CELEX: 62018CJ0515
Řízení o předběžné otázce
Nařízení (ES) č. 1370/2007
Veřejné služby v přepravě cestujících
Železniční doprava
Smlouvy o veřejných službách
Přímé uzavření smlouvy
Povinnost předchozího zveřejnění oznámení o přímém uzavření smlouvy
Dosah

Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu čl. 7 odst. 2 a 4 nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1370/2007 ze dne 23. října 2007 o veřejných službách v přepravě cestujících po železnici a silnici a o zrušení nařízení Rady (EHS) č. 1191/69 a nařízení Rady (EHS) č. 1107/70 (
Úř. věst. 2007, L 315, s. 1
).
Tato žádost byla předložena v rámci sporu mezi Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (Úřad na ochranu hospodářské soutěže a trhu, Itálie) (dále jen „AGCM“) a Regione autonoma della Sardegna (Autonomní region Sardinie, Itálie) (dále jen „region Sardinie“) ve věci přímého uzavření smlouvy o veřejných službách v přepravě cestujících po železnici regionem Sardinie se společností Trenitalia SpA.
Právní rámec
Unijní právo
Body 25, 29 a 30 odůvodnění nařízení č. 1370/2007 uvádí:
„(25)
Veřejná přeprava cestujících po železnici vyvolává specifické otázky v oblasti investičního zatížení a nákladů na infrastrukturu. V březnu 2004 [Evropská] Komise předložila návrh změny směrnice Rady 91/440/EHS ze dne 29. července 1991 o rozvoji železnic Společenství [(
Úř. věst. 1991, L 237, s. 25
; Zvl. vyd. 07/01, s. 341)], aby byl všem železničním podnikům Společenství zajištěn přístup k infrastruktuře všech členských států pro účely provozování služeb mezinárodní osobní dopravy. Cílem tohoto nařízení je stanovit právní rámec pro poskytování kompenzací nebo výlučných práv v případě smluv o veřejných službách, a nikoliv další otevírání trhu železničních služeb.
[…]
(29)
Uvažují-li příslušné orgány o uzavření smluv o veřejných službách, s výjimkou mimořádných opatření a smluv týkajících se malých vzdáleností, měly by přijmout opatření nezbytná k zveřejnění této skutečnosti nejméně jeden rok předem, aby mohli případní provozovatelé veřejných služeb zareagovat.
(30)
Přímo uzavírané smlouvy o veřejných službách by měly podléhat zvýšené transparentnosti.“
Článek 2 písm. h) tohoto nařízení definuje „přímé uzavření smlouvy“ jako „uzavření smlouvy o veřejných službách se stanoveným provozovatelem veřejných služeb bez jakéhokoli předchozího nabídkového řízení“.
Článek 5 odst. 6 tohoto nařízení stanoví:
„Není-li to zakázáno vnitrostátním právem, mohou příslušné orgány rozhodnout o přímém uzavření smluv o veřejných službách, pokud se týkají přepravy po železnici, s výjimkou jiných druhů drážní dopravy, jako jsou metro nebo tramvaj. Odchylně od čl. 4 odst. 3 nesmí být takové smlouvy uzavřeny na dobu delší deseti let, pokud se nepoužije čl. 4 odst. 4.“
Článek 7 odst. 2 až 4 téhož nařízení stanoví:
„2.   Každý příslušný orgán přijme nezbytná opatření s cílem nejpozději jeden rok před zahájením nabídkového řízení nebo jeden rok před přímým uzavřením smlouvy zveřejnit v
Úředním věstníku Evropské unie
alespoň tyto informace:
a)
název a adresa příslušného orgánu;
b)
typ plánovaných smluv;
c)
služby a oblasti, na něž se možné smlouvy vztahují.
Příslušné orgány mohou rozhodnout, že nezveřejní tyto informace, pokud se smlouva o veřejných službách týká poskytování méně než 50000 kilometrů veřejných služeb v přepravě cestujících ročně.
Pokud se tyto informace po zveřejnění změní, zveřejní příslušný orgán co nejdříve opravu. Touto opravou nesmí být dotčeno datum přímého uzavření smlouvy nebo zahájení nabídkového řízení.
Tento odstavec se nepoužije na čl. 5 odst. 5.
3.   V případě přímého uzavření smluv o veřejných službách v přepravě po železnici podle čl. 5 odst. 6 zveřejní příslušný orgán následující informace do jednoho roku od uzavření smluv:
a)
označení smluvní strany, její vlastnictví a v případě potřeby označení osoby nebo osob vykonávajících právní kontrolu;
b)
dobu trvání smlouvy o veřejných službách;
c)
popis služeb v přepravě cestujících, které mají být poskytovány;
d)
popis parametrů finanční kompenzace;
e)
cíle kvality, jako je přesnost a spolehlivost, a příslušné odměny a sankce;
f)
podmínky související se základním majetkem.
4.   Na žádost kterékoli zúčastněné strany jí příslušný orgán předloží důvody svého rozhodnutí týkající se přímého uzavření smlouvy o veřejných službách.“
Nařízení č. 1370/2007 bylo změněno nařízením Evropského parlamentu a Rady (EU) 2016/2338 ze dne 14. prosince 2016 (
Úř. věst. 2016, L 354, s. 22
). Vzhledem k tomu, že toto pozměňující nařízení vstoupilo v platnost dne 24. prosince 2017, nepoužije se na skutkové okolnosti ve věci v původním řízení.
Italské právo
Článek 61 legge n. 99 – Disposizioni per lo sviluppo e l’internazionalizzazione delle imprese, nonché in materia di energia (zákon č. 99 o ustanoveních pro rozvoj a internacionalizaci podniků, jakož i v odvětví energetiky) ze dne 23. července 2009 (GURI č. 176, ze dne 31. července 2009) stanoví:
„Orgány příslušné k uzavírání smluv na služby mohou využít, a to i odchylně od odvětvové právní úpravy, ustanovení čl. 5 odst. 2, 4, 5 a 6 a čl. 8 odst. 2 [nařízení č. 1370/2007]. Na společnosti, které jsou v Itálii nebo v zahraničí úspěšnými uchazeči o smlouvy na služby podle ustanovení tohoto [nařízení č. 1370/2007] se nemůže vztahovat vyloučení uvedené v čl. 18 odst. 2 písm. a) [decreto legislativo n. 422 – Conferimento alle regioni ed agli enti locali di funzioni e compiti in materia di trasporto pubblico locale, a norma dell’articolo 4, comma 4, della legge 15 marzo 1997, n. 59 (legislativní nařízení č. 422 o přenesení funkcí a úloh v oblasti místní veřejné přepravy na regiony a místní organizace v souladu s čl. 4 odst. 4 zákona č. 59 ze dne 15. března 1997), ze dne 19. listopadu 1997 (GURI č. 287, ze dne 10. prosince 1997, s. 4)].“
Decreto legislativo n. 50 – Attuazione delle direttive 2014/23/UE, 2014/24/UE e 2014/25/UE sull’aggiudicazione dei contratti di concessione, sugli appalti pubblici e sulle procedure d’appalto degli enti erogatori nei settori dell’acqua, dell’energia, dei trasporti e dei servizi postali, nonché per il riordino della disciplina vigente in materia di contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture (legislativní nařízení č. 50, kterým se provádí směrnice 2014/23/EU o udělování koncesí, směrnice 2014/24/EU o zadávání veřejných zakázek a směrnice 2014/25/EU o zadávání zakázek subjekty působícími v odvětví vodního hospodářství, energetiky, dopravy a poštovních služeb, a kterým se reorganizuje platná právní úprava v oblasti veřejných zakázek na stavební práce, služby a dodávky) ze dne 18. dubna 2016 (GURI č. 91 ze dne 19. dubna 2016), tvoří nový Codice dei contratti pubblici (zákoník veřejných zakázek).
Článek 4 tohoto zákoníku stanoví:
„Zadávání veřejných zakázek na stavební práce, služby a dodávky, které jsou zcela nebo zčásti vyloučeny z věcné působnosti tohoto zákoníku, se uskutečňuje v souladu se zásadami hospodárnosti, efektivity, nestrannosti, rovného zacházení, transparentnosti, proporcionality, publicity, ochrany životního prostředí a energetické účinnosti.“
Článek 17 odst. 1 písm. i) uvedeného zákoníku stanoví:
„Ustanovení tohoto zákoníku se nevztahují na veřejné zakázky a koncese na služby, které se týkají veřejných služeb v přepravě cestujících po železnici nebo metrem.“
Spor v původním řízení a předběžné otázky
Dne 29. prosince 2015 region Sardinie zveřejnil na základě čl. 7 odst. 2 nařízení č. 1370/2007 předběžné oznámení o přímém uzavření smlouvy na veřejné služby v přepravě cestujících po železnici.
Po tomto zveřejnění obdržel kromě návrhu zavedeného provozovatele Trenitalia dva projevy zájmu hospodářských subjektů působících v tomto odvětví. Jeden z těchto subjektů v tomto kontextu požádal region Sardinie o zveřejnění formálního rámce, ve kterém probíhá nabídkové řízení, jakož i o dodatečnou dokumentaci obsahující podrobnější informace.
Region Sardinie, který se domníval, že nemusí vyhlásit nabídkové řízení, v návaznosti na jednání se společností Trenitalia přímo uzavřel rozhodnutími ze dne 27. června a 17. července 2017 s touto společností smlouvu na veřejnou službu v přepravě cestujících po železnici pro období od 1. listopadu 2017 do 31. prosince 2025.
Vzhledem k tomu, že AGCM dostal oznámení o údajných vadách tohoto postupu přímého uzavření smlouvy, podal proti němu žalobu k Tribunale amministrativo regionale per la Sardegna (regionální správní soud pro Sardinii, Itálie).
Před tímto soudem AGCM tvrdí, že přímé uzavření smlouvy musí být vedeno obecnými zásadami rovného zacházení, zákazu diskriminace a transparentnosti. Tento orgán připomíná, že body 29 a 30 odůvodnění nařízení č. 1370/2007 stanoví povinnost zveřejnění záměru uzavřít smlouvu o veřejných službách s cílem umožnit případným subjektům reagovat a v případě přímého uzavření smlouvy povinnost dodržovat zvýšenou transparentnost. Dále zdůrazňuje, že jelikož cíl čl. 7 odst. 2 tohoto nařízení spočívá v tom, že zúčastněným dává možnost vypracovat návrh v rámci postupu přímého uzavření smlouvy, měl region Sardinie požádat zavedeného provozovatele, aby předložil všechny údaje, které má k dispozici, pokud jde o úroveň poptávky, počet zaměstnanců, kolejová vozidla, a jiné informace, aby je zpřístupnil jiným hospodářským subjektům, které projevily svůj zájem.
Podle AGCM totiž regionální orgán, který má v úmyslu přímo uzavřít smlouvu o veřejných službách v přepravě cestujících po železnici, musí dát potenciálně zainteresovaným hospodářským subjektům k dispozici všechny informace nezbytné pro vypracování obchodní nabídky. Měl dále provést komparativní posouzení nabídek předložených v návaznosti na předběžné oznámení uskutečněné na základě čl. 7 odst. 2 nařízení č. 1370/2007 a odůvodnit výběr hospodářského subjektu, kterému je zakázka zadána.
Naopak, podle regionu Sardinie, podporovaného společností Trenitalia, byly dodrženy všechny procesní požadavky vyžadované v rámci postupu přímého uzavření smlouvy a komparativní posouzení nebo soutěž případně obdržených nabídek nebo projevů zájmu naráží na samotnou povahu postupu přímého uzavření smlouvy, jak je upraven v nařízení č.1370/2007.
Za těchto okolností se Tribunale amministrativo regionale per la Sardegna (regionální správní soud pro Sardinii) rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1)
Musí být čl. 7 odst. 2 nařízení č. 1370/2007 vykládán v tom smyslu, že ukládá příslušnému orgánu, který má v úmyslu přistoupit k přímému uzavření smlouvy, aby přijal opatření nezbytná ke zveřejnění nebo sdělení nezbytných informací všem subjektům, které potenciálně mohou mít zájem o provozování této služby, tak, aby tyto subjekty mohly vypracovat vážnou a rozumnou nabídku?
2)
Musí být čl. 7 odst. 4 nařízení č. 1370/2007 vykládán v tom smyslu, že příslušný orgán musí před tím, než přistoupí k přímému uzavření smlouvy, komparativně posoudit všechny nabídky na provozování služby, které případně obdržel po zveřejnění předběžného oznámení podle téhož čl. 7 odst. 4?“
K předběžným otázkám
Podstatou otázek předkládajícího soudu, které je třeba přezkoumat společně, je, zda čl. 7 odst. 2 a 4 nařízení č. 1370/2007 musí být vykládán v tom smyslu, že příslušné vnitrostátní orgány, které mají v úmyslu přímo uzavřít smlouvu o veřejných službách v přepravě cestujících po železnici, jsou povinny zaprvé zveřejnit nebo oznámit zainteresovaným hospodářským subjektům všechny nezbytné informace, aby mohly vypracovat dostatečně podrobnou nabídku, která může být komparativně posouzena, a zadruhé provést takové komparativní posouzení všech nabídek případně přijatých v návaznosti na zveřejnění těchto informací.
Článek 7 odst. 2 nařízení č. 1370/2007 stanoví, že každý příslušný orgán přijme nezbytná opatření s cílem nejpozději jeden rok před zahájením nabídkového řízení nebo jeden rok před přímým uzavřením smlouvy zveřejnit v
Úředním věstníku Evropské unie
alespoň určité informace, které toto ustanovení výslovně uvádí. Podle tohoto ustanovení se jedná o název a adresa příslušného orgánu, typ plánovaných smluv, jakož i služby a oblasti, na něž se možné smlouvy vztahují.
Článek 7 odst. 4 tohoto nařízení vyžaduje, aby na žádost kterékoli zúčastněné strany jí příslušný orgán předložil důvody svého rozhodnutí týkající se přímého uzavření smlouvy o veřejných službách.
Za účelem určení, zda tato ustanovení, jak to tvrdí AGCM, zavazují příslušný orgán ke zveřejnění nebo oznámení všech informací, které jsou nezbytné k provedení komparativního posouzení případně přijatých nabídek a k provedení účinného nabídkového řízení, je třeba v souladu s ustálenou judikaturou vzít v úvahu nejen znění těchto ustanovení, ale i kontext a cíle sledované právní úpravou, jejíž jsou součástí, přičemž informace relevantní pro jejich výklad může poskytnout i historie vzniku těchto ustanovení (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 8. května 2019, Inspecteur van de Belastingdienst,
C‑631/17
,
EU:C:2019:381
, bod
a citovaná judikatura).
Pokud jde zaprvé o znění těchto ustanovení, je třeba konstatovat, že nevyžadují, aby byly zveřejněny nebo oznámeny informace o zamýšleném uzavření smlouvy, které umožní vypracovat nabídku, které může být komparativně posouzena, a že ani nevyžadují, aby bylo zorganizováno komparativní posouzení nabídek případně přijatých v návaznosti na zveřejnění těchto informací.
Zaprvé článek 7 odst. 2 nařízení č. 1370/2007 omezuje na výčet informací, které musí příslušný orgán nezbytně zveřejnit v
Úředním věstníku Evropské unie
nejpozději jeden rok před přímým uzavřením smlouvy. Navíc uvedené informace samy o sobě neumožňují připravit nabídku, která by mohla být komparativně posouzena. V tomto ohledu stačí uvést, že jediné informace o smlouvě o veřejných službách v přepravě cestujících po železnici, kterou hodlá příslušný orgán uzavřít přímo, které jsou uvedeny v tomto ustanovení, se týkají „služeb a oblastí, na něž se možné smlouvy vztahují“. Tyto informace neumožňují zainteresovanému hospodářskému subjektu rozpoznat konkrétní charakteristiky zamýšlené smlouvy.
Pokud jde o povinnost oznámit odůvodnění rozhodnutí o přímém uzavření smlouvy, uvedenou v čl. 7 odst. 4 nařízení č. 1370/2007, je třeba zadruhé uvést, že ze samotného znění tohoto ustanovení nelze vyvodit, že tato povinnost odkazuje nejen na důvody, které příslušný orgán vedly k přímému uzavření smlouvy, ale i na kvantitativní nebo kvalitativní posouzení nabídek, které případně dostal příslušný orgán.
Dále, pokud jde o kontext ustanovení čl. 7 odst. 2 a 4 nařízení č. 1370/2007 a cíle sledované právní úpravou, jejíž jsou součástí, je třeba zaprvé připomenout, že toto nařízení zavádí pravidla týkající se uzavření, přímo nebo prostřednictvím nabídkového řízení, smluv o veřejných službách v přepravě cestujících po železnici a silnici.
Článek 2 písm. h) uvedeného nařízení má za cíl rozlišit dva režimy uzavírání smluv o veřejných službách v přepravě cestujících po železnici a silnici tím, že definuje „přímé uzavření smlouvy“ jako uzavření smlouvy o veřejných službách se stanoveným provozovatelem veřejných služeb bez jakéhokoli předchozího nabídkového řízení.
V důsledku toho „přímé uzavření smlouvy“ vylučuje jakékoliv předchozí nabídkové řízení.
Přitom, kdyby se měla ustanovení čl. 7 odst. 2 a 4 nařízení č. 1370/2007 chápat v tom smyslu, že zavádí v podstatě obdobný režim zveřejňování, jako je ten, který je charakteristický pro nabídkové řízení, a že vyžadují komparativní posouzení případně přijatých nabídek, vedl by takový výklad k postavení postupu přímého uzavření smlouvy na roveň s postupem nabídkového řízení, a nezohlednil by tak významné rozdíly, které v souvislosti s nimi upravuje nařízení č. 1370/2007.
Je třeba v tomto kontextu připomenout, jak to uvádí bod 25 odůvodnění nařízení č. 1370/2007, že cílem tohoto nařízení je stanovit právní rámec pro poskytování kompenzací nebo výlučných práv v případě smluv o veřejných službách, a nikoliv další otevírání trhu železničních služeb.
Zadruhé je třeba uvést, že v souladu s bodem 30 odůvodnění má uvedené nařízení za cíl stanovit vyšší stupeň transparentnosti pro smlouvy o veřejných službách, které jsou uzavřeny přímo, a že podle jeho bodu 29 odůvodnění mají opatření ke zveřejnění stanovená v čl. 7 odst. 2 téhož nařízení umožnit případným provozovatelům veřejných služeb zareagovat.
Z toho vyplývá, že informace zveřejněné podle čl. 7 odst. 2 nařízení č. 1370/2007 musí umožnit hospodářskému subjektu, aby od okamžiku uvedeného v tomto ustanovení zpochybnil samotný princip přímého uzavření smlouvy zamýšleného příslušným orgánem (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 20. září 2018, Rudigier,
C‑518/17
,
EU:C:2018:757
, body
a
). I když je proto třeba dbát na účinnost takového práva na zpochybnění, nic to nemění na tom, že zpochybnění týkající se samotného principu přímého uzavření smlouvy o veřejných službách může hospodářský subjekt užitečně uplatnit, aniž by byla příslušnému orgánu předem uložena povinnost zveřejnit nebo oznámit zainteresovaným hospodářským subjektům všechny informace nezbytné k tomu, aby mohly předložit vážnou a rozumnou nabídku.
Konečně geneze čl. 7 odst. 2 a 4 nařízení č. 1370/2007 potvrzuje rovněž doslovný výklad tohoto ustanovení.
V tomto ohledu, jak zdůraznila rakouská vláda ve svém písemném vyjádření, zákonodárce Evropské unie nepřijal návrh Komise, předložený v rámci přípravných prací k nařízení č. 1370/2007, který se ubíral cestou většího otevření hospodářské soutěži. Tato instituce totiž především předpokládala, pokud jde o smlouvy uzavírané přímo, že jiné případné subjekty mohou do šesti měsíců od předběžného oznámení předložit příslušnému orgánu na základě vlastní volby nabídku konkurující výsledkům, které předtím dosáhl subjekt, kterému bylo určeno přímé zadání. Podle tohoto návrhu měl příslušný orgán posoudit takové nabídky a sdělit důvody svého souhlasu nebo odmítnutí (čl. 7 odst. 2 pozměněného návrhu nařízení Evropského parlamentu a Rady o činnosti členských států v oblasti požadavků na veřejné služby a zadávání veřejných zakázek na služby v přepravě cestujících po železnici, silnici a vodních cestách [COM(2002) 107 final, ze dne 21. února 2002 (
Úř. věst. 2002, C 151 E, s. 146
)].
Unijní zákonodárce naopak zvolil znění čl. 7 odst. 2 a 4 nařízení č. 1370/2007, které neuvádí jakoukoliv povinnost komparativně posoudit nabídky případně přijaté po zveřejnění stanoveném v čl. 7 odst. 2.
S ohledem na všechny výše uvedené úvahy je třeba na položené otázky odpovědět, že čl. 7 odst. 2 a 4 nařízení č. 1370/2007 musí být vykládán v tom smyslu, že příslušné vnitrostátní orgány, které mají v úmyslu přímo uzavřít smlouvu o veřejných službách v přepravě cestujících po železnici, nejsou zaprvé povinny zveřejnit nebo oznámit případným zainteresovaným hospodářským subjektům všechny nezbytné informace, aby mohly vypracovat dostatečně podrobnou nabídku, která může být komparativně posouzena, a zadruhé provést takové komparativní posouzení všech nabídek případně přijatých v návaznosti na zveřejnění těchto informací.
K nákladům řízení
Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.

Z těchto důvodů Soudní dvůr (desátý senát) rozhodl takto:

Článek 7 odst. 2 a 4 nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1370/2007 ze dne 23. října 2007 o veřejných službách v přepravě cestujících po železnici a silnici a o zrušení nařízení Rady (EHS) č. 1191/69 a nařízení Rady (EHS) č. 1107/70 musí být vykládán v tom smyslu, že příslušné vnitrostátní orgány, které mají v úmyslu přímo uzavřít smlouvu o veřejných službách v přepravě cestujících po železnici, nejsou zaprvé povinny zveřejnit nebo oznámit případným zainteresovaným hospodářským subjektům všechny nezbytné informace, aby mohly vypracovat dostatečně podrobnou nabídku, která může být komparativně posouzena, a zadruhé provést takové komparativní posouzení všech nabídek případně přijatých v návaznosti na zveřejnění těchto informací.

Podpisy.
(
*1
) – Jednací jazyk: italština.