CELEX: 62018CJ0644
Liikmesriigi kohustuste rikkumine
Keskkond
Direktiiv 2008/50/EÜ
Välisõhu kvaliteet
Artikli 13 lõige 1 ja XI lisa
Mikroosakeste (PM10) piirtasemete süstemaatiline ja püsiv ületamine teatavates Itaalia piirkondades ja linnastutes
Artikli 23 lõige 1
XV lisa
Piirtasemete ületamise „võimalikult lühike“ ajavahemik
Asjakohased meetmed

Hagiavalduses palub Euroopa Komisjon Euroopa Kohtul tuvastada, et kuna Itaalia Vabariik
–
on süstemaatiliselt ja püsivalt ületanud PM
-osakeste sisalduse piirtasemeid (edaspidi „PM
piirtasemed“) ja teeb seda jätkuvalt
–
päevase piirtaseme osas
–
alates aastast 2008 järgmistes piirkondades: IT1212 (Valle del Sacco); IT1215 (Rooma linnastu); IT1507 (endine piirkond IT1501, taastatav piirkond – Napoli ja Caserta); IT0892 (Emilia Romagna, Pianura Ovest (läänepoolne tasandik)); IT0893 (Emilia Romagna, Pianura Est (idapoolne tasandik)); IT0306 (Milano linnastu); IT0307 (Bergamo linnastu); IT0308 (Brescia linnastu); IT0309 (Lombardia, tiheasustusega tasandik A); IT0310 (Lombardia, tiheasustusega tasandik B); IT0312 (Lombardia, org D); IT0119 (Piemonte tasandik); piirkond IT0120 (Piemonte kõrgustik);
–
alates aastast 2009 järgmistes piirkondades: IT0508 ja IT0509 (endine piirkond IT0501, Veneetsia-Treviso linnastu); IT0510 (endine piirkond IT0502, Padova linnastu); IT0511 (endine piirkond IT0503, Vicenza linnastu), IT0512 (endine piirkond IT0504, Verona linnastu); IT0513 ja IT0514 (endine piirkond IT0505; piirkond A1 – Veneetsia provints);
–
aastatel 2008–2013 ja seejärel uuesti alates aastast 2015 piirkonnas IT0907 (Prato-Pistoia piirkond);
–
aastatel 2008–2012 ning seejärel uuesti alates aastast 2014 piirkondades IT0909 (Valdarno Pisano ja Piana Lucchese piirkond) ja IT0118 (Torino linnastu);
–
aastatel 2008–2009 ning seejärel uuesti alates aastast 2011 piirkondades IT1008 (Conca Ternana piirkond) ja IT1508 (endine piirkond IT1504, Benevento künklik rannikupiirkond);
–
aastal 2008 ja seejärel uuesti alates aastast 2011 piirkonnas IT1613 (Apuulia – tööstuspiirkond);
–
aastatel 2008–2012, 2014 ja alates aastast 2016 piirkonnas IT1911 (Palermo linnastu), ning
–
aastase piirtaseme osas järgmistes piirkondades: IT1212 (Sacco org) alates aastast 2008 katkestamatult vähemalt kuni aastani 2016; IT0508 ja IT0509 (endine piirkond IT0501, Veneetsia-Treviso linnastu) aastatel 2009, 2011 ja 2015; IT0511 (endine piirkond IT0503, Vicenza linnastu) aastatel 2011, 2012 ja 2015; IT0306 (Milano linnastu), IT0308 (Brescia linnastu), IT0309 (Lombardia, tiheasustusega tasandik A) ja IT0310 (Lombardia, tiheasustusega tasandik B) aastatel 2008–2013 ja alates aastast 2015; IT0118 (Torino linnastu) aastatel 2008–2012 ja alates aastast 2015,
siis on Itaalia Vabariik rikkunud kohustusi, mis tulenevad Euroopa Parlamendi ja nõukogu 21. mai 2008. aasta direktiivi 2008/50/EÜ välisõhu kvaliteedi ja Euroopa õhu puhtamaks muutmise kohta (
ELT 2008, L 152, lk 1
) artiklist 13 koostoimes XI lisaga,
ning
–
tuvastada, et kuna Itaalia Vabariik ei ole alates 11. juunist 2010 võtnud vajalikke meetmeid, et tagada PM
piirtasemete järgimine kõigis nimetatud piirkondades, siis on ta rikkunud kohustusi, mis tulenevad direktiivi 2008/50 artikli 23 lõikest 1 eraldi võetuna ja koostoimes XV lisa A jaoga ning eelkõige artikli 23 lõike 1 teises lõigus sätestatud kohustust võtta meetmeid nii, et piirtasemete ületamise ajavahemik jääks võimalikult lühikeseks.
Õiguslik raamistik
Direktiiv 96/62/EÜ
Nõukogu 27. septembri 1996. aasta direktiivi 96/62/EÜ välisõhu kvaliteedi hindamise ja juhtimise kohta (
ELT 1996, L 296, lk 55
; ELT eriväljaanne 15/03, lk 95) artikli 8 „Meetmed, mida kohaldatakse piirkondades, kus saasteainete tase ületab piirtasemeid“ lõiked 1, 3 ja 4 nägid ette:
„1.   Liikmesriigid koostavad nimekirjad piirkondade ja aglomeraatide kohta, kus ühe või mitme saasteaine tase ületab nii piirtaset kui ka selle ületamismäära.
[…]
3.   Liikmesriigid võtavad lõikes 1 osutatud piirkondades ja aglomeraatides meetmeid, tagamaks et koostatakse või rakendatakse kava või programm piirtaseme saavutamiseks kindlaksmääratud aja jooksul.
Kõnealune kava või programm, mis peab olema kättesaadav avalikkusele, peab sisaldama vähemalt IV lisas kirjeldatud teavet.
4.   Liikmesriigid koostavad lõikes 1 osutatud piirkondade ja aglomeraatide kohta, kus ühe või mitme saasteaine tase ületab piirtaset, kompleksse kava, mis hõlmab kõiki asjaomaseid saasteaineid.“
Direktiiv 1999/30/EÜ
Nõukogu 22. aprilli 1999. aasta direktiivi 1999/30/EÜ vääveldioksiidi, lämmastikdioksiidi ning lämmastikoksiidide, tahkete osakeste ja plii piirtasemete kohta välisõhus (
EÜT 1999, L 163, lk 41
; ELT eriväljaanne 15/04, lk 164) artikli 5 „Tahked osakesed“ lõikes 1 oli sätestatud:
„Liikmesriigid võtavad vajalikke meetmeid selle tagamiseks, et artikli 7 kohaselt hinnatud PM
sisaldus välisõhus ei ületaks III lisa I jaos ettenähtud piirtasemeid alates selles lisas märgitud tähtaegadest.
[…]“.
Selle direktiivi III lisas oli täpsustatud, et PM
-osakeste puhul on piirtaseme saavutamise aeg 1. jaanuar 2005.
Direktiiv 2008/50
Direktiiviga 2008/50, mis jõustus 11. juunil 2008, asendati viis välisõhu kvaliteedi muutuste ja juhtimisega seotud varem kehtinud õigusakti, eelkõige direktiivid 96/62 ja 1999/30, mis tunnistati direktiivi 2008/50 artiklist 31 nähtuvalt kehtetuks alates 11. juunist 2010.
Direktiivi 2008/50 põhjendustes 17 ja 18 on märgitud:
„(17)
Kõik asjaomased institutsioonid peaksid eelisjärjekorras nõuetekohaselt kontrollima vajalikke [Euroopa Liidu] meetmeid heite vähendamiseks selle tekkekohas, eelkõige meetmeid, mille eesmärk on tõsta tööstusheidet käsitlevate [liidu] õigusaktide tõhususust, piirata raskeveokitesse paigaldatud mootorite heitgaase, vähendada täiendavalt liikmesriikide peamiste saasteainete siseriiklikku lubatud heidet ja heidet, mis on seotud bensiiniautode tankimisega teenindusjaamades, ja koondada tähelepanu kütuste, sealhulgas ka laevakütuste, väävlisisaldusele.
(18)
Piirkondadele ja linnastutele, kus saasteainete sisaldus välisõhus ületab asjakohaseid õhukvaliteedi sihtväärtusi või piirtasemeid ja, kui see on kohaldatav, mõnda ajutiselt kohaldatud ülemmäära, tuleks välja töötada õhukvaliteedi kavad. Õhusaasteaineid tekitavad paljud erinevad allikad ja tegevused. Et tagada erinevate poliitikasuundade ühtsus, peaksid sellised õhukvaliteedi kavad olema, kui see on võimalik, järjepidevad ning ühitatud kavade ja programmidega, mis on ette valmistatud vastavalt Euroopa Parlamendi ja nõukogu 23. oktoobri 2001. aasta direktiivile 2001/80/EÜ teatavate suurtest põletusseadmetest õhku eralduvate saasteainete piiramise kohta ([
EÜT 2001, L 309, lk 1
; ELT eriväljaanne 15/06, lk 299]), [Euroopa Parlamendi ja nõukogu 23. oktoobri 2001. aasta] direktiivile 2001/81/EÜ [teatavate õhusaasteainete siseriiklike ülemmäärade kohta (
EÜT 2001, L 309, lk 22
; ELT eriväljaanne 15/06, lk 320)] ning Euroopa Parlamendi ja nõukogu 25. juuni 2002. aasta direktiivile 2002/49/EÜ, mis on seotud keskkonnamüra hindamise ja kontrollimisega ([
EÜT 2002, L 189, lk 12
; ELT eriväljaanne 15/07, lk 101]). Vastavalt Euroopa Parlamendi ja nõukogu 15. jaanuari 2008. aasta direktiivile 2008/1/EÜ (saastuse kompleksse vältimise ja kontrolli kohta) ([
ELT 2008, L 24, lk 8
]) tööstustegevuseks lube väljastades võetakse täies mahus arvesse ka käesolevas direktiivis sätestatud välisõhu kvaliteediga seotud eesmärke.“
Direktiivi 2008/50 artikli 1 „Eesmärk“ punktides 1–3 on sätestatud:
„Käesoleva direktiiviga sätestatakse meetmed, mille eesmärgid on järgmised:
1)
välisõhu kvaliteedi eesmärkide määratlemine ja püstitamine, et vältida, ära hoida või vähendada kahjulikku mõju inimeste tervisele ja kogu keskkonnale;
2)
välisõhu kvaliteedi hindamine liikmesriikides ühiste meetodite abil ja ühiste kriteeriumide alusel;
3)
teabe saamine välisõhu kvaliteedi kohta, et aidata võidelda õhusaaste ja selle kaasnähtuste vastu ning jälgida pikaajalisi suundumusi ja edusamme, mis tulenevad siseriiklikest ja [liidu] meetmetest“.
Nimetatud direktiivi artikli 2 „Mõisted“ punktides 5, 7–9 ja 16–18 on ette nähtud:
„Käesolevas direktiivis kasutatakse järgmisi mõisteid:
[…]
5)
„piirtase“ – tase, mis on kehtestatud teaduslike andmete alusel eesmärgiga vältida, ennetada või vähendada saasteaine kahjulikku mõju inimeste tervisele ja/või kogu keskkonnale; piirtase tuleb saavutada teatava tähtaja jooksul ning hiljem ei tohi seda ületada;
[…]
7)
„lubatud ületamismäär“ – piirtaseme protsentides väljendatud osa, mille võrra seda taset võib käesolevas direktiivis sätestatud tingimustel ületada;
8)
„õhukvaliteedi kavad“ – kavad, milles esitatakse meetmed piirtasemete või sihtväärtuste saavutamiseks;
9)
„sihtväärtus“ – tase, mis on kehtestatud eesmärgiga vältida kahjulikke mõjusid inimeste tervisele ja/või kogu keskkonnale ning mis tuleb võimaluse korral saavutada teatava tähtaja jooksul;
[…]
16)
„piirkond“ – liikmesriigi territooriumi osa, mille liikmesriik on õhukvaliteedi hindamiseks ja juhtimiseks ise piiritlenud;
17)
„linnastu“ – piirkond, kus elanike arv on üle 250000, või piirkond, kus elanike arv on 250000 või vähem, kusjuures asustustiheduse ruutkilomeetri kohta kehtestab liikmesriik;
18)
„PM
-osake“ – tahke osake, mis vastavalt proovivõtmisel ja mõõtmistel kasutatavale standardmeetodile, standardile EN 12341, läbib 10 μm [mikromeeter] aerodünaamilise diameetriga mõõduselektiivse ava 50 protsendil juhtudest;
[…]“.
Direktiivi artikli 13 „Inimeste tervise kaitseks ette nähtud piirtasemed ja häiretasemed“ lõikes 1 on sätestatud:
„Liikmesriigid tagavad, et kõigis nende piirkondades ja linnastutes ei ületaks vääveldioksiidi, PM
, plii ja süsinikmonooksiidi tasemed välisõhus XI lisas määratud piirtasemeid.
[…]
Nende nõuete järgimist hinnatakse kooskõlas III lisaga.
XI lisas sätestatud lubatud ületamismäära kohaldatakse vastavalt artikli 22 lõikele 3 ja artikli 23 lõikele 1.“
Direktiivi 2008/50 artikli 20 „Looduslikest allikatest pärit saasteained“ lõigetes 1 ja 2 on ette nähtud:
„1.   Liikmesriigid edastavad komisjonile antud aasta kohta loetelu piirkondadest ja linnastutest, kus antud saasteaine piirtasemete ületamine on seostatav looduslike allikatega. Liikmesriigid esitavad andmed saasteainete tasemete ja allikate kohta ning tõendid, mis näitavad, et ületamised on tingitud looduslikest allikatest.
2.   Kui komisjoni on vastavalt lõikele 1 teavitatud looduslikest allikatest põhjustatud ületamisest, ei käsitata kõnealust ületamist ületamisena käesolevas direktiivis sätestatud tähenduses.“
Vastavalt selle direktiivi artikli 21 „Talvise teede liivatamisega seotud ületamised“ lõigetele 1–4 võivad liikmesriigid kindlaks määrata piirkonnad või linnastud, kus PM
piirtasemed ületatakse pärast talvist teede liivatamist või soolatamist välisõhku sattuvate osakeste tõttu. Liikmesriigid esitavad vajaliku tõendmaterjali, mis näitab, et piirtasemete ületamine on tingitud sellistest õhku sattunud osakestest ja et saastetaseme vähendamiseks on võetud asjakohased meetmed. Ilma et see piiraks selle direktiivi artikli 20 kohaldamist, peavad liikmesriigid koostama direktiivi artiklis 23 ette nähtud õhukvaliteedi kava ainult sel määral, mil ületamiste põhjuseks on muud PM
allikad kui talvine teede liivatamine või soolatamine.
Sama direktiivi artikkel 22 „Tähtaja pikendamine ja teatavate piirtasemete kohaldamise kohustusest lubatavad erandid“ on sõnastatud järgmiselt:
„1.   Kui antud piirkond või linnastu ei suuda saavutada lämmastikdioksiidi või benseeni piirtasemeid XI lisas määratud tähtpäevaks, võib liikmesriik neid tähtaegu kõnealuse piirkonna või linnastu osas maksimaalselt viie aasta võrra pikendada tingimusel, et selle piirkonna või linnastu kohta, mille suhtes pikendamist kohaldataks, koostatakse vastavalt artiklile 23 õhukvaliteedi kava; sellist õhukvaliteedi kava täiendatakse XV lisa B jaos märgitud teabega asjaomaste saasteainete kohta ning see näitab, kuidas piirtasemetest kinnipidamine enne uue tähtaja lõppu saavutatakse.
2.   Kui teatud piirkonnas või linnastus osutub XI lisas sätestatud PM
‑osakeste piirtaseme saavutamine siiski raskeks kohaspetsiifiliste levimisomaduste, ebasoodsate ilmastikutingimuste või piiriülese saasteleviku tõttu, vabastatakse liikmesriik nende piirtasemete rakendamise kohustusest kuni 11. juunini 2011, kui lõikes 1 sätestatud kohustused on täidetud ja kui nimetatud liikmesriik näitab, et ülalnimetatud tähtpäevadest kinnipidamiseks on riiklikul, piirkondlikul ja kohalikul tasandil võetud kõik asjakohased meetmed.
3.   Kui liikmesriik kohaldab lõiget 1 või 2, peab ta tagama, et saasteainete piirtaset ei ületata rohkem kui XI lisas iga saasteaine puhul kindlaks määratud maksimaalse lubatud ületamismäära võrra.
4.   Liikmesriigid teatavad komisjonile oma seisukoha selles, kus on võimalik kohaldada lõiget 1 või 2, ning edastavad lõikes 1 viidatud õhukvaliteedi kava koos kogu olulise teabega, mida komisjonil on vaja, et hinnata, kas kõik asjakohased tingimused on täidetud. Oma hinnangus võtab komisjon arvesse liikmesriikide võetud meetmete hinnangulist mõju välisõhu kvaliteedile liikmesriikides nüüd ja tulevikus ning kehtivate ja komisjoni ettepanekul kavandatavate [liidu] meetmete hinnangulist mõju välisõhu kvaliteedile.
Kui komisjon ei ole esitanud vastuväiteid üheksa kuu jooksul alates kõnealuse teabe saamisest, loetakse asjakohased tingimused lõike 1 või 2 rakendamiseks täidetuks.
Kui esitatakse vastuväiteid, võib komisjon liikmesriikidelt nõuda õhukvaliteedi kavade kohandamist või uute õhukvaliteedi kavade esitamist.“
Direktiivi 2008/50 artikli 23 „Õhukvaliteedi kavad“ lõikes 1 on sätestatud:
„Kui teatud piirkondades või linnastutes saasteainete tase välisõhus ületab mõnda piirtaset või sihtväärtust või mõnda asjakohast lubatud ületamismäära, peavad liikmesriigid tagama, et nende piirkondade ja linnastute jaoks on koostatud õhukvaliteedi kavad vastavate XI ja XIV lisas sätestatud piirtaseme või sihtväärtuse saavutamiseks.
Juhul kui ületatakse piirtasemeid, mille saavutamise tähtpäev on juba möödunud, esitatakse õhukvaliteedi kavades asjakohased meetmed, nii et saavutamata jätmise ajavahemik jääks võimalikult lühikeseks. Õhukvaliteedi kavadesse võidakse kaasata ka erimeetmed, mille eesmärk on kaitsta elanikkonna tundlikke rühmi, sealhulgas lapsi.
Kõnealused õhukvaliteedi kavad peavad sisaldama vähemalt XV lisa A jaos loetletud teavet ja võivad sisaldada artikli 24 kohaseid meetmeid. Kõnealused kavad tuleb edastada komisjonile viivitamata, kuid mitte hiljem kui kaks aastat pärast selle aasta lõppu, millal ületamist esimest korda täheldati.
Kui õhukvaliteedi kavad tuleb koostada ja rakendada mitme erineva saasteaine kohta, koostavad ja rakendavad liikmesriigid võimaluse korral kõiki asjaomaseid saasteaineid hõlmavad ühtsed õhukvaliteedi kavad.“
Selle direktiivi artiklis 27 „Teabe ja aruannete edastamine“ on sätestatud:
„1.   Liikmesriigid tagavad, et välisõhu kvaliteeti puudutav teave tehakse komisjonile kättesaadavaks artikli 28 lõikes 2 osutatud rakendusmeetmetega nõutud tähtpäevaks.
2.   Selline teave piirtasemete, kriitiliste tasemete ja sihtväärtuste saavutamise järgimise hindamiseks tehakse komisjonile teatavaks hiljemalt üheksa kuud pärast iga aasta lõppu ja see hõlmab igal juhul:
[…]
b)
selliste piirkondade ja linnastute loetelu, kus ühe või mitme saasteaine tase on kõrgem piirtasemetest ja lubatud ületamismäärast, kui see on asjakohane, või kõrgem sihtväärtustest või kriitilistest tasemetest; ning kõigi nende piirkondade ja linnastute puhul:
i)
hinnatud tasemeid ning vajaduse korral kuupäevi ja ajavahemikke, millal selliseid tasemeid täheldati;
ii)
vajaduse korral looduslikest allikatest pärit saasteainete ja pärast talvist teede liivatamist välisõhku sattuvate saasteainete ning artiklite 20 ja 21 kohaselt komisjonile deklareeritud saasteainete taseme hinnangut.
3.   Lõikeid 1 ja 2 kohaldatakse alates teise kalendriaasta algusest pärast artikli 28 lõikes 2 osutatud rakendusmeetmete jõustumist kogutud teabe suhtes.“
Direktiivi 2008/50 XI lisas „Inimeste tervise kaitseks ette nähtud piirtasemed“ on PM
kohta märgitud, et päevane piirtase on 50 μg/m
, mida ei tohi ületada rohkem kui 35 korral kalendriaasta jooksul ning et kalendriaasta piirtaset 40 μg/m
ei tohi ületada.
Selle teabe kohta, mida tuleb esitada õhukvaliteedi kavades selle direktiivi artikli 23 tähenduses, on nimetatud direktiivi XV lisa A jaos muu hulgas märgitud:
„8.
Pärast käesoleva direktiivi jõustumist saaste vähendamiseks võetud meetmete või läbiviidud projektide üksikasjalik kirjeldus:
a)
kõigi projektis esitatud meetodite loend ja kirjeldus;
b)
rakendamise ajakava;
c)
õhukvaliteedi eeldatava paranemise ja selleks kuluva aja hinnangud.“
Kohtueelne menetlus
Olles läbi vaadanud Itaalia Vabariigi esitatud aruanded PM
taseme muutumise kohta välisõhus asjaomastes piirkondades ajavahemikus 2008–2012, saatis komisjon 11. juulil 2014 sellele liikmesriigile ametliku kirja direktiivi 2008/50 artiklite 13 ja 23 rikkumise kohta, kuna sel ajavahemikul ületati püsivalt PM
sisaldusele kohaldatavaid piirtasemeid (edaspidi „esialgne ametlik kiri“).
Itaalia ametivõimud palusid sellele ametlikule kirjale vastamise tähtaega pikendada, mida ka tehti, ning nad esitasid oma vastuse 28. oktoobril 2014, ilma et nad oleksid direktiivi 2008/50 artikli 13 rikkumist eitanud. Mis aga puudutab selle direktiivi artikli 23 väidetavat rikkumist, siis väitsid nad, et hindamine tuli läbi viia iga asjaomase piirkonna ja linnastu kohta.
Võttes arvesse, et paljusid Po jõgikonnas asuvaid piirkondi ei olnud esialgses ametlikus kirjas ära toodud ja et direktiivi 2008/50 artiklis 27 viidatud aruanded aastate 2013 ja 2014 kohta olid saadetud hilinenult, kuna Piemontet, Sitsiiliat ja Calabriat puudutavad andmed selle ajavahemiku kohta edastati alles 4. veebruaril 2016, saatis komisjon pärast nende täiendavate andmete kätte saamist 16. juunil 2016 täiendava ametliku kirja, milles ta viitas selle direktiivi artiklis 13 määratletud piirtasemete püsivale ja jätkuvale rikkumisele ning nimetatud direktiivi artikli 23 rikkumisele.
Olles palunud sellele täiendavale ametlikule kirjale vastamise tähtaega pikendada, mida ka tehti, esitasid Itaalia ametivõimud oma vastuse 20. septembri 2016. aasta kirjas, ilma et nad oleksid direktiivi 2008/50 artikli 13 rikkumist eitanud. Selle direktiivi artikli 23 väidetava rikkumise osas kordasid nad oma esialgsele ametlikule kirjale antud vastuses sõnastatud väiteid, esitades siiski mõningaid ajakohastatud andmeid.
Lähtudes Itaalia ametivõimude vastustest, mida on mainitud käesoleva kohtuotsuse punktis 20, esitas komisjon 28. aprillil 2017 põhjendatud arvamuse, milles ta tõi esiteks välja arvamuses loetletud piirkondades PM
päevase piirtaseme ning mõnes loetletud piirkonnas PM
aastase piirtaseme püsiva ja jätkuva rikkumise ajavahemikul 2008–2015, mis on vastuolus direktiivi 2008/50 artikliga 13 koostoimes XI lisa sätetega. Sitsiilia osas täpsustas komisjon põhjendatud arvamuses, et nende sätete rikkumine oli kestnud vähemalt aastani 2014, sest 2015. aasta kohta ei olnud esitatud mingeid andmeid.
Teiseks järeldas komisjon, et põhjendatud arvamuses loetletud piirkondade osas on Itaalia Vabariik rikkunud kohustusi, mis on ette nähtud direktiivi 2008/50 artiklis 23 eraldi võetuna ja koostoimes direktiivi XV lisaga.
Itaalia Vabariik vastas põhjendatud arvamusele 29. juunil 2017. 15. septembril 2017 esitas ta täiendavaid andmeid erinevate õhukvaliteedi kavade kohta, mida maakonnad olid muutnud, samuti meetmete kohta, mida nad kavatsesid võtta, et vähendada PM
sisalduse taset välisõhus.
Leides, et Itaalia Vabariik ei ole ikka veel kõrvaldanud liidu õiguse rikkumisi, mida talle ette heidetakse, otsustas komisjon 13. oktoobril 2018 esitada käesoleva liikmesriigi kohustuste rikkumise hagi.
Itaalia Vabariik esitas Euroopa Liidu Kohtu põhikirja artikli 16 kolmanda lõigu alusel taotluse, et Euroopa Kohus tuleks kokku suurkojana.
Hagi
Esimene väide, mis tugineb direktiivi 2008/50 artikli 13 lõike 1 koostoimes XI lisaga süstemaatilisele ja püsivale rikkumisele
Poolte argumendid
Esimeses väites toob komisjon esile, et arvestades käesoleva kohtuotsuse punktis 1 nimetatud piirkondades PM
päevase piirtaseme ületamist alates 2008. aastast ja vähemalt kuni 2016. aastani ning PM
aastase piirtaseme ületamist alates 2008. aastast, on Itaalia Vabariik süstemaatiliselt ja püsivalt rikkunud kohustusi, mis tulenevad direktiivi 2008/50 artikli 13 lõikest 1 koostoimes selle direktiivi XI lisaga.
Kõigepealt täpsustab komisjon direktiivi 2008/50
ratione temporis
kohaldamist, viidates selle direktiivi artikli 13 rikkumisele teatavates Itaalia piirkondades ja linnastutes alates 2008. aastast, kuigi direktiiv jõustus alles 11. juunil 2008, ning tuues esile, et nimetatud direktiivi artikli 33 lõike 1 kohaselt pidid liikmesriigid jõustama direktiivi järgimiseks vajalikud õigus- ja haldusnormid enne 11. juunit 2010.
Osutades 22. veebruari 2018. aasta kohtuotsuse komisjon vs. Poola (
C‑336/16
,
EU:C:2018:94
) punktidele 43 ja 45, märgib see institutsioon, et vastavalt direktiivi 2008/50 põhjendusele 3 asendati selle direktiiviga viis liidu õigusakti, sealhulgas direktiiv 1999/30, milles täpsustati õhukvaliteedi piirtasemeid, mida tuli järgida alates 1. jaanuarist 2005. Euroopa Kohus on sellega seoses eelkõige rõhutanud, et direktiivi 1999/30 artikkel 5 koostoimes III lisa sätetega, mis hõlmavad direktiivi 2008/50 rakendamisest varasemat ajavahemikku, säilitati selle direktiivi artikli 13 lõikes 1 koostoimes XI lisa sätetega, mistõttu on viimati nimetatud sätete rikkumist puudutav väide vastuvõetav ka ajavahemiku osas 1. jaanuarist 2005 kuni 11. juunini 2010.
Komisjon väidab, et igal juhul ei ole Itaalia Vabariigile PM
piirtasemete saavutamiseks määratud tähtaega direktiivi 2008/50 artikli 22 alusel pikendatud, nagu on märgitud ka põhjendatud arvamuses. Järelikult oli ta kohustatud järgima selle direktiivi neid piirväärtusi käsitlevaid sätteid ilma igasuguste eranditeta.
Lisaks märgib komisjon, et Euroopa Kohus on juba tuvastanud, et Itaalia Vabariik on rikkunud kohustust tagada, et aastatel 2006 ja 2007 ei ületaks PM
sisaldus välisõhus direktiivis 1999/30 kindlaks määratud päevast ja aastast piirtaset mitmes Itaalia piirkonnas ja linnastus (19. detsembri 2012. aasta kohtuotsus komisjon vs. Itaalia,
C‑68/11
,
EU:C:2012:815
, punktid
–
ja
). Seega puudutab käesolev hagi PM
päevase ja aastase piirtaseme jätkuvat ületamist alates 2008. aastast kuni põhjendatud arvamuses märgitud vastavusse viimise tähtaja möödumiseni, st 28. juunini 2017.
Lõpuks, olles saanud andmed 2017. aasta kohta, mis kinnitasid PM
päevase ja aastase piirtaseme püsivat ületamist peaaegu kõigis asjasse puutuvates piirkondades, märgib komisjon, et ta kavatseb esitada menetluse käigus kõik need andmed pärast nende tehnilist kinnitamist ning täiendavad andmed, mis on seotud 28. juunist 2017 hilisemate asjaoludega, kuna tegemist on asjaoludega, mis on põhjendatud arvamuses viidatutega „sama laadi“ ja „kujutavad endast sama käitumist“. Samuti märgib komisjon, et ta esitas ka andmed PM
sisalduse taseme kohta 2016. aastal, mille Itaalia ametiasutused edastasid talle alles 15. septembril 2017, st pärast põhjendatud arvamuses märgitud tähtpäeva.
Komisjon märgib, et Euroopa Kohtu väljakujunenud praktikast ilmneb, et direktiivi 2008/50 artiklis 13 koostoimes XI lisa sätetega kindlaks määratud PM
piirtasemete ületamise objektiivsest tuvastamisest piisab, et järeldada nende sätete rikkumist.
Komisjon leiab, et Itaalia Vabariigi poolt direktiivi 2008/50 artikli 27 alusel edastatud aastaaruannete – mille kokkuvõtted on lisatud tema hagiavaldusele – uurimine võimaldab järeldada, et PM
päevast ja aastast piirtaset on igas 27 uuritud geograafilises piirkonnas püsivalt ületatud. Kui teatud aastad välja arvata, siis neid piirtasemeid ei ole kunagi järgitud ja nende ületamine liikmesriigi kohustuste rikkumise hagi esitamise ajal annab tunnistust selle püsivusest.
Sellest tuleneb, et PM
päevast ja aastast piirtaset ületati süstemaatiliselt ja püsivalt, kuna liikmesriigi kohustuste rikkumise hagi esitamise ajal kestis rikkumine käesoleva kohtuotsuse punktis 1 nimetatud piirkondades edasi.
Itaalia Vabariik vaidleb talle ette heidetud kohustuste rikkumisele vastu.
Esimesena leiab ta, et direktiivi 2008/50 artikli 13 koostoimes XI lisaga rikkumist ei saa järeldada pelgalt sellest, et teatud aastate jooksul ületati liikmesriigis PM
päeva või aasta keskmisi piirtasemeid. Ta väidab sellega seoses, et vastupidi komisjoni väidetele ei võimalda Euroopa Kohtu põhimõtted, mis on esitatud sarnastes kohtuasjades, järeldada, et saasteainete sisalduse maksimaalsete piirmäärade ületamise ja liidu õiguse rikkumise vahel on automaatne seos, kuna nimetatud direktiivi eesmärk on tagada ohtlike teguritega kokkupuute järkjärguline vähendamine direktiivis sätestatud piirides.
Itaalia Vabariigi arvates ei saa seega asuda seisukohale, et seda direktiivi on rikutud – ja käesoleval juhul, et on rikutud kohustust viia PM
sisaldus tagasi XI lisas sätestatud ülempiiridesse –, kui kahjulike koostisosade kontsentratsiooni andmete ajaloo uurimisel ilmneb kontsentratsioonitaseme järkjärguline, pidev ja märkimisväärne langus, mis võimaldab saavutada liidu õigusnormides ettenähtule ligilähedase taseme.
Direktiivi 2008/50 sõnastusest, ülesehitusest ja eesmärkidest lähtuva korrektse tõlgenduse kohaselt, mida kinnitab direktiivi lisas olev komisjoni avaldus, tuleb Itaalia Vabariigi arvates alati lugeda direktiivi 2008/50 artiklit 13 koostoimes selle direktiivi artikli 23 lõike 1 esimese ja teise lõiguga nii, et ainus kohustus, mis lasub liikmesriikidel juhul, kui artiklis 13 ja XI lisas ette nähtud piirtasemeid ületatakse, on koostada õhukvaliteedi kavad, milles nähakse ette asjakohased meetmed, et nende tasemete ületamise aeg oleks võimalikult lühike. Seega saab olla tegemist rikkumisega, mille eest saab ELTL artikli 258 alusel karistada üksnes siis, kui piirtasemete ületamise korral ei ole õhukvaliteedi kavad koostatud, kuid käesolevas asjas see siiski nii ei ole. Niisiis on vaid komisjoni teine väide asjakohane direktiivist 2008/50 tulenevate kohustuste võimaliku rikkumise tuvastamiseks.
Itaalia Vabariik on seisukohal, et õhukvaliteedi kohandamine ettenähtud piirmääradele ja eesmärkidele on keerukas protsess, mille käigus ei tohi liikmesriikide meetmed olla episoodilised ja peavad tingimata sisaldama pikaajalisi plaane. Võttes arvesse saasteallikate mitmekesisust ja vastastikust mõju, tuleks riigisiseseid meetmeid täiendada liidu pädevusse kuuluvate meetmetega, eelkõige nendega, mis puudutavad suuri põletusseadmeid ja tööstusrajatisi. Lõpuks on vaja, et need meetmed kogumis ei takistaks majanduse arengut, vaid et need töötaks hoopis selle kestlikkuse tagamiseks.
Teisena ja teise võimalusena väidab Itaalia Vabariik, et direktiivi 2008/50 artiklis 13 osutatud piirtasemete ületamist ei saa süüks panna üksnes asjaomasele liikmesriigile. Õhusaaste allikate mitmekesisus tähendab seda, et ainult ühe liikmesriigi võimalused sekkuda nendesse allikatesse ja vähendada erinevate saasteainete – sealhulgas PM
-osakeste – sisalduse piirtasemeid, on suhtelised. Direktiivi 2008/50 põhjenduses 18 mainitud paljude saasteallikate osas on nimelt liit, mitte liikmesriigid, pädev saasteainete heitkoguseid reguleerima.
Seega, kuigi Euroopa Kohtu praktikast tuleneb, et ELTL artiklis 258 sätestatud menetlus põhineb liikmesriigi kohustuste rikkumise objektiivsel tuvastamisel, on Itaalia Vabariigi sõnul veel vaja, et see rikkumine oleks objektiivselt seostatav riigisiseste ametiasutuste käitumisega ega tuleneks muudest põhjuslikest teguritest, mis ei sõltu liikmesriikide pädevusest. Komisjoni esitatud hagi saab rahuldada üksnes siis, kui see institutsioon esitab tõendi selle kohta, et vastutus on omistatav ainult asjaomasele liikmesriigile, mitte aga siis, kui võimalik vastuolu liidu õigusega tuleneb mitmest tegurist, millest ainult osa kuulub selle liikmesriigi pädevusse.
Järelikult oleks komisjon käesoleval juhul pidanud tuvastama esiteks, et puudub igasugune väliste looduslike põhjuslike tegurite mõju, mida riigisisesed ametiasutused ei saa kontrollida, kuna need on ettenägematud ja vältimatud, ning teiseks, et puudub kolmandate isikute käitumine, mis võiks mõjutada väidetavalt rikutud õigusnormide aluseks olevate kaitse-eesmärkide saavutamist. Sellega seoses mainib Itaalia Vabariik põhjuslikke tegureid, mis jäävad täielikult riigisiseste ametiasutuste kontrolli alt välja ja mis on looduslikud, eelkõige teatavate Itaalia territoriaalsete piirkondade orograafiline konfiguratsioon, mis on seotud nendes piirkondades valitsevate ilmastikutingimustega, või inimpäritolu tegurid, samuti riiklikust poliitikast sõltumatute Euroopa poliitikate sekkumine. Ta viitab selles kontekstis eelkõige liidu poliitikale biomassi valdkonnas, saasteainete heitkoguste valdkonnas – eriti diiselmootoriga sõidukitele antavatele eelistele ja nn Eurodiisel-sõidukite PM
heitkoguste kindlaksmääramisele teoreetiliste mudelite alusel, mis on väga kaugel PM
tegelikest heitkogustest – ja põllumajanduse valdkonnas, millest mõni oli muude heiteallikate vähendamise eesmärgil lõpuks kaasa toonud direktiivis 2008/50 arvesse võetud PM
heitkoguste suurenemise, nagu kinnitavad ka toimikusse lisatud andmed.
Seega ei ole komisjon Itaalia Vabariigi sõnul tõendanud, et direktiivis 2008/50 kindlaks määratud piirtasemete ületamine on tingitud asjaomaste õhukvaliteedi kavade ebapiisavusest. Kui see institutsioon ei peaks neid tõendeid esitama, muudaks see asjaomase liikmesriigi automaatselt või objektiivselt vastutavaks, mis oleks vastuvõetamatu.
Kolmandana väidab Itaalia Vabariik täiendava võimalusena, et komisjon rikub õigusnormi, kui ta määrab kindlaks PM
sisalduse maksimaalse piirväärtuse, mida võib aktsepteerida osas, milles ta võtab võrdlusväärtuseks 50 μg/m
päevas ja 40 μg/m
aastas, kuid ei võta arvesse ületamismäära, mis on ette nähtud direktiivi 2008/50 artiklites 13 ja 23 koostoimes XI lisaga. Sellest koostoimes tõlgendamisest tuleneb, et kui selle direktiivi artiklis 13 koostoimes XI lisaga ette nähtud piirtasemeid on ületatud, võib sama direktiivi artikli 23 lõike 1 alusel kohaldada lubatud ületamismäära. Arvestades, et õhukvaliteedi kavade koostamise kohustus kehtib liikmesriikidele üksnes siis, kui „saasteainete tase välisõhus ületab mõnda piirtaset või sihtväärtust või mõnda asjakohast lubatud ületamismäära“, tuleks piirtaset kohaldatava ületamismäära võrra suurendada, et kontrollida riigisisese õigusega lubatud maksimaalse taseme ületamist.
PM
-osakeste puhul on lubatud ületamismäär 50% päevas ja 20% kalendriaastas, mistõttu ei rikuta liidu õigust, kui ei ületata maksimaalset väärtust, mis tuleneb piirtaseme suurendamisest ületamismäärana ette nähtud koefitsiendi alusel. Järelikult ei oleks komisjon pidanud käesolevas asjas arvesse võtma väärtusi, milleks on 50 μg/m
päevas ja 40 μg/m
aastas, vaid pigem väärtusi 75 μg/m
päevas ja 48 μg/m
aastas.
Komisjon tõdeb oma repliigi sissejuhatavas osas kõigepealt, et Itaalia Vabariik ei vaidle kostja vastuses vastu lähenemisele, mille kohaselt käesolev menetlus puudutab liidu õiguse teatavate sätete süstemaatilist ja püsivat rikkumist ning puudutab seega teatud juhtudel PM
suhtes kehtestatud piirtasemete püsivat ületamist küllaltki pika aja jooksul. Seda järeldust kinnitab asjaolu, et Itaalia Vabariik viitab PM
piirväärtustele 2018. aastal.
Mis puudutab argumenti, mille kohaselt piisaks direktiivist 2008/50 tulenevate kohustuste täitmise tagamiseks sellest, et direktiivis 2008/50 ette nähtud PM
sisalduse taseme vähendamine toimub järk-järgult, isegi kui need tasemed ületavad selle direktiiviga PM
suhtes kehtestatud piirtasemeid, ja et järelikult on sellise ületamise ainus tagajärg kohustada liikmesriike vastu võtma õhukvaliteedi kava, siis väidab komisjon, et seda ei toeta ei nimetatud direktiivi sõnastus ega Euroopa Kohtu praktika.
Ta rõhutab sellega seoses, et piirtasemeid tuleb eristada sihtväärtustest, mis tuleb saavutada teatava ajavahemiku jooksul, kuid ainult „võimaluse korral“ ja tingimusel, et vastavad meetmed ei too kaasa ebaproportsionaalseid kulusid, vastavalt direktiivi 2008/50 artikli 2 punktile 9 koostoimes selle direktiivi artiklitega 16 ja 17. Neid artikleid käesoleva hagi raames aga ei käsitleta.
Mis puudutab argumenti, et Itaalia Vabariigile ei saa PM
piirtasemete ületamist süüks panna eelkõige teatavate Itaalia territoriaalsete piirkondade orograafilise konfiguratsiooni või tervisele kahjulike ühendite teket oluliselt mõjutavate Euroopa poliitikavaldkondade tõttu, siis väidab komisjon vastu, et kohustus neid piirtasemeid mitte ületada on selgelt tulemuse saavutamise kohustus, mida liikmesriik peab vastavalt direktiivi 2008/50 artiklile 13 täitma. Sellele liikmesriigile eriomastele aspektidele tuginemine tähendaks nimetatud kohustuse olemasolu eitamist.
Ta täpsustab ka, et võimalikke raskusi PM
piirtasemete järgimisel riigi territooriumi teatavates osades on direktiivi 2008/50 põhjenduses 16 nõuetekohaselt arvesse võetud, kuna viimane viitab piirkondadele, kus tingimused on „eriti rasked“ ja mille puhul on võimalik õhukvaliteedi piirtasemete saavutamiseks kehtestatud tähtaega pikendada, tingimusel et komisjonile esitatakse sellekohane taotlus, millele on lisatud üksikasjalik kava, mis on koostatud eesmärgiga tagada piirtasemetele vastavuse saavutamine pikendatud tähtaja jooksul, vastavalt nimetatud direktiivi artikli 22 lõigetele 1 ja 3. Siiski ei ole Itaalia Vabariik saanud käesolevas menetluses komisjonilt kunagi luba nimetatud tähtaja pikendamiseks.
Komisjoni arvates on asjakohatud ka Itaalia Vabariigi argumendid, mille kohaselt aitasid eelkõige Euroopa transpordi-, energia- ja põllumajanduspoliitika kaasa PM
kehtivate piirtasemete ületamisele. Komisjon väidab sellega seoses, et ELTL artiklil 258 põhinevas liikmesriigi kohustuste rikkumise menetluses tuleb kindlaks teha üksnes see, kas liikmesriik on täitnud liidu õigusnormiga ette nähtud kohustust, mitte aga seda, kas esineb asjaolusid, mis võisid kõnealust rikkumist mõjutada.
Mis puudutab Itaalia Vabariigi viidet direktiivi 2008/50 artiklites 13, 22 ja 23 ning XI lisas sisalduvale „ületamismäärale“, siis ei ole komisjon nõus Itaalia Vabariigi nendele sätetele antud tõlgendusega, mille kohaselt peab esiteks õhu kvaliteedi piirtasemetest kinnipidamine alati hõlmama niisugust ületamismäära ja teiseks kinnitab sellist hõlmamist nendes sätetes sisalduv viide sellele määrale, mistõttu nimetatud direktiivi rikutaks üksnes juhul, kui on tõendatud, et ületati ka nimetatud ületamismäära.
Komisjon väidab sellega seoses, et nimetatud sätteid tuleb tõlgendada nii, et ületamismäära kohaldamine kehtib üksnes direktiivi 2008/50 artikli 22 lõigetes 1 ja 2 osutatud kahel juhul, nagu on otsesõnu märgitud selle artikli lõikes 3.
Seda tõlgendust kinnitab direktiivi 2008/50 artikli 23 lõike 1 sõnastus, milles on märgitud, et saasteainete tase ületab „mõnda asjakohast lubatud ületamismäära“, see tähendab mitte liidu seadusandja enda ette nähtud määra, vaid määra, mille on kindlaks määranud komisjon nimetatud direktiivi artikli 22 lõike 3 kohaselt ja asjaomase liikmesriigi taotlusel.
Seega ei saa lubatud ületamismäära kohaldada, kui komisjon ei ole seda direktiivi 2008/50 artikli 22 alusel otsesõnu lubanud. Lisaks, mis puudutab PM
sisaldust, siis on see ületamismäär igal juhul üleminekumeede, mida võis kohaldada üksnes 11. juunini 2011, nagu nähtub selle direktiivi artikli 22 lõike 2 sõnastusest. See säte ei tekita seega enam mingeid õiguslikke tagajärgi. Lisaks ei ole Itaalia Vabariigile nimetatud direktiivi artikli 22 lõigete 3 ja 4 alusel antud mingit ületamismäära.
Mis puudutab esimese väite põhjendatust asjasse puutuvatest andmetest lähtudes, siis väidab komisjon, et Itaalia Vabariik piirdub sellega, et toob eelkõige välja iga ületamise ulatuse, mis eri mõõtejaamades tuvastati. Sellega seoses nendib komisjon, et direktiivi 2008/50 artikli 27 lõike 1 kohaselt peavad liikmesriigid esitama teavet PM
piirtasemete ületamise kohta, näidates ära geograafilised piirkonnad, kus ületamine aset leidis. Asjaolu, et ühes ja samas piirkonnas esineb mõõtejaamade vahel erinevusi, ei ole vähimalgi määral tähtis, kuna igal juhul on liikmesriikide ülesanne korraldada ja hallata andmete kogumist nii, et selles sättes ette nähtud kohustus on täidetud, st esitades nõutavad andmed õigel ajal komisjonile. Pärast andmete edastamist ei saa Itaalia Vabariik seega nende sisu vaidlustada.
Lisaks, kuna Itaalia Vabariik soovib väita, et teatavate PM
piirtasemete ületamine oli tingitud looduslikest teguritest, pidi ta sellest komisjoni vastavalt direktiivi 2008/50 artikli 20 lõikele 1 teavitama.
Komisjon märgib, et Itaalia Vabariik on mitmel korral rõhutanud PM
sisalduse taseme väidetavat paranemist ja tõenäolist langustendentsi eri asjaomastes piirkondades. Tuginedes 22. veebruari 2018. aasta kohtuotsusele komisjon vs. Poola (
C‑336/16
,
EU:C:2018:94
, punkt
) märgib ta siiski, et selline võimalik osaline langustendents, mis kogutud andmete põhjal esile tõuseb ja mis ei too siiski kaasa seda, et asjaomase liikmesriigi puhul oleks täidetud nõutavad piirtasemed, ei väära talle etteheidetava rikkumise tuvastamist.
Lisaks esitab komisjon PM
päevase piirtaseme osas 2017. aastat puudutavad ajakohastatud andmed tõendamaks, et vaatamata asjaolule, et seda piirtaset on järgitud piirkonnas IT1911 (Palermo) ja piirkonnas IT1215 (Rooma linnastu), ei muuda need andmed tema hagiavalduse nõuetes esitatud väiteid alusetuks. Nimelt, kuna esimese piirkonna puhul heidetakse liikmesriigi kohustuste rikkumist ette „alates 2016. aastast“, st vähemalt 2016. aasta jooksul, sõltumata 2017. aasta andmetest, ja teise piirkonna puhul igal juhul „alates 2008. aastast“, siis jäävad tema hagiavalduses esitatud nõuded kehtima. Komisjon märgib lisaks, et nendest andmetest nähtub, et 2017. aastal ületati PM
päevast piirtaset ülejäänud 25 piirkonnas, millele tema hagis viidatakse.
PM
aastase piirtaseme osas möönab komisjon, et seda väärtust järgiti 2017. aasta vältel piirkonna IT1212 (Valle del Sacco), IT0508 ja IT0509 (Veneetsia-Treviso linnastu), IT0511 (endine piirkond IT0503, Vicenza linnastu) ja piirkonna IT0306 (Milano linnastu) puhul. Siiski ei lükka selline järeldus ümber tema väidete põhjendatust. Nimelt, kuna esimese piirkonna puhul heidetakse liikmesriigi kohustuste rikkumist ette „vähemalt kuni 2016. aastani“ ja kolme ülejäänud piirkonna puhul igal juhul „alates 2015. aastast“, siis jäävad tema hagiavalduses esitatud nõuded kehtima. Komisjon märgib lisaks, et 2017. aastat puudutavatest andmetest nähtub, et sel aastal ületati PM
aastast piirtaset komisjoni hagis viidatud ülejäänud neljas piirkonnas ehk piirkonnas IT0308 (Brescia linnastu), piirkonnas IT0309 (Lombardia, tiheasustusega tasandik A), piirkonnas IT0310 (Lombardia, tiheasustusega tasandik B) ja piirkonnas IT0118 (Torino linnastu).
Oma vasturepliigis vaidleb Itaalia Vabariik kõigepealt vastu sellele, et 22. veebruari 2018. aasta kohtuotsuse komisjon vs. Poola (
C‑336/16
,
EU:C:2018:94
) võiks käesolevale juhtumile üle kanda, arvestades erinevusi vastavate faktiliste asjaolude kontekstis, eelkõige asjaomaseid kohandamiskavasid ja tähtaegu. Ta ei nõustu ka komisjoni järeldusega, mille kohaselt ta toetas komisjoni lähenemisviisi, milles keskendutakse direktiivi 2008/50 sätete süstemaatilisele ja püsivale rikkumisele. Lisaks täpsustab Itaalia Vabariik, et ta ei jaga ka komisjoni seisukohta ületamismäära kohaldatavuse ulatuse kohta.
Rõhutades küll seda, et ta ei eita direktiivi 2008/50 artiklitega 13 ja 23 kehtestatud tulemuse saavutamise kohustuse olemasolu, leiab Itaalia Vabariik seejärel siiski, et seda kohustust tuleb hinnata arvestades PM
sisalduse järkjärgulist vähenemist välisõhus. Ta täpsustab ka, et komisjon ei sea kahtluse alla tema argumente, mis puudutavad Euroopa poliitika määravat, põhjuslikku laadi mõju põllumajanduse, energeetika ja transpordi valdkonnas, ega ka riigi territooriumi konfiguratsiooni ja reljeefi väga erilisi tingimusi välisõhu kvaliteedi eesmärkide taotlemisel.
Lõpuks väidab Itaalia Vabariik, et asjaolu, et käesolevas hagis käsitletavad piirkonnad moodustavad vaid 17% kogu riigi territooriumist, näitab märkimisväärselt, et suurem osa Itaalia territooriumist ei ole komisjoni esitatud väidete ese, mis tõendab õhu head kvaliteeti selle liikmesriigi keskkonnas ja järelikult välistab
per se
direktiivi 2008/50 artikli 13 rikkumise, mis oleks mõeldav vaid siis, kui PM
piirtasemed on ületatud kogu riigi territooriumil.
Itaalia Vabariik väidab sellega seoses eelkõige seda, et erinevalt komisjoni väidetust on samas piirkonnas mõõtejaamade vahel registreeritud väärtuste erinevused asjakohased ning et ette heidetud arvukad ületamised jäävad igal juhul direktiivi 2008/50 artikli 23 alusel lubatud „ületamismäära“ piiresse või tõendavad vähemalt langustendentsi, milles võib esineda väikesi kõikumisi.
Euroopa Kohtu hinnang
Kõigepealt tuleb esiteks märkida, et komisjon heidab Itaalia Vabariigile ette, et viimane on süstemaatiliselt ja püsivalt rikkunud direktiivi 2008/50 artiklist 13 koostoimes XI lisaga tulenevaid kohustusi käesolevas hagis käsitletud piirkondades ja linnastutes alates 1. jaanuarist 2008 kuni põhjendatud arvamuses määratud tähtaja lõppemiseni ehk 28. juunini 2017. Kuna aga osa sellest ajavahemikust jääb aega enne kuupäeva, mil liikmesriigid olid kohustatud jõustama nimetatud direktiivi järgimiseks vajalikud õigus- ja haldusnormid, mis oli määratud 11. juuniks 2010, või isegi enne direktiivi jõustumist 11. juunil 2008, siis olgu toonitatud, et Euroopa Kohus on juba täpsustanud, et nendele sätetele tuginevad väited on vastuvõetavad ka ajavahemiku osas 1. jaanuarist 2005 kuni 11. juunini 2010, sest nendes sätetes ette nähtud kohustused tulenevad direktiivist 1999/30, mis asendati direktiiviga 2008/50, eeskätt direktiivi 1999/30 artiklist 5 koostoimes III lisa sätetega (vt selle kohta 5. aprilli 2017. aasta kohtuotsus komisjon vs. Bulgaaria,
C‑488/15
,
EU:C:2017:267
, punktid
–
).
Teiseks tuleb märkida, et tõendamaks seda, et väidetav rikkumine on üldine ja juurdunud, tugineb komisjon oma hagiavalduses 2016. aasta õhukvaliteedi andmetele, mille Itaalia Vabariik esitas 15. septembril 2017, ja oma repliigis 2017. aasta andmetele. Kuigi need andmed kujutavad endast asjaolusid, mis leidsid aset pärast põhjendatud arvamuses määratud tähtaega, on need põhjendatud arvamuses viidatud asjaoludega sama laadi ning kujutavad endast sama käitumist, mistõttu võib käesoleva kohtuasja ese hõlmata ka neid (vt selle kohta 5. aprilli 2017. aasta kohtuotsus komisjon vs. Bulgaaria,
C‑488/15
,
EU:C:2017:267
, punktid
–
ja seal viidatud kohtupraktika).
Kolmandaks täpsustas komisjon oma repliigis 2017. aasta õhukvaliteedi andmeid arvestades oma mõningaid väiteid, ning kohandas oma mõningaid järeldusi vastavalt nimetatud menetlusdokumendiga seotud parandusele. Seega, mis puudutab järeldusi aastase PM
piirtaseme ületamise kohta, siis märgib komisjon nimetatud repliigis koostoimes parandusega, et piirkondades IT0508 ja IT0509 (Veneetsia- Treviso linnastu) toimusid ületamised aastatel 2009, 2011 ja 2015, piirkonnas IT1212 (Valle del Sacco) aastatel 2008–2016, piirkonnas IT0306 (Milano linnastu) aastatel 2008–2013 ja 2015 ning piirkonnas IT0511 (Vicenza linnastu) aastatel 2011, 2012 ja 2015. Neid ajakohastatud andmeid arvesse võttes lisab ta pealegi sama piirtaseme kohta, et piirkondades IT0308 (Brescia linnastu), IT0309 (Lombardia, tiheasustusega tasandik A) ja IT0310 (Lombardia, tiheasustusega tasandik B) ületati seda aastatel 2008–2013, 2015 ja 2017 ning piirkonnas IT0118 (Torino linnastu) aastatel 2008–2012, 2015 ja 2017.
Päevase PM
piirtaseme ületamise kohta täpsustab komisjon, et need on tuvastatavad piirkonnas IT1911 (Palermo linnastu) aastatel 2008–2012, 2014 ja 2016 ning piirkonnas IT1215 (Rooma linnastu) aastatel 2008–2016 (kaasa arvatud). Hagi esimese väite põhjendatust tuleb seega analüüsida nendest andmetest lähtudes, kuna nendega soovitakse üksnes täpsustada väidet, mille komisjoni oli hagiavalduses üldisemalt juba esitanud ja järelikult ei muuda need väidetava rikkumise eset ega mõjuta mingil moel vaidluse ulatust (vt selle kohta 4. juuni 2015. aasta kohtuotsus komisjon vs. Poola,
C‑678/13
, ei avaldata,
EU:C:2015:358
, punkt
ja seal viidatud kohtupraktika).
Nende sissejuhatavate märkuste järel tuleb tõdeda, et direktiivi 2008/50 artikli 1 punkti 1 kohaselt sätestatakse selle direktiiviga meetmed, mille eesmärk on välisõhu kvaliteedi eesmärkide määratlemine ja püstitamine, et vältida, ära hoida või vähendada kahjulikku mõju inimeste tervisele ja kogu keskkonnale. Selles raamistikus näeb direktiivi artikli 13 lõike 1 esimene lõik ette, et liikmesriigid tagavad, et kõigis nende piirkondades ja linnastutes ei ületaks muu hulgas PM
tasemed välisõhus selle direktiivi XI lisas määratud piirtasemeid.
Olgu märgitud, et direktiivi 2008/50 artikli 13 lõike 1 esimeses lõigus sätestatud kohustuse rikkumise väidet tuleb hinnata, lähtudes väljakujunenud kohtupraktikast, mille kohaselt ELTL artiklis 258 ette nähtud menetlus põhineb EL toimimise lepingust või teisesest õigusest tulenevate liikmesriigi kohustuste rikkumise objektiivsel tuvastamisel (5. aprilli 2017. aasta kohtuotsus komisjon vs. Bulgaaria,
C‑488/15
,
EU:C:2017:267
, punkt
, ja 30. aprilli 2020. aasta kohtuotsus komisjon vs. Rumeenia (PM10 piirtasemete ületamine),
C‑638/18
, ei avaldata,
EU:C:2020:334
, punkt
ja seal viidatud kohtupraktika).
Euroopa Kohus on juba korduvalt rõhutanud, et PM
piirtasemete ületamine välisõhus on iseenesest piisav, et tuvastada direktiivi 2008/50 artikli 13 lõike 1 koostoimes XI lisaga rikkumine (5. aprilli 2017. aasta kohtuotsus komisjon vs. Bulgaaria,
C‑488/15
,
EU:C:2017:267
, punkt
, ja 30. aprilli 2020. aasta kohtuotsus komisjon vs. Rumeenia (PM10 piirtasemete ületamine),
C‑638/18
, ei avaldata,
EU:C:2020:334
, punkt
ja seal viidatud kohtupraktika).
Käesoleval juhul aga näitavad õhukvaliteedi aastaaruannetest tulenevad andmed, mille Itaalia Vabariik esitas direktiivi 2008/50 artikli 27 alusel, et aastatel 2008–2017 (kaasa arvatud) ületati käesoleva kohtuotsuse punktis 1 nimetatud piirkondades väga regulaarselt PM
päevast ja aastast piirtaset.
Mis puudutab just päevase PM
piirtaseme ületamiste arvu, siis tuleneb nendest andmetest, et peaaegu kõigis käesolevas hagis käsitletavas 27 piirkonnas ja linnastus on nii, et kui ühe aasta jooksul on piirtasemeid ületatud lubatud maksimumini 35 korda, siis eelneb ja järgneb sellele aastale süstemaatiliselt üks või mitu selle piirtaseme ülemäärase ületamise aastat. Kui teatavates piirkondades ei ületata päevast PM
piirtaset ühe aasta jooksul rohkem kui 35 korda, võib ületamiste arv olla peaaegu kaks korda suurem kui tuvastatud ületamiste arv viimase ülemäärase ületamise aasta jooksul. Samuti, mis puudutab aastase PM
piirtaseme ületamist, siis aastad, mille jooksul võiks täheldada sellest tasemest kinnipidamist, on läbisegi ületamise aastatega, kusjuures PM
sisaldus pärast niisugust tasemest kinnipidamise aastat on mitmes asjaomases piirkonnas mõnikord isegi suurem kui viimasel aastal, mis võimaldas tuvastada niisuguse ületamise.
Lisaks nähtub 2017. aasta kohta esitatud õhukvaliteedi andmetest käesolevas hagis käsitletud piirkondades, et kui välja arvata kaks piirkonda kõnealusest 27 piirkonnast ja linnastust, ületati päevast PM
piirtaset kas uuesti või alati rohkem kui 35 korda sel aastal, ja aastast PM
piirtaset ületati selle sama aasta jooksul uuesti neljas piirkonnas neist üheksast, mida käesolevas hagis käsitletakse.
Neil asjaoludel ei piisa direktiivi 2008/50 artikli 13 koostoimes XI lisaga süstemaatilise ja püsiva rikkumise tuvastamise takistamiseks sellest, kui hagis osutatud ajavahemiku jooksul ei ole nendes sätetes viidatud piirtasemeid teatud aastate jooksul ületatud. Nimelt nähtub juba direktiivi 2008/50 artikli 2 punktis 5 sisalduva mõiste „piirtase“ määratlusest endast, et eesmärgiga vältida, ennetada või vähendada kahjulikku mõju inimeste tervisele ja/või kogu keskkonnale, tuleb see piirtase saavutada teatava tähtaja jooksul ning hiljem ei tohi seda ületada. Mis puudutab aga käesolevat hagi, siis oleks Itaalia Vabariik pidanud järgima nendes sätetes kehtestatud piirtasemeid alates 1. jaanuarist 2008.
Sellest tuleneb, et selliselt tuvastatud ületamisi tuleb pidada püsivateks ja süstemaatilisteks, ilma et komisjon peaks selle kohta täiendavaid tõendeid esitama.
Samuti võib, vastupidi Itaalia Vabariigi väidetule, jääda liikmesriigi kohustuste rikkumine süstemaatiliseks ja püsivaks vaatamata võimalikule osalisele langustendentsile, mis kogutud andmetes esile tõuseb, mis ei too siiski kaasa seda, et selle liikmesriigi puhul oleks täidetud nõutavad piirtasemed (22. veebruari 2018. aasta kohtuotsus komisjon vs. Poola,
C‑336/16
,
EU:C:2018:94
, punkt
, ja 30. aprilli 2020. aasta kohtuotsus komisjon vs. Rumeenia (PM10 piirtasemete ületamine),
C‑638/18
, ei avaldata,
EU:C:2020:334
, punkt
), kuna käesoleval juhul on see nii.
Samuti tuleb tagasi lükata Itaalia Vabariigi argument, mille kohaselt nähakse direktiivis 2008/50 ette vaid kohustus PM
sisalduse järkjärguliseks vähendamiseks ning järelikult on selle direktiiviga kindlaks määratud PM
piirtasemete ületamise ainus tagajärg see, et liikmesriigid on kohustatud vastu võtma õhukvaliteedi kava.
Nimelt ei toeta seda argumenti ei selle direktiivi sõnastus ega käesoleva kohtuotsuse punktis 71 viidatud Euroopa Kohtu praktika, mis kinnitab, et liikmesriigid on kohustatud saavutama direktiivi 2008/50 artikli 13 lõikes 1 ja XI lisas ette nähtud tulemuse ehk selle, et nendes sätetes kehtestatud piirtasemeid ei ületata.
Selline tõlgendus jätaks ka direktiivi 2008/50 artikli 1 punktis 1 sedastatud inimeste tervise kaitse eesmärgi saavutamise üksnes liikmesriikide otsustada, mis on vastuolus liidu seadusandja kavatsustega, nagu need tulenevad käesoleva kohtuotsuse punktis 75 esitatud mõiste „piirväärtus“ määratlusest endast, mis nõuab, et selle järgimine oleks tagatud teatud tähtaja jooksul ja seejärel seda säilitataks.
Lisaks tähendaks selle argumendiga nõustumine seda, et liikmesriigil lubataks vabaneda direktiivi 2008/50 artiklis 13 koostoimes XI lisaga ette nähtud tähtaja järgimise kohustusest, et järgida PM
piirtasemeid vähem rangetel tingimustel kui need, mis on kehtestatud nimetatud direktiivi artiklis 22, milles ainsana on otsesõnu ette nähtud liikmesriigi võimalus saada vabastus nimetatud tähtajast, ning seega kahjustaks see nimetatud sätete kasulikku mõju (vt analoogia alusel 19. novembri 2014. aasta kohtuotsus ClientEarth,
C‑404/13
,
EU:C:2014:2382
, punktid
–
).
Samuti ei saa nõustuda Itaalia Vabariigi argumendiga, mille kohaselt PM
piirtasemete ületamist ei saa süüks panna üksnes asjaomasele liikmesriigile, kuna esiteks vähendab õhusaasteallikate mitmekesisus, millest mõni on looduslik, teisi aga reguleerivad eelkõige liidu transpordi, energeetika ja põllumajanduse valdkonna poliitika, ainult ühe liikmesriigi võimalusi sekkuda nendesse allikatesse ja pidada kinni PM
piirväärtustest, ning teiseks on asjaomastel piirkondadel ja linnastutel topograafilised ja ilmastikulised eripärad, mis on õhusaaste hajumise seisukohalt eriti ebasoodsad. Selle liikmesriigi arvates ei saa liikmesriigi kohustuste rikkumist tuvastada, ilma et komisjon esitaks tõendeid selle kohta, et etteheidetav rikkumine on omistatav ainult asjaomasele liikmesriigile.
Sellega seoses olgu märgitud, et ELTL artiklil 258 põhinevas liikmesriigi kohustuste rikkumise tuvastamise menetluses on komisjonil kohustus tõendada, et väidetav rikkumine on aset leidnud, ning esitada seega tõendid, et liikmesriik ei ole järginud liidu õigusnormis ette nähtud kohustust, ilma et ta võiks tugineda mis tahes oletusele (vt eelkõige 5. septembri 2019. aasta kohtuotsus komisjon vs. Itaalia (bakter Xylella fastidiosa),
C‑443/18
,
EU:C:2019:676
, punkt
ja seal viidatud kohtupraktika).
Mis puutub aga käesolevas asjas väidetud liikmesriigi kohustuste rikkumisse, siis tuleb rõhutada, nagu nähtub ka direktiivi 2008/50 põhjendustest 17 ja 18, et liidu seadusandja kehtestas selles direktiivis ette nähtud piirtasemed inimeste tervise ja keskkonna kaitseks, võttes seejuures täielikult arvesse asjaolu, et õhusaasteaineid toodavad mitmesugused allikad ja tegevused ning et nii liikmesriigi kui ka liidu erinevad poliitikavaldkonnad võivad selles osas mõju avaldada.
Lisaks on nimetatud direktiivi artiklites 20 ja 21 ühelt poolt ette nähtud liikmesriigi võimalus lasta ette heidetud piirtasemete ületamisele kaasa aitavate saasteallikatena tunnustada looduslikke allikaid ja talvist teede liivatamist või soolatamist. Teiselt poolt on direktiivi artikli 22 lõikes 2 nähtud ette tingimused, mille korral võib piirkonna või linnastu erilise olukorra tõttu, mis tuleneb eelkõige kohaspetsiifilistest levimisomadustest või ebasoodsatest ilmastikutingimustest, anda ajutise vabastuse nende väärtuste järgimise kohustusest pärast läbivaatamist, mis hõlmab – nagu nähtub nimetatud artikli lõikest 4 – ka riigisiseste ja liidu meetmete hinnangulist mõju nüüd ja tulevikus.
Sellest järeldub, et kui komisjon esitab tõendid, mis võimaldavad tuvastada, et direktiivi 2008/50 artiklis 13 koostoimes XI lisaga kindlaks määratud päevast ja aastast piirtaset on tema hagis käsitletavates piirkondades ja linnastutes ning selles nimetatud ajavahemikel ületatud, ei saa liikmesriik, ilma et talle tehtaks eelmises punktis viidatud sätete alusel ja nendes ette nähtud tingimustel erandeid, tugineda niisugustele asjaoludele, et vaidlustada etteheidetava rikkumise süükspandavus ning vabaneda selgetest kohustustest, mis tal on alates 1. jaanuarist 2005, vastavalt kõigepealt direktiivi 1999/30 artiklile 5 ja III lisale ning seejärel direktiivi 2008/50 artiklile 13 ja XI lisale.
Kuna selline järeldus on tõendatud, nagu käesolevas asjas, ja kuna Itaalia Vabariik ei ole esitanud tõendeid erandlike asjaolude kohta, mille tagajärgi ei oleks vaatamata kogu rakendatud hoolsusele olnud võimalik vältida, siis ei ole tähtsust sellel, kas liikmesriigi kohustuste rikkumine tuleneb vastutava liikmesriigi tahtest, hooletusest või hoopis tehnilistest või struktuurilistest raskustest, millega see riik silmitsi seisis (vt selle kohta 19. detsembri 2012. aasta kohtuotsus komisjon vs. Itaalia,
C‑68/11
,
EU:C:2012:815
, punktid
ja
, ning 24. oktoobri 2019. aasta kohtuotsus komisjon vs. Prantsusmaa (lämmastikdioksiidi piirtasemete ületamine),
C‑636/18
,
EU:C:2019:900
, punkt
).
Mis puudutab täpsemalt Itaalia Vabariigi argumenti, et Euroopa transpordipoliitika on aidanud kaasa Itaalia PM
piirtasemete ületamisele eelkõige seetõttu, et see ei võtnud arvesse sõidukite, eelkõige diiselmootoriga sõidukite tegelikke lämmastikdioksiidi heitkoguseid, siis tuleb märkida, et käesolev liikmesriigi kohustuste rikkumise hagi puudutab PM
, mitte lämmastikdioksiidi sisalduse taset. Pealegi on Euroopa Kohus juba otsustanud, et lisaks sellele, et Euroopa Parlamendi ja nõukogu 20. juuni 2007. aasta määruses (EÜ) nr 715/2007, mis käsitleb mootorsõidukite tüübikinnitust seoses väikeste sõiduautode ja kommertsveokite (Euro 5 ja Euro 6) heitmetega ning sõidukite remondi- ja hooldusteabe kättesaadavust (
ELT 2007, L 171, lk 1
), kehtestatud normide kohaldamisalasse kuuluvad mootorsõidukid ei ole lämmastikdioksiidi – ega ka PM
-osakeste heitmete ainsaks põhjuseks, ei saa mootorsõidukite tüübikinnituste andmise suhtes kohaldatavad liidu õigusaktid vabastada liikmesriike kohustusest järgida piirtasemeid, mis on kindlaks määratud direktiiviga 2008/50 teadusvaldkonna teadmiste ja liikmesriikide kogemuse alusel nii, et need peegeldaksid taset, mida Euroopa Liit ja liikmesriigid peavad kohaseks, et vältida, ennetada või vähendada õhus olevate saasteainete kahjulikku mõju inimeste tervisele ja keskkonnale tervikuna (vt selle kohta 24. oktoobri 2019. aasta kohtuotsus komisjon vs. Prantsusmaa (lämmastikdioksiidi piirtasemete ületamine),
C‑636/18
,
EU:C:2019:900
, punkt
).
Lisaks ei vabasta asjaomaste piirkondade ja linnastute tekitatavate saasteainete hajutamise suhtes eriti ebasoodsad topograafilised ja ilmastikulised eripärad asjaomast liikmesriiki vastutusest PM
piirtasemete ületamise eest, vaid vastupidi, need on elemendid, mida tuleb – nagu ilmneb ka direktiivi 2008/50 XV lisa A jao punkti 2 alapunktidest c ja d – võtta arvesse õhukvaliteedi kavade raames, mille see liikmesriik on kohustatud selle direktiivi artikli 23 alusel koostama piirkondadele või linnastutele piirtaseme saavutamiseks, kui seda taset ületatakse.
Lisaks, mis puudutab argumenti, et komisjon on direktiivi 2008/50 eesmärkide saavutamiseks vajalike meetmete võtmisega viivitanud, siis tuleb tõdeda, et ka see ei vabasta Itaalia Vabariiki vastutusest direktiivi artikli 13 lõikest 1 koostoimes XI lisaga tulenevate kohustuste rikkumise eest (24. oktoobri 2019. aasta kohtuotsus komisjon vs. Prantsusmaa (lämmastikdioksiidi piirtasemete ületamine),
C‑636/18
,
EU:C:2019:900
, punkt
).
Seoses argumendiga, mis puudutab direktiivi 2008/50 artiklites 13, 22 ja 23 ning XI lisas sisalduva viite „ületamismäär“ ulatust, mille kohaselt peab saasteaine sisalduse piirtasemetest kinnipidamine alati hõlmama seda ületamismäära, nii et seda direktiivi rikutaks vaid siis, kui on tõendatud, et ületatakse nimetatud määra, tuleb tõdeda, et vastavalt direktiivi artikli 2 punkti 7 sõnastusele on „lubatud ületamismäär“ piirtaseme protsentides väljendatud osa, mille võrra seda taset võib „direktiivis [2008/50] sätestatud tingimustel“ ületada. Sellise kaalutlusruumi kohaldamine kehtib aga ainult direktiivi artikli 22 lõigetes 1 ja 2 sätestatud kahel juhul, nagu on otsesõnu sätestatud sama artikli lõikes 3.
Direktiivi 2008/50 artikli 22 lõiked 1 ja 2 võimaldavad lämmastikdioksiidi või benseeni piirtasemest kinnipidamise tähtaega viie aasta võrra pikendada või asjaomase piirkonna erilise olukorra tõttu peatada PM
piirtasemete, mis tulenevad selle direktiivi XI lisast, rakendamise kohustuse kuni 11. juunini 2011. Nii ühel kui teisel juhul kohustab artikli 22 lõige 4 liikmesriike esitama komisjonile vastava teabe, millele on igal juhul lisatud õhukvaliteedi kava, ning sätestab, et „asjakohased tingimused lõike 1 või 2 rakendamiseks [loetakse] täidetuks“ üksnes juhul, kui komisjon ei ole esitanud vastuväiteid üheksa kuu jooksul alates kõnealuse teabe saamisest.
Seega võib vaid juhul, kui komisjon ei ole esitanud selle direktiivi artikli 22 lõike 4 teise lõigu alusel vastuväiteid üheksa kuu jooksul alates selles sättes ette nähtud teabe saamisest, kohaldada liikmesriigile lubatud ületamismäära. Lisaks, mis puudutab PM
sisaldust, siis oli selline ületamismäär igal juhul üleminekumeede, mida võis kohaldada üksnes 11. juunini 2011, nagu nähtub ka nimetatud direktiivi artikli 22 lõike 2 sõnastusest. See säte ei tekita seega enam mingeid õiguslikke tagajärgi.
Tuleb tõdeda, et Itaalia Vabariigile ei ole direktiivi 2008/50 artikli 22 lõigete 3 ja 4 alusel antud ületamismäära, mistõttu ei saa ka see Itaalia Vabariigi argument olla tulemuslik.
Mis puudutab Itaalia Vabariigi argumenti, mille kohaselt esiteks asjaolu, et komisjoni esitatud väited puudutavad ainult 17% kogu riigi territooriumist, mis järelikult
per se
välistab selle direktiivi artikli 13 rikkumise, mis oleks mõeldav vaid juhul, kui PM
piirtasemeid on ületatud kogu riigi territooriumil, ja teiseks asjaolu, et ühes ja samas piirkonnas esineb mõõtejaamade vahel erinevusi, on vastupidi komisjoni väidetule asjakohased, siis tuleb tõdeda, et kas või ühesainsas piirkonnas PM
piirtasemete ületamisest iseenesest piisab, et saaks tuvastada direktiivi 2008/50 artikli 13 lõike 1 koostoimes XI lisaga rikkumise (30. aprilli 2020. aasta kohtuotsus komisjon vs. Rumeenia (PM10 piirtasemete ületamine),
C‑638/18
, ei avaldata,
EU:C:2020:334
, punkt
ja seal viidatud kohtupraktika).
Nimetatud sätete rikkumist hinnatakse selles kontekstis piirkondade ja linnastute tasandil, kusjuures ületamist tuleb analüüsida iga piirkonna või linnastu kohta iga mõõtejaama koostatud andmete alusel. Euroopa Kohus on selle kohta selgitanud, et direktiivi 2008/50 artikli 13 lõiget 1 ja artikli 23 lõiget 1 tuleb tõlgendada selle õigusakti üldise ülesehituse ja eesmärgi alusel, mille osaks see on, mistõttu selleks, et tuvastada selle direktiivi XI lisas kalendriaasta kohta arvutatud keskmise piirtaseme ületamist, piisab, kui seda taset ületav saastetase mõõdetakse ühes üksikus proovivõtukohas (26. juuni 2019. aasta kohtuotsus Craeynest jt,
C‑723/17
,
EU:C:2019:533
, punktid
,
ja
, ning 30. aprilli 2020. aasta kohtuotsus komisjon vs. Rumeenia (PM10 piirtasemete ületamine),
C‑638/18
, ei avaldata,
EU:C:2020:334
, punkt
).
Nii nähtub sellest kohtupraktikast, et ei ole olemas „miinimumtaset“ nende alade arvu puhul, kus ületamist võib tuvastada, või seoses mõõtmisjaamade arvuga konkreetses piirkonnas, kus ületamised on registreeritud (30. aprilli 2020. aasta kohtuotsus komisjon vs. Rumeenia (PM10 piirtasemete ületamine),
C‑638/18
, ei avaldata,
EU:C:2020:334
, punkt
). Lisaks nähtub toimikust, et käesolevas hagis käsitletavates piirkondades asuvad Itaalia suurimad linnastud, kus on kümneid miljoneid elanikke. Selle asjaolu tähelepanuta jätmine eiraks direktiivi 2008/50 eesmärke, eelkõige inimeste tervise ja keskkonna kaitset tervikuna.
Eelnevast järeldub, et esimese väitega tuleb nõustuda.
Teine väide, et on rikutud direktiivi 2008/50 artikli 23 lõiget 1 eraldi võetuna ja koostoimes direktiivi XV lisa A jaoga
Poolte argumendid
Komisjon väidab oma teises väites, et Itaalia Vabariik on alates 11. juunist 2010 rikkunud kohustusi, mis tulenevad direktiivi 2008/50 artikli 23 lõikest 1 eraldi võetuna ja koostoimes direktiivi XV lisa A jaoga, eelkõige selle direktiivi artikli 23 lõike 1 teises lõigus ette nähtud kohustust tagada, et PM
piirtasemete ületamise ajavahemik oleks võimalikult lühike.
Komisjon väidab kõigepealt, et direktiivi 2008/50 artikli 23 lõikest 1 tuleneb peamiselt kaks kohustust, nimelt esiteks kohustus võtta asjakohased meetmed tagamaks, et piirtasemete ületamise ajavahemik oleks võimalikult lühike, ja teiseks kohustus esitada õhukvaliteedi kavades selle direktiivi XV lisa A jaos ette nähtud minimaalne sisu.
Komisjon rõhutab, et direktiivi 2008/50 artikli 23 lõige 1 kehtestab otsese seose ühelt poolt PM
piirtasemete ületamise – st selle direktiivi artikli 13 lõikes 1 koostoimes XI lisaga ette nähtud kohustuste rikkumise – ning teiselt poolt õhukvaliteedi kavade koostamise vahel.
Komisjon leiab, et selle raames tuleb juhtumipõhiselt analüüsida asjaomase liikmesriigi koostatud õhukvaliteedi kavasid, et kontrollida, kas need on kooskõlas direktiivi 2008/50 artikliga 23. Kuigi liikmesriikidel on võetavate meetmete kindlaksmääramisel teatav kaalutlusruum, peavad nad selle hindamise raames igal juhul hoidma piirtasemete ületamise ajavahemiku võimalikult lühikesena.
Selleks et teha kindlaks, kas õhukvaliteedi kava näeb ette asjakohased meetmed, et piirtasemete ületamise ajavahemik oleks võimalikult lühike, väidab komisjon, et arvesse tuleb võtta mitut tegurit, mis tulenevad eelkõige Euroopa Kohtu asjakohasest kohtupraktikast.
Esiteks on Euroopa Kohtu poolt mitme aasta jooksul piirtasemete ületamise kvalifitseerimine „süstemaatiliseks ja püsivaks“ piisavaks tõendiks, ilma et oleks vaja asjaomase liikmesriigi koostatud õhukvaliteedi kavade sisu üksikasjalikult uurida, et see liikmesriik ei ole rakendanud kohaseid ja tõhusaid meetmeid, et PM
piirtasemete ületamise ajavahemik oleks „võimalikult lühike“ (5. aprilli 2017. aasta kohtuotsus komisjon vs. Bulgaaria,
C‑488/15
,
EU:C:2017:267
, punktid
–
).
Teiseks on piirtasemete pikaajaline ületamine kaalukas tõend sellest, et asjaomane liikmesriik ei ole täitnud talle direktiivi 2008/50 artikli 23 lõike 1 teisest lõigust tulenevat kohustust. Õhukvaliteedi kavade hindamisel tuleks arvesse võtta ka piirtasemete tulevikus aset leidvate hinnanguliste ületamiste ulatust, nagu Euroopa Kohus on märkinud oma 22. veebruari 2018. aasta kohtuotsuses komisjon vs. Poola (
C‑336/16
,
EU:C:2018:94
, punkt
), kuna eriti pikk aeg võib olla põhjendatud ainult erakorralistel asjaoludel.
Kolmandaks tuleks arvesse võtta seda, kui suur on piirtasemete ületamine absoluutväärtuses. Mida kauem kestab pikaajaline ületamine, seda enam viitab see õhukvaliteedi parandamiseks juba võetud meetmete ebatõhususele.
Neljandaks kujutab direktiiviga 2008/50 lubatud piirtaset juba ületavate kontsentratsioonitasemete tõusutendents või sisuliste erinevuste puudumine endast täiendavat tõendit sellest, et võetud meetmed ei ole asjakohased.
Viiendaks tuleb arvesse võtta õhukvaliteedi kavade vormilist külge, eelkõige seda, kas need sisaldavad kogu direktiivi 2008/50 XV lisa A jaos nõutud teavet. Selle teabe puudulikkus on selge märk, et kavad ei vasta direktiivi artiklile 23.
Kuuendaks tuleks õhukvaliteedi kavade hindamisel arvesse võtta ka kavade materiaalset sisu, eelkõige seda, kas kavandatud meetmed on neis kavades olukorrale antud hinnangut arvesse võttes adekvaatsed, kas seal on analüüsitud kõiki võimalikke meetmeid, kas need meetmed on siduvad või üksnes soovituslikud ning millised on nende rakendamise rahastamisallikad.
Selles kontekstis väidab komisjon, et kuigi liikmesriikidel on rakendatavate meetmete valikul teatav kaalutlusruum, on niisugune kaalutlusruum rangelt piiratud, kuna nad peavad kaaluma ja rakendama kõiki võimalikke meetmeid, st meetmeid, mis võimaldavad piirtasemete ületamist tõhusalt ja õigel ajal kõrvaldada.
Pärast kõigi hagis osutatud piirkondade õhukvaliteedi kavade kontrollimist leiab komisjon käesoleva kohtuotsuse punktides 104–109 nimetatud tegureid arvestades, et need kavad on vastu võetud direktiivi 2008/50 artiklit 23 rikkudes, kuna need ei võimaldanud tagada ei PM
piirtasemetest kinnipidamist ega seda, et piirtasemete ületamise ajavahemik oleks „võimalikult lühike“. Lisaks on need vastu võetud vastuolus selle direktiivi artikliga 23 koostoimes XV lisa A jaoga, kuna teatud Itaalia maakondade vastu võetud õhukvaliteedi kavad ei sisaldanud nendes sätetes nõutud teavet.
Itaalia Vabariik väidab, et komisjon toob teise väite osas esile üldised asjaolud, mis ei võta arvesse iga asjaomase Itaalia piirkonna või linnastu erilist olukorda, piirdudes pigem üldistavate, üldiste, formaalsete ja süstemaatiliselt analüüsimata väidetega PM
piirtasemete ületamise põhjuste ning õhukvaliteedi kavades selle ületamise lõpetamiseks ette nähtud meetmete tehnilise sobivuse kohta. Tegelikult väljendas komisjon ainult kahetsust, et kuigi need kavad on vaieldamatult kehtivad, ei ole neis ette nähtud ületamise lõppu aja jooksul, mis oleks komisjoni enda subjektiivse hinnangu kohaselt „võimalikult lühike“.
Sellega seoses täpsustab Itaalia Vabariik esiteks, et komisjon tugineb kõrvalistele ja üldistele tõenditele, mis on seotud registreeritud sisalduse ja liidu õiguses ette nähtud maksimumväärtuste vaheliste erinevuste kestuse ja ulatusega. Need asjaolud kehtivad aga kõikide õhukvaliteedi kavade puhul, mis sellistena ei ole kooskõlas erinevuste põhjuste ja võetud meetmete rangelt juhtumipõhise analüüsiga.
Teiseks jättis komisjon hindamata meetmed, mida riigisisesed ametiasutused olid võtnud, lähtudes Euroopa põhimõtetest, mida kohaldatakse õhukvaliteedi taastamise valdkonnas, eelkõige avalike ja erahuvide tasakaalu põhimõttest ning proportsionaalsuse põhimõttest.
Viimati nimetatud põhimõttega seoses väidab Itaalia Vabariik, et liikmesriik ei või võtta meetmeid, mis on sotsiaalselt ja majanduslikult vastuvõetamatud või mis võivad kahjustada liidu õiguse põhiväärtusi, näiteks kaupade ja isikute vaba liikumine, ettevõtlusvabadus või õigus üldkasutatavatele teenustele nagu koduküttele, isegi kui need meetmed on ainsad, mis võimaldavad saavutada piirtasemeid ette nähtud tähtaegade jooksul.
Itaalia Vabariik tuletab meelde, et riigisisestel ametiasutustel on ulatuslik kaalutlusruum nende meetmete valikul, mis tuleb võtta liidu õiguses määratletud eesmärkide saavutamiseks, kusjuures seda riigisisest valikut saab vaidlustada vaid juhul, kui faktiliste asjaolude hindamisel on tehtud viga või kui valik on ilmselgelt ebamõistlik, kuna see on selgelt sobimatu nende eesmärkide saavutamiseks, või kui neid meetmeid oleks võimalik asendada muude meetmetega, mis ei mõjuta liidu seadusandja poolt tagatud põhivabadusi.
Itaalia Vabariik väidab subsidiaarsuse põhimõttele tuginedes, et riigisiseste ametiasutuste ülesanne on nende pädevusse kuuluvas osas uurida ja võtta meetmeid, mis võivad piirata saasteainete sisaldust. Komisjon ei saa seega asuda nende ametiasutuste asemele, kuid ta ei saa ka piirduda sellega, et kuulutab üldiselt riigisisesed meetmed ebapiisavaks, tõendamata sealjuures, et need on ilmselgelt tehniliselt ebasobivad.
Itaalia Vabariik väidab, et komisjon ei omistanud sellega seoses mingit tähtsust piirtasemete saavutamisele suunatud menetlusele, mis on praegu Itaalias pooleli ning mis rakendab jätkusuutlikke ja proportsionaalseid meetmeid, ning järeldab sellest, et kuigi kõigi avalike ja erahuvide tasakaalu põhimõtte tõttu on teatud piirkondades võimalik õhukvaliteedi piirtasemeid järgida vaid lähiaastatel, ei saa see asjaolu kujutada endast direktiivi 2008/50 artikli 23 ega artikli 13 rikkumist.
Selles kontekstis väidab Itaalia Vabariik, et hinnangut PM
sisalduse vähenemise arengu kohta välisõhus saab analüüsida üksnes mitmeaastaste aruannete alusel, mis võimaldavad tuvastada selget PM
sisalduse vähenemise tendentsi aastatel 2008–2016, kuna ühe aasta jooksul registreeritud arengus tuvastatud kõrvalekalle – nagu näiteks 2015. aastal, mis oli erakorraliste ilmastikuolude tõttu ebatavaline – ei võimalda teha järeldust paranemistendentsi ümberpöördumisest.
Itaalia Vabariik väidab selle kohta, et tegelikult ei näe direktiivi 2008/50 artikkel 23 ette mingit varem kindlaks määratud ajakava piirtasemete saavutamiseks piirkondades, kus piirtasemeid on ületatud. Liidu õiguse süstemaatilise tõlgendamise kohaselt tuleb seda artiklit kohaldada hoopis, lähtudes proportsionaalsuse põhimõttest ja piirtasemete järgimiseni viiva protsessi „säästlikkuse“ põhimõttest. Kui nõue, et ajavahemik peab olema „võimalikult lühike“, oleks seotud varem kindlaks määratud tähtaegadega, nagu leiab komisjon, ning nende tähtaegade jooksul piirtasemete saavutamiseks ainsad asjakohased meetmed oleksid sotsiaalselt ja majanduslikult vastuvõetamatud või võiksid kahjustada teatavaid liidu õiguse põhiväärtusi, rikuks riik oma üldist kohustust tagada tasakaal nende väärtuste vahel. Seega ei ole asjaolu, et õhukvaliteedi kavad näevad ette piirtasemete saavutamise suhteliselt pika aja jooksul, sellest seisukohast vastuolus vajadusega, et piirtasemete ületamise ajavahemik oleks „võimalikult lühike“.
Mis puudutab eelkõige asjaomaste piirkondade ja linnastute maakondlikke õhukvaliteedi kavasid, siis väidab Itaalia Vabariik, et lisaks sellele, et neis on esitatud olulised tulemused, mis on saadud aastatel 2008–2016 kõigis asjaomastes piirkondades alustatud õhukvaliteedi taastamisprotsessis, sealhulgas piirtasemete järgimine teatud piirkondades, näitavad need igal üksikjuhul ka seda, et maakondade taastamiskavades ette nähtud meetmed on tõhusad, et need kavad on vormiliselt puudusteta ja et komisjon kasutas põhjendamatuid eeldusi kinnitamaks, et nendes kavades osutatud meetmed ei ole asjakohased, et tagada „võimalikult lühike“ ületamise ajavahemik.
Komisjon vaidleb oma repliigis vastu Itaalia Vabariigi argumendile, mille kohaselt ei ole direktiivis 2008/50 ette nähtud mingit „varem kindlaksmääratud ajakava“ õhukvaliteedi kavade vastuvõtmiseks ja et selliste kavade suhtes ei kohaldata „varem kindlaks määratud tähtaegu“, mistõttu on pädevatel asutustel vabadus valida hetk, mida nad peavad nimetatud kavade vastuvõtmiseks sobivaks.
Komisjon väidab, et Itaalia Vabariigi argumendid tähendavad seda, et direktiivi 2008/50 artikli 23 alusel lubatakse selle direktiivi artiklis 13 nimetatud piirtasemetest kinnipidamist
sine die
edasi lükata, kuna piisaks sellest, kui asjaomane liikmesriik võtab meetmed, mis tema arvates on täiesti asjakohased. Selline tõlgendus jätaks nii nimetatud direktiivi artikli 13 kui ka artikli 23 ilma kogu soovitavast toimest.
Selles kontekstis märgib komisjon, et puhta õhu tagamise vajadus teenib põhihuvi kaitsta inimeste tervist ja et pädevate asutuste kaalutlusruum peaks olema selle nõudega kooskõlas.
Komisjon vaidleb vastu ka Itaalia Vabariigi argumendile, et selleks, et erinevates õhukvaliteedi kavades ette nähtud meetmetel võiks olla mõju, on tingimata vaja pikki tähtaegu – viiest aastast kümneni. Ta märgib, et igal juhul peab asjaomane liikmesriik piirtasemete püsiva ületamisega tõendatud väited ümber lükkama ning tõendama eelkõige, et tema õhukvaliteedi kavad vastavad nimetatud direktiivi artikli 23 lõike 1 ja XV lisa A jao nõuetele.
Lõpuks lükkab komisjon tagasi Itaalia Vabariigi väite, et ta ei analüüsinud asjaomaseid õhukvaliteedi kavasid juhtumipõhiselt ning piirdus üksnes liikmesriigi kohustuste rikkumise oletuste esitamisega.
Nimelt, isegi pärast kõigi maakondade õhukvaliteedi kavade üksikasjalikku hindamist väidab komisjon, et direktiivi 2008/50 artiklis 23 ette nähtud kohustust ei ole täidetud, väites eelkõige, et enamiku Itaalia Vabariigi võetud meetmete mõju avaldub alles mitu aastat hiljem, mistõttu piirtasemeid ei ole võimalik saavutada enne 2020. või 2025. või isegi 2030. aastat.
Itaalia Vabariik väidab oma vasturepliigis, et komisjon ei saa piirduda maakondade planeerimise raames ette nähtud tähtaegade liiga pika kestuse väga üldise vaidlustamisega. See institutsioon peaks pigem välja tooma põhjused, miks konkreetses majanduslikus ja sotsiaalses kontekstis on kohalike omavalitsuste määratletud meetmed õhukvaliteedi kavades selgelt ebamõistlikud. Kriteeriumid, millest komisjon direktiivi 2008/50 artikli 23 lõike 1 järgimise analüüsimisel lähtus, on seega ilmselgelt ebasobivad ning annavad õhukvaliteediga seotud eesmärkide saavutamise tähtaegade pikkusele ülemäära suure kaalu. Lisaks täpsustab Itaalia Vabariik, et tema argument, et direktiivis 2008/50 puudub „varem kindlaks määratud ajakava“, ei ole seotud õhukvaliteedi kavade vastuvõtmisega, vaid niisuguste kavadega ette nähtud eesmärkide saavutamisega.
Ta rõhutab ka seda, et talle ei saa ette heita ühtegi viivitust õhukvaliteedi kavade vastuvõtmisel, ning kordab igas nimetatud maakondlikus kavas ette nähtud kestlike ja proportsionaalsete meetmete tõhusust, mida kinnitab tõendatud PM
sisalduse vähenemise tendents käesolevas hagis käsitletud piirkondades.
Euroopa Kohtu hinnang
Direktiivi 2008/50 artikli 23 lõike 1 teisest lõigust nähtub, et juhul, kui ületatakse PM
piirtasemeid, mille saavutamise tähtpäev on juba möödunud, peab asjaomane liikmesriik koostama teatud nõuetele vastava õhukvaliteedi kava.
Kavas tuleb ette näha asjakohased meetmed, et piirtasemete ületamise ajavahemik jääks võimalikult lühikeseks, ning see võib sisaldada täiendavaid erimeetmed, mille eesmärk on kaitsta elanikkonna tundlikke rühmi, sealhulgas lapsi. Lisaks sellele tuleneb direktiivi 2008/50 artikli 23 lõike 1 kolmandast lõigust, et kavad peavad sisaldama vähemalt direktiivi XV lisa A jaos loetletud teavet, võivad sisaldada artikli 24 kohaseid meetmeid ja need tuleb edastada komisjonile viivitamata, kuid hiljemalt kaks aastat pärast selle aasta lõppu, kui ületamist esimest korda täheldati.
Nagu nähtub Euroopa Kohtu väljakujunenud kohtupraktikast, on direktiivi 2008/50 artikli 23 lõikel 1 üldisem ulatus, sest seda kohaldatakse ilma ajalise piiranguta kõikide selles direktiivis kindlaks määratud saasteainete piirtaseme ületamiste suhtes pärast nende saavutamiseks ette nähtud tähtaega, sõltumata sellest, kas see on kehtestatud direktiiviga või teeb seda komisjon direktiivi artikli 22 alusel (5. aprilli 2017. aasta kohtuotsus komisjon vs. Bulgaaria,
C‑488/15
,
EU:C:2017:267
, punkt
, ja 30. aprilli 2020. aasta kohtuotsus komisjon vs. Rumeenia (PM10 piirtasemete ületamine),
C‑638/18
, ei avaldata,
EU:C:2020:334
, punkt
ja seal viidatud kohtupraktika).
Samuti tuleb märkida, et direktiivi 2008/50 artikkel 23 loob otsese seose ühelt poolt direktiivi 2008/50 artikli 13 lõikes 1 koostoimes XI lisaga ette nähtud PM
piirtasemete ületamise ning teiselt poolt õhukvaliteedi kavade koostamise vahel (5. aprilli 2017. aasta kohtuotsus komisjon vs. Bulgaaria,
C‑488/15
,
EU:C:2017:267
, punkt
, ja 30. aprilli 2020. aasta kohtuotsus komisjon vs. Rumeenia (PM10 piirtasemete ületamine),
C‑638/18
, ei avaldata,
EU:C:2020:334
, punkt
ja seal viidatud kohtupraktika).
Neid kavasid tohib koostada üksnes saastamisohu vähendamise eesmärgi ning olemasolevate avalike ja erahuvide tasakaalu arvesse võttes (5. aprilli 2017. aasta kohtuotsus komisjon vs. Bulgaaria,
C‑488/15
,
EU:C:2017:267
, punkt
, ning 30. aprilli 2020. aasta kohtuotsus komisjon vs. Rumeenia (PM10 piirtasemete ületamine),
C‑638/18
, ei avaldata,
EU:C:2020:334
, punkt
ja seal viidatud kohtupraktika).
Seega ei piisa asjaolust, et liikmesriik ületab PM
piirtasemeid, iseenesest järelduseks, et see liikmesriik on rikkunud direktiivi 2008/50 artikli 23 lõike 1 teises lõigus ette nähtud kohustusi (5. aprilli 2017. aasta kohtuotsus komisjon vs. Bulgaaria,
C‑488/15
,
EU:C:2017:267
, punkt
, ja 30. aprilli 2020. aasta kohtuotsus komisjon vs. Rumeenia (PM10 piirtasemete ületamine),
C‑638/18
, ei avaldata,
EU:C:2020:334
, punkt
ja seal viidatud kohtupraktika).
Siiski tuleneb direktiivi 2008/50 artikli 23 lõike 1 teisest lõigust, et kuigi liikmesriikidel on võetavate meetmete kindlaksmääramisel teatav kaalutlusruum, peavad need igal juhul võimaldama seda, et piirtasemete ületamise ajavahemik oleks võimalikult lühike (5. aprilli 2017. aasta kohtuotsus komisjon vs. Bulgaaria,
C‑488/15
,
EU:C:2017:267
, punkt
, ja 30. aprilli 2020. aasta kohtuotsus komisjon vs. Rumeenia (PM10 piirtasemete ületamine),
C‑638/18
, ei avaldata,
EU:C:2020:334
, punkt
ja seal viidatud kohtupraktika).
Neil asjaoludel tuleb juhtumipõhise analüüsi alusel kontrollida, kas asjaomase liikmesriigi koostatud õhukvaliteedi kavad on direktiivi 2008/50 artikli 23 lõike 1 teise lõiguga kooskõlas (5. aprilli 2017. aasta kohtuotsus komisjon vs. Bulgaaria,
C‑488/15
,
EU:C:2017:267
, punkt
, ja 30. aprilli 2020. aasta kohtuotsus komisjon vs. Rumeenia (PM10 piirtasemete ületamine),
C‑638/18
, ei avaldata,
EU:C:2020:334
, punkt
ja seal viidatud kohtupraktika).
Käesoleval juhul tuleb kõigepealt tõdeda, et nagu nähtub komisjoni esimese väite analüüsist, on Itaalia Vabariik käesolevas asjas käsitletavates piirkondades ja linnastutes ajavahemikul 2008–2017 süstemaatiliselt ja püsivalt rikkunud kohustusi, mis tulenevad direktiivi 2008/50 artikli 13 lõikest 1 koostoimes XI lisaga.
Selles kontekstis tuleb märkida, et kohustus koostada direktiivis 2008/50 ette nähtud piirtasemete ületamise korral õhukvaliteedi kavad, mis sisaldavad sobivaid meetmeid, et piirtasemete ületamise ajavahemik oleks võimalikult lühike, kehtib asjaomasele liikmesriigile alates 11. juunist 2010. Kuna niisuguseid ületamisi täheldati juba sel kuupäeval või isegi enne seda peaaegu kõigis käesolevas hagis käsitletavates piirkondades ja linnastutes, ning igal juhul vähemalt ühes piirkonnas või ühes linnastus, mis kuulub alates nimetatud kuupäevast mõne käesoleva rikkumismenetluse raames esitatud maakonna õhukvaliteedi kava alla, oli Itaalia Vabariik – kes pidi kiiresti jõustama direktiivi 2008/50 täitmiseks vajalikud õigus- ja haldusnormid vastavalt selle direktiivi artikli 33 lõikele 1 – kohustatud võimalikult kiiresti võtma vastu ja rakendama selle direktiivi artikli 23 lõike 1 alusel asjakohased meetmed.
Toimikus sisalduvatest dokumentidest nähtub esiteks, et Sitsiilia maakonna õhukvaliteedi kava võeti vastu 18. juulil 2018, st pärast põhjendatud arvamuses 28. juuniks 2017 määratud tähtaja möödumist, nagu seda kinnitab Itaalia Vabariik kostja vastuses, samas kui alates 2008. aastast tuvastati päevase PM
piirtaseme ületamine selle maakonna alla kuuluvas piirkonnas. Mis puudutab teisi maakondi, kuhu kuuluvad käesolevas hagis käsitletavad piirkonnad ja linnastud, siis võib nendest dokumentidest järeldada, et nimetatud tähtaja lõpuks oli Itaalia Vabariik võtnud vastu õhukvaliteedi kavad ja erinevad meetmed õhukvaliteedi parandamiseks.
Teiseks tuleb rõhutada, et direktiivi 2008/50 artikli 23 lõike 1 kolmanda lõigu kohaselt peavad õhukvaliteedi kavad sisaldama vähemalt selle direktiivi XV lisa A jaos loetletud teavet. Toimikus sisalduvatest andmetest aga nähtub, et Umbria maakonna, Lazio maakonna, Campania maakonna ja Apuulia maakonna kava ei sisalda märget õhukvaliteedi eesmärkide saavutamiseks ette nähtud tähtaja kohta. Lisaks, mis puudutab Itaalia Vabariigi viidatud arvukaid meetmeid, siis ei võimalda need andmed alati kindlaks teha, kas need puudutavad käesolevas hagis käsitletavaid piirkondi ja linnastuid ning milline on nende ajakava või nende mõju õhu kvaliteedi oodatavale parandamisele.
Kolmandaks, mis puudutab maakondade kavasid, milles on ette nähtud tähtajad õhukvaliteediga seotud eesmärkide saavutamiseks, siis nendes kavades on välja toodud elluviimise kestus, mis võib mõnikord olla mitu aastat või isegi kaks aastakümmet pärast PM
piirtasemete jõustumist. Emilia Romagna ja Toscana maakonnas oli õhukvaliteediga seotud eesmärkide saavutamise tähtaeg hinnanguliselt 2020. aastal, Veneto ja Lombardia maakonnas 2025. aastal ning Piemonte maakonnas 2030. aastal.
Neljandaks, käesoleva rikkumismenetluse raames esitatud maakondade õhukvaliteedi kavade, mis küll tõendavad Itaalia Vabariigis käimasolevate piirtasemete saavutamise protsessi, sisu analüüsist nähtub, et neis ette nähtud meetmed – eelkõige meetmed, mille eesmärk on kaasa tuua struktuurilised muutused, arvestades eelkõige peamisi saastetegureid piirkondades ja linnastutes, kus neid piirtasemeid ületatakse alates 2008. aastast – on valdavas osas ette nähtud alles nimetatud kavade hiljutistel ajakohastamistel ja järelikult just enne põhjendatud arvamusele vastamise tähtaja lõppemist või isegi pärast seda tähtaega või on need alles vastuvõtmis- või kavandamisjärgus. Seega mitte üksnes ei võetud need meetmed vastu vähemalt kuus aastat pärast seda, kui jõustus kohustus näha ette asjakohased meetmed, mis võimaldavad need ületamised võimalikult lühikese ajavahemiku jooksul lõpetada, vaid nende meetmete elluviimise kestus on ka sageli eriti pikk.
Viiendaks, kuna Itaalia Vabariik tugineb maakondade kavades ette nähtud meetmete sobivuse põhjendamiseks kogu Itaalia territooriumil registreeritud selgele õhukvaliteedi paranemise tendentsile, eelkõige viimastel aastatel, ja märgib, et sellise tendentsi tuvastamiseks võib arvesse võtta 2017. aasta andmeid, siis tuleb kõigepealt märkida, et mitu selle liikmesriigi poolt oma väidete toetuseks esitatud tõendit ei puuduta käesolevas hagis käsitletavaid piirkondi ja linnastuid.
Mis puudutab aga neid piirkondi ja linnastuid, siis kuigi neist mõningate puhul võib täheldada registreeritud ületamismäära mõningast vähenemist pika aja jooksul, tuleb kõigepealt meenutada, sama moodi nagu on märgitud käesoleva kohtuotsuse punktis 74, et käesolevas hagis käsitletud 27 piirkonna ja linnastu puhul saavutati päevase PM
piirtaseme ületamine vähem kui 35 korda aastas 2017. aastaks ainult kahes piirkonnas. Seejärel näitavad need andmed enamikus asjaomastes piirkondades ja linnastutes, et 2017. aastal suurenes nimetatud piirtaseme ületamiste arv võrreldes 2016. aastaga, mille jooksul ei täheldatud igal juhul kordagi selle arvu järgimist. Mis puudutab päevase PM
piirtaseme ületamiste arvu kui sellist, siis on see arv mitmes asjaomases piirkonnas ja linnastus peaaegu sama suur 2017. aastal kui 2010. aastal ning võib teatud piirkondades olla lubatud ületamismäärast kaks või isegi kolm korda suurem. Mis puudutab lisaks aastast PM
piirtaset, siis nähtub samadest andmetest, et peaaegu kõigis Piemonte ja Lombardia maakonna asjaomastes piirkondades on PM
sisaldus suurenenud ning et üksnes Lazio ja Veneto asjaomaste piirkondade puhul ning ühe piirkonna puhul Lombardia maakonnas seda väärtust 2017. aastal enam ei ületatud.
Arvestades käesoleva kohtuotsuse punktides 138–145 toodud asjaolusid, tuleb märkida, et Itaalia Vabariik ei ole ilmselgelt õigel ajal võtnud sobivaid meetmeid, mis võimaldaksid tagada, et PM
piirtasemete ületamise ajavahemik oleks asjaomastes piirkondades ja linnastutes võimalikult lühike. PM
päevase ja aastase piirtaseme ületamine on nimetatud piirkondades kestnud süstemaatiliselt ja püsivalt vähemalt kaheksa aastat, vaatamata liikmesriigi kohustusele võtta kõik asjakohased ja tõhusad meetmed, et täita nõuet, mille kohaselt peab piirtasemete ületamise ajavahemik olema võimalikult lühike.
Niisugune olukord näitab iseenesest, ilma et oleks vaja Itaalia Vabariigi koostatud õhukvaliteedi kavade sisu üksikasjalikumalt uurida, et käesoleval juhul ei ole liikmesriik rakendanud kohaseid ja tõhusaid meetmeid, et PM
piirtasemete ületamise ajavahemik oleks „võimalikult lühike“ direktiivi 2008/50 artikli 23 lõike 1 teise lõigu tähenduses (vt selle kohta 5. aprilli 2017. aasta kohtuotsus komisjon vs. Bulgaaria,
C‑488/15
,
EU:C:2017:267
, punkt
, ning 30. aprilli 2020. aasta kohtuotsus komisjon vs. Rumeenia (PM10 piirtasemete ületamine),
C‑638/18
, ei avaldata,
EU:C:2020:334
, punkt
ja seal viidatud kohtupraktika).
Mis puudutab Itaalia Vabariigi argumenti, mille kohaselt on hädavajalik, et asjaomasel liikmesriigil oleksid pikad tähtajad selleks, et erinevates õhukvaliteedi kavades ette nähtud meetmed saaksid mõju avaldada, siis kuna direktiiv 2008/50 ei näe sellega seoses ette varem kindlaks määratud ajakava, tuleb tõdeda, et see kaalutlus ei saa mingil juhul õigustada piirtasemete – nagu need, mida käsitletakse käesolevas asjas – ületamise lõpetamiseks eriti pikka tähtaega, kuna seda tähtaega tuleb igal juhul hinnata, võttes arvesse direktiivis 2008/50 ette nähtud ajalisi viiteid sellest direktiivist tulenevate kohustuste täitmiseks või – nagu käesolevas asjas – võttes arvesse 19. detsembri 2012. aasta kohtuotsust komisjon vs. Itaalia, (
C‑68/11
,
EU:C:2012:815
), ja seega PM
piirtasemete tähtaega 1. jaanuari 2008 ja õhukvaliteedi kavade vastuvõtmise tähtaega 11. juunit 2010, ning selle direktiiviga taotletud inimeste tervise ja keskkonna kaitse eesmärkide olulisust.
Sellega seoses olgu märgitud, et direktiivi 2008/50 artikli 23 lõike 1 teise lõigu sõnastuse enda kohaselt tuleb õhukvaliteedi kavas nimetatud meetmete sobivust hinnata vastavalt nende meetmete suutlikkusele tagada, et piirtasemete ületamise ajavahemik oleks „võimalikult lühike“, kusjuures see nõue on rangem sellest, mis kehtis direktiivi 96/62 alusel ja milles nõuti liikmesriikidelt üksnes seda, et nad võtaksid „mõistliku aja jooksul“ vastu meetmed, mille eesmärk on viia õhu kvaliteet PM
piirtasemetega vastavusse (vt selle kohta 5. aprilli 2017. aasta kohtuotsus komisjon vs. Bulgaaria,
C‑488/15
,
EU:C:2017:267
, punktid
–
).
Seda silmas pidades näeb direktiivi 2008/50 artikkel 23 ette, et kui PM
piirtasemete ületamine on tuvastatud, peab asjaomane liikmesriik võimalikult kiiresti sellise olukorra tagajärjel mitte ainult võtma vastu, vaid ka rakendama asjakohaseid meetmeid õhukvaliteedi kavaga, mistõttu on liikmesriigi kaalutlusruum nende piirtasemete ületamise korral selles kontekstis piiratud selle nõudega.
Lisaks, mis puudutab Itaalia Vabariigi argumenti, et tema kehtestatud tähtajad on täielikult kohandatud struktuuriliste ümberkorralduste ulatusele, mis on vajalikud välisõhus PM
piirtasemete ületamise lõpetamiseks, rõhutades eelkõige raskusi, mis on seotud sotsiaalmajanduslike ja eelarveliste teguritega suuremahuliste investeeringute tegemisel ning kohalike traditsioonidega, siis tuleb märkida, et see liikmesriik peab tõendama, et raskused, millele ta PM
piirtasemete ületamise lõpetamisel viitab, välistaksid oma laadi tõttu lühemate tähtaegade kehtestamise (vt selle kohta 22. veebruari 2018. aasta kohtuotsus komisjon vs. Poola,
C‑336/16
,
EU:C:2018:94
, punkt
).
Euroopa Kohus on aga käesolevas asjas Itaalia esitatud argumentidega täiesti võrreldavatele argumentidele vastates juba asunud seisukohale, et struktuursed raskused, mis on seotud sotsiaalmajanduslike ja eelarveliste teguritega suuremahuliste investeeringute tegemisel, ei ole iseenesest erandliku iseloomuga ega välista oma laadi tõttu lühemate tähtaegade kehtestamise võimalust (vt selle kohta 24. oktoobri 2019. aasta kohtuotsus komisjon vs. Prantsusmaa (lämmastikdioksiidi piirtasemete ületamine),
C‑636/18
,
EU:C:2019:900
, punkt
, ja analoogia alusel 22. veebruari 2018. aasta kohtuotsus komisjon vs. Poola,
C‑336/16
,
EU:C:2018:94
, punkt
). Kohalike traditsioonide puhul ei saa olla teistsugust lähenemist.
Selles kontekstis tuleb eelnevaid kaalutlusi arvesse võttes lükata tagasi ka Itaalia Vabariigi argument, mis tugineb proportsionaalsuse, subsidiaarsuse ning avalike ja erahuvide tasakaalu põhimõttel, mis tema arvates võimaldavad lubada direktiivis 2008/50 ette nähtud piirtasemete järgimise tähtaega isegi väga pikalt pikendada. Euroopa Kohus on juba täpsustanud, et vastavalt selle direktiivi artikli 23 lõikele 1 tuleb õhukvaliteedi kavad koostada ainult saastamisohu vähendamise eesmärgi ja olemasolevate avalike ja erahuvide tasakaalu arvesse võttes (vt selle kohta 5. aprilli 2017. aasta kohtuotsus komisjon vs. Bulgaaria,
C‑488/15
,
EU:C:2017:267
, punkt
, ja 24. oktoobri 2019. aasta kohtuotsus komisjon vs. Prantsusmaa (lämmastikdioksiidi piirtasemete ületamine),
C‑636/18
,
EU:C:2019:900
, punkt
).
Kuigi nimetatud artikli 23 lõike 1 alusel ei saa direktiivis 2008/50 ette nähtud piirtasemete ületamise korral nõuda, et selle tasakaalu saavutamiseks liikmesriigi võetud meetmed tagaksid piirtasemete viivitamatu järgimise, et neid meetmeid saaks pidada sobivaks, ei tulene sellest siiski, et nimetatud põhimõttest lähtudes võiks selle artikli 23 lõige 1 kujutada endast täiendavat võimalust üldiselt – vajaduse korral
sine die
– pikendada nende piirtasemete järgimise tähtaega, mille eesmärk on kaitsta inimeste tervist, kuna ainult nimetatud direktiivi artikkel 22 näeb ette selle tähtaja pikendamise, nagu nähtub ka käesoleva kohtuotsuse punktist 81.
Kõike eeltoodut arvestades tuleb tõdeda, et Itaalia Vabariigi esitatud argumendid ei saa iseenesest õigustada pikki tähtaegu, et lõpetada piirtasemete ületamine, mis on tuvastatud lähtuvalt nõudest tagada, et piirtasemete ületamise ajavahemik oleks võimalikult lühike.
Lõpuks, mis puudutab Itaalia Vabariigi väidet, et komisjoni esitatud väited on liiga üldised ning puudub juhtumipõhine analüüs erinevate õhukvaliteedi kavade kohta, mistõttu see institutsioon esitas lihtsalt oletused liikmesriigi kohustuste rikkumise kohta, siis piisab, kui märkida, et Euroopa Kohtule esitatud toimikust nähtub, et komisjon tuvastas pärast käesoleva kohtuotsuse punktides 138–145 nimetatud erinevate teguritega arvestamist, et õhukvaliteedi kavad ei ole kooskõlas direktiiviga 2008/50.
Sellest järeldub, et komisjoni teise väitega tuleb nõustuda.
Eelnevatest kaalutlustest lähtudes tuleb järeldada, et kuna Itaalia Vabariik
–
on süstemaatiliselt ja püsivalt ületanud PM
piirtasemeid ja teeb seda jätkuvalt
–
päevase piirtaseme osas alates aastast 2008 ja kuni aastani 2017 (kaasa arvatud) järgmistes piirkondades: IT1212 (Valle del Sacco); IT1507 (endine piirkond IT1501, taastatav piirkond – Napoli ja Caserta); IT0892 (Emilia Romagna, Pianura Ovest (läänepoolne tasandik)); IT0893 (Emilia Romagna, Pianura Est (idapoolne tasandik)); IT0306 (Milano linnastu); IT0307 (Bergamo linnastu); IT0308 (Brescia linnastu); IT0309 (Lombardia, tiheasustusega tasandik A); IT0310 (Lombardia, tiheasustusega tasandik B); IT0312 (Lombardia, org D); IT0119 (Piemonte tasandik); IT0120 (Piemonte kõrgustik);
–
alates aastast 2008 ja kuni aastani 2016 (kaasa arvatud) piirkonnas IT1215 (Rooma linnastu);
–
alates aastast 2009 ja kuni aastani 2017 (kaasa arvatud) järgmistes piirkondades: IT0508 ja IT0509 (endine piirkond IT0501, Veneetsia-Treviso linnastu); IT0510 (endine piirkond IT0502, Padova linnastu); IT0511 (endine piirkond IT0503, Vicenza linnastu), IT0512 (endine piirkond IT0504, Verona linnastu); IT0513 ja IT0514 (endine piirkond IT0505; piirkond A1 – Veneetsia provints);
–
aastatel 2008–2013 ja seejärel uuesti aastast 2015 kuni aastani 2017 piirkonnas IT0907 (Prato-Pistoia piirkond);
–
aastatel 2008–2012 ja seejärel uuesti aastast 2014 kuni aastani 2017 piirkondades IT0909 (Valdarno Pisano ja Piana Lucchese piirkond) ja IT0118 (Torino linnastu);
–
aastatel 2008–2009 ning aastatel 2011–2017 piirkondades IT1008 (Conca Ternana piirkond) ja IT1508 (endine piirkond IT1504, Benevento künklik rannikupiirkond);
–
aastal 2008 ja aastatel 2011–2017 piirkonnas IT1613 (Apuulia – tööstuspiirkond) ning aastatel 2008–2012, 2014 ja 2016 piirkonnas IT1911 (Palermo linnastu); ning
–
aastase piirtaseme osas järgmistes piirkondades: IT1212 (Sacco org) alates aastast 2008 kuni aastani 2016 (kaasa arvatud); IT0508 ja IT0509 (endine piirkond IT0501, Veneetsia-Treviso linnastu) aastatel 2009, 2011 ja 2015; IT0511 (endine piirkond IT0503, Vicenza linnastu) aastatel 2011, 2012 ja 2015; IT0306 (Milano linnastu) aastatel 2008–2013 ja 2015; IT0308 (Brescia linnastu), IT0309 (Lombardia, tiheasustusega tasandik A) ja IT0310 (Lombardia, tiheasustusega tasandik B) aastatel 2008–2013, 2015 ja 2017; IT0118 (Torino linnastu) aastatel 2008–2012, 2015 ja 2017,
siis on Itaalia Vabariik rikkunud direktiivi 2008/50 artiklist 13 koostoimes XI lisaga tulenevaid kohustusi,
ning
– kuna Itaalia Vabariik ei ole alates 11. juunist 2010 võtnud vajalikke meetmeid, et tagada kõigis neis piirkondades PM
piirtasemete järgimine, siis on ta rikkunud kohustusi, mis tulenevad direktiivi 2008/50 artikli 23 lõikest 1 eraldi võetuna ja koostoimes XV lisa A jaoga ning eelkõige nimetatud direktiivi artikli 23 lõike 1 teises lõigus sätestatud kohustust näha õhukvaliteedi kavades ette asjakohased meetmed nii, et piirtasemete ületamise ajavahemik jääks võimalikult lühikeseks.
Kohtukulud
Euroopa Kohtu kodukorra artikli 138 lõike 1 kohaselt on kohtuvaidluse kaotanud pool kohustatud hüvitama kohtukulud, kui vastaspool on seda nõudnud. Kuna komisjon on kohtukulude hüvitamist nõudnud ja Itaalia Vabariik on kohtuvaidluse põhiosas kaotanud, tuleb kohtukulud välja mõista Itaalia Vabariigilt.

Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (suurkoda) otsustab:

1.
Kuna Itaalia Vabariik on süstemaatiliselt ja püsivalt ületanud PM
piirtasemeid ja teeb seda jätkuvalt
–
päevase piirtaseme osas
–
alates aastast 2008 ja kuni aastani 2017 (kaasa arvatud) järgmistes piirkondades: IT1212 (Valle del Sacco); IT1507 (endine piirkond IT1501, taastatav piirkond – Napoli ja Caserta); IT0892 (Emilia Romagna, Pianura Ovest (läänepoolne tasandik)); IT0893 (Emilia Romagna, Pianura Est (idapoolne tasandik)); IT0306 (Milano linnastu); IT0307 (Bergamo linnastu); IT0308 (Brescia linnastu); IT0309 (Lombardia, tiheasustusega tasandik A); IT0310 (Lombardia, tiheasustusega tasandik B); IT0312 (Lombardia, org D); IT0119 (Piemonte tasandik); IT0120 (Piemonte kõrgustik);
–
alates aastast 2008 ja kuni aastani 2016 (kaasa arvatud) piirkonnas IT1215 (Rooma linnastu);
–
alates aastast 2009 ja kuni aastani 2017 (kaasa arvatud) järgmistes piirkondades: IT0508 ja IT0509 (endine piirkond IT0501, Veneetsia-Treviso linnastu); IT0510 (endine piirkond IT0502, Padova linnastu); IT0511 (endine piirkond IT0503, Vicenza linnastu), IT0512 (endine piirkond IT0504, Verona linnastu); IT0513 ja IT0514 (endine piirkond IT0505; piirkond A1 – Veneetsia provints);
–
aastatel 2008–2013 ja seejärel uuesti aastast 2015 kuni aastani 2017 piirkonnas IT0907 (Prato-Pistoia piirkond);
–
aastatel 2008–2012 ja seejärel uuesti aastast 2014 kuni aastani 2017 piirkondades IT0909 (Valdarno Pisano ja Piana Lucchese piirkond) ja IT0118 (Torino linnastu);
–
aastatel 2008–2009 ning aastatel 2011–2017 piirkondades IT1008 (Conca Ternana piirkond) ja IT1508 (endine piirkond IT1504, Benevento künklik rannikupiirkond);
–
aastal 2008 ja aastatel 2011–2017 piirkonnas IT1613 (Apuulia – tööstuspiirkond) ning aastatel 2008–2012, 2014 ja 2016 piirkonnas IT1911 (Palermo linnastu); ning
–
aastase piirtaseme osas järgmistes piirkondades: IT1212 (Sacco org) alates aastast 2008 kuni aastani 2016 (kaasa arvatud); IT0508 ja IT0509 (endine piirkond IT0501, Veneetsia-Treviso linnastu) aastatel 2009, 2011 ja 2015; IT0511 (endine piirkond IT0503, Vicenza linnastu) aastatel 2011, 2012 ja 2015; IT0306 (Milano linnastu) aastatel 2008–2013 ja 2015, IT0308 (Brescia linnastu), IT0309 (Lombardia, tiheasustusega tasandik A) ja IT0310 (Lombardia, tiheasustusega tasandik B) aastatel 2008–2013, 2015 ja 2017; IT0118 (Torino linnastu) aastatel 2008–2012, 2015 ja 2017,
siis on Itaalia Vabariik rikkunud Euroopa Parlamendi ja nõukogu 21. mai 2008. aasta direktiivi 2008/50/EÜ välisõhu kvaliteedi ja Euroopa õhu puhtamaks muutmise kohta artiklist 13 koostoimes XI lisaga tulenevaid kohustusi,
ning
kuna Itaalia Vabariik ei ole alates 11. juunist 2010 võtnud vajalikke meetmeid, et tagada kõigis neis piirkondades PM
piirtasemete järgimine, siis on ta rikkunud kohustusi, mis tulenevad direktiivi 2008/50 artikli 23 lõikest 1 eraldi võetuna ja koostoimes XV lisa A jaoga ning eelkõige nimetatud direktiivi artikli 23 lõike 1 teises lõigus sätestatud kohustust näha õhukvaliteedi kavades ette asjakohased meetmed nii, et piirtasemete ületamise ajavahemik jääks võimalikult lühikeseks.

2.
Mõista kohtukulud välja Itaalia Vabariigilt.

Allkirjad
(
*1
)	Kohtumenetluse keel: itaalia.