CELEX: 62016CJ0187
Fördragsbrott
Direktiv 92/50/EEG och 2004/18/EG
Offentlig upphandling av tjänster
Statstryckeri
Tillverkning av identitetshandlingar och andra officiella handlingar
Kontrakten har tilldelats ett privat företag utan ett föregående upphandlingsförfarande
Särskilda säkerhetsåtgärder
Skydd av medlemsstaternas väsentliga intressen

Europeiska kommissionen har yrkat att domstolen ska fastställa att Republiken Österrike har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artiklarna 49 och 56 FEUF, artiklarna 4 och 8 i rådets direktiv 92/50/EEG av den 18 juni 1992 om samordning av förfarandena vid offentlig upphandling av tjänster (
EGT L 209, 1992, s. 1
), i förening med artiklarna 11–37 i det direktivet, samt artiklarna 14 och 20 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/18/EG av den 31 mars 2004 om samordning av förfarandena vid offentlig upphandling av byggentreprenader, varor och tjänster (
EUT L 134, 2004, s. 114
), i förening med artiklarna 23–55 i det direktivet, dels genom att direkt tilldela tjänstekontrakt avseende tillverkning av sådana handlingar som pass försedda med datachip, provisoriska pass, uppehållstillstånd, identitetskort, pyrotekniktillstånd, körkort i kreditkortsformat och registreringsbevis i kreditkortsformat direkt till Österreichische Staatsdruckerei GmbH (nedan kallat ÖS), dels genom att bibehålla nationella bestämmelser som medför en skyldighet för upphandlande myndigheter att direkt tilldela dessa kontrakt till nämnda företag.
Tillämpliga bestämmelser
Unionsrätt
För offentlig upphandling av kontrakt avseende ”förlags- och tryckeritjänster mot arvode eller på kontrakt” föreskriver både direktiv 92/50 och direktiv 2004/18 att ett upphandlingsförfarande ska genomföras i enlighet med kraven i unionsrätten.
Direktiv 92/50
Fjortonde skälet i direktiv 92/50 har följande lydelse:
”Inom tjänstesektorn bör samma undantag gälla i fråga om statssäkerhet och sekretess samt om företräde för andra upphandlingsbestämmelser, t.ex. sådana som följer av internationella avtal, som de som avses i [rådets direktiv 71/305/EEG av den 26 juli 1971 om samordning av förfarandena vid offentlig upphandling av byggentreprenader (
EGT L 185, 1971, s. 185
)] och [rådets direktiv 77/62/EEG av den 21 december 1976 om samordning av förfarandet vid offentlig upphandling av varor].”
I artikel 1 a i direktiv 92/50 föreskrivs bland annat att ”
offentliga tjänsteavtal
[är] skriftliga avtal med ekonomiska villkor mellan en tjänsteleverantör och en upphandlande myndighet”.
I artikel 3.1 i direktivet anges följande:
”De upphandlande myndigheterna skall tillämpa förfaranden som uppfyller bestämmelserna i detta direktiv, då de ingår offentliga upphandlingskontrakt.”
I artikel 4.2 i nämnda direktiv anges följande:
”Detta direktiv skall inte tillämpas på sekretessbelagda tjänster eller sådana tjänster som enligt gällande lagar och andra författningar i den aktuella medlemsstaten inte får utföras utan särskilda säkerhetsåtgärder eller då detta krävs med hänsyn till skyddet av denna stats grundläggande intressen.”
I artikel 8 i direktiv 92/50 föreskrivs följande:
”Kontrakt som avser tjänster som återfinns i förteckningen i bilaga 1 A skall upphandlas enligt bestämmelserna i avdelning III – VI.”
Nämnda avdelning III–VI innehåller artiklarna 11–37 i direktivet.
Bilaga I A till direktivet avser bland annat, i kategori 15, ”[f]örlags- och tryckeritjänster mot arvode eller på kontrakt”.
Direktiv 2004/18
I artikel 14, med rubriken ”Kontrakt som omfattas av sekretess eller kräver särskilda säkerhetsåtgärder”, i direktiv 2004/18 föreskrivs följande:
”Detta direktiv skall inte tillämpas på offentliga kontrakt som omfattas av sekretess eller som enligt gällande lagar och andra författningar i den aktuella medlemsstaten inte får genomföras utan särskilda säkerhetsåtgärder, eller då detta krävs med hänsyn till skyddet av denna medlemsstats vitala intressen.”
I artikel 20 i direktivet, med rubriken ”Tjänstekontrakt förtecknade i bilaga II A”, föreskrivs följande:
”Kontrakt avseende tjänster förtecknade i bilaga II A skall tilldelas enligt artiklarna 23–55.”
Den bilagan avser bland annat, i kategori 15, ”[f]örlags- och tryckeritjänster mot arvode eller på kontrakt”.
Förordning (EG) nr 2252/2004
I artikel 3.2 i rådets förordning (EG) nr 2252/2004 av den 13 december 2004 om standarder för säkerhetsdetaljer och biometriska kännetecken i pass och resehandlingar som utfärdas av medlemsstaterna (
EUT L 385, 2004, s. 1
), föreskrivs följande:
”Varje medlemsstat skall utse ett enda organ som ansvarigt för tryckning av pass eller resehandlingar. Namnet på detta organ skall meddelas kommissionen och övriga medlemsstater. Samma organ får utses av två eller flera medlemsstater. Varje medlemsstat skall ha rätt att byta ut det utsedda organet. Medlemsstaten skall då underrätta kommissionen och övriga medlemsstater om detta.”
Österrikisk lagstiftning
StDrG
1a § i Bundesgesetz zur Neuordnung der Rechtsverhältnisse der Österreichischen Staatsdruckerei (federal lag om ändring av ÖS:s rättsliga ställning,
Bundesgesetzblatt
I, 1/1997, nedan kallad StDrG) har följande lydelse:
”… Företaget … benämnt ’Österreichische Staatsdruckerei GmbH’ ansvarar för tillverkning av trycksaker för statliga myndigheter varvid det är nödvändigt att iaktta sekretess eller att följa säkerhetsbestämmelser (säkerhetstryck) vid tillverkningsprocessen …”
I 2 § stycke 2 StDrG anges följande:
”Under alla förhållanden ansvarar företaget för följande tjänster:
1.   Tillverkning av trycksaker för statliga myndigheter varvid det är nödvändigt att iaktta sekretess och följa säkerhetsbestämmelser (säkerhetstryck) vid tillverkningsprocessen …”
I 2 § stycke 3 i StDrG föreskrivs följande:
”Statliga organ ska ge i uppdrag uteslutande åt [ÖS]... att framställa de trycksaker som avses i 2 § stycke 2 punkt 1, såvida inte [nämnda] företag inte vederbörligen kan fullgöra sitt uppdrag till skäligt pris, eller en tredje part erbjuder statliga organ den aktuella trycksaken enligt likvärdiga tjänster och avtalsvillkor men till ett lägre pris. …”
Under rubriken ”Tillsyn av säkerhetstryck” förskrivs dessutom i 6 § stycke 1 i StDrG att administrativa och kommersiella åtgärder samt arbetsförfaranden som avser tillverkning, bearbetning och lagring av säkerhetstryck ska står under tillsyn av den förbundsminister som ansvarar för säkerhetstrycket i fråga.
Enligt 6 § stycke 2 ska ÖS vidta samtliga säkerhetsåtgärder för tillverkningen, bearbetningen och lagringen av säkerhetstryck, vilka krävs för att förhindra missbruk.
Enligt 6 § stycke 3 ska ÖS ge den förbundsminister som ansvarar för säkerhetstrycket i fråga tillträde till företagets affärslokaler och tillgång till aktuella akter, i den omfattning som krävs för tillsynen.
Ministerförordningen om pass
Tillverkning av pass försedda med datachip, däribland tjänstepass och diplomatpass, identitetskort och provisoriska pass regleras genom Verordnung der Bundesministerin für Inneres über die Gestaltung der Reisepässe und Passersätze (federala inrikesministerns förordning om tillverkning av pass och handlingar som ersätter pass,
Bundesgesetzblatt
861/1995, nedan kallad ministerförordningen om pass).
Bilagorna A, D och E till ministerförordningen om pass innehåller exemplar av de pass, tjänstepass och diplomatpass som ska tryckas och som på sista sidan ska märkas med ”
PRINT by ÖSD
”.
Vad närmare bestämt angår identitetskort föreskriver artikel 5 i ministerförordningen om pass att de ska utformas i enlighet med säkerhetsåtgärder för att förhindra efterbildning och förfalskning.
Vid tillämpning av 2 § stycke 3 i StDrG, i förening med ministerförordningen om pass, framgår således att om inget annat följer av de undantag som anges i nyssnämnda bestämmelse ska pass försedda med datachip, identitetskort och provisoriska pass tillverkas av ÖS.
Ministerförordning om uppehållstillstånd
Enligt 3 § stycke 3, 10a § stycke 2 och 10c § stycke 2 i Verordnung der Bundesministerin für Inneres zur Durchführung des Niederlassungs- und Aufenthaltsgesetzes (federala inrikesministerns förordning om tillämpning av lagen om bosättning och uppehåll,
Bundesgesetzblatt
II, 451/2005), ska folkbokföringsbevis, permanenta uppehållstillstånd, intyg om ingiven ansökan om uppehållstillstånd och intyg om laglig vistelse tillverkas uteslutande av ÖS.
Ministerförordning om körkort i kreditkortsformat
Framställning av körkort i kreditkortsformat regleras genom Verordnung des Bundesministers für Wissenschaft und Verkehr über die Durchführung des Führerscheingesetzes (federala vetenskaps- och transportministerns förordning om genomförande av körkortslagen,
Bundesgesetzblatt
II, 320/1997).
I enlighet med 1 § stycke 2 i denna ministerförordning ska körkorten vara försedda med säkerhetsdetaljer för att förhindra efterbildning och förfalskning.
Nämnda bestämmelse anger även att körkort i kreditkortsformat endast får tillverkas av en tjänsteleverantör som ska utses av den behöriga federala ministern.
Enligt 2 § stycke 3 StDrG kan den tjänsteleverantören inte vara någon annan än ÖS, om inget annat följer av de undantag som anges i denna bestämmelse.
Ministerförordning om registreringsbevis i kreditkortsformat
Framställning av fordonsregistreringsbevis i kreditkortsformat regleras genom Verordnung des Bundesministers für Wissenschaft und Verkehr, mit der Bestimmungen über die Einrichtung von Zulassungsstellen festgelegt werden (federala vetenskaps- och transportministerns förordning med bestämmelser om inrättande av registreringskontor,
Bundesgesetzblatt
II, 464/1998).
I 13 § stycke 1a i denna ministerförordning föreskrivs att registreringsbevisen ska vara försedda med säkerhetsdetaljer för att förhindra efterbildning och förfalskning.
I 13 § stycke 3 i nämnda ministerförordning anges att registreringsbevis får tillverkas av endast en tjänsteleverantör som ska utses av den behöriga federala ministern.
Enligt 2 § stycke 3 StDrG kan den tjänsteleverantören inte vara någon annan än ÖS, om inget annat följer av de undantag som anges i denna bestämmelse.
Ministerförordning om pyrotekniktillstånd
Enligt 8 § i Verordnung der Bundesministerin für Inneres über die Durchführung des Pyrotechnikgesetzes 2010 (federala inrikesministerns förordning om tillämpning av 2010 års lag om pyrotekniska produkter,
Bundesgesetzblatt
II, 499/2009), ska formuläret för att ansöka om ett pyrotekniktillstånd utformas i enlighet med den förlaga som återfinns i bilaga II till förordningen. Förlagan anger att ansökan ska ges in till ÖS.
I 9 § i nämnda ministerförordning föreskrivs att pyrotekniktillstånden ska vara försedda med säkerhetsdetaljer för att förhindra efterbildning och förfalskning.
Det administrativa förfarandet
Genom formell underrättelse av den 6 april 2011 meddelade kommissionen Republiken Österrike om att nämnda institution betvivlade att det var förenligt med bestämmelserna i EUF-fördraget och direktiven 92/50 och 2004/18 att direkt tilldela ÖS vissa tjänstekontrakt avseende tillverkning av vissa officiella handlingar, närmare bestämt pass försedda med datachip, provisoriska pass, uppehållstillstånd, identitetskort, körkort i kreditkortsformat, registreringsbevis i pappers- och kreditkortsformat, pyrotekniktillstånd, båtförarbevis, formulär för säkerhetsdokument, etiketter för narkotikaklassade läkemedel och mopedkörkort.
Härvidlag uppgav kommissionen att ÖS, som är ett privat företag, genom att trycka dessa handlingar tillhandahöll en tjänst som skulle ha tilldelats i enlighet med direktiv 92/50 eller direktiv 2004/18, såvida tjänsten omfattas av tillämpningsområdet för ett av dessa direktiv, eller i enlighet med etableringsfriheten och friheten att tillhandahålla tjänster, vilka säkerställs i artiklarna 49 och 56 FEUF, såvida tjänsten inte omfattas av tillämpningsområdet för nyssnämnda direktiv.
I sin svarsskrivelse av den 7 juni 2011 hävdade Republiken Österrike att de aktuella tjänsterna syftade till att skydda nämnda medlemsstats väsentliga intressen, och de omfattades således inte av vare sig EUF-fördraget eller direktiven 92/50 och 2004/18. Republiken Österrike anförde i tillägg att direkttilldelningen till ÖS av kontrakten avseende tryckning av de aktuella handlingarna motiverades av behovet av att bevara sekretessen för vissa uppgifter, att garantera äktheten och riktigheten av ovannämnda handlingar, att säkerställa försörjningstryggheten avseende dessa handlingar och att garantera skyddet för känsliga uppgifter.
Genom skrivelser av den 17 juli 2012 och den 28 mars 2013 kompletterade Österrike sitt svar på den formella underrättelsen.
Då kommissionen ansåg att Republikens Österrikes svar inte var tillfredsställande tillställdes denna medlemsstat, genom skrivelse av den 11 juni 2014, ett motiverat yttrande. I yttrandet framhöll kommissionen att Republiken Österrike inte hade visat att direkttilldelningen till ÖS av kontrakt avseende tryckning av pass försedda med datachip, provisoriska pass, uppehållstillstånd, identitetskort, körkort och registreringsbevis i kreditkortsformat och pyrotekniktillstånd kunde rättfärdigas av nämnda medlemsstats säkerhetsintressen, och att det var möjligt att anordna ett offentligt upphandlingsförfarande så att endast företag som var specialiserade på tryckning av handlingar som uppfyllde särskilda säkerhetskrav och omfattades av motsvarande tillsyn kunde delta i upphandlingsförfarandet.
Kommissionen frånföll däremot sina anmärkningar beträffande mopedkörkort, registreringsbevis i pappersformat, båtförarbevis, formulär för säkerhetsdokument och etiketter för narkotikaklassade läkemedel, antingen för att dessa handlingar avskaffats, eller för att tillverkningen av dem varit föremål för ett upphandlingsförfarande.
Republiken Österrike besvarade det motiverade yttrandet genom skrivelse av den 10 september 2014. I huvudsak åberopade nämnda medlemsstat ånyo skyddet för sina nationella säkerhetsintressen, och betonade att fullgörandet av de aktuella kontrakten avseende tryckning hade ett nära samband med den allmänna ordningen och de statliga institutionernas funktion. Republiken Österrike hävdade bland annat att endast genom civilrättslig lagstiftning var det möjligt att kräva att andra företag än ÖS skulle iaktta dessa säkerhetskrav, medan de österrikiska offentliga myndigheterna hade särskild lagstadgad befogenhet att utöva tillsyn av ÖS.
Angående kontrakt avseende tryckning av pyrotekniktillstånd var värdet av dessa kontrakt så lågt att andra företag inte skulle vara intresserade av att utföra dem, med den följden att en upphandling av dessa kontrakt inte omfattades av tillämpningsområdet för de friheter som säkerställs genom EUF-fördraget.
Kommissionen fann att republiken Österrikes svar inte var tillfredsställande och väckte således förevarande talan.
Prövning av talan
Kommissionens talan avser dels tjänstekontrakt avseende tryckning av pass försedda med datachip, provisoriska pass, uppehållstillstånd, identitetskort, körkort i kreditkortsformat samt registreringsbevis i kreditkortsformat, dels tjänstekontrakt avseende tryckning av pyrotekniktillstånd.
Tjänstekontrakt avseende tryckning av pass försedda med datachip, provisoriska pass, uppehållstillstånd, identitetskort, körkort i kreditkortsformat samt registreringsbevis i kreditkortsformat
Parternas argument
Kommissionen har påpekat att eftersom det uppskattade värdet av de aktuella kontrakten översteg de tröskelvärden som anges i direktiv 92/50 och 2004/18, omfattades kontrakten av tillämpningsområdet för dessa direktiv. Följaktligen skulle Republiken Österrike, med avseende på nyssnämnda kontrakt, ha tillämpat de upphandlingsförfaranden som föreskrivs i artikel 8 i direktiv 92/50, i förening med artiklarna 11–37 i det direktivet, och i artikel 20 i direktiv 2004/18, i förening med artiklarna 23–55 i det direktivet.
Kommissionen har i huvudsak hävdat att de undantag i artikel 4.2 i direktiv 92/50 och i artikel 14 i direktiv 2004/18 som Republiken Österrike har åberopat ska tolkas strikt.
Dessa artiklar kan inte heller medföra en rätt för medlemsstaterna att göra avsteg från bestämmelserna i EUF-fördraget eller direktiv 92/50 och 2004/18 endast genom att åberopa medlemsstaternas väsentliga säkerhetsintressen.
Enbart det påståendet från Republiken Österrikes sida att tjänstekontrakten i fråga kräver särskilda säkerhetsåtgärder, eller att det är nödvändigt att avvika från unionsrättsliga bestämmelser för att skydda denna medlemsstats väsentliga säkerhetsintressen, räcker inte för att visa att sådana omständigheter som kan motivera en tillämpning av artikel 4.2 i direktiv 92/50 eller artikel 14 i direktiv 2204/18 är för handen.
Kommissionen har dessutom påpekat att ÖS är ett privat aktiebolag, vars enda aktieägare är det börsnoterade Österreichische Staatsdruckerei Holding AG, vars aktier i sin tur innehas av privatpersoner. För övrigt föreskrivs det inte längre någon särskild mekanism för statlig tillsyn i StDrG, till skillnad mot vad som gällde enligt tidigare lagstiftning. Vid förhandlingen har kommissionen härvidlag uppgett att de österrikiska myndigheterna tillerkänns tillsynsbefogenheter som framgår av ett avtal som myndigheterna ingått med ÖS.
Kommissionen anser att Republiken Österrike inte har visat att det vore fullkomligt omöjligt att genomföra ett upphandlingsförfarande av den anledningen att det allvarligt skulle äventyra iakttagandet av sekretess samt säkerhets- och kontrollåtgärder. Behovet av att garantera äktheten och riktigheten av handlingar som ska styrka personers identitet, av att skydda personliga uppgifter och av att säkerställa försörjningstryggheten avseende tryck av sådana handlingar, omfattas förvisso av allmänintresset, med det innebär emellertid inte att ett sådant intresse systematiskt utgör ett väsentligt säkerhetsintresse.
Vad angår det behov av att garantera försörjningstryggheten av officiella handlingar som Republiken Österrike har åberopat, anser kommissionen att en sådan garanti inte utgör ett säkerhetsintresse, och att det behovet i förekommande fall kan uppnås genom att ingå flera ramavtal.
Kommissionen har medgett att medlemsstaterna får vidta åtgärder för att motverka förfalskning av officiella handlingar. Emellertid finns det inget som tyder på att dessa ändamål skulle äventyras för det fall att tryckningen av dessa handlingar anförtroddes andra tryckare, även från andra medlemsstater, då sekretessen för de uppgifter som måste behandlas vid tryckningen av handlingarna kan säkerställas genom att de företag som deltar i ett upphandlingsförfarande åläggs tystnadsplikt.
Centraliseringen av fullgörandet av de aktuella kontrakten kan uppnås genom att låta tryckningen av samtliga säkra handlingar omfattas av ett upphandlingsförfarande, och de österrikiska myndigheternas tillsynsbefogenheter kan regleras i avtalet med det företag som tilldelas kontraktet.
Vad angår förtroendet för det företag som fullgör trycktjänsten för uppehållstillstånd har kommissionen genmält att det argument republiken Österrike anfört i detta avseende inte kan vinna framgång, eftersom de österrikiska myndigheterna kan tilldela kontrakt för tryckning av säkra handlingar till andra företag än ÖS, bland annat för det fall att ÖS inte kan fullgöra kontrakten.
Republiken Österrike har bestritt det påstådda fördragsbrottet. Nämnda medlemsstat har i huvudsak hävdat att i enlighet med artikel 4.2 i direktiv 92/50 och artikel 14 i direktiv 2004/18 omfattas inte de aktuella kontrakten av tillämpningsområdet för dessa direktiv. I enlighet med gällande rättsliga och administrativa bestämmelser har Republiken Österrike rätt att skydda sina väsentliga säkerhetsintressen och att föreskriva särskilda säkerhetsåtgärder för fullgörandet av de aktuella kontrakten.
Vid förhandlingen har Republiken Österrike påpekat att de undantag som anges i artikel 4.2 i direktiv 92/50 och artikel 14 i direktiv 2004/18 är tillämpliga oberoende av undantaget i artikel 346.1 a FEUF.
Nämnda medlemsstat har i huvudsak erinrat om att säkerhetspolitiken utgör en grundläggande del av staters suveränitet och att det ankommer på medlemsstaterna att definiera sina väsentliga säkerhetsintressen och att avgöra huruvida det är nödvändigt att vidta säkerhetsåtgärder. I detta avseende förfogar medlemsstaterna över ett omfattande utrymme för skönsmässig bedömning.
Republiken Österrike har åberopat vissa aspekter av dess väsentliga intressen inom området för allmän säkerhet, vilka är av betydelse vid tryckning av säkra handlingar. Härvidlag anser Republiken Österrike inledningsvis att äktheten och riktigheten av handlingar som ska styrka personers identitet måste garanteras, av det skälet att identitetshandlingar är handlingar som är nära förbundna med allmän ordning och statens institutionella funktion. Vidare måste skyddet för känsliga personliga uppgifter säkerställas. Slutligen handlar det om behovet av att garantera försörjningstryggheten.
Vad för det första angår behovet av att garantera äktheten och riktigheten av handlingar som ska styrka personers identitet har Republiken Österrike gjort gällande att det behovet innebär att en tekniskt hög säkerhetsnivå ska fastställas för att undvika risken för förfalskningar, bland annat inom ramen för bekämpande av terrorism och brottslighet.
Vad för det andra angår skyddet av känsliga personliga uppgifter, i den mån identitetshandlingar innehåller sådana uppgifter, däribland biometriska uppgifter, måste dessa handlingar skyddas i enlighet med krav på hög säkerhet. Härvidlag har Republiken Österrike bestritt kommissionens argument att endast individuella intressen aktualiseras i detta avseende, då nämnda medlemsstat tvärtom anser att det utgör ett hot mot inrikes allmän säkerhet att äventyra skyddet för sådana uppgifter – i synnerhet inom ramen för bekämpande av terrorism – vilket således måste motverkas med alla tänkbara medel.
För det tredje ska ett snabbt mottagande av de aktuella officiella handlingarna säkerställa statens försörjningstrygghet. För det fall att andra företag än ÖS tilläts trycka identitetshandlingar skulle det på ett bestående sätt äventyra Republiken Österrikes säkerhetsmässiga strategi, av det skälet att om det visar sig vara omöjligt att leverera det antal pass som krävs, skulle provisoriska pass visserligen utfärdas men i enlighet med lägre säkerhetskrav.
Med hänvisning till terrorhot och terroristverksamhet har Republiken Österrike hävdat att endast ett tryckeri som står under statens effektiva kontroll ska ha befogenhet att tillverka identitetshandlingar.
Republiken Österrike har erinrat om att det även utgör en grundläggande del av statens säkerhetsstrategi att centralisera samtliga tjänster som är av betydelse på området för säkerhet till en enda tjänsteleverantör. Härvidlag har nämnda medlemsstat hävdat att det framgår av artikel 3.2 i förordning nr 2252/2004, och närmare bestämt av kravet på att utse ”ett enda organ som ansvarigt för tryckning av pass eller resehandlingar”, att sådana handlingar inte kan tillverkas av flera organ. Att centralisera tryckningen av de aktuella handlingarna utgör dessutom en lämplig åtgärd för att undvika att känsliga säkerhetsuppgifter sprids.
Republiken Österrike anser att den eftersträvade strategin, bestående i att tilldela de aktuella kontrakten till en enda uppdragstagare som har sin eller sina produktionsanläggningar inom österrikiskt territorium, syftar till att förhindra att kännedom om säkerhetsåtgärderna sprids bland andra uppdragstagare, oavsett om de är verksamma i Österrike eller någon annan medlemsstat.
Vidare syftar en sådan tilldelning till att de nationella myndigheterna, inom ramen för sina administrativa tillsynsbefogenheter, ska utöva en mer effektiv tillsyn över det aktuella tryckeriet. Republiken Österrike har nämligen hävdat att en tillsyn som utförs på rättslig väg, och som efter ett eventuellt betungande förfarande skulle resultera i påförda sanktioner till följd av att säkerhetsvillkor som anges i avtalsbestämmelser inte har iakttagits, inte är lika effektiv som statlig tillsyn.
Vad angår kommissionens anmärkning att det ankommer på Republiken Österrike att visa att det vore fullkomligt omöjligt att genomföra ett upphandlingsförfarande, har nämnda medlemsstat hävdat att ett sådant villkor inte framgår av vare sig artikel 4.2 i direktiv 92/50 eller artikel 14 i direktiv 2004/18.
Dessutom har denna medlemsstat inte enbart åberopat säkerhetsmässiga intressen, utan har även angett de intressen som ska skyddas och de åtgärder som vidtagits för att skydda dessa intressen.
Vid förhandlingen har Republiken Österrike slutligen gjort gällande att de aktuella kontrakten inte kan fullgöras inom ramen för ett upphandlingsförfarande, eftersom företag som är etablerade i andra medlemsstater inte till fullo kan undkomma inblandning från myndigheterna i sina respektive medlemsstaterna och att dessa företag ibland är skyldiga att samarbeta med nämnda myndigheter eller med underrättelsetjänsten i dessa medlemsstater, oberoende av om de fullgör kontrakten från en anläggning belägen i Österrike, med följden att det skulle föreligga en risk för att känsliga uppgifter avslöjades.
Domstolens bedömning
I enlighet med vad som framgår av handlingarna i målet erinrar domstolen inledningsvis om att de första kontrakt som ÖS tilldelades och som omfattas av förevarande talan är daterade till år 2004 och de kan således omfattas av direktiv 92/50, medan de kontrakt som tilldelades nämnda företag mellan den 31 januari 2006 och den 12 september 2014, vilket var det datum då den frist som angetts i det motiverade yttrandet löpte ut, kan omfattas av direktiv 2004/18, då sistnämnda direktiv upphävde och ersatte de relevanta bestämmelserna i direktiv 92/50 från och med den 31 januari 2006.
De aktuella kontrakten avser dessutom sådana tjänster som anges i bilaga I A till direktiv 92/50 och bilaga II A till direktiv 2004/18, närmare bestämt förlags- och tryckeritjänster mot arvode eller på kontrakt. Vidare är det utrett mellan parterna att det uppskattade värdet för kontrakten överstiger de tröskelvärden som gäller för att dessa direktiv ska vara tillämpliga.
När tryckning av de aktuella handlingarna utgör förlags- och tryckeritjänster mot arvode eller på kontrakt ska de, enligt artikel 8 i direktiv 92/50, i förening med artiklarna 11–37 i det direktivet, och artikel 20 i direktiv 2004/18, i förening med artiklarna 23–55 i det direktivet, i princip bli föremål för ett offentligt upphandlingsförfarande i enlighet med bestämmelserna i dessa artiklar.
Emellertid ska ingen medlemsstat, i enlighet med artikel 346.1 a i FEUF, vara förpliktad att lämna sådan information vars avslöjande den anser strida mot sina väsentliga säkerhetsintressen. Såsom generaladvokaten påpekat i punkt 42 i sitt förslag till avgörande är denna bestämmelse avfattad i allmänna ordalag och kan därmed vara tillämplig på bland annat icke militära upphandlingar, såsom de kontrakt avseende tryckning som är aktuella i förevarande mål.
Det framgår vidare av artikel 4.2 i direktiv 92/50 och artikel 14 i direktiv 2004/18, som till lydelsen är så gott som identiska, att dessa direktiv inte ska tillämpas på bland annat tjänster som enligt gällande lagar och andra författningar i den aktuella medlemsstaten inte får utföras utan särskilda säkerhetsåtgärder eller då detta krävs med hänsyn till skyddet av denna stats grundläggande intressen.
Republiken Österrike har i förevarande mål åberopat dessa undantag för att rättfärdiga att ÖS direkt har tilldelats de aktuella kontrakten avseende tryckning.
Såsom republiken Österrike har anfört, påpekar domstolen härvidlag att det ankommer på medlemsstaterna att definiera sina väsentliga säkerhetsintressen och, i förevarande fall, på de österrikiska myndigheterna att avgöra vilka säkerhetsåtgärder som är nödvändiga för att skydda den allmänna säkerheten i denna medlemsstat på området för tryckning av identitetshandlingar och andra officiella handlingar, såsom de som är aktuella i förevarnade mål (se analogt, dom av den 16 oktober 2003, kommissionen/Belgien,
C‑252/01
,
EU:C:2003:547
, punkt
).
Icke desto mindre ska det även erinras om att domstolen redan har slagit fast att åtgärder som medlemsstaterna vidtar, vilka föranleds av berättigade krav av nationellt intresse, inte är helt undantagna från unionsrätten enbart på grund av att åtgärderna vidtas med hänvisning bland annat till den allmänna säkerheten (se, för ett liknande resonemang, dom av den 8 april 2008, kommissionen/Italien,
C‑337/05
,
EU:C:2008:203
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Det följer dessutom av fast rättspraxis att undantagen avseende de grundläggande friheterna ska tolkas strikt, varvid detsamma gäller de undantag som aktualiseras i förevarande mål (se, analogt, angående artikel 346.1 b FEUF, dom av den 7 juni 2012, Insinööritoimisto InsTiimi,
C‑615/10
,
EU:C:2012:324
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Även om artikel 4.2 i direktiv 92/50 och artikel 14 i direktiv 2004/18, vilka Republiken Österrike har åberopat i första hand, ger medlemsstaterna ett utrymme för skönsmässig bedömning för att avgöra vilka åtgärder som är nödvändiga för att skydda deras väsentliga säkerhetsintressen, kan dessa artiklar likväl inte tolkas så, att de ger medlemsstaterna rätt att göra undantag från EUF-fördragets bestämmelser enbart genom att åberopa dessa intressen. Den medlemsstat som åberopar dessa undantag måste nämligen visa att det är nödvändigt att tillämpa dem för att skydda medlemsstatens väsentliga säkerhetsintressen. Ett sådant krav gör sig även gällande för det fall att medlemsstaten har åberopat artikel 346.1 a FEUF (se, analogt, dom av den 4 september 2014, Schiebel Aircraft,
C‑474/12
,
EU:C:2014:2139
, punkt
).
Den medlemsstat som önskar tillämpa dessa undantag måste således visa att behovet av att skydda sådana intressen inte hade kunnat tillgodoses inom ramen för ett sådant upphandlingsförfarande som inrättats genom direktiv 92/50 och 2004/18 (se, analogt, dom av den 8 april 2008, kommissionen/Italien,
C‑337/05
,
EU:C:2008:203
, punkt
).
Även om Republiken Österrike i förevarande fall visserligen har identifierat de väsentliga säkerhetsintressen som denna medlemsstat anser behöver skyddas samt de garantier som utgör en integrerad del av skyddet av dessa intressen, ska det, i enlighet med vad som erinrats om i punkterna 75 och 76 ovan, likväl prövas huruvida denna medlemsstat har visat att de eftersträvade målen inte hade kunnat uppnås inom ramen för ett upphandlingsförfarande, såsom det som föreskrivs i de båda direktiv som nämnts ovan.
Härvidlag har Republiken Österrike för det första gjort gällande att skyddet av väsentliga nationella säkerhetsintressen kräver att fullgörelsen av kontrakten avseende tryckning av officiella handlingar centraliseras, vilket innebär att de måste tilldelas ett enda företag.
Även om man skulle medge att en centraliserad fullgörelse av de aktuella kontrakten, med beaktande av de skäl som Republiken Österrike har angett, kan anses utgöra en åtgärd för att skydda denna medlemsstats väsentliga nationella säkerhetsintressen, påpekar domstolen att ett korrekt upphandlingsförfarande i enlighet med artikel 8 i direktiv 92/50, i förening med artiklarna 11–37 i det direktivet, och artikel 20 i direktiv 2004/18, i förening med artiklarna 23–55 i det direktivet, inte utgör hinder mot att en enda tjänsteleverantör tilldelas de aktuella kontrakten.
Även om medlemsstaterna, såsom republiken Österrike har påpekat, är skyldiga att iaktta bestämmelserna i artikel 3.2 i förordning 2252/2004, som ålägger dem att utse ett enda organ som är ansvarigt för tryckning av pass eller resehandlingar, kan det konstateras att denna bestämmelse endast medför en skyldighet att utse ett enda sådant organ, utan att på något sätt utesluta att detta organ kan utses genom ett föregående upphandlingsförfarande.
Vad för det andra beträffar Republiken Österrikes argument angående de österrikiska myndigheternas behov av att, inom ramen för de befogenheter de tillerkänns enligt 6 § stycke 3 StDrG, kunna utöva effektiv administrativ tillsyn av en enda uppdragstagare vars produktionsanläggningar och lager är belägna inom österrikiskt territorium, i förevarande fall ÖS, gör domstolen följande bedömning. Även om den aktör som ska fullgöra det aktuella kontraktet avseende tryckningstjänster visserligen måste uppfylla vissa säkerhetskrav för att sekretessen av skyddsvärda uppgifter ska kunna säkerställas, har Republiken Österrike inte visat att sådan sekretess endast kan säkerställas genom den administrativa tillsyn som de österrikiska myndigheterna i enlighet med nyssnämnda bestämmelse kan utöva med avseende på ÖS, och att bestämmelserna om upphandlingsförfaranden som föreskrivs i direktiv 92/50 och 2004/18 därmed inte ska tillämpas.
I detta avseende förefaller det inte som om sådan administrativ tillsyn inte skulle kunna utföras vid andra företag belägna i Österrike än ÖS. Republiken Österrike har inte heller visat att tillsynen av att sekretessen iakttas för de uppgifter som tillhandahålls för att trycka de aktuella officiella handlingarna inte skulle garanteras i samma utsträckning för det fall att tryckningen, genom ett upphandlingsförfarande, anförtroddes andra företag som genom avtalsbestämmelser vore skyldiga att iaktta civilrättsliga regler, sekretess och säkerhetsåtgärder, oavsett om de har sitt säte i Österrike eller i någon annan medlemsstat.
Det vore i det här fallet möjligt att inom ramen för ett upphandlingsförfarande föreskriva en skyldighet för den anbudsgivare som tilldelas kontraktet att underkasta sig säkerhetskontroller, besök eller inspektioner i sina företagslokaler, oavsett om företaget har sitt säte i Österrike eller i någon annan medlemsstat, eller att iaktta tekniska krav avseende sekretess, även synnerligen högt ställda sådana, vid fullgörelsen av de aktuella kontrakten.
Vad för det tredje angår det av Republiken Österrike åberopade behovet av att säkerställa statens försörjningstrygghet gör domstolen följande bedömning. De aktuella officiella handlingarna är visserligen nära förbundna med statens allmänna ordning och institutionella funktion, vilka kräver att försörjningstryggheten kan garanteras, men Republiken Österrike har likväl inte visat att det åberopade målet inte kan uppnås inom ramen för ett offentligt upphandlingsförfarande och att en sådan garanti skulle äventyras för det fall att tryckningen av dessa handlingar anförtroddes andra företag, inbegripet, i förekommande fall, företag i andra medlemsstater.
Vad för det fjärde beträffar behovet av att garantera anbudsgivarens tillförlitlighet påpekar domstolen följande. Även om medlemsstaterna måste ges möjlighet, vid en offentlig upphandling av sådana kontrakt som är aktuella i förevarande mål, att säkerställa att endast tillförlitliga företag tilldelas dessa kontrakt i enlighet med ett system som garanterar att särskilda regler om sekretess och säkerhet iakttas vid tryckningen av de ifrågavarande handlingarna, har Republiken Österrike emellertid inte visat att sekretessen för de uppgifter som tillhandahålls inte skulle kunna garanteras i tillräcklig utsträckning för det fall att tryckningen av dessa handlingar, genom ett upphandlingsförfarande, anförtroddes ett annat företag än ÖS.
Det ska härvidlag erinras om att domstolen har slagit fast att behovet av att föreskriva tystnadsplikt inte i sig hindrar att ett upphandlingsförfarande genomförs för att tilldela ett kontrakt (se, för ett liknande resonemang, dom av den 8 april 2008, kommissionen/Italien,
C‑337/05
,
EU:C:2008:203
, punkt
).
Domstolen har dessutom funnit att sekretess av uppgifter kan säkerställas genom tystnadsplikt, utan att det är nödvändigt att åsidosätta förfarandena på området för offentlig upphandling (se, analogt, dom av den 5 december 1989, kommissionen/Italien,
C‑3/88
,
EU:C:1989:606
, punkt
).
I likhet med vad generaladvokaten påpekat i punkt 68 i sitt förslag till avgörande finns det ingenting som hindrar en upphandlande myndighet från att ställa särskilt höga krav på uppdragstagarens lämplighet och tillförlitlighet, att utforma upphandlingsvillkoren och tjänstekontrakten i enlighet därmed och att kräva nödvändiga intyg av anbudsgivarna.
Vid förhandlingen har Republiken Österrike härvidlag gjort gällande att det finns en risk för att känsliga uppgifter röjs, eftersom företag som är etablerade i andra medlemsstater inte till fullo kan undkomma inblandning från myndigheterna i sina respektive medlemsstater av det skälet att de i vissa fall är skyldiga att, i enlighet med lagstiftningen i dessa medlemsstater, samarbeta med dessa myndigheter eller med underrättelsetjänsten i dessa stater, även om de fullgör kontrakten från en anläggning belägen i Österrike.
Det ska emellertid framhållas att det de österrikiska myndigheterna får utforma upphandlingsvillkoren för tilldelning av de aktuella kontrakten så att de innehåller klausuler som medför en allmän tystnadsplikt för uppdragtagaren, och föreskriva att ett sökande företag, som bland annat på grund av lagstiftningen i dess medlemsstat inte kan ge tillräckliga garantier för att sekretessen kommer att iakttas gentemot den statens myndigheter, kommer att uteslutas från upphandlingsförfarandet. De österrikiska myndigheterna får även föreskriva att sanktioner, bland annat avtalade sådana, kan komma att åläggas uppdragstagaren för det fall att den inte iakttar sekretess vid fullgörandet av det aktuella kontraktet.
Härvidlag har republiken Österrike inte visat att målet att förhindra att känsliga uppgifter om tillverkningen av de aktuella officiella handlingarna röjs, inte kan uppnås inom ramen för ett sådant offentligt upphandlingsförfarande som det som föreskrivs i artikel 8 i direktiv 92/50, i förening med artiklarna 11–37 i det direktivet, och artikel 20 i direktiv 2004/18, i förening med artiklarna 23–55 i det direktivet.
Således förefaller det oproportionerligt att mot bakgrund av ett sådant syfte inte följa de upphandlingsförfaranden som föreskrivs i dessa direktiv.
Mot bakgrund av ovanstående kan Republiken Österrike inte med framgång åberopa artikel 346.l a FEUF, artikel 4.2 i direktiv 92/50 och artikel 14 i direktiv 2004/18 för att rättfärdiga att denna medlemsstat inte har iakttagit de upphandlingsförfaranden som föreskrivs i dessa båda direktiv.
Tjänstekontrakt för tryckning av pyrotekniktillstånd
Parternas argument
Kommissionen har gjort gällande att även om värdet av kontraktet för tillverkning av pyrotekniktillstånd inte överstiger de tröskelvärden som anges i direktiven, ska kontraktet likväl tilldelas i enlighet med de principer som fastställs i EUF-fördraget, däribland principerna om etableringsfrihet och frihet att tillhandahålla tjänster.
Kommissionen är av den uppfattningen att de allmänna principerna om likabehandling och icke-diskriminering på grund av nationalitet, vilka ligger till grund för skyldigheten att lämna insyn, kräver att kontraktet blir föremål ett meddelande om upphandling som offentliggjorts i tillräcklig utsträckning.
Kommissionen har uppgett att även om värdet av ett kontrakt för tillverkning av pyrotekniktillstånd förefaller relativt lågt, kan ett sådant kontrakt – med beaktande av dess tekniska aspekter – vara av intresse för företag i andra medlemsstater. Eftersom marknaden för företag som tillverkar säkra identitetshandlingar är specialiserad, begränsad och internationell, och geografisk närhet inte en är en förutsättning för att kunna fullgöra kontrakten avseende tillverkning av säkra handlingar, föreligger således ett bestämt gränsöverskridande intresse.
Kommissionen har dessutom åberopat den omständigheten att flera medlemsstater har gett ÖS i uppdrag att trycka visum och pass, vilket i detta avseende utgör en stark indikation på att det föreligger ett bestämt gränsöverskridande intresse.
Republiken Österrike har genmält att de grundläggande principer som kommissionen har åberopat inte är tillämpliga på kontrakt avseende belopp som understiger de tröskelvärden som anges i unionsrätten. Med beaktande av kontraktets låga värde har kommissionen inte styrkt att det föreligger ett bestämt gränsöverskridande intresse.
Den omständigheten att ÖS tillverkar säkra handlingar åt andra medlemsstater visar inte heller att det föreligger ett bestämt gränsöverskridande intresse för tjänstekontrakt avseende tryckning av pyrotekniktillstånd.
Domstolens bedömning
Domstolen erinrar inledningsvis om att det är utrett mellan parterna att det uppskattade värdet av kontraktet för tillverkning av pyrotekniktillstånd uppgår till 56000 euro, det vill säga ett belopp som klart understiger de tröskelvärden som fastställs i direktiv 92/50 och 2004/18. Följaktligen förelåg ingen skyldighet enligt ovannämnda direktiv att genomföra ett upphandlingsförfarande för detta kontrakt.
Det följer emellertid av fast rättspraxis att vid tilldelning av kontrakt som till följd av sitt värde inte omfattas av tillämpningsområdet för direktiven om offentlig upphandling ska de grundläggande reglerna och principerna i EUF-fördraget, särskilt likabehandlingsprincipen och principen om förbud mot diskriminering på grund av nationalitet, samt den därav följande skyldigheten att lämna insyn, ändå tillämpas i den mån upphandlingen är av ett bestämt gränsöverskridande intresse (dom av den 6 oktober 2016, Tecnoedi Costruzioni,
C‑318/15
,
EU:C:2016:747
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Härvidlag ska det erinras om att det ankommer på kommissionen att visa att det aktuella kontraktet utgör ett bestämt intresse för ett företag som är beläget i en annan medlemsstat än den upphandlande myndigheten, och kommissionen kan inte stödja sig på någon presumtion i detta avseende (se, för ett liknande resonemang, dom av den 13 november 2007, kommissionen/Irland,
C‑507/03
,
EU:C:2007:676
, punkterna
och
och där angiven rättspraxis).
Vad angår de objektiva kriterier som kan indikera att det finns ett bestämt gränsöverskridande intresse har domstolen redan slagit fast att sådana kriterier kan vara bland annat det betydande värdet av det aktuella kontraktet, i kombination med den plats som tjänsten ska utföras på eller kontraktets tekniska aspekter och särskilda egenskaper hos de aktuella produkterna (se, för ett liknande resonemang, dom av den 6 oktober 2016, Tecnoedi Costruzioni,
C‑318/15
,
EU:C:2016:747
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Såsom kommissionen har påpekat kan ett sådant gränsöverskridande intresse visserligen inte enbart bedömas mot bakgrund av kontraktets värde, utan det är nödvändigt att göra en bedömning av samtliga övriga kriterier och relevanta omständigheter i fallet, men det ska likväl påpekas att kontraktet för tillverkning av pyrotekniktillstånd inte enbart utmärks av sitt relativt låga värde utan även av sin mycket tekniska karaktär, som bland annat förutsätter att särskilda säkerhetsåtgärder iakttas och att kostnaderna för att genomföra dessa åtgärder kan bäras.
Den av kommissionen åberopade omständigheten att flera medlemsstater har gett ÖS i uppdrag att trycka visum och pass, vilket enligt kommissionen utgör en stark indikation på att det föreligger ett bestämt gränsöverskridande intresse, saknar betydelse för tryckningen av pyrotekniktillstånd.
Under dessa förhållanden räcker inte de uppgifter som kommissionen har förebringat för att visum att detta kontrakt har ett bestämt gränsöverskridande intresse.
Då kommissionen inte har styrkt sina påståenden ska talan ogillas såvitt avser det aktuella tjänstekontraktet avseende tryckning av pyrotekniktillstånd.
Mot bakgrund av ovanstående kan det konstateras att republiken Österrike har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artiklarna 4.2 och 8 i direktiv 92/50, i förening med artiklarna 11–37 i det direktivet, samt artiklarna 14 och 20 i direktiv 2004/18, i förening med artiklarna 23–55 i det direktivet, dels genom att tilldela tjänstekontrakt avseende tillverkning av pass försedda med datachip, provisoriska pass, uppehållstillstånd, identitetskort, körkort i kreditkortsformat och registreringsbevis i kreditkortsformat till ÖS utan att genomföra ett upphandlingsförfarande inom Europeiska unionen, dels genom att bibehålla nationella bestämmelser som medför en skyldighet för upphandlande myndigheter att direkt tilldela dessa kontrakt till nämnda företag.
Talan ska ogillas i övrigt.
Rättegångskostnader
Enligt artikel 138.1 i domstolens rättegångsregler ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats.
I förevarande fall har kommissionen och republiken Österrike yrkat att respektive motpart ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna.
Enligt artikel 138.1 får domstolen besluta att en part, förutom att bära sina egna rättegångskostnader, ska ersätta en del av den andra partens rättegångskostnader om det framstår som skäligt med hänsyn till omständigheterna i målet. Eftersom kommissionens talan i förevarande fall har bifallits förutom såvitt den avser tjänstekontraktet avseende tryckning av pyrotekniktillstånd ska Republiken Österrike, i enlighet med nyssnämnda bestämmelse, bära sina rättegångskostnader och ersätta fyra femtedelar av kommissionens rättegångskostnader.
Kommissionen ska bära en femtedel av sina rättegångskostnader.

Mot denna bakgrund beslutar domstolen (stora avdelningen) följande:

1)
Republiken Österrike har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artiklarna 4.2 och 8 i rådets direktiv 92/50/EEG av den 18 juni 1992 om samordning av förfarandena vid offentlig upphandling av tjänster, i förening med artiklarna 11–37 i det direktivet, samt artiklarna 14 och 20 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/18/EG av den 31 mars 2004 om samordning av förfarandena vid offentlig upphandling av byggentreprenader, varor och tjänster, i förening med artiklarna 23–55 i det direktivet, genom att tilldela tjänstekontrakt avseende tillverkning av pass försedda med datachip, provisoriska pass, uppehållstillstånd, identitetskort, körkort i kreditkortsformat och registreringsbevis i kreditkortsformat direkt till Österreichische Staatsdruckerei GmbH utan att genomföra ett upphandlingsförfarande inom unionen, och genom att bibehålla nationella bestämmelser som medför en skyldighet för upphandlande myndigheter att direkt tilldela dessa kontrakt till nämnda företag.

2)
Talan ogillas i övrigt.

3)
Republiken Österrike ska bära sina rättegångskostnader och ersätta fyra femtedelar av Europeiska kommissionens kostnader. Europeiska kommissionen ska bära en femtedel av sina rättegångskostnader.

Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: tyska.