CELEX: 62015TJ0117
Skarga o stwierdzenie nieważności
Rolnictwo
Wspólna organizacja rynków
Środki, jakie należy przyjąć w związku z przystąpieniem nowych państw członkowskich
Opłaty pobierane za niewyeliminowane nadwyżki cukru
Wniosek o zmianę ostatecznej decyzji Komisji
Oddalenie wniosku
Akt niepodlegający zaskarżeniu
Akt potwierdzający
Brak nowych istotnych okoliczności faktycznych
Niedopuszczalność

Okoliczności powstania sporu
Prawo pierwotne
W kontekście procesu rozszerzenia Unii Europejskiej, który doprowadził do przystąpienia w dniu 1 maja 2004 r. Republiki Czeskiej, Republiki Estońskiej, Republiki Cypryjskiej, Republiki Łotewskiej, Republiki Litewskiej, Republiki Węgierskiej, Republiki Malty, Rzeczypospolitej Polskiej, Republiki Słowenii i Republiki Słowackiej (zwanych dalej „nowymi państwami członkowskimi”) do Unii (zwanego dalej „przystąpieniem”), Unia i nowe państwa członkowskie wszczęły negocjacje dotyczące różnych kwestii ujętych w rozdziały negocjacyjne. Negocjacje w ramach rozdziału dotyczącego rolnictwa dotyczyły w szczególności sytuacji prawnej zapasów produktów rolnych przekraczających ilość, którą można było uznać za normalny poziom zapasów (zwanych dalej „nadwyżkami”), znajdujących się w swobodnym obrocie na terytorium nowych państw członkowskich w dniu przystąpienia.
Kwestię tę, na podstawie art. 22 aktu dotyczącego warunków przystąpienia oraz dostosowań w traktatach stanowiących podstawę Unii Europejskiej (
Dz.U. 2003, L 236, s. 33
, zwanego dalej „aktem przystąpienia”), reguluje rozdział 4 załącznika IV do aktu przystąpienia, zgodnie z którym:
„[…]
2.   Wszelkie zapasy [produktów rolnych], prywatne, jak również publiczne, znajdujące się w swobodnym obrocie w dniu przystąpienia na terytorium nowych państw członkowskich, przekraczające ilości, które mogą być uznane za normalny poziom zapasów, muszą być usunięte na koszt nowego państwa członkowskiego.
Pojęcie zwykłego poziomu zapasów definiuje się dla każdego produktu na podstawie kryteriów i celów właściwych dla każdej ze wspólnych organizacji rynku.
[…]
4.   Komisja wprowadza i stosuje uzgodnienia opisane powyżej.
[…]”.
Artykuł 2 ust. 3 Traktatu między Królestwem Belgii, Królestwem Danii, Republiką Federalną Niemiec, Republiką Grecką, Królestwem Hiszpanii, Republiką Francuską, Irlandią, Republiką Włoską, Wielkim Księstwem Luksemburga, Królestwem Niderlandów, Republiką Austrii, Republiką Portugalską, Republiką Finlandii, Królestwem Szwecji, Zjednoczonym Królestwem Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej (państwami członkowskimi Unii Europejskiej) a nowymi państwami członkowskimi dotyczącego przystąpienia (
Dz.U. 2003, L 236, s. 17
, zwanego dalej „traktatem akcesyjnym”), podpisanego w Atenach w dniu 16 kwietnia 2003 r., przewiduje, że instytucje Unii mogą przed przystąpieniem przyjąć środki przewidziane między innymi w art. 41 i załączniku IV do aktu przystąpienia. Artykuł 41 akapit pierwszy tego aktu stanowi, że Komisja Europejska może przyjąć środki przejściowe niezbędne do ułatwienia przejścia z systemu istniejącego w nowych państwach członkowskich na system wynikający z zastosowania wspólnej polityki rolnej (WPR) na warunkach wskazanych w tym akcie przez okres trzech lat następujących po dacie przystąpienia, a ich stosowanie będzie ograniczone do tego okresu.
Środki przyjęte przez Unię przed przystąpieniem nowych państw
W dniu 10 listopada 2003 r. Komisja przyjęła, na podstawie art. 2 ust. 3 traktatu akcesyjnego oraz art. 41 akapit pierwszy aktu przystąpienia, rozporządzenie (WE) nr 1972/2003 w sprawie środków przejściowych przyjętych w odniesieniu do handlu produktami rolnymi ze względu na przystąpienie Republiki Czeskiej, Estonii, Cypru, Łotwy, Litwy, Węgier, Malty, Polski, Słowenii i Słowacji (
Dz.U. 2003, L 293, s. 3
).
Z motywu 1 rozporządzenia nr 1972/2003 wynika, że te środki przejściowe należy przyjąć w celu uniknięcia ryzyka zakłóceń w obrocie, które mogłyby negatywnie wpłynąć na wspólną organizację rynków rolnych w związku z przystąpieniem. W motywie 3 tego rozporządzenia wskazano, że zakłócenia te często są powodowane nie tylko przez produkty sztucznie przemieszczane w związku z rozszerzeniem i niestanowiące zatem normalnych zapasów określonego państwa, lecz także przez nadmierne zapasy mogące pochodzić z produkcji krajowej. Na koniec dodano, że w konsekwencji należy wprowadzić przepisy o zapobiegawczych opłatach nakładanych z tytułu nadmiernych zapasów w nowych państwach członkowskich.
Artykuł 4 rozporządzenia nr 1972/2003, ostatnio zmienionego rozporządzeniem Komisji (WE) nr 735/2004 z dnia 20 kwietnia 2004 r. (
Dz.U. 2004, L 114, s. 13
), przewiduje system opłat od nadmiernych zapasów pewnych produktów rolnych, do których nie należy cukier, znajdujących się w swobodnym obrocie na terytorium nowych państw członkowskich w dniu przystąpienia. Artykuł 4 ust. 1 wskazuje, że bez uszczerbku dla rozdziału 4 załącznika IV do aktu przystąpienia, oraz o ile na szczeblu krajowym nie stosuje się bardziej restrykcyjnych rozwiązań prawnych, nowe państwa członkowskie pobierają opłaty od posiadaczy takich zapasów. Artykuł 4 ust. 3 zmienionego rozporządzenia nr 1972/2003 przewiduje kwotę wspomnianej opłaty i stanowi, że przychody z niej zasilają krajowy budżet danego nowego państwa członkowskiego. W końcu, art. 4 ust. 5 tego rozporządzenia zawiera wykaz – różny dla każdego nowego państwa członkowskiego – produktów rolnych, do których zastosowanie ma owo rozporządzenie. Wskazane produkty rolne są identyfikowane na podstawie kodów Nomenklatury scalonej (CN), zamieszczonej w załączniku I do rozporządzenia Rady (EWG) nr 2658/87 z dnia 23 lipca 1987 r. w sprawie nomenklatury taryfowej i statystycznej oraz w sprawie Wspólnej taryfy celnej (
Dz.U. 1987, L 256, s. 1
), która jest corocznie aktualizowana przez Komisję. Aktualizacja odnosząca się do okoliczności faktycznych niniejszej sprawy miała miejsce w dniu 1 stycznia 2004 r., kiedy to weszło w życie rozporządzenie Komisji (WE) nr 1789/2003 z dnia 11 września 2003 r. zmieniające załącznik I do rozporządzenia nr 2658/87 (
Dz.U. 2003, L 281, s. 1
).
Również na podstawie art. 2 ust. 3 traktatu akcesyjnego oraz na podstawie art. 41 akapit pierwszy aktu przystąpienia, w dniu 14 stycznia 2004 r. Komisja wydała rozporządzenie (WE) nr 60/2004 ustanawiające środki przejściowe w sektorze cukru w następstwie przystąpienia [do Unii Europejskiej] Republiki Czeskiej, Estonii, Cypru, Łotwy, Litwy, Węgier, Malty, Polski, Słowenii i Słowacji (
Dz.U. 2004, L 9, s. 8
).
Artykuł 6 ust. 1 rozporządzenia nr 60/2004, zmienionego rozporządzeniem Komisji (WE) nr 651/2005 z dnia 28 kwietnia 2005 r. (
Dz.U. 2005, L 108, s. 3
), stanowi, że Komisja ustali najpóźniej do dnia 31 maja 2005 r. ilości cukru jako takiego lub zawartego w produktach przetworzonych, izoglukozy i fruktozy, przekraczające ilości traktowane jako normalne zapasy znajdujące się na terytorium każdego nowego państwa członkowskiego (zwane dalej „nadwyżką cukru”) w dniu 1 maja 2004 r. Przepis ten przewiduje również sposób, w jaki Komisja ma określić tę nadwyżkę.
Zgodnie z art. 4 rozporządzenia nr 60/2004 terminy „cukier”, „izoglukoza” i „fruktoza” zostały zdefiniowane, do celów stosowania art. 4–7 tego rozporządzenia, za pomocą różnych kodów CN.
Artykuł 6 ust. 2 zmienionego rozporządzenia nr 60/2004 stanowi, że każde nowe państwo członkowskie, którego to dotyczy, zapewni eliminację z rynku, bez interwencji ze strony Unii, ilości cukru lub izoglukozy równej jego nadwyżce cukru. Eliminacji można dokonać najpóźniej do dnia 30 listopada 2005 r. w drodze wywozu tej nadwyżki bez refundacji ze strony Unii, poprzez jej zużycie w sektorze materiałów palnych lub poprzez denaturowanie.
Zgodnie z art. 6 ust. 3 zmienionego rozporządzenia nr 60/2004 każde nowe państwo członkowskie powinno dysponować w dniu 1 maja 2004 r. systemem identyfikacji nadwyżkowych ilości cukru jako takiego lub zawartego w produktach przetworzonych, izoglukozy i fruktozy u głównych podmiotów gospodarczych, których to dotyczy, i zobowiązane jest wykorzystać ów system w celu zmuszenia wspomnianych podmiotów do wyeliminowania z rynku na ich koszt ilości cukru lub izoglukozy równoważnej ich ilości nadwyżkowej. Podmioty te są zobowiązane przedstawić dowód na to, że owa eliminacja miała miejsce, najpóźniej w dniu 30 listopada 2005 r. W przeciwnym wypadku nowe państwo członkowskie jest zobowiązane nałożyć na te podmioty opłatę proporcjonalną do ilości niewyeliminowanej, która to opłata powinna zasilić budżet krajowy tego państwa członkowskiego.
Artykuł 7 ust. 1 zmienionego rozporządzenia nr 60/2004 stanowi, że najpóźniej do dnia 31 marca 2006 r. nowe państwa członkowskie przedstawią Komisji dowód wyeliminowania ich nadwyżki cukru. Artykuł 7 ust. 2 tego rozporządzenia przewiduje, że każde nowe państwo członkowskie uiści opłatę w kwocie proporcjonalnej do tej części jego nadwyżki cukru, dla której nie przedstawiono takiego dowodu. Kwota ta zasili budżet Unii i zostanie wzięta pod uwagę do obliczenia opłat produkcyjnych dla roku gospodarczego 2004/2005.
Rozporządzenia nr 1789/2003, nr 1972/2003 i nr 60/2004 zostały opublikowane w estońskim wydaniu
Dziennika Urzędowego Unii Europejskiej
, odpowiednio, w dniach 6 sierpnia 2004 r., 3 marca 2005 r. i 4 lipca 2004 r.
Środki przyjęte przez Republikę Estońską przed przystąpieniem do Unii Europejskiej
W dniu 7 kwietnia 2004 r. Republika Estońska przyjęła Üleliigse laovaru tasu seadus (ustawę o opłacie od nadmiernych zapasów, RT I 2004, 30, 203). Wyrokiem z dnia 5 października 2006 r. Riigikohus (sąd najwyższy, Estonia) orzekł o niestosowalności art. 6 ust. 1 tej ustawy z powodu sprzeczności z rozporządzeniem nr 1972/2003. Sąd ten uznał, że obowiązek stosowania współczynnika wynoszącego 1,2 w ramach obliczania zapasów do przeniesienia na podstawie tego przepisu nie pozwala na dostatecznie zróżnicowane traktowanie poszczególnych przedsiębiorców. W celu wykonania tego orzeczenia parlament estoński ustawą z dnia 25 stycznia 2007 r. (RT I 2007, 12, 65) dokonał wielu zmian w ustawie o opłacie od nadmiernych zapasów. Ustawa ta, w brzmieniu zmienionym (zwana dalej „ÜLTS”), weszła w życie w dniu 16 lutego 2007 r. i reguluje z mocą wsteczną sytuacje powstałe od dnia 1 maja 2004 r.
W myśl art. 4 ÜLTS estońscy przedsiębiorcy powinni uiszczać opłatę od nadmiernych zapasów, którymi dysponują i które nie zostały usunięte z rynku w wyznaczonych terminach.
Na mocy art. 7 ÜLTS pojęcie „nadmiernych zapasów” każdego przedsiębiorcy oznacza różnicę pomiędzy zapasami istniejącymi rzeczywiście w dniu 1 maja 2004 r. a normalnym zapasami.
Artykuł 6 ÜLTS definiuje pojęcie „normalnych zapasów” jako średnią roczną ilość zapasów posiadanych przez każdego przedsiębiorcę w ciągu czterech lat poprzedzających przystąpienie Republiki Estonii do Unii Europejskiej (od 2000 r. do 2003 r.), pomnożoną przez 1,2. Aby złagodzić tę surową regułę w stosunku do przedsiębiorców, którzy nie wykonywali odpowiedniej działalności w ciągu tych czterech lat odniesienia, ten sam art. 6 przewiduje dwie szczególne reguły, które zostały opisane poniżej.
Zgodnie z art. 10 ÜLTS normalne zapasy i nadmierne zapasy obliczane są przez estońskie ministerstwo rolnictwa na podstawie deklaracji przedsiębiorcy. Na jego uzasadniony wniosek ministerstwo rolnictwa może uwzględnić określone czynniki mogące tłumaczyć wzrost zapasów niezależny od spekulacji.
Artykuł 12 ÜLTS nakłada na przedsiębiorców obowiązek eliminowania nadwyżek cukru z zastosowaniem metod przewidzianych w rozporządzeniu nr 60/2004.
Środki przyjęte przez Unię po przystąpieniu
W dniu 31 maja 2005 r. Komisja obliczyła nadwyżkę cukru każdego z nowych państw członkowskich, przyjmując rozporządzenie (WE) nr 832/2005 w sprawie określenia nadwyżkowych ilości cukru, izoglukozy i fruktozy dla Republiki Czeskiej, Estonii, Cypru, Łotwy, Litwy, Węgier, Malty, Polski, Słowenii i Słowacji (
Dz.U. 2005, L 138, s. 3
). Artykuł 1 tego rozporządzenia określił ilości cukru, które muszą zostać wyeliminowane z rynku wewnętrznego przez każde z pięciu nowych państw członkowskich, u których stwierdzono ostatecznie nadwyżkę cukru.
W dniu 13 listopada 2006 r. Komisja wydała decyzję 2006/776/WE w sprawie pobieranych opłat za niewyeliminowane nadwyżki cukru (
Dz.U. 2006, L 314, s. 35
, zwaną dalej „decyzją w sprawie cukru”). W decyzji tej Komisja wskazała, że trzy z pięciu państw członkowskich, o których mowa w pkt 20 powyżej, przedstawiły, w terminie przewidzianym w art. 7 ust. 1 rozporządzenia nr 60/2004, dowód wyeliminowania części nadwyżek cukru stwierdzonych w rozporządzeniu nr 832/2005. Następnie instytucja ta obliczyła kwotę opłaty, jaka ma zostać uiszczona przez pięć wskazanych państw członkowskich, zgodnie z art. 7 ust. 2 rozporządzenia nr 60/2004, z tytułu nadwyżek, w odniesieniu do których taki dowód nie został przedstawiony. Kwota ta została obliczona, dla każdego ze wskazanych państw członkowskich, poprzez pomnożenie niewyeliminowanych ilości przez najwyższe refundacje wywozowe mające zastosowanie dla cukru białego objętego kodem CN 17019910 w okresie od 1 maja 2004 r. do 30 listopada 2005 r. W art. 1 decyzji w sprawie cukru na Republikę Estońską nałożono zatem opłatę w kwocie 45686268 EUR, którą państwo to wpłaciło do budżetu Unii w kilku transzach, w terminach przewidzianych w art. 2 tej decyzji, przy czym ostatnia transza została zapłacona w grudniu 2009 r.
W dniu 4 maja 2007 r. Komisja przyjęła, na podstawie rozdziału 4 pkt 4 załącznika IV do aktu przystąpienia, decyzję 2007/361/WE w sprawie określenia nadwyżki zapasów produktów rolnych innych niż cukier oraz w sprawie skutków finansowych ich eliminacji w związku z przystąpieniem Republiki Czeskiej, Estonii, Cypru, Łotwy, Litwy, Węgier, Malty, Polski, Słowenii i Słowacji (
Dz.U. 2007, L 138, s. 14
, zwaną dalej „decyzją w sprawie produktów rolnych”). W decyzji tej Komisja obliczyła nadwyżki produktów rolnych istniejące na terytorium nowych państw członkowskich na dzień ich przystąpienia do Unii, a także kwoty opłat, jakie zostaną nałożone na dziewięć nowych państw członkowskich, w odniesieniu do których stwierdzono takie nadwyżki, w celu pokrycia kosztów ich wyeliminowania. Owe kwoty, uznane za przychody budżetu Unii, miały zostać wpłacone w czterech ratach, przy czym termin zapłaty ostatniej z nich przypadał w dniu 31 maja 2010 r. I tak, na Republikę Estońską nałożono opłatę w kwocie 6584000 EUR, która została wpłacona do budżetu Unii w wyznaczonych terminach.
Przywołane wyroki
Wyrokami z dnia 29 marca 2012 r., Republika Czeska/Komisja (
T‑248/07
, niepublikowanym,
EU:T:2012:170
), i z dnia 29 marca 2012 r., Litwa/Komisja (
T‑262/07
,
EU:T:2012:171
), które nie zostały zaskarżone, Sąd stwierdził nieważność decyzji w sprawie produktów rolnych ze względu na to, że przewidziana w tej decyzji metoda eliminacji nadwyżek produktów rolnych nie jest zgodna z rozdziałem 4 pkt 2 załącznika IV do aktu przystąpienia.
Wyrokiem z dnia 12 lipca 2012 r., Pimix (
C‑146/11
,
EU:C:2012:450
), Trybunał udzielił odpowiedzi na wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym przedstawiony na podstawie art. 267 TFUE przez Riigikohus (sąd najwyższy) w przedmiocie wykładni art. 288 TFUE, art. 297 ust. 1 TFUE, a także art. 58 aktu przystąpienia. Pytanie to zostało przedstawione w ramach sporu estońskiego przedsiębiorstwa z władzami tego państwa w przedmiocie opłaty pobranej od znajdujących się w posiadaniu przedsiębiorstwa nadwyżek zapasów określonych produktów rolnych, które to opłaty obliczono i pobrano na podstawie ÜLTS. Istotą sporu była możliwość powołania się na ÜLTS wobec danego przedsiębiorstwa. Sąd odsyłający miał w tym względzie wątpliwości, ponieważ z jednej strony ÜLTS odsyłała do szeregu przepisów rozporządzeń nr 1789/2003 i nr 1972/2003, a z drugiej strony publikacja estońskiej wersji językowej tych rozporządzeń w Dzienniku Urzędowym nastąpiła po dniu 1 maja 2004 r., ale przed otrzymaniem przez to przedsiębiorstwo decyzji w sprawie opłaty.
Trybunał orzekł, że poprzez uchwalenie ÜLTS Republika Estońska wykonała obowiązki wynikające z rozporządzenia nr 1972/2003, wprowadzając opłatę od nadmiernych zapasów produktów rolnych i określając szczegółowe zasady jej obliczania. Trybunał uznał jednak, po pierwsze, że gdy ÜLTS weszła w życie, w dniu 1 maja 2004 r., jednostki nie były w stanie zapoznać się z produktami podlegającymi opłacie od nadmiernych zapasów za pośrednictwem uregulowań Unii, które były przedmiotem prawidłowej publikacji w języku estońskim w Dzienniku Urzędowym, po drugie, że w ÜLTS nie wprowadzono definicji tych produktów, ale ograniczono się do odesłania do art. 4 ust. 5 rozporządzenia nr 1972/2003, a po trzecie, że jednostki nie były w stanie określić tych produktów dzięki uregulowaniu krajowemu, ponieważ estońska nomenklatura celna została uchylona z dniem 1 maja 2004 r. Trybunał wyciągnął stąd wniosek, że nie można się powoływać na mające znaczenie dla niniejszej sprawy przepisy rozporządzeń nr 1789/2003 i nr 1972/2003 wobec jednostek w Estonii od dnia 1 maja 2004 r., ze względu na to, że nie były one przedmiotem prawidłowej publikacji w języku estońskim w Dzienniku Urzędowym ani nie zostały przejęte do prawa tego państwa członkowskiego (wyrok z dnia 12 lipca 2012 r., Pimix,
C‑146/11
,
EU:C:2012:450
, pkt
,
,
).
Trybunał uznał, że wniosku tego nie podważa ani okoliczność, że przedsiębiorstwo, którego dotyczyło postępowanie główne, w praktyce znało zakres swych obowiązków od dnia 1 maja 2004 r., ani troska o zapewnienie realizacji celu rozporządzenia nr 1972/2003 (wyrok z dnia 12 lipca 2012 r., Pimix,
C‑146/11
,
EU:C:2012:450
, pkt
–
).
Tak więc w odpowiedzi na pytania przedstawione przez sąd odsyłający Trybunał wskazał, że art. 58 aktu przystąpienia z 2003 r. należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie stosowaniu w Estonii względem jednostek przepisów rozporządzenia nr 1972/2003, które w dniu 1 maja 2004 r. nie były ani opublikowane w Dzienniku Urzędowym w języku estońskim, ani przejęte do prawa tego państwa członkowskiego, mimo że jednostki te mogły zapoznać się z nimi w inny sposób (wyrok z dnia 12 lipca 2012 r., Pimix,
C‑146/11
,
EU:C:2012:450
, pkt
).
Żądanie Republiki Estońskiej dotyczące zmiany decyzji w sprawie cukru
Pismem z dnia 2 sierpnia 2012 r. Republika Estońska zwróciła się do Dyrekcji Generalnej (DG) ds. Rolnictwa i Rozwoju Obszarów Wiejskich Komisji o zajęcie stanowiska w sprawie przewidywanych działań, w świetle wyroków z dnia 12 lipca 2012 r., Pimix (
C‑146/11
,
EU:C:2012:450
), z dnia 29 marca 2012 r., Republika Czeska/Komisja (
T‑248/07
, niepublikowanego,
EU:T:2012:170
), i z dnia 29 marca 2012 r., Litwa/Komisja (
T‑262/07
,
EU:T:2012:171
), w odniesieniu do kwestii zwrotu opłat uiszczonych do budżetu Unii przez nowe państwa członkowskie ze względu na istnienie nadwyżek produktów rolnych, a w szczególności ze względu na istnienie nadwyżek cukru. W dniach 17 września i 8 listopada 2012 r. Republika Estońska i służby Komisji odbyły spotkania w celu przedyskutowania tej kwestii.
Pismem z dnia 15 listopada 2012 r. Komisja poinformowała Republikę Estońską, że wpłaty, których państwo to dokonało do budżetu Unii na podstawie decyzji w sprawie produktów rolnych, zostaną mu zwrócone. Zwrot nastąpił pod koniec grudnia 2012 r.
W dniu 21 lutego 2013 r. Republika Estońska i służby Komisji spotkały się w celu omówienia kwestii ewentualnego zwrotu opłat uiszczonych przez Republikę Estońską do budżetu Unii zgodnie z decyzją w sprawie cukru.
Pismem z dnia 18 września 2013 r. skierowanym do DG ds. Rolnictwa i Rozwoju Obszarów Wiejskich Republika Estońska – uznawszy, że nie uzyskała pełnej odpowiedzi na swe pismo z dnia 2 sierpnia 2012 r. – wyjaśniła treść tego pisma, uzupełniła jego uzasadnienie i zażądała od Komisji ponownego rozpatrzenia sprawy i zmiany decyzji w sprawie cukru w świetle wyroków z dnia 12 lipca 2012 r., Pimix (
C‑146/11
,
EU:C:2012:450
), z dnia 29 marca 2012 r., Republika Czeska/Komisja (
T‑248/07
, niepublikowanego,
EU:T:2012:170
), i z dnia 29 marca 2012 r., Litwa/Komisja (
T‑262/07
,
EU:T:2012:171
), skutkującej zwrotem wpłat do budżetu Unii dokonanych zgodnie z tą decyzją.
Pismem z dnia 22 grudnia 2014 r. (zwanym dalej „zaskarżonym aktem”) dyrektor generalny DG ds. Rolnictwa i Rozwoju Obszarów Wiejskich (zwany dalej „dyrektorem generalnym”) udzielił Republice Estońskiej odpowiedzi, że nie należy zmieniać decyzji w sprawie cukru.
Przebieg postępowania i żądania stron
Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 4 marca 2015 r. Republika Estońska wniosła zgodnie z art. 263 TFUE skargę o stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu.
Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 1 lipca 2015 r. Republika Łotewska złożyła wniosek o dopuszczenie jej do sprawy w charakterze interwenienta popierającego żądania Republiki Estońskiej, na co uzyskała zgodę prezesa pierwszej izby Sądu w dniu 2 września 2015 r. Państwo to nie złożyło jednak uwag interwenienta.
Decyzją z dnia 15 czerwca 2016 r. Sąd, na wniosek pierwszej izby, przekazał sprawę pierwszej izbie w składzie powiększonym, na podstawie art. 28 ust. 1–3 regulaminu postępowania przed Sądem.
Na wniosek sędziego sprawozdawcy Sąd (pierwsza izba w składzie powiększonym) postanowił o otwarciu ustnego etapu postępowania i w dniu 13 lipca 2016 r., w ramach środków organizacji postępowania przewidzianych w art. 89 regulaminu postępowania, wezwał strony do udzielenia odpowiedzi na pewne pytania, czemu strony zadośćuczyniły w wyznaczonym terminie.
Republika Estońska i Komisja wygłosiły swe stanowiska oraz udzieliły odpowiedzi na pytania Sądu na rozprawie w dniu 7 września 2016 r., w której nie uczestniczyła Republika Łotewska.
Republika Estońska, popierana przez Republikę Łotewską, wnosi do Sądu o:
—
stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu;
—
obciążenie Komisji kosztami postępowania.
Komisja wnosi do Sądu o:
—
tytułem żądania głównego – odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej;
—
tytułem żądania ewentualnego – oddalenie skargi jako bezzasadnej;
—
obciążenie Republiki Estońskiej kosztami postępowania.
W przedmiocie dopuszczalności
Nie podnosząc formalnie zarzutu niedopuszczalności w odrębnym piśmie, Komisja twierdzi, że zaskarżony akt nie jest aktem zaskarżalnym i że skarga jest niedopuszczalna, z czym Republika Estońska się nie zgadza.
Komisja podnosi zasadniczo dwa zarzuty niedopuszczalności, z których pierwszy, główny, dotyczy charakteru zaskarżonego aktu, który wyraża jedynie opinię, a drugi, ewentualny, dotyczy potwierdzającego charakteru tego aktu.
W przedmiocie pierwszego zarzutu niedopuszczalności
Komisja podnosi, po pierwsze, że skoro Republika Estońska była dłużnikiem kwot, o których mowa w decyzji w sprawie cukru, przed wydaniem zaskarżonego aktu i pozostawała nim w dalszym ciągu, to akt ten nie wywierał skutków prawnych, a po drugie, że wskazany akt zawiera jedynie prostą analizę techniczną dotyczącą wpływu na decyzję w sprawie cukru wyroków z dnia 12 lipca 2012 r., Pimix (
C‑146/11
,
EU:C:2012:450
), z dnia 29 marca 2012 r., Republika Czeska/Komisja (
T‑248/07
, niepublikowanego,
EU:T:2012:170
), i z dnia 29 marca 2012 r., Litwa/Komisja (
T‑262/07
,
EU:T:2012:171
). W odpowiedzi na zadane przez Sąd na piśmie pytania i podczas rozprawy Komisja doprecyzowała ten ostatni argument. Instytucja ta wskazała, że zaskarżony akt nie stanowił w rzeczywistości decyzji w przedmiocie odmowy zmiany decyzji w sprawie cukru, ale zawierał on jedynie opinię wyrażoną przez DG ds. Rolnictwa i Rozwoju Obszarów Wiejskich. W odniesieniu do tej kwestii Komisja dodała na rozprawie, że Republika Estońska nie zażądała wyraźnie zmiany decyzji w sprawie cukru i że zwróciła się raczej do DG ds. Rolnictwa i Rozwoju Obszarów Wiejskich o wyrażenie opinii co do możliwości ponownego rozpatrzenia tej decyzji. Zaskarżony akt zawiera wiec opinię techniczną, o którą zawnioskowano.
Republika Estońska nie zgadza się z argumentami Komisji.
W ramach skarg o stwierdzenie nieważności wnoszonych przez państwa członkowskie lub przez instytucje za akty zaskarżalne w rozumieniu art. 263 TFUE uważa się wszelkie przepisy wydane przez instytucje Unii, bez względu na ich formę, które mają na celu wywołanie wiążących skutków prawnych (zob. wyrok z dnia 13 października 2011 r., Deutsche Post i Niemcy/Komisja,
C‑463/10 P i C‑475/10 P
,
EU:C:2011:656
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo). Skutki te należy oceniać w zależności od obiektywnych kryteriów, takich jak treść tego aktu, przy uwzględnieniu w razie potrzeby okoliczności jego przyjęcia (wyrok z dnia 13 lutego 2014 r., Węgry/Komisja,
C‑31/13 P
,
EU:C:2014:70
, pkt
).
Pisma instytucji Unii wysyłane w odpowiedzi na żądania przedstawione przez ich adresatów nie stanowią decyzji w rozumieniu art. 263 TFUE (zob. podobnie postanowienie z dnia 27 stycznia 1993 r., Miethke/Parlament,
C‑25/92
,
EU:C:1993:32
, pkt
). W szczególności opinie wyrażane na piśmie przez instytucje Unii nie mogą stanowić decyzji mogącej być przedmiotem skargi o stwierdzenie nieważności, w sytuacji gdy opinie te są wyrażane w dziedzinie, w której dana instytucja nie ma żadnych kompetencji decyzyjnych, ale jedynie możliwość wyrażenia opinii, która nie wiąże właściwych władz, i gdy ani z brzmienia, ani z treści wyrażonej opinii nie wynika, że ma ona wywierać jakiekolwiek skutki prawne (zob. podobnie wyrok z dnia 27 marca 1980 r., Sucrimex i Westzucker/Komisja,
133/79
,
EU:C:1980:104
, pkt
–
).
Z rozważań przedstawionych w pkt 28–32 powyżej wynika, że zaskarżony akt zakończył długą wymianę korespondencji miedzy Komisją a Republiką Estońską i stanowił odpowiedź na pismo, które państwo to wystosowało do Komisji w dniu 18 września 2013 r.
Pismo, które Republika Estońska wystosowała do Komisji w dniu 18 września 2013 r., rozpoczyna się następującym sformułowaniem: „Wniosek o zmianę [decyzji w sprawie cukru]”. Pismo to składa się z dwóch części. Część pierwsza zawiera opis okoliczności faktycznych. Część druga, zatytułowana „Żądanie [Republiki Estońskiej]”, zawiera szczegółowe uzasadnienie zmierzające do wykazania, że decyzja w sprawie cukru jest niezgodna z wyrokami z dnia 12 lipca 2012 r., Pimix (
C‑146/11
,
EU:C:2012:450
), z dnia 29 marca 2012 r., Republika Czeska/Komisja (
T‑248/07
, niepublikowanym,
EU:T:2012:170
), i z dnia 29 marca 2012 r., Litwa/Komisja (
T‑262/07
,
EU:T:2012:171
), interpretowanymi w powiązaniu ze sobą. W ostatnim akapicie tej części pisma Republika Estońska wskazała, że „należy ponownie zbadać i zmienić [decyzję w sprawie cukru] z uwzględnieniem wykładni akt[ów] prawny[ch] Unii dokonanej w [wyrokach z dnia 12 lipca 2012 r., Pimix (
C‑146/11
,
EU:C:2012:450
), z dnia 29 marca 2012 r.Republika Czeska/Komisja (
T‑248/07
, niepublikowanym,
EU:T:2012:170
), i z dnia 29 marca 2012 r., Litwa/Komisja (
T‑262/07
,
EU:T:2012:171
)], tak aby decyzja ta odzwierciedlała znaczenie i zakres [wskazanych aktów] w sposób, w jaki akty te powinny być rozumiane i stosowane od dnia [ich] wejścia w życie”.
Należy zatem twierdzić, że pismem z dnia 18 września 2013 r. Republika Estońska nie zwróciła się do DG ds. Rolnictwa i Rozwoju Obszarów Wiejskich o uzyskanie prostej analizy technicznej w odniesieniu do teoretycznej możliwości ponownego rozpatrzenia decyzji w sprawie cukru. W piśmie tym sformułowano żądanie ponownego rozpatrzenia i zmiany tej decyzji.
Brzmienie zaskarżonego aktu świadczy o tym, że sam dyrektor generalny uznał, iż pismo z dnia 18 września 2013 r. było żądaniem zmiany decyzji w sprawie cukru.
Zaskarżony akt rozpoczyna się bowiem następującym sformułowaniem:
„Przedmiot: Państwa żądania dotyczące zmiany [decyzji w sprawie cukru]”.
W zaskarżonym akcie dyrektor generalny wskazał następnie, że Republika Estońska kilkakrotnie kontaktowała się z Komisją „w celu uzyskania zmiany decyzji w sprawie cukru”.
Dyrektor generalny wyjaśnił wreszcie, że pragnie przedstawić dwie grupy argumentów „w celu odmowy uwzględnienia przedstawionego przez [Republikę Estońską] żądania zmiany decyzji w sprawie cukru”.
Wobec tego ostatnie zdanie zaskarżonego aktu, w myśl którego, w świetle przedstawionych w owym akcie argumentów, DG ds. Rolnictwa i Rozwoju Obszarów Wiejskich nie może uznać, że decyzja w sprawie cukru jest błędna, wobec czego powinna zostać zmieniona, nie stanowi sformułowania prostej opinii technicznej, ale – wbrew temu, co twierdzi Komisja – stanowi oddalenie żądania zmiany decyzji w sprawie cukru.
Komisja miała kompetencje do ponownego rozpatrzenia i – w razie potrzeby – zmiany decyzji w sprawie cukru, którą wcześniej wydała. Ponadto z brzmienia i treści zaskarżonego aktu wynika jasno, że za jego pomocą Komisja chciała definitywnie oddalić przedstawione przez Republikę Estońską żądanie zmiany decyzji w sprawie cukru. Dlatego zaskarżonego aktu nie można uznać za zwykłe przedstawienie opinii pozbawionej skutków prawnych.
Wniosku tego nie może podważyć okoliczność, na którą powołała się Komisja, że Republika Estońska była dłużnikiem kwot, o których mowa w decyzji w sprawie cukru, już przed wydaniem zaskarżonego aktu, i pozostaje nim w dalszym ciągu.
Chociaż zaskarżony akt nie doprowadził bowiem do nałożenia na Republikę Estońską żadnego zobowiązania pieniężnego, to nie oznacza to, iż jest on siłą rzeczy pozbawiony skutków prawnych, jako że zawiera on definitywną odmowę uwzględnienia uzasadnionego żądania Republiki Estońskiej zmierzającego do uzyskania zmiany decyzji w sprawie cukru, do czego państwo to jest w swej ocenie uprawnione.
Pierwszy zarzut niedopuszczalności należy zatem oddalić.
W przedmiocie drugiego zarzutu niedopuszczalności
Uwagi wstępne
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, w przypadku kiedy zaskarżony akt jest wyłącznie aktem potwierdzającym akt wcześniejszy, skarga jest dopuszczalna tylko pod warunkiem, że akt potwierdzony został zaskarżony w terminie. A zatem, jeżeli skarżący nie podejmie w terminie działań przeciwko decyzji, którą przyjęte zostały w sposób jednoznaczny środki wywołujące skutki prawne, które naruszają jego interesy i które go obowiązują, termin nie zostanie mu przywrócony poprzez zwrócenie się do autora kwestionowanego aktu o zmianę decyzji i wniesienie skargi na decyzję odmowną, utrzymującą w mocy wcześniej przyjętą decyzję (zob. wyroki: z dnia 15 marca 1995 r., COBRECAF i in./Komisja,
T‑514/93
,
EU:T:1995:49
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 10 lipca 1997 r., AssiDomän Kraft Products i in./Komisja,
T‑227/95
,
EU:T:1997:108
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo; postanowienie z dnia 12 lutego 2010 r., Komisja/CdT,
T‑456/07
,
EU:T:2010:39
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Wystąpienie z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie wcześniejszej decyzji, która stała się ostateczna, może zostać jednak uzasadnione zaistnieniem nowych istotnych okoliczności faktycznych. Jeżeli określony akt stanowi odpowiedź na wniosek, którym powołano się na takie okoliczności faktyczne i którym zwrócono się do administracji o dokonanie ponownego rozpatrzenia wcześniejszej decyzji, to akt ten nie może zostać uznany za mający wyłącznie potwierdzający charakter w zakresie, w jakim stanowi on decyzję w przedmiocie owych okoliczności i zawiera zatem nowy element w porównaniu z wcześniejszą decyzją. Wobec tego w następstwie tego ponownego, opartego na nowych istotnych okolicznościach faktycznych rozpatrzenia decyzji, która stała się ostateczna, zainteresowana instytucja jest zobowiązana do podjęcia nowej decyzji, której zgodność z prawem może w danym przypadku zostać zakwestionowana przed sądem Unii. Natomiast w braku nowych i istotnych okoliczności faktycznych instytucja nie jest zobowiązana do dokonania ponownego rozpatrzenia swej wcześniejszej decyzji (wyroki: z dnia 7 lutego 2001 r., Inpesca/Komisja,
T‑186/98
,
EU:T:2001:42
, pkt
–
; z dnia 13 listopada 2014 r., Hiszpania/Komisja,
T‑481/11
,
EU:T:2014:945
, pkt
,
).
Z orzecznictwa tego wynika, że akt powinien zostać uznany za przyjęty po ponownym zbadaniu sytuacji, co wyklucza uznanie go za akt wyłącznie potwierdzający, w przypadku gdy akt ten został przyjęty albo na wniosek zainteresowanego, albo z własnej inicjatywy jego autora na podstawie istotnych elementów, które nie zostały uwzględnione przy przyjmowaniu wcześniejszego aktu. Właśnie z tego względu, że elementy te nie zostały uwzględnione, są one nowe. Jeżeli natomiast okoliczności faktyczne i prawne, na których opiera się nowy akt, nie są odmienne od okoliczności uzasadniających przyjęcie wcześniejszego aktu, to ten nowy akt jedynie potwierdza akt wcześniejszy (wyrok z dnia 13 listopada 2014 r., Hiszpania/Komisja,
T‑481/11
,
EU:T:2014:945
, pkt
,
).
W niniejszej sprawie Komisja podnosi, że gdyby zaskarżony akt miał zostać uznany za decyzję, a nie za zwykłe przedstawienie opinii pozbawionej skutków prawnych, to byłby on decyzją potwierdzającą decyzję w sprawie cukru. Zdaniem tej instytucji Republika Estońska próbuje w rzeczywistości obejść zakaz wniesienia skargi na tę decyzję po upływie terminu przewidzianego w art. 263 TFUE. Aby uzasadnić to obejście, owo państwo nie może jednak powoływać się na istnienie wyroków z dnia 12 lipca 2012 r., Pimix (
C‑146/11
,
EU:C:2012:450
), z dnia 29 marca 2012 r., Republika Czeska/Komisja (
T‑248/07
, niepublikowanego,
EU:T:2012:170
), i z dnia 29 marca 2012 r., Litwa/Komisja (
T‑262/07
,
EU:T:2012:171
), które wyjaśniają jedynie, w jaki sposób należało rozumieć zakres pewnych przepisów od dnia ich wejścia w życie. Nie chodzi w nich zatem o nową okoliczność faktyczną, mogącą uzasadniać ponowne rozpatrzenie decyzji.
Ponadto Komisja przedstawia szereg uwag odnoszących się do istoty sprawy, w świetle których wyroków z dnia 12 lipca 2012 r., Pimix (
C‑146/11
,
EU:C:2012:450
), z dnia 29 marca 2012 r., Republika Czeska/Komisja (
T‑248/07
, niepublikowanego,
EU:T:2012:170
), i z dnia 29 marca 2012 r., Litwa/Komisja (
T‑262/07
,
EU:T:2012:171
), nie można uznać za istotne elementy w rozumieniu orzecznictwa przytoczonego w pkt 59 i 60 powyżej.
Republika Estońska odpowiada Komisji, że zaskarżony akt nie jest decyzją potwierdzającą, gdyż został w niej zbadany wpływ na decyzję w sprawie cukru trzech nowych elementów, a mianowicie wyroków z dnia 12 lipca 2012 r., Pimix (
C‑146/11
,
EU:C:2012:450
), z dnia 29 marca 2012 r., Republika Czeska/Komisja (
T‑248/07
, niepublikowanego,
EU:T:2012:170
), i z dnia 29 marca 2012 r., Litwa/Komisja (
T‑262/07
,
EU:T:2012:171
). Republika Estońska dodaje, że nie zakwestionowała tej decyzji, gdyż przed ogłoszeniem wskazanych wyroków nie miała powodu, by wątpić w jej zgodność z prawem. Konsultacje między Republiką Estońską a Komisją, które nastąpiły po przedstawieniu żądania zmiany decyzji w sprawie cukru, świadczą o tym, że instytucja ta nie zajęła ostatecznego stanowiska przed wydaniem zaskarżonego aktu.
Ponadto Republika Estońska kwestionuje uwagi Komisji zmierzające do wykazania, że wyroki z dnia 12 lipca 2012 r., Pimix (
C‑146/11
,
EU:C:2012:450
), z dnia 29 marca 2012 r., Republika Czeska/Komisja (
T‑248/07
, niepublikowany,
EU:T:2012:170
), i z dnia 29 marca 2012 r., Litwa/Komisja (
T‑262/07
,
EU:T:2012:171
), nie były istotnymi elementami w rozumieniu orzecznictwa przytoczonego w pkt 59 i 60 powyżej.
Należy zatem zbadać, czy wyroki z dnia 12 lipca 2012 r., Pimix (
C‑146/11
,
EU:C:2012:450
), z dnia 29 marca 2012 r., Republika Czeska/Komisja (
T‑248/07
, niepublikowany,
EU:T:2012:170
), i z dnia 29 marca 2012 r., Litwa/Komisja (
T‑262/07
,
EU:T:2012:171
), mogą zostać uznane za nowe i istotne elementy w rozumieniu orzecznictwa przytoczonego w pkt 59 i 60 powyżej.
W przedmiocie kwestii, czy wskazane wyroki mogą zostać uznane za nowe elementy
Bezsporne jest, że wyroki z dnia 12 lipca 2012 r., Pimix (
C‑146/11
,
EU:C:2012:450
), z dnia 29 marca 2012 r., Republika Czeska/Komisja (
T‑248/07
, niepublikowany,
EU:T:2012:170
), i z dnia 29 marca 2012 r., Litwa/Komisja (
T‑262/07
,
EU:T:2012:171
), zostały ogłoszone po wydaniu decyzji w sprawie cukru. Wskazane wyroki nie mogły zatem zostać wzięte pod uwagę na etapie przyjmowania decyzji w sprawie cukru. Okoliczność, że wyroki te zapadły po wydaniu decyzji w sprawie cukru, nie wystarczy, aby mogły one zostać uznane za nowe elementy w rozumieniu orzecznictwa przytoczonego w pkt 59 i 60 powyżej.
Należy bowiem wskazać, że w ramach żądania zmiany decyzji w sprawie cukru Republika Estońska powołuje się nie na samo ogłoszenie wyroków z dnia 12 lipca 2012 r., Pimix (
C‑146/11
,
EU:C:2012:450
), z dnia 29 marca 2012 r., Republika Czeska/Komisja (
T‑248/07
, niepublikowanego,
EU:T:2012:170
), i z dnia 29 marca 2012 r., Litwa/Komisja (
T‑262/07
,
EU:T:2012:171
), ani na ujawnioną w tych wyrokach okoliczność faktyczną, lecz na zastosowanie w drodze analogii rozumowania prawniczego, które sąd Unii przedstawił w owych wyrokach.
Tymczasem, co się tyczy wyroku z dnia 12 lipca 2012 r., Pimix (
C‑146/11
,
EU:C:2012:450
), należy przypomnieć, że wykładnia przepisu prawa Unii, dokonana przez Trybunał w ramach kompetencji przyznanej mu w art. 267 TFUE, wyjaśnia i precyzuje w miarę potrzeb znaczenie oraz zakres tego przepisu, tak jak powinien lub powinien był być rozumiany i stosowany od chwili jego wejścia w życie, wobec czego wyrok wydany w trybie prejudycjalnym ma nie konstytutywny, a czysto deklaratywny charakter, z tym że co do zasady wywołuje on skutki z mocą wsteczną, od daty wejścia w życie interpretowanego przepisu (zob. wyrok z dnia 12 lutego 2008 r., Kempter,
C‑2/06
,
EU:C:2008:78
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Tak więc wyrok z dnia 12 lipca 2012 r., Pimix (
C‑146/11
,
EU:C:2012:450
), jedynie wyjaśnia, jak istniejący stan prawny mógł i powinien być rozumiany przez Komisję i Republikę Estońską w chwili wydania decyzji w sprawie cukru.
Co się tyczy wyroków z dnia 29 marca 2012 r., Republika Czeska/Komisja (
T‑248/07
, niepublikowanego,
EU:T:2012:170
), i z dnia 29 marca 2012 r., Litwa/Komisja (
T‑262/07
,
EU:T:2012:171
), po pierwsze, należy stwierdzić, że dotyczące decyzji w sprawie produktów rolnych nieprawidłowości, stwierdzone w tych wyrokach i uzasadniające stwierdzenie jej nieważności, które to nieprawidłowości w ocenie Republiki Estońskiej dotyczyły także decyzji w sprawie cukru, istniały już w chwili wydania tej decyzji i że nic nie stało na przeszkodzie, aby Republika Estońska powołała się na nie w ramach skargi o stwierdzenie jej nieważności.
Po drugie, rozumowanie prawnicze zastosowane przez Sąd w wyrokach z dnia 29 marca 2012 r., Republika Czeska/Komisja (
T‑248/07
, niepublikowanym,
EU:T:2012:170
), i z dnia 29 marca 2012 r., Litwa/Komisja (
T‑262/07
,
EU:T:2012:171
), prowadzi jedynie do stwierdzenia nieprawidłowości dotyczących decyzji w sprawie produktów rolnych. Tymczasem należy przypomnieć, że uwzględnienie argumentów, które ujawniają dokładne przyczyny niezgodności z prawem wskazanej przez sąd Unii w wyroku stwierdzającym nieważność, ma na celu jedynie ustalenie dokładnego znaczenia tego, co zostało orzeczone w sentencji, a więc wniosek wynikający z fragmentu uzasadnienia wyroku stwierdzającego nieważność nie może wpływać na sytuację osób, które nie były stronami postępowania i względem których wyrok ten nie mógł zatem formułować jakichkolwiek rozstrzygnięć. W tym stanie rzeczy, chociaż art. 263 TFUE nakłada na daną instytucję obowiązek zapewnienia, aby wszelkie akty mające zastąpić akt, którego nieważność została stwierdzona, nie były dotknięte tymi samymi nieprawidłowościami, co te stwierdzone w wyroku stwierdzającym nieważność, to wskazane postanowienie nie wymaga, aby instytucja ta, na żądanie zainteresowanych podmiotów, rozpatrywała ponownie identyczne lub podobne decyzje dotknięte rzekomo tą samą nieprawidłowością, skierowane do innych podmiotów niż strona skarżąca (wyrok z dnia 14 września 1999 r., Komisja/AssiDomän Kraft Products i in.,
C‑310/97 P
,
EU:C:1999:407
, pkt
,
).
Wyroków z dnia 12 lipca 2012 r., Pimix (
C‑146/11
,
EU:C:2012:450
), z dnia 29 marca 2012 r., Republika Czeska/Komisja (
T‑248/07
, niepublikowanego,
EU:T:2012:170
), i z dnia 29 marca 2012 r., Litwa/Komisja (
T‑262/07
,
EU:T:2012:171
), nie można więc uznać za nowe elementy w rozumieniu orzecznictwa przytoczonego w pkt 59 i 60 powyżej. W tym względzie należy stwierdzić, że – jak trafnie podniosła Komisja – Republika Estońska próbuje w rzeczywistości obejść zakaz wniesienia skargi na decyzję w sprawie cukru po upływie terminu przewidzianego w art. 263 TFUE, a uwzględnienie jej żądania sprowadzałoby się do zezwolenia adresatowi aktu na domaganie się jego zmiany w dowolnym momencie, w świetle późniejszego orzecznictwa, a tym samym na nieograniczone żadnym terminem kwestionowanie wywierających skutki prawne aktów Unii. Tymczasem termin przewidziany w art. 263 TFUE ma na celu właśnie zagwarantowanie pewności prawa poprzez uniemożliwienie takiego kwestionowania aktów prawnych bez ograniczenia w czasie (zob. podobnie wyrok z dnia 12 października 1978 r., Komisja/Belgia,
156/77
,
EU:C:1978:180
, pkt
). Sama okoliczność, że ani organ administracji, przy podejmowaniu decyzji, ani adresat tej decyzji, przed upływem terminu jej zaskarżenia, nie wzięli pod uwagę ani nie odnieśli się do wykładni prawa czy rozumowania prawniczego, jakie zostały przyjęte przez sąd Unii w późniejszym wyroku, nie może podważyć ostatecznego charakteru owej decyzji.
W odniesieniu do tej kwestii Republika Estońska podnosi, w odpowiedzi na sformułowane przez Sąd pytania na piśmie, że „zasada […] pewności prawa nie może wykluczać zmiany decyzji administracyjnej, jeśli okaże się, że jest ona sprzeczna z prawem Unii”, co mają potwierdzać rozważania przedstawione przez Trybunał w wyroku z dnia 19 września 2006 r., i‑21 Germany i Arcor (
C‑392/04 i C‑422/04
,
EU:C:2006:586
, pkt
). O ile jednak w wyroku tym Trybunał uznał istnienie ograniczenia zasady pewności prawa w odniesieniu do sprzecznych z prawem Unii ostatecznych decyzji administracyjnych, które to ograniczenie może uzasadniać zmianę takich decyzji w pewnych okolicznościach, o tyle wskazał on, że ograniczenia te nie mają zastosowania w sytuacji, gdy podmiot wnioskujący o ponowne rozpatrzenie ostatecznej decyzji nie wyczerpał wszystkich dostępnych środków zaskarżenia tej decyzji (zob. podobnie wyrok z dnia 19 września 2006 r., i‑21 Germany i Arcor,
C‑392/04 i C‑422/04
,
EU:C:2006:586
, pkt
,
).
Wobec braku nowych elementów w rozumieniu orzecznictwa przytoczonego w pkt 59 i 60 powyżej, na które powołuje się Republika Estońska w swym wniosku o ponowne rozpatrzenie i w których przedmiocie Komisja się wypowiedziała, zaskarżony akt należy uznać za akt o charakterze potwierdzającym decyzję w sprawie cukru.
Jedynie tytułem uzupełnienia należy zatem zbadać, czy wyroki z dnia 12 lipca 2012 r., Pimix (
C‑146/11
,
EU:C:2012:450
), z dnia 29 marca 2012 r., Republika Czeska/Komisja (
T‑248/07
, niepublikowany,
EU:T:2012:170
), i z dnia 29 marca 2012 r., Litwa/Komisja (
T‑262/07
,
EU:T:2012:171
), mogą zostać uznane za elementy istotne.
W przedmiocie kwestii, czy wskazane wyroki można uznać za elementy istotne
Dany element należy uznać za istotny w rozumieniu orzecznictwa przytoczonego w pkt 59 i 60 powyżej, jeżeli może on zmienić w istotny sposób sytuację prawną, jaka została uwzględniona przez autorów wcześniejszego aktu, w szczególności takiego jak element wywołujący wątpliwości co do zasadności rozstrzygnięcia przyjętego we wspomnianym akcie (zob. wyrok z dnia 13 listopada 2014 r., Hiszpania/Komisja,
T‑481/11
,
EU:T:2014:945
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Należy zatem zbadać, czy wyroki z dnia 12 lipca 2012 r., Pimix (
C‑146/11
,
EU:C:2012:450
), z dnia 29 marca 2012 r., Republika Czeska/Komisja (
T‑248/07
, niepublikowany,
EU:T:2012:170
), i z dnia 29 marca 2012 r., Litwa/Komisja (
T‑262/07
,
EU:T:2012:171
), wywołują wątpliwości co do zasadności decyzji w sprawie cukru.
Kwestia ta nie została przedyskutowana przez Republikę Estońską i Komisję konkretnie pod kątem dopuszczalności skargi. W uzasadnieniu zarzutu pierwszego Republika Estońska przedstawiła jednak szereg argumentów zmierzających do wykazania, że niezgodność z prawem decyzji w sprawie cukru wynika z treści wyroków z dnia 12 lipca 2012 r., Pimix (
C‑146/11
,
EU:C:2012:450
), z dnia 29 marca 2012 r., Republika Czeska/Komisja (
T‑248/07
, niepublikowanego,
EU:T:2012:170
), i z dnia 29 marca 2012 r., Litwa/Komisja (
T‑262/07
,
EU:T:2012:171
), których to argumentów Komisja nie zakwestionowała.
W tym względzie Republika Estońska podnosi zasadniczo, że treść wyroków z dnia 12 lipca 2012 r., Pimix (
C‑146/11
,
EU:C:2012:450
), z dnia 29 marca 2012 r., Republika Czeska/Komisja (
T‑248/07
, niepublikowanego,
EU:T:2012:170
), i z dnia 29 marca 2012 r., Litwa/Komisja (
T‑262/07
,
EU:T:2012:171
), odczytywanych w powiązaniu ze sobą, świadczy o tym, że decyzja w sprawie cukru była niezgodna z przepisami rozdziału 4 pkt 2 załącznika IV do aktu przystąpienia, a także z art. 58 tego aktu. Przede wszystkim państwo to podnosi, że system eliminacji nadwyżek cukru ustanowiony w kontekście przystąpienia miał na celu uniknięcie wszelkich zakłóceń funkcjonowania mechanizmów przewidzianych przez wspólną organizację rynku cukru. To właśnie w trosce o realizację tego celu w rozporządzeniu nr 60/2004 nałożono na nowe państwa członkowskie obowiązek, po pierwsze, posiadania od dnia 1 maja 2004 r. systemu identyfikacji nadmiernych zapasów głównych przedsiębiorców, a po drugie, zmuszenia tych przedsiębiorców do przedstawienia dowodu wyeliminowania owych zapasów do dnia 30 listopada 2005 r. lub do uiszczenia opłaty od niewyeliminowanych ilości. Republika Estońska spełniła ten obowiązek poprzez przyjęcie ÜLTS. Ponadto z wyroku z dnia 12 lipca 2012 r., Pimix (
C‑146/11
,
EU:C:2012:450
), wynika, że w myśl art. 58 aktu przystąpienia na rozporządzenie, które nie zostało opublikowane w języku estońskim, nie można powoływać się wobec estońskich przedsiębiorców, nawet jeśli zostali oni poinformowani o wynikających z niego obowiązkach i je respektowali. Dlatego na ÜLTS, odsyłającą do przepisów rozporządzenia nr 60/2004, a także kodu CN dla cukru, ustalonego w rozporządzeniu Rady (EWG) nr 2913/92 z dnia 12 października 1992 r. ustanawiającym Wspólnotowy kodeks celny (
Dz.U. 1992, L 302, s. 1
), opublikowanych w języku estońskim, odpowiednio, w dniach 6 sierpnia i 4 lipca 2005 r., nie można było powoływać się przeciwko estońskim przedsiębiorcom. Republika Estońska wskazuje, że z tego względu, po ogłoszeniu wyroku z dnia 12 lipca 2012 r., Pimix (
C‑146/11
,
EU:C:2012:450
), zwróciła ona poszczególnym przedsiębiorcom kwoty wpłacone zgodnie z ÜLTS. Ciążący na tym państwie obowiązek wyeliminowania nadwyżek, wynikający z rozporządzenia nr 60/2004, został więc w praktyce sprowadzony do obowiązku uiszczenia opłaty na rzecz budżetu Unii. Tymczasem w świetle wyroków z dnia 29 marca 2012 r., Republika Czeska/Komisja (
T‑248/07
, niepublikowanego,
EU:T:2012:170
), i z dnia 29 marca 2012 r., Litwa/Komisja (
T‑262/07
,
EU:T:2012:171
), jest to niezgodne z rozdziałem 4 pkt 2 załącznika IV do aktu przystąpienia.
Komisja nie zgadza się z argumentami Republiki Estońskiej.
Należy zaznaczyć, że argumenty Republiki Estońskiej są oparte łącznie na dwóch twierdzeniach, a mianowicie, po pierwsze, że z wyroku z dnia 12 lipca 2012 r., Pimix (
C‑146/11
,
EU:C:2012:450
), wynika, iż państwo to nie miało możliwości uzyskania od estońskich przedsiębiorców kwot, o których mowa w art. 6 ust. 3 rozporządzenia nr 60/2004, a po drugie, że z wyroków z dnia 29 marca 2012 r., Republika Czeska/Komisja (
T‑248/07
, niepublikowanego,
EU:T:2012:170
), i z dnia 29 marca 2012 r., Litwa/Komisja (
T‑262/07
,
EU:T:2012:171
), wynika, iż wobec braku takiej możliwości Komisja nie mogła żądać od tego państwa uiszczenia opłaty na podstawie art. 7 ust. 2 wskazanego rozporządzenia.
Należy zatem zbadać każde z tych twierdzeń, mając na względzie, że odrzucenie któregokolwiek z nich wystarczy, by uznać, że argumenty Republiki Estońskiej nie są zasadne, a tym samym, że państwo to nie zdołało wykazać, iż wyroki z dnia 12 lipca 2012 r., Pimix (
C‑146/11
,
EU:C:2012:450
), z dnia 29 marca 2012 r., Republika Czeska/Komisja (
T‑248/07
, niepublikowany,
EU:T:2012:170
), i z dnia 29 marca 2012 r., Litwa/Komisja (
T‑262/07
,
EU:T:2012:171
), należy uznać za elementy istotne w rozumieniu orzecznictwa przytoczonego w pkt 59 i 60 powyżej.
W uzasadnieniu pierwszego twierdzenia, według którego nie było możliwe uzyskanie od estońskich przedsiębiorców kwot, o których mowa w art. 6 ust. 3 rozporządzenia nr 60/2004, Republika Estońska podnosi, że na spoczywający na przedsiębiorcach na mocy ÜLTS obowiązek wniesienia opłaty do budżetu krajowego w wypadku niewyeliminowania nadmiernych zapasów cukru nie można było powoływać się wobec tych przedsiębiorców, mimo iż termin, w którym mieli oni wnieść taką opłatę, przypadał później niż dzień opublikowania rozporządzenia nr 60/2004 w języku estońskim. Datą powstania obowiązków przedsiębiorców był dzień 1 maja 2004 r., a więc dzień, w którym ustalone zostały ich nadmierne zapasy i od którego nowe państwa członkowskie powinny były posiadać system identyfikacji. Potwierdza to w istocie wyrok z dnia 12 lipca 2012 r., Pimix (
C‑146/11
,
EU:C:2012:450
), w którym uznano, że na oparte na ÜLTS decyzje w sprawie opłaty nie można powoływać się wobec przedsiębiorców, mimo iż zostały one wydane po opublikowaniu rozporządzenia nr 1972/2003 w języku estońskim. Ponadto, zgodnie z orzecznictwem, w odniesieniu do stosowania środków przejściowych nieuzasadnione jest powoływanie się na datę inną niż 1 maja 2004 r.
W tym względzie wystarczy zaznaczyć, że wbrew temu, co twierdzi Republika Estońska, zdarzeniem powodującym obowiązek wniesienia przez estońskich przedsiębiorców opłaty do estońskiego budżetu krajowego, zgodnie z art. 6 ust. 3 rozporządzenia nr 60/2004, ze zmianami, nie było posiadanie nadmiernych zapasów w dniu przystąpienia. Z przepisu tego wynika bowiem jasno, że zdarzeniem powodującym obowiązek wniesienia opłaty było niewyeliminowanie nadmiernych zapasów do dnia 30 listopada 2005 r. Tymczasem rozporządzenia nr 1789/2003 i nr 60/2004 zostały opublikowane w Dzienniku Urzędowym w języku estońskim ponad 15 miesięcy przed tą datą (zob. pkt 13 powyżej). Należy zatem uznać, że brak opublikowania tych rozporządzeń w języku estońskim w Dzienniku Urzędowym w dniu przystąpienia nie stał na przeszkodzie temu, aby Republika Estońska powoływała się na ÜLTS wobec estońskich przedsiębiorców w celu uzyskania stosownej opłaty.
Wniosku tego nie podważa argument Republiki Estońskiej, że w wyroku z dnia 12 lipca 2012 r., Pimix (
C‑146/11
,
EU:C:2012:450
), uznano, iż na oparte na ÜLTS decyzje w sprawie opłaty nie można powoływać się wobec przedsiębiorców, mimo że zostały one wydane po opublikowaniu w Dzienniku Urzędowym rozporządzeń nr 1789/2003 i nr 1972/2003 w języku estońskim.
W wyroku z dnia 12 lipca 2012 r., Pimix (
C‑146/11
,
EU:C:2012:450
), Trybunał uznał, że przewidziany w art. 4 rozporządzenia nr 1972/2003 obowiązek uiszczenia opłaty od nadmiernych zapasów produktów rolnych został ustalony na podstawie zapasów posiadanych w dniu przystąpienia i że wobec tego data wydania decyzji w sprawie opłaty nie ma wpływu na zdarzenie powodujące obowiązek uiszczenia tej opłaty. Stwierdzenia tego nie można odnosić do niniejszej sprawy, ponieważ obowiązek uiszczenia opłaty od nadmiernych zapasów przewidziany w art. 4 rozporządzenia nr 1972/2003 i ten przewidziany w art. 6 ust. 3 rozporządzenia nr 60/2004 powstały w różnych momentach. I tak, o ile opłata, o której mowa w rozporządzeniu nr 1972/2003, była należna ze względu na sam fakt posiadania nadmiernych zapasów w dniu przystąpienia, o tyle opłaty, o której mowa w rozporządzeniu nr 60/2004, nie można było wymagać ze względu na sam fakt posiadania takich zapasów we wskazanym dniu. Przedsiębiorcy mieli możliwość uniknięcia wniesienia opłaty poprzez wyeliminowanie znajdujących się w ich posiadaniu nadmiernych zapasów. Obowiązek uiszczenia tej opłaty był w rzeczywistości konsekwencją naruszenia ciążącego na przedsiębiorcach obowiązku wyeliminowania owych zapasów.
Twierdzenie Republiki Estońskiej, według którego nie było możliwości uzyskania od estońskich przedsiębiorców kwot, o których mowa w art. 6 ust. 3 rozporządzenia nr 60/2004, nie znajduje więc poparcia w treści wyroku z dnia 12 lipca 2012 r., Pimix (
C‑146/11
,
EU:C:2012:450
), i powinno zostać oddalone.
Jako że, ze względu na łączny charakter dwóch twierdzeń przedstawionych przez Republikę Estońską na poparcie tezy, iż niezgodność z prawem decyzji w sprawie cukru wynika z treści wyroków z dnia 12 lipca 2012 r., Pimix (
C‑146/11
,
EU:C:2012:450
), z dnia 29 marca 2012 r., Republika Czeska/Komisja (
T‑248/07
, niepublikowanego,
EU:T:2012:170
), i z dnia 29 marca 2012 r., Litwa/Komisja (
T‑262/07
,
EU:T:2012:171
), oddalenie jednego z nich wystarczy do obalenia rzeczonej tezy (zob. pkt 82 powyżej), należy stwierdzić, że wyroków tych nie można uznać za elementy istotne w rozumieniu orzecznictwa przytoczonego w pkt 59 i 60 powyżej, bez konieczności badania drugiego z tych twierdzeń.
Z całości powyższych rozważań wynika, że elementy, na których zostało oparte skierowane do Komisji przez Republikę Estońską żądanie zmiany decyzji w sprawie cukru, nie mogą zostać uznane ani za nowe, ani za istotne w rozumieniu orzecznictwa przytoczonego w pkt 59 i 60 powyżej. W tych okolicznościach zaskarżony akt należy uznać za decyzję potwierdzającą decyzję w sprawie cukru, a skargę należy odrzucić jako niedopuszczalną.
W przedmiocie kosztów
Zgodnie z art. 134 § 1 regulaminu kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę.
Ponieważ Republika Estońska przegrała sprawę, należy – zgodnie z żądaniem Komisji – obciążyć ją kosztami postępowania.
Zgodnie z art. 138 § 1 regulaminu państwa członkowskie, które przystąpiły do sprawy w charakterze interwenienta, pokrywają własne koszty. Republika Łotewska pokrywa więc własne koszty.

Z powyższych względów
SĄD (pierwsza izba w składzie powiększonym)
orzeka, co następuje:

1)
Skarga zostaje odrzucona jako niedopuszczalna.

2)
Republika Estońska pokrywa własne koszty oraz zostaje obciążona kosztami poniesionymi przez Komisję Europejską.

3)
Republika Łotewska pokrywa własne koszty.

Kanninen
Pelikánová
Buttigieg
Gervasoni
Calvo-Sotelo Ibáñez-Martín
Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 24 marca 2017 r. roku.
Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: estoński.