CELEX: 62021CJ0277
Odesłanie prejudycjalne
Rozporządzenie (UE) nr 549/2013
Europejski system rachunków narodowych i regionalnych w Unii Europejskiej
Punkt 20.15 załącznika A
Sprawowana przez krajowy instytut rachunków narodowych kontrola nad władzami organizującymi niezależne subwencjonowane instytucje szkolnictwa w formie instytucji o celach niezarobkowych
Instytucje szkolnictwa korzystające z finansowania publicznego oraz z konstytucyjnie gwarantowanej swobody nauczania
Punkt 20.15 zdanie drugie załącznika A
Pojęcie „interwencji publicznej w postaci ogólnych przepisów mających zastosowanie do wszystkich jednostek prowadzących taki sam rodzaj działalności”
Zakres
Punkt 20.15 zdanie pierwsze załącznika A
Punkt 2.39 lit. b), pkt 20.15 lit. b) i pkt 20.309 lit. h) załącznika A
Pojęcie „nadmiernych regulacji”
Zakres

Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni pkt 20.15 oraz pkt 20.309 lit. h) załącznika A do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 549/2013 z dnia 21 maja 2013 r. w sprawie europejskiego systemu rachunków narodowych i regionalnych w Unii Europejskiej (
Dz.U. 2013, L 174, s. 1
).
Wniosek ten został złożony w ramach sporu między Secrétariat général de l’enseignement catholique ASBL (SeGEC) i sześcioma innymi stowarzyszeniami o celach niezarobkowych w sektorze nauczania w Belgii (zwanymi dalej łącznie „przedmiotowymi stowarzyszeniami”) a Institut des Comptes nationaux (zwanym dalej „ICN”) i Banque nationale de Belgique w przedmiocie dokonanego przez ICN sklasyfikowania przedmiotowych stowarzyszeń w sektorze instytucji rządowych i samorządowych w podsektorze instytucji rządowych i samorządowych na szczeblu regionalnym w ramach europejskiego systemu rachunków narodowych 2010, ustanowionego rozporządzeniem nr 549/2013 (zwanego dalej „ESA 2010”).
Ramy prawne
Prawo Unii
Motywy 1 i 3 rozporządzenia nr 549/2013 ma następujące brzmienie:
„(1)
Tworzenie polityki w Unii i obserwacja gospodarek państw członkowskich oraz gospodarki unii gospodarczej i walutowej (UGW) wymaga porównywalnych, aktualnych i wiarygodnych informacji o strukturze gospodarki i rozwoju sytuacji gospodarczej każdego państwa członkowskiego lub regionu.
[…]
(3)
Obywatele Unii potrzebują rachunków ekonomicznych jako podstawowego narzędzia do analizy sytuacji gospodarczej państwa członkowskiego lub regionu. Dla zapewnienia porównywalności rachunki takie powinny być sporządzane na podstawie jednego zestawu zasad, które nie są przedmiotem różnych interpretacji. Dostarczone informacje powinny być jak najbardziej precyzyjne, kompletne i terminowe, aby zapewnić maksymalną przejrzystość dla wszystkich sektorów”.
Załącznik A do tego rozporządzenia, dotyczący metodologii ESA 2010, zawiera rozdział 1, zatytułowany „Cechy ogólne i podstawowe zasady”, w którym znajdują się pkt 1.01, 1.19, 1.34–1.36 i 1.57 tego załącznika. Punkty te stanowią:
„1.01
[ESA 2010] stanowi międzynarodowy standard metodologiczny i rachunkowy dla szczegółowego i systematycznego opisu gospodarki ogółem (tj. regionów, państw czy grup państw), jej składowych oraz relacji z innymi gospodarkami ogółem.
[…]
1.19
Informacje liczbowe uzyskiwane na bazie schematu [ESA 2010] mają zasadnicze znaczenie dla [Unii Europejskiej] i jej państw członkowskich w formułowaniu i kontroli realizacji polityki społecznej i gospodarczej.
[…]
1.34
Rachunki sektorów instytucjonalnych tworzy się poprzez przydzielanie jednostek do sektorów; dzięki temu możliwe jest przedstawienie transakcji i pozycji bilansujących w rachunkach w ujęciu sektorowym. Prezentacja w ujęciu sektorowym ukazuje wiele kluczowych mierników istotnych dla polityki gospodarczej i fiskalnej. Główne sektory instytucjonalne to sektor gospodarstw domowych, sektor instytucji rządowych i samorządowych, sektor przedsiębiorstw (przedsiębiorstw niefinansowych i instytucji finansowych), sektor instytucji niekomercyjnych działających na rzecz gospodarstw domowych (INKgd) oraz sektor »zagranica«.
Istotne jest rozróżnienie między działalnością rynkową i nierynkową. Podmiot będący pod kontrolą instytucji rządowych i samorządowych, w przypadku którego wykazano, że jest przedsiębiorstwem rynkowym, klasyfikuje się do sektora przedsiębiorstw, tj. poza sektorem instytucji rządowych i samorządowych. Tym samym deficyt i zadłużenie przedsiębiorstwa nie będzie uwzględniane w deficycie i długu sektora instytucji rządowych i samorządowych.
1.35
Istotnym elementem jest określenie jasnych i miarodajnych kryteriów przydzielania jednostek do poszczególnych sektorów instytucjonalnych.
Sektor publiczny obejmuje wszystkie znajdujące się pod kontrolą instytucji rządowych i samorządowych jednostki instytucjonalne będące rezydentami w ramach danej gospodarki. Wszystkie pozostałe jednostki będące rezydentami wchodzą w skład sektora prywatnego.
Tablica 1.1 przedstawia kryteria, w oparciu o które dokonuje się rozróżnienia między sektorem publicznym i prywatnym, w ramach sektora publicznego – między sektorem instytucji rządowych i samorządowych a sektorem przedsiębiorstw publicznych, a w ramach sektora prywatnego – między sektorem INKgd i sektorem przedsiębiorstw prywatnych.
Tablica 1.1
Kryteria
Pod kontrolą instytucji rządowych i samorządowych
(sektor publiczny)
Pod kontrolą podmiotów prywatnych
(sektor prywatny)
Produkcja globalna nierynkowa
Instytucje rządowe i samorządowe
INKgd
Produkcja globalna rynkowa
Przedsiębiorstwa publiczne
Przedsiębiorstwa prywatne
1.36
»Kontrolę« definiuje się jako możliwość decydowania o ogólnej polityce lub programie jednostki instytucjonalnej. Bardziej szczegółową definicję kontroli zamieszczono w pkt 2.35–2.39.
[…]
1.57
Jednostki instytucjonalne są to podmioty gospodarcze mające uprawnienia do własności wyrobów i aktywów, zaciągania zobowiązań oraz angażowania się w działalność gospodarczą i dokonywania transakcji z innymi jednostkami we własnym imieniu. Dla celów systemu ESA 2010 jednostki instytucjonalne grupowane są w pięciu rozłącznych krajowych sektorach instytucjonalnych:
a)
przedsiębiorstw niefinansowych;
b)
instytucji finansowych;
c)
instytucji rządowych i samorządowych;
d)
gospodarstw domowych;
e)
[INKgd].
Pięć wymienionych sektorów instytucjonalnych tworzy krajową gospodarkę ogółem. Każdy z sektorów instytucjonalnych dzieli się także na podsektory. System ESA 2010 umożliwia opracowywanie pełnego zestawu rachunków przepływów i bilansów dla każdego sektora i podsektora oraz dla gospodarki ogółem. Mogą występować współzależności między wymienionymi pięcioma sektorami krajowymi a jednostkami będącymi nierezydentami; ukazane są takie współzależności między sektorami krajowymi a szóstym sektorem instytucjonalnym, tj. sektorem »zagranica«”.
Zawarte w rozdziale 2 tego załącznika, zatytułowanym „Jednostki i ich grupowanie [grupy]”, pkt 2.12, 2.39, 2.113 i 2.130 mają następujące brzmienie:
„2.12
Definicja: jednostka instytucjonalna jest podmiotem gospodarczym charakteryzującym się autonomią podejmowania decyzji w odniesieniu do pełnienia przez nią jej podstawowej funkcji. Jednostka będąca rezydentem jest uważana za jednostkę instytucjonalną na terytorium ekonomicznym, gdzie znajduje się jej główne centrum interesów ekonomicznych, jeżeli posiada autonomię podejmowania decyzji oraz prowadzi pełen zestaw rachunków lub jest w stanie go sporządzić.
Aby posiadać autonomię podejmowania decyzji w odniesieniu do swojej podstawowej funkcji, jednostka musi być:
a)
uprawniona do posiadania towarów lub aktywów we własnym imieniu; zdolna do zmiany tytułów własności towarów i aktywów w ramach transakcji z innymi jednostkami instytucjonalnymi;
b)
zdolna do podejmowania decyzji ekonomicznych i angażowania się w działalność gospodarczą, w ramach których ponosi bezpośrednią odpowiedzialność prawną;
c)
zdolna do zaciągania zobowiązania na własny rachunek, podejmowania [zaciągania] nowych zobowiązań lub rozszerzania zobowiązań już istniejących oraz by[cia] stroną w kontraktach; oraz
d)
zdolna do sporządzenia pełnego zestawu rachunków obejmującego rejestr wszystkich transakcji zrealizowanych w okresie księgowym, jak również bilans aktywów i zobowiązań.
[…]
2.39
W przypadku instytucji niekomercyjnych uznanych za samodzielne jednostki posiadające osobowość prawną uwzględnić należy pięć wskaźników świadczących o kontroli:
a)
mianowanie kadry urzędniczej wyższego szczebla;
b)
zapewnianie upoważnień lub pełnomocnictw;
c)
ustalenia wynikające z umowy;
d)
stopień finansowania;
e)
stopień narażenia sektora instytucji rządowych i samorządowych na ryzyko.
Podobnie jak w przypadku przedsiębiorstw, jeden z tych wskaźników może wystarczyć w niektórych przypadkach do wykazania kontroli, jednak w innych przypadkach kilka różnych wskaźników może wspólnie świadczyć o kontroli.
[…]
Sektor instytucji rządowych i samorządowych (S.13)
[…]
2.113
Sektor instytucji rządowych i samorządowych dzielony jest na cztery podsektory:
[…]
b)
Instytucje samorządowe na szczeblu lokalnym (z wyjątkiem funduszy zabezpieczenia społecznego) (S.1313);
[…]
[INKgd] (S.15)
[…]
2.130
[…] [INKgd] kontrolowane przez sektor instytucji rządowych i samorządowych zaliczane są do sektora instytucji rządowych i samorządowych (S. 13).
[…]”.
Rozdział 3 tego załącznika zawiera pkt 3.31 o następującym brzmieniu:
„W przypadku innych producentów prywatnych dokonywane jest rozróżnienie między INK a pozostałymi producentami prywatnymi.
Definicja: Instytucja niekomercyjna prywatna (INK) jest określana jako jednostka prawna lub społeczna utworzona celem wytwarzania wyrobów i usług oraz której statut nie zezwala na wykorzystywanie uzyskiwanych przez nią dochodów, zysków czy innych przychodów finansowych przez jednostkę, która ją utworzyła, kontroluje lub finansuje. Gdy w wyniku działalności produkcyjnej INK powstaje nadwyżka, taka nadwyżka nie może być przejęta przez inne jednostki instytucjonalne.
[…]
INK zalicza się do INKgd, jeżeli jest ona producentem nierynkowym, chyba że jest pod kontrolą sektora instytucji rządowych i samorządowych. Jeśli instytucja niekomercyjna prywatna jest kontrolowana przez sektor instytucji rządowych i samorządowych, zalicza się ją do sektora instytucji rządowych i samorządowych.
[…]”.
W rozdziale 20, zatytułowanym „Rachunki sektora instytucji rządowych i samorządowych”, załącznika A do rozporządzenia nr 549/2013 znajdują się pkt 20.05, 20.13, 20.15, 20.18, 20.29, 20.306, 20.309 i 20.310, które mają następujące brzmienie:
„20.05
Sektor instytucji rządowych i samorządowych (S.13) obejmuje wszystkie jednostki sektora instytucji rządowych i samorządowych oraz wszystkie [INK], które są kontrolowane przez te jednostki […].
[…]
INK sklasyfikowane w sektorze instytucji rządowych i samorządowych
20.13
[INK], które są producentami nierynkowymi i które podlegają kontroli jednostek sektora instytucji rządowych i samorządowych, są jednostkami tego sektora.
[…]
20.15
Kontrolę nad INK definiuje się jako zdolność określania ogólnej polityki lub programu instytucji niekomercyjnej. Interwencja publiczna w postaci ogólnych przepisów mających zastosowanie do wszystkich jednostek prowadzących taki sam rodzaj działalności nie jest istotna przy ustalaniu, czy sektor instytucji rządowych i samorządowych sprawuje kontrolę nad daną jednostką. Aby stwierdzić, czy INK jest kontrolowana przez sektor instytucji rządowych i samorządowych, należy wziąć pod uwagę pięć następujących wskaźników kontroli:
a)
mianowanie kadry urzędniczej wyższego szczebla;
b)
inne postanowienia upoważnienia lub pełnomocnictwa, takie jak obowiązki zawarte w statucie INK;
c)
ustalenia wynikające z umowy;
d)
stopień finansowania;
e)
narażenie na ryzyko.
Pojedynczy wskaźnik może wystarczyć, aby stwierdzić istnienie kontroli. Jeżeli jednak INK, którą finansuje głównie sektor instytucji rządowych i samorządowych, utrzymuje zdolność do określania w znacznym zakresie swojej polityki lub programu w odniesieniu do elementów objętych pozostałymi wskaźnikami, nie uznaje się jej za kontrolowaną przez sektor instytucji rządowych i samorządowych. W większości przypadków kilka wskaźników łącznie może wskazywać na istnienie kontroli. Decyzja oparta na tych wskaźnikach będzie miała charakter oceny krytycznej.
[…]
Kontrola publiczna
20.18
Kontrola nad podmiotem oznacza zdolność określania ogólnej polityki lub programu takiego podmiotu […].
[…]
Test weryfikujący jednostkę pod kątem jej klasyfikacji jako producenta rynkowego lub nierynkowego (test producentów rynkowych/nierynkowych)
20.29
[…]
Zdolność do prowadzenia działalności rynkowej będzie sprawdzana przede wszystkim za pomocą zwykłego kryterium ilościowego (kryterium 50%), przy zastosowaniu wskaźnika sprzedaży w odniesieniu do kosztów produkcji (jak określono w pkt 20.30 i 20.31). Aby jednostka publiczna była producentem rynkowym, jej sprzedaż musi pokrywać co najmniej 50% jej kosztów w dłuższym wieloletnim okresie.
[…]
20.306
Wszystkie jednostki instytucjonalne uwzględnione w sektorze publicznym są jednostkami będącymi rezydentami kontrolowanymi przez sektor instytucji rządowych i samorządowych bezpośrednio lub pośrednio poprzez jednostki sektora publicznego w ujęciu łącznym. Kontrola nad danym podmiotem oznacza zdolność do określania ogólnej polityki takiego podmiotu. Kwestia ta została opisana bardziej szczegółowo poniżej.
[…]
Kontrola sektora publicznego
20.309
Kontrola nad jednostką sektora publicznego będącą rezydentem oznacza zdolność do określania ogólnej polityki tej jednostki. Może się to odbywać za pośrednictwem bezpośrednich praw pojedynczej jednostki sektora publicznego lub zbiorowych praw wielu takich jednostek. Należy rozważyć następujące czynniki wskazujące na występowanie kontroli:
a)
prawa do powoływania, zgłaszania sprzeciwu lub odwoływania w odniesieniu do większości kadry urzędniczej wyższego szczebla, członków zarządu itd. Prawa do powoływania, odwoływania, zatwierdzania lub zgłaszania sprzeciwu wobec większości członków zarządu danego podmiotu są wystarczające do stwierdzenia występowania kontroli. Prawa te mogą przysługiwać bezpośrednio jednej jednostce sektora publicznego lub pośrednio poprzez jednostki sektora publicznego w ujęciu łącznym. Jeżeli kontrolę nad powoływaniem pracowników z pierwszej grupy sprawuje sektor publiczny, ale ich późniejsza wymiana nie jest objęta tą kontrolą, podmiot pozostaje częścią sektora publicznego dopóty, dopóki powołanie większości członków zarządu nie podlega kontroli;
b)
prawa do powoływania, zgłaszania sprzeciwu lub odwoływania w odniesieniu do kluczowego personelu. Jeżeli kontrola nad ogólną polityką faktycznie zależy od wpływowych członków zarządu, takich jak prezes, dyrektor generalny i dyrektor finansowy, wówczas większe jest znaczenie uprawnień do powoływania, zgłaszania sprzeciwu lub odwoływania w odniesieniu do tych pracowników;
c)
prawa do powoływania, zgłaszania sprzeciwu lub odwoływania w odniesieniu do większości osób zajmujących stanowiska związane z najważniejszymi komitetami podmiotu. Jeżeli kluczowe czynniki ogólnej polityki, takie jak wypłacanie wynagrodzeń pracownikom wyższego szczebla i strategia działalności gospodarczej, są przekazywane podkomitetom, prawa do powoływania, zgłaszania sprzeciwu lub odwoływania w odniesieniu do dyrektorów tych podkomitetów stanowią czynnik decydujący o kontroli;
[…]
g)
prawa do kontroli wynikające z umów/pozwolenia na zaciągnięcie pożyczki. Kredytodawcy często narzucają kontrolę jako warunek udzielania kredytów lub pożyczek. Jeżeli sektor publiczny narzuca kontrolę poprzez udzielanie kredytów lub pożyczek lub w celu ochrony przed ryzykiem związanym z gwarancjami, przy czym kontrola jest bardziej rygorystyczna niż kontrola, której podmiot sektora prywatnego podlega zwykle ze strony banku, sytuacja taka stanowi wskaźnik kontroli. Sytuacja, w której podmiot jest zobowiązany do uzyskania pozwolenia od sektora publicznego na zaciągnięcie pożyczki, wskazuje na występowanie kontroli;
h)
kontrola za pośrednictwem nadmiernych regulacji. Jeżeli regulacje są tak ścisłe, że skutecznie narzucają przedsiębiorstwu stosowanie określonej ogólnej polityki, stanowi to formę kontroli. Organy publiczne mogą w niektórych przypadkach silnie angażować się w proces regulacyjny, szczególnie w obszarach takich jak monopole i sprywatyzowana infrastruktura publiczna, w których obecny jest element usług publicznych. Zaangażowanie regulacyjne może występować w istotnych obszarach, takich jak ustalanie cen, bez przekazywania przez podmiot kontroli nad ogólną polityką. Podobnie wybór dotyczący wejścia do silnie regulowanego środowiska lub prowadzenia w nim działalności wskazuje na to, że podmiot nie podlega kontroli;
i)
inne. Kontrola może również wynikać z uprawnień lub praw ustawowych zawartych w akcie założycielskim podmiotu i może wiązać się na przykład z ograniczaniem działalności, celów i aspektów operacyjnych, zatwierdzaniem budżetu lub uniemożliwianiem wprowadzania przez podmiot zmian w jego akcie założycielskim i samorozwiązania, zatwierdzaniem dywidend lub kończeniem relacji z sektorem publicznym. Podmiot, który jest w całości lub prawie w całości finansowany przez sektor publiczny, uważa się za podlegający kontroli, jeżeli kontrole dotyczące tego strumienia finansowania są wystarczająco restrykcyjne, aby możliwe było narzucenie ogólnej polityki w tym obszarze.
20.310
Każdy przypadek w zakresie klasyfikacji należy oceniać w oparciu o jego własną charakterystykę i niektóre spośród tych wskaźników mogą być niewłaściwe w odniesieniu do indywidualnego przypadku. Niektóre wskaźniki, takie jak te określone w pkt 20.309 lit. a), c) i d), same w sobie wystarczają do ustalenia występowania kontroli. W odniesieniu do innych przypadków kilka wskaźników łącznie może wskazywać na występowanie kontroli”.
Prawo belgijskie
Artykuł 24 konstytucji stanowi:
„§ 1.   Nauczanie jest swobodne; zakazane są wszelkie środki prewencyjne, a ściganie przestępstw regulowane jest wyłącznie w drodze ustaw lub dekretów.
Wspólnota zapewnia rodzicom swobodny jego wybór.
Wspólnota organizuje nauczanie, które jest światopoglądowo neutralne. Neutralność zakłada w szczególności respektowanie koncepcji filozoficznych, ideologicznych lub religijnych rodziców i uczniów.
Szkoły organizowane i prowadzone przez władze publiczne zapewniają młodzieży, aż do upływu obowiązku szkolnego, wybór między nauczaniem jednej z uznanych religii lub pozawyznaniowej etyki.
§ 2.   Jeżeli jakaś wspólnota jako władza organizująca pragnie przekazać część swych kompetencji jednemu lub kilku organom autonomicznym, może to uczynić tylko w drodze dekretu przyjętego większością dwóch trzecich głosów.
§ 3.   Każdy ma prawo do nauki przy respektowaniu podstawowych praw i wolności. Nauka jest bezpłatna przez cały okres ustawowego obowiązku szkolnego.
Wszyscy uczniowie podlegający obowiązkowi szkolnemu mają prawo do edukacji religijnej lub etycznej na koszt wspólnoty.
§ 4.   Wszyscy uczniowie lub studenci, rodzice, członkowie personelu i zakłady nauczania są równi wobec prawa. Ustawy i dekrety uwzględniają obiektywne różnice, a zwłaszcza specyfikę poszczególnych instytucji, które uzasadniają szczególne ich traktowanie.
§ 5.   Organizację, uznanie i subwencjonowanie nauczania przez wspólnotę określają ustawy lub dekrety”.
Postępowanie główne i pytania prejudycjalne
Z wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym wynika, że konstytucja belgijska od jej uchwalenia w 1831 r. przewiduje zasadę wolności edukacji. Organizacja kształcenia przedszkolnego, podstawowego, średniego i wyższego nieuniwersyteckiego została uregulowana w przepisach krajowych, które rozróżniają placówki edukacyjne z jednej strony będące „szkolnictwem oficjalnym”, na które składa się sieć szkół organizowanych przez państwo, prowincje, gminy, stowarzyszenia gmin lub przez jakąkolwiek osobę prawa publicznego, a z drugiej strony „niezależnym szkolnictwem subwencjonowanym”, wyznaniowym i niewyznaniowym, złożonym z sieci szkół subwencjonowanych przez odpowiednią jednostkę federalną, w niniejszym wypadku Wspólnotę Francuską, lecz organizowanych przez osobę prawną prawa prywatnego. Przedmiotowe stowarzyszenia należą do sieci niezależnego szkolnictwa subwencjonowanego i są, odpowiednio, federacją reprezentującą władze organizujące szkolnictwo katolickie, federacją skupiającą władze organizujące niezależne szkolnictwo niewyznaniowe i pięcioma władzami organizującymi niezależne szkolnictwo subwencjonowane o charakterze wyznaniowym.
W Belgii do zadań ICN należy zestawienie danych statystycznych wymaganych na mocy ESA 2010 oraz klasyfikowanie w tym celu różnych podmiotów gospodarczych według sektorów, w kategoriach określonych w rozporządzeniu nr 549/2013, przy czym głównymi sektorami są gospodarstwa domowe, instytucje rządowe i samorządowe, instytucje finansowe i przedsiębiorstwa niefinansowe, INKgd oraz sektor zagraniczny.
Decyzją z dnia 28 marca 2018 r. zarząd ICN uznał, że przedmiotowe stowarzyszenia w postępowaniu głównym są „odrębnymi jednostkami instytucjonalnymi” w rozumieniu pkt 2.12 załącznika A do tego rozporządzenia, które są kontrolowane przez organy administracji publicznej, w szczególności przez Wspólnotę Francuską. W konsekwencji ICN uznał, że władze organizujące, jako jednostki niekomercyjne, powinny zostać zaklasyfikowane do sektora instytucji rządowych i samorządowych szczebla regionalnego (sektor S.1312) w rozumieniu pkt 2.113 lit. b) załącznika A do tego rozporządzenia. ICN wyjaśnił w szczególności, że kontrola publiczna w rozumieniu ESA 2010 zostanie przeprowadzona w szczególności w zakresie, w jakim działalność nauczania jest w całości lub prawie w całości finansowana przez sektor publiczny, a finansowanie to jest podporządkowane poszanowaniu norm prawnych.
W dniu 14 czerwca 2018 r. przedmiotowe stowarzyszenia wniosły do sądu odsyłającego, tj. Conseil d’Etat (rady stanu, Belgia), skargę o stwierdzenie nieważności tej decyzji w przedmiocie klasyfikacji. Kwestionują one w szczególności dokonaną przez ICN ocenę, zgodnie z którą są one kontrolowane przez Wspólnotę Francuską, i uważają, że jako INKgd zostały błędnie sklasyfikowane w sektorze instytucji rządowych i samorządowych.
Sąd odsyłający wskazuje przede wszystkim, że władze organizujące niezależne szkolnictwo subwencjonowane, które przyjęły formę prawną stowarzyszeń o celu niezarobkowym, mogą być uznane za INK w rozumieniu załącznika A do rozporządzenia nr 549/2013 i że omawiane stowarzyszenia nie zgadzają się z ICN w przedmiocie wykładni pojęcia „kontroli publicznej” w rozumieniu tego załącznika, ponieważ decyzja z dnia 28 marca 2018 r. kładzie w tym względzie nacisk na trzy pozostałe wskaźniki kontroli, o których mowa w pkt 20.15 tego załącznika, a mianowicie stopień finansowania, „inne postanowienia upoważnienia lub pełnomocnictwa” i narażenie na ryzyko.
Następnie sąd ten zauważa, że chociaż niezależne szkolnictwo subwencjonowane jest głównie finansowane przez Wspólnotę Francuską, czyli instytucje rządowe i samorządowe, to kryterium finansowania samo w sobie nie pozwala na stwierdzenie istnienia kontroli publicznej nad INK, jeżeli ta ostatnia nadal jest w stanie określić w znaczący sposób swoją politykę lub program. Ponadto sąd ten, opierając się na pkt 77 wyroku z dnia 11 września 2019 r., FIG i FISE,
C‑612/17 i C‑613/17
,
EU:C:2019:705
), stoi na stanowisku, że zagadnienie kontrolowania INK przez instytucję rządową lub samorządową nie może się odnosić do kwestii, czy instytucja rządowa lub samorządowa wywiera decydujący wpływ na zarządzanie lub zdolność decyzyjną analizowanej jednostki instytucjonalnej, która z definicji posiada pełną autonomię w tym zakresie, lecz ma na celu ustalenie, czy dana instytucja rządowa lub samorządowa jest w stanie, pomimo istnienia takiej autonomii, kierować taką jednostką i stosować wobec niej formy przymusu w ramach definiowania i realizacji jej celów, działalności i strategicznych założeń.
Wreszcie, zdaniem sądu odsyłającego, decyzja ICN o sklasyfikowaniu władz organizujących niezależne szkolnictwo subwencjonowane w sektorze administracji publicznej opiera się zasadniczo na różnych obowiązkach, które zostały na nie nałożone, aby mogły one korzystać z finansowania przyznanego przez Wspólnotę Francuską. Tymczasem analizy tych uwag należy dokonać w świetle wskaźników kontroli przewidzianych w pkt 20.309 lit. h) załącznika A do rozporządzenia nr 549/2013, dotyczącym kwestii „kontroli za pośrednictwem nadmiernych regulacji”. Jednakże w niniejszej sprawie, zdaniem tego sądu, o ile różne okoliczności przedstawione przez ICN wskazują, że działalność przedmiotowych stowarzyszeń podlega istotnej regulacji krajowej, o tyle trudno jest uznać ją wobec braku wskazówek w tym zakresie w orzecznictwie Trybunału za „nadmierną” w rozumieniu tego przepisu. To właśnie w celu uzyskania wyjaśnień w tym zakresie sąd odsyłający formułuje pierwsze pytanie prejudycjalne.
Ponadto sąd odsyłający zastanawia się w ramach pytania drugiego nad zakresem pkt 20.15 załącznika A do rozporządzenia nr 549/2013, który przewiduje zasadniczo w zdaniu pierwszym, że kontrola instytucji rządowych i samorządowych nad INK jest zdefiniowana jako uprawnienie do określania ogólnej polityki lub programu, lecz który stanowi w zdaniu drugim, że jedyna interwencja publiczna w formie przepisów ogólnych mających zastosowanie do wszystkich jednostek w tej samej dziedzinie działalności nie ma znaczenia dla stwierdzenia, że administracja ta wykonuje swoją kontrolę nad samą jednostką organizacyjną. W niniejszej sprawie sąd odsyłający wskazuje, że decyzja ICN opiera się również na okoliczności, że system prawny mający zastosowanie do personelu niezależnego szkolnictwa subwencjonowanego jest zbliżony do statusu pracowników szkolnictwa formalnego, który z kolei jest zbliżony do statusu służby publicznej. Należy zatem ustalić, czy „regulamin pracowniczy” mający zastosowanie do personelu szkolnictwa niezależnego subwencjonowanego może być uznany za „ogólne przepisy mające zastosowanie do wszystkich jednostek w tej samej dziedzinie działalności”. W przypadku odpowiedzi twierdzącej, na podstawie „negatywnego kryterium” określonego w zdaniu drugim tego przepisu, należałoby uznać, że istnienie tego „regulaminu pracowniczego” nie ma znaczenia dla stwierdzenia, że administracja publiczna „sprawuje kontrolę nad jednostką instytucjonalną”. Jednakże sąd odsyłający wyjaśnia, że o ile „ta sama dziedzina działalności” w rozumieniu tego zdania drugiego oznacza samą dziedzinę nauczania, o tyle należy mieć na względzie okoliczność, że pomimo spokrewnienia pomiędzy dwoma systemami prawnymi mającymi zastosowanie, odpowiednio, do dwóch kategorii personelu, pewna część przepisów krajowych ma zastosowanie wyłącznie do personelu niezależnego szkolnictwa subwencjonowanego, nie będąc przepisami szczególnymi dla każdej z „jednostek indywidualnych” ustanowionych przez różne władze organizacyjne.
W tych okolicznościach Conseil d’État (rada stanu) postanowiła zawiesić postępowanie i skierować do Trybunału następujące pytania prejudycjalne:
„1)
Czy wykładni pkt 20.309 lit. h) załącznika A do [rozporządzenia nr 549/2013] należy dokonywać w ten sposób, że uregulowanie, poprzez które instytucja rządowa i samorządowa właściwa w dziedzinie edukacji:
–
zatwierdza program nauczania,
–
reguluje zarówno strukturę nauczania, jak i priorytety i konkretne misje, organizuje kontrolę warunków przyjmowania i relegowania uczniów, decyzji rad klasowych i partycypacji finansowej, organizuje zgrupowanie szkół w ramach zorganizowanych sieci oraz wymaga opracowania projektów edukacyjnych, pedagogicznych i wychowawczych, a także składania sprawozdań z działalności,
–
organizuje kontrolę i inspekcję odnoszące się zwłaszcza do nauczanych kierunków, poziomu studiów i stosowania ustaw językowych z wyłączeniem metod nauczania,
–
decyduje o minimalnej liczbie studentów według klasy, wydziału, stopnia lub innych podgrup, z wyjątkiem zwolnienia ministerialnego,
powinno zostać uznane za »nadmierne« w rozumieniu tego przepisu, w tym sensie, że dyktuje lub wiąże faktycznie ogólną politykę lub program jednostek z danej dziedziny działalności?
2)
Czy wykładni pkt 20.15 załącznika A do tego samego rozporządzenia należy dokonywać w ten sposób, że w ramach pojęcia ogólnych przepisów zawierają się przepisy szczególne stanowiące »regulamin pracowniczy«, mające zastosowanie do pracowników instytucji niekomercyjnych działających w dziedzinie oświaty, które są finansowane przez instytucje rządowe i samorządowe?”.
W przedmiocie pytań prejudycjalnych
W przedmiocie pytania pierwszego
Poprzez pytanie pierwsze sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy pkt 20.309 lit. h) załącznika A do rozporządzenia nr 549/2013 należy interpretować w ten sposób, że pojęcie „nadmiernych regulacji” obejmuje uregulowanie krajowe dotyczące INK prowadzących działalność w dziedzinie szkolnictwa, które choć są subwencjonowane przez właściwe krajowe organy administracji publicznej, korzystają ze swobody nauczania zagwarantowanej przez konstytucję, jeżeli uregulowanie to powierza tej administracji zadanie lub prawo:
–
zatwierdzania programu nauczania;
–
regulowania zarówno struktury nauczania, jak i priorytetów i konkretnych misji, organizowania kontroli warunków przyjmowania i relegowania uczniów, decyzji rad klasowych i partycypacji finansowej, organizowania zgrupowania szkół w ramach zorganizowanych sieci oraz wymagania opracowania projektów edukacyjnych, pedagogicznych i wychowawczych, a także składania sprawozdań z działalności,
–
organizowania kontroli i inspekcji odnoszących się zwłaszcza do nauczanych kierunków, poziomu studiów i stosowania ustaw językowych, z wyłączeniem metod nauczania, i
–
decydowania o minimalnej liczbie studentów według klasy, wydziału, stopnia lub innych podgrup, z wyjątkiem zwolnienia ministerialnego.
Na wstępie należy zauważyć, że poprzez to pytanie sąd odsyłający zwraca się w istocie do Trybunału o zbadanie zakresu i granic tych obowiązków, którym podlegają uprawnienia organizatorów niezależnego szkolnictwa subwencjonowanego na podstawie ustawodawstwa belgijskiego, i rozstrzygnięcie, czy należy je uznać za „nadmierne” do tego stopnia, że dyktują lub wiążą faktycznie ogólną politykę lub program jednostek z danej dziedziny działalności w świetle kryteriów i wskaźników wymaganych na podstawie ESA 2010.
W ten sposób wniosek sądu odsyłającego w tym względzie zmierza w rzeczywistości do tego, aby Trybunał zbadał mające zastosowanie ustawodawstwo krajowe w świetle zakresu wpływu, jaki Wspólnota Francuska wywiera w dziedzinie subwencjonowanej działalności edukacyjnej.
W tym względzie należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału w ramach procedury przewidzianej w art. 267 TFUE, opartej na wyraźnym podziale funkcji między sądami krajowymi a Trybunałem Sprawiedliwości, Trybunał nie jest właściwy do dokonywania wykładni prawa krajowego, a wyłącznie do sądu krajowego należy ustalenie i ocena okoliczności faktycznych sprawy głównej oraz ustalenie dokładnego zakresu stosowania krajowych przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych (wyrok z dnia 4 marca 2020 r., Schenker,
C‑655/18
,
EU:C:2020:157
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Jednakże Trybunał, do którego zwrócono się o udzielenie sądowi krajowemu użytecznej odpowiedzi, jest właściwy do udzielenia mu informacji opartych na aktach sprawy głównej oraz przedłożonych mu uwagach pisemnych i ustnych, tak aby sąd krajowy mógł wydać orzeczenie (wyrok z dnia 3 października 2019 r., Fonds du Logement de la Région de Bruxelles‑Capitale,
C‑632/18
,
EU:C:2019:833
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
W niniejszej sprawie na wstępie należy przypomnieć, że jak wynika z motywów 1 i 3 rozporządzenia nr 549/2013 oraz z pkt 1.01 i 1.19 załącznika A do niego, ESA 2010 ustanawia ramy odniesienia, które dla potrzeb zarówno obywateli Unii, jak i samej Unii służą przygotowaniu sprawozdań państw członkowskich. Przygotowanie to powinno odbywać się na podstawie ujednoliconych i niezróżnicowanych zasad interpretacyjnych, tak aby umożliwić osiągnięcie porównywalnych rezultatów (zob. podobnie wyrok z dnia 11 września 2019 r., FIG i FISE,
C‑612/17 i C‑613/17
,
EU:C:2019:705
, pkt
).
Do celów księgowych ESA 2010 każda jednostka instytucjonalna zdefiniowana zasadniczo w pkt 1.57 i 2.12 załącznika A do rozporządzenia nr 549/2013, jako jednostka gospodarcza cechująca się autonomią decyzyjną przy wykonywaniu jej funkcji podstawowej, powinna być przyporządkowana do jednego z sześciu głównych sektorów wymienionych w pkt 1.34 załącznika A do tego rozporządzenia, a mianowicie gospodarstw domowych, instytucji rządowych i samorządowych, instytucji finansowych, przedsiębiorstw niefinansowych, INKgd lub „zagranicy” (wyrok z dnia 11 września 2019 r., FIG i FISE,
C‑612/17 i C‑613/17
,
EU:C:2019:705
, pkt
).
W postępowaniu głównym przedmiotowe stowarzyszenia stanowią „jednostki instytucjonalne” w rozumieniu pkt 1.57 i 2.12 załącznika A do rozporządzenia nr 549/2013. O ile nie kwestionują one klasyfikacji tych instytucji przez sąd odsyłający do kategorii „INK niekomercyjnych” w rozumieniu pkt 3.31 i 20.29 załącznika A do rozporządzenia nr 549/2013, o tyle między stronami postępowania głównego istnieją rozbieżności dotyczące kwestii, czy rozpatrywane stowarzyszenia są kontrolowane przez administrację publiczną, czy też nie.
W przypadku odpowiedzi twierdzącej INK zostanie sklasyfikowana w sektorze instytucji rządowych i samorządowych, podczas gdy w przypadku odpowiedzi przeczącej zostanie zaklasyfikowana do INKgd. Ta metoda klasyfikacji wynika w szczególności z łącznej lektury pkt 1.35, 2.130, 3.31, 20.05 i 20.13 załącznika A do rozporządzenia nr 549/2013 (zob. podobnie wyrok z dnia 11 września 2019 r., FIG i FISE,
C‑612/17 i C‑613/17
,
EU:C:2019:705
, pkt
).
Ogólne pojęcie „kontroli” zostało zdefiniowane w sposób podobny w pkt 1.36, 20.15, 20.18, 20.306 i 20.309 załącznika A do rozporządzenia nr 549/2013 jako możliwość lub zdolność określania ogólnej polityki, strategii lub programu jednostki lub podmiotu. Punkt 20.309 tego załącznika, należący do części rozdziału 20 tego załącznika poświęconej sektorowi publicznemu, do którego należą w szczególności instytucje rządowe i samorządowe i kontrolowane przez nie jednostki lub podmioty, wymienia dziewięć ogólnych wskaźników kontroli pozwalających na ustalenie, czy można uznać, że jednostka będąca rezydentem jest kontrolowana przez instytucję rządową lub samorządową, w celu sklasyfikowania jej w sektorze publicznym, przy czym zgodnie z pkt 20.310 tego załącznika niektóre z tych wskaźników mogą nie mieć znaczenia w pewnych przypadkach (wyrok z dnia 11 września 2019 r., FIG i FISE,
C‑612/17 i C‑613/17
,
EU:C:2019:705
, pkt
).
Punkt 20.15 załącznika A do rozporządzenia nr 549/2013 dotyczy w szczególności kwestii kontrolowania instytucji niekomercyjnych przez instytucje rządowe i samorządowe i wymienia pięć wskaźników kontroli, które należy wziąć pod uwagę przy ustalaniu, czy instytucja niekomercyjna pozostaje pod kontrolą publiczną. Owe pięć wskaźników wymienia również pkt 2.39 załącznika A do rozporządzenia nr 549/2013, z paroma różnicami redakcyjnymi w zależności od wersji językowych. Należy uznać, że z uwagi na fakt, iż dotyczą one tej samej kwestii i realizują ten sam cel, mianowicie uściślenie wskaźników kontroli mających zastosowanie do instytucji niekomercyjnych, pkt 2.39 i 20.15 tego załącznika, pomimo tych różnic redakcyjnych, należy interpretować krzyżowo i uznać je za stanowiące jeden i ten sam przepis (zob. podobnie wyrok z dnia 11 września 2019 r., FIG i FISE,
C‑612/17 i C‑613/17
,
EU:C:2019:705
, pkt
).
Ponadto należy stwierdzić, że ponieważ pkt 20.309 załącznika A do rozporządzenia nr 549/2013 definiuje pojęcie kontroli w celu określenia granic sektora publicznego w ogólności, a jedyny przepis pkt 2.39 i 20.15 definiuje to samo pojęcie w celu odróżnienia INK, które należą do sektora publicznego, od tych, które do niego nie należą, te dwie definicje mają również ten sam cel i tym samym w wypadku INK mogą mieć zastosowanie do tych samych podmiotów. Należy zatem uznać, że te dwa przepisy uzupełniają się wzajemnie, i stosować je łącznie w sposób zharmonizowany w celu określenia, czy dana jednostka należy do sektora publicznego, czy prywatnego, a tym samym – w odniesieniu do INK – czy należy ona do sektora administracji publicznej, zgodnie z przepisami pkt 3.31 w związku z pkt 20.13 załącznika A do rozporządzenia nr 549/2013, czy też stanowi ona INKgd (wyrok z dnia 11 września 2019 r., FIG i FISE,
C‑612/17 i C‑613/17
,
EU:C:2019:705
, pkt
).
W niniejszej sprawie w celu ustalenia, czy omawiane stowarzyszenia są kontrolowane przez administrację publiczną, sąd odsyłający, kładąc nacisk na fakt, że kryterium finansowania samo w sobie nie pozwala stwierdzić istnienia kontroli, postanowił zwrócić się do Trybunału z pytaniem o wykładnię jedynie pkt 20.309 lit. h) załącznika A do rozporządzenia nr 549/2013 oraz na kwestię, czy ogół praw i zadań powierzonych Wspólnocie Francuskiej przez ustawodawcę krajowego należy uznać za „kontrolę za pośrednictwem nadmiernych regulacji” w rozumieniu tego przepisu.
Zgodnie z tym ostatnim przepisem „[j]eżeli regulacje są tak ścisłe, że skutecznie narzucają przedsiębiorstwu stosowanie określonej ogólnej polityki, stanowi to formę kontroli”. Trybunał wyjaśnił, że wspomniany przepis wpisuje się w ramy wskaźnika kontroli dotyczącego „zapewniania upoważnień lub pełnomocnictw” i „innych postanowień upoważnienia lub pełnomocnictwa, takich jak obowiązki zawarte w statucie INK”, o których mowa, odpowiednio, w pkt 2.39 lit. b) i w pkt 20.15 lit. b) załącznika A do rozporządzenia nr 549/2013, a wskaźnik ten odpowiada różnym przykładom wymienionym w pkt 20.309 lit. a)–c) i g)–i) tego załącznika (wyrok z dnia 11 września 2019 r., FIG i FISE,
C‑612/17 i C‑613/17
,
EU:C:2019:705
, pkt
).
Ponadto Trybunał orzekł, że z pkt 20.309 lit. h) załącznika A do rozporządzenia nr 549/2013 wynika również, że interwencja regulacyjna, która niezależnie od jej ogólnego lub szczegółowego charakteru byłaby na tyle ingerująca, by de facto ustalała ogólną politykę lub program jednostki, a nawet wszystkich jednostek prowadzących ten sam rodzaj działalności, może stanowić wskazówkę świadczącą o kontroli (zob. podobnie wyrok z dnia 11 września 2019 r., FIG i FISE,
C‑612/17 i C‑613/17
,
EU:C:2019:705
, pkt
).
Należy podkreślić, że pojęcie „zdolności określania ogólnej polityki lub programu” INK w rozumieniu pkt 20.15 zdanie pierwsze załącznika A do rozporządzenia nr 549/2013 zostało zdefiniowane przez Trybunał jako zdolność instytucji rządowej lub samorządowej do wywierania w sposób trwały i ciągły rzeczywistego i istotnego wpływu na definiowanie i realizację celów INK, jej działalności wraz z aspektami operacyjnymi, a także założeń strategicznych i wytycznych, które INK zamierza realizować przy wykonywaniu tej działalności (wyrok z dnia 11 września 2019 r., FIG i FISE,
C‑612/17 i C‑613/17
,
EU:C:2019:705
, pkt
).
Tymczasem, biorąc pod uwagę komplementarność przepisów pkt 20.15 i 20.309 załącznika A do rozporządzenia nr 549/2013, podkreśloną w pkt 28 i 29 niniejszego wyroku, taka wykładnia pkt 20.15 zdanie pierwsze załącznika A do rozporządzenia nr 549/2013 powinna, jak słusznie podnosi Komisja Europejska w swoich uwagach na piśmie, mieć również zastosowanie w drodze analogii do wykładni pkt 20.309 lit. h) zdanie drugie załącznika A do tego rozporządzenia, który przewiduje, że „[j]eżeli regulacje są tak ścisłe, że skutecznie narzucają przedsiębiorstwu stosowanie określonej ogólnej polityki, stanowi to formę kontroli”.
W związku z tym należy uznać, że pkt 20.309 lit. h) załącznika A do rozporządzenia nr 549/2013 w związku z pkt 2.39 lit. b) i pkt 20.15 lit. b) załącznika A do tego rozporządzenia należy interpretować w ten sposób, że uregulowania krajowe dotyczące INK działających w dziedzinie nauczania, które choć są subwencjonowane przez właściwe krajowe organy administracji publicznej, korzystają ze swobody nauczania zagwarantowanej przez konstytucję, należy uznać za „nadmierne” w rozumieniu pkt 20.309 lit. h) tego załącznika, jeśli zadania i prawa, które przepisy te przyznają tym organom administracji, są wystarczająco inwazyjne, aby w praktyce określać ogólną politykę lub program danych instytucji oświatowych, umożliwiając wywieranie rzeczywistego i znaczącego wpływu, w sposób trwały i ciągły, na samo określanie i osiąganie celów tych jednostek, ich działalność i aspekty operacyjne, a także strategiczne kierunki i wytyczne, które jednostki te zamierzają realizować w ramach swojej działalności.
W związku z tym do sądu odsyłającego, który jako jedyny posiada bezpośrednią wiedzę na temat sporu w postępowaniu głównym, będzie należało przeprowadzenie, w świetle wszystkich istotnych okoliczności faktycznych i prawnych, weryfikacji niezbędnych do ustalenia, czy uprawnienia, jakie Wspólnota Francuska posiada w stosunku do przedmiotowych stowarzyszeń za pośrednictwem przepisów krajowych, są dość inwazyjne, aby ustalić w rzeczywistości ogólną politykę lub program danych stowarzyszeń, w szczególności ze względu na powierzenie tej administracji określenia programów, jak również treści kursów, a zatem określenie celów edukacyjnych, lub, jeśli skutek tych uprawnień jest ograniczony, jak twierdzą omawiane stowarzyszenia w swoich uwagach na piśmie, do zwykłej kontroli wykonywanej a posteriori, bez decydującego wpływu na ogólną politykę lub program szkolny lub akademicki, ponieważ nie dotyczy konkretnej treści nauczania, która jednak stanowiłaby podstawę do przyznania świadectwa potwierdzającego pomyślne ukończenie roku szkolnego lub akademickiego.
W każdym wypadku do sądu odsyłającego należy zatem dokonanie takiej całościowej oceny wskaźników, w tym wskaźnika dotyczącego stopnia finansowania w świetle tych przepisów, przy czym ta ocena oznacza z natury zgodnie z pkt 20.15 zdanie ostatnie załącznika A do rozporządzenia nr 549/2013 „ocenę krytyczną” (zob. podobnie wyrok z dnia 11 września 2019 r., FIG i FISE,
C‑612/17 i C‑613/17
,
EU:C:2019:705
, pkt
,
). Zgodnie bowiem z pkt 20.310 załącznika A do tego rozporządzenia każdy przypadek w zakresie klasyfikacji należy oceniać indywidualnie i wszystkie te wskaźniki mogą nie mieć znaczenia w niektórych przypadkach, podczas gdy w innych przypadkach kilka wskaźników rozpatrywanych odrębnie może wskazywać na występowanie kontroli. Punkt 2.39 zdanie ostatnie i pkt 20.15 zdanie szóste załącznika A do tego rozporządzenia ustanawiają tę samą zasadę, zgodnie z którą w większości przypadków to weryfikacja ogółu wskaźników może wykazać istnienie kontroli.
W świetle powyższych rozważań na pytanie pierwsze trzeba udzielić odpowiedzi, iż wykładni pkt 20.309 lit. h) załącznika A do rozporządzenia nr 549/2013 w związku z pkt 2.39 lit. b) i pkt 20.15 lit. b) tego załącznika należy dokonywać w ten sposób, że pojęcie „nadmiernych regulacji” obejmuje uregulowanie krajowe dotyczące INK prowadzących działalność w dziedzinie szkolnictwa, które choć są subwencjonowane przez właściwe krajowe organy administracji publicznej, korzystają ze swobody nauczania zagwarantowanej przez konstytucję, jeżeli uregulowanie to powierza tej administracji zadanie lub prawo:
–
zatwierdzania programu nauczania;
–
regulowania zarówno struktury nauczania, jak i priorytetów i konkretnych misji, organizowania kontroli warunków przyjmowania i relegowania uczniów, decyzji rad klasowych i partycypacji finansowej, organizowania zgrupowania szkół w ramach zorganizowanych sieci oraz wymagania opracowania projektów edukacyjnych, pedagogicznych i wychowawczych, a także składania sprawozdań z działalności,
–
organizowania kontroli i inspekcji odnoszących się zwłaszcza do nauczanych kierunków, poziomu studiów i stosowania ustaw językowych, z wyłączeniem metod nauczania, i
–
decydowania o minimalnej liczbie studentów według klasy, wydziału, stopnia lub innych podgrup, z wyjątkiem zwolnienia ministerialnego,
jeśli te zadania i prawa są dostatecznie inwazyjne, aby faktycznie określić ogólną politykę lub program tych INK, umożliwiając w sposób trwały i ciągły wywieranie rzeczywistego i znaczącego wpływu na określenie i realizację celów tych INK, ich działalności i aspektów operacyjnych, a także założeń strategicznych i wytycznych, które te INK zamierzają realizować przy wykonywaniu swojej działalności, czego zbadanie należy do sądu odsyłającego.
W przedmiocie pytania drugiego
Poprzez pytanie drugie sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy pkt 20.15 zdanie drugie załącznika A do rozporządzenia nr 549/2013 należy interpretować w ten sposób, że pojęcie „ogólnych przepisów mających zastosowanie do wszystkich jednostek prowadzących taki sam rodzaj działalności” obejmuje uregulowanie krajowe stanowiące system prawny mający zastosowanie wyłącznie do członków personelu INK prowadzących działalność w dziedzinie szkolnictwa finansowanych przez administrację publiczną.
W tym względzie należy przypomnieć, że Trybunał orzekł już, iż pojęcie to należy interpretować w ten sposób, że obejmuje ono każde działanie jednostki sektora publicznego, która ustanawia lub stosuje uregulowanie mające na celu objęcie w sposób niezróżnicowany i jednolity wszystkich jednostek w danej dziedzinie działalności ogólnymi, obszernymi i abstrakcyjnymi przepisami lub ogólnymi założeniami, przy czym takie uregulowanie nie może ze względu na swą naturę lub w szczególności „nadmierny” w rozumieniu pkt 20.309 lit. h) załącznika A do rozporządzenia nr 549/2013 charakter dyktować faktycznie ogólnej polityki lub programu jednostek danej dziedziny działalności (wyrok z dnia 11 września 2019 r., FIG i FISE,
C‑612/17 i C‑613/17
,
EU:C:2019:705
, pkt
).
Trybunał wyjaśnił również, że pkt 20.15 zdanie drugie załącznika A do rozporządzenia nr 549/2013, zgodnie z którym „[i]nterwencja publiczna w postaci ogólnych przepisów mających zastosowanie do wszystkich jednostek prowadzących taki sam rodzaj działalności nie jest istotna przy ustalaniu, czy sektor instytucji rządowych i samorządowych sprawuje kontrolę nad daną jednostką”, ma na celu wyłączenie spod pojęcia „kontroli” wszelkiej interwencji ze strony jednostki sektora publicznego, która służy ustanowieniu lub stosowaniu przepisów mających na celu objęcie jednakowo i jednolicie wszystkich jednostek w danej dziedzinie działalności ogólnymi, szerokimi i abstrakcyjnymi przepisami lub ogólnymi założeniami (zob. podobnie wyrok z dnia 11 września 2019 r., FIG i FISE,
C‑612/17 i C‑613/17
,
EU:C:2019:705
, pkt
,
).
W niniejszej sprawie bezsporne jest, że „regulamin pracowniczy” zawiera przepisy szczególne, mające zastosowanie do pracowników instytucji działających w dziedzinie oświaty, które są finansowane przez instytucje rządowe i samorządowe. Jak bowiem słusznie wskazała Komisja w swoich uwagach na piśmie, przepisy mające zastosowanie do niezależnego szkolnictwa subwencjonowanego, w tym do „regulaminu pracowniczego”, nie mają zastosowania do szkół prywatnych, które nie otrzymują finansowania ze Wspólnoty Francuskiej. Podobnie w swoich uwagach na piśmie stowarzyszenia te podniosły, że „przedmiotowa norma” ma zastosowanie wyłącznie do personelu, którego zatrudnienie jest subwencjonowane. Sąd odsyłający wyjaśnia z kolei, że „[j]eżeli rozważanym obszarem działalności jest samo szkolnictwo, należy zauważyć, że pewne zasady wynikające z dekretu dotyczą wyłącznie kadry niezależnej subwencjonowanej instytucji szkolnictwa”.
Tymczasem w niniejszej sprawie dziedziny niezależnego szkolnictwa subwencjonowanego nie można uznać za odrębną dziedzinę działalności nauczania publicznego lub kształcenia ogólnie w Belgii. Wynika z tego, że szczególne zasady stanowiące „regulamin pracowniczy” mające zastosowanie wyłącznie do pracowników instytucji niezależnego szkolnictwa subwencjonowanego nie dotyczą w konsekwencji całej dziedziny działalności nauczania, lecz jedynie tej jej części, którą tworzy wolna sieć subwencjonowana. Skoro zatem rozpatrywane uregulowanie nie ma zastosowania do wszystkich jednostek należących do tej samej dziedziny działalności, a mianowicie do szkolnictwa, „regulamin pracowniczy” nie może być objęty zakresem pojęcia „ogólnych przepisów” w rozumieniu pkt 20.15 zdanie drugie załącznika A do rozporządzenia nr 549/2013.
W świetle powyższych rozważań na pytanie drugie należy odpowiedzieć, iż wykładni pkt 20.15 zdanie drugie załącznika A do rozporządzenia nr 549/2013 należy dokonywać w ten sposób, że pojęcie „ogólnych przepisów mających zastosowanie do wszystkich jednostek prowadzących taki sam rodzaj działalności” nie obejmuje uregulowania krajowego stanowiącego część systemu prawnego mającego zastosowanie wyłącznie do członków personelu INK prowadzących działalność w dziedzinie szkolnictwa finansowanych przez administrację publiczną.
W przedmiocie kosztów
Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.

Z powyższych względów Trybunał (dziesiąta izba) orzeka, co następuje:

1)
Wykładni pkt 20.309 lit. h) załącznika A do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 549/2013 z dnia 21 maja 2013 r. w sprawie europejskiego systemu rachunków narodowych i regionalnych w Unii Europejskiej w związku z pkt 2.39 lit. b) i pkt 20.15 lit. b) tego załącznika należy dokonywać w ten sposób, że pojęcie „nadmiernych regulacji” obejmuje uregulowanie krajowe dotyczące instytucji niekomercyjnych (INK) prowadzących działalność w dziedzinie szkolnictwa, które choć są subwencjonowane przez właściwe krajowe organy administracji publicznej, korzystają ze swobody nauczania zagwarantowanej przez konstytucję, jeżeli uregulowanie to powierza tej administracji zadanie lub prawo:
–
zatwierdzania programu nauczania,
–
regulowania zarówno struktury nauczania, jak i priorytetów i konkretnych zadań, organizowania kontroli warunków przyjmowania i relegowania uczniów, decyzji rad klasowych i partycypacji finansowej, organizowania zgrupowania szkół w ramach zorganizowanych sieci oraz wymagania opracowania projektów edukacyjnych, pedagogicznych i wychowawczych, a także składania sprawozdań z działalności,
–
organizowania kontroli i inspekcji odnoszących się zwłaszcza do nauczanych kierunków, poziomu studiów i stosowania ustaw językowych, z wyłączeniem metod nauczania, i
–
decydowania o minimalnej liczbie uczniów według klasy, wydziału, stopnia lub innych podgrup, z wyjątkiem zwolnienia ministerialnego,
jeśli te zadania i prawa ingerują dostatecznie głęboko, aby faktycznie określić ogólną politykę lub program tych INK, umożliwiając w sposób trwały i ciągły wywieranie rzeczywistego i znaczącego wpływu na określenie i realizację celów tych INK, ich działalności i aspektów operacyjnych, a także założeń strategicznych i wytycznych, które te INK zamierzają realizować przy wykonywaniu swojej działalności, czego zbadanie należy do sądu odsyłającego.

2)
Wykładni pkt 20.15 zdanie drugie załącznika A do rozporządzenia nr 549/2013 należy dokonywać w ten sposób, że pojęcie „ogólnych przepisów mających zastosowanie do wszystkich jednostek prowadzących taki sam rodzaj działalności” nie obejmuje uregulowania krajowego stanowiącego część systemu prawnego mającego zastosowanie wyłącznie do członków personelu INK prowadzących działalność w dziedzinie szkolnictwa finansowanych przez administrację publiczną.

Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: francuski.