CELEX: 62016TJ0751
Ekonomska i monetarna politika
Bonitetni nadzor kreditnih institucija
Članak 4. stavak 1. točka (d) i stavak 3. Uredbe (EU) br. 1024/2013
Izračun omjera financijske poluge
ESB-ovo odbijanje da tužitelju odobri da iz izračuna omjera financijske poluge isključi izloženosti koje ispunjavanju određene uvjete
Članak 429. stavak 14. Uredbe (EU) br. 575/2013
ESB-ova diskrecijska ovlast
Pogreške koje se tiču prava
Očita pogreška u ocjeni

Okolnosti spora
Crédit mutuel decentralizirana je bankovna grupa koju čini mreža lokalnih unija Crédit mutuela koje imaju status zadruga i čije je tužitelj, Confédération nationale du Crédit mutuel, središnje tijelo u smislu članaka L.511–30 i L.511–31 francuskog code monétaire et financier (Monetarni i financijski zakonik, u daljnjem tekstu: CMF). Kao značajan subjekt u smislu članka 6. stavka 4. Uredbe Vijeća (EU) br. 1024/2013 od 15. listopada 2013. o dodjeli određenih zadaća Europskoj središnjoj banci u vezi s politikama bonitetnog nadzora kreditnih institucija (
SL 2013., L 287, str. 63
.), Crédit mutuel obuhvaćen je izravnim bonitetnim nadzorom Europske središnje banke (ESB).
Dana 23. lipnja 2015. tužitelj je za svoj račun i za sve subjekte Crédit mutuela zatražio od ESB‑a odobrenje na temelju članka 429. stavka 14. Uredbe (EU) br. 575/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2013. o bonitetnim zahtjevima za kreditne institucije i investicijska društva i o izmjeni Uredbe (EU) br. 648/2012 (
SL 2013., L 176, str. 1
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 13., str. 3.) da iz izračuna omjera financijske poluge isključi izloženosti koje se sastoje od iznosa koji odgovaraju pravno uređenim proizvodima preuzetima kod njega, ali koje je bio dužan prenijeti na Caisse des dépôts et consignation (Depozitni i založni fond, Francuska, u daljnjem tekstu: CDC), kao francusku javnu instituciju.
Dotični su proizvodi livret A (štedni račun A), uređen člancima L.221‑1 do L.221‑9 CMF‑a, livret d’épargne populaire (štedni račun stanovništva, LEP), uređen člancima L.221‑13 do L.221‑17-2 CMF‑a, i livret de développement durable et solidaire (štedni račun održivog i uključivog razvoja, LDD), uređen člankom L.221‑27 CMF‑a. Na temelju članka L.221‑5 CMF‑a, dio ukupnih depozita prikupljenih po osnovi štednog računa A i LDD‑a centralizirano se prikuplja u štednom fondu kojim upravlja CDC. Na temelju članka R.221‑58 CMF‑a, isto vrijedi za LEP.
Dana 8. lipnja 2016. ESB je tužitelju dostavio nacrt odluke kojom se odbija korištenje zatraženim odstupanjem. ESB je tužitelju odredio rok od dva tjedna za podnošenje očitovanja.
Dana 21. lipnja 2016. tužitelj je dostavio svoja pisana očitovanja o tom nacrtu odluke i ponovio svoj zahtjev za korištenje odstupanjem koje je predviđeno u članku 429. stavku 14. Uredbe br. 575/2013.
Dana 6. srpnja 2016. u ESB‑ovim prostorima održao se sastanak između tužiteljevih i ESB‑ovih predstavnika.
Dana 24. kolovoza 2016. ESB je primjenom članka 4. stavka 1. točke (d) i članka 10. Uredbe br. 1024/2013 kao i članka 429. stavka 14. Uredbe br. 575/2013 donio Odluku ECB/SSM/2016‑9695000CG7B84NLR5984/92 (u daljnjem tekstu: pobijana odluka).
U toj je odluci ESB odbio iz izračuna tužiteljeva omjera financijske poluge isključiti izloženosti prema CDC‑u koje su se sastojale od dijela iznosa položenih po osnovi štednog računa A, LDD‑a i LEP‑a koji je bio dužan prenijeti na njega.
ESB je, kao prvo, priznao da su uvjeti utvrđeni u članku 429. stavku 14. točkama (a) do (c) Uredbe br. 575/2013 ispunjeni, prije svega jer CDC treba smatrati subjektom javnog sektora, potom jer se s izloženostima prema CDC‑u postupa u bonitetne svrhe u skladu s člankom 116. stavkom 4. te iste uredbe te, naposljetku, jer je tužitelj dužan prenijeti dio štednje položene po osnovi štednog računa A, LDD‑a i LEP‑a na CDC za potrebe financiranja ulaganja od općeg interesa. ESB je u biti također naglasio da ti uvjeti nisu ispunjeni glede dijela pravno uređene štednje za koji ne postoji obveza prijenosa na CDC, neovisno o svrsi njegova korištenja.
ESB je, kao drugo, zaključio da iz teksta članka 429. stavka 14. Uredbe br. 575/2013 proizlazi da on raspolaže diskrecijskom ovlašću na temelju koje može odlučiti hoće li iz izračuna omjera financijske poluge isključiti izloženosti koje ispunjavaju uvjete utvrđene u toj odredbi. On u biti smatra da, čak i u slučaju da su ti uvjeti ispunjeni, mogu postojati bonitetni razlozi koji opravdavaju odbijanje zahtjeva za odstupanje na temelju te odredbe. U tom se pogledu pozvao na svrhu uvođenja omjera financijske poluge, a to je pružanje jednostavnog i transparentnog pregleda razine izloženosti kreditne institucije koja nije ponderirana rizikom različitih sastavnica njezinih izloženosti, a kako bi se izbjegao prevelik porast navedenih izloženosti u odnosu na njezin regulatorni kapital.
Kao treće, ESB smatra da su iznosi koje je tužitelj prenio na CDC i dalje izloženosti relevantne za izračun njegova omjera financijske poluge. On se oslonio na tri razloga. Prvi razlog, koji je okvalificirao kao „prvi pokazatelj”, počiva na načinu knjiženja prikupljene štednje. Iz okolnosti da se pravno uređena štednja nalazi na strani obveza u tužiteljevoj bilanci, a iznosi preneseni na CDC na strani imovine u njegovoj bilanci, ESB izvodi zaključak da on ostaje odgovoran za izloženosti koje se sastoje od prikupljene štednje, uključujući iznose prenesene na CDC. Dodao je da je tužitelj dužan osigurati upravljanje operativnim rizicima povezanima s pravno uređenom štednjom. Drugi se razlog sastoji od tužiteljeve ugovorne obveze da klijentima vrati depozite, neovisno o tome jesu li tužitelju vraćena sredstva prenesena CDC‑u. Treći se razlog zasniva na postojanju razdoblja između usklađivanja tužiteljevih i CDC‑ovih pozicija radi ponovnog uravnoteženja. ESB je zaključio da bi tijekom tog vremenskog razmaka tužitelj mogao pribjeći prisilnoj prodaji imovine dok se ne prenesu sredstva koja potječu od CDC‑a. Zaključno, iz tih je razloga ESB izveo zaključak da je mehanizam prijenosa s CDC‑a na tužitelja nesavršen, čime izaziva zabrinutost s bonitetnog aspekta koja opravdava odbijanje njegova zahtjeva.
Postupak i zahtjevi stranaka
Tužbom podnesenom tajništvu Općeg suda 28. listopada 2016. tužitelj je pokrenuo ovaj postupak.
Aktom podnesenim tajništvu Općeg suda 1. ožujka 2017. Republika Finska zatražila je intervenciju u potporu ESB‑ovu zahtjevu. Rješenjem od 16. svibnja 2017. predsjednik drugog vijeća Općeg suda prihvatio je intervenciju Republike Finske u potporu ESB‑ovu zahtjevu i zahtjev za povjerljivo postupanje koji je tužitelj podnio u odnosu na intervenijenta.
Dana 15. lipnja 2017. Republika Finska podnijela je svoj intervencijski podnesak. Tužitelj je svoja očitovanja o tom podnesku podnio u određenom mu roku. ESB nije podnio očitovanja.
Aktom podnesenim tajništvu Općeg suda 11. srpnja 2017. tužitelj je od Općeg suda zatražio da nedopuštenim proglasi dio argumentacije koja se nalazi u odgovoru na repliku, i to zato što predstavlja novi razlog iznesen tijekom postupka u smislu članka 84. Poslovnika Općeg suda.
U očitovanjima podnesenima tajništvu Općeg suda 28. srpnja 2017. ESB je zauzeo stajalište o tužiteljevu zahtjevu smatrajući da predmetna argumentacija predstavlja dopunu argumentacije koja se već nalazi u njegovu odgovoru na tužbu i stoga nije nedopuštena, kako to tužitelj navodi.
Na prijedlog drugog vijeća, Opći sud odlučio je, na temelju članka 28. Poslovnika, predmet uputiti proširenom sastavu suda.
Opći sud (drugo prošireno vijeće) odlučio je na prijedlog suca izvjestitelja otvoriti usmeni dio postupka.
Na raspravi 24. travnja 2018. stranke su saslušane prilikom svojih izlaganja i prilikom davanja odgovora na pitanja koja je postavio Opći sud.
Tužitelj od Općeg suda zahtijeva da:
–
poništi pobijanu odluku;
–
naloži ESB‑u snošenje troškova.
ESB i Republika Finska od Općeg suda zahtijevaju da:
–
odbije tužbu;
–
naloži tužitelju snošenje troškova.
Pravo
Tužitelj u prilog svojoj tužbi ističe četiri tužbena razloga. Prvi tužbeni razlog, koji je istaknut kao glavni, temelji se na prekoračenju ovlasti kojim je zahvaćena pobijana odluka. Drugi tužbeni razlog, koji je istaknut podredno u odnosu na prvi, temelji se na ESB‑ovoj pogrešci koja se tiče prava. Treći tužbeni razlog, koji je istaknut podredno u odnosu na drugi, temelji se na tome da je pobijana odluka očito pogrešna i neproporcionalna. Četvrti tužbeni razlog temelji se na povredi obveze obrazlaganja i načela dobre uprave.
U okviru svojeg prvog tužbenog razloga tužitelj predbacuje ESB‑u da si je dodijelio diskrecijsku ovlast prilikom primjene članka 429. stavka 14. Uredbe br. 575/2013, iako ne raspolaže takvom ovlašću.
Što se tiče drugog, trećeg i četvrtog tužbenog razloga, valja istaknuti da im je zajedničko to što se njima osporava zakonitost ESB‑ove primjene te diskrecijske ovlasti, pod pretpostavkom da on njome raspolaže. Stoga ih valja ispitati zajedno.
Prvi tužbeni razlog, koji se temelji na prekoračenju ovlasti
Tužitelj u biti tvrdi da je u pobijanoj odluci ESB prekoračio ovlast time što si je prilikom provedbe članka 429. stavka 14. Uredbe br. 575/2013 dodijelio diskrecijsku ovlast. Tužitelj, među ostalim, ističe da je tumačenje članka 429. stavka 14. Uredbe br. 575/2013 na način da je ESB‑u dodijeljena diskrecijska ovlast suprotno načelu dodjeljivanja ovlasti, zato što je samo Europskoj komisiji dana ovlast za izmjenu te uredbe i zato što ona ne može svoju diskrecijsku ovlast dalje delegirati. Osim toga, tužitelj smatra da upotreba glagola „moći” u tekstu članka 429. stavka 14. Uredbe br. 575/2013 ne znači automatski da se ESB‑u dodjeljuje diskrecijska ovlast – i da se kako postojanju uvjeta za dodjelu odstupanja predviđenog tom odredbom tako i ciljevima koje zakonodavac nastoji ostvariti kao i načelima dobre uprave i pravne sigurnosti protivi priznavanje takve diskrecijske ovlasti – već prije znači da ESB samo raspolaže jednostavnom ovlašću da provjeri da su ispunjeni uvjeti utvrđeni u članku 429. stavku 14. Uredbe br. 575/2013.
ESB, koji podupire Republika Finska, osporava tužiteljeve argumente.
Valja istaknuti da ESB‑ova ovlast za donošenje pobijane odluke proizlazi iz Uredbe br. 1024/2013 i da je opseg njegovih ovlasti određen člankom 429. stavkom 14. Uredbe br. 575/2013.
Što se tiče ESB‑ove nadležnosti za donošenje pobijane odluke, valja podsjetiti na to da je, na temelju članka 4. stavka 1. točke (d) Uredbe br. 1024/2013, ESB‑u dodijeljena zadaća „osiguravati usklađenost s aktima iz članka 4. stavka 3., prvog podstavka, koji propisuju bonitetne zahtjeve za kreditne institucije u odnosu na kapitalne zahtjeve, sekuritizaciju, ograničenja velike izloženosti, likvidnost, financijsku polugu, izvješćivanje i javnu objavu informacija o tim pitanjima”. Osim toga, budući da je tužitelj značajan subjekt u smislu članka 6. stavka 4. Uredbe br. 1024/2013, izvršenje te zadaće izravno je u nadležnosti ESB‑a, a ne nacionalnih tijela u okviru jedinstvenog nadzornog mehanizma (SSM) (presuda od 16. svibnja 2017., Landeskreditbank Baden‑Württemberg/ESB,
T‑122/15
, u žalbenom postupku,
EU:T:2017:337
, t.
63.
).
Na temelju članka 4. stavka 3. Uredbe br. 1024/2013, „[u] provođenju zadaća dodijeljenih mu ovom Uredbom, i s ciljem osiguravanja visokih standarda nadzora, ESB primjenjuje relevantno pravo Unije”. To relevantno pravo obuhvaća i Uredbu br. 575/2013.
Što se tiče opsega ESB‑ovih ovlasti prilikom primjene članka 429. stavka 14. Uredbe br. 575/2013, koji je u navedenu uredbu umetnut Delegiranom uredbom Komisije (EU) 2015/62 оd 10. listopada 2014. o izmjeni Uredbe br. 575/2013 u pogledu omjera financijske poluge (
SL 2015., L 11, str. 37
.), u toj je odredbi određeno da „[n]adležna tijela instituciji mogu dopustiti da iz mjere izloženosti isključi izloženosti koje ispunjavaju sve sljedeće uvjete: (a) riječ je o izloženostima prema subjektu javnog sektora; (b) tretira ih se u skladu s člankom 116. stavkom 4.; (c) proizlaze iz depozita koje je institucija pravno obvezna prenijeti na subjekt javnog sektora iz točke (a) za potrebe financiranja ulaganja od općeg interesa”.
Prema tome, ovim se tužbenim razlogom zahtijeva provjera treba li članak 429. stavak 14. Uredbe br. 575/2013 tumačiti na način da nadležnim tijelima, a slijedom toga i ESB‑u, daje diskrecijsku ovlast da odbiju odobriti odstupanje, čak i ako su ispunjeni uvjeti navedeni u toj odredbi, ili, naprotiv, na način da im dodjeljuje ograničenu nadležnost na temelju koje se odobrenje mora dodijeliti ako su navedeni uvjeti ispunjeni.
Svoje tumačenje članka 429. stavka 14. Uredbe br. 575/2013 tužitelj zasniva na pretpostavci da Komisija za nadležna tijela nije imala pravo predvidjeti diskrecijsku ovlast prilikom provedbe te odredbe i tvrdi da se ona treba tumačiti na način koji je u skladu s Ugovorom.
Iz ustaljene sudske prakse proizlazi da tekst sekundarnog prava Europske unije treba što je više moguće tumačiti u smislu njegove usklađenosti s odredbama Ugovora i općim načelima prava Unije (presude od 4. listopada 2007., Schutzverband der Spirituosen‑Industrie,
C‑457/05
,
EU:C:2007:576
, t.
22.
, od 10. srpnja 2008., Bertelsmann i Sony Corporation of America/Impala,
C‑413/06 P
,
EU:C:2008:392
, t.
174.
i od 25. studenoga 2009., Njemačka/Komisija,
T‑376/07
,
EU:T:2009:467
, t.
22.
).
Međutim, kao što je to potvrđeno upotrebom izraza „što je više moguće” u sudskoj praksi spomenutoj u točki 33. ove presude, takva se sudska praksa ne može primijeniti u pogledu odredbe čiji je smisao jasan, koja nije dvosmislena i stoga ne zahtijeva nikakvo tumačenje (vidjeti u tom smislu presudu od 25. studenoga 2009., Njemačka/Komisija,
T‑376/07
,
EU:T:2009:467
, t.
22.
). Da je to slučaj, načelo usklađenog tumačenja tekstova sekundarnog prava Unije služilo bi kao temelj za tumačenje te odredbe
contra legem
, što se ne može prihvatiti (vidjeti u tom smislu rješenje od 17. srpnja 2015., EEB/Komisija,
T‑685/14
, neobjavljeno,
EU:T:2015:560
, t.
31.
i navedenu sudsku praksu). U pogledu odredbe koja je jasna i nedvosmislena, samo je na Općem sudu da u slučaju isticanja prigovora nezakonitosti u smislu članka 277. UFEU‑a provjeri njezinu usklađenost s odredbama Ugovora i općim načelima prava Unije.
Mora se utvrditi da se u okviru ovog tužbenog razloga tužitelj ograničava na tvrdnju da članak 429. stavak 14. Uredbe br. 575/2013 treba tumačiti na način da ESB‑u daje ograničenu nadležnost, a ne diskrecijsku ovlast, i protiv te odredbe ne ističe nikakav prigovor nezakonitosti na temelju članka 277. UFEU‑a, a što je potvrdio na raspravi. Stoga on ne osporava valjanost te odredbe, već svoju argumentaciju samo stavlja u kontekst njezina tumačenja.
Prema tome, valja provjeriti je li članak 429. stavak 14. Uredbe br. 575/2013 jasan i nedvosmislen ili, naprotiv, može li dopustiti tumačenje u skladu s odredbama Ugovora i općim načelima prava Unije. Naime, samo će u ovom drugom slučaju trebati provjeriti, kao što to tužitelj tvrdi, nije li Komisija imala pravo nadležnim tijelima dodijeliti diskrecijsku ovlast prilikom provedbe članka 429. stavka 14. Uredbe br. 575/2013, a što bi podrazumijevalo da se navedeni članak tumači na način da im određuje ograničenu nadležnost.
Radi određivanja točnog dosega članka 429. stavka 14. Uredbe br. 575/2013, valja voditi računa ne samo o njegovu tekstu nego i o njegovu kontekstu i ciljevima koji se nastoje ostvariti propisom kojeg je on dio (vidjeti u tom smislu presudu od 7. lipnja 2005., VEMW i dr.,
C‑17/03
,
EU:C:2005:362
, t.
41.
i navedenu sudsku praksu).
Što se tiče doslovnog tumačenja članka 429. stavka 14. Uredbe br. 575/2013, mora se utvrditi da navod prema kojem „[n]adležna tijela instituciji mogu dopustiti da iz mjere izloženosti isključi izloženosti koje ispunjavaju sve sljedeće uvjete” nužno podrazumijeva da ta odredba nadležnim tijelima djelomično određuje ograničenu nadležnost, a djelomično im delegira diskrecijsku ovlast.
S jedne strane, u članku 429. stavku 14. Uredbe br. 575/2013 istaknuta su tri uvjeta koja su određena nadležnim tijelima. Stoga ona nemaju pravo odobriti odstupanje ako navedeni uvjeti nisu ispunjeni. Ona, dakle, imaju ograničenu nadležnost i moraju odbiti korištenje tom odredbom.
S druge strane, u slučaju da su ti uvjeti ispunjeni, nadležna tijela „mogu”, to jest imaju mogućnost odobriti odstupanje. Upućivanje na tu mogućnost nužno podrazumijeva pravo nadležnih tijela da odluče hoće li ga odobriti. Stoga ona u tom pogledu raspolažu diskrecijskom ovlašću.
Prema tome, treba zaključiti da članak 429. stavak 14. Uredbe br. 575/2013 sadržava jasan i nedvosmislen tekst iz kojeg proizlazi da, jednom kada se ispune uvjeti koji se nalaze u toj odredbi, nadležna tijela prilikom njezine provedbe raspolažu diskrecijskom ovlašću.
Taj je zaključak također u skladu s kontekstualnim i teleološkim tumačenjem članka 429. stavka 14. Uredbe br. 575/2013.
Što se tiče kontekstualnog tumačenja članka 429. stavka 14. Uredbe br. 575/2013, valja istaknuti da izvršavanje diskrecijske ovlasti odgovara jednom od triju načina za provedbu odstupanja koja se nalaze u toj uredbi.
Naime, iz opće strukture Uredbe br. 575/2013 proizlazi da su njome istodobno predviđena odstupanja koja se primjenjuju
ex lege
, to jest bez potrebe za intervencijom nadležnih tijela, a kakvo je ono predviđeno u članku 429. stavku 13. navedene uredbe, zatim odstupanja koja podrazumijevaju intervenciju nadležnih tijela u okviru provedbe ograničene nadležnosti, kakvo je ono predviđeno u članku 78. stavku 1. iste uredbe, ili pak odstupanja koja podrazumijevaju izvršavanje navedenih tijela diskrecijske ovlasti. Osim članka 429. stavka 14. Uredbe br. 575/2013, među odstupanjima koja su obuhvaćena ovom trećom kategorijom nalazi se i članak 10. stavak 1. navedene uredbe (vidjeti u tom smislu presudu od 13. prosinca 2017., Crédit mutuel Arkéa/ESB,
T‑712/15
,
EU:T:2017:900
, u žalbenom postupku, t. 67. i 68.).
Što se tiče teleološkog tumačenja članka 429. stavka 14. Uredbe br. 575/2013, s obzirom na to da se on tiče mogućnosti da se određene izloženosti isključe iz izračuna omjera financijske poluge kreditnih institucija, istodobno su relevantni ciljevi koji se nastoje postići uvođenjem omjera financijske poluge i ciljevi kojima posebno služi članak 429. stavak 14. Uredbe br. 575/2013.
Što se tiče, kao prvo, ciljeva koji se nastoje postići uvođenjem omjera financijske poluge, i to preko obveze kreditnih institucija da objave svoj omjer financijske poluge te možda u konačnici da poštuju određene razine omjera financijske poluge, iz uvodne izjave 90. Uredbe br. 575/2013 proizlazi da je zakonodavčeva namjera bila odvratiti kreditne institucije od stvaranja prekomjernih financijskih poluga. Iz te uvodne izjave kao i iz definicija u članku 4. stavku 1. točkama 93. i 94. iste uredbe proizlazi da se prekomjerna financijska poluga odnosi na situaciju u kojoj kreditna institucija financira prevelik dio svojih ulaganja zaduživanjem umjesto svojim regulatornim kapitalom. Rizik se, dakle, sastoji od toga da kreditna institucija ne raspolaže s dovoljno regulatornog kapitala da se nosi sa zahtjevima za povrat svojih dugova i treba hitno prodati određeni dio svoje imovine. Negativne posljedice tog hitnog smanjenja razine financijske poluge tijekom financijske krize navedene su u uvodnoj izjavi 90. Uredbe br. 575/2013 na sljedeći način: „[t]o je dovelo do povećanja pritiska na smanjenje cijena imovine, zbog čega su institucije pretrpjele dodatne gubitke, koji su onda doveli do dodatnog smanjenja njihovog regulatornog kapitala[; k]rajnji je rezultat te negativne spirale događaja bilo smanjenje dostupnosti kredita za realno gospodarstvo te produbljenje i produžetak krize”.
U tom se okviru omjerom financijske poluge nastoji dati procjena razine regulatornog kapitala kreditne institucije u odnosu na njezine izloženosti, neovisno o tome je li u obzir uzeta razina rizika koju podrazumijeva svaka od tih izloženosti. To proizlazi iz uvodne izjave 91. Uredbe br. 575/2013, u kojoj je istaknuto da „[k]apitalni zahtjevi koji se temelje na riziku […] sami po sebi nisu dovoljni da bi se institucije odvratilo od preuzimanja rizika prekomjerne i neodržive financijske poluge”, kao i iz rada Bazelskog odbora za nadzor banaka (BCBS), na koji upućuju uvodne izjave 92. i 93. Uredbe br. 575/2013. Naime, u BCBS‑ovoj publikaciji o sporazumu Basel III, koja je podnesena u prilogu odgovoru na tužbu, omjer financijske poluge predviđen je kao „jednostavan i transparentan omjer koji se ne zasniva na riziku i koji je kalibriran kako bi se vjerodostojno ispunili kapitalni zahtjevi koji se temelje na riziku”. Taj izostanak ponderiranja omjerom financijske poluge opisan je u njegovoj metodologiji izračuna, kako je navedeno u članku 429. stavku 2. Uredbe br. 575/2013. Ondje je pojašnjeno da se omjer financijske poluge izračunava „tako da se mjera kapitala institucije podijeli s mjerom ukupne izloženosti institucije te se izražava kao postotak”. Nije spomenuto nikakvo ponderiranje prema razini rizika za izloženosti.
Međutim, treba utvrditi da taj cilj nije apsolutan stoga što je Uredbom br. 575/2013 predviđena mogućnost da se posebno nizak profil rizičnosti određenih izloženosti odražava u izračunu omjera financijske poluge dotičnih kreditnih institucija.
To se, s jedne strane, očituje u uvodnoj izjavi 95. Uredbe br. 575/2013, u kojoj je pojašnjeno da „[p]ri ocjeni utjecaja omjera financijske poluge na različite poslovne modele treba obratiti posebnu pozornost na poslovne modele koji se smatraju onima s nižom stopom rizika, kao što su krediti osigurani nekretninama i specijalizirano financiranje jedinica područne (regionalne) i lokalne samouprave i subjek[ata] javnog sektora”. Ta je namjera prenesena u članak 511. te iste uredbe, koji je naslovljen „Financijska poluga” i iz kojeg u bitnome proizlazi da izvješće koje Europsko nadležno tijelo za bankarstvo (EBA) mora uputiti Komisiji kako bi ona prema potrebi odlučila hoće li predložiti zakonodavcu da određene primjerene razine omjera financijske poluge učini obveznima treba uključivati „utvrđ[enje] poslovni[h] model[a] koji odražavaju cjelokupni profil rizičnosti institucija i […] uvođenj[e] različitih razina omjera financijske poluge za te poslovne modele”.
To se, s druge strane, očituje u tome što je Delegiranom uredbom 2015/62, donesenom na temelju članka 456. stavka 1. točke (j) Uredbe br. 575/2013, u tu istu uredbu umetnut članak 429. stavak 14., koji predviđa mogućnost da se određene izloženosti isključe iz izračuna omjera financijske poluge.
Kao drugo, što se tiče svrhe koja se nastoji postići umetanjem članka 429. stavka 14. Uredbe br. 575/2013 u navedenu uredbu, valja istaknuti da bi, prema uvodnoj izjavi 12. Delegirane uredbe 2015/62, promjene koje se njome uvode „trebale […] dovesti do bolje usporedivosti omjera financijske poluge koji objavljuju institucije te bi trebale pridonijeti izbjegavanju dovođenja sudionika na tržištu u zabludu u pogledu stvarne financijske poluge institucija”.
Iz teksta članka 429. stavka 14. Uredbe br. 575/2013, iznesenog u točki 30. ove presude, proizlazi da se ta odredba može primijeniti samo ako su ispunjena tri uvjeta. Prije svega, izloženosti koje se mogu isključiti iz izračuna omjera financijske poluge trebaju se odnositi na subjekt javnog sektora. Potom, treba ih tretirati u skladu s člankom 116. stavkom 4. Uredbe br. 575/2013. Naposljetku, navedene izloženosti trebaju proizlaziti iz depozita koje je institucija pravno obvezna prenijeti na predmetni subjekt javnog sektora za potrebe financiranja ulaganja od općeg interesa.
Treba utvrditi da je Komisija tim odstupanjem, uz zakonodavčevu potporu, predvidjela mogućnost da izloženosti kreditne institucije prema subjektima javnog sektora koje zbog državnog jamstva predstavljaju istu nisku razinu rizika kao i izloženosti prema toj državi i koje ne odgovaraju ulagačkoj odluci s njezine strane – jer kreditna institucija podliježe obvezi prijenosa dotičnih iznosa – ne budu relevantne za izračun omjera financijske poluge i da se stoga mogu iz njega isključiti.
Naime, članak 116. stavak 4. Uredbe br. 575/2013 predviđa da se „[u] iznimnim […] okolnostima izloženosti prema subjektima javnog sektora mogu tretirati kao izloženosti prema središnjoj državi, jedinici područne (regionalne) ili lokalne samouprave na čijem su području nadležnosti ona osnovana ako prema mišljenju nadležnih tijela ne postoji razlika u riziku između spomenutih izloženosti zbog postojanja odgovarajućeg jamstva središnje države ili jedinice područne (regionalne) ili lokalne samouprave”. Ovu odredbu treba tumačiti u vezi s člankom 114. stavkom 4. te iste uredbe, u kojem je određeno da „[i]zloženostima prema središnjim državama i središnjim bankama država članica nominiranima i s izvorima sredstava u domaćoj valuti te središnje države i središnje banke dodjeljuje se ponder rizika 0 %”. Stoga se članak 429. stavak 14. Uredbe br. 575/2013 tiče samo izloženosti kojima bi se prilikom primjene standardnog pristupa u izračunu minimalnih kapitalnih zahtjeva dodijelio ponder rizika 0 %.
Posljedično, provedba članka 429. stavka 14. Uredbe br. 575/2013 pretpostavlja međusobno uravnoteženje dvaju ciljeva: s jedne strane, da se slijedi logika omjera financijske poluge koja zahtijeva da se u izračun tog omjera uključi mjera ukupne izloženosti kreditne institucije bez ponderiranja rizikom te, s druge strane, da se u obzir uzme Komisijin cilj koji je podupro zakonodavac i prema kojem, ovisno o okolnostima, određene izloženosti koje imaju posebno nizak profil rizičnosti i ne proizlaze iz ulagačke odluke kreditne institucije nisu relevantne za izračun omjera financijske poluge i mogu iz njega biti isključene.
No, valja utvrditi da nadležna tijela mogu ta dva cilja međusobno uravnotežiti s obzirom na osobitosti svakog slučaja jer im je priznata diskrecijska ovlast prilikom provedbe članka 429. stavka 14. Uredbe br. 575/2013.
Imajući u vidu prethodno izneseno, valja zaključiti da članak 429. stavak 14. Uredbe br. 575/2013 treba tumačiti na način da nadležnim tijelima daje diskrecijsku ovlast da odbiju odobriti njime uvedeno odstupanje, čak i ako su uvjeti koji se u njemu nalaze ispunjeni.
S obzirom na jasnoću i potpunu nedvosmislenost članka 429. stavka 14. Uredbe br. 575/2013, treba zaključiti da ta odredba ne dopušta usklađeno tumačenje koje tužitelj zagovara. Proizlazi da se tužiteljevi argumenti – koji se temelje na tome da Komisija nije imala pravo za nadležna tijela i, slijedom toga, za ESB predvidjeti diskrecijsku ovlast – ne mogu uzeti u obzir za potrebe tumačenja te odredbe i bili bi relevantni samo kako bi se podupro prigovor nezakonitosti u smislu članka 277. UFEU‑a istaknut protiv članka 429. stavka 14. Uredbe br. 575/2013.
Prema tome, prvi tužbeni razlog treba odbiti.
Drugi, treći i četvrti tužbeni razlog, kojima se osporava zakonitost ESB‑ove primjene diskrecijske ovlasti
U okviru svojeg drugog tužbenog razloga tužitelj tvrdi da je pobijana odluka zahvaćena pogreškom koja se tiče prava jer, time što se zasniva na mogućnosti neplaćanja francuske države, ona lišava članak 429. stavak 14. Uredbe br. 575/2013 bilo kakvog korisnog učinaka.
U okviru svojeg trećeg tužbenog razloga on tvrdi, među ostalim, da je pobijana odluka zahvaćena očitim pogreškama u ocjeni. Pri tome predbacuje ESB‑u da je uzeo u obzir samo svrhu omjera financijske poluge, izostavljajući ciljeve članka 429. stavka 14. Uredbe br. 575/2013. Tužitelj također tvrdi da se na temelju razloga istaknutih u pobijanoj odluci ne može dokazati da su izloženosti prema CDC‑u relevantne za izračun omjera financijske poluge. U tom pogledu i što se tiče prvog razloga pobijane odluke, on ističe da je primjenu članka 429. stavka 14. Uredbe br. 575/2013 zahtijevao jer se pravno uređena štednja nalazi u njegovoj bilanci. Što se tiče drugog razloga pobijane odluke, tvrdi da je činjenica da za izloženosti prema CDC‑u zakonodavac smatra da predstavljaju beznačajan rizik od nastanka statusa neispunjavanja obveze čimbenik koji je ESB morao uzeti u obzir i da ovaj potonji uopće nije nastojao procijeniti rizike od neizvršenja povrata od CDC‑a. Što se tiče trećeg razloga pobijane odluke, tužitelj ističe da se razlog koji se temelji na razdoblju usklađivanja njegovih pozicija s CDC‑ovima tiče koeficijenta likvidnosti te ga se u ESB‑ovoj odluci od 15. kolovoza 2016. smatralo uzrokom zanemarivog rizika. Dodaje da se taj razlog zasniva na pretpostavci masovnog povlačenja pravno uređene štednje u slučaju krize, kojom se zanemaruje svojstvo navedene štednje kao „sigurne luke”.
Naposljetku, u okviru svojeg četvrtog tužbenog razloga tužitelj osobito predbacuje ESB‑u da je – time što se oslonio na opće bonitetne razloge, bez analize konkretnog položaja pravno uređene štednje u Francuskoj – povrijedio svoju obvezu, zasnovanu na načelu dobre uprave, da ispita sve relevantne elemente konkretnog slučaja.
Osim toga, tužitelj tvrdi da je to što je u svojem odgovoru na repliku ESB istaknuo da ponder rizika 0 % na temelju članka 114. Uredbe br. 575/2013 vrijedi samo u okviru standardiziranog pristupa u procjeni rizika novi razlog koji treba isključiti primjenom članka 84. Poslovnika.
ESB, koji podupire Republika Finska, smatra da ova tri tužbena razloga treba odbiti. Podsjeća na granice nadzora koji Opći sud može izvršavati nad provedbom diskrecijske ovlasti i dodaje da članak 429. stavak 14. Uredbe br. 575/2013 kao iznimku treba usko tumačiti. Iz toga u biti zaključuje da je za tumačenje članka 429. stavka 14. navedene uredbe relevantna njezina opća svrha u vezi s omjerom financijske poluge, a ne ciljevi svojstveni toj odredbi. Glede toga ističe da svrha omjera financijske poluge zahtijeva da se on utvrdi neovisno o bilo kakvom ponderu rizika.
U odgovoru na drugi tužbeni razlog ESB tvrdi da članak 429. stavak 14. Uredbe br. 575/2013 nije lišio korisnog učinka stoga što se, prije svega, tim člankom ne namjeravaju automatski isključiti određene izloženosti, već delegirati diskrecijska ovlast u pogledu odluke hoće li se nakon bonitetne procjene dopustiti odstupanje, zatim, da je ostao u granicama svoje diskrecijske ovlasti te, naposljetku, da se taj članak ne odnosi samo na francusku pravno uređenu štednju i da nije isključeno da se primjenjuje u drugim okolnostima. ESB također podsjeća na to da se članci 114. i 116. Uredbe br. 575/2013 tiču izračuna stope kapitala, a ne izračuna omjera financijske poluge, te da se on ne zasniva na ponderiranju rizicima. Dodaje da prilikom provedbe članka 429. stavka 14. Uredbe br. 575/2013 poštovanje članka 116. stavka 4. te iste uredbe predstavlja nužan, ali ne i dovoljan uvjet.
U svojem odgovoru na repliku ističe da ponder rizika 0 % vrijedi samo u okviru primjene standardiziranog pristupa u izračunu pondera rizika, a ne za pristup zasnovan na internim rejtinškim sustavima. U odgovoru na tužiteljev zahtjev da se taj dio njegove argumentacije proglasi nedopuštenim on ističe da upućivanje na standardizirani pristup u izračunu pondera rizika predstavlja dopunu argumentacije koju je iznio u svojem odgovoru na tužbu i da je ona stoga dopuštena.
U odgovoru na treći tužbeni razlog ESB tvrdi, među ostalim, da prilikom donošenja pobijane odluke nije počinio nikakvu očitu pogrešku u ocjeni. U tom pogledu ističe da je pobijana odluka u skladu s ciljevima zakonodavca, kako proizlaze iz uvodne izjave 95. Uredbe br. 575/2013, jer tužitelj nema poseban poslovni model. Tvrdi da se nije oslonio na činjenicu da izloženosti prema CDC‑u ostaju u bilanci kreditnih institucija, već je to samo istaknuo kao „prvi pokazatelj”. Dodaje da okolnost da su izloženosti prema CDC‑u izjednačene s izloženostima prema francuskoj državi i da im je za potrebe kapitalnih zahtjeva dodijeljen ponder rizika 0 % nije relevantna u pogledu izračuna omjera financijske poluge i podsjeća na to da tržišta mogu iznenada izgubiti povjerenje u ulaganja koja se obično smatraju sigurnima. ESB također tvrdi da razdoblje usklađivanja tužiteljevih i CDC‑ovih odnosnih pozicija stvara dodatni rizik financijske poluge. Budući da se tijekom tog razdoblja ne može obratiti CDC‑u, tužitelj bi, suočen s povlačenjem prikupljene štednje, mogao biti naveden na smanjenje svoje financijske poluge mogućom prisilnom prodajom, koja bi za njega bila izvor znatnih gubitaka. Dodaje da, iako taj rizik prekomjerne financijske poluge nastupa kao posljedica manjka likvidnosti, između njih postoji razlika jer se taj rizik zasniva na relativnoj veličini izloženosti financiranih dugom u odnosu na regulatorni kapital kreditne institucije. Naposljetku, on osporava da postoji nedosljednost između pobijane odluke i njegove odluke od 15. kolovoza 2016. koja se odnosi na izračun koeficijenta likvidnosti i kojom se tužitelju daje odobrenje koje je tražio jer se te odluke tiču bonitetnih mjera, koje su, doduše, povezane, ali različite, te ističe da se omjerom financijske poluge namjerava izbjeći da izvori financiranja kreditne institucije budu previše usmjereni prema dugu i on predstavlja „zadnju mrežu bonitetne sigurnosti”.
U odgovoru na četvrti tužbeni razlog ESB tvrdi da je u tužiteljevoj argumentaciji, koja se temelji na povredi načela dobre uprave, ta povreda pomiješana s kritikom koja se temelji na očitoj povredi u ocjeni te upućuje na svoju argumentaciju iznesenu u odgovoru na treći tužbeni razlog. Dodaje da je tužitelju dao dovoljno mogućnosti da istakne svoje stajalište tijekom upravnog postupka te je, prema tome, djelovao u skladu s načelom dobre uprave.
Kao što je to navedeno u točkama 9. do 11. ove presude, u pobijanoj je odluci ESB primjenom članka 429. stavka 14. Uredbe br. 575/2013 odbio prihvatiti zatraženo odstupanje. Naglasio je da su iznosi koje je tužitelj prenio na CDC i dalje izloženosti relevantne za izračun njegova omjera financijske poluge jer se pravno uređena štednja zasniva na nesavršenom mehanizmu prijenosa, na temelju kojeg je tužitelju prepušteno da snosi rizik povezan s omjerom financijske poluge. Kako bi došao do tog zaključka, ESB se oslonio na tri razloga, od kojih se prvi temelji na načinu knjiženja pravno uređene štednje, iz kojeg proizlazi da je tužitelj i dalje odgovoran za sve izloženosti koje se sastoje od pravno uređene štednje, uključujući iznose prenesene na CDC, drugi na tužiteljevoj ugovornoj obvezi da depozite vrati klijentima, neovisno o povratu tužitelju onih sredstava koja su prenesena na CDC, i treći na postojanju razdoblja između usklađivanja tužiteljevih i CDC‑ovih pozicija.
U okviru drugog, trećeg i četvrtog tužbenog razloga tužitelj osporava zakonitost tih razloga.
Budući da zbog razloga izloženih u okviru ispitivanja prvog tužbenog razloga ESB raspolaže diskrecijskom ovlašću i posljedično širokom marginom prosudbe prilikom odluke hoće li dopustiti korištenje člankom 429. stavkom 14. Uredbe br. 575/2013, pri sudskom nadzoru koji Opći sud mora izvršiti u pogledu osnovanosti razloga pobijane odluke on ne može ESB‑ovu ocjenu zamijeniti svojom, već je taj nadzor namijenjen provjeri temelji li se pobijana odluka na materijalno netočnim činjenicama, je li u njoj pogrešno primijenjeno pravo ili počinjena očita pogreška u ocjeni i je li došlo do zlouporabe ovlasti (vidjeti u tom smislu i po analogiji presudu od 6. veljače 2014., CEEES i Asociación de Gestores de Estaciones de Servicio/Komisija,
T‑342/11
,
EU:T:2014:60
, t.
70.
i navedenu sudsku praksu).
Međutim, iz ustaljene sudske prakse proizlazi da, kad institucije raspolažu diskrecijskom ovlašću, poštovanje prava koje jamči pravni poredak Unije u upravnim postupcima od temeljne je važnosti. Među jamstvima koja u upravnim postupcima pruža pravni poredak Unije nalazi se osobito pravo na dobru upravu, koje obuhvaća obvezu nadležne institucije da pažljivo i nepristrano ispita sve elemente relevantne za predmetni slučaj (presude od 21. studenoga 1991., Technische Universität München,
C‑269/90
,
EU:C:1991:438
, t.
14.
i od 29. ožujka 2012., Komisija/Estonija,
C‑505/09 P
,
EU:C:2012:179
, t.
95.
).
Zakonitost razloga u točki 2.3.3. podtočkama i. i ii. pobijane odluke
U točki 2.3.3. podtočki i. pobijane odluke ESB je opravdao svoj odabir da odbije zatraženo odstupanje time što način knjiženja pravno uređene štednje predstavlja prvi pokazatelj za to da izloženosti prema CDC‑u i dalje snosi tužitelj. U tom je pogledu istaknuo da se pravno uređena štednja nalazi na strani obveza u tužiteljevoj bilanci i da se izloženosti prema CDC‑u nalaze na strani imovine u toj bilanci. On je, osim toga, primijetio da je tužitelj odgovoran za upravljanje operativnim rizicima povezanima s prikupljanjem pravno uređene štednje.
ESB u svojim pismenima podsjeća na to da je način knjiženja pravno uređene štednje iznesen u pobijanoj odluci tek kao „prvi pokazatelj” za to da izloženosti prema CDC‑u i dalje snosi tužitelj te tvrdi da se radi odbijanja zatraženog odstupanja nije oslonio na tu okolnost. Međutim, iz strukture pobijane odluke proizlazi da razmatranja u njezinoj točki 2.3.3. podtočki i. čine jedan od razloga na koje se ESB oslonio kako bi zaključio da su iznosi koje je tužitelj prenio na CDC i dalje bili izloženosti relevantne za izračun njegova omjera financijske poluge. Prema tome, valja ispitati zakonitost navedenog razloga.
U točki 2.3.3. podtočki ii. pobijane odluke ESB je istaknuo da tužitelj podliježe ugovornoj obvezi povrata depozita klijentima neovisno o tome jesu li mu vraćena sredstva prenesena na CDC te da takva obveza također vrijedi u slučaju neplaćanja CDC‑a i francuske države. Dodaje da obujam izloženosti prema CDC‑u i okolnost da se te izloženosti ne trebaju uzeti u obzir po osnovi drugih bonitetnih zahtjeva opravdavaju to da ih se uključi u izračun omjera financijske poluge.
Stoga je na temelju tog razloga ESB zaključio da su izloženosti prema CDC‑u relevantne radi izračuna tužiteljeva omjera financijske poluge jer on podliježe obvezi da štedišama vrati iznose koje je bio dužan prenijeti na CDC, također i u slučaju u kojem potonji ne bi mogao tužitelju vratiti navedene iznose.
Mora se utvrditi da je situacija u kojoj CDC ne bi mogao vratiti navedene iznose prikazana u pobijanoj odluci samo u pogledu neplaćanja francuske države. Upitan na raspravi, ESB je potvrdio da je to jedini slučaj koji je imao na umu.
U okviru svojeg drugog tužbenog razloga tužitelj predbacuje ESB‑u da je počinio povredu koja se tiče prava kada je članak 429. stavak 14. Uredbe br. 575/2013 lišio korisnog učinka. Istovjetna kritika iznesena je u okviru trećeg tužbenog razloga jer tužitelj predbacuje ESB‑u da je uzeo u obzir samo svrhu omjera financijske poluge, izostavljajući ciljeve članka 429. stavka 14. Uredbe br. 575/2013. Što se konkretnije tiče prvog razloga istaknutog u pobijanoj odluci, tužitelj podsjeća na to da je primjenu članka 429. stavka 14. Uredbe br. 575/2013 zahtijevao jer se pravno uređena štednja nalazi u njegovoj bilanci.
U tom pogledu valja istaknuti da – iako je u okviru izvršavanja diskrecijske ovlasti, koja mu je priznata člankom 429. stavkom 14. Uredbe br. 575/2013, ESB slobodan odlučiti hoće li odobriti odstupanje predviđeno u toj odredbi – ta se sloboda ostvaruje pod uvjetom da ne povrijedi ciljeve kojima to odstupanje teži te da omogući postizanje njegova korisnog učinka (vidjeti u tom smislu i po analogiji presudu od 15. prosinca 2016., Nemec,
C‑256/15
,
EU:C:2016:954
, t.
48.
i
49.
i navedenu sudsku praksu).
Zbog razloga izloženih u točkama 45. do 56. ove presude, treba zaključiti da je cilj članka 429. stavka 14. Uredbe br. 575/2013 omogućiti nadležnim tijelima da uravnoteže, s jedne strane, logiku omjera financijske poluge koja zahtijeva da se mjera razine izloženosti kreditne institucije ne uzme u obzir prilikom procjene rizika koji predstavljaju izloženosti te kreditne institucije te, s druge strane, mogućnost da određene izloženosti koje imaju posebno nizak profil rizičnosti i ne proizlaze iz ulagačke odluke kreditne institucije ne budu relevantne za izračun omjera financijske poluge i mogu iz njega biti isključene.
Iz toga nužno proizlazi zaključak da se ESB ne može osloniti na razloge koji gotovo onemogućuju da se u praksi primijeni mogućnost pružena člankom 429. stavkom 14. Uredbe br. 575/2013 a da tu odredbu ne liši korisna učinka i zanemari ciljeve na temelju kojih je uvedena (vidjeti u tom smislu i po analogiji presudu od 11. prosinca 2008., Stichting Centraal Begeleidingsorgaan voor de Intercollegiale Toetsing,
C‑407/07
,
EU:C:2008:713
, t.
30.
i navedenu sudsku praksu).
Što se tiče razloga u točki 2.3.3. podtočki i. pobijane odluke, mora se utvrditi da njime ESB iz korištenja člankom 429. stavkom 14. Uredbe br. 575/2013 isključuje tužiteljeve izloženosti prema CDC‑u na temelju razmatranja svojstvenih izloženostima na koje se ta odredba odnosi.
To vrijedi, kao prvo, za razmatranje koje se temelji na tome da se tužiteljeve izloženosti prema CDC‑u nalaze na strani imovine u njegovoj računovodstvenoj bilanci.
Izloženost je u članku 5. točki 1. Uredbe br. 575/2013 definirana kao „stavka imovine ili izvanbilančna stavka”. Prema tome, ta definicija nužno uključuje elemente koji se nalaze na strani imovine u bilanci kreditne institucije. Osim toga, budući da se članak 429. stavak 14. točka (c) Uredbe br. 575/2013 tiče izloženosti koje proizlaze iz depozita koje je institucija pravno obvezna prenijeti na subjekt javnog sektora za potrebe financiranja ulaganja od općeg interesa, radi se o izloženostima koje se po svojoj naravi moraju nalaziti u bilanci kreditne institucije, prije nego što bi činile izvanbilančne stavke.
U tom pogledu ESB‑ov navod u njegovim pismenima da se izloženosti prema CDC‑u po osnovi pravno uređene štednje razlikuju od fiducijarne imovine, koja se primjenom članka 429. stavka 13. Uredbe br. 575/2013 može eventualno prestati priznavati i isključiti iz izračuna omjera financijske poluge, jest irelevantan jer se radi samo o tumačenju i primjeni članka 429. stavka 14. Uredbe br. 575/2013.
Prema tome, budući da se izloženosti u odnosu na koje je člankom 429. stavkom 14. Uredbe br. 575/2013 previđena mogućnost da ih se ne uzme u obzir prilikom izračuna omjera financijske poluge kreditne institucije moraju po svojoj naravi nalaziti na strani imovine u bilanci navedene institucije, razmatranjem koje se temelji na tome da se izloženosti prema CDC‑u nalaze na strani imovine u tužiteljevoj bilanci ne može se valjano opravdati odbijanje da se zatraženo odstupanje odobri.
Kao drugo, isto vrijedi, i to zbog sličnih razloga, za razmatranje koje se temelji na tome da navedene izloženosti čine dio iznosa položenih kod tužitelja po osnovi pravno uređene štednje, koja u njegovoj bilanci ostaje na strani obveza. U tom je pogledu dovoljno istaknuti da, s obzirom na izraze upotrijebljene u članku 429. stavku 14. točki (c) Uredbe br. 575/2013, ta okolnost predstavlja uvjet za njezinu provedbu i primjena te odredbe ni približno joj se ne protivi.
Isti se zaključak primjenjuje, kao treće, na ESB‑ovo isticanje da tužitelj snosi operativni rizik povezan s pravno uređenom štednjom. On je definiran u članku 4. stavku 1. točki 52. Uredbe br. 575/2013 na način da označava „rizik gubitka koji proizlazi iz neadekvatnih ili neuspjelih unutarnjih procesa, ljudi i sustava ili iz vanjskih događaja, uključujući pravni rizik”. Budući da se članak 429. stavak 14. Uredbe br. 575/2013 odnosi na izloženosti koje čine dio depozita položenih u dotičnu kreditnu instituciju, u skladu je s logikom te odredbe da tužitelj snosi operativni rizik povezan s predmetnom štednjom.
Što se tiče razloga u točki 2.3.3. podtočki ii. pobijane odluke, valja podsjetiti na to da prema članku 429. stavku 14. točkama (a) i (b) Uredbe br. 575/2013 „[n]adležna tijela instituciji mogu dopustiti da iz mjere izloženosti isključi izloženosti koje ispunjavaju sve sljedeće uvjete: (a) riječ je o izloženostima prema subjektu javnog sektora; (b) tretira ih se u skladu s člankom 116. stavkom 4.”.
Kao što to proizlazi iz točaka 52. do 54. ove presude, upućivanje u članku 429. stavku 14. Uredbe br. 575/2013 na članak 116. stavak 4. te iste uredbe u vezi s njezinim člankom 114. stavkom 4. odražava zakonodavčevu volju da se izloženosti prema subjektima javnog sektora, koje zbog državnog jamstva predstavljaju istu razinu rizika kao i izloženosti prema toj državi, mogu i zanemariti za potrebe izračuna omjera financijske poluge.
Budući da je u članku 429. stavku 14. Uredbe br. 575/2013 riječ samo o izloženostima prema subjektima javnog sektora koji raspolažu državnim jamstvom, odbijanje obrazloženo načelnim razmatranjem da se država može naći u situaciji neplaćanja a da se ne ispita vjerojatnost takvog događaja u odnosu na dotičnu državu gotovo bi onemogućilo da se u praksi primijeni mogućnost predviđena člankom 429. stavkom 14. Uredbe br. 575/2013.
No, treba utvrditi da za potrebe zaključka da bi tužitelj mogao imati obvezu vratiti štedišama iznose prenesene na CDC a da mu ih potonji ne vrati iz pobijane odluke proizlazi da se ESB ograničio na isticanje samo mogućnosti neplaćanja francuske države a da nije ispitao njegovu vjerojatnost.
Uostalom i posljedično, budući da ESB nije ispitao vjerojatnost neplaćanja francuske države, okolnost da je u točki 2.3.3. podtočki ii. pobijane odluke istaknut obujam tužiteljevih izloženosti prema CDC‑u ne može sama po sebi opravdati ni uzimanje u obzir navedenih izloženosti prilikom izračuna omjera financijske poluge. Naime, navedeni obujam mogao bi biti relevantan samo u slučaju u kojem zbog neplaćanja francuske države tužitelj ne bi mogao od CDC‑a pribaviti iznose prenesene po osnovi pravno uređene štednje i trebao bi pribjeći prisilnoj prodaji imovine.
S obzirom na prethodno navedeno, valja zaključiti da razlozi u točki 2.3.3. podtočkama i. i ii. pobijane odluke lišavaju odstupanje u članku 429. stavku 14. Uredbe br. 575/2013 korisnog učinka jer ga oni izuzimaju iz primjene na temelju elemenata koji su svojstveni izloženostima predviđenima u navedenom članku.
Ovaj zaključak nije opovrgnut ESB‑ovom argumentacijom, a osobito isticanjem da izloženosti prema CDC‑u nisu u svojoj biti različite od izloženosti koje stvaraju financijsku polugu jer se ta imovina financira dugom prema štedišama koji im je tužitelj dužan vratiti na njihov zahtjev. U tom je pogledu dovoljno istaknuti da je, za razliku od drugih izloženosti, zakonodavac za izloženosti koje ispunjavaju uvjete predviđene u članku 429. stavku 14. Uredbe br. 575/2013 predvidio mogućnost da ih se ne uključi u izračun omjera financijske poluge, a što je mogućnost koju ESB ne može odmah isključiti.
Isto vrijedi za navod da državno jamstvo povezano s izloženostima prema CDC‑u ne lišava iste relevantnosti u pogledu izračuna tužiteljeva omjera financijske poluge jer se na temelju njega može dati procjena koja se ne zasniva na razini rizika koji podrazumijeva svaka od tužiteljevih izloženosti i jer, osim toga, države mogu biti izložene rizicima solventnosti. Naime, budući da je zakonodavčeva namjera bila da se izloženosti prema subjektima javnog sektora koje ispunjavaju uvjete predviđene u članku 429. stavku 14. Uredbe br. 575/2013 mogu i zanemariti za potrebe izračuna omjera financijske poluge, na ESB‑u je bilo da prilikom izvršavanja svoje diskrecijske ovlasti međusobno uravnoteži ciljeve na temelju kojih je uveden omjer financijske poluge i ciljeve iz članka 429. stavka 14. Uredbe br. 575/2013. No, zbog razloga izloženih u točkama 90. do 92. ove presude, to nije bio slučaj jer se ESB nije oslonio na procjenu vjerojatnosti rizika neplaćanja francuske države, već je prihvatio rasuđivanje kojim se zapravo isključuje bilo kakva mogućnost prihvaćanja zahtjeva zasnovanog na članku 429. stavku 14. Uredbe br. 575/2013.
Prema tome, s obzirom na rasuđivanje koje ESB zagovara u pobijanoj odluci, u svakom je slučaju irelevantan argument koji je on iznio u svojem odgovoru na repliku i koji se temelji na tome da ponder rizika 0 % po osnovi članka 114. stavka 4. Uredbe br. 575/2013 vrijedi samo u okviru standardiziranog pristupa u procjeni rizika, a ne u okviru pristupa zasnovanog na internim rejtinškim sustavima koji tužitelj slijedi. Stoga njegovu dopuštenost, koju tužitelj osporava, nije nužno ispitati s obzirom na članak 84. Poslovnika.
Iz prethodno iznesenog proizlazi da su razlozi u točki 2.3.3. podtočkama i. i ii. pobijane odluke zahvaćeni pogreškom koja se tiče prava.
Zakonitost razloga u točki 2.3.3. podtočki iii. pobijane odluke
U točki 2.3.3. podtočki iii. pobijane odluke ESB se pozvao na razdoblje koje razdvaja usklađivanja tužiteljevih i CDC‑ovih odnosnih pozicija. ESB iz toga zaključuje u biti da bi tužitelj mogao pribjeći prisilnoj prodaji imovine dok se ne prenesu sredstva koja potječu od CDC‑a.
U okviru svojeg trećeg tužbenog razloga tužitelj tvrdi da je ovaj razlog očito pogrešan. Osim toga, u okviru četvrtog tužbenog razloga on tvrdi da je ESB povrijedio svoje obveze na temelju načela dobre uprave, osobito time što nije analizirao konkretan položaj pravno uređene štednje u Francuskoj.
Valja istaknuti da se, prema definiciji u članku 4. stavku 1. točki 94. Uredbe br. 575/2013, rizik prekomjerne financijske poluge odnosi na „rizik koji proizlazi iz ranjivosti institucije zbog financijske poluge ili potencijalne financijske poluge i koji može dovesti do neželjenih izmjena njezinog poslovnog plana, uključujući prisilnu prodaju imovine što može rezultirati gubicima ili prilagodbom vrednovanja njezine preostale imovine”.
Iz toga proizlazi da se rizici predviđeni po osnovi prekomjerne financijske poluge ostvaruju u situaciji u kojoj je likvidnost nedostatna. Naime, kreditna institucija radi pribavljanja gotovine može biti navedena na poduzimanje mjera koje nisu predviđene u poslovnom planu, uključujući prisilnu prodaju imovine s posljedicama navedenima u članku 4. stavku 1. točki 94. Uredbe br. 575/2013, a kao što na to podsjeća uvodna izjava 90. te iste uredbe.
Budući da se negativne posljedice prekomjerne financijske poluge očituju u slučaju nedostatne likvidnosti, okolnost, koju je istaknuo tužitelj, da se razdoblje usklađivanja njegovih pozicija s CDC‑ovim pozicijama tiče likvidnosnog rizika ne čini navedeno razdoblje irelevantnim prilikom procjene rizika povezanog s njegovim omjerom financijske poluge.
Međutim, tužitelj s pravom ističe da sam ESB priznaje da to razdoblje usklađivanja ne dovodi do likvidnosnog rizika po osnovi ocjene zahtjeva za likvidnosnu pokrivenost u članku 412. Uredbe br. 575/2013 i u Delegiranoj uredbi Komisije (EU) 2015/61 оd 10. listopada 2014. o dopuni Uredbe br. 575/2013 u pogledu zahtjeva za likvidnosnu pokrivenost kreditnih institucija (
SL 2015., L 11, str. 1
.).
U tom se pogledu tužitelj poziva na ESB‑ovu odluku od 15. kolovoza 2016. o izračunu njegova koeficijenta likvidnosti. U toj je odluci ESB prihvatio da se odstupanje iz članka 26. Delegirane uredbe 2015/61 primijeni u odnosu na razdoblje usklađivanja tužiteljevih i CDC‑ovih odnosnih pozicija. Valja zaključiti da je u toj odluci ESB utvrdio da se tom razdoblju, pod uvjetom da nije duže od deset kalendarskih dana, ne protivi to da se likvidnosni odljevi povezani s izloženostima prema CDC‑u odrede na način da se od njih odbiju međuovisni priljevi.
Valja istaknuti da je Delegirana uredba 2015/61 donesena radi dopune Uredbe br. 575/2013, koja u članku 412. stavku 1. određuje da „[i]nstitucije su dužne držati likvidnu imovinu, zbroj čijih vrijednosti pokriva likvidnosne odljeve umanjene za likvidnosne priljeve u stresnim uvjetima kako bi se osiguralo da institucije održavaju razine zaštitnog sloja likvidnosti koje su primjerene za pokriće moguće neravnoteže između likvidnosnih priljeva i odljeva u iznimno stresnim uvjetima tijekom razdoblja od trideset dana, [te da se t]ijekom razdoblja stresa, institucije […] mogu koristiti svojom likvidnom imovinom za pokriće svojih neto likvidnosnih odljeva”.
Prema članku 26. Delegirane uredbe 2015/61, naslovljenom „Odljevi s međuovisnim priljevima”, „[p]odložno prethodnom odobrenju nadležnog tijela, kreditne institucije mogu izračunati likvidnosni odljev umanjen za međuovisni priljev koji ispunjava sljedeće uvjete: (a) međuovisni priljev izravno je povezan s odljevom i ne uzima se u obzir u izračunu likvidnosnih priljeva iz poglavlja 3.; (b) međuovisni priljev zahtijeva se u skladu s pravnom, regulatornom ili ugovornom obvezom; (c) međuovisni priljev ispunjava jedan od sljedećih uvjeta: i. obvezno nastaje prije odljeva; ii. primljen je u roku od deset dana i za njega jamči središnja država države članice”.
Mora se utvrditi da ova odredba dopušta nadležnim tijelima, a posljedično i ESB‑u u okviru zadaće bonitetnog nadzora koja mu je dodijeljena člankom 4. stavkom 1. točkom (d) Uredbe br. 1024/2013, da poravnavaju međuovisne likvidnosne priljeve i odljeve ako zbog postojanja jamstva središnje države države članice i kratkoće razdoblja koje ih razdvaja procijeni da navedeno razdoblje ne dovodi do likvidnosnog rizika.
Iz toga logično proizlazi da je ESB‑ovo odobrenje za primjenu članka 26. Delegirane uredbe br. 2015/61 na likvidnosne priljeve i odljeve povezane s izloženostima prema CDC‑u izjednačeno s njegovim priznanjem da razdoblje koje ih može razdvajati ne dovodi do likvidnosnog rizika.
Budući da se zbog razloga izloženih u točki 102. ove presude rizici povezani sa slučajem prekomjerne financijske poluge ostvaruju u slučaju nedostatne likvidnosti, ESB‑ovo načelno stajalište da bi predmetno razdoblje usklađivanja moglo potaknuti nastanak rizika povezanih s prekomjernom financijskom polugom, iako ne predstavlja likvidnosni rizik, zbog njegove općenitosti treba smatrati očito pogrešnim.
Naime, predmetno razdoblje usklađivanja moglo bi biti relevantno za rizik financijske poluge, dok to nije slučaj u pogledu likvidnosnog rizika, i to samo u slučaju u kojem bi povlačenje depozita povezanih s pravno uređenom štednjom bilo tako veliko da nadilazi „iznimno stresne uvjete” predviđene u okviru izračuna koeficijenta likvidnosti na temelju članka 412. stavka 1. Uredbe br. 575/2013.
Takva se mogućnost nije mogla uzeti u obzir radi odbijanja tužiteljeva zahtjeva a da ESB temeljito ne ispita obilježja pravno uređene štednje. To je ispitivanje trebalo, među ostalim, navesti ESB da ispita je li se – s obzirom na njezina obilježja, a osobito na državno jamstvo povezano s pravno uređenom štednjom – moglo predvidjeti da je povlačenje pravno uređene štednje takvog obujma i tako iznenadno da tužitelj mora pribjeći mjerama predviđenima u članku 4. stavku 1. točki 94. Uredbe br. 575/2013 a da ne može pričekati prijenos sredstava podrijetlom od CDC‑a po osnovi usklađivanja pozicija.
Naime, zbog razloga izloženih u točkama 55. i 56. ove presude, na ESB‑u je bilo da s obzirom na osobitosti svakog slučaja i prilikom provedbe članka 429. stavka 14. Uredbe br. 575/2013 međusobno uravnoteži ciljeve omjera financijske poluge i mogućnost da se određene izloženosti koje ispunjavaju uvjete u toj odredbi isključe iz izračuna navedenog omjera. Ta obveza da se ispitaju osobitosti pravno uređene štednje proizlazila je također iz sudske prakse navedene u točki 72. ove presude.
No, mora se utvrditi da u pobijanoj odluci ESB nije podrobno ispitao obilježja pravno uređene štednje, ograničivši se na apstraktno isticanje rizika povezanih s razdobljem pozicijskog usklađivanja između tužiteljevih i CDC‑ovih pozicija.
Prema tome, postupivši tako ESB je povrijedio svoju obvezu iz sudske prakse navedene u točki 72. ove presude da pažljivo i nepristrano ispita sve elemente relevantne za predmetni slučaj.
Ovaj zaključak nije opovrgnut ESB‑ovom argumentacijom koja se temelji na tome da je omjer financijske poluge bonitetni zahtjev koji se ne zasniva na riziku i da tržišta mogu iznenada izgubiti povjerenje u ulaganja koja se obično smatraju vrlo sigurnima. Naime, takvom je tvrdnjom, koja se zasniva samo na ciljevima koji se nastoje ostvariti uvođenjem omjera financijske poluge na temelju Uredbe br. 575/2013, propušteno uzeti u obzir ciljeve koji se nastoje ostvariti umetanjem članka 429. stavka 14. u tu istu uredbu.
Iz prethodno navedenog proizlazi da su nezakonitošću zahvaćeni svi razlozi koje je ESB istaknuo kako bi zaključio da postoji nesavršen mehanizam prijenosa kojim je tužitelju prepušteno da snosi rizik povezan s omjerom financijske poluge i da stoga treba odbiti njegov zahtjev da se iz izračuna njegova omjera financijske poluge isključe izloženosti prema CDC‑u koje se sastoje od iznosa koje mu je dužan prenijeti.
Stoga valja prihvatiti tužiteljev drugi, treći i četvrti tužbeni razlog te poništiti pobijanu odluku.
Troškovi
U skladu s člankom 134. stavkom 1. Poslovnika, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove. S obzirom na to da ESB nije uspio u postupku, treba mu naložiti snošenje troškova u skladu s tužiteljevim zahtjevom.
Na temelju članka 138. stavka 1. Poslovnika, države članice koje su intervenirale u postupak snose vlastite troškove. Proizlazi da će Republika Finska snositi vlastite troškove.

Slijedom navedenog,
OPĆI SUD (drugo prošireno vijeće)
proglašava i presuđuje:

1.
Poništava se Odluka Europske središnje banke (ESB) ECB/SSM/2016‑9695000CG7B84NLR5984/92 od 24. kolovoza 2016.

2.
ESB‑u se nalaže snošenje troškova.

3.
Republika Finska snosit će vlastite troškove.

Prek
Buttigieg
Schalin
Berke
Costeira
Objavljeno na javnoj raspravi u Luxembourgu 13. srpnja 2018.
Tajnik
E. Coulon
Predsjednik
(
*1
)	Jezik postupka: francuski