustatud otsuse tõttu vältimatult kaotavad 29. märtsil 2019 liidu kodaniku staatuse. Kiirmenetlus ja veel vähem kahjuhüvitishagi ei saa takistada liidu kodakondsuse silmapilkset kaotamist sel kuupäeval. Käesolev õiguskaitsevahend tuleks säilitada, tuginedes õigusel rajaneva liidu põhimõttele ja põhiõiguste harta artiklile 47.
Tuleb siiski tõdeda, et nõukogu ei ole vaidlustatud otsuses otsustanud, et Ühendkuningriik „lahkub“ liidust 29. märtsil 2019, nagu on ka märgitud käesoleva otsuse punktis 59. See, et Ühendkuningriigi kodanikud võivad 29. märtsil 2019 kaotada liidu kodaniku staatuse, ei ole järelikult tingitud vaidlustatud otsusest, mis on hagejate suhtes ettevalmistav akt.
ELL artikli 19 lõikest 1 tulenevalt ei taga liidu õiguskorra nõuete järgimise kohtulikku kontrolli mitte üksnes Euroopa Kohus, vaid ka liikmesriikide kohtud (vt 28. aprill 2015. aasta kohtuotsus T & L Sugars ja Sidul Açúcares vs. komisjon,
C‑456/13 P
,
EU:C:2015:284
, punkt
ja seal viidatud kohtupraktika). Nagu nõukogu toonitas, on käesolevas asjas üks peamisi hagejate etteheiteid see, et nad ei saanud hääletada ei 23. juuni 2016. aasta rahvahääletusel ega ka üldvalimistel, kus valiti parlamendisaadikud, kes võtsid vastu 2017. aasta seaduse Euroopa Liidust väljaastumisest teatamise kohta. Ühendkuningriigi kodanike hääletamise menetluste ja väljaastumiskavatsusest teatamise akti peale saab aga kaebuse esitada Ühendkuningriigi kohtusse, kes võib vajaduse korral esitada Euroopa Kohtule ELTL artikli 267 alusel eelotsuse küsimused aluslepingute tõlgendamise kohta. Seoses sellega olgu tõdetud, et ELL artiklis 50 ette nähtud väljaastumismenetluse rakendamisele suunatud Ühendkuningriigi ametivõimude menetluste ja aktide seaduslikkuse kontrollimiseks on korduvalt pöördutud Ühendkuningriigi kohtutesse. High Court of Justice (England and Wales), Queen’s Bench Divisioni (Administrative Court) ((kõrge kohus (Inglismaa ja Wales), kuninglik osakond (halduskolleegium), Ühendkuningriik) 28. aprilli 2016. aasta kohtuotsusega lahendati H. Shindleri jt kaebus, milles vaidlustati 23. juuni 2016. aasta rahvahääletuse seaduslikkus, väites, et Ühendkuningriigi kodanikelt, kes on üle 15 aasta elanud mõnes teises liidu liikmesriigis, võeti hääleõigus vastavalt „15 aasta reeglile“ (
15 years rule
), rikkudes seeläbi liidu õigust. Nagu kohtuistungil rõhutati, jättis sama kohus 12. juuni 2018. aasta kohtuotsusega rahuldamata kaebuse, milles E. Webster jt olid seadnud kahtluse alla Ühendkuningriigi peetavad läbirääkimised väljaastumislepingu sõlmimiseks, võttes arvesse seda, et väidetavalt puudub väljaastumisotsus, mis oleks tehtud kooskõlas Ühendkuningriigi põhiseadusest tulenevate nõuetega.
Lõpetuseks põhjendavad hagejad oma argumenti, et vaid käesolev hagi võib tagada nende õiguse tõhusale kohtulikule kaitsele, väitega, et pärast 29. märtsi 2019 on võimalikku väljaastumislepingut käsitlevates kohtuvaidlustes Ühendkuningriik liidu suhtes kolmas riik ning ta võib leida, et liidu kohtu otsus ei ole tema jaoks siduv. Pärast seda kuupäeva ei ole võimalikku väljaastumislepingut käsitlevad liidu kohtu otsused täidetavad.
Käesoleva hagi vastuvõetamatus ei tulene siiski hagejate võimalusest esitada liidu kohtusse hagi võimaliku väljaastumislepingu sõlmimise otsuse peale, vaid see tuleneb tõdemusest, et käesoleval juhul ei ole täidetud tingimus, et vaidlustatud otsus peab avaldama otsest mõju hagejate õiguslikule olukorrale. Kuigi selle tingimuse tõlgendamisel tuleb arvesse võtta põhiõiguste harta artiklis 47 ette nähtud õigust tõhusale kohtulikule kaitsele, ei ole seda tingimust võimalik kõrvale jätta, ületamata seejuures EL toimimise lepinguga liidu kohtutele antud pädevust (vt selle kohta 3. oktoobri 2013. aasta kohtuotsus Inuit Tapiriit Kanatami jt vs. parlament ja nõukogu,
C‑583/11 P
,
EU:C:2013:625
, punktid
ja
). Käesoleva hagi vastuvõetavuse hindamine, mis vastaks EL toimimise lepingu reeglitele, ei sõltu ka sellest, kas Ühendkuningriik peab endale siduvaks liidu kohtu otsust juhul, kui kohtuvaidlus puudutab võimalikku väljaastumislepingut.
Järelikult tuleb argument, mis käsitleb õigust tõhusale kohtulikule kaitsele, tagasi lükata.
Kõigist eeltoodud kaalutlustest tuleneb, et vaidlustatud otsuse peale, mis ei tekita siduvaid õiguslikke tagajärgi hagejate huve puudutaval viisil, tuues kaasa selge muutuse nende õiguslikus seisundis, ei saa esitada tühistamishagi. Lisaks sellele ei ole hagejatel, keda vaidlustatud otsus otseselt ei puuduta, õigust esitada hagi ELTL artikli 263 neljanda lõigu alusel. Järelikult tuleb vastuvõetamatuse tõttu jätta hagi tervikuna läbi vaatamata.
Menetlusse astumise avaldus
Kodukorra artikli 142 lõike 2 kohaselt on menetlusse astumine põhivaidluse suhtes aktsessoorne ja selle ese langeb ära muu hulgas hagi vastuvõetamatuks tunnistamisel.
Neil asjaoludel ei ole komisjoni avaldust astuda nõukogu nõuete toetuseks menetlusse vaja enam lahendada.
Kohtukulud
Kodukorra artikli 134 lõike 1 alusel on kohtuvaidluse kaotanud pool kohustatud hüvitama kohtukulud, kui vastaspool on seda nõudnud.
Kuna hagejad on kohtuvaidluse kaotanud, tuleb nendelt välja mõista lisaks nende endi kohtukulude kandmisele ka nõukogu kohtukulud vastavalt nõukogu nõudele.
Kuna menetlus kohtuasjas on lõpetatud enne menetlusse astumise avalduse lahendamist, kannab komisjon vastavalt kodukorra artikli 144 lõikele 10 ise oma kulud, mis on seotud menetlusse astumise avaldusega.

Esitatud põhjendustest lähtudes
ÜLDKOHUS (üheksas koda laiendatud koosseisus)
otsustab:

1.
Jätta hagi vastuvõetamatuse tõttu läbi vaatamata.

2.
Komisjoni avaldust astuda nõukogu nõuete toetuseks menetlusse ei ole vaja enam lahendada.

3.
Jätta Harry Shindleri ja teiste hagejate, kelle nimed on esitatud lisas, kohtukulud nende endi kanda ning mõista neilt välja Euroopa Liidu Nõukogu kohtukulud.

4.
Jätta komisjoni kohtukulud, mis on seotud menetlusse astumise avaldusega, tema enda kanda.

Gervasoni
Madise
da Silva Passos
Kowalik-Bańczyk
Mac Eochaidh
Kuulutatud avalikul kohtuistungil 26. novembril 2018 Luxembourgis.
Allkirjad
(
*1
)	Kohtumenetluse keel: prantsuse.
(
)	Hagejate loetelu lisatakse vaid pooltele teatavaks tehtavale versioonile.