CELEX: 62021CJ0174
Неизпълнение на задължения от държава членка
Директива 2008/50/ЕО
Качество на атмосферния въздух
Решение на Съда, установяващо неизпълнение на задължения
Член 260, параграф 2 ДФЕС
Задължение за предприемане на мерките за изпълнение на такова решение
Твърдяно от Европейската комисия неизпълнение на това задължение
Липса на яснота в официалното уведомително писмо по въпроса дали съдебното решение все още остава да бъде изпълнено към референтната дата
Принцип на правната сигурност
Недопустимост

С исковата си молба Европейската комисия моли Съда:
–
да установи, че като не е приела всички необходими мерки за изпълнение на решение от 5 април 2017 г., Комисия/България (
C‑488/15
,
EU:C:2017:267
), Република България не е изпълнила задълженията си по член 260, параграф 1 ДФЕС по отношение на зоните и агломерациите БГ0001 София, БГ0002 Пловдив, БГ0004 Северна, БГ0005 Югозападна и БГ0006 Югоизточна,
–
да осъди Република България да заплати на Комисията еднократно платима сума в размер на 3156 евро на ден, считано от датата на постановяване на решение от 5 април 2017 г., Комисия/България (
C‑488/15
,
EU:C:2017:267
), до датата на постановяване на решението по настоящото дело, или, в случай че неизпълнението спре по-рано, до 31 декември на последната година на неизпълнение, но във всеки случай не по-малко от минималната еднократно платима сума от 653000 евро,
–
да осъди Република България да заплати на Комисията периодична имуществена санкция в размер на 5677,20 евро на ден за всяка една зона за качество на въздуха, считано от датата на постановяване на решението на Съда по настоящото дело до годината на пълно изпълнение на решението от 5 април 2017 г., Комисия/България (
C‑488/15
,
EU:C:2017:267
), както и
–
да осъди Република България да заплати съдебните разноски.
Правна уредба
Член 13 от Директива 2008/50/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 21 май 2008 година относно качеството на атмосферния въздух и за по-чист въздух за Европа (
ОВ L 152, 2008 г., стр. 1
) е озаглавен „Пределно допустими стойности и алармени прагове за опазване на човешкото здраве“ и параграф 1 от него предвижда:
„Държавите членки гарантират, че в техните зони и агломерации нивата на серен диоксид, ПЧ
, олово и въглероден оксид в атмосферния въздух не превишават пределно допустимите стойности, посочени в приложение XI.
[…]“.
Член 23 от тази директива е озаглавен „Планове за качество на въздуха“ и параграф 1 от него гласи:
„Когато в определени зони или агломерации нивата на замърсителите в атмосферния въздух превишават която и да е пределно допустима стойност или целева стойност, увеличени с което и да е съответстващо допустимо отклонение за всеки от случаите, държавите членки гарантират създаването на планове за качество на въздуха за тези зони и агломерации, за да се постигне съответната пределно допустима стойност или целева стойност, посочена в приложения XI и XIV.
В случай на превишавания на тези пределно допустими стойности, за които крайният срок за постигане е изтекъл, плановете за качество на въздуха посочват подходящи мерки, така че периодът на превишаване да бъде възможно най-кратък. Плановете за качеството на въздуха могат допълнително да включват конкретни мерки, насочени към защитата на чувствителни групи от населението, включително деца.
Тези планове за качеството на въздуха включват най-малко информацията, посочена в раздел А от приложение XV, и могат да включат мерки съгласно член 24. Тези планове се съобщават на Комисията без отлагане, но не по-късно от две години след края на годината, в която е било наблюдавано първото превишаване.
[…]“.
Член 27 от посочената директива е озаглавен „Предаване на информация и докладване“ и предвижда:
„1.   Държавите членки гарантират, че информацията за качеството на атмосферния въздух се предоставя на Комисията в рамките на предвидените срокове, определени с мерките за изпълнение, посочени в член 28, параграф 2.
2.   Във всички случаи за специфичните цели на оценяване на съответствието с пределно допустимите стойности и критичните нива и постигането на целевите стойности се предоставя информация на Комисията не по-късно от девет месеца след края на всяка година […]“.
Приложение XI към същата директива е озаглавено „Пределно допустими стойности за опазване на здравето“. Съгласно това приложение по отношение на ПЧ
дневната пределно допустима стойност е 50 микрограма на кубичен метър (μg/m
) и не трябва да се превишава повече от 35 пъти за една календарна година, а годишната пределно допустима стойност е 40 μg/m
за една календарна година. В същото приложение се уточнява, че датата, от която трябва да се спазват тези пределно допустими стойности, е 1 януари 2005 г.
Решение Комисия/България
В решение от 5 април 2017 г., Комисия/България (
C‑488/15
,
EU:C:2017:267
), Съдът постановява, че:
–
със систематичното и постоянно неспазване от 2007 г. до 2014 г. включително както на годишните, така и на дневните пределно допустими стойности, приложими за концентрациите на ПЧ
, в следните зони и агломерации: БГ0001 агломерация София, БГ0002 агломерация Пловдив, БГ0004 Северна, БГ0005 Югозападна и БГ0006 Югоизточна,
–
както и със систематичното и постоянно неспазване от 2007 г. до 2014 г. включително на дневната пределно допустима стойност, приложима за концентрациите на ПЧ
, в зона БГ0003 Варна, както и на годишната пределно допустима стойност, приложима за концентрациите на ПЧ
през 2007 г., 2008 г., и от 2010 г. до 2014 г. включително, също в зона БГ0003 Варна,
Република България не е изпълнила задълженията си по член 13, параграф 1 във връзка с приложение XI към Директива 2008/50.
Освен това Съдът постановява, че с превишаването както на годишните, така и на дневните пределно допустими стойности, приложими за концентрациите на ПЧ
, във всички горепосочени зони и агломерации, Република България не е изпълнила задълженията си по член 23, параграф 1, втора алинея от тази директива, и по-специално задължението периодът на тези превишавания да бъде възможно най-кратък, що се отнася до периода от 11 юни 2010 г. до 2014 г. включително.
Досъдебната процедура и производството пред Съда
След обявяването на решение от 5 април 2017 г., Комисия/България (
C‑488/15
,
EU:C:2017:267
), с писмо от 11 май 2017 г. Комисията отправя искане до Република България да ѝ предостави информация за предприетите мерки за изпълнението на това съдебно решение.
С няколко писма с дати от 5 юни 2017 г. до 26 септември 2018 г. Република България излага пред Комисията различните мерки, предприети за изпълнението на това съдебно решение, като същевременно уточнява, че определени приложими за концентрациите на ПЧ
пределно допустими стойности вече са спазени в няколко общини, разположени в зоните, обхванати от посоченото решение.
Въз основа на суровите данни за качеството на въздуха за 2015 г. и 2016 г. Комисията констатира, че за тези години приложимата за концентрациите на ПЧ
дневна пределно допустима стойност не е била спазена в нито една от шестте зони, посочени в решението на Съда, а годишната пределно допустима стойност, приложима за тези концентрации, е била превишена във всички тези зони, с изключение на зона БГ0003 агломерация Варна.
Вследствие на това на 9 ноември 2018 г. Комисията изпраща на Република България официално уведомително писмо по член 260, параграф 1 ДФЕС. В това писмо тя констатира, че около година и половина след обявяването на решение от 5 април 2017 г., Комисия/България (
C‑488/15
,
EU:C:2017:267
), и близо единадесет години след влизането в сила на Директива 2008/50 Република България все още не е предприела необходимите мерки, за да отстрани установеното с това решение неизпълнение. Освен това тя приканва тази държава членка да изложи своите съображения в срок от два месеца, удължен впоследствие с още един месец — до 9 февруари 2019 г. (наричана по-нататък „референтната дата“), и да я уведоми за евентуално постигнатия междувременно напредък.
След като на 8 януари 2019 г. изпраща първа група данни, Република България отговаря на официалното уведомително писмо с писмо от 18 януари 2019 г., след което изпраща допълнителна информация с няколко писма между 22 юли 2019 г. и 1 септември 2020 г. В тези писма тя по-специално твърди, че годишната пределно допустима стойност е спазена за 2017 г. и 2018 г. в зона БГ0005 Югозападна, а през 2019 г. не е установено превишаване на годишната пределно допустима стойност в зоните БГ0005 Югозападна, БГ0006 Югоизточна и БГ0001 агломерация София. Тя уточнява също, че в някои разположени в тези зони общини се запазва съответствието с пределно допустимите стойности за качеството на атмосферния въздух, а в други общини превишаванията продължават да намаляват. Впоследствие Република България посочва, че е предприела различни мерки за ограничаване на забранените превишавания, по-специално във връзка с основните източници на замърсяване, каквито са битовото отопление и транспортът.
Макар да изключва временно зона БГ0003 агломерация Варна от обхвата на досъдебното производство, Комисията приема, че с оглед на предоставената от Република България информация, както и на докладите за качеството на въздуха по член 27 от Директива 2008/50 за периода 2015—2019 г., тази държава членка не е приела всички необходими мерки за изпълнение на решение от 5 април 2017 г., Комисия/България (
C‑488/15
,
EU:C:2017:267
), тъй като годишните и дневните пределно допустими стойности все още не са спазени в останалите пет посочени в това решение зони, а периодът на превишаване в тези пет зони не е бил възможно най-кратък.
При тези обстоятелства Комисията решава да предяви настоящия иск.
С решение на председателя на Съда от 18 август 2021 г. Република Полша е допусната да встъпи в подкрепа на исканията на Република България.
По допустимостта на иска за установяване на неизпълнение на задължения
Доводи на страните
Като приема, че общите принципи, които се прилагат по отношение на досъдебната процедура по член 258 ДФЕС, трябва да се прилагат mutatis mutandis към производството по член 260, параграф 2 ДФЕС, и като припомня, че съгласно практиката на Съда издаването на мотивирано становище в приложение на член 258, първа алинея ДФЕС предполага най-напред Комисията да може основателно да твърди, че е налице неизпълнение на задължение от страна на съответната държава членка, Република България, подкрепяна от Република Полша, въз основа на това стига в писмената си защита до извода, че условие за изпращането на официално уведомително писмо по член 260, параграф 2 ДФЕС е Комисията да твърди, че съответната държава членка не е изпълнила задължението си да изпълни решение на Съда, с което се установява неизпълнение на задължения.
Република България обаче отбелязва, че твърдението на Комисията в официалното уведомително писмо относно соченото неизпълнение на решение на Съда от 5 април 2017 г., Комисия/България (
C‑488/15
,
EU:C:2017:267
), се основава на фактически обстоятелства, настъпили преди постановяването му, а именно на данни за качеството на атмосферния въздух за 2015 г. и 2016 г., така че към датата на официалното уведомително писмо — 9 ноември 2018 г., тази институция не е можела да определи със сигурност наличието на неизпълнение на задължения по член 260, параграф 1 ДФЕС, нито съответно основателно да твърди, че Република България не е изпълнила това съдебно решение. Следователно Комисията преждевременно започнала досъдебната фаза на производството по член 260, параграф 2 ДФЕС в нарушение на изискванията за правна сигурност.
Република България, подкрепяна от Република Полша, моли искът бъде обявен за недопустим.
Като приема, че материалният предмет на настоящия иск за установяване на неизпълнение на задължения не е бил разширен или допълнен спрямо решение от 5 април 2017 г., Комисия/България (
C‑488/15
,
EU:C:2017:267
), в писмената си реплика Комисията припомня постоянната практика на Съда, че в случай на систематично и постоянно неизпълнение на разпоредбите на акт на Европейския съюз може да се представят допълнителни доказателства след мотивираното становище, като в предмета на иска за установяване на неизпълнение на задължения могат да попадат и факти, настъпили след това становище.
Освен това Комисията посочва, че данните за 2015 г. и 2016 г. безспорно показват продължаващи превишавания на пределно допустимите стойности за концентрациите на ПЧ
, които българското население е трябвало да търпи години след посочената в решението на Съда дата. В този контекст и с оглед на продължаващото нарушение Комисията счита, че е имала основание да започне досъдебно производство. Освен това доводът, че Комисията е формално задължена да изчака няколко години след постановяването на решението на Съда по член 258 ДФЕС, преди да „може да поиска прилагане на това решение“, по принцип бил неприемлив, доколкото такъв „гратисен период“ не бил предвиден нито с Договорите, нито с механизма на докладване, предвиден в член 27 от Директива 2008/50, нито пък произтичал от принципа на правна сигурност.
В писмената си дуплика Република България уточнява, че моли искът да бъде обявен за недопустим с оглед не на материалните му параметри, а на времевите параметри, характеризиращи настоящото дело. По-конкретно порокът в иска за установяване на неизпълнение на задължения се изразявал не в разширяване на иска след официалното уведомително писмо, а в изначалната липса на основание за започване на досъдебната процедура, довела до предявяването на настоящия иск. При тези условия фактът, че предметът на иска се отнася до неизпълнението на решение на Съда, установяващо „продължаващо“ неизпълнение, не можело да санира такъв порок, тъй като досъдебната процедура, започната на основание член 260, параграф 2 ДФЕС, трябва да е редовна, за да се гарантират правата на засегната държава членка.
Съображения на Съда
Следва да се припомни, че по силата на член 260, параграфи 1 и 2 ДФЕС държавата членка, по отношение на която Съдът е установил, че не е изпълнила свое задължение, което произтича от Договорите, е длъжна да предприеме необходимите мерки с оглед изпълнението на решението на Съда, а Комисията може да сезира последния, ако след като предостави възможност на съответната държава членка да изложи своите съображения, реши, че такива мерки не са били предприети.
Следователно целта на това производство е да подтикне неизправната държава членка да изпълни съдебното решение, установяващо неизпълнение на задължения (решение от 12 юли 2005 г., Комисия/Франция,
C‑304/02
,
EU:C:2005:444
, т.
). Изпълнението на съдебното решение трябва да започне незабавно след обявяването му и да приключи във възможно най-кратък срок (вж. в този смисъл решения от 6 ноември 1985 г., Комисия/Италия,
131/84
,
EU:C:1985:447
, т.
, и от 12 ноември 2019 г., Комисия/Ирландия (Вятърни генератори в Дерибрин),
C‑261/18
,
EU:C:2019:955
, т.
и цитираната съдебна практика).
Освен това от практиката на Съда следва, че референтната дата, спрямо която се преценява наличието на неизпълнение по член 260, параграф 1 ДФЕС, а именно неизпълнение на задължението за предприемане на необходимите мерки с оглед изпълнението на решението на Съда, е датата на изтичане на срока, определен в официалното уведомително писмо, издадено по силата на член 260, параграф 2 ДФЕС (вж. в този смисъл решение от 11 декември 2012 г., Комисия/Испания,
C‑610/10
,
EU:C:2012:781
, т.
).
По аналогия със съдебната практика във връзка с основаните на член 258 ДФЕС искове за установяване на неизпълнение на задължения следва да се приеме, че тъй като в противен случай биха били накърнени изискванията за правна сигурност, издаването на официално уведомително писмо по член 260, параграф 2 ДФЕС предполага Комисията да може валидно да твърди, че е налице неизпълнение на задължението да се предприемат мерките за изпълнение на решението на Съда (вж. в този смисъл решение от 5 декември 2019 г., Комисия/Испания (Планове за управление на отпадъците),
C‑642/18
,
EU:C:2019:1051
, т.
,
и
и цитираната съдебна практика).
Предвид целта на производството, припомнена в точка 23 от настоящото решение, това означава, че Комисията е длъжна не само да проверява по време на цялата досъдебна процедура и преди издаването на официалното уведомително писмо дали въпросното съдебно решение междувременно не е било изпълнено, но и в това официално уведомително писмо да твърди и prima facie да установи — ясно — че съдебното решение все още няма да е изпълнено към референтната дата.
Всъщност не би могло валидно да се отправи упрек към държава членка, че не е изпълнила задължението да предприеме мерките за изпълнение на дадено решение на Съда, ако от официалното уведомително писмо не следва ясно, че към референтната дата задължението за изпълнение на това решение остава налице още от обявяването му.
В случая следва да се отбележи, че в официалното уведомително писмо от 9 ноември 2018 г. Комисията не твърди, нито установява prima facie с изискваната яснота, че решение от 5 април 2017 г., Комисия/България (
C‑488/15
,
EU:C:2017:267
), все още остава да бъде изпълнено към референтната дата, а именно 9 февруари 2019 г.
В това писмо Комисията изтъква, че неизпълнението, установено в това съдебно решение до 2014 г., остава налице през 2015 г. и 2016 г. по отношение на посочените в писмото зони и агломерации, без да представя подробни разяснения, нито фактически анализ в смисъл, че констатираното положение през тези две години се запазва без осезаемо подобрение в периода между обявяването на решението на 5 април 2017 г. и референтната дата — 9 февруари 2019 г., което съответно да налага предприемането на мерки за изпълнението на посоченото решение.
Същевременно нито фактът, че това неизпълнение остава налице между края на обхванатия от решението на Съда период, а именно 2014 г., и известен следващ период, който обаче предхожда датата на обявяване на съдебното решение, а именно 2015 г. и 2016 г., нито констатираният от Съда в решението системен и постоянен характер на неизпълнението автоматично предполагат, че както към датата на обявяването му, така и към референтната дата това съдебно решение все още остава да бъде изпълнено и че в този смисъл Република България е можело да бъде упрекната, че не е предприела всички необходими мерки за неговото изпълнение.
Ето защо, щом като в официалното уведомително писмо не твърди и не установява prima facie с изискваната яснота необходимата предпоставка, а именно че решение от 5 април 2017 г., Комисия/България (
C‑488/15
,
EU:C:2017:267
), все още остава да бъде изпълнено към референтната дата по отношение на посочените в писмото зони и агломерации, Комисията не твърди валидно наличието на неизпълнение от страна на Република България на задължението за предприемане на мерките за изпълнение на това съдебно решение.
При тези условия искът на Комисията за установяване на неизпълнение на задължения следва да се отхвърли като недопустим.
По съдебните разноски
Съгласно член 138, параграф 1 от Процедурния правилник на Съда загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане. След като Република България е направила искане за осъждането на Комисията, а предявеният от последната иск е обявен за недопустим, Комисията следва да бъде осъдена да заплати съдебните разноски.
В съответствие с член 140, параграф 1 от Процедурния правилник, съгласно който встъпилите по делото държави членки понасят направените от тях съдебни разноски, Република Полша следва да понесе направените от нея съдебни разноски.

По изложените съображения Съдът (трети състав) реши:

1)
Отхвърля иска като недопустим.

2)
Европейската комисия понася, наред с направените от нея съдебни разноски, и тези на Република България.

3)
Република Полша понася направените от нея съдебни разноски.

Jürimäe
Safjan
Gratsias
Piçarra
Jääskinen
Обявено в открито съдебно заседание в Люксембург на 16 март 2023 година.
Секретар
A. Calot Escobar
Председател на състава
K. Jürimäe
(
*1
)	Език на производството: български.