CELEX: 62021CJ0174
Liikmesriigi kohustuste rikkumine
Direktiiv 2008/50/EÜ
Välisõhu kvaliteet
Liikmesriigi kohustuste rikkumist tuvastav Euroopa Kohtu otsus
ELTL artikli 260 lõige 2
Kohustus võtta meetmed sellise kohtuotsuse täitmiseks
Euroopa Komisjoni väitel selle kohustuse rikkumine
Ametliku kirja ebaselgus küsimuses, kas aluseks võetaval kuupäeval tuli kohtuotsust veel täita
Õiguskindluse põhimõte
Vastuvõetamatus

Hagiavalduses palub Euroopa Komisjon Euroopa Kohtul:
–
tuvastada, et kuna Bulgaaria Vabariik ei ole võtnud kõiki vajalikke meetmeid Euroopa Kohtu 5. aprilli 2017. aasta kohtuotsuse komisjon vs. Bulgaaria (
C‑488/15
,
EU:C:2017:267
) täitmiseks, siis on ta rikkunud ELTL artikli 260 lõikest 1 tulenevaid kohustusi seoses piirkondade ja linnastutega BG0001 Sofia, BG0002 Plovdiv, BG0004 Põhja-Bulgaaria, BG0005 Edela-Bulgaaria ja BG0006 Kagu-Bulgaaria;
–
mõista Bulgaaria Vabariigilt komisjoni kasuks välja põhisumma suurusega 3156 eurot päevas, arvestatuna 5. aprilli 2017. aasta kohtuotsuse komisjon vs. Bulgaaria (
C‑488/15
,
EU:C:2017:267
) kuulutamisest kuni kohtuotsuse kuulutamiseni käesolevas kohtuasjas, või kui rikkumine lõpeb varem, siis kuni viimase rikkumise viimase aasta 31. detsembrini, kusjuures minimaalne komisjonile makstav põhisumma on 653000 eurot;
–
mõista Bulgaaria Vabariigilt komisjoni kasuks välja karistusmakse 5677,20 eurot päevas iga õhukvaliteedi piirkonna kohta, arvestatuna käesoleva kohtuotsuse kuulutamisest kuni aastani, mil 5. aprilli 2017. aasta kohtuotsus komisjon vs. Bulgaaria (
C‑488/15
,
EU:C:2017:267
) saab täielikult täidetud, ja
–
mõista kohtukulud välja Bulgaaria Vabariigilt.
Õiguslik raamistik
Euroopa Parlamendi ja nõukogu 21. mai 2008. aasta direktiivi 2008/50/EÜ välisõhu kvaliteedi ja Euroopa õhu puhtamaks muutmise kohta (
ELT 2008, L 152, lk 1
) artikli 13 „Inimeste tervise kaitseks ette nähtud piirtasemed ja häiretasemed“ lõikes 1 on sätestatud:
„Liikmesriigid tagavad, et kõigis nende piirkondades ja linnastutes ei ületaks vääveldioksiidi, PM
, plii ja süsinikmonooksiidi tasemed välisõhus XI lisas määratud piirtasemeid.
[…]“.
Direktiivi artikli 23 „Õhukvaliteedi kavad“ lõikes 1 on sätestatud:
„Kui teatud piirkondades või linnastutes saasteainete tase välisõhus ületab mõnda piirtaset või sihtväärtust või mõnda asjakohast lubatud ületamismäära, peavad liikmesriigid tagama, et nende piirkondade ja linnastute jaoks on koostatud õhukvaliteedi kavad vastavate XI ja XIV lisas sätestatud piirtaseme või sihtväärtuse saavutamiseks.
Juhul kui ületatakse piirtasemeid, mille saavutamise tähtpäev on juba möödunud, esitatakse õhukvaliteedi kavades asjakohased meetmed, nii et saavutamata jätmise ajavahemik jääks võimalikult lühikeseks. Õhukvaliteedi kavadesse võidakse kaasata ka erimeetmed, mille eesmärk on kaitsta elanikkonna tundlikke rühmi, sealhulgas lapsi.
Kõnealused õhukvaliteedi kavad peavad sisaldama vähemalt XV lisa A jaos loetletud teavet ja võivad sisaldada artikli 24 kohaseid meetmeid. Kõnealused kavad tuleb edastada komisjonile viivitamata, kuid mitte hiljem kui kaks aastat pärast selle aasta lõppu, millal ületamist esimest korda täheldati.
[…]“.
Selle direktiivi artiklis 27 „Teabe ja aruannete edastamine“ on sätestatud:
„1.   Liikmesriigid tagavad, et välisõhu kvaliteeti puudutav teave tehakse komisjonile kättesaadavaks artikli 28 lõikes 2 osutatud rakendusmeetmetega nõutud tähtpäevaks.
2.   Selline teave piirtasemete, kriitiliste tasemete ja sihtväärtuste saavutamise järgimise hindamiseks tehakse komisjonile teatavaks hiljemalt üheksa kuud pärast iga aasta lõppu […]“.
Sama direktiivi XI lisa pealkiri on „Inimeste tervise kaitseks ette nähtud piirtasemed“. Selle lisa kohaselt on PM
24 tunni piirtase 50 mikrogrammi kuupmeetri kohta (μg/m
), mida ei tohi ületada rohkem kui 35 korral kalendriaasta jooksul, ja kalendriaasta piirtase on 40 μg/m
. Nimetatud lisas täpsustatakse, et neid piirtasemeid tuleb järgida alates 1. jaanuarist 2005.
Kohtuotsus komisjon vs. Bulgaaria
Euroopa Kohus tuvastas 5. aprilli 2017. aasta kohtuotsuses komisjon vs. Bulgaaria (
C‑488/15
,
EU:C:2017:267
), et kuna Bulgaaria Vabariik
–
on alates 2007. aastast kuni 2014. aasta lõpuni süstemaatiliselt ja püsivalt ületanud PM
sisalduse 24tunnist ja aastast piirtaset järgmistes piirkondades ja linnastutes: BG0001 AG Sofia, BG0002 AG Plovdiv, BG0004 Põhja-Bulgaaria, BG0005 Edela-Bulgaaria ja BG0006 Kagu-Bulgaaria;
–
on alates 2007. aastast kuni 2014. aasta lõpuni süstemaatiliselt ja püsivalt ületanud PM
24tunnist piirtaset ning aastatel 2007, 2008 ja 2010–2014 (kaasa arvatud) aastast piirtaset BG0003 AG Varna linnastus,
siis on Bulgaaria Vabariik rikkunud direktiivi 2008/50 artikli 13 lõikest 1 ja XI lisast tulenevaid kohustusi.
Lisaks leidis Euroopa Kohus, et kuna PM
sisalduse 24tunnist ja aastast piirtaset ületatakse endiselt kõigis ülalnimetatud piirkondades ja linnastutes, siis on Bulgaaria Vabariik rikkunud selle direktiivi artikli 23 lõike 1 teisest lõigust tulenevaid kohustusi ja eelkõige kohustust tagada, et piirtasemete ületamise ajavahemik oleks võimalikult lühike, mis puudutab ajavahemikku alates 11. juunist 2010 kuni 2014. aasta lõpuni.
Kohtueelne menetlus ja menetlus Euroopa Kohtus
Pärast 5. aprilli 2017. aasta kohtuotsuse komisjon vs. Bulgaaria (
C‑488/15
,
EU:C:2017:267
) kuulutamist palus komisjon Bulgaaria Vabariigil 11. mai 2017. aasta kirjas edastada talle teave selle kohtuotsuse täitmiseks võetud meetmete kohta.
Bulgaaria Vabariik esitas komisjonile mitmes 5. juunist 2017 kuni 26. septembrini 2018 saadetud kirjas teavet selle kohtuotsuse täitmiseks võetud erinevate meetmete kohta, täpsustades samas, et PM
sisalduse teatud piirtasemed vastavad nüüd nõuetele mitmes linnastus, mis asuvad selle kohtuotsusega hõlmatud piirkondades.
Komisjon tuvastas aastatel 2015 ja 2016 õhukvaliteedi kohta esitatud toorandmete põhjal, et nendel aastatel ei järgitud PM
sisalduse 24tunnist piirtaset üheski kuuest Euroopa Kohtu otsuses nimetatud piirkonnast, samas kui kõigis neis piirkondades, välja arvatud piirkond BG0003 AG Varna, oli PM
sisalduse aastane piirtase ületatud.
Seejärel saatis komisjon Bulgaaria Vabariigile 9. novembril 2018 ELTL artikli 260 lõike 1 alusel ametliku kirja. Selles kirjas tõdes ta, et umbes poolteist aastat pärast 5. aprilli 2017. aasta kohtuotsuse komisjon vs. Bulgaaria (
C‑488/15
,
EU:C:2017:267
) kuulutamist ja ligi 11 aastat pärast direktiivi 2008/50 jõustumist ei ole Bulgaaria Vabariik ikka veel võtnud vajalikke meetmeid, et lõpetada selles kohtuotsuses tuvastatud rikkumised. Lisaks palus ta liikmesriigil esitada oma märkused kahe kuu jooksul, mida hiljem pikendati veel ühe kuu võrra kuni 9. veebruarini 2019 (edaspidi „aluseks võetav kuupäev“), ning teavitada teda vahepeal toimunud võimalikest edusammudest.
Pärast seda, kui Bulgaaria Vabariik oli 8. jaanuaril 2019 edastanud esimese teabe, vastas ta 18. jaanuari 2019. aasta kirjaga ametlikule kirjale ja saatis seejärel ajavahemikus 22. juulist 2019 kuni 1. septembrini 2020 mitme kirjaga täiendavat teavet. Neis kirjades kinnitas ta muu hulgas, et 2017. ja 2018. aastal vastas aastane piirtase BG0005 Edela-Bulgaaria piirkonnas nõuetele, ning samuti, et 2019. aastal ei olnud aastast piirtaset ületatud piirkondades BG0005 Edela-Bulgaaria, BG0006 Kagu-Bulgaaria ja BG0001 AG Sofia. Ta täpsustas ka, et teatud piirkondades asuvates linnastutes vastab välisõhu kvaliteet piirtasemetele, ning samuti, et teistes linnastutes väheneb jätkuvalt piirtaseme ületamine. Seejärel märkis Bulgaaria Vabariik, et ta on võtnud keelatud ületamise piiramiseks erinevaid meetmeid, eelkõige seoses põhiliste saasteallikatega, milleks on kodumajapidamiste kütmine ja transport.
Jättes kohtueelsest menetlusest ajutiselt välja piirkonna BG0003 AG Varna, asus komisjon seisukohale, et võttes arvesse Bulgaaria Vabariigi esitatud teavet ning direktiivi 2008/50 artikli 27 alusel esitatud aruandeid välisõhu kvaliteedi kohta ajavahemikul 2015–2019, ei olnud kõnealune liikmesriik võtnud kõiki meetmeid, mis on vajalikud 5. aprilli 2017. aasta kohtuotsuse komisjon vs. Bulgaaria (
C‑488/15
,
EU:C:2017:267
) täitmiseks, kuna viies kõnealuses kohtuotsuses nimetatud piirkonnas ei vastanud aastased ja 24tunnised piirväärtused ikka veel nõuetele ning piirtasemete ületamise ajavahemik ei olnud nimetatud viies piirkonnas võimalikult lühike.
Neil asjaoludel otsustas komisjon esitada käesoleva hagi.
Euroopa Kohtu presidendi 18. augusti 2021. aasta määrusega lubati Poola Vabariigil astuda menetlusse Bulgaaria Vabariigi nõuete toetuseks.
Kahju hüvitamise hagi vastuvõetavus
Poolte argumendid
Arvestades, et ELTL artiklis 258 ette nähtud kohtueelse menetluse suhtes kohaldatavaid üldpõhimõtteid tuleb
mutatis mutandis
kohaldada ELTL artikli 260 lõikes 2 sätestatud põhimõtte suhtes, ja tuues esile, et Euroopa Kohtu praktikast tuleneb, et ametliku kirja saatmine ELTL artikli 258 esimese lõigu kohaselt eeldab, et enne seda on komisjon õiguspäraselt esitanud väite, et asjaomane liikmesriik on oma kohustusi rikkunud, siis asub Bulgaaria Vabariik, keda toetab Poola Vabariik, kostja vastuses seisukohale, et selleks, et komisjon saaks saata ELTL artikli 260 lõike 2 kohase ametliku kirja, peab komisjon väitma, et asjaomane liikmesriik ei ole täitnud oma kohustust täita rikkumist tuvastav Euroopa Kohtu otsus.
Bulgaaria Vabariik märgib samas, et ametlikus kirjas sisalduv komisjoni väide Euroopa Kohtu 5. aprilli 2017. aasta kohtuotsuse komisjon vs. Bulgaaria (
C‑488/15
,
EU:C:2017:267
) väidetava täitmata jätmise kohta põhineb enne selle kohtuotsuse kuulutamist aset leidnud faktilistel asjaoludel, see tähendab 2015. ja 2016. aastal välisõhu kvaliteeti puudutavatel andmetel, mistõttu ei saanud see institutsioon 9. novembril 2018, ametliku kirja saatmise kuupäeval, kindlalt tuvastada ELTL artikli 260 lõikest 1 tulenevate kohustuste rikkumise olemasolu ega saanud seega õiguspäraselt väita, et Bulgaaria Vabariik on jätnud viidatud kohtuotsuse täitmata. Seega alustas komisjon liiga vara ELTL artikli 260 lõikes 2 ette nähtud menetluse kohtueelset etappi, rikkudes sellega õiguskindluse nõudeid.
Bulgaaria Vabariik, keda toetab Poola Vabariik, väidab, et hagi on vastuvõetamatu.
Komisjon leiab, et kuigi kõnealuse liikmesriigi kohustuste rikkumise hagi eset ei ole laiendatud ega täiendatud võrreldes 5. aprilli 2017. aasta kohtuotsusega komisjon vs. Bulgaaria (
C‑488/15
,
EU:C:2017:267
), viitab ta oma repliigis Euroopa Kohtu väljakujunenud praktikale, mille kohaselt Euroopa Liidu õigusakti süstemaatilise ja püsiva rikkumise korral võib pärast põhjendatud arvamuse esitamist esitada täiendavaid tõendeid ning liikmesriigi kohustuste rikkumise hagi ese võib hõlmata ka asjaolusid, mis on aset leidnud pärast selle arvamuse esitamist.
Komisjon toob veel esile, et 2015. ja 2016. aasta andmed näitavad vaieldamatult PM
sisalduse piirtasemete püsivat ületamist, mida Bulgaaria elanikkond pidi taluma mitu aastat pärast Euroopa Kohtu otsuses nimetatud kuupäeva. Võttes arvesse rikkumise jätkumist, leiab komisjon, et tal oli alust algatada kohtueelne menetlus. Lisaks on argument, et komisjon on ametlikult kohustatud pärast ELTL artikli 258 alusel Euroopa Kohtu otsuse kuulutamist ootama mitu aastat enne, kui ta „võib nõuda selle kohtuotsuse täitmist“, põhimõtteliselt vastuvõetamatu, kuna sellist „ajapikendust“ ei ole ette nähtud ei aluslepingutes ega direktiivi 2008/50 artiklis 27 ette nähtud aruandlussüsteemis ja see ei tulene ka õiguskindluse põhimõttest.
Bulgaaria Vabariik täpsustab oma vasturepliigis, et tema arvates on hagi vastuvõetamatu mitte selle sisuliste, vaid käesolevas kohtuasjas käsitletavate ajaliste asjaolude tõttu. Täpsemalt, liikmesriigi kohustuste rikkumise hagis tehtud viga ei seisne mitte hagi laiendamises pärast ametliku kirja saatmist, vaid käesoleva hagi esitamise kaasa toonud kohtueelse menetluse algatamise aluse puudumises algusest peale. Neil kaalutlustel ei saa asjaolu, et hagi ese puudutab „püsivat“ rikkumist tuvastava Euroopa Kohtu otsuse täitmata jätmist, seda viga heastada, kuna ELTL artikli 260 lõike 2 alusel algatatud kohtueelne menetlus peab olema õiguspärane, et tagada asjaomase liikmesriigi õigused.
Euroopa Kohtu hinnang
Tuleb meeles pidada, et ELTL artikli 260 lõigete 1 ja 2 kohaselt on liikmesriik, kelle puhul on Euroopa Kohus leidnud, et ta on jätnud täitmata mõne aluslepingutest tuleneva kohustuse, kohustatud võtma Euroopa Kohtu otsuse täitmiseks vajalikud meetmed, ja kui komisjon on arvamusel, et asjaomane liikmesriik ei ole võtnud vajalikke meetmeid, siis võib ta pärast seda, kui ta on andnud liikmesriigile võimaluse esitada oma märkused, pöörduda Euroopa Kohtu poole.
Selle menetluse eesmärk on seega ajendada oma kohustusi rikkunud liikmesriiki täitma liikmesriigi kohustuste rikkumise tuvastanud kohtuotsust (12. juuli 2005. aasta kohtuotsus komisjon vs. Prantsusmaa,
C‑304/02
,
EU:C:2005:444
, punkt
). Täitmist tuleb alustada otsekohe pärast kohtuotsuse kuulutamist ja see tuleb võimalikult kiiresti lõpule viia (vt selle kohta 6. novembri 1985. aasta kohtuotsus komisjon vs. Itaalia,
131/84
,
EU:C:1985:447
, punkt
, ja 12. novembri 2019. aasta kohtuotsus komisjon vs. Iirimaa (Derrybrieni tuuleelektrijaam),
C‑261/18
,
EU:C:2019:955
, punkt
ning seal viidatud kohtupraktika).
Lisaks nähtub Euroopa Kohtu praktikast, et ELTL artikli 260 lõike 1 tähenduses liikmesriigi kohustuste rikkumise, nimelt Euroopa Kohtu otsuse täitmiseks vajalike meetmete võtmise kohustuse rikkumise esinemise hindamisel tuleb aluseks võtta ELTL artikli 260 lõike 2 alusel saadetud ametlikus kirjas määratud tähtaja lõppemise kuupäev (vt selle kohta 11. detsembri 2012. aasta kohtuotsus komisjon vs. Hispaania,
C‑610/10
,
EU:C:2012:781
, punkt
).
Tuleb asuda seisukohale, et lähtudes analoogiast ELTL artiklil 258 põhinevate liikmesriigi kohustuste rikkumise hagisid käsitleva kohtupraktikaga, eeldab ametliku kirja saatmine ELTL artikli 260 lõike 2 alusel, et enne seda on komisjon õiguspäraselt esitanud väite, et on rikutud kohustust võtta Euroopa Kohtu otsuse täitmiseks vajalikud meetmed, vastasel korral on rikutud õiguskindluse nõudeid (vt selle kohta 5. detsembri 2019. aasta kohtuotsus komisjon vs. Hispaania (jäätmekavad),
C‑642/18
,
EU:C:2019:1051
, punktid
,
ja
ning seal viidatud kohtupraktika).
Võttes arvesse käesoleva kohtuotsuse punktis 23 nimetatud menetluse eesmärki, tähendab see, et komisjon ei ole kohustatud mitte ainult kontrollima kogu kohtueelse menetluse jooksul ja enne ametliku kirja saatmist, kas kõnealune kohtuotsus on vahepeal täidetud või mitte, vaid ka väitma ja
prima facie
tõendama selles ametlikus kirjas selgelt, et kohtuotsust ei ole aluseks võetaval kuupäeval ikka veel täidetud.
Nimelt ei saa õiguspäraselt liikmesriigile ette heita Euroopa Kohtu otsuse täitmiseks vajalike meetmete võtmise kohustuse rikkumist, kui ametlikust kirjast ei nähtu selgelt, et aluseks võetavaks kuupäeval kehtis endiselt selle kohtuotsuse täitmise kohustus, mis tekkis alates selle kohtuotsuse kuulutamisest.
Käesoleval juhul tuleb märkida, et 9. novembri 2018. aasta ametlikus kirjas ei ole komisjon väitnud ega
prima facie
tõendanud nõutava selgusega vältimatut eeldust, et 5. aprilli 2017. aasta kohtuotsust komisjon vs. Bulgaaria (
C‑488/15
,
EU:C:2017:267
) tuli aluseks võetaval kuupäeval, st 9. veebruaril 2019, veel täita.
Selles kirjas märgib komisjon, et kõnealuses kohtuotsuses kuni 2014. aastani tuvastatud rikkumised jätkusid selles kirjas nimetatud piirkondades ja linnastutes 2015. ja 2016. aastal – esitamata üksikasjalikke selgitusi või faktilist analüüsi, millest nähtuks, et nende kahe aasta jooksul täheldatud olukord jätkus ilma selge paranemiseta ajavahemikul, mis jääb 5. aprilli 2017. aasta kohtuotsuse kuulutamise kuupäeva ja aluseks võetava kuupäeva, st 9. veebruari 2019. aasta vahele –, mistõttu on vaja võtta meetmed selle kohtuotsuse täitmiseks.
Samas ei tähenda asjaolu, et need rikkumised kestsid Euroopa Kohtu otsusega hõlmatud perioodi lõpu – st 2014. aasta – ja sellele järgneva, kuid enne kohtuotsuse kuulutamist toimunud ajavahemiku vahel – st 2015. ja 2016. aastal –, ega asjaolu, et need rikkumised olid süstemaatilised ja püsivad, nagu Euroopa Kohus selles kohtuotsuses märkis, siiski automaatselt, et nii nimetatud kohtuotsuse kuulutamise kuupäeval kui ka aluseks võetaval kuupäeval tuli seda kohtuotsust veel täita ja et Bulgaaria Vabariigile võib seega ette heita, et ta ei võtnud kõiki vajalikke meetmeid kohtuotsuse täitmiseks.
Seega, kuna komisjon ametlikus kirjas ei väitnud ega
prima facie
tõendanud nõutava selgusega, et 5. aprilli 2017. aasta kohtuotsust komisjon vs. Bulgaaria (
C‑488/15
,
EU:C:2017:267
) tuli aluseks võetaval kuupäeval veel täita selles kirjas nimetatud piirkondades ja linnastutes, siis ei väitnud komisjon õiguspäraselt, et Bulgaaria Vabariik on jätnud täitmata kohustuse võtta selle kohtuotsuse täitmiseks vajalikud meetmed.
Neil asjaoludel tuleb komisjoni esitatud liikmesriigi kohustuste rikkumise hagi jätta vastuvõetamatuse tõttu läbi vaatamata.
Kohtukulud
Vastavalt Euroopa Kohtu kodukorra artikli 138 lõikele 1 on kohtuvaidluse kaotanud pool kohustatud hüvitama kohtukulud, kui vastaspool on seda nõudnud. Kuna Bulgaaria Vabariik on kohtukulude hüvitamist komisjonilt nõudnud ja viimati nimetatu hagi on tunnistatud vastuvõetamatuks, tuleb kohtukulud komisjonilt välja mõista.
Vastavalt kodukorra artikli 140 lõikele 1, mille kohaselt kannavad menetlusse astunud liikmesriigid ise oma kohtukulud, jäävad Poola Vabariigi kohtukulud tema enda kanda.

Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (kolmas koda) otsustab:

1.
Jätta hagi vastuvõetamatuse tõttu läbi vaatamata.

2.
Jätta Euroopa Komisjoni kohtukulud tema enda kanda ja mõista temalt välja Bulgaaria Vabariigi kohtukulud.

3.
Jätta Poola Vabariigi kohtukulud tema enda kanda.

Allkirjad
(
*1
)	Kohtumenetluse keel: bulgaaria.