CELEX: 62018CJ0364
Predhodno odločanje
Direktiva 94/22/ES
Energija
Pogoji za izdajo in uporabo dovoljenj za iskanje, raziskovanje in izkoriščanje ogljikovodikov
Dajatve
Metode izračuna
Indeksa QE in Pfor
Diskriminatornost

Predloga za sprejetje predhodne odločbe se nanašata na razlago člena 6(1) Direktive 94/22/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 30. maja 1994 o pogojih za izdajo in uporabo dovoljenj za iskanje, raziskovanje in izkoriščanje ogljikovodikov (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 6, zvezek 2, str. 262) v povezavi s šesto uvodno izjavo te direktive.
Ta predloga sta bila vložena v okviru sporov, prvič, med družbo Eni SpA na eni strani ter Ministero dello Sviluppo Economico (ministrstvo za gospodarski razvoj, Italija) in Ministero dell’Economia e delle Finanze (ministrstvo za gospodarstvo in finance, Italija) na drugi strani, ter drugič, med družbo Shell Italia E & P SpA (v nadaljevanju: Shell) na eni strani ter tema dvema ministrstvoma in Autorità di Regolazione per l’Energia, Reti e Ambiente, nekdanji Autorità per l’energia elettrica e il gas e il sistema idrico (organ za nadzor energije, omrežij in okolja, Italija, v nadaljevanju: organ) na drugi strani v zvezi z metodo izračuna zneska dajatev, ki jih morata ti družbi plačati za rudarsko izkoriščanje podtalja.
Pravni okvir
Pravo Unije
V četrti uvodni izjavi in v uvodnih izjavah od šeste do osme Direktive 94/22 je navedeno:
„ker so države članice suverene in imajo suverene pravice do ogljikovodikovih virov na svojem ozemlju;
[…]
ker se morajo sprejeti ukrepi, da bi zagotovili nediskriminacijski dostop do in izvajanje dejavnosti, povezanih z iskanjem, raziskovanjem in izkoriščanjem ogljikovodikov, pod pogoji, ki spodbujajo večjo konkurenčnost na tem področju in tako dajejo prednost najboljšim metodam iskanja, raziskovanja in izkoriščanja virov v državah članicah ter krepijo povezovanje notranjega energetskega trga;
ker je v ta namen treba oblikovati skupna pravila, ki bodo zagotovila, da so postopki za izdajo dovoljenj za iskanje, raziskovanje in izkoriščanje ogljikovodikov dostopni vsem subjektom z zahtevanimi sposobnostmi; ker se morajo dovoljenja izdajati na podlagi objektivnih in javno objavljenih meril; ker morajo vsi subjekti, ki sodelujejo v postopku, vnaprej poznati tudi pogoje za izdajo dovoljenj;
ker morajo države članice obdržati možnosti, da omejijo dostop do in izvajanje teh dejavnosti zaradi razlogov, ki so upravičeni z vidika javnega interesa, ter to pogojujejo s plačilom finančnega prispevka ali prispevka v ogljikovodikih, pri čemer morajo biti podrobnosti dogovora glede navedenega prispevka dogovorjene na način, ki ne posega v upravljanje subjektov; ker je treba te možnosti uporabljati nediskriminacijsko; ker je z izjemo obveznosti, povezanih z uporabo te možnosti, treba sprejeti ukrepe, s katerimi se prepreči, da se subjektom naložijo pogoji in obveznosti, ki jih ne utemeljuje potreba po pravilnem opravljanju dejavnosti; ker je treba dejavnosti subjektov spremljati le, kolikor je potrebno za zagotavljanje ravnanja v skladu s temi obveznostmi in pogoji“.
Člen 2(2) te direktive določa:
„Ko se območje da na razpolago za izvajanje dejavnosti iz odstavka 1, države članice zagotovijo, da med subjekti ni diskriminacije glede dostopa do opravljanja dejavnosti in opravljanja dejavnosti.“
Člen 6(1) in (3) navedene direktive določa:
„1.   Države članice zagotovijo, da pogoje in zahteve iz člena 5(2) ter podroben opis obveznosti za uporabo posebnih dovoljenj utemeljujejo edino potreba po zagotavljanju pravilne izvedbe dejavnosti na območju, za katero dovoljenje velja, določbe odstavka 2 ali plačilo finančnega prispevka ali prispevka v ogljikovodikih.
[…]
3.   Predpisi za plačilo prispevkov iz odstavka 1, vključno s kakršno koli zahtevo po udeležbi države, določijo države članice na način, ki zagotavlja ohranjanje neodvisnosti upravljanja subjektov.
[…]“
Italijansko pravo
Direktiva 94/22 je bila v italijansko pravo prenesena z zakonsko uredbo št. 625 z dne 25. novembra 1996 (GURI št. 293 z dne 14. decembra 1996). Ta zakonska uredba, kakor je bila spremenjena z zakonom št. 239 z dne 23. avgusta 2004 (GURI št. 315 z dne 13. septembra 2004) (v nadaljevanju: zakonska uredba št. 625/96), v členu 19(1) in (5a) določa:
„1.   Imetnik vsake koncesije za izkoriščanje mora za proizvodnjo, doseženo od 1. januarja 1997, letno plačati državi vrednost deleža proizvoda izkoriščanja v višini 7 % količine tekočih in plinastih ogljikovodikov, izčrpanih na kopnem, ter 7 % količine plinastih ogljikovodikov in 4 % količine tekočih ogljikovodikov, izčrpanih v morju.
[…]
5a.   Za proizvodnjo, doseženo od 1. januarja 2002, se enotne vrednosti deleža izkoriščanja določijo: […] (b) za plin, za vse koncesije in vse imetnike, na podlagi aritmetičnega povprečja indeksa QE za referenčno leto, energetski delež cene surovine plina, izražene v EUR na MJ [megajoule], ki jo določi [organ] v skladu s svojo odločbo št. 52/99 z dne 22. aprila 1999 […].“
Delež proizvoda izkoriščanja, določen v členu 19(1) zakonske uredbe št. 625/96, ki ga morajo imetniki koncesij za izkoriščanje zemeljskega plina plačevati državi, je bil s členom 45(1) zakona št. 99 z dne 23. julija 2009 (GURI št. 176 z dne 31. julija 2009) povečan na 10 %.
Člen 11(1) uredbe-zakona št. 7 z dne 31. januarja 2007, ki je bila z zakonom št. 40/2007 (GURI št. 77 z dne 2. aprila 2007) preoblikovana v zakon, določa, da morajo imetniki koncesij za izkoriščanje dolgovani delež proizvoda na reguliranem trgu zmogljivosti državi odstopiti tako, kot je določeno v uredbi ministra za gospodarski razvoj.
Na podlagi člena 11 navedene uredbe-zakona ministrska uredba ministrstva za gospodarski razvoj z dne 6. avgusta 2010 (GURI št. 200 z dne 27. avgusta 2010) v členu 4 določa, da morajo koncesionarji deleže zemeljskega plina, ki ustrezajo dajatvam, ki se plačujejo državi, ponuditi na reguliranem trgu zmogljivosti izkoriščanja, imenovanem trg PSV. V skladu z informacijami, ki so bile predložene Sodišču, je PSV virtualna platforma, ki jo upravlja družba Snam Rete Gas, to je glavni operater omrežja zemeljskega plina v Italiji, in na kateri je mogoče izvajati trgovanje s plinom in prenose plina, vnesenega v nacionalno plinovodno omrežje. Glavni cilj PSV je, da se uporabnikom zagotovi stičišče ponudbe in povpraševanja, da bi lahko dnevno na prostem trgu izvajali dvostranske transakcije z zemeljskim plinom.
Kot izhaja iz člena 4(1), (3) in (4) ministrske uredbe z dne 6. avgusta 2010, delovanje mehanizma odstopa deležev zemeljskega plina, ki ustreza dajatvam, ki se plačujejo državi, na trgu PSV poteka v okviru trgovalnega sistema na podlagi dražb. Ponudb po nižji ceni od indeksa QE ni mogoče sprejeti. Kadar se delež plina, ponujen na tem trgu, ne proda, ostane koncesionarju, ki mora italijanski državi v denarju plačati protivrednost, določeno v višini, ki ustreza indeksu QE.
Člen 13 uredbe-zakona št. 1 z dne 24. januarja 2012 o nujnih določbah za konkurenco, razvoj infrastruktur in konkurenčnost, ki je bila preoblikovana v zakon št. 27 z dne 24. marca 2012 (GURI št. 71 z dne 24. marca 2012), določa:
„Od prvega trimesečja po začetku veljavnosti te uredbe, [organ] zaradi prilagoditve referenčnih cen zemeljskega plina za ranljive odjemalce iz člena 22 zakonske uredbe št. 164 z dne 23. maja 2000, kakor je bila spremenjena, evropskim vrednostim pri določanju spremenljivih nadomestil za pokrivanje stroškov oskrbe z zemeljskim plinom med osnovne parametre, na podlagi katerih se nadomestilo posodablja, postopoma uvaja za postopno naraščajoči delež tudi tržne cene plina. V pričakovanju začetka delovanja trga zemeljskega plina iz člena 30(1) zakona št. 99 z dne 23. julija 2009 so referenčni trgi, ki se upoštevajo, evropski trgi, določeni v skladu s členom 9(6) zakonske uredbe št. 130 z dne 13. avgusta 2010“.
V skladu s to določbo je organ z odločbo 196/2013/R/gas z učinkom od 1. oktobra 2013 dokončno opustil uporabo indeksa QE kot parametra za določanje cene plina za namene določitve pogojev njegove dobave ranljivim odjemalcem. V skladu s to odločbo je treba uporabiti indeks Cmem, ki je vsota različnih elementov, med katerimi je indeks Pfor. Zadnjenavedeni indeks pokriva stroške oskrbe z zemeljskim plinom in je določen izključno na podlagi trimesečnih terminskih cen tega proizvoda na prostem trgu na nizozemski borzi plina.
Spora o glavni stvari in vprašanje za predhodno odločanje
Družbi Eni in Shell sta imetnici koncesij za izkoriščanje zemeljskega plina na kopnem in na morju. Kot koncesionarki sta zavezani k plačilu dajatev za rudarsko izkoriščanje podtalja, katerih višina je določena glede na vrednost zakonsko določenega deleža izčrpanega plina.
Družbi Eni in Shell s tožbama iz postopkov v glavni stvari izpodbijata različne akte, ki so jih sprejele tožene stranke iz postopkov v glavni stvari, med drugim zlasti odločbo ministrstva za gospodarski razvoj – Direzione generale per la sicurezza dell’approvigionamento e le infrastrutture energetiche (generalni direktorat za varnost preskrbe in energetsko infrastrukturo) z dne 24. marca 2016, s katero so zadnjenavedene za leto 2015 kot referenčni parameter za izračun navedenih dajatev ohranile indeks QE, ki temelji na srednje- in dolgoročnih kotacijah nafte in drugih goriv. Po mnenju teh družb bi se morala vrednost teh deležev in torej višina navedenih dajatev določiti na podlagi drugega indeksa, in sicer indeksa Pfor, ki je vezan na ceno zemeljskega plina na kratkoročnem trgu.
V teh okoliščinah se Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (deželno upravno sodišče za Lombardijo, Italija) sprašuje, ali je zadevna italijanska ureditev v skladu z Direktivo 94/22 in zlasti s členom 6(1) v povezavi s šesto uvodno izjavo te direktive, ki državam članicam nalaga obveznost, da „zagotovi[jo] nediskriminacijski dostop“ do dejavnosti, povezanih z izkoriščanjem ogljikovodikov „pod pogoji, ki spodbujajo večjo konkurenčnost na tem področju“.
To sodišče navaja, prvič, da se je italijanski zakonodajalec, kot je razvidno iz člena 13(1) zakona št. 27 z dne 24. marca 2012, odločil, da bo postopoma opustil indeks QE kot parameter, na podlagi katerega je mogoče določiti referenčno ceno zemeljskega plina za ranljive odjemalce, da bi to ceno prilagodil evropskim vrednostim. Prav tako pojasnjuje, da je organ z odločbo 196/2013/R/gas v korist indeksa Pfor dokončno opustil indeks QE kot parameter za izračun stroškov zemeljskega plina na zaščitenem trgu.
Drugič, predložitveno sodišče navaja, da je cena, izračunana na podlagi vrednosti indeksa QE, po katerem morajo koncesionarji še naprej ovrednotiti deleže plina, ki ustrezajo dajatvi, ki jo morajo plačati, „občutno višja“ od cene plina, izračunane z uporabo indeksa Pfor. Zaradi višje cene teh deležev naj bi ti po tem, ko se ponudijo na trgu PSV, ostali neprodani.
V teh okoliščinah bi bili lahko zaradi načina izračuna vrednosti deležev pridobljenega proizvoda, ki ustrezajo dajatvam, ki jih je treba plačevati italijanski državi, koncesionarji postavljeni v neugoden položaj glede na druge subjekte, ki delujejo na trgu z zemeljskim plinom, za katere ne velja obveznost uporabe indeksa QE.
Poleg tega predložitveno sodišče navaja, da je Consiglio di Stato (državni svet, Italija) s sodbo št. 290 z dne 19. januarja 2018 potrdil metodo izračuna vrednosti dajatev, ki jih je treba plačevati državi, temelječo na tem indeksu. Consiglio di Stato (državni svet) je s to sodbo razsodil, da se je glede na alternative, določene v členu 6(1) Direktive 94/22, italijanski zakonodajalec lahko odločil, da koncesionarji plačujejo finančni prispevek. Ta določba naj ne bi nalagala, da se določi, da je ta protidajatev enaka tržni vrednosti deleža načrpanega plina. Po mnenju Consiglio di Stato (državni svet) metoda na podlagi indeksa QE omogoča, da so prejemki iz koncesij za izkoriščanje dovolj stabilni in predvidljivi. Poleg tega naj bi bila posledica opustitve metode, ki temelji na indeksu QE, zmanjšanje prejemkov, ki jih italijanska država pridobi na podlagi člena 19(5a) zakonske uredbe št. 625/96.
V teh okoliščinah je Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia (deželno upravno sodišče za Lombardijo) prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo to vprašanje, ki je v obeh zadevah enako:
„Ali določbe člena 6(1) in šeste uvodne izjave Direktive 94/22/EGS nasprotujejo nacionalni zakonodaji, zlasti členu 19(5a) [zakonske uredbe št. 625/96], ki na podlagi razlage, ki jo je podal Consiglio di Stato (državni svet) v sodbi št. 290/2018, omogoča, da se pri plačilu dajatev uporabi indeks QE, ki temelji na kotacijah nafte in drugih goriv, namesto indeksa Pfor, ki je vezan na ceno plina na kratkoročnem trgu?“
Vprašanje za predhodno odločanje
Predložitveno sodišče z vprašanjem v bistvu sprašuje, ali je treba člen 6(1) Direktive 94/22 v povezavi s šesto uvodno izjavo te direktive razlagati tako, da nasprotuje nacionalni ureditvi, v skladu s katero se višina dajatev, ki jih morajo plačevati imetniki koncesij za izkoriščanje zemeljskega plina, izračuna glede na indeks, ki temelji na srednje- in dolgoročnih kotacijah nafte in drugih goriv, ne pa glede na indeks, ki odraža ceno zemeljskega plina na kratkoročnem trgu.
Na prvem mestu je treba opozoriti, da je iz šeste uvodne izjave Direktive 94/22 razvidno, da morajo države članice zagotoviti nediskriminacijski dostop do dejavnosti, povezanih z iskanjem, raziskovanjem in izkoriščanjem ogljikovodikov, da bi spodbudile večjo konkurenčnost na tem področju.
Prav tako člen 2(2) te direktive državam članicam nalaga, da zagotovijo, da med zainteresiranimi gospodarskimi subjekti ni diskriminacije glede dostopa do opravljanja teh dejavnosti in njihovega opravljanja (sodba z dne 27. junija 2013, Komisija/Poljska,
C‑569/10
,
EU:C:2013:425
, točka
).
Na drugem mestu je treba opozoriti, da iz člena 6(1) Direktive 94/22 v povezavi z njeno osmo uvodno izjavo izhaja, da lahko države članice zahtevajo plačilo finančnega prispevka ali prispevka v ogljikovodikih kot protidajatev za to, da zainteresirani gospodarski subjekti izvajajo dejavnost izkoriščanja ogljikovodikov na njihovem ozemlju, glede virov katerih so – kot je navedeno v četrti uvodni izjavi te direktive – te države „suverene in imajo suverene pravice“.
Na tretjem mestu, kot poudarja generalni pravobranilec v točki 43 sklepnih predlogov, Direktiva 94/22 državam članicam pušča široko polje proste presoje v zvezi z načini izračuna in uporabo take dajatve.
V postopkih v glavni stvari družbi Eni in Shell, ki kot koncesionarki izvajata dejavnost izkoriščanja zemeljskega plina, trdita, da je zaradi sprejetja indeksa QE kot metode izračuna dajatve cena deležev proizvoda izkoriščanja, na katerih ta dajatev temelji, višja od cene zemeljskega plina, izmenjanega na trgu PSV. Tako naj bi po eni strani ti deleži ostali neprodani, kadar jih koncesionarji poskušajo odstopiti na dražbah, ki urejajo delovanje trga PSV. Po drugi strani pa naj bi bili ti koncesionarji v bistvu prisiljeni kupiti neprodani zemeljski plin, ki ustreza tem deležem, in italijanski državi iz naslova dajatve plačati deleže plina po ceni, ki je višja od tržne cene.
Ker pa drugi subjekti, ki delujejo na trgu PSV, italijanski državi niso zavezani plačevati take dajatve, bi lahko kupili in izmenjali zemeljski plin po nižji ceni, določeni na podlagi ponudbe in povpraševanja na tem trgu.
Tak položaj bi po mnenju družb Eni in Shell pomenil diskriminacijo med podjetji, ki so imetniki koncesij za izkoriščanje zemeljskega plina, na eni strani in podjetji, ki delujejo na trgu PSV z namenom prodaje, distribucije in trženja navedenega proizvoda, na drugi strani.
V zvezi s tem je treba opozoriti, da v skladu z ustaljeno sodno prakso načelo enakega obravnavanja kot splošno načelo prava Unije zahteva, da se primerljivi položaji ne obravnavajo različno in da se različni položaji ne obravnavajo enako, razen če je tako obravnavanje objektivno utemeljeno (sodba z dne 28. novembra 2018, Solvay Chimica Italia in drugi,
C‑262/17, C‑263/17 in C‑273/17
,
EU:C:2018:961
, točka
in navedena sodna praksa).
Poudariti pa je treba, da koncesionarji, kot sta družbi Eni in Shell iz postopkov v glavni stvari, glede naložitve dajatve, kakršna je ta iz postopkov v glavni stvari, niso v položaju, primerljivem s položajem drugih gospodarskih subjektov na trgu PSV, katerih dejavnost je samo prodaja, distribucija in trženje deležev plina na tem trgu.
Iz elementov, s katerimi razpolaga Sodišče in ki jih mora predložitveno sodišče preveriti, je razvidno, da je plačilo te dajatve kot protidajatev za pravico do izključnega izvajanja dejavnosti izkoriščanja ogljikovodikov na določenem geografskem območju naloženo samo imetnikom koncesije za izkoriščanje.
V teh okoliščinah nacionalna ureditev, kakršna je ta iz postopkov v glavni stvari, ki določa, da se višina dajatev, ki jih morajo plačati imetniki koncesije za izkoriščanje zemeljskega plina, določi glede na drugačen indeks od tistega, ki se uporablja za določitev tržne vrednosti načrpanega zemeljskega plina, ne pomeni diskriminacije v razmerju do teh imetnikov.
Zato dejstvo, da indeks QE ni vezan na tržno ceno zemeljskega plina, ni upoštevno za presojo diskriminatornosti navedene ureditve. Ta ugotovitev je potrjena s tem, da v Direktivi 94/22 ni nobene določbe, ki bi državam članicam nalagala, da sprejmejo določeno metodo za določitev zadevne dajatve ali da določijo, da je njena vrednost vezana na ceno zemeljskega plina, izmenjanega na trgu PSV.
V zvezi s tem, kot poudarja generalni pravobranilec v točki 58 sklepnih predlogov, ni nerazumno, da država članica za zagotovitev večje stabilnosti in predvidljivosti javnih prejemkov iz izkoriščanja ogljikovodikov izbere metodo izračuna dajatev, ki jih je treba plačevati za opravljanje take dejavnosti, ki je vezana na manj spremenljiv indeks, ki temelji na srednje- in dolgoročnih kotacijah nafte in drugih goriv – kot je indeks QE – in ne na indeks, ki odraža tržno ceno zemeljskega plina na kratkoročnem trgu, kot je indeks Pfor.
Prav tako je treba poudariti, da so z Direktivo 94/22, zlasti z njenim členom 6, postavljene nekatere zahteve, ki jih morajo države članice upoštevati pri izvajanju svoje diskrecijske pravice pri določitvi načina izračuna dajatev, kakršne so te iz postopka v glavni stvari.
Kot je poudaril generalni pravobranilec v točkah 60 in 67 sklepnih predlogov, iz člena 6(1) in (3) Direktive 94/22 izhaja, da države članice ne smejo naložiti dajatev, zaradi višine katerih v praksi dejavnosti iskanja, raziskovanja in izkoriščanja zemeljskega plina ne bi bile več rentabilne oziroma ne bi bilo mogoče zagotavljati neodvisnosti upravljanja subjektov.
Predložitveno sodišče mora glede na vse upoštevne okoliščine presoditi, ali so bile v okviru sporov, ki potekata pred njim, kršene omejitve, določene z Direktivo 94/22.
Glede na vse zgoraj navedene ugotovitve je treba na postavljeno vprašanje odgovoriti, da je treba člen 6(1) Direktive 94/22 v povezavi s šesto uvodno izjavo te direktive razlagati tako, da ne nasprotuje nacionalni ureditvi, v skladu s katero se višina dajatev, ki jih morajo plačevati imetniki koncesij za izkoriščanje zemeljskega plina, izračuna glede na indeks, ki temelji na srednje- in dolgoročnih kotacijah nafte in drugih goriv, ne pa glede na indeks, ki odraža ceno zemeljskega plina na kratkoročnem trgu.
Stroški
Ker je ta postopek za stranke v postopkih v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.

Iz teh razlogov je Sodišče (deveti senat) razsodilo:

Člen 6(1) Direktive 94/22/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 30. maja 1994 o pogojih za izdajo in uporabo dovoljenj za iskanje, raziskovanje in izkoriščanje ogljikovodikov v povezavi s šesto uvodno izjavo te direktive je treba razlagati tako, da ne nasprotuje nacionalni ureditvi, v skladu s katero se višina dajatev, ki jih morajo plačevati imetniki koncesij za izkoriščanje zemeljskega plina, izračuna glede na indeks, ki temelji na srednje- in dolgoročnih kotacijah nafte in drugih goriv, ne pa glede na indeks, ki odraža ceno zemeljskega plina na kratkoročnem trgu.

Podpisi
(
*1
)	Jezik postopka: italijanščina.