CELEX: 62018CJ0550
Neîndeplinirea obligațiilor de către un stat membru
Articolul 258 TFUE
Prevenirea utilizării sistemului financiar în scopul spălării banilor sau finanțării terorismului
Directiva (UE) 2015/849
Lipsa transpunerii și/sau a comunicării măsurilor de transpunere
Articolul 260 alineatul (3) TFUE
Cerere de obligare la plata unei sume forfetare

Prin cererea introductivă, Comisia Europeană solicită Curții:
–
să constate că, întrucât nu a adoptat, până la 26 iunie 2017, toate actele cu putere de lege și actele administrative necesare pentru a se conforma Directivei (UE) 2015/849 a Parlamentului European și a Consiliului din 20 mai 2015 privind prevenirea utilizării sistemului financiar în scopul spălării banilor sau finanțării terorismului, de modificare a Regulamentului (UE) nr. 648/2012 al Parlamentului European și al Consiliului și de abrogare a Directivei 2005/60/CE a Parlamentului European și a Consiliului și a Directivei 2006/70/CE a Comisiei (
JO 2015, L 141, p. 73
) sau, în orice caz, întrucât nu a comunicat aceste dispoziții Comisiei, Irlanda nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul articolului 67 alineatul (1) din Directiva 2015/849;
–
să oblige acest stat membru, în conformitate cu prevederile articolului 260 alineatul (3) TFUE, la plata unor penalități cu titlu cominatoriu în cuantum de 17190,60 euro, cu efect de la data pronunțării prezentei hotărâri, pentru neîndeplinirea obligației de a comunica măsurile de transpunere a acestei directive;
–
să oblige statul membru menționat, în conformitate cu dispozițiile articolului 260 alineatul (3) TFUE, la plata unei sume forfetare, pe baza unui cuantum zilnic de 4701,20 euro, înmulțit cu numărul de zile de persistență a încălcării, sub rezerva depășirii sumei forfetare minime de 1685000 de euro, și
–
să oblige Irlanda la plata cheltuielilor de judecată.
Cadrul juridic
Potrivit articolului 1 alineatele (1) și (2) din Directiva 2015/849:
„(1)   Prezenta directivă urmărește să prevină utilizarea sistemului financiar al Uniunii în scopul spălării banilor și finanțării terorismului.
(2)   Statele membre se asigură că spălarea banilor și finanțarea terorismului sunt interzise.”
Articolul 67 din această directivă prevede:
„(1)   Statele membre asigură intrarea în vigoare a actelor cu putere de lege și a actelor administrative necesare pentru a se conforma prezentei directive până la 26 iunie 2017. Statele membre comunică de îndată Comisiei textul acestor dispoziții.
Atunci când statele membre adoptă aceste dispoziții, ele cuprind o trimitere la prezenta directivă sau sunt însoțite de o astfel de trimitere la data publicării lor oficiale. Statele membre stabilesc modalitatea de efectuare a acestei trimiteri.
(2)   Statele membre comunică Comisiei textul principalelor dispoziții de drept intern pe care le adoptă în domeniul reglementat de prezenta directivă.”
Directiva 2015/849 a fost modificată prin Directiva (UE) 2018/843 a Parlamentului European și a Consiliului din 30 mai 2018 de modificare a Directivei 2015/849, precum și de modificare a Directivelor 2009/138/CE și 2013/36/UE (
JO 2018, L 156, p. 43
). Directiva 2018/843 a intrat în vigoare la 9 iulie 2018.
Potrivit articolului 1 punctul 42 din directiva menționată:
„Directiva (UE) 2015/849 se modifică după cum urmează:
[…]
42.
La articolul 67, alineatul (1) se înlocuiește cu următorul text:
«(1)   Statele membre asigură intrarea în vigoare a actelor cu putere de lege și a actelor administrative necesare pentru a se conforma prezentei directive până la 26 iunie 2017.
Statele membre aplică articolul 12 alineatul (3) începând cu 10 iulie 2020.
Statele membre instituie registrele menționate la articolul 30 până la 10 ianuarie 2020 și registrele menționate la articolul 31 până la 10 martie 2020, precum și mecanismele centralizate automatizate menționate la articolul 32a până la 10 septembrie 2020.
Comisia asigură, în cooperare cu statele membre, interconectarea registrelor menționate la articolele 30 și 31 până la 10 martie 2021.
Statele membre comunică de îndată Comisiei textul actelor menționate la prezentul alineat.
Atunci când statele membre adoptă aceste acte, acestea conțin o trimitere la prezenta directivă sau sunt însoțite de o asemenea trimitere la data publicării lor oficiale. Statele membre stabilesc modalitatea de efectuare a acestei trimiteri.»”
Procedura precontencioasă și procedura în fața Curții
La 23 februarie 2017, Irlanda a notificat, cu titlu de transpunere a Directivei 2015/849, European Union (Anti‑Money Laundering: Beneficial Ownership of Corporate Entities) Regulations 2016 [Regulamentul din 2016 al Uniunii Europene (combaterea spălării banilor: proprietatea efectivă a societăților)]. Întrucât, potrivit Comisiei, această măsură nu constituie decât o transpunere a articolului 30 alineatul (1) primul paragraf din Directiva 2015/849, iar Irlanda nu a informat această instituție cu privire la existența altor măsuri adoptate pentru a se conforma directivei respective, Comisia a adresat la 19 iulie 2017 acestui stat membru o scrisoare de punere în întârziere.
Din răspunsul Irlandei din data de 13 septembrie 2017 a reieșit că, la acea dată, erau în curs de adoptare măsuri de transpunere a directivei menționate. Cu toate acestea, nu a fost furnizat niciun proiect de text legislativ în ceea ce privește regulamentele preconizate referitoare la fiducii și la structurile de gestiune colectivă a activelor.
Considerând că transpunerea Directivei 2015/849 rămânea incompletă, Comisia a adresat Irlandei, la 8 martie 2018, un aviz motivat prin care a invitat acest stat membru să ia măsurile necesare pentru a se conforma cerințelor acestei directive în termen de două luni de la primirea respectivului aviz.
Irlanda a răspuns la avizul menționat prin scrisoarea din 4 mai 2018, informând Comisia că a fost pregătit un proiect de act care integra Directiva 2015/849 în legislația națională și că autoritățile irlandeze acordau o foarte mare prioritate adoptării sale. Astfel, dezbaterea parlamentară cu privire la proiectul de text deja publicat și transmis Comisiei trebuia să înceapă în luna mai a anului 2018.
Considerând că Irlanda nu a adoptat măsurile naționale necesare pentru a asigura transpunerea Directivei 2015/849 și nici nu a comunicat aceste măsuri, Comisia a introdus prezenta acțiune, solicitând Curții să constate neîndeplinirea obligațiilor imputată și să oblige acest stat membru la plata nu doar a unei sume forfetare, ci și a unei penalități cu titlu cominatoriu zilnice.
În ședința care a avut loc la 10 decembrie 2019, Comisia a informat Curtea că se desista în parte de acțiunea sa în măsura în care nu mai solicita aplicarea unei penalități cu titlu cominatoriu zilnice, această cerere rămânând fără obiect ca urmare a transpunerii complete a Directivei 2015/849 în dreptul irlandez. În același timp, Comisia a precizat că cuantumul sumei forfetare la plata căreia solicita obligarea în speță se ridica la 2766992 de euro și acoperea perioada cuprinsă între 27 iunie 2017 și 2 decembrie 2019.
Prin Deciziile președintelui Curții din 12 și din 11 februarie 2019, au fost admise cererile de intervenție în susținerea Irlandei formulate de Republica Estonia și, respectiv, de Republica Franceză.
Cu privire la acțiune
Cu privire la neîndeplinirea obligațiilor conform articolului 258 TFUE
Argumentația părților
Potrivit Comisiei, prin neadoptarea, până la 26 iunie 2017, a actelor cu putere de lege și a actelor administrative necesare pentru a se conforma Directivei 2015/849 sau, în orice caz, prin necomunicarea către Comisie a actelor menționate, Irlanda nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul articolului 67 din această directivă.
Astfel, la data introducerii prezentei acțiuni, Comisia nu ar fi primit, în afara informațiilor privind măsurile adoptate pentru a asigura transpunerea articolului 30 alineatul (1) primul paragraf din Directiva 2015/849, nicio altă indicație din partea Irlandei care să permită să se considere că această directivă a fost transpusă în dreptul irlandez.
În ceea ce privește pretinsele măsuri naționale de transpunere a Directivei 2015/849 notificate după depunerea cererii introductive și la care se referă Irlanda în memoriul în apărare, Comisia recunoaște că, prin comunicarea, la 29 noiembrie 2018, a mai multor măsuri de transpunere a acestei directive, Irlanda a transpus‑o în mare măsură. Cu toate acestea, la data depunerii memoriului în replică, ar fi persistat lacune în ceea ce privește articolul 30 alineatul (1) al doilea paragraf și alineatele (2) și (7), articolul 31 alineatele (1)-(3) și (7), articolul 47 alineatele (2) și (3), articolul 48 alineatele (5)-(9), articolul 61 alineatul (3) și articolul 62 alineatul (2) din directiva menționată.
Pe de altă parte, Comisia respinge afirmația potrivit căreia Directiva 2015/849 nu ar fi decât o simplă actualizare, însoțită de modificări, a Directivei 2005/60/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 26 octombrie 2005 privind prevenirea utilizării sistemului financiar în scopul spălării banilor și finanțării terorismului (
JO 2005, L 309, p. 15
, Ediție specială, 09/vol. 2, p. 214), deja transpusă în dreptul irlandez. Directiva 2015/849 ar constitui o evoluție semnificativă a normelor Uniunii în materie de combatere a spălării banilor în raport cu dispozițiile Directivei 2005/60, din moment ce, printre altele, Directiva 2015/849 extinde domeniul de aplicare al normelor în materie de combatere a spălării banilor prin lărgirea în mai multe privințe a noțiunii de „entități obligate” care sunt supuse acestor norme. Ea ar prevedea explicit includerea infracțiunilor fiscale în lista infracțiunilor principale în materie de spălare a banilor și ar lărgi definiția persoanelor expuse politic pentru a include resortisanții naționali. Această directivă își are originea într‑o actualizare a mediului normativ în materie de spălare a banilor și ar reflecta acest context. În plus, în cursul procedurii precontencioase, Irlanda nu ar fi notificat niciodată nici cea mai mică măsură națională de transpunere a Directivei 2005/60 în cadrul transpunerii Directivei 2015/849 și nici nu ar fi furnizat un tabel de corespondență care să demonstreze pertinența unor astfel de măsuri naționale și care să explice legătura dintre acestea și dispozițiile directivei menționate.
Comisia amintește în această privință că, potrivit jurisprudenței constante a Curții, pe de o parte, revine statelor membre sarcina să adopte un act pozitiv de transpunere atunci când, astfel cum prevede Directiva 2015/849 la articolul 67, o directivă impune în mod expres statelor membre să se asigure că dispozițiile necesare punerii sale în aplicare conțin o trimitere la aceasta sau sunt însoțite de o astfel de trimitere la data publicării lor oficiale. Pe de altă parte, dispozițiile unei directive ar trebui puse în aplicare cu o forță juridică incontestabilă și cu specificitatea, cu precizia și cu claritatea necesare în vederea satisfacerii cerinței securității juridice care impune ca, în cazul în care directiva în cauză vizează să creeze drepturi pentru particulari, beneficiarii să fie în măsură să le cunoască în totalitate. Or, în speță, aceste cerințe nu ar fi fost respectate la expirarea termenului stabilit în avizul motivat din 8 martie 2018.
Irlanda consideră că acțiunea formulată de Comisie trebuie respinsă, din moment ce ea a îndeplinit, începând cu 29 noiembrie 2018, obligațiile prevăzute la articolul 67 din Directiva 2015/849. Astfel, ea precizează că, odată cu intrarea în vigoare, la 26 noiembrie 2018, a Criminal Justice (Money Laundering and Terrorist Financing) (Amendment) Act 2018 [Legea din 2018 privind justiția penală (spălarea banilor și finanțarea terorismului) (amendament), denumită în continuare „Legea din 2018”] și adoptarea Criminal Justice (Money Laundering and Terrorist Financing) Act 2010 (Section 25) (Prescribed Class of Designated Person) Regulations 2018 [Regulamentul din 2018 referitor la Legea din 2010 privind justiția penală (spălarea banilor și finanțarea terorismului) (articolul 25) (categorie reglementată de persoane desemnate)], a asigurat transpunerea completă a Directivei 2015/849.
Irlanda arată totuși că Directiva 2015/849 nu face decât să actualizeze în mare parte, cu amendamente, dispozițiile celei de A treia directive privind spălarea banilor, și anume Directiva 2005/60. Or, primele trei directive privind spălarea banilor ar fi fost transpuse în legislația irlandeză încă în vigoare, în special prin Criminal Justice (Money Laundering and Terrorist Financing) Act 2010 [Legea din 2010 privind justiția penală (spălarea banilor și finanțarea terorismului), denumită în continuare „Legea din 2010”]. Aceasta din urmă ar acoperi o mare parte a cerințelor fundamentale ale Directivei 2015/849, astfel încât, chiar fără amendamentele legislative introduse prin Legea din 2018, Legea din 2010 cuprinde deja 122 de articole, dintre care 85 privesc entitățile obligate și obligațiile acestora. Or, numărul semnificativ de măsuri de transpunere deja în vigoare legate de seria de directive privind spălarea banilor nu s‑ar reflecta în cererea introductivă.
Irlanda ar fi comunicat de asemenea Comisiei, la 23 februarie 2017, Regulamentul din 2016 menționat la punctul 6 din prezenta hotărâre. Acest regulament ar da efect obligației impuse de Directiva 2015/849 de a obliga întreprinderile și celelalte entități juridice stabilite în statul membru în cauză să obțină și să păstreze informații corespunzătoare, actuale și exacte privind beneficiarii efectivi. Or, dispozițiile introduse prin regulamentul menționat ar constitui o măsură de transpunere importantă a acestei directive.
La aceste măsuri s‑ar adăuga Legea din 2018, care introduce amendamente la Legea din 2010. Irlanda arată că adoptarea Legii din 2018 a impus o procedură de transpunere mai lungă pentru a garanta efectivitatea dispozițiilor Directivei 2015/849, că a acordat prioritate adoptării propunerii de lege de transpunere a acestei directive și că această propunere se afla deja într‑un stadiu avansat al procedurii legislative atunci când Comisia a introdus prezenta acțiune.
Irlanda adaugă că un anumit număr de dispoziții ale Directivei 2015/849 nu impun nicio măsură de transpunere.
Prin urmare, recunoscând totodată că anumite dispoziții ale Directivei 2015/849 nu au fost transpuse până la intrarea în vigoare, la 26 noiembrie 2018, a Legii din 2018, Irlanda, pe de o parte, consideră că nu se poate susține, astfel cum procedează Comisia, că, la data introducerii prezentei acțiuni, cea mai mare parte a acestei directive nu a fost transpusă în dreptul irlandez și, pe de altă parte, afirmă că a notificat Comisiei transpunerea parțială a directivei menționate înainte de expirarea termenului prevăzut la articolul 67 alineatul (1) din aceasta.
În ceea ce privește lacunele în transpunerea Directivei 2015/849 despre care se pretinde că au subzistat după intrarea în vigoare, la 26 noiembrie 2018, a Legii din 2018, Irlanda arată, referitor la dispozițiile articolului 30 alineatul (1) al doilea paragraf și alineatele (2) și (7), precum și ale articolului 31 alineatele (1)-(3) și (7) din această directivă, că a considerat că termenul de transpunere a acestora a fost prelungit prin modificarea articolului 67 alineatul (1) din directiva menționată prin Directiva 2018/843. În orice caz, unele dintre aceste dispoziții ar fi fost deja transpuse în tot sau în parte în dreptul național prin Legea din 2010.
Cu privire la articolul 47 alineatul (2) din Directiva 2015/849, acest stat membru susține că Legea din 2018 a introdus dispoziții referitoare la înmatricularea caselor de încasare a cecurilor, dar că, întrucât nicio casă nu este înmatriculată pe teritoriul său, nu s‑a considerat util să se adopte o dispoziție privind competența și onorabilitatea specifice caselor de încasare a cecurilor.
În ceea ce privește articolul 47 alineatul (3) din Directiva 2015/849, Irlanda amintește că, în tabelul de corespondență comunicat împreună cu Legea din 2018, a menționat împrejurarea că organele profesionale în cauză îi supun pe membrii lor unui control referitor la condamnări penale. Astfel, în ceea ce privește entitățile vizate la această dispoziție, s‑ar stabili că auditorii, notarii și membrii profesiilor juridice independente trebuie să fie toți membri ai organelor profesionale în cauză și sunt, în această calitate, supuși unui control referitor la condamnări penale. Prin urmare, respectarea obligațiilor care decurg din articolul 47 alineatul (3) din această directivă ar fi asigurată.
În ceea ce privește articolul 48 alineatele (5)-(9) din Directiva 2015/849, Irlanda susține că aceste dispoziții nu prevăd impunerea unor obligații speciale în dispoziții legale specifice. Presupunând că astfel de obligații decurg din alineatele (5)-(8) ale acestui articol, Irlanda le‑ar fi înțeles ca fiind secundare și accesorii în raport cu funcțiile generale ale autorităților competente care sunt stabilite la articolul 63 din Legea din 2010. Întrucât dispozițiile articolului 48 alineatul (9) din această directivă sunt, prin natura lor, opționale, ele nu ar impune măsuri distincte de transpunere.
În ceea ce privește articolul 61 alineatul (3) din Directiva 2015/849, Irlanda susține că articolul 54 din Legea din 2010, astfel cum a fost modificat prin articolul 26 din Legea din 2018, conține obligații care revin persoanelor vizate la această dispoziție. Protecția persoanelor care raportează încălcări, la care face referire Comisia în memoriul său în replică, ar fi guvernată, la rândul său, de legislația națională existentă, și anume Protected Disclosures Act 2014 (Legea din 2014 privind divulgările protejate).
Cu privire la articolul 62 alineatul (2) din Directiva 2015/849, acest stat membru susține că transpunerea sa este asigurată de reglementarea existentă, din moment ce Banca Centrală a Irlandei este cea care, în temeiul Fitness and Probity Standards (code issued under Section 50 of the Central Bank Reform Act 2010) [Norme privind onorabilitatea și competența (cod adoptat în temeiul articolului 50 din Legea din 2010 privind reforma Băncii Centrale)], adoptate de această bancă în cursul anului 2014, impune sancțiuni administrative.
Aprecierea Curții
Potrivit unei jurisprudențe constante a Curții, existența unei neîndepliniri a obligațiilor trebuie apreciată în funcție de situația din statul membru astfel cum se prezenta aceasta la momentul expirării termenului stabilit în avizul motivat, schimbările intervenite ulterior neputând fi luate în considerare de către Curte (Hotărârea din 30 ianuarie 2002, Comisia/Grecia,
C‑103/00
,
EU:C:2002:60
, punctul
, Hotărârea din 18 octombrie 2018, Comisia/România,
C‑301/17
, nepublicată,
EU:C:2018:846
, punctul
, și Hotărârea din 8 iulie 2019, Comisia/Belgia [Articolul 260 alineatul (3) TFUE – Rețele de comunicații de mare viteză],
C‑543/17
,
EU:C:2019:573
, punctul
).
Pe de altă parte, Curtea a statuat în mod repetat că, dacă o directivă prevede în mod expres obligația statelor membre de a se asigura că dispozițiile necesare pentru punerea sa în aplicare cuprind o trimitere la această directivă sau sunt însoțite de o asemenea trimitere la data publicării lor oficiale, este necesar, în orice caz, ca statele membre să adopte un act pozitiv de transpunere a directivei în cauză (a se vedea în acest sens Hotărârea din 27 noiembrie 1997, Comisia/Germania,
C‑137/96
,
EU:C:1997:566
, punctul
, Hotărârea din 18 decembrie 1997, Comisia/Spania,
C‑360/95
,
EU:C:1997:624
, punctul
, și Hotărârea din 11 iunie 2015, Comisia/Polonia,
C‑29/14
,
EU:C:2015:379
, punctul
).
În speță, Comisia a transmis un aviz motivat Irlandei la 8 martie 2018, astfel încât termenul de două luni care era stabilit în acesta expira la 8 mai 2018. Prin urmare, existența sau inexistența pretinsei neîndepliniri a obligațiilor trebuie apreciată în raport cu stadiul legislației interne în vigoare la acea dată (a se vedea prin analogie Hotărârea din 8 iulie 2019, Comisia/Belgia [Articolul 260 alineatul (3) TFUE – Rețele de comunicații de mare viteză],
C‑543/17
,
EU:C:2019:573
, punctul
și jurisprudența citată).
În această privință, pe de o parte, reiese din răspunsul Irlandei din 4 mai 2018 că, la acea dată și în pofida adoptării unei măsuri naționale de transpunere a articolului 30 alineatul (1) primul paragraf din Directiva 2015/849, nu a fost realizată o transpunere completă în dreptul național a acestei directive. Or, nu se contestă că această situație nu a evoluat la 8 mai 2018, măsurile care, chiar și în opinia Irlandei, erau necesare pentru a asigura transpunerea integrală a directivei menționate fiind comunicate Comisiei abia la 29 noiembrie 2018.
Pe de altă parte, este cert că, în afara măsurii care asigură transpunerea articolului 30 alineatul (1) primul paragraf din Directiva 2015/849, celelalte măsuri naționale cu privire la care Irlanda apreciază că asigurau, în fapt, o transpunere parțială a acestei directive la expirarea termenului stabilit în avizul motivat din 8 martie 2018 nu numai că nu au fost comunicate Comisiei ca atare, dar nici nu conțin, contrar celor prevăzute la articolul 67 din aceeași directivă, nicio referire la aceasta.
Rezultă că nu se poate considera că măsurile în cauză constituie un act pozitiv de transpunere în sensul jurisprudenței menționate la punctul 31 din prezenta hotărâre.
În rest, este suficient să se constate că măsurile notificate la 29 noiembrie 2018, precum și la 30 ianuarie, 27 martie, 27 noiembrie și 3 decembrie 2019 au fost adoptate și au intrat în vigoare la mult timp după expirarea termenului stabilit în avizul motivat din 8 martie 2018, astfel încât, în orice caz, nu se poate ține seama de acestea pentru a aprecia existența neîndeplinirii obligațiilor imputată la împlinirea acestui termen.
Prin urmare, trebuie să se concluzioneze că, la expirarea termenului stabilit în avizul motivat menționat, Irlanda nici nu a adoptat toate măsurile necesare pentru a asigura transpunerea Directivei 2015/849, nici nu a comunicat, așadar, aceste măsuri de transpunere Comisiei.
În consecință, este necesar să se constate că, întrucât nu a adoptat, la expirarea termenului prevăzut în avizul motivat din 8 martie 2018, toate actele cu putere de lege și actele administrative necesare pentru a se conforma Directivei 2015/849 și, așadar, întrucât nu a comunicat aceste dispoziții Comisiei, Irlanda nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul articolului 67 din această directivă.
Cu privire la neîndeplinirea obligațiilor conform articolului 260 alineatul (3) TFUE
Cu privire la aplicarea articolului 260 alineatul (3) TFUE
–
Argumentația părților
Potrivit Comisiei, articolul 260 alineatul (3) TFUE a fost introdus prin Tratatul de la Lisabona cu scopul de a consolida sistemul de sancționare instituit anterior prin Tratatul de la Maastricht. Având în vedere caracterul inovator al acestei dispoziții și necesitatea prezervării transparenței și securității juridice, această instituție a adoptat comunicarea intitulată „Punerea în aplicare a articolului 260 alineatul (3) TFUE” (
JO 2011, C 12, p. 1
, denumită în continuare „Comunicarea din 2011”).
Această dispoziție ar avea obiectivul de a încuraja și mai mult statele membre să transpună directivele în termenele stabilite de legiuitorul Uniunii și de a asigura aplicarea legislației Uniunii.
Comisia consideră că articolul 260 alineatul (3) TFUE se aplică atât în cazul lipsei totale de comunicare a măsurilor de transpunere a unei directive, cât și în cazul comunicării parțiale a măsurilor respective.
Această instituție apreciază, de altfel, că, întrucât articolul 260 alineatul (3) TFUE menționează neîndeplinirea de către un stat membru a obligației de a comunica „măsurile de transpunere a unei directive”, această dispoziție nu se aplică numai în cazul lipsei notificării măsurilor naționale de transpunere a unei directive, ci și în cazul neadoptării unor astfel de măsuri. O interpretare pur formală a dispoziției menționate, potrivit căreia aceasta din urmă ar urmări doar să asigure notificarea efectivă a măsurilor naționale, nu ar asigura o transpunere corespunzătoare a tuturor dispozițiilor directivei în discuție și ar priva obligația de transpunere a directivelor în dreptul național de orice efect util.
În speță, ar fi vorba tocmai despre sancționarea neadoptării și a nepublicării, precum și, așadar, a necomunicării către Comisie, de către Irlanda, a tuturor dispozițiilor legale necesare pentru a asigura transpunerea Directivei 2015/849 în dreptul național.
În ceea ce privește argumentele invocate de Irlanda pentru a contesta aplicabilitatea articolului 260 alineatul (3) TFUE în speță, Comisia arată mai întâi că această dispoziție are un domeniu de aplicare specific și nu este concepută ca o derogare de la o regulă generală, astfel încât nu este de strictă interpretare. Transpunerea în timp util a directivelor în dreptul național ar avea o importanță fundamentală, iar dispoziția menționată ar avea ca obiectiv tocmai respectarea termenului de transpunere a acestora.
În continuare, Comisia susține că noțiunile „transpunere completă”, pe de o parte, și „transpunere corectă”, pe de altă parte, pot fi distinse în mod clar una de cealaltă. Constatarea de către Comisie a existenței unor lacune în transpunerea unei directive în dreptul național nu ar însemna nicidecum că Comisia a efectuat un control privind conformitatea dispozițiilor naționale existente cu acea directivă. Acest lucru ar fi cu atât mai adevărat atunci când, precum în speță, statul membru respectiv admite el însuși că transpunerea directivei în cauză în dreptul său național era încă parțială. Pe de altă parte, având în vedere obiectivul articolului 260 alineatul (3) TFUE, astfel cum a fost specificat de Curte în Hotărârea din 8 iulie 2019, Comisia/Belgia [Articolul 260 alineatul (3) TFUE – Rețele de comunicații de mare viteză) (
C‑543/17
,
EU:C:2019:573
)], aplicarea acestei dispoziții nu ar fi limitată numai la cazurile de lipsă totală a transpunerii.
În plus, Comisia respinge argumentul potrivit căruia ar fi acționat în speță în mod disproporționat prin propunerea unor sancțiuni financiare și nu și‑ar fi îndeplinit obligațiile care decurg din obligația de cooperare loială prevăzută la articolul 4 alineatul (3) TUE. În această privință, ea subliniază că nu a contestat niciodată că Irlanda a acționat cu bună‑credință și a cooperat în mod loial. De altfel, nu ar fi necesar să se examineze aplicabilitatea articolului 260 alineatul (3) TFUE în lumina bunei‑credințe a statului membru în cauză, din moment ce este cert că Irlanda a întârziat în adoptarea principalului instrument de drept național pe care l‑a ales pentru a da efect majorității dispozițiilor Directivei 2015/849, și anume Legea din 2018. Această abordare s‑ar impune cu atât mai mult cu cât însuși obiectivul articolului 260 alineatul (3) TFUE este de a încuraja statele membre să transpună în timp util toate dispozițiile unei directive. Nu ar exista riscul ca statele membre să privilegieze respectarea termenului de transpunere a directivelor în detrimentul calității acestei transpuneri, din moment ce legiuitorul Uniunii a prevăzut termenele necesare pentru a garanta o transpunere de calitate și a luat în considerare acești parametri cu ocazia alegerii datei de transpunere stabilite de directive. În plus, Curtea ar fi statuat că, dacă termenul pentru punerea în aplicare a unei directive se dovedește prea scurt, singura cale compatibilă cu dreptul Uniunii constă, pentru statul membru în cauză, în luarea inițiativelor corespunzătoare pentru a obține adoptarea de către instituția competentă a unei eventuale prelungiri a acestui termen.
Comisia adaugă în sfârșit că decizia sa de a solicita sistematic impunerea unei sancțiuni financiare în temeiul articolului 260 alineatul (3) TFUE nu poate fi înțeleasă ca o omisiune din partea sa de a‑și exercita puterea de apreciere. Astfel, la punctul 16 din Comunicarea din 2011, ea ar fi ținut seama în mod explicit de faptul că dispoziția menționată îi conferă o largă putere discreționară, analogă puterii discreționare de a iniția sau nu o procedură de constatare a neîndeplinirii obligațiilor în temeiul articolului 258 TFUE. Așadar, decizia politică de a recurge, din principiu, la instrumentul prevăzut la articolul 260 alineatul (3) TFUE în toate cauzele privind neîndeplinirile obligațiilor vizate la această dispoziție ar fi fost adoptată în exercitarea puterii sale discreționare. Deși Comisia nu exclude posibilitatea apariției unor cazuri speciale în care o cerere de sancționare în temeiul dispoziției menționate să îi pară neadecvată, ea precizează că o asemenea situație nu se regăsește în speță.
În această privință, Comisia contestă argumentul Irlandei și al statelor membre interveniente potrivit căruia și‑ar întemeia cererea de impunere a unei sancțiuni pecuniare unui stat membru pe comportamentul altor state membre. Dimpotrivă, potrivit metodei de calcul aplicate, ea ar urmări să propună sancțiuni adaptate pentru o anumită încălcare, iar faptul că a stabilit un cadru general care îi permite să aplice, în mod nediscriminatoriu, metoda sa în fiecare caz individual nu poate infirma această concluzie.
Irlanda, deși admite că nu a transpus decât parțial Directiva 2015/849 la expirarea termenului stabilit în avizul motivat, contestă aplicarea articolului 260 alineatul (3) TFUE în speță.
În susținerea poziției sale, acest stat membru arată în special că, începând cu 29 noiembrie 2018, a transpus complet Directiva 2015/849, în timp ce, în opinia Comisiei, transpunerea acestei directive în dreptul irlandez a fost pe deplin asigurată abia începând cu 3 decembrie 2019. Argumentația Comisiei referitoare la perioada ulterioară datei de 29 noiembrie 2018 s‑ar întemeia pe o analiză calitativă a transpunerii directivei menționate, ceea ce dovedește că este dificil să se distingă între o „transpunere completă” a unei directive și o „transpunere incorectă” a acesteia. Într‑un astfel de caz, un stat membru nu ar putea să știe dacă o anumită neîndeplinire a obligațiilor intră sau nu în domeniul de aplicare al articolului 260 alineatul (3) TFUE și, în cazul unui răspuns afirmativ, în ce perioadă a persistat această neîndeplinire a obligațiilor. Presupunând că în speță au existat încă lacune în transpunerea Directivei 2015/849 după 26 noiembrie 2018, ceea ce Irlanda contestă, aceste lacune ar putea fi atribuite unei interpretări greșite din partea Irlandei a anumitor obligații care îi revin, unei inadvertențe sau unui tabel de corespondență incorect completat. Or, a se întemeia, după cum procedează Comisia, pe articolul 260 alineatul (3) TFUE pentru a sancționa pretinse deficiențe minore în aprecierea
prima facie
a obligațiilor care revin Irlandei ar fi contrar obiectivului acestei dispoziții.
Irlanda arată de asemenea că aplicabilitatea articolului 260 alineatul (3) TFUE trebuie să fie evaluată de la caz la caz și ținând seama de buna‑credință a statului membru în cauză. Întrucât puterea conferită Comisiei de această dispoziție este discreționară prin natura sa, ar trebui să se concluzioneze că politica generală a Comisiei, astfel cum este descrisă în comunicarea Comisiei intitulată „Legislația [Uniunii]: o mai bună aplicare pentru obținerea unor rezultate mai bune” (
JO 2017, C 18, p. 10
), care constă în solicitarea în mod sistematic a impunerii unor sume forfetare și a unor penalități cu titlu cominatoriu, nu este conformă cu obiectivul dispoziției menționate. În plus, această politică nu ar permite să se țină seama de eforturile depuse cu bună‑credință de statele membre. În speță, Comisia ar fi fost informată cu privire la evoluția transpunerii Directivei 2015/849 și cu privire la calendarul stabilit pentru adoptarea măsurilor de transpunere a acesteia. În astfel de condiții, impunerea plății unei sume forfetare nu ar permite probabil obținerea unui efect descurajator precum protejarea „intereselor generale urmărite de legislația Uniunii” vizată de Comisie, ci ar putea, dimpotrivă, să încurajeze statele membre să compromită calitatea transpunerii directivelor în favoarea unei transpuneri a acestora în termenul dorit. Abordarea urmată de Comisie ar încălca, așadar, principiul proporționalității prevăzut la articolul 5 alineatul (4) TUE. În plus, această abordare nu ar fi compatibilă cu obligația de cooperare loială care revine Comisiei în temeiul articolului 4 alineatul (3) TUE. De altfel, decizia Comisiei de a solicita în mod sistematic plata unei sume forfetare fără a motiva această cerere de la caz la caz ar fi contrară jurisprudenței Curții potrivit căreia impunerea unei sume forfetare nu trebuie să aibă caracter automat și trebuie să fie decisă în funcție de împrejurările speței. Or, în speță, obiectivul Comisiei ar fi de a face din Irlanda un exemplu și astfel de a determina în viitor celelalte state membre să respecte termenele de transpunere prevăzute de directive. Acest lucru ar fi injust și nelegitim. Mai mult, comportamentul Comisiei s‑ar întemeia pe presupunerea că statele membre încearcă să întârzie transpunerea directivelor, ceea ce echivalează în fapt cu prezumarea relei‑credințe a statelor membre. Or, o astfel de prezumție ar fi contrară obligației de cooperare loială prevăzute la articolul 4 alineatul (3) TUE.
Republica Estonia și Republica Franceză susțin printre altele că prezenta cauză demonstrează în ce măsură este dificil pentru un stat membru să distingă între o transpunere incompletă a unei directive și o transpunere incorectă a acesteia. Astfel, statele membre s‑ar afla într‑o situație extrem de dificilă, dat fiind că, urmând abordarea preconizată de Comisie, nu ar putea fi niciodată sigure că această instituție nu intenționează să solicite impunerea unei sancțiuni pecuniare în privința lor.
În plus, potrivit acestor intervenienți, în speță, articolul 260 alineatul (3) TFUE nu își poate găsi aplicarea din moment ce Comisia nu și‑a motivat în mod detaliat decizia de a solicita impunerea unei sume forfetare. Or, o asemenea decizie ar trebui, după cum reiese din jurisprudența Curții în materie, să fie justificată în mod specific în raport cu împrejurările speciale ale fiecărei cauze. Comisia nu se poate limita la a recurge, din principiu, la instrumentul prevăzut la articolul 260 alineatul (3) TFUE fără a încălca această dispoziție. În plus, o analiză detaliată a fiecărui caz de către Comisie ar fi importantă din moment ce aceste elemente sunt necesare pentru a determina natura sancțiunii financiare care trebuie aplicată pentru a determina statul membru vizat să pună capăt neîndeplinirii obligațiilor în cauză și să stabilească un cuantum care să fie adecvat împrejurărilor speței, astfel cum impune această jurisprudență.
–
Aprecierea Curții
Trebuie amintit că articolul 260 alineatul (3) primul paragraf TFUE prevede că, în cazul în care sesizează Curtea printr‑o acțiune în temeiul articolului 258 TFUE, considerând că statul membru în cauză nu și‑a îndeplinit obligația de a comunica măsurile de transpunere a unei directive adoptate în conformitate cu o procedură legislativă, Comisia poate indica, în cazul în care consideră necesar, cuantumul sumei forfetare sau al penalității cu titlu cominatoriu care urmează a fi plătită de statul membru respectiv și pe care îl consideră adecvat situației. Conform articolului 260 alineatul (3) al doilea paragraf TFUE, în cazul în care constată neîndeplinirea obligației, Curtea poate impune statului membru respectiv plata unei sume forfetare sau a unei penalități cu titlu cominatoriu, în limita valorii indicate de Comisie, obligația de plată intrând în vigoare la data stabilită de Curte prin hotărârea sa.
În ceea ce privește domeniul de aplicare al articolului 260 alineatul (3) TFUE, Curtea a statuat că trebuie să se rețină o interpretare a acestei dispoziții care, pe de o parte, permite atât garantarea prerogativelor deținute de Comisie în scopul de a asigura aplicarea efectivă a dreptului Uniunii, cât și protecția dreptului la apărare și a poziției procedurale de care beneficiază statele membre în temeiul aplicării coroborate a articolului 258 și a articolului 260 alineatul (2) TFUE și, pe de altă parte, pune Curtea în poziția de a‑și putea exercita funcția jurisdicțională care constă în a aprecia, în cadrul unei singure proceduri, dacă statul membru în cauză și‑a îndeplinit obligațiile în materie de comunicare a măsurilor de transpunere a directivei în cauză și, dacă este cazul, în a evalua gravitatea încălcării astfel constatate și a impune sancțiunea pecuniară pe care o consideră cea mai adaptată la împrejurările speței (Hotărârea din 8 iulie 2019, Comisia/Belgia [Articolul 260 alineatul (3) TFUE – Rețele de mare viteză],
C‑543/17
,
EU:C:2019:573
, punctul
).
În acest context, Curtea a interpretat termenii „obligația de a comunica măsurile de transpunere”, care figurează la articolul 260 alineatul (3) TFUE, în sensul că se referă la obligația statelor membre de a transmite informații suficient de clare și de precise în ceea ce privește măsurile de transpunere a unei directive. Pentru a îndeplini obligația de securitate juridică și a asigura transpunerea integrală a dispozițiilor acestei directive pe întreg teritoriul în cauză, statele membre au obligația să indice, pentru fiecare dispoziție din directiva menționată, dispoziția sau dispozițiile naționale care asigură transpunerea sa. Odată ce a intervenit această comunicare, însoțită, dacă este cazul, de prezentarea unui tabel de corespondență, revine Comisiei sarcina de a stabili, cu scopul de a solicita aplicarea în privința statului membru în cauză a unei sancțiuni pecuniare prevăzute la articolul 260 alineatul (3) TFUE, că anumite măsuri de transpunere lipsesc în mod evident sau nu acoperă întregul teritoriu al statului membru în cauză, înțelegându‑se că nu este de competența Curții, în cadrul procedurii jurisdicționale inițiate în temeiul acestei dispoziții, să examineze dacă măsurile naționale comunicate Comisiei asigură o transpunere corectă a dispozițiilor directivei în cauză [Hotărârea din 8 iulie 2019, Comisia/Belgia (Articolul 260 alineatul (3) TFUE – Rețele de comunicații de mare viteză),
C‑543/17
,
EU:C:2019:573
, punctul
].
Din moment ce, după cum reiese din cuprinsul punctelor 37 și 38 din prezenta hotărâre, s‑a stabilit că, la expirarea termenului stabilit în avizul motivat din 8 martie 2018, Irlanda nu a comunicat Comisiei toate măsurile de transpunere a Directivei 2015/849 în sensul articolului 260 alineatul (3) TFUE, neîndeplinirea obligațiilor astfel constatată intră în domeniul de aplicare al acestei dispoziții.
În ceea ce privește aspectul dacă, după cum arată Irlanda și statele membre care au intervenit în susținerea sa, Comisia trebuie să motiveze de la caz la caz decizia sa de a solicita o sancțiune pecuniară în temeiul articolului 260 alineatul (3) TFUE sau dacă instituția respectivă poate să facă acest lucru fără motivare, în toate cazurile care intră în domeniul de aplicare al acestei dispoziții, trebuie amintit că, în calitate de gardian al tratatelor în temeiul articolului 17 alineatul (1) a doua teză TUE, Comisia dispune de o putere discreționară pentru a adopta o astfel de decizie.
Astfel, aplicarea articolului 260 alineatul (3) TFUE nu poate fi analizată în mod izolat, ci trebuie să fie legată de introducerea unei proceduri de constatare a neîndeplinirii obligațiilor în temeiul articolului 258 TFUE. Or, întrucât cererea de obligare la o sancțiune pecuniară în conformitate cu articolul 260 alineatul (3) TFUE nu constituie decât o modalitate accesorie procedurii de constatare a neîndeplinirii obligațiilor, a cărei eficacitate trebuie să o asigure și în care Comisia dispune, în ceea ce privește oportunitatea de a iniția o astfel de procedură, de o putere discreționară în privința căreia Curtea nu poate exercita un control jurisdicțional (a se vedea în acest sens Hotărârea din 14 februarie 1989, Star Fruit/Comisia,
247/87
,
EU:C:1989:58
, punctul
, Hotărârea din 6 iulie 2000, Comisia/Belgia,
C‑236/99
,
EU:C:2000:374
, punctul
, și Hotărârea din 26 iunie 2001, Comisia/Portugalia,
C‑70/99
,
EU:C:2001:355
, punctul
), condițiile de aplicare a acestei dispoziții nu pot fi mai restrictive decât cele care guvernează punerea în aplicare a articolului 258 TFUE.
În plus, trebuie arătat că, în temeiul articolului 260 alineatul (3) TFUE, numai Curtea este competentă să aplice o sancțiune pecuniară unui stat membru. Atunci când Curtea adoptă o asemenea decizie în urma unei dezbateri în contradictoriu, ea trebuie să o motiveze. Prin urmare, lipsa motivării de către Comisie a opțiunii sale de a solicita Curții aplicarea articolului 260 alineatul (3) TFUE nu afectează garanțiile procedurale ale statului membru în cauză.
Trebuie adăugat că împrejurarea că Comisia nu trebuie să motiveze de la caz la caz decizia sa de a solicita o sancțiune pecuniară în temeiul articolului 260 alineatul (3) TFUE nu exonerează această instituție de obligația de a motiva natura și cuantumul sancțiunii pecuniare solicitate, ținând seama în această privință de liniile directoare pe care le‑a adoptat, cum sunt cele cuprinse în comunicările Comisiei, care, deși nu sunt obligatorii pentru Curte, contribuie la garantarea transparenței, a caracterului previzibil și a securității juridice în privința acțiunii întreprinse de Comisie [a se vedea, prin analogie cu articolul 260 alineatul (2) TFUE, Hotărârea din 30 mai 2013, Comisia/Suedia,
C‑270/11
,
EU:C:2013:339
, punctul
și jurisprudența citată].
Această cerință privind motivarea naturii și a cuantumului sancțiunii pecuniare solicitate este cu atât mai importantă cu cât, spre deosebire de cele prevăzute la alineatul (2) al articolului 260 TFUE, alineatul (3) al acestui articol prevede că, în cadrul unei proceduri inițiate în temeiul acestei dispoziții, Curtea nu dispune decât de o putere de apreciere limitată, din moment ce, în cazul constatării unei neîndepliniri a obligațiilor de către aceasta din urmă, propunerile Comisiei sunt obligatorii pentru Curte cu privire la natura sancțiunii pecuniare pe care o poate impune și cu privire la cuantumul sancțiunii pecuniare pe care o poate aplica.
Astfel, autorii articolului 260 alineatul (3) TFUE au prevăzut nu numai că revine Comisiei sarcina de a indica „cuantumul sumei forfetare sau al penalității cu titlu cominatoriu care urmează a fi plătită” de statul membru în discuție, dar au precizat de asemenea că Curtea poate impune plata unei sancțiuni pecuniare numai „în limita valorii indicate” de Comisie. Așadar, au stabilit o corelație directă între sancțiunea solicitată de Comisie și cea care poate fi pronunțată de Curte în temeiul acestei dispoziții.
Nici argumentul potrivit căruia impunerea unei sume forfetare nu trebuie, conform jurisprudenței Curții (a se vedea în special Hotărârea din 9 decembrie 2008, Comisia/Franța,
C‑121/07
,
EU:C:2008:695
, punctul
), să aibă un caracter automat nu este de natură să aibă o incidență asupra competenței Comisiei de a iniția, din principiu, o procedură în temeiul articolului 260 alineatul (3) TFUE în toate cazurile în care consideră că o neîndeplinire a obligațiilor intră în domeniul de aplicare al acestei dispoziții. Astfel, această jurisprudență vizează aprecierea temeiniciei unei cereri a Comisiei având ca obiect o „obligare” la plata unei sancțiuni pecuniare de către Curte, iar nu oportunitatea de a formula o asemenea cerere.
În ceea ce privește argumentul Irlandei potrivit căruia acțiunea Comisiei ar urmări să instituie un exemplu printre altele din ea însăși și din România pentru a incita celelalte state membre să respecte termenele de transpunere stabilite în directive, trebuie arătat, pe de o parte, că, după cum a arătat Comisia fără a fi contrazisă cu privire la acest aspect, la data introducerii prezentei acțiuni, Irlanda era, împreună cu România, singurul stat membru care nu a transpus în întregime Directiva 2015/849. Pe de altă parte și în orice caz, considerațiile care au determinat Comisia să inițieze prezenta procedură împotriva Irlandei și să o facă la data pe care a ales‑o nu pot aduce atingere aplicabilității articolului 260 alineatul (3) TFUE sau admisibilității acțiunii inițiate în temeiul acestei dispoziții.
Prin urmare, este necesar să se constate că articolul 260 alineatul (3) TFUE se aplică într‑o situație precum cea în discuție în speță.
Cu privire la impunerea unei sume forfetare în speță
–
Argumentația părților
În ceea ce privește cuantumul sancțiunii pecuniare care trebuie impusă, Comisia consideră, în conformitate cu poziția reflectată la punctul 23 din Comunicarea din 2011, că, întrucât neîndeplinirea obligației de comunicare a măsurilor de transpunere a unei directive nu este mai puțin gravă decât o neîndeplinire a obligațiilor care poate face obiectul sancțiunilor menționate la articolul 260 alineatul (2) TFUE, modalitățile de calcul al sancțiunilor prevăzute la articolul 260 alineatul (3) TFUE trebuie să fie aceleași cu cele aplicate în cadrul procedurii definite la alineatul (2) al acestui articol.
În speță, Comisia solicită impunerea unei sume forfetare al cărei cuantum este calculat potrivit liniilor directoare cuprinse în Comunicarea din 13 decembrie 2005 intitulată „Punerea în aplicare a articolului [260 TFUE]” [SEC(2005) 1658], astfel cum a fost actualizată prin Comunicarea din 13 decembrie 2017, intitulată „Actualizarea datelor utilizate pentru calcularea sumei forfetare și a penalităților cu titlu cominatoriu pe care Comisia urmează să le propună Curții de Justiție în cadrul procedurilor de constatare a neîndeplinirii obligațiilor” [C(2017) 8720], și al cărei cuantum minim forfetar pentru Irlanda este de 1685000 de euro. Acest cuantum minim forfetar nu s‑ar aplica însă în speță, din moment ce este mai mic decât cuantumul care rezultă din calculul sumei forfetare în conformitate cu aceste comunicări. Pentru a determina cuantumul zilnic care servește drept bază pentru acest calcul, ar trebui să se multiplice suma forfetară de bază uniformă, și anume 230 de euro, cu coeficientul de gravitate și cu factorul „n”, care este de 2,92 pentru Irlanda. Coeficientul de gravitate ar fi scăzut pe măsură ce Irlanda a comunicat măsuri de transpunere suplimentare. Astfel, pentru perioada cuprinsă între 27 iunie 2017 și 28 noiembrie 2018, coeficientul de gravitate ar fi de 7 pe o scară cuprinsă între 1 și 20, pentru perioada cuprinsă între 29 noiembrie 2018 și 26 martie 2019, acest coeficient ar fi de 2, iar pentru perioada cuprinsă între 27 martie și 2 decembrie 2019, respectivul coeficient ar fi de 1. Adunarea celor trei sume corespunzătoare acestor perioade, și anume 2439922,80 euro, 158497,60 euro și 168571,60 euro, determină Comisia să solicite impunerea unei sume forfetare totale de 2766992 de euro.
Pe de altă parte, Comisia contestă că obligarea la plata unei sume forfetare constituie o excepție și nu se impune decât în împrejurări excepționale. Astfel, transpunerea tardivă a directivelor ar aduce atingere nu numai apărării intereselor generale urmărite de legislația Uniunii, care nu ar putea tolera nicio întârziere, ci și, mai ales, protecției cetățenilor europeni care beneficiază de drepturi subiective în temeiul acestei legislații. În plus, credibilitatea dreptului Uniunii în ansamblul său ar fi amenințată dacă actele legislative ar avea nevoie de mulți ani pentru a‑și produce efectele juridice depline în statele membre. În consecință, întârzierile în transpunerea directivelor ar constitui împrejurări speciale suficient de grave pentru a justifica impunerea unei sume forfetare.
În ceea ce privește cuantumul sumei forfetare a cărei plată este solicitată de Comisie, Irlanda consideră că, la fel cum s‑a statuat cu privire la articolul 260 alineatul (2) TFUE, Curtea nu este ținută de liniile directoare ale Comisiei și, mai precis, de suma forfetară minimă stabilită pentru Irlanda la 1685000 de euro. În plus, în cazul în care neîndeplinirea obligațiilor în discuție a încetat înainte de pronunțarea hotărârii Curții în cauza privind această neîndeplinire a obligațiilor, Curtea ar putea considera că plata unei sume forfetare nu este necesară. De altfel, în speță nu ar trebui impusă nicio plată a unei sume forfetare. În rest, nu ar exista niciun motiv pentru a transpune metoda de calcul al sancțiunilor pecuniare impuse în temeiul articolului 260 alineatul (2) TFUE la cele aplicate în temeiul alineatului (3) al acestui articol, din moment ce gravitatea încălcărilor care trebuie sancționate nu este aceeași.
Irlanda arată, de altfel, că ziua următoare datei limită de transpunere prevăzute de Directiva 2015/849, și anume 27 iunie 2017, nu poate fi un punct de plecare adecvat pentru evaluarea duratei neîndeplinirii obligațiilor în cauză, din moment ce, la acea dată, nu putea ști că respectiva neîndeplinire a obligațiilor intra în domeniul de aplicare al articolului 260 alineatul (3) TFUE, iar Comisia urma să adopte o politică de aplicare sistematică a acestei dispoziții. În plus, calcularea sumei forfetare prin raportare la un cuantum zilnic, cu depășirea sumei forfetare minime propuse de Comisie, ar fi contrară principiului securității juridice. În ceea ce privește încetarea respectivei neîndepliniri a obligațiilor, Irlanda amintește că, în opinia sa, aceasta se situează la 29 noiembrie 2018, iar nu, după cum susține Comisia, la 3 decembrie 2019. Astfel, la această primă dată, toate dispozițiile Directivei 2015/849 care necesitau o transpunere ar fi fost pe deplin transpuse în dreptul național. Dacă, în pofida faptului că neîndeplinirea obligațiilor în cauză a încetat la data examinării faptelor de către Curte, aceasta ar trebui totuși să decidă să impună Irlandei o sumă forfetară, această sancțiune pecuniară ar trebui să fie minimă.
În ceea ce privește coeficientul de gravitate, Irlanda susține că, având în vedere importanța normelor Uniunii care fac obiectul încălcării în cauză, consecințele minore ale netranspunerii Directivei 2015/849 asupra unor interese de ordin general sau special și circumstanțele atenuante, coeficientul propus de Comisie este mult prea ridicat. Astfel, în speță, acest coeficient ar trebui să fie redus la 1. Printre circumstanțele atenuante, Irlanda arată mai ales că Legea din 2018 a intrat în vigoare pe parcursul procesului, că o transpunere printr‑o legislație primară este legată de forța măsurilor de punere în aplicare prevăzute de legislația în vigoare, că a acordat prioritate adoptării propunerii de lege de către cele două camere ale Parlamentului, că a informat Comisia cu privire la progresele legislative și că a respectat calendarul indicativ comunicat acestei instituții înainte de introducerea prezentei acțiuni.
Republica Estonia și Republica Franceză apreciază că, în speță, cuantumul sumei forfetare propuse de Comisie trebuie, în orice caz, să fie redus.
–
Aprecierea Curții
În ceea ce privește, în primul rând, argumentul potrivit căruia ar fi disproporționat să se impună o sumă forfetară din moment ce, în cursul procedurii, Irlanda a pus capăt neîndeplinirii obligațiilor în cauză, trebuie amintit că, pe de o parte, neîndeplinirea de către un stat membru a obligației sale de comunicare a măsurilor de transpunere a unei directive, fie ca urmare a unei lipse totale sau parțiale a informării, fie ca urmare a unei informări insuficient de clare și de precise, poate justifica în sine inițierea procedurii prevăzute la articolul 258 TFUE, având ca obiect constatarea acestei neîndepliniri a obligațiilor (Hotărârea din 8 iulie 2019, Comisia/Belgia [Articolul 260 alineatul (3) TFUE – Rețele de comunicații de mare viteză],
C‑543/17
,
EU:C:2019:573
, punctul
). Pe de altă parte, obiectivul urmărit prin introducerea mecanismului prevăzut la articolul 260 alineatul (3) TFUE nu este doar de a încuraja statele membre să pună capăt, în cel mai scurt timp, unei neîndepliniri a obligațiilor care, în lipsa unei asemenea măsuri, ar avea tendința să persiste, ci și de a facilita și a accelera procedura pentru impunerea de sancțiuni pecuniare pentru neîndeplinirea obligației de comunicare a măsurilor naționale de transpunere a unei directive adoptate în conformitate cu procedura legislativă, cu precizarea că, înainte de introducerea unui astfel de mecanism, aplicarea unei sancțiuni financiare statelor membre care nu s‑au conformat în timp util unei hotărâri anterioare a Curții și care nu și‑au respectat obligația de transpunere putea interveni numai la mai mulți ani după această din urmă hotărâre (Hotărârea din 8 iulie 2019, Comisia/Belgia [Articolul 260 alineatul (3) TFUE – Rețele de comunicații de mare viteză],
C‑543/17
,
EU:C:2019:573
, punctul
).
Or, trebuie să se constate că autorii articolului 260 alineatul (3) TFUE au prevăzut, pentru atingerea obiectivului urmărit de această dispoziție, două tipuri de sancțiuni pecuniare, și anume suma forfetară și penalitatea cu titlu cominatoriu.
În această privință, reiese din jurisprudența Curții că aplicarea uneia sau a celeilalte dintre aceste două măsuri depinde de aptitudinea fiecăreia de a îndeplini obiectivul urmărit în funcție de împrejurările speței. Dacă aplicarea unei penalități cu titlu cominatoriu pare a fi foarte bine adaptată pentru a încuraja un stat membru să pună capăt, în cel mai scurt timp, unei încălcări care, în lipsa unei astfel de măsuri, ar avea tendința de a persista, obligarea la plata unei sume forfetare se întemeiază mai mult pe aprecierea consecințelor neexecutării obligațiilor de către statul membru în cauză asupra intereselor private și publice, în special atunci când încălcarea a persistat o perioadă lungă [a se vedea, prin analogie cu articolul 260 alineatul (2) TFUE, Hotărârea din 12 iulie 2005, Comisia/Franța,
C‑304/02
,
EU:C:2005:444
, punctul
].
În aceste împrejurări, o cerere introductivă prin care, precum în speță, se solicită impunerea unei sume forfetare nu poate fi respinsă ca fiind disproporționată pentru simplul motiv că are ca obiect o neîndeplinire a obligațiilor care, deși a continuat în timp, a încetat la momentul examinării faptelor de către Curte.
În ceea ce privește, în al doilea rând, oportunitatea de a impune o sancțiune pecuniară în speță, trebuie amintit că revine Curții, în fiecare cauză și în funcție de împrejurările speței cu care este sesizată și de nivelul de persuasiune și de disuasiune care se dovedește necesar, competența să adopte sancțiunile pecuniare corespunzătoare, în special pentru a preveni repetarea unor încălcări similare ale dreptului Uniunii (Hotărârea din 8 iulie 2019, Comisia/Belgia [Articolul 260 alineatul (3) TFUE – Rețele de comunicații de mare viteză],
C‑543/17
,
EU:C:2019:573
, punctul
).
În prezenta cauză, trebuie să se considere că, în pofida faptului că Irlanda a cooperat cu serviciile Comisiei pe tot parcursul procedurii precontencioase și le‑a informat pe acestea din urmă cu privire la evoluția transpunerii Directivei 2015/849, ansamblul elementelor de drept și de fapt care însoțesc neîndeplinirea obligațiilor constatată, și anume faptul că, la data introducerii prezentei acțiuni, a fost comunicată o singură măsură de transpunere care acoperă doar dispozițiile articolului 30 alineatul (1) primul paragraf din această directivă și împrejurarea că ultimele măsuri de transpunere a directivei menționate au intrat în vigoare cu o săptămână înainte de ședință, constituie un indiciu în sensul că prevenirea efectivă a repetării în viitor a unor încălcări similare ale dreptului Uniunii este de natură să necesite adoptarea unei măsuri disuasive precum impunerea unei sume forfetare [a se vedea în acest sens, prin analogie cu articolul 260 alineatul (2) TFUE, Hotărârea din 11 decembrie 2012, Comisia/Spania,
C‑610/10
,
EU:C:2012:781
, punctul
, și Hotărârea din 4 decembrie 2014, Comisia/Suedia,
C‑243/13
, nepublicată,
EU:C:2014:2413
, punctul
].
Această concluzie nu este repusă în discuție de argumentația expusă la punctul 65 din prezenta hotărâre. Astfel, după cum s‑a amintit la acest punct, revine Comisiei printre altele sarcina de a aprecia oportunitatea introducerii unei acțiuni împotriva unui stat membru și de a alege momentul în care inițiază procedura de constatare a neîndeplinirii obligațiilor împotriva acestuia.
În ceea ce privește, în al treilea rând, calculul sumei forfetare care este adecvat a fi impusă în speță, trebuie amintit că, în exercitarea puterii sale de apreciere în materie, astfel cum a fost încadrată de propunerile Comisiei, revine Curții sarcina de a stabili cuantumul sumei forfetare la plata căreia un stat membru poate fi obligat în temeiul articolului 260 alineatul (3) TFUE, astfel încât aceasta să fie, pe de o parte, adaptată împrejurărilor și, pe de altă parte, proporțională cu încălcarea săvârșită. Printre factorii pertinenți în această privință se numără în special elemente cum ar fi gravitatea neîndeplinirii obligațiilor constatate, perioada în care aceasta a persistat, precum și capacitatea de plată a statului membru în cauză [a se vedea, prin analogie cu articolul 260 alineatul (2) TFUE, Hotărârea din 12 noiembrie 2019, Comisia/Irlanda (Parcul eolian din Derrybrien),
C‑261/18
,
EU:C:2019:955
, punctul
și jurisprudența citată].
În ceea ce privește,
primo
, gravitatea încălcării, trebuie amintit că obligația de a adopta măsuri naționale pentru a asigura transpunerea completă a unei directive, precum și cerința de a comunica Comisiei aceste măsuri constituie obligații esențiale ale statelor membre pentru a asigura deplina efectivitate a dreptului Uniunii și că nerespectarea obligațiilor respective trebuie, prin urmare, să fie considerată ca fiind de o gravitate certă (Hotărârea din 8 iulie 2019, Comisia/Belgia [Articolul 260 alineatul (3) TFUE – Rețele de mare viteză],
C‑543/17
,
EU:C:2019:573
, punctul
). La aceasta se adaugă faptul că Directiva 2015/849 este un instrument important pentru a garanta o protecție eficientă a sistemului financiar al Uniunii împotriva amenințărilor pe care le implică spălarea banilor și finanțarea terorismului. Lipsa sau insuficiența unei astfel de protecții a sistemului financiar al Uniunii trebuie să fie considerate deosebit de grave, având în vedere consecințele lor asupra intereselor publice și private în cadrul Uniunii.
Deși este adevărat că Irlanda a pus capăt neîndeplinirii obligațiilor imputate pe parcursul procesului, nu este mai puțin adevărat că această neîndeplinire a obligațiilor exista la expirarea termenului stabilit în avizul motivat din 8 martie 2018, respectiv la 8 mai 2018, astfel încât efectivitatea dreptului Uniunii nu a fost asigurată în orice moment.
Gravitatea acestei neîndepliniri a obligațiilor este, pe de altă parte, întărită de împrejurarea că, la acea dată, Irlanda nu adoptase măsuri de transpunere a Directivei 2015/849 decât în raport cu o singură dispoziție a acesteia din urmă.
Argumentația prezentată de Irlanda pentru a explica întârzierea în transpunerea Directivei 2015/849, și anume, în principal, că pentru adoptarea Legii din 2018 a fost necesar să se recurgă la o procedură de transpunere mai lungă pentru a garanta efectivitatea dispozițiilor acestei directive, nu este de natură să influențeze gravitatea încălcării în cauză din moment ce, potrivit unei jurisprudențe constante, practicile sau situațiile din ordinea internă a unui stat membru nu pot justifica nerespectarea obligațiilor și a termenelor care rezultă din directivele Uniunii și, prin urmare, nici transpunerea tardivă sau incompletă a acestora. De asemenea, este lipsit de importanță că neîndeplinirea obligațiilor de către un stat membru rezultă din dificultățile tehnice cu care s‑a confruntat (a se vedea în special Hotărârea din 7 mai 2002, Comisia/Țările de Jos,
C‑364/00
,
EU:C:2002:282
, punctul
și jurisprudența citată). De altfel, dacă termenul pentru punerea în aplicare a unei directive se dovedește prea scurt, singura cale compatibilă cu dreptul Uniunii constă în luarea de către statul membru în cauză a inițiativelor corespunzătoare pentru a obține adoptarea de către instituția competentă a eventualei prelungiri a acestui termen (a se vedea în acest sens Hotărârea din 1 octombrie 1998, Comisia/Spania,
C‑71/97
,
EU:C:1998:455
, punctul
).
În ceea ce privește,
secundo
, durata încălcării, trebuie amintit că aceasta trebuie evaluată, în principiu, ținând seama de momentul în care Curtea apreciază faptele, iar nu de cel în care aceasta din urmă este sesizată de Comisie (a se vedea în acest sens Hotărârea din 8 iulie 2019, Comisia/Belgia [Articolul 260 alineatul (3) TFUE – Rețele de mare viteză],
C‑543/17
,
EU:C:2019:573
, punctul
). Trebuie să se considere că această apreciere a faptelor intervine la data încheierii procedurii.
În speță, deși părțile nu contestă că încetarea neîndeplinirii obligațiilor în cauză a intervenit la o dată anterioară încheierii procedurii, nu este mai puțin adevărat că părțile au poziții diferite cu privire la data exactă a acestei încetări, Comisia considerând că această neîndeplinire a obligațiilor a încetat la 3 decembrie 2019, în timp ce Irlanda susține că aceasta era situația la 29 noiembrie 2018.
În această privință și având în vedere cele expuse la punctul 82 din prezenta hotărâre, trebuie să se constate că anumite măsuri de transpunere a Directivei 2015/849 lipseau în mod vădit după data de 29 noiembrie 2018. Astfel, pe de o parte, din înscrisurile prezentate Curții reiese că dispozițiile naționale care, potrivit Irlandei, transpun articolul 61 alineatul (3) și articolul 62 alineatul (2) din această directivă nu numai că nu au fost comunicate decât prin memoriul în duplică la 4 martie 2019, dar, în plus, nu conțin nicio trimitere la directiva menționată. Pe de altă parte, după cum a arătat domnul avocat general la punctul 72 din concluziile sale, măsurile naționale care asigură transpunerea dispozițiilor articolului 47 alineatul (2) din Directiva 2015/849 au intrat în vigoare abia la 3 decembrie 2019. Aceeași constatare se aplică în privința dispozițiilor articolului 48 alineatele (5)-(8) din această directivă, cu privire la care Irlanda a recunoscut că nu a adoptat, înaintea măsurilor intrate în vigoare la 3 decembrie 2019, nicio măsură de transpunere pentru motivul că aceste dispoziții erau, în opinia sa, secundare sau accesorii. Or, o asemenea apreciere efectuată de un stat membru nu poate fi în mod vădit suficientă pentru a‑l exonera de obligația sa de a adopta actele cu putere de lege și actele administrative necesare pentru a se conforma unei directive sau de obligația sa de a comunica Comisiei măsurile de transpunere a acestei directive.
Prin urmare, trebuie să se rețină data de 3 decembrie 2019 ca dată de încetare a neîndeplinirii obligației prevăzute la articolul 260 alineatul (3) TFUE.
În ceea ce privește începutul perioadei de care trebuie să se țină seama pentru stabilirea cuantumului sumei forfetare care urmează a fi aplicată în temeiul articolului 260 alineatul (3) TFUE, este necesar să se precizeze că, spre deosebire de ceea ce Curtea a statuat la punctul 88 din Hotărârea din 8 iulie 2019, Comisia/Belgia [Articolul 260 alineatul (3) TFUE – Rețele de mare viteză] (
C‑543/17
,
EU:C:2019:573
), referitor la stabilirea unei penalități cu titlu cominatoriu zilnice care trebuie aplicată, data care trebuie reținută în vederea evaluării duratei neîndeplinirii obligațiilor în cauză pentru impunerea unei sume forfetare în temeiul articolului 260 alineatul (3) TFUE nu este data expirării termenului stabilit în avizul motivat, ci data la care expiră termenul de transpunere prevăzut de directiva în discuție.
Astfel, după cum a arătat domnul avocat general la punctul 73 din concluziile sale, această dispoziție are drept obiectiv să stimuleze statele membre să transpună directivele în termenele stabilite de legiuitorul Uniunii și să asigure efectivitatea deplină a legislației Uniunii. Așadar, dacă elementul declanșator pentru punerea în aplicare a procedurii prevăzute la articolul 260 alineatul (2) TFUE constă în faptul că un stat membru nu și‑a îndeplinit obligațiile care decurg dintr‑o hotărâre de constatare a neîndeplinirii obligațiilor, cel care stă la baza procedurii prevăzute la articolul 260 alineatul (3) TFUE constă în faptul că un stat membru nu și‑a îndeplinit obligația de a adopta și de a comunica măsurile de transpunere a unei directive cel târziu la data stabilită de aceasta.
Orice altă soluție ar însemna, de altfel, să se repună în discuție efectul util al dispozițiilor directivelor care stabilesc data la care măsurile de transpunere a acestora trebuie să intre în vigoare. Astfel, din moment ce, potrivit unei jurisprudențe constante a Curții, emiterea unei scrisori de punere în întârziere, în temeiul articolului 258 primul paragraf TFUE, presupune, în prealabil, ca o neîndeplinire a unei obligații care revine statului membru în cauză să poată fi invocată în mod valabil de Comisie [Hotărârea din 5 decembrie 2019, Comisia/Spania (Planuri de gestionare a deșeurilor),
C‑642/18
,
EU:C:2019:1051
, punctul
și jurisprudența citată], statele membre care nu au procedat la transpunerea unei directive la data stabilită de aceasta ar beneficia, în orice caz, de un termen de transpunere suplimentar, a cărui durată ar varia, în plus, în funcție de celeritatea cu care Comisia inițiază procedura precontencioasă, fără a putea totuși să se țină seama de durata acestui termen în cadrul evaluării duratei neîndeplinirii obligațiilor în cauză. Or, este cert că data de la care trebuie asigurată efectivitatea deplină a unei directive este data transpunerii stabilită în directiva însăși, iar nu data expirării termenului stabilit în avizul motivat.
Contrar celor susținute de Irlanda, această abordare nu este de natură să aducă atingere principiului securității juridice, din moment ce, într‑o situație precum cea în discuție în speță, statul membru în cauză nu poate susține în mod valabil că nu știa că nu și‑a îndeplinit, de la data transpunerii stabilite în directiva în cauză, obligațiile care îi revin în temeiul acestei directive. În plus, protecția dreptului la apărare al statului membru respectiv garantată de procedura precontencioasă nu poate avea drept consecință protejarea acestui stat membru împotriva oricărei consecințe pecuniare care decurge din respectiva neîndeplinire a obligațiilor pentru perioada anterioară expirării termenului stabilit în avizul motivat.
În această privință, trebuie adăugat că, astfel cum a arătat domnul avocat general la punctul 74 din concluziile sale și contrar celor susținute de Irlanda în ședință, publicarea comunicării Comisiei menționate la punctul 51 din prezenta hotărâre, la 19 ianuarie 2017, a intervenit înainte de expirarea termenului de transpunere stabilit în Directiva 2015/849. Așadar, Irlanda nu poate susține în mod valabil că nu cunoștea că neîndeplinirea obligațiilor în discuție în speță putea da naștere unei acțiuni în temeiul articolului 260 alineatul (3) TFUE.
Prin urmare, pentru a asigura efectivitatea deplină a dreptului Uniunii, la evaluarea duratei încălcării în vederea stabilirii cuantumului sumei forfetare care trebuie aplicată în temeiul articolului 260 alineatul (3) TFUE trebuie să se țină seama de data transpunerii prevăzută de însăși directiva în cauză.
În speță, nu se contestă că, la data transpunerii prevăzută la articolul 67 din Directiva 2015/849, și anume la 26 iunie 2017, Irlanda nu adoptase actele cu putere de lege și actele administrative necesare pentru a asigura transpunerea acestei directive și, prin urmare, nu comunicase măsurile de transpunere a acesteia Comisiei. Rezultă că neîndeplinirea obligațiilor în cauză, care a încetat abia la 3 decembrie 2019 și, așadar, cu o săptămână înainte de ședință, a durat aproape doi ani și jumătate.
În ceea ce privește,
tertio
, capacitatea de plată a statului membru în cauză, reiese din jurisprudența Curții că trebuie să se ia în considerare evoluția recentă a produsului intern brut (PIB) al acestui stat membru, astfel cum se prezintă la data examinării faptelor de către Curte [a se vedea, prin analogie cu articolul 260 alineatul (2) TFUE, Hotărârea din 12 noiembrie 2019, Comisia/Irlanda (Parcul eolian din Derrybrien),
C‑261/18
,
EU:C:2019:955
, punctul
și jurisprudența citată].
Ținând seama de ansamblul împrejurărilor din prezenta cauză și în raport cu puterea de apreciere recunoscută Curții la articolul 260 alineatul (3) TFUE, care prevede că aceasta nu poate, în ceea ce privește suma forfetară a cărei plată o impune, să depășească cuantumul indicat de Comisie, este necesar să se considere că prevenirea efectivă a repetării în viitor a unor încălcări similare celei prevăzute la articolul 67 din Directiva 2015/849 și care afectează deplina efectivitate a dreptului Uniunii este de natură să impună aplicarea unei sume forfetare al cărei cuantum trebuie să fie stabilit la 2000000 de euro.
În consecință, Irlanda trebuie să fie obligată la plata către Comisie a unei sume forfetare de 2000000 de euro.
Cu privire la cheltuielile de judecată
Potrivit articolului 138 alineatul (1) din Regulamentul de procedură al Curții, partea care cade în pretenții este obligată, la cerere, la plata cheltuielilor de judecată. Întrucât Comisia a solicitat obligarea Irlandei la plata cheltuielilor de judecată, iar aceasta a căzut în pretenții, se impune obligarea ei la plata cheltuielilor de judecată.
Conform articolului 140 alineatul (1) din acest regulament, potrivit căruia statele membre care au intervenit în litigiu suportă propriile cheltuieli de judecată, Republica Estonia și Republica Franceză suportă propriile cheltuieli de judecată.

Pentru aceste motive, Curtea (Marea Cameră) declară și hotărăște:

1)
Întrucât nu a adoptat, la expirarea termenului stabilit în avizul motivat din 8 martie 2018, toate actele cu putere de lege și actele administrative necesare pentru a se conforma Directivei (UE) 2015/849 a Parlamentului European și a Consiliului din 20 mai 2015 privind prevenirea utilizării sistemului financiar în scopul spălării banilor sau finanțării terorismului, de modificare a Regulamentului (UE) nr. 648/2012 al Parlamentului European și al Consiliului și de abrogare a Directivei 2005/60/CE a Parlamentului European și a Consiliului și a Directivei 2006/70/CE a Comisiei și, prin urmare, întrucât nu a comunicat aceste dispoziții Comisiei Europene, Irlanda nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul articolului 67 din Directiva 2015/849.

2)
Obligă Irlanda la plata către Comisia Europeană a unei sume forfetare de 2000000 de euro.

3)
Obligă Irlanda la plata cheltuielilor de judecată.

4)
Republica Estonia și Republica Franceză suportă propriile cheltuieli de judecată.

Semnături
(
*1
)	Limba de procedură: engleza.