CELEX: 62017CJ0518
Eelotsusetaotlus
Riigihange
Avaliku reisijateveoteenuse osutamine raudteel ja maanteel
Määrus (EÜ) nr 1370/2007
Artikli 5 lõige 1
Avaliku teenindamise lepingute sõlmimise
Artikli 7 lõige 2
Kohustus avaldada hiljemalt üks aasta enne hanke väljakuulutamist Euroopa Liidu Teatajas teatav teave
Avaldamata jätmise tagajärjed
Hanke tühistamine
Direktiiv 2014/24/EL
Artikli 27 lõige 1
Artikli 47 lõige 1
Direktiiv 2014/25/EL
Artikli 45 lõige 1
Artikli 66 lõige 1
Hanketeade

Eelotsusetaotlus puudutab Euroopa Parlamendi ja nõukogu 23. oktoobri 2007. aasta määruse (EÜ) nr 1370/2007, mis käsitleb avaliku reisijateveoteenuse osutamist raudteel ja maanteel ning millega tunnistatakse kehtetuks nõukogu määrused (EMÜ) nr 1191/69 ja (EMÜ) nr 1107/70 (
ELT 2007, L 315, lk 1
), artikli 7 lõike 2 tõlgendamist.
Taotlus on esitatud S. Stefan Rudigieri kaebuse alusel algatatud menetluses, milles ta palub tühistada Salzburger Verkehrsverbund GmbH korraldatud hange reisijate bussiveoteenuste osutamiseks.
Õiguslik raamistik
Liidu õigus
Määrus nr 1370/2007
Määruse nr 1370/2007 põhjendustes 20, 21, 29 ja 30 on märgitud:
„(20)
Kui pädev asutus otsustab teha üldhuviteenuse osutamise ülesandeks kolmandale osapoolele, peab ta valima avaliku teenuse osutaja vastavalt riigihankelepinguid ja kontsessioone käsitlevale [liidu] õigusele, nagu on sätestatud asutamislepingu artiklitega 43–49, ning läbipaistvuse ja võrdse kohtlemise põhimõtetele. Eelkõige ei piira käesoleva määruse sätted ametiasutuste riigihankelepingute sõlmimist käsitlevatest direktiividest tulenevaid kohustusi, kui avaliku teenindamise lepingud kuuluvad nimetatud direktiivide reguleerimisalasse.
(21)
Lisaks lepingutele, mis sõlmitakse Euroopa Parlamendi ja nõukogu 31. märtsi 2004. aasta direktiivi 2004/17/EÜ (millega kooskõlastatakse vee-, energeetika-, transpordi- ja postiteenuste sektoris tegutsevate ostjate hankemenetlused) [
ELT 2004, L 134, lk 1
] ning Euroopa Parlamendi ja nõukogu 31. märtsi 2004. aasta direktiivi 2004/18/EÜ (ehitustööde riigihankelepingute, asjade riigihankelepingute ja teenuste riigihankelepingute sõlmimise korra kooskõlastamise kohta) [
ELT 2004, L 134, lk 114
] alusel, tuleks tulemuslik õiguskaitse tagada ka teistele käesoleva määruse alusel sõlmitavatele lepingutele. Vajatakse tulemuslikku läbivaatamismenetlust, mis peaks olema võrreldav nõukogu 21. detsembri 1989. aasta direktiiviga 89/665/EMÜ (riiklike tarne- ja ehitustöölepingute sõlmimise läbivaatamise korra kohaldamisega seotud õigus- ja haldusnormide kooskõlastamise kohta) [
EÜT 1989, L 395, lk 33
] ja nõukogu 25. veebruari 1992. aasta direktiiviga 92/13/EMÜ (veevarustus-, energeetika-, transpordi- ja telekommunikatsioonisektoris tegutsevate üksuste hankemenetlusi käsitlevate ühenduse eeskirjade kohaldamisega seotud õigusnormide kooskõlastamise kohta) [
EÜT 1992, L 76, L 14
] kehtestatud asjaomaste menetlustega.
[…]
(29)
Avaliku teenindamise lepingute sõlmimiseks (välja arvatud erakorraliste meetmete ja lühikesi vahemaid puudutavate lepingute puhul) peaksid pädevad asutused võtma vajalikke meetmeid, et teatada sellest vähemalt üks aasta ette, et anda võimalikele avaliku teenuse osutajatele võimalus reageerida.
(30)
Avaliku teenindamise otselepingutele tuleks kohaldada suuremat läbipaistvust.“
Määruse nr 1370/2007 artikkel 1 „Eesmärk ja reguleerimisala“ sätestab:
„1.   Käesoleva määruse eesmärgiks on määratleda, kuidas pädevad asutused võivad kooskõlas [liidu] õiguse eeskirjadega sekkuda avaliku reisijateveo valdkonda, et tagada üldhuviteenuste osutamine, mis oleksid muu hulgas mitmekesisemad, turvalisemad, parema kvaliteediga või odavamad kui üksnes turuseaduste poolt reguleeritud teenused.
[…]
2.   Käesolevat määrust kohaldatakse riigisisestele ja rahvusvahelistele avalikele reisijateveoteenustele raudteel ja muudel rööbasteedel ning maanteel, välja arvatud teenuste puhul, mida osutatakse peamiselt nende ajaloolise huviväärsuse või turismiväärtuse tõttu. […]
[…]“.
Määruse artikli 5 „Avaliku teenindamise lepingute sõlmimine“ lõige 1 näeb ette:
„Avaliku teenindamise lepingud reisijateveo kohta sõlmitakse vastavalt käesoleva määrusega sätestatud eeskirjadele. Teenuselepingud või teenuste riigihankelepingud nagu defineeritud direktiivides [2004/17] või [2004/18] avaliku reisijateveoteenuse osutamise osas bussi või trammiga sõlmitakse kooskõlas nimetatud direktiivides sätestatud menetlustega, kui selliseid lepinguid ei sõlmita nimetatud direktiivides määratletud kontsessioonilepingute kujul. Kui lepingud sõlmitakse kooskõlas direktiividega [2004/17] või [2004/18], ei kohaldata käesoleva artikli lõikeid 2–6.“
Määruse artikli 7 „Avaldamine“ lõige 2 sätestab:
„Iga pädev asutus võtab vajalikud meetmed, et hiljemalt üks aasta enne pakkumiskutse väljakuulutamist või otselepingu sõlmimist oleks
Euroopa Liidu Teatajas
avaldatud vähemalt järgmine teave:
a)
pädeva asutuse nimi ja aadress;
b)
kavandatav lepingu sõlmimise laad;
c)
lepingu sõlmimisega potentsiaalselt seotud teenused ja territooriumid.
Pädevad asutused võivad otsustada seda teavet mitte avaldada juhul, kui avaliku teenindamise lepingud käsitlevad avalike reisijateveoteenuste osutamist aastas vähem kui 50000 kilomeetri ulatuses.
Juhul, kui nimetatud teave pärast avaldamist muutub, avaldab pädev asutus võimalikult kiiresti paranduse. See parandus ei piira otselepingu või pakkumiskutse alguskuupäeva.
[…]“.
Direktiiv 2014/24/EL
Euroopa Parlamendi ja nõukogu 26. veebruari 2014. aasta direktiivi 2014/24/EL riigihangete kohta ja direktiivi 2004/18/EÜ kehtetuks tunnistamise kohta (
ELT 2014, L 94, lk 65
) artikli 18 „Riigihanke üldpõhimõtted“ lõige 1 näeb ette:
„Avaliku sektori hankijad kohtlevad ettevõtjaid võrdselt ja mittediskrimineerivalt ning tegutsevad läbipaistvalt ja proportsionaalselt.
Riigihanke kavandamisel ei tohi lähtuda eesmärgist jätta see käesoleva direktiivi kohaldamisalast välja või konkurentsi kunstlikult piirata. Konkurentsi peetakse kunstlikult piiratuks, kui riigihanget kavandatakse kavatsusega teatavaid ettevõtjaid sobimatul viisil soodustada või ebasoodsasse olukorda panna.“
Direktiivi artikkel 27 „Avatud hankemenetlus“ sätestab:
„1.   Avatud hankemenetluse puhul võib iga huvitatud ettevõtja esitada hanketeate peale pakkumuse.
Pakkumuste laekumise miinimumtähtaeg on 35 päeva alates hanketeate saatmise kuupäevast.
Pakkumusega koos tuleb esitada kvalitatiivse valiku tegemiseks avaliku sektori hankija poolt nõutud teave.
2.   Kui avaliku sektori hankijad on avaldanud eelteate, mida ei kasutatud riigihanke väljakuulutamiseks, võib käesoleva artikli lõike 1 teises lõigus sätestatud pakkumuste laekumise miinimumtähtaega lühendada 15 päevani, kui on täidetud kõik järgmised tingimused:
a)
eelteade sisaldab kogu teavet, mis on V lisa B osa I jao kohaselt nõutav hanketeate puhul, kui selline teave oli eelteate avaldamise ajal kättesaadav;
b)
eelteade on avaldamiseks saadetud 35 päeva kuni 12 kuud enne hanketeate saatmise kuupäeva.
3.   Kui asjaolude kiireloomulisus, mida avaliku sektori hankijad nõuetekohaselt põhjendavad, muudab lõike 1 teises lõigus sätestatud tähtaja kasutamise võimatuks, võivad avaliku sektori hankijad määrata tähtaja, mis on vähemalt 15 päeva alates hanketeate saatmise kuupäevast.
4.   Käesoleva artikli lõike 1 teises lõigus sätestatud pakkumuste laekumise tähtaega võib lühendada viie päeva võrra, kui avaliku sektori hankija nõustub pakkumuste elektroonilise esitamisega artikli 22 lõike 1 esimese lõigu ja artikli 22 lõigete 5 ja 6 kohaselt.“
Direktiivi artikli 47 „Tähtaegade kehtestamine“ lõige 1 on sõnastatud järgmiselt:
„Pakkumuste ja osalemistaotluste laekumise tähtaegu kindlaks määrates võtab avaliku sektori hankija arvesse konkreetse lepingu keerukust ja pakkumuste koostamiseks vajalikku aega, ilma et see piiraks artiklites 27–31 sätestatud miinimumtähtaegade kohaldamist.“
Kõnealuse direktiivi artikli 48 „Eelteated“ lõige 1 sätestab:
„Avaliku sektori hankija võib kavandatavast hankest teavitamiseks avaldada eelteate. Selline teade peab sisaldama V lisa B osa I jaos osutatud teavet. Teated avaldab kas Euroopa Liidu Väljaannete Talitus või avaliku sektori hankija oma VIII lisa punkti 2 alapunkti b kohases avaliku sektori hankija profiilis. Kui avaliku sektori hankija avaldab eelteate avaliku sektori hankija profiilis, saadab ta avaliku sektori hankija profiilis avaldamise teate kooskõlas VIII lisaga Euroopa Liidu Väljaannete Talitusele. Selline teade peab sisaldama V lisa A osa osutatud teavet.“
Direktiivi 2014/24 V lisa B osa I jagu, millele direktiivi artikkel 48 viitab, näeb ette, et eelteates peab eelkõige sisalduma avaliku sektori hankija identiteediga ja peamise teenuste osutamise kohaga seotud teave, hanke lühikirjeldus, eriti teenuste laad ja ulatus, ning kui teadet ei kasutata riigihanke väljakuulutamiseks, tuleb eelteates märkida hanketeate või hanketeadete avaldamise eeldatav kuupäev või eeldatavad kuupäevad.
Direktiivi 2014/24 artikli 90 „Ülevõtmine ja üleminekusätted“ lõike 1 ja artikli 91 „Kehtetuks tunnistamine“ kohaselt pidid liikmesriigid oma õiguse nimetatud direktiiviga kooskõlla viima 18. aprilliks 2016, millest alates tunnistati direktiiv 2004/18 kehtetuks.
Direktiiv 2014/25/EL
Euroopa Parlamendi ja nõukogu 26. veebruari 2014. aasta direktiivi 2014/25/EL, milles käsitletakse vee-, energeetika-, transpordi- ja postiteenuste sektoris tegutsevate üksuste riigihankeid ja millega tunnistatakse kehtetuks direktiiv 2004/17/EÜ (
ELT 2014, L 94, lk 243
), artikli 36 „Riigihanke üldpõhimõtted“ lõige 1 sätestab:
„Võrgustiku sektori hankijad kohtlevad ettevõtjaid võrdselt ja mittediskrimineerivalt ning tegutsevad läbipaistvalt ja proportsionaalselt.
Riigihanke kavandamisel ei tohi lähtuda eesmärgist jätta see käesoleva direktiivi kohaldamisalast välja või konkurentsi kunstlikult piirata. Konkurentsi peetakse kunstlikult piiratuks, kui riigihanget kavandatakse kavatsusega teatavaid ettevõtjaid sobimatul viisil soodustada või ebasoodsasse olukorda panna.“
Direktiivi artikkel 45 „Avatud hankemenetlus“ sätestab:
„1.   Avatud hankemenetluse puhul võib iga huvitatud ettevõtja esitada hanketeate peale pakkumuse.
Pakkumuste laekumise miinimumtähtaeg on 35 päeva alates hanketeate saatmise kuupäevast.
Pakkumusega koos tuleb esitada kvalitatiivse valiku tegemiseks võrgustiku sektori hankija poolt nõutud teave.
2.   Kui võrgustiku sektori hankija on esitanud perioodilise eelteate, mida ei kasutatud riigihanke väljakuulutamiseks, võib käesoleva artikli lõike 1 teises lõigus sätestatud pakkumuste laekumise miinimumtähtaega lühendada 15 päevani, kui on täidetud kõik järgmised tingimused:
a)
perioodiline eelteade sisaldas lisaks VI lisa A osa I jao kohaselt nõutavale teabele kogu teavet, mis on nõutav VI lisa A osa II jao kohaselt, kui viimasena osutatud teave oli perioodilise eelteate avaldamise ajal kättesaadav;
b)
perioodiline eelteade on avaldamiseks saadetud 35 päeva kuni 12 kuud enne hanketeate saatmise kuupäeva.
3.   Kui asjaolude kiireloomulisus, mida võrgustiku sektori hankija nõuetekohaselt põhjendab, muudab lõike 1 teise lõiguga ette nähtud tähtaja kasutamise võimatuks, võib võrgustiku sektori hankija määrata tähtaja, mis on vähemalt 15 päeva alates hanketeate saatmise kuupäevast.
4.   Võrgustiku sektori hankija võib käesoleva artikli lõike 1 teises lõigus sätestatud pakkumuste laekumise tähtaega lühendada viie päeva võrra, kui ta nõustub sellega, et pakkumused võib esitada elektrooniliselt artikli 40 lõike 4 esimese lõigu ning artikli 40 lõigete 5 ja 6 kohaselt.“
Direktiivi artikli 66 „Tähtaegade kehtestamine“ lõige 1 on sõnastatud järgmiselt:
„Osalemistaotluste ja pakkumuste laekumise tähtaegade määramisel võtavad võrgustiku sektori hankijad eelkõige arvesse hankelepingu keerulisust ja pakkumuste koostamiseks vajalikku aega, ilma et see piiraks artiklites 45–49 sätestatud miinimumtähtaegade kohaldamist.“
Sama direktiivi artikli 67 „Perioodilised eelteated“ lõige 1 sätestab:
„Võrgustiku sektori hankija võib kavandatavast riigihankest teavitamiseks avaldada perioodilise eelteate. Sellised teated sisaldavad VI lisa A osa I jao kohast teavet. Teated avaldab kas Euroopa Liidu väljaannete talitus või võrgustiku sektori hankija oma IX lisa punkti 2 alapunkti b kohases hankija profiilis. Kui võrgustiku sektori hankijad avaldavad perioodilise eelteate oma hankija profiilis, saadavad nad teate hankija profiilis perioodilise eelteate avaldamise kohta kooskõlas IX lisa punktiga 3 Euroopa Liidu väljaannete talitusele. Sellised teated sisaldavad VI lisa B osa kohast teavet.“
Direktiivi 2014/25 VI lisa A osa I jao kohaselt, millele viitab direktiivi artikli 67 lõige 1, sisaldab perioodiline eelteade muu hulgas teavet seoses avaliku sektori hankija identiteediga ja talitusega, kelle poole pöörduda.
Direktiivi 2014/25 artikli 106 „Ülevõtmine ja üleminekusätted“ lõike 1 ja artikli 107 „Kehtetuks tunnistamine“ kohaselt pidid liikmesriigid oma õiguse nimetatud direktiiviga kooskõlla viima 18. aprilliks 2016, millest alates tunnistati direktiiv 2004/17 kehtetuks.
Direktiiv 89/665
Direktiivi 89/665 (mida on muudetud Euroopa Parlamendi ja nõukogu 26. veebruari 2014. aasta direktiiviga 2014/23/EL (
ELT 2014, L 94, lk 1
) (edaspidi „direktiiv 89/665“) artikli 1 „Läbivaatamise korra reguleerimisala ja kättesaadavus“ lõige 1 näeb ette:
„Käesolevat direktiivi kohaldatakse [direktiivis 2014/24] osutatud lepingute suhtes, välja arvatud juhul, kui sellistele lepingutele kehtib erand vastavalt kõnealuse direktiivi artiklitele 7, 8, 9, 10, 11, 12, 15, 16, 17 ja 37.
[…]
Liikmesriigid võtavad seoses direktiivi [2014/24] […] kohaldamisalasse jäävate lepingutega vajalikud meetmed tagamaks, et avaliku sektori hankijate tehtud otsuseid saaks läbi vaadata tõhusalt ja eelkõige võimalikult kiiresti kooskõlas selle direktiivi artiklitega 2–2f, kui põhjenduseks on kõnealuste otsuste vastuolu riigihankeid reguleeriva liidu õigusega või seda õigust üle võtvate siseriiklike eeskirjadega.“
Direktiivi 89/665 artikli 2 lõikes 1 on sätestatud:
„Liikmesriigid tagavad, et seoses artiklis 1 määratud läbivaatamise korraga võetavad meetmed sisaldavad järgmisi volitusi:
a)
võtta esimesel võimalusel vahemenetluse korras ajutisi meetmeid väidetava rikkumise heastamiseks või asjaomaste huvide edasise kahjustamise vältimiseks, sealhulgas meetmeid, mille eesmärk on riigihankelepingu sõlmimise menetluse või tellija otsuse rakendamise peatamine või selle peatamise tagamine;
b)
tühistada ebaseaduslikud otsused või tagada nende tühistamine ning kõrvaldada pakkumiskutsest, lepingudokumentidest ning teistest kõnesolevat pakkumismenetlust käsitlevatest dokumentidest diskrimineerivad tehnilised, majanduslikud või finantsnäitajad;
c)
maksta kahjutasu isikutele, kellele on rikkumisega kahju tekitatud.“
Direktiivi artikli 2d lõiked 1 ja 2 sätestavad:
„1.   Liikmesriigid tagavad, et tellijast sõltumatu läbivaatamisasutus tunnistab lepingu tühiseks või lepingu tühisus tuleneb sellise läbivaatamisasutuse otsusest järgmistel juhtudel:
a)
kui tellija on sõlminud lepingu ilma lepinguteate eelneva avaldamiseta
Euroopa Liidu Teatajas
ja lepinguteate avaldamata jätmine ei olnud direktiivi [2014/24] kohaselt lubatud;
b)
kui on rikutud käesoleva direktiivi artikli 1 lõiget 5, artikli 2 lõiget 3 või artikli 2a lõiget 2 ja see on jätnud läbivaatamist taotleva pakkuja ilma võimalusest kasutada lepingueelseid õiguskaitsevahendeid, kui rikkumine on toimunud koos direktiivi [2014/24] rikkumisega, kui selline rikkumine on mõjutanud läbivaatamist taotleva pakkuja väljavaateid lepingu sõlmimiseks;
c)
käesoleva direktiivi artikli 2b punkti c teises lõigus osutatud juhtudel, kui liikmesriigid kasutavad raamlepingul või dünaamilisel ostusüsteemil põhinevate lepingute puhul ooteaja kohaldamisest tehtavat erandit.
2.   Lepingu tühiseks tunnistamise tagajärjed nähakse ette siseriiklikes õigusaktides.
Siseriiklikes õigusaktides võib ette näha kõigi lepinguliste kohustuste tagasiulatuva tühistamise või piirata tühistamise ulatust kohustustega, mis alles vajavad täitmist. Viimasena nimetatud juhul näevad liikmesriigid ette muude karistuste kohaldamise artikli 2e lõike 2 tähenduses.“
Direktiiv 92/13
Direktiivi 92/13 (mida on muudetud direktiiviga 2014/23) (edaspidi „direktiiv 92/13“) artikli 1 „Läbivaatamise korra reguleerimisala ja kättesaadavus“ lõige 1 sätestab:
„Käesolevat direktiivi kohaldatakse [direktiivis 2014/25] osutatud lepingute suhtes, välja arvatud juhul, kui selliste lepingute kohta kehtib erand vastavalt kõnealuse direktiivi artiklitele 18–24, 27–30, artiklile 34 või 55.
[…]
Liikmesriigid võtavad seoses direktiivi [2014/25] […] kohaldamisalasse jäävate lepingutega vajalikud meetmed tagamaks, et avaliku sektori hankijate tehtud otsuseid saaks läbi vaadata tõhusalt ja eelkõige võimalikult kiiresti kooskõlas selle direktiivi artiklitega 2–2f, kui põhjenduseks on kõnealuste otsuste vastuolu riigihankeid reguleeriva liidu õigusega või seda õigust üle võtvate siseriiklike eeskirjadega.“
Direktiivi 92/13 artikli 2 „Läbivaatamise korrale esitatavad nõuded“ lõige 1 näeb ette:
„Liikmesriigid tagavad, et seoses artiklis 1 määratud läbivaatamise korraga võetavad meetmed sisaldavad järgmisi volitusi:
kas
a)
võtta esimesel võimalusel vahemenetluse korras ajutisi meetmeid väidetava rikkumise heastamiseks või asjaomaste huvide edasise kahjustamise vältimiseks, sealhulgas meetmeid, mille eesmärk on pakkumismenetluse või tellijate otsuste rakendamise peatamine või nende peatamise tagamine;
ja
b)
jätta kõrvale ebaseaduslikud otsused või tagada nende kõrvalejätmine ning kõrvaldada lepinguteatest, perioodilisest eelteatest, kvalifitseerimissüsteemi kehtestamise teatest, pakkumiskutsest, lepingu dokumentidest ning teistest kõnesolevat pakkumismenetlust käsitlevatest dokumentidest diskrimineerivad tehnilised, majanduslikud või finantsnäitajad;
kas
c)
võtta võimalikult kiiresti, võimaluse korral vahemenetlusega ja vajaduse korral küsimust käsitleva lõppmenetlusega meetmeid, v.a punktides a ja b sätestatud, kõigi kindlakstehtud rikkumiste heastamiseks ja asjaomastele huvidele kahju tekitamise vältimiseks, esitades eelkõige korralduse konkreetse summa maksmiseks juhtudel, kui rikkumist ei ole heastatud ega välditud.
Liikmesriigid võivad valida selle võimaluse kas kõigi tellijate puhul või objektiivsete kriteeriumide alusel määratletud tellijarühmade puhul, säilitades igal juhul asjaomastele huvidele tekitatava kahju vältimiseks sätestatud meetmete tõhususe;
d)
ja mõlemal eespool nimetatud juhul maksta kahjutasu isikutele, kellele on rikkumisega kahju tekitatud.
[…]“.
Sama direktiivi artikli 2d „Tühisus“ lõige 1 näeb ette:
„1. Liikmesriigid tagavad, et tellijast sõltumatu läbivaatamisasutus tunnistab lepingu tühiseks või lepingu tühisus tuleneb sellise läbivaatamisasutuse otsusest järgmistel juhtudel:
a)
kui tellija on sõlminud lepingu ilma lepinguteate eelneva avaldamiseta
Euroopa Liidu Teatajas
ja lepinguteate avaldamata jätmine ei olnud direktiivi [2014/25] kohaselt lubatud;
b)
kui on rikutud käesoleva direktiivi artikli 1 lõiget 5, artikli 2 lõiget 3 või artikli 2a lõiget 2 ja see on jätnud läbivaatamist taotleva pakkuja ilma võimalusest kasutada lepingueelseid õiguskaitsevahendeid, kui rikkumine on toimunud koos direktiivi [2014/25] rikkumisega, kui selline rikkumine on mõjutanud läbivaatamist taotleva pakkuja väljavaateid lepingu sõlmimiseks;
c)
käesoleva direktiivi artikli 2b punkti c teises lõigus osutatud juhtudel, kui liikmesriigid kasutavad dünaamilisel ostusüsteemil põhinevate lepingute puhul ooteaja kohaldamisest tehtavat erandit.“
Austria õigus
Salzburgi liidumaa 7. veebruari 2007. aasta seaduse riigihangete korraldamise järelevalve kohta (Salzburger Vergabekontrollgesetz 2007) põhikohtuasja asjaolude suhtes kehtiva redaktsiooni § 26 „Hankija otsuste tühistamine“ lõige 1 on sõnastatud järgmiselt:
„Landesverwaltungsgericht [(liidumaa halduskohus, Austria)] tühistab hankija poolt hankemenetluse käigus tehtud eraldi vaidlustatava otsuse, juhul kui
1.
see otsus või sellele eelnenud otsus, mida ei saa eraldi vaidlustada, rikub pakkuja või taotleja […] õigusi, ja
2.
õigusvastasus on hankemenetluse tulemuse seisukohast olulise mõjuga.“
Põhikohtuasi ja eelotsuse küsimused
Salzburger Verkehrsverbund kuulutas 20. aprillil 2016
Euroopa Liidu Teatajas
avaldatud hanketeatega välja hanke Gasteini oru piirkonnas (Austria) reisijate bussiveoteenuste osutamiseks, mis hõlmab paljusid bussiliine, mille läbisõit aastas on kokku ligikaudu 670000 km. Hanketeates oli märgitud, et pakkumuste esitamise tähtaeg on 8. juuni 2016.
Lisaks pidi hankeleping sõlmitama mitte teenuste kontsessioonilepinguna vaid teenuslepingu vormis ja teenuste osutamise eeldatav alguskuupäev oli 11. detsember 2016.
Salzburger Verkehrsverbund ei avaldanud määruse nr 1370/2007 artikli 7 lõikes 2 nimetatud eelteadet.
S. Rudigier pöördus 31. mail 2016 Landesverwaltungsgericht Salzburgi (Salzburgi halduskohus) poole, paludes hankemenetlus eelkõige määruse nr 1370/2007 artikli 7 lõike 2 rikkumise tõttu tühistada.
Landesverwaltungsgericht Salzburg (Salzburgi halduskohus) jättis kaebaja nõuded 15. juuli 2016. aasta otsusega rahuldamata.
Kaebaja esitas selle kohtuotsuse peale kassatsioonkaebuse Verwaltungsgerichtshofile (Austria kõrgeim halduskohus).
S. Rudigier väidab oma kassatsioonkaebuse põhjenduseks, et Landesverwaltungsgericht Salzburg (Salzburgi halduskohus) ei analüüsinud määruse nr 1370/2007 artikli 7 lõikes 2 ette nähtud teabe avaldamata jätmise õiguslikke tagajärgi sisuliselt; see avaldamine oleks pidanud toimuma üks aasta enne hanke väljakuulutamist.
Verwaltungsgerichtshof (halduskohus) märgib, et määruse nr 1370/2007 artikli 7 lõike 2 kohaldamisest ei ole direktiivi 2004/17 ega direktiivi 2004/18 kohaldamisalasse jäävate veoteenuste puhul ette nähtud ühtegi erandit ning et määruse põhjendus 29 ei tee vahet sellel, millist korda nende ühistranspordihangete suhtes kohaldatakse. Ta järeldab sellest, et kohustus avaldada nõutav teave peab kehtima isegi siis, kui teenused kuuluvad nendest direktiividest kas ühe või teise kohaldamisalasse.
Nimetatud kohus tõdeb siiski, et käesoleval juhul – erinevalt 27. oktoobri 2016. aasta kohtuotsusest Hörmann Reisen (
C‑292/15
,
EU:C:2016:817
), mis tehti allhangete valdkonnas – ei näe ei direktiiv 2004/18 ega selle asendanud direktiiv 2014/24 ette sellist eelteate kohustust, nagu on määruse nr 1370/2007 artikli 7 lõikes 2.
See tähendab, et kui nendest kahest direktiivist ühe kohaldamisalasse jäävate hangete suhtes otsustati kohaldada kõnealuse artikli 7 lõiget 2, kehtib reisijate bussiveoteenuste lepingute suhtes rangem kord kui muude teenuste suhtes.
Eelotsusetaotluse esitanud kohus märgib veel, et liidu õigus ei näe ette ühtegi sanktsiooni artikli 7 lõikes 2 ette nähtud kohustuste täitma jätmise korral.
Ta rõhutab sellega seoses, et kui seda sätet ei järgita, võib veoteenuse osutaja tal teiste konkurentidega võrreldes olevat eelist tõesti ära kasutada. Samas leiab ta, et läbipaistvuse ja mittediskrimineerimise põhimõte on järgitud, kui asjaomase teenuse jaoks korraldatakse hankemenetlus, kuna direktiivi 2014/24 artikli 47 lõige 1 näeb – sarnaselt sellega, mis oli sätestatud direktiivi 2004/18 artikli 38 lõikes 1 – ette, et hankija võtab menetluses tähtaegu kindlaks määrates arvesse konkreetse lepingu keerukust ja pakkumuste koostamiseks vajalikku aega.
Sellest tulenevalt tekib eelotsusetaotluse esitanud kohtul küsimus, kas määruse nr 1370/2007 artikli 7 lõike 2 järgimata jätmine toob kaasa hanke õigusvastasuse olukorras, kus hankija on samas täitnud kõik riigihangete direktiivides ette nähtud nõuded.
Eelotsusetaotluse esitanud kohus märgib sellega seoses, et Austria õiguse kohaselt tuleb hankija otsus tühistada vaid siis, kui õigusvastasus mõjutab otsustavalt hankemenetluse tulemust. Ta leiab, et selline riigisisene õigus nagu põhikohtuasjas käsitletav näib olevat liidu õigusega kooskõlas, kuna see ei muuda liidu õigusega antud õiguste kasutamist võimatuks ega eira võrdväärsuse põhimõtet, kuid märgib, et ta sooviks saada sellele kinnitust.
Ta rõhutab, et see küsimus on seda enam põhjendatud, et põhikohtuasjas oli S. Rudigierile tulevase hanke väljakuulutamine hankija sõnul juba ammu teada, mis tähendab, et kõik tema taotlused tuleks jätta rahuldamata, sest õigusrikkumine, millele ta viitab, ei tee talle kahju.
Neil asjaoludel otsustas Verwaltungsgerichtshof (kõrgeim halduskohus) menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:
„1.
Kas [määruse nr 1370/2007] artikli 7 lõige 2 on kohaldatav ka juhul, kui viidatud määruse artikli 5 lõike 1 teises lauses nimetatud teenuste riigihankelepingud avaliku reisijateveoteenuse osutamiseks bussiga sõlmitakse kooskõlas riigihankeid reguleerivates direktiivides (direktiiv [2004/17] või direktiiv [2004/18]) sätestatud menetlusega?
2.
Kui vastus esimesele küsimusele on jaatav:
kas juhul, kui rikutakse kohustust avaldada vähemalt üks aasta enne konkurentsil põhineva menetluse väljakuulutamist määruse nr 1370/2007 artikli 7 lõike 2 punktides a–c märgitud teave, tuleb hanget, mille kohta ei avaldatud kõnealust teavet üks aasta enne menetluse alustamist, kuid mis toimus vastavalt sama määruse artikli 5 lõike 1 teisele lausele kooskõlas riigihankeid reguleerivates direktiivides ette nähtud menetlusega, pidada õigusvastaseks?
3.
Kui vastus teisele küsimusele on jaatav:
kas riigihankeid reguleerivate liidu õigusnormidega on vastuolus riigisisesed õigusnormid, mille kohaselt võib loobuda määruse nr 1370/2007 artikli 7 lõikes 2 märgitud teabe avaldamata jätmise tõttu õigusvastaseks peetava hankemenetluse tühistamisest, nagu on ette nähtud direktiivi [89/665] artikli 2 lõike 1 punktis b, juhul kui õigusvastasus ei olnud hankemenetluse tulemuse seisukohast olulise mõjuga, kuna asjaomane teenuseosutaja sai õigel ajal reageerida ning konkurentsi ei kahjustatud?“
Eelotsuse küsimuste analüüs
Sissejuhatavad märkused
Sissejuhatuseks tuleb märkida, et põhikohtuasjas käsitletav hanketeade avaldati Euroopa Liidu Teatajas 20. aprillil 2016 ehk kaks päeva pärast direktiivi 2014/24 ja direktiivi 2014/25 liikmesriikide õigusesse ülevõtmise tähtaja möödumist ning direktiivi 2004/17 ja direktiivi 2004/18 kehtetuks tunnistamist, mis toimusid direktiivi 2014/24 artiklite 90 ja 91 ning direktiivi 2014/25 artiklite 106 ja 107 kohaselt.
Sellest järeldub, et põhikohtuasja suhtes on kohaldatav kas direktiiv 2014/24 või direktiiv 2014/25, mitte aga direktiiv 2004/17 või direktiiv 2004/18, nagu märkis eelotsusetaotluse esitanud kohus oma küsimustes (vt analoogia alusel 10. juuli 2014. aasta kohtuotsus Impresa Pizzarotti,
C‑213/13
,
EU:C:2014:2067
, punktid
–
).
Lisaks tuleb tõdeda, et need küsimused viitavad vahet tegemata nii direktiivile 2004/17 kui ka direktiivile 2004/18. Samas ei takista see, et eelotsusetaotluse esitanud kohus ei ole määratlenud, milline direktiiv on põhikohtuasja suhtes kohaldatav, Euroopa Kohtul nimetatud küsimustele vastamast, kuna need küsimused võib esitada täpselt samas sõnastuses ka lähtudes direktiivist 2014/24 või direktiivist 2014/25, millega vastavalt tunnistati direktiiv 2004/18 ja direktiiv 2004/17 kehtetuks ja asendati need direktiivid.
Esimene eelotsuse küsimus
Oma esimese küsimusega palub eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt selgitada, kas määruse nr 1370/2007 artikli 7 lõiget 2 tuleb tõlgendada nii, et selles ette nähtud eelteate kohustus kehtib ka riigihangete puhul, mis korraldatakse avaliku reisijateveoteenuse osutamiseks bussiga ning kus lepingud sõlmitakse põhimõtteliselt kooskõlas direktiivis 2014/24 või direktiivis 2014/25 sätestatud menetlusega.
Euroopa Kohus on sellega seoses juba leidnud, et vastavalt määruse nr 1370/2007 artikli 5 lõikele 1 ei kuulu avalike reisijateveoteenuste bussiga osutamise lepingu sõlmimisel kohaldamisele vaid selle määruse artikli 5 lõiked 2–6, samas kui määruse muud sätted on endiselt kohaldatavad (27. oktoobri 2016. aasta kohtuotsus Hörmann Reisen,
C‑292/15
,
EU:C:2016:817
, punkt
).
Sellest tuleneb, et nimetatud määruse artikli 7 lõige 2 on kohaldatav kooskõlas direktiivis 2014/24 või direktiivis 2014/25 sätestatud menetlusega sõlmitavate riigihankelepingute suhtes, mille ese on reisijateveoteenuse osutamine.
Seda järeldust kinnitab ka määruse nr 1370/2007 eesmärk.
Nimelt näeb määrus nr 1370/2007, mis käsitleb ainult avaliku reisijateveoteenuse osutamist raudteel ja maanteel, ette normid sekkumiseks riigihanke üldkorda, nagu see on ette nähtud direktiiviga 2014/24 või direktiiviga 2014/25. Nii sisaldab see määrus erinorme, mida kas kohaldatakse direktiivis 2014/24 või direktiivis 2014/25 ette nähtud üldnormide asemel või millega täiendatakse neid üldnorme sõltuvalt sellest, kas kohaldatav direktiiv näeb ette normid nimetatud määrusega reguleeritud valdkonnas või mitte (vt selle kohta 27. oktoobri 2016. aasta kohtuotsus Hörmann Reisen,
C‑292/15
,
EU:C:2016:817
, punktid
–
).
Määruse nr 1370/2007 artikli 7 lõike 2 sellist tõlgendust kinnitab ka direktiivi 2014/24 artikli 48 lõike 1 ja direktiivi 2014/25 artikli 67 lõike 1 – millel on osaliselt sarnane funktsioon nagu nimetatud artikli 7 lõikel 2 – analüüs.
Erinevalt direktiivi 2014/24 artikli 48 lõikest 1, koosmõjus selle direktiivi V lisa B osa I jao sätetega, ja direktiivi 2014/25 artikli 67 lõikest 1, koosmõjus selle direktiivi VI lisa A osa I jao sätetega, on nimetatud määruse artikli 7 lõike 2 sätted ühelt poolt imperatiivselt kohaldatavad avaliku sektori või võrgustiku sektori hankijale ning teiselt poolt viitavad need mitte ainult olukorrale, kus avaliku sektori või võrgustiku sektori hankija plaanib korraldada hankemenetluse, vaid ka olukorrale, kus ta kavatseb sõlmida otselepingu. Lisaks ei tule nende direktiivide alusel avaldatavate teadete puhul järgida imperatiivset hankemenetluse korraldamisele eelnevat üheaastast tähtaega ning neid ei pea tingimata avaldama
Euroopa Liidu Teatajas
.
Niisiis paneb määruse nr 1370/2007 artikli 7 lõige 2 konkreetsemad kohustused kui need, mis on ette nähtud direktiivis 2014/24 ja direktiivis 2014/25, ja on
lex specialis
’ena viimaste suhtes ülimuslik (vt selle kohta 27. oktoobri 2016. aasta kohtuotsus Hörmann Reisen,
C‑292/15
,
EU:C:2016:817
, punkt
).
Sellest järeldub, et esimesele küsimusele tuleb vastata nii, et määruse nr 1370/2007 artikli 7 lõiget 2 tuleb tõlgendada nii, et selles ette nähtud eelteate kohustus kehtib ka riigihangete puhul, mis korraldatakse avaliku reisijateveoteenuse osutamiseks bussiga ning kus lepingud sõlmitakse põhimõtteliselt kooskõlas direktiivis 2014/24 või direktiivis 2014/25 sätestatud menetlusega.
Teine ja kolmas eelotsuse küsimus
Oma teise ja kolmanda küsimusega, mida tuleb analüüsida koos, palub eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt selgitada, kas määruse nr 1370/2007 artikli 7 lõikes 2 ette nähtud eelteate kohustuse rikkumise või täitmata jätmise tagajärjeks või olla nõuetekohaselt välja kuulutatud hanke tühistamine.
Kõigepealt tuleb täpsustada, et nimetatud määruse põhjenduse 21 kohaselt tuleb tõhus õiguskaitse tagada mitte ainult nende hankelepingute puhul, mis kuuluvad direktiivi 2004/17 või direktiivi 2004/18 – mis on vastavalt kehtetuks tunnistatud ja asendatud direktiiviga 2014/25 ja direktiiviga 2014/24 – kohaldamisalasse, vaid ka teiste nimetatud määruse alusel sõlmitavate lepingute puhul. Pealegi on tõhus vaidlustusmenetlus vajalik ja peaks olema võrreldav direktiivi 89/665 ja direktiivi 92/13 alusel kohaldatavate menetlustega.
Kuid nii direktiivi 89/665 artikli 2 lõige 1 kui ka direktiivi 92/13 artikli 2 lõige 1 sätestavad, et liikmesriigid tagavad, et nende õigusnormid võimaldaksid muu hulgas tühistada õigusvastased otsused või tagaksid nende tühistamise.
Samas ei näe riigihankeid reguleerivad liidu õigusaktid ette ühtegi üldnormi, mille kohaselt akti õigusvastasus või teatavas menetlusetapis toimingu tegemata jätmine muudaks kõik hilisemad selles menetluses antavad aktid õigusvastaseks ja oleks aluseks nende tühistamisele. Vaid väga konkreetselt kindlaks määratud juhtudel näevad liidu õigusaktid ette sellise tagajärje.
Direktiivi 89/665 artikkel 2d ja direktiivi 92/13 artikkel 2d näevad kumbki ette, et hankemenetlused, mille käigus on aset leidnud nendes sätetes loetletud rikkumised – näiteks see, kui hankija on sõlminud lepingu ilma teate eelneva avaldamiseta
Euroopa Liidu Teatajas
ja teate avaldamata jätmine ei olnud direktiivi 2014/25 või direktiivi 2014/24 kohaselt lubatud –, tuleb tunnistada tühiseks.
Samas, kui hanke väljakuulutamiseks
Euroopa Liidu Teatajas
hanketeate avaldamata jätmine, mis pole lubatud, peab üldjuhul tagajärjena kaasa tooma asjaomase hanke tühisuse, ei ole riigihankeid reguleerivas liidu õiguses sellist tagajärge ette nähtud juhuks, kui jäetakse täitmata määruse nr 1370/2007 artikli 7 lõikes 2 ette nähtud eelteate avaldamise kohustus.
Kuna liidu seadusandja ei ole ette näinud konkreetset sätet, mis puudutaks määruse nr 1370/2007 artikli 7 lõike 2 rikkumist, siis jääb selline regulatsioon riigisisese õiguse kohaldamisalasse.
Nimelt juhul, kui liidu õiguses puuduvad mõne õiguse tagamiseks täpsustavad menetlusnormid, ja vastavalt Euroopa Kohtu väljakujunenud praktikale tuleb liidu õigusnormidest tulenevate üksikisikute õiguste tagamist reguleerivad menetlusnormid kehtestada iga liikmesriigi riigisiseses õigussüsteemis. Need menetlusnormid ei tohi aga olla ebasoodsamad kui samalaadsete riigisiseste õiguskaitsevahendite puhul (võrdväärsuse põhimõte) ja need ei tohi muuta liidu õiguskorraga antud õiguste kasutamist praktiliselt võimatuks või ülemäära raskeks (tõhususe põhimõte) (vt selle kohta 5. aprilli 2017. aasta kohtuotsus Marina del Mediterráneo jt,
C‑391/15
,
EU:C:2017:268
, punkt
ja seal viidatud kohtupraktika).
Mis kõigepealt puutub võrdväärsuse põhimõttesse, siis tuleb täheldada, et selle põhimõtte järgimine eeldab, et vaidlusalune õigusnorm on ühtemoodi kohaldatav nii liidu õiguse rikkumisest tulenevate kaebuste puhul kui ka liikmesriigi õiguse eiramisest tulenevate kaebuste puhul, kui neil kaebustel on sarnane ese ja alus (8. juuli 2010. aasta kohtuotsus Bulicke,
C‑246/09
,
EU:C:2010:418
, punkt
ja seal viidatud kohtupraktika).
Käesoleval juhul tuleb eelotsusetaotluse esitanud kohtul analüüsida, kas seda põhimõtet on järgitud.
Mis puutub tõhususe põhimõttesse, siis tuleb märkida, et määruse nr 1370/2007 artikli 7 lõikest 2 ettevõtjatele tuleneva õiguse eesmärk – nagu sisuliselt tuleneb määruse põhjendusest 29 – on ühelt poolt võimaldada ettevõtjatel reageerida avaliku sektori või võrgustiku sektori hankija kavatsustele, eelkõige hankelepingu liigile, mida hankija kavatseb kasutada (hanke väljakuulutamine või otseleping), ja teiselt poolt anda ettevõtjatele aega end paremini hankeks ette valmistada.
Selles osas on oluline märkida, et tõhususe põhimõtte analüüs tehakse erinevalt, sõltuvalt sellest, kas on kavandatud sõlmida otseleping või korraldada hange.
Otselepingu puhul võib eelteate puudumine viia selleni, et ettevõtja ei saa vastuväiteid esitada enne lepingu sõlmimist, mistõttu ta võib hankes osalemisest lõplikult kõrvale jääda. Selline olukord võib tõhususe põhimõte kahtluse alla seada.
Seevastu juhul, kui määruse nr 1370/2007 artikli 7 lõike 2 rikkumine toimub olukorras, kus avaliku või võrgustiku sektori hankija kavatseb korraldada nõuetekohase hankemenetluse hiljem, ei takista selline rikkumine ettevõtjal selles hankemenetluses tegelikult osalemast.
Seoses eelotsusetaotluse esitanud kohtu murega, et määruse nr 1370/2007 artikli 7 lõike 2 rikkumine võib viia selleni, et ettevõtja, kes varasemat hankelepingut täidab, kasutab tal teiste konkurentidega võrreldes olevat eelist ära, tuleb nentida, et pakkumuste laekumise tähtaegu kindlaks määrates peab avaliku või võrgustiku sektori hankija, olgu see siis direktiivi 2014/24 artikli 47 või direktiivi 2014/25 artikli 66 alusel, arvesse võtma lepingu keerukust ja pakkumuste koostamiseks vajalikku aega.
Samas saab tõhususe põhimõtte rikkumise tuvastada juhul, kui ettevõtja esitab tõendi selle kohta, et eelteate puudumise tõttu oli ta hankemenetluse väljakuulutamisel märgatavalt ebasoodsamas olukorras võrreldes sellise ettevõtjaga, kes oli varasemat hankelepingut täitnud ja selle hanke eripära hästi tundis, ning sellest lähtudes võib hanke tühistada. Selline ebasoodus olukord võib endast kujutada ka võrdse kohtlemise põhimõtte rikkumist.
Vastava analüüsi peab läbi viima eelotsusetaotluse esitanud kohus, võttes arvesse kõnealuses kohtuasjas tähtsust omavaid asjaolusid. Käesoleval juhul selgub eelotsusetaotlusest, et ettevõtjatele anti pärast põhikohtuasjas käsitletava hanke väljakuulutamist sellele reageerimiseks 49‑päevane tähtaeg, mis ületab direktiivis 2014/24 ja direktiivis 2014/25 ette nähtud miinimumtähtajad. Pealegi oli põhikohtuasjas kõne all oleval ettevõtjal võimaliku hanke väljakuulutamise kohta teave olemas ammu enne seda, kui hange välja kuulutati.
Peale selle ja sõltumata sellise õiguskaitsevahendi olemasolust, nagu on kirjeldatud käesoleva kohtuotsuse punktis 69, on ettevõtjal õigus esitada kaebus avaliku sektori või võrgustiku sektori hankija tegevuse peale põhjusel, et hankemenetluse alusdokumentides oli pakkumuste esitamise tähtaeg liiga lühike, millega rikutakse direktiivi 2014/24 artiklit 47 või direktiivi 2014/25 artiklit 66, mis nõuavad, et võetaks arvesse lepingu keerukust ja pakkumuste koostamiseks vajalikku aega.
Sellest tulenevalt tuleb teisele ja kolmandale küsimusele vastata, et määruse nr 1370/2007 artikli 7 lõiget 2 tuleb tõlgendada nii, et selles ette nähtud eelteate kohustuse rikkumine ei ole aluseks kõnealuse hanke tühistamisele, kui on järgitud võrdväärsuse, tõhususe ja võrdse kohtlemise põhimõtteid, ning selle kontrollimine on eelotsusetaotluse esitanud kohtu ülesanne.
Kohtukulud
Kuna põhikohtuasja poolte jaoks on käesolev menetlus eelotsusetaotluse esitanud kohtus pooleli oleva asja üks staadium, otsustab kohtukulude jaotuse liikmesriigi kohus. Euroopa Kohtule seisukohtade esitamisega seotud kulusid, välja arvatud poolte kohtukulud, ei hüvitata.

Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (üheksas koda) otsustab:

Euroopa Parlamendi ja nõukogu 23. oktoobri 2007. aasta määrus (EÜ) nr 1370/2007, mis käsitleb avaliku reisijateveoteenuse osutamist raudteel ja maanteel ning millega tunnistatakse kehtetuks nõukogu määrused (EMÜ) nr 1191/69 ja (EMÜ) nr 1107/70, artikli 7 lõiget 2 tuleb tõlgendada nii, et:

–
selles ette nähtud eelteate kohustus kehtib ka riigihangete puhul, mis korraldatakse avaliku reisijateveoteenuse osutamiseks bussiga ning kus lepingud sõlmitakse põhimõtteliselt kooskõlas Euroopa Parlamendi ja nõukogu 26. veebruari 2014. aasta direktiivis 2014/24/EL riigihangete kohta ja direktiivi 2004/18/EÜ kehtetuks tunnistamise kohta või Euroopa Parlamendi ja nõukogu 26. veebruari 2014. aasta direktiivis 2014/25/EL, milles käsitletakse vee-, energeetika-, transpordi- ja postiteenuste sektoris tegutsevate üksuste riigihankeid ja millega tunnistatakse kehtetuks direktiiv 2004/17/EÜ, sätestatud menetlusega;
–
eelteate kohustuse rikkumine ei ole aluseks kõnealuse hanke tühistamisele, kui on järgitud võrdväärsuse, tõhususe ja võrdse kohtlemise põhimõtteid, ning selle kontrollimine on eelotsusetaotluse esitanud kohtu ülesanne.

Allkirjad
(
*1
)	Kohtumenetluse keel: saksa.