CELEX: 62021CJ0277
Procedimiento prejudicial
Reglamento (UE) n.o 549/2013
Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales de la Unión Europea
Anexo A, punto 20.15
Control ejercido por un instituto de cuentas nacionales sobre autoridades educativas de centros de enseñanza constituidas como instituciones sin fines de lucro
Centros de enseñanza que disfrutan de financiación pública y de la libertad de enseñanza garantizada por la Constitución
Anexo A, punto 20.15, segunda frase
Concepto de “intervención pública en forma de normas generales aplicables a todas las unidades que trabajan en la misma actividad”
Alcance
Anexo A, punto 20.15, primera frase
Anexo A, puntos 2.39, letra b), 20.15, letra b), y 20.309, letra h)
Concepto de “regulación excesiva”
Alcance

La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación del anexo A, puntos 20.15 y 20.309, letra h), del Reglamento (UE) n.
o
549/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de mayo de 2013, relativo al Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales de la Unión Europea (
DO 2013, L 174, p. 1
).
Esta petición se ha presentado en el contexto de un litigio entre el Secrétariat général de l’Enseignement catholique ASBL (SeGEC) [Secretaría General de la Formación Católica ASBL (SeGEC)] y otras seis asociaciones sin ánimo de lucro que operan en el sector de la enseñanza en Bélgica (en lo sucesivo, conjuntamente, «asociaciones en cuestión»), por una parte, y el Institut des comptes nationaux (Instituto de Cuentas Nacionales, Bélgica; en lo sucesivo, «ICN») y el Banque nationale de Belgique (Banco Nacional de Bélgica), por otra, en relación con la clasificación efectuada por el ICN de las asociaciones en cuestión en el sector de las administraciones públicas, subsector de la administración regional, con arreglo al Sistema Europeo de Cuentas de 2010 establecido por el Reglamento n.
o
549/2013 (en lo sucesivo, «SEC 2010»).
Marco jurídico
Derecho de la Unión
Los considerandos 1 y 3 del Reglamento n.
o
549/2013 presentan el siguiente tenor:
«(1)
La elaboración de las políticas en la Unión y la supervisión de las economías de los Estados miembros y de la unión económica y monetaria (UEM) exigen que se cuente con datos comparables, actualizados y fiables sobre la estructura de la economía y la evolución de la situación económica de cada Estado miembro o región.
[…]
(3)
Los ciudadanos de la Unión necesitan unas cuentas económicas como herramienta básica para analizar la situación económica de un Estado miembro o región. En aras de la comparabilidad, dichas cuentas deben elaborarse con arreglo a un conjunto único de principios que no sean susceptibles de interpretaciones divergentes. La información facilitada debe ser lo más precisa, completa y oportuna posible con el fin de garantizar un máximo de transparencia respecto de todos los sectores.»
El anexo A de dicho Reglamento, relativo a la metodología del SEC 2010, incluye un capítulo 1, titulado «Características generales y principios fundamentales», en el que figuran los puntos 1.01, 1.19, 1.34 a 1.36 y 1.57 de dicho anexo. Estos apartados tienen el siguiente tenor:
«1.01
El [SEC 2010] constituye un marco contable comparable a escala internacional, cuyo fin es realizar una descripción sistemática y detallada del total de una economía (una región, un país o un grupo de países), sus componentes y sus relaciones con otras economías.
[…]
1.19
Los datos recogidos en el marco del [SEC 2010] tienen una importancia fundamental para la [Unión Europea] y sus Estados miembros a la hora de formular y supervisar su política social y económica.
[…]
1.34
Las cuentas sectoriales se crean asignando las unidades a los sectores, lo cual permite presentar por sectores las operaciones y los saldos contables. La presentación por sectores pone de manifiesto numerosas medidas clave para las políticas económicas y fiscales. Los principales sectores son los hogares, las administraciones públicas, las sociedades (instituciones financieras y sociedades no financieras), las instituciones sin fines de lucro al servicio de los hogares (ISFLSH) y el resto del mundo.
Es importante distinguir entre actividad de mercado y actividad no de mercado. Una entidad controlada por las administraciones públicas que resulte ser una sociedad de mercado se clasifica en el sector de las empresas, fuera del sector de las administraciones públicas. De esta forma, los niveles de déficit y de deuda de la sociedad no se contabilizarán en el déficit y la deuda de las administraciones públicas.
1.35
Es importante definir criterios claros y sólidos para asignar las entidades a los sectores.
El sector público está compuesto por todas las unidades institucionales residentes en la economía que están controladas por las administraciones públicas. El sector privado está compuesto por todas las demás unidades residentes.
En la tabla 1.1 se presentan los criterios utilizados para distinguir entre sector público y privado; dentro del sector público, entre el sector de las administraciones públicas y el sector de las sociedades públicas, y, dentro del sector privado, entre el sector de las ISFLSH y el de las sociedades privadas.
Tabla 1.1
Criterios
Bajo control de las administraciones públicas
(sector público)
Bajo control privado
(sector privado)
Producción no de mercado
Administraciones públicas
ISFLSH
Producción de mercado
Sociedades públicas
Sociedades privadas
1.36
El control se define como la capacidad para determinar la política general o el programa de una unidad institucional. En los puntos 2.35 a 2.39 se facilita una definición más detallada del concepto de control.
[…]
1.57
Las unidades institucionales son entidades económicas capaces de ser propietarias de bienes y activos, contraer pasivos y participar en actividades y operaciones económicas con otras unidades, en nombre propio. A efectos del sistema SEC 2010, las unidades institucionales se agrupan en cinco sectores institucionales nacionales mutuamente excluyentes:
a)
sociedades no financieras;
b)
instituciones financieras;
c)
administraciones públicas;
d)
hogares;
e)
[ISFLSH].
El conjunto de estos cinco sectores constituye el total de la economía nacional. Cada sector está dividido, a su vez, en subsectores. El sistema SEC 2010 permite elaborar una serie completa de cuentas de flujos y de balances para cada sector y subsector, y para el total de la economía. Las unidades no residentes pueden interactuar con estos cinco sectores nacionales, y las interacciones se presentan entre los cinco sectores nacionales y un sexto sector institucional: el resto del mundo.»
En el capítulo 2, titulado «Las unidades y los conjuntos de unidades», de dicho anexo, sus puntos 2.12, 2.39, 2.113 y 2.130 están redactados en los siguientes términos:
«2.12
Definición
: una unidad institucional es una entidad económica que se caracteriza por su autonomía de decisión en el ejercicio de su función principal. Una unidad residente se considera que constituye una unidad institucional en el territorio económico donde tiene su centro de interés económico predominante si goza de autonomía de decisión y dispone de una contabilidad completa o está en condiciones de elaborar un conjunto completo de cuentas.
Para gozar de autonomía de decisión en el ejercicio de su función principal, una entidad debe:
a)
ser titular de bienes o activos con facultad de disposición sobre ellos; poder intercambiar la propiedad de los bienes y activos mediante operaciones con otras unidades institucionales;
b)
tener capacidad para tomar decisiones económicas y realizar actividades económicas de las que es responsable ante la ley;
c)
tener capacidad para contraer pasivos en nombre propio, aceptar otras obligaciones o compromisos futuros y suscribir contratos, y
d)
tener capacidad para elaborar un conjunto completo de cuentas, en el que se incluyen documentos contables que recogen la totalidad de sus operaciones llevadas a cabo durante el período contable, así como un balance de activos y pasivos.
[…]
2.39
En el caso de las instituciones sin fines de lucro dotadas de personalidad jurídica propia, los cinco indicadores que deben tomarse en cuenta para determinar el control son los siguientes:
a)
nombramiento de responsables;
b)
disposiciones de los instrumentos de habilitación;
c)
acuerdos contractuales;
d)
grado de financiación;
e)
grado de exposición al riesgo de las administraciones públicas.
Como ocurre con las sociedades, un único indicador puede bastar para determinar el control en algunos casos, pero en otros puede indicarse colectivamente el control mediante una serie de indicadores diferenciados.
[…]
Administraciones públicas (S.13)
[…]
2.113
El sector “administraciones públicas” se divide en cuatro subsectores:
[…]
b)
administración regional (excluidos los fondos de la seguridad social) (S.1312);
[…]
[ISFLSH] (S.15)
[…]
2.130
[…] Las ISFLSH no de mercado controladas por las administraciones públicas se clasifican en el sector “administraciones públicas” (S.13).
[…]»
El capítulo 3 del mismo anexo contiene un punto 3.31 cuyo tenor es el que sigue:
«Para los demás productores privados, se debe distinguir entre las instituciones sin fines de lucro privadas y los otros productores privados.
Definición
: una institución sin fines de lucro (ISFL) privada se define como una entidad legal o social creada con el fin de producir bienes y servicios, y cuya condición no le permite ser fuente de rentas, beneficios u otras ganancias financieras para las unidades que la establecen, controlan o financian. Si sus actividades productivas generan excedentes, las otras unidades institucionales no pueden apropiárselos.
[…]
Una ISFL privada se clasifica en el sector de las ISFLSH si es un productor no de mercado, excepto si se halla bajo el control de las administraciones públicas. Si una ISFL privada está controlada por las administraciones públicas, se clasifica en el sector de las administraciones públicas.
[…]»
En el capítulo 20, titulado «Cuentas de las administraciones públicas», del anexo A del Reglamento n.
o
549/2013, figuran los puntos 20.05, 20.13, 20.15, 20.18, 20.29, 20.306, 20.309 y 20.310, y su tenor es el que sigue:
«20.05
El sector de las administraciones públicas (S.13) comprende todas las unidades de las administraciones públicas y todas las instituciones sin fines de lucro (ISFL) no de mercado controladas por las unidades de las administraciones públicas. […]
[…]
Las ISFL clasificadas en el sector de las administraciones públicas
20.13
Las instituciones sin fines de lucro (ISFL) que son productores no de mercado y están controladas por unidades de las administraciones públicas son unidades del sector de las administraciones públicas.
[…]
20.15
Se considera que se tiene el control de una ISFL cuando se puede determinar la política general o el programa de la misma. La intervención pública en forma de normas generales aplicables a todas las unidades que trabajan en la misma actividad resulta irrelevante para decidir si las administraciones públicas tienen el control de una unidad individual. Para determinar si una ISFL está controlada por las administraciones públicas, deben tenerse en cuenta los cinco indicadores de control siguientes:
a)
nombramiento de responsables;
b)
otras disposiciones del instrumento habilitante, como las obligaciones establecidas en el estatuto de la ISFL;
c)
acuerdos contractuales;
d)
grado de financiación;
e)
exposición al riesgo.
Un solo indicador puede ser suficiente para determinar si existe el control, pero si una ISFL que está financiada principalmente por las administraciones públicas mantiene la capacidad para definir su política o programa en una medida significativa siguiendo las líneas mencionadas en los demás indicadores, entonces no se consideraría controlada por las administraciones públicas. En la mayoría de los casos, una serie de indicadores conjuntamente señalan el control. Una decisión basada en estos indicadores será valorativa por naturaleza.
[…]
Control público
20.18
El control de una entidad es la capacidad para definir la política general o el programa de dicha entidad. […]
[…]
La prueba de mercado/no de mercado
20.29
[…]
La capacidad para emprender una actividad de mercado se verificará, sobre todo, a través del criterio cuantitativo habitual (el criterio del 50 %), utilizando el ratio de las ventas sobre los costes de producción (como se define en los puntos 20.30 y 20.31). Para ser un productor de mercado, la unidad pública deberá cubrir como mínimo el 50 % de sus costes mediante sus ventas a lo largo de un período que se prolongue varios años.
[…]
20.306
Todas las unidades institucionales incluidas en el sector público son unidades residentes controladas por las administraciones públicas, ya sea directa o indirectamente por unidades del sector público en su conjunto. El control de una entidad se define como la capacidad para determinar la política general de dicha entidad. Esto se describe más adelante de forma pormenorizada.
[…]
Control del sector público
20.309
El control de una unidad del sector público residente se define como la capacidad para determinar la política general de la unidad. Puede ser a través de los derechos propios de una única unidad del sector público o a través de los derechos colectivos de muchas unidades. Deben tenerse en cuenta los siguientes indicadores de control:
a)
Derechos de designación, veto o destitución de la mayoría de los funcionarios, miembros del consejo, etc. Los derechos de designación, destitución, aprobación o veto de la mayor parte del consejo de administración de una entidad son suficientes para determinar su control. Dichos derechos pueden recaer directamente en una unidad del sector público, o indirectamente en las unidades del sector público en su conjunto. Si la primera serie de nombramientos es controlada por el sector público, pero las siguientes sustituciones no están sujetas a estos controles, la entidad se mantiene en el sector público hasta el momento en que la designación de la mayoría de los miembros del consejo no está controlada.
b)
Derechos de designación, veto o destitución del personal clave. Si el control de la política general viene determinado de manera efectiva por miembros influyentes del consejo, como el consejero delegado, el presidente y el director financiero, se da una mayor importancia a las competencias para nombrar, vetar o destituir a dicho personal.
c)
Derechos de designación, veto o destitución de la mayoría de los nombramientos en los principales comités de la entidad. Si factores clave de la política general, como la remuneración del personal directivo y la estrategia de negocio, se delegan en subcomités, los derechos para nombrar, destituir o vetar a los directores de estos subcomités son un elemento de control determinante.
[…]
g)
Derechos de control por acuerdos/permiso para solicitar préstamos. Los prestamistas suelen imponer controles entre las condiciones para conceder préstamos. Si el sector público impone unos controles a través de préstamos, o para proteger su exposición al riesgo por una garantía, que sean más estrictos que los que tendría normalmente una entidad del sector privado frente a un banco, este hecho es un indicador de control. Si una entidad precisa de la autorización del sector público para pedir préstamos, este hecho es un indicador de control.
h)
Control a través de una regulación excesiva. Cuando la regulación es tan estricta que determina de manera efectiva la política general de la sociedad, es una forma de control. Las autoridades públicas pueden, en algunos casos, tener una fuerte participación a través de normativas, en particular en áreas tales como los monopolios y las sociedades de servicios públicos privatizadas, en los que existe un elemento de servicio público. Puede existir intervención reguladora en áreas importantes, como el establecimiento de los precios, sin que la entidad ceda el control de su política general. La decisión de si entrar u operar en un entorno altamente regulado es igualmente un indicador de que la entidad no está sujeta a control.
i)
Otros. El control también puede proceder de las competencias otorgadas en los estatutos sociales o de derechos que figuren en los documentos de constitución de una entidad, por ejemplo, limitar las actividades, objetivos y aspectos operativos, aprobar los presupuestos o evitar que la entidad cambie los documentos de constitución, se disuelva, apruebe dividendos, o dé por terminada su relación con el sector público. Una entidad que haya sido total o casi totalmente financiada por el sector público se considera controlada si los controles de esa fuente de financiación son lo suficientemente restrictivos para dictaminar la política general en esa área.
20.310
Cada caso de clasificación debe ser juzgado por sí mismo, y algunos de estos indicadores pueden resultar irrelevantes para cada caso concreto. Algunos indicadores, como los del punto 20.309, letras a), c) y d), son suficientes por sí mismos para establecer que existe control. En otros casos, una serie de ellos puede indicar colectivamente que existe control.»
Derecho belga
El artículo 24 de la Constitución establece:
«§ 1.   La enseñanza es libre; se prohíbe toda medida preventiva; la represión de los delitos solo se regulará por ley o por decreto.
La Comunidad garantizará la libre elección de los padres.
La Comunidad se ocupará de que la educación sea neutral. La neutralidad implica, en particular, el respeto de las concepciones filosóficas, ideológicas o religiosas de los padres y de los alumnos.
Los colegios organizados por las administraciones públicas ofrecerán, hasta la finalización de la enseñanza obligatoria, la posibilidad de elegir entre la enseñanza de una de las religiones reconocidas y la de ética.
§ 2.   Si una Comunidad, como autoridad educativa, quiere delegar competencias en uno o varios organismos autónomos, solo podrá hacerlo mediante decreto adoptado por mayoría de dos tercios de los votos emitidos.
§ 3.   Toda persona tendrá derecho a la educación respetando los derechos y libertades fundamentales. El acceso a la educación será gratuito hasta la finalización de la enseñanza obligatoria.
Todos los alumnos sujetos a la escolaridad obligatoria tendrán derecho, con cargo a la Comunidad, a una educación moral o religiosa.
§ 4.   Todos los alumnos o estudiantes, padres, miembros del personal y centros educativos son iguales ante la ley o el decreto. La ley y el decreto tendrán en cuenta las diferencias objetivas, en particular las características propias de cada autoridad educativa, que justifiquen un tratamiento adecuado.
§ 5.   La organización, el reconocimiento o la subvención de la educación por la Comunidad se regularán por ley o por decreto.»
Litigio principal y cuestiones prejudiciales
De la petición de decisión prejudicial se desprende que, en Bélgica, la Constitución contempla, desde su promulgación en 1831, el principio de libertad de enseñanza. La organización de la enseñanza preescolar, primaria, secundaria y superior no universitaria ha sido objeto de una normativa nacional que distingue entre los centros de enseñanza pertenecientes, por un lado, a la «enseñanza oficial», constituida por la red de centros escolares organizados por el Estado, las provincias, los municipios, las asociaciones de municipios o por cualquier persona de Derecho público y, por otro lado, la «enseñanza gratuita concertada», confesional y no confesional, constituida por la red de centros escolares subvencionados por la entidad regional competente, en este caso la Comunidad francesa, pero organizada por una persona jurídica de Derecho privado. Las asociaciones en cuestión pertenecen a la red de enseñanza gratuita concertada y son, respectivamente, una federación que representa a las autoridades educativas de la enseñanza católica, una federación que agrupa a las autoridades educativas de la enseñanza gratuita no confesional y cinco autoridades educativas de centros de enseñanza gratuita concertada de carácter confesional.
En Bélgica, el ICN se encarga de recopilar los datos estadísticos exigidos por el SEC 2010 y de clasificar a tal efecto a los distintos agentes económicos por sectores, en las categorías definidas por el Reglamento n.
o
549/2013, siendo los principales sectores los hogares, las administraciones públicas, las sociedades (financieras y no financieras), las ISFLSH y el resto del mundo.
Mediante una decisión de 28 de marzo de 2018, el Consejo de Administración del ICN consideró que las asociaciones en cuestión eran «unidades institucionales diferenciadas», en el sentido del anexo A, punto 2.12, de dicho Reglamento, controladas por las administraciones públicas, más concretamente por la Comunidad francesa. Por consiguiente, el ICN consideró que las autoridades educativas, como unidades no de mercado, debían clasificarse en el sector de las administraciones públicas de ámbito regional (sector S.1312), en el sentido del anexo A, punto 2.113, letra b), del citado Reglamento. El ICN precisó, en particular, que el control público, en el sentido del SEC 2010, de los centros de enseñanza gratuita concertada quedaba acreditado, en particular, en la medida en que la actividad de enseñanza está total o casi íntegramente financiada por el sector público y esa financiación está sujeta al cumplimiento de la normativa.
El 14 de junio de 2018, las asociaciones en cuestión interpusieron ante el órgano jurisdiccional remitente, esto es, el Conseil d’État (Consejo de Estado, actuando como Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo, Bélgica) un recurso de anulación contra dicha decisión de clasificación. Impugnan, en particular, la apreciación del ICN de que están controladas por la Comunidad francesa y consideran que, como ISFLSH, fueron clasificadas erróneamente en el sector de las administraciones públicas.
El órgano jurisdiccional remitente indica, en primer lugar, que las autoridades educativas de centros de enseñanza gratuita concertada, que adoptaron la forma jurídica de asociaciones sin ánimo de lucro, pueden ser consideradas como ISFL, en el sentido del anexo A del Reglamento n.
o
549/2013, y que las asociaciones en cuestión discrepan del ICN en lo referente a la interpretación del concepto de «control público», en el sentido de dicho anexo, dado que la decisión de 28 de marzo de 2018 hace hincapié, a este respecto, en tres de los cinco indicadores de control contemplados en el punto 20.15. de aquel, a saber, el grado de financiación, las «otras disposiciones del instrumento habilitante» y la exposición al riesgo.
En segundo lugar, dicho órgano jurisdiccional considera que, aunque la enseñanza gratuita concertada esté principalmente financiada por la Comunidad francesa, esto es, por una Administración pública, el indicador de la financiación no permite por sí solo apreciar la existencia de control público sobre una ISFL si esta última mantiene la capacidad para definir su política o programa en una medida significativa. Por otro lado, el referido órgano jurisdiccional, basándose en el apartado 77 de la sentencia de 11 de septiembre de 2019, FIG y FISE (
C‑612/17 y C‑613/17
,
EU:C:2019:705
), considera que la cuestión del control de una ISFL por una Administración pública no puede limitarse a dilucidar si la Administración pública ejerce una influencia determinante en la gestión o la capacidad decisoria de la unidad institucional, que, por definición, tiene plena autonomía en la materia, sino que pretende determinar si, pese a existir tal autonomía, esa Administración pública puede dirigir y ejercer algún tipo de coerción sobre la unidad en el marco de la definición y de la propia realización de sus objetivos, sus actividades y sus orientaciones estratégicas.
Por último, según el órgano jurisdiccional remitente, la decisión del ICN de clasificar a los centros de enseñanza gratuita concertada en el sector de las administraciones públicas se basa esencialmente en las diferentes obligaciones que se les imponen para poder beneficiarse de la financiación concedida por la Comunidad francesa. Pues bien, estas obligaciones deben analizarse a la luz del indicador de control previsto en el anexo A, punto 20.309, letra h), del Reglamento n.
o
549/2013, relativo al «control a través de una regulación excesiva». Sin embargo, en el asunto del que conoce, según dicho órgano jurisdiccional, aunque de los distintos elementos invocados por el ICN se desprende que la actividad de las asociaciones en cuestión está sujeta a una regulación nacional considerable, no obstante, es difícil calificar tal regulación de «excesiva», en el sentido de esa disposición, a falta de indicaciones en este sentido en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia. Con el fin de obtener aclaraciones a este respecto, el referido órgano jurisdiccional formula una primera cuestión prejudicial.
Por otro lado, el órgano jurisdiccional remitente se pregunta, en su segunda cuestión prejudicial, sobre el alcance del anexo A, punto 20.15, del Reglamento n.
o
549/2013, que establece, en esencia, en su primera frase, que se considera que una Administración pública tiene el control de una ISFL cuando puede determinar la política general o el programa de esta, pero que dispone, en su segunda frase, que la intervención pública en forma de normas generales aplicables a todas las unidades que trabajan en la misma actividad resulta irrelevante para decidir si las administraciones públicas tienen el control de una unidad individual. En el asunto del que conoce, el órgano jurisdiccional remitente indica que la decisión del ICN se basa también en la circunstancia de que el régimen jurídico aplicable al personal de la enseñanza gratuita concertada se asemeja al estatuto al que está sujeto el personal de la enseñanza oficial, que a su vez es similar al estatuto de la función pública. Por lo tanto, a su juicio, procede determinar si el «estatuto» aplicable al personal de enseñanza gratuita concertada puede considerarse una «[norma general aplicable] a todas las unidades que trabajan en la misma actividad». En caso de que así sea, en aplicación del «criterio negativo» establecido en la segunda frase de esa disposición, habría que considerar que la existencia de ese «estatuto» resulta irrelevante para considerar que las administraciones públicas «tienen el control de una unidad institucional». No obstante, el órgano jurisdiccional remitente señala que, si bien la «misma actividad», en el sentido de esta segunda frase, es el ámbito de la enseñanza propiamente dicha, habría que tener en cuenta el hecho de que, a pesar de la semejanza entre los dos regímenes jurídicos aplicables respectivamente a las dos categorías de personal de que se trata, una serie de normas nacionales solo se aplican al personal de la enseñanza gratuita concertada, sin que por ello sean específicas de cada una de sus «unidades individuales» que constituyen las distintas autoridades educativas.
En este contexto, el Conseil d’État (Consejo de Estado, actuando como Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las cuestiones prejudiciales siguientes:
«1)
¿Debe interpretarse el anexo A, punto 20.309, letra h), del [Reglamento n.
o
549/2013] en el sentido de que una normativa mediante la cual una Administración pública competente en materia de educación:
–
aprueba los planes de estudio,
–
regula tanto la estructura de los estudios como las tareas prioritarias y específicas, establece el control de los requisitos de matriculación y de expulsión de los alumnos, de las decisiones de los consejos de clase y de la participación financiera, organiza la agrupación de centros escolares en redes estructuradas y exige la elaboración de proyectos educativos, pedagógicos y del centro escolar, así como la presentación [de un] informe de actividad,
–
lleva a cabo una tarea de control e inspección, especialmente en lo que respecta a las materias impartidas, el nivel de estudios y la aplicación de las leyes lingüísticas, con exclusión de los métodos pedagógicos, e
–
impone un número mínimo de alumnos por clase, sección, curso u otras subdivisiones, salvo excepción ministerial,
debe considerarse una “regulación excesiva” en el sentido de esta disposición, en la medida en que dicta o vincula, en la práctica, la política general o el programa de las unidades en el ámbito de actividad de que se trata?
2)
¿Debe interpretarse el anexo A, punto 20.15, del mismo Reglamento en el sentido de que el concepto de “normas generales” incluye las normas específicas que constituyen el “estatuto” aplicable a los miembros del personal de instituciones sin fines de lucro que operan en el ámbito de la enseñanza y están financiadas por una Administración pública?»
Sobre las cuestiones prejudiciales
Primera cuestión prejudicial
Mediante su primera cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente solicita que se aclare, en esencia, si el anexo A, punto 20.309, letra h), del Reglamento n.
o
549/2013 debe interpretarse en el sentido de que el concepto de «regulación excesiva» incluye una normativa nacional referida a las ISFL que operan en el ámbito de la enseñanza que, pese a estar subvencionadas por la Administración pública nacional competente, disfrutan de la libertad de enseñanza garantizada por la Constitución, si esa normativa confía a dicha Administración la función o el derecho:
–
de aprobar los planes de estudio;
–
de regular tanto la estructura de los estudios como las tareas prioritarias y específicas; de establecer el control de los requisitos de matriculación y de expulsión de los alumnos, de las decisiones de los consejos de clase y de la participación financiera; de organizar la agrupación de centros escolares en redes estructuradas, y de exigir la elaboración de proyectos educativos, pedagógicos y del centro escolar, así como la presentación de un informe de actividad;
–
de llevar a cabo una tarea de control e inspección, especialmente en lo que respecta a las materias impartidas, el nivel de estudios y la aplicación de las leyes lingüísticas, con exclusión de los métodos pedagógicos, y
–
de imponer un número mínimo de alumnos por clase, sección, curso u otras subdivisiones, salvo excepción ministerial.
De entrada, es importante señalar que, mediante esta cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente solicita esencialmente al Tribunal de Justicia que examine el alcance y la extensión de las obligaciones a las que están sujetas las autoridades educativas de la enseñanza gratuita concertada en virtud de la normativa belga y que decida si deben considerarse «excesivas» en la medida en que dictan o determinan, en la práctica, la política general o el programa de las unidades en el ámbito de actividad de que se trate a la vista de los criterios e indicadores previstos en el SEC 2010.
De este modo, la solicitud del órgano jurisdiccional nacional a este respecto pretende, en realidad, que el Tribunal de Justicia examine la normativa nacional aplicable a la luz del alcance de la influencia ejercida por la Comunidad francesa en el ámbito de actividad de la enseñanza subvencionada.
A este respecto, procede recordar que, según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, en el marco del procedimiento previsto en el artículo 267 TFUE, basado en una clara separación de las funciones entre los órganos jurisdiccionales nacionales y el Tribunal de Justicia, este no es competente para interpretar el Derecho nacional y que corresponde en exclusiva al juez nacional comprobar y apreciar los hechos del litigio principal, así como determinar el alcance exacto de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas nacionales (sentencia de 4 de marzo de 2020, Schenker,
C‑655/18
,
EU:C:2020:157
, apartado
y jurisprudencia citada).
No obstante, el Tribunal de Justicia, llamado a facilitar una respuesta útil al juez nacional, es competente para proporcionar indicaciones, basadas en los autos del procedimiento principal y en las observaciones escritas y alegaciones que le hayan sido presentadas, que puedan permitir al órgano jurisdiccional nacional dictar una resolución (sentencia de 3 de octubre de 2019, Fonds du Logement de la Région de Bruxelles-Capitale,
C‑632/18
,
EU:C:2019:833
, apartado
y jurisprudencia citada).
En el presente asunto, como se desprende de los considerandos 1 y 3 y del anexo A, puntos 1.01 y 1.19, del Reglamento n.
o
549/2013, el SEC 2010 establece un marco de referencia destinado, tanto respecto a los ciudadanos de la Unión como a la propia Unión, a la elaboración de las cuentas de los Estados miembros. Dichas cuentas deben elaborarse con arreglo a un conjunto único de principios que no sean susceptibles de interpretaciones divergentes, permitiendo así obtener resultados comparables (véase, en este sentido, la sentencia de 11 de septiembre de 2019, FIG y FISE,
C‑612/17 y C‑613/17
,
EU:C:2019:705
, apartado
).
A efectos contables del SEC 2010, cualquier unidad institucional, definida, en esencia, en el anexo A, puntos 1.57 y 2.12, del Reglamento n.
o
549/2013 como una entidad económica que se caracteriza por su autonomía de decisión en el ejercicio de su función principal, debe vincularse a uno de los seis principales sectores identificados en el anexo A, punto 1.34, de dicho Reglamento, a saber, a los hogares, las administraciones públicas, las sociedades financieras, las sociedades no financieras, las ISFLSH o el resto del mundo (sentencia de 11 de septiembre de 2019, FIG y FISE,
C‑612/17 y C‑613/17
,
EU:C:2019:705
apartado
).
En el litigio principal, cada una de las asociaciones en cuestión constituye una «unidad institucional», en el sentido del anexo A, puntos 1.57 y 2.12, del Reglamento n.
o
549/2013. Si bien no impugnan su clasificación por el órgano jurisdiccional remitente en la categoría de «ISFL no de mercado», en el sentido del anexo A, puntos 3.31 y 20.29, del Reglamento n.
o
549/2013, existen, en cambio, divergencias entre las partes del litigio principal en lo que atañe a la cuestión de si las asociaciones en cuestión están o no controladas por una Administración pública.
En caso afirmativo, la ISFL, como productor no de mercado, será clasificada en el sector de las administraciones públicas, mientras que, en caso negativo, será clasificada entre las ISFLSH. Esta metodología de clasificación resulta, en particular, de la lectura conjunta del anexo A, puntos 1.35, 2.130, 3.31, 20.05 y 20.13, del Reglamento n.
o
549/2013 (véase, en este sentido, la sentencia de 11 de septiembre de 2019, FIG y FISE,
C‑612/17 y C‑613/17
,
EU:C:2019:705
, apartado
).
El concepto general de «control» se define de manera similar en los puntos 1.36, 20.15, 20.18, 20.306 y 20.309 del anexo A del Reglamento n.
o
549/2013 como la capacidad para determinar la política general o el programa de una unidad o de una entidad. El punto 20.309 de dicho anexo, comprendido en la parte de su capítulo 20 consagrada al sector público, del que forman parte, en especial, las administraciones públicas y las unidades o entidades controladas por ellas, menciona nueve indicadores de control generales que permiten determinar si una unidad residente puede considerarse controlada por una administración pública a efectos de su clasificación en el sector público, entendiéndose que, con arreglo al punto 20.310 del citado anexo, algunos de esos indicadores pueden no ser pertinentes según los casos (sentencia de 11 de septiembre de 2019, FIG y FISE,
C‑612/17 y C‑613/17
,
EU:C:2019:705
, apartado
).
El anexo A, punto 20.15, del Reglamento n.
o
549/2013 se refiere más concretamente a la cuestión del control de las ISFL por parte de las administraciones públicas y enumera cinco indicadores de control que deben tenerse en cuenta para determinar si una ISFL está bajo control público. Esos cinco indicadores se recogen también en el anexo A, punto 2.39, del Reglamento n.
o
549/2013 con algunas variaciones en su redacción, en función de las versiones lingüísticas. Procede considerar que, habida cuenta de que tratan de la misma cuestión y persiguen el mismo objetivo —a saber, precisar los indicadores de control aplicables a las ISFL—, los puntos 2.39 y 20.15 del referido anexo, pese a dichas variaciones en su redacción, deben interpretarse recíprocamente y considerarse como una única disposición (véase, en este sentido, la sentencia de 11 de septiembre de 2019, FIG y FISE,
C‑612/17 y C‑613/17
,
EU:C:2019:705
, apartado
).
Cabe señalar asimismo que, en la medida en que el anexo A, punto 20.309, del Reglamento n.
o
549/2013 define el concepto de «control» a fin de determinar los límites del sector público en general y en que la disposición única de los puntos 2.39 y 20.15 define ese mismo concepto para diferenciar las ISFL que forman parte del sector público de las que no forman parte de él, estas dos definiciones persiguen también la misma finalidad y son de tal modo aplicables, en el caso de las ISFL, a las mismas entidades. Así pues, procede considerar que ambas disposiciones son complementarias y, en consecuencia, procede aplicarlas de manera conjunta y armonizada para determinar si una unidad está comprendida en el sector público o en el privado y, por tanto, en el caso de una ISFL, si pertenece al sector de las administraciones públicas, conforme a una lectura conjunta de las disposiciones de los puntos 3.31 y 20.13 del anexo A del Reglamento n.
o
549/2013, o bien si constituye una ISFLSH (sentencia de 11 de septiembre de 2019, FIG y FISE,
C‑612/17 y C‑613/17
,
EU:C:2019:705
, apartado
).
En el presente asunto, para determinar si las asociaciones en cuestión están controladas por una Administración pública, el órgano jurisdiccional remitente, haciendo hincapié en el hecho de que el indicador de la financiación no permite por sí solo determinar que existe el control, optó por preguntar al Tribunal de Justicia únicamente sobre la interpretación del anexo A, punto 20.309, letra h), del Reglamento n.
o
549/2013 y sobre la cuestión de si el conjunto de los derechos y funciones que el legislador nacional ha confiado a la Comunidad francesa debe considerarse un «control a través de una regulación excesiva» en el sentido de dicha disposición.
A tenor de esta última, «cuando la regulación es tan estricta que determina de manera efectiva la política general de la sociedad, es una forma de control». El Tribunal de Justicia ha precisado que la referida disposición se inscribe en el marco del indicador de control relativo a la «disposiciones de los instrumentos de habilitación» o a «otras disposiciones del instrumento habilitante , como las obligaciones establecidas en el estatuto de la ISFL», contemplado, respectivamente, en el anexo A, puntos 2.39, letra b), y 20.15, letra b), del Reglamento n.
o
549/2013, en la medida en que dicho indicador corresponde a los diferentes ejemplos mencionados en el punto 20.309, letras a) a c), y g) a i), de ese anexo (sentencia de 11 de septiembre de 2019, FIG y FISE,
C‑612/17 y C‑613/17
,
EU:C:2019:705
, apartado
).
Además, el Tribunal de Justicia ha declarado que del anexo A, punto 20.309, letra h), del Reglamento n.
o
549/2013 se desprende que una intervención reguladora que, con independencia de su carácter general o detallado, sea bastante intrusiva para determinar,
de facto
, la política general o el programa de una unidad, o incluso de todas las unidades que trabajan en la misma actividad, puede constituir un indicio de control (véase, en ese sentido, la sentencia de 11 de septiembre de 2019, FIG y FISE,
C‑612/17 y C‑613/17
,
EU:C:2019:705
, apartado
).
Procede subrayar que el concepto de «[capacidad para] determinar la política general o el programa» de una ISFL, en el sentido del anexo A, punto 20.15, primera frase, del Reglamento n.
o
549/2013, debe interpretarse como la capacidad de una Administración pública de ejercer de manera duradera y permanente una influencia real y sustancial sobre la definición y la realización mismas de los objetivos de la ISFL, de sus actividades y de sus aspectos operativos, así como de las orientaciones estratégicas y de las directrices que la ISFL vaya a seguir en el ejercicio de dichas actividades (sentencia de 11 de septiembre de 2019, FIG y FISE,
C‑612/17 y C‑613/17
,
EU:C:2019:705
, apartado
).
Ahora bien, habida cuenta de la complementariedad de las disposiciones del anexo A, puntos 20.15 y 20.309, del Reglamento n.
o
549/2013, como se ha señalado en los apartados 28 y 29 de la presente sentencia, esta interpretación del anexo A, punto 20.15, primera frase, del Reglamento n.
o
549/2013 debe aplicarse también, como ha alegado acertadamente la Comisión Europea en sus observaciones escritas, por analogía, a la interpretación del anexo A, punto 20.309, letra h), segunda frase de dicho reglamento, que establece que «cuando la regulación es tan estricta que determina de manera efectiva la política general de la sociedad, es una forma de control».
Por lo tanto, procede considerar que el anexo A, punto 20.309, letra h), del Reglamento n.
o
549/2013, en relación con los puntos 2.39, letra b), y 20.15, letra b), de ese anexo, debe interpretarse en el sentido de que una normativa nacional referida a las ISFL que operan en el ámbito de la enseñanza que, pese a estar subvencionadas por la Administración pública nacional competente, disfrutan de la libertad de enseñanza garantizada por la Constitución, debe calificarse de «excesiva», en el sentido de dicho anexo A, punto 20.309, letra h), cuando las funciones y los derechos que esa normativa confía a dicha administración sean suficientemente intrusivos para determinar, en la práctica, la política general o el programa de los centros de enseñanza de que se trate, permitiendo ejercer de manera duradera y permanente una influencia real y sustancial sobre la definición y realización mismas de los objetivos de esas unidades, de sus actividades y de sus aspectos operativos, así como de las orientaciones estratégicas y de las directrices que dichas unidades tengan el propósito de seguir en el ejercicio de sus actividades.
Por lo tanto, corresponderá al órgano jurisdiccional remitente, que es el único que tiene conocimiento directo del litigio principal, llevar a cabo, atendiendo a todas las circunstancias de hecho y de Derecho pertinentes, las comprobaciones necesarias para determinar si las facultades de que dispone la Comunidad francesa respecto a las asociaciones en cuestión a través de la normativa nacional son suficientemente intrusivas para determinar, en la práctica, la política general o el programa de las referidas asociaciones, en particular porque a esa Administración se le confía la definición de los programas de estudios, así como el contenido de los cursos y, por lo tanto, la definición de los objetivos educativos, o si el efecto de dichas facultades se limita, como sostienen las asociaciones en cuestión en sus observaciones escritas, a un mero control
a posteriori
, sin incidir de manera determinante sobre la política general o el programa escolar o académico, en la medida en que no se refiere al contenido concreto de la enseñanza que, sin embargo, daría lugar a la concesión de un certificado que acredite la superación de un curso escolar o académico.
Dicho esto, y, en cualquier caso, corresponderá al órgano jurisdiccional remitente efectuar una apreciación del conjunto de indicadores, incluido el indicador relativo al grado de financiación, precisándose que tal apreciación, de conformidad con el anexo A, punto 20.15, última frase, del Reglamento n.
o
549/2013, «será valorativa por naturaleza» (véase, en este sentido, la sentencia de 11 de septiembre de 2019, FIG y FISE,
C‑612/17 y C‑613/17
,
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, apartados
y
.) En efecto, con arreglo al anexo A, punto 20.310, de dicho Reglamento, cada caso de clasificación debe examinarse individualmente, teniendo en cuenta que algunos indicadores pueden no ser relevantes en algunos casos, mientras que, en otros casos, varios indicadores considerados por separado pueden indicar conjuntamente la existencia de un control. El anexo A, punto 2.39, última frase, y punto 20.15, sexta frase, del referido Reglamento enuncian el mismo principio según el cual, en la mayoría de los supuestos, es la apreciación de un conjunto de indicadores la que puede acreditar la existencia de un control.
Habida cuenta de las consideraciones anteriores, procede responder a la primera cuestión prejudicial que el anexo A, punto 20.309, letra h), del Reglamento n.
o
549/2013, en relación con los puntos 2.39, letra b), y 20.15, letra b), de ese anexo, debe interpretarse en el sentido de que el concepto de «regulación excesiva» incluye una normativa nacional referida a las ISFL que operan en el ámbito de la enseñanza que, pese a estar subvencionadas por la Administración pública nacional competente, disfrutan de la libertad de enseñanza garantizada por la Constitución, si esa normativa nacional confía a dicha Administración la función o el derecho:
–
de aprobar los planes de estudio;
–
de regular tanto la estructura de los estudios como las tareas prioritarias y específicas; de establecer el control de los requisitos de matriculación y de expulsión de los alumnos, de las decisiones de los consejos de clase y de la participación financiera; de organizar la agrupación de centros escolares en redes estructuradas, y de exigir la elaboración de proyectos educativos, pedagógicos y del centro escolar, así como la presentación de un informe de actividad;
–
de llevar a cabo una tarea de control e inspección, especialmente en lo que respecta a las materias impartidas, el nivel de estudios y la aplicación de las leyes lingüísticas, con exclusión de los métodos pedagógicos, y
–
de imponer un número mínimo de alumnos por clase, sección, curso u otras subdivisiones, salvo excepción ministerial,
siempre que esas funciones y derechos sean suficientemente intrusivos para determinar, en la práctica, la política general o el programa de las ISFL de que se trate, permitiendo ejercer de manera duradera y permanente una influencia real y sustancial sobre la definición y realización mismas de los objetivos de esas ISFL, de sus actividades y de sus aspectos operativos, así como de las orientaciones estratégicas y de las directrices que dichas ISFL tengan el propósito de seguir en el ejercicio de sus actividades, extremo que corresponde comprobar al órgano jurisdiccional remitente.
Segunda cuestión prejudicial
Mediante su segunda cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el anexo A, punto 20.15, segunda frase, del Reglamento n.
o
549/2013 debe interpretarse en el sentido de que el concepto de «normas generales aplicables a todas las unidades que trabajan en la misma actividad» incluye una normativa nacional que constituye un régimen jurídico aplicable únicamente a los miembros del personal de las ISFL que operan en el ámbito de la enseñanza y están financiadas por una Administración pública.
A este respecto, procede recordar que el Tribunal de Justicia ha declarado que este concepto debe interpretarse en el sentido de que comprende cualquier intervención de una unidad del sector público que establezca o aplique una normativa dirigida a someter indistinta y uniformemente a la totalidad de las unidades del ámbito de actividad de que se trate a normas globales, amplias y abstractas o a orientaciones generales, sin que dicha normativa, por su naturaleza o su carácter claramente «excesivos», en el sentido del anexo A, punto 20.309, letra h), del Reglamento n.
o
549/2013, pueda dictar, en la práctica, la política general o el programa de las unidades del ámbito de actividad de que se trate (sentencia de 11 de septiembre de 2019, FIG y FISE,
C‑612/17 y C‑613/17
,
EU:C:2019:705
, apartado
).
El Tribunal de Justicia también ha indicado que el anexo A, punto 20.15, segunda frase, del Reglamento n.
o
549/2013, según el cual «la intervención pública en forma de normas generales aplicables a todas las unidades que trabajan en la misma actividad resulta irrelevante para decidir si las administraciones públicas tienen el control de una unidad individual», tiene por objeto sustraer del concepto de «control», en el sentido de dicha disposición, cualquier intervención de una unidad del sector público cuyo fin sea establecer o aplicar una normativa dirigida a someter indistinta y uniformemente a la totalidad de las unidades del ámbito de actividad de que se trate a normas globales, amplias y abstractas o a orientaciones generales (véase, en este sentido, la sentencia de 11 de septiembre de 2019, FIG y FISE,
C‑612/17 y C‑613/17
,
EU:C:2019:705
, apartados
y
.)
En el presente asunto, no se discute que el «estatuto» prevé normas específicas, aplicables a los miembros del personal de instituciones que operan en el ámbito de la enseñanza y están financiadas por una Administración pública. En efecto, como ha señalado acertadamente la Comisión en sus observaciones escritas, la normativa que se aplica a los centros de enseñanza gratuita concertados, incluido el «estatuto» aplicable a los miembros del personal, no se aplica a los centros escolares privados que no reciben financiación de la Comunidad francesa. Asimismo, en sus observaciones escritas, las asociaciones en cuestión señalaron que «la norma controvertida» solo es aplicable al personal cuyo empleo esté subvencionado. Por su parte, el órgano jurisdiccional remitente precisa que, «si bien el ámbito de actividad considerado es la educación propiamente dicha, debe señalarse que determinadas disposiciones reguladas mediante decreto solo se aplican al personal de la enseñanza gratuita concertada».
Pues bien, en el presente asunto, el ámbito de actividad de la enseñanza gratuita concertada no puede considerarse un ámbito de actividad distinto del de la enseñanza pública o de la enseñanza en general en Bélgica. De ello se deduce que las normas específicas que constituyen un «estatuto» aplicable únicamente a los miembros del personal de los centros de enseñanza gratuita concertados no se refieren, por consiguiente, al conjunto del ámbito de actividad de la enseñanza, sino únicamente a la parte que constituye la red gratuita concertada. Por lo tanto, dado que la normativa controvertida no se aplica a todas las unidades que trabajan en la misma actividad, es decir, de la enseñanza, el «estatuto» no puede quedar incluido en el concepto de «norma general», en el sentido del anexo A, punto 20.15, segunda frase, del Reglamento n.
o
549/2013.
Habida cuenta de las consideraciones anteriores, procede responder a la segunda cuestión prejudicial que el anexo A, punto 20.15, segunda frase, del Reglamento n.
o
549/2013 debe interpretarse en el sentido de que el concepto de «normas generales aplicables a todas las unidades que trabajan en la misma actividad» no incluye una normativa nacional que constituye un régimen jurídico aplicable únicamente a los miembros del personal de las ISFL que operan en el ámbito de la enseñanza y que están financiadas por una Administración pública.
Costas
Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional remitente, corresponde a este resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.

En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Décima) declara:

1)
El anexo A, punto 20.309, letra h), del Reglamento (UE) n.
o
549/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de mayo de 2013, relativo al Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales de la Unión Europea, en relación con los puntos 2.39, letra b), y 20.15, letra b), de ese anexo, debe interpretarse en el sentido de que el concepto de «regulación excesiva» incluye una normativa nacional referida a las instituciones sin fines de lucro (ISFL) que operan en el ámbito de la enseñanza que, pese a estar subvencionadas por la Administración pública nacional competente, disfrutan de la libertad de enseñanza garantizada por la Constitución, si esa normativa nacional confía a dicha Administración la función o el derecho:
–
de aprobar los planes de estudio;
–
de regular tanto la estructura de los estudios como las tareas prioritarias y específicas; de establecer el control de los requisitos de matriculación y de expulsión de los alumnos, de las decisiones de los consejos de clase y de la participación financiera; de organizar la agrupación de centros escolares en redes estructuradas, y de exigir la elaboración de proyectos educativos, pedagógicos y del centro escolar, así como la presentación de un informe de actividad;
–
de llevar a cabo una tarea de control e inspección, especialmente en lo que respecta a las materias impartidas, el nivel de estudios y la aplicación de las leyes lingüísticas, con exclusión de los métodos pedagógicos, y
–
de imponer un número mínimo de alumnos por clase, sección, curso u otras subdivisiones, salvo excepción ministerial,
siempre que esas funciones y derechos sean suficientemente intrusivos para determinar, en la práctica, la política general o el programa de las ISFL de que se trate, permitiendo ejercer de manera duradera y permanente una influencia real y sustancial en la definición y realización mismas de los objetivos de esas ISFL, de sus actividades y de sus aspectos operativos, así como de las orientaciones estratégicas y de las directrices que dichas ISFL tengan el propósito de seguir en el ejercicio de sus actividades, extremo que corresponde comprobar al órgano jurisdiccional remitente.

2)
El anexo A, punto 20.15, segunda frase, del Reglamento n.
o
549/2013 debe interpretarse en el sentido de que el concepto de «normas generales aplicables a todas las unidades que trabajan en la misma actividad» no incluye una normativa nacional que constituye un régimen jurídico aplicable únicamente a los miembros del personal de las ISFL que operan en el ámbito de la enseñanza y que están financiadas por una Administración pública.

Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: francés.