CELEX: 62019CJ0299
Prejudiciële verwijzing
Bestrijding van betalingsachterstand bij handelstransacties
Richtlijn 2000/35/EG
Begrip ‚handelstransactie’
Begrippen ‚levering van goederen’ en ‚dienst’
Artikel 1 en artikel 2, punt 1, eerste alinea
Overheidsopdracht voor werken

Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 2, punt 1, van richtlijn 2000/35/EG van het Europees Parlement en de Raad van 29 juni 2000 betreffende bestrijding van betalingsachterstand bij handelstransacties (
PB 2000, L 200, blz. 35
).
Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen Techbau SpA en de Azienda Sanitaria Locale AL (overheidsorgaan voor openbare gezondheidszorg Alessandria, Italië; hierna: „ASL”) over de betaling van vertragingsrente over het bedrag dat verschuldigd is voor de uitvoering van een opdracht voor de bouw van een operatievleugel voor een ziekenhuis.
Toepasselijke bepalingen
Unierecht
Richtlijn 2000/35
Richtlijn 2000/35 is per 16 maart 2013 ingetrokken en vervangen door richtlijn 2011/7/EU van het Europees Parlement en de Raad van 16 februari 2011 betreffende bestrijding van betalingsachterstand bij handelstransacties (
PB 2011, L 48, blz. 1
).
De overwegingen 7, 9, 10, 13, 16, 19, 20 en 22 van richtlijn 2000/35 luidden als volgt:
„(7)
Als gevolg van buitensporige betalingstermijnen en betalingsachterstand drukken zware administratieve en financiële lasten op het bedrijfsleven, met name op het midden‑ en kleinbedrijf. Deze problemen zijn bovendien een belangrijke oorzaak van insolventie, die een bedreiging voor de overlevingskansen van ondernemingen vormt, en doen talrijke arbeidsplaatsen verloren gaan.
[...]
(9)
De verschillen tussen de betalingsvoorschriften en ‑praktijken in de lidstaten vormen een hinderpaal voor de goede werking van de interne markt.
(10)
De handelstransacties tussen lidstaten worden hierdoor aanzienlijk beperkt. Dit is strijdig met artikel 14 [EG (thans artikel 26 VWEU)], aangezien ondernemers overal op de interne markt onder zodanige omstandigheden zaken moeten kunnen doen dat grensoverschrijdende transacties geen grotere risico’s meebrengen dan binnenlandse transacties. Wanneer voor binnenlandse en grensoverschrijdende transacties wezenlijk verschillende regels van toepassing zijn, is er sprake van concurrentievervalsing.
[...]
(13)
Deze richtlijn heeft enkel betrekking op betalingen tot vergoeding van handelstransacties en strekt niet tot regulering van transacties met consumenten, interest betreffende andere betalingen zoals betalingen uit hoofde van de wetgeving inzake cheques en wissels, of betalingen bij wijze van schadeloosstelling met inbegrip van betalingen uit hoofde van verzekeringspolissen.
[...]
(16)
Betalingsachterstand is een vorm van contractbreuk die door lage interest op achterstallige betalingen en/of door traag verlopende invorderingsprocedures in de meeste lidstaten voor de schuldenaren financieel aantrekkelijk is geworden. Een ingrijpende verandering – met inbegrip van vergoeding voor de schuldeisers van de kosten die zij hebben gemaakt – is nodig om deze tendens te keren en om ervoor te zorgen dat de gevolgen van betalingsachterstand ontmoedigend werken.
[...]
(19)
Deze richtlijn dient misbruik van contractvrijheid ten nadele van de schuldeiser te verbieden. [...]
(20)
De gevolgen van betalingsachterstand kunnen slechts ontmoedigend werken indien zij vergezeld gaan van snelle, efficiënte en voor de schuldeiser niet dure invorderingsprocedures. Deze procedures dienen overeenkomstig het niet-discriminatiebeginsel van artikel 12 [EG] open te staan voor alle schuldeisers die gevestigd zijn in de Europese [Unie].
[...]
(22)
Deze richtlijn dient alle handelstransacties te bestrijken, ongeacht of deze tussen particuliere of openbare ondernemingen of tussen ondernemingen en overheidsinstanties plaatsvinden, rekening houdend met het feit dat de overheid een aanzienlijke hoeveelheid betalingen aan bedrijven verricht. De richtlijn moet bijgevolg ook alle handelstransacties tussen hoofdaannemers en hun leveranciers en onderaannemers regelen.”
Artikel 1 van die richtlijn bepaalde:
„Deze richtlijn is van toepassing op alle betalingen tot vergoeding van handelstransacties.”
Artikel 2 van deze richtlijn, met als opschrift „Definities”, luidde:
„In deze richtlijn wordt verstaan onder:
1.
‚handelstransactie’: transactie tussen ondernemingen of tussen ondernemingen en overheidsinstanties die leidt tot het leveren van goederen of het verrichten van diensten tegen vergoeding;
‚overheidsinstantie’: elke aanbestedende instantie of entiteit, zoals omschreven in de richtlijnen [...] betreffende overheidsopdrachten;
‚onderneming’: elke organisatie die handelt in het kader van haar zelfstandige economische of beroepsmatige activiteit, ook wanneer deze door slechts één persoon wordt uitgeoefend;
[...]”
Artikel 6 van richtlijn 2000/35, „Omzetting”, bepaalde in de leden 1 en 3 ervan:
„1.   De lidstaten doen de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen in werking treden om aan deze richtlijn te voldoen vóór 8 augustus 2002. Zij stellen de Commissie daarvan onverwijld in kennis.
[...]
3.   Bij de omzetting van deze richtlijn mogen de lidstaten uitsluiten:
a)
schulden die het voorwerp zijn van een insolventieprocedure tegen de schuldenaar,
b)
overeenkomsten die gesloten zijn vóór 8 augustus 2002, en
c)
vorderingen inzake interestbedragen van minder dan 5 EUR.”
Richtlijn 2004/18
Richtlijn 2004/18/EG van het Europees Parlement en de Raad van 31 maart 2004 betreffende de coördinatie van de procedures voor het plaatsen van overheidsopdrachten voor werken, leveringen en diensten (
PB 2004, L 134, blz. 114
), waarbij richtlijn 92/50/EEG van de Raad van 18 juni 1992 betreffende de coördinatie van de procedures voor het plaatsen van overheidsopdrachten voor dienstverlening (
PB 1992, L 209, blz. 1
) – met uitzondering van artikel 41 ervan –, richtlijn 93/36/EEG van de Raad van 14 juni 1993 betreffende de coördinatie van de procedures voor het plaatsen van overheidsopdrachten voor leveringen (
PB 1993, L 199, blz. 1
) en richtlijn 93/37/EEG van de Raad van 14 juni 1993 betreffende de coördinatie van de procedures voor het plaatsen van overheidsopdrachten voor de uitvoering van werken (
PB 1993, L 199, blz. 54
) met ingang van 31 januari 2006 zijn ingetrokken en vervangen, is zelf met ingang van 18 april 2016 ingetrokken en vervangen door richtlijn 2014/24/EU van het Europees Parlement de Raad van 26 februari 2014 betreffende het plaatsen van overheidsopdrachten en tot intrekking van richtlijn 2004/18/EG (
PB 2014, L 94, blz. 65
).
Artikel 1 van richtlijn 2004/18, „Definities”, bepaalde in de leden 2, 8 en 9:
„2.
a)
‚Overheidsopdrachten’ zijn schriftelijke overeenkomsten onder bezwarende titel die tussen een of meer ondernemers en een of meer aanbestedende diensten zijn gesloten en betrekking hebben op de uitvoering van werken, de levering van producten of de verlening van diensten in de zin van deze richtlijn.
b)
‚Overheidsopdrachten voor werken’ zijn overheidsopdrachten die betrekking hebben op hetzij de uitvoering, hetzij zowel het ontwerp als de uitvoering van werken in het kader van een van de in bijlage I vermelde werkzaamheden of van een werk, dan wel het laten uitvoeren met welke middelen dan ook van een werk dat aan de door de aanbestedende dienst vastgestelde eisen voldoet. Een ‚werk’ is het product van een geheel van bouw‑ of civieltechnische werken dat ertoe bestemd is als zodanig een economische of technische functie te vervullen.
c)
‚Overheidsopdrachten voor leveringen’ zijn andere dan de onder b) bedoelde overheidsopdrachten die betrekking hebben op de aankoop, leasing, huur of huurkoop, met of zonder koopoptie, van producten.
[...]
d)
‚Overheidsopdrachten voor diensten’ zijn andere overheidsopdrachten dan overheidsopdrachten voor werken of leveringen, die betrekking hebben op het verrichten van de in bijlage II bedoelde diensten.
[...]
[...]
8.   [...]
De term „ondernemer” dekt zowel de termen „aannemer”, „leverancier” als „dienstverlener”. De term „ondernemer” wordt louter ter vereenvoudiging van de tekst gebruikt.
[...]
9.   Als ‚aanbestedende diensten’ worden aangemerkt de staat, de territoriale lichamen, publiekrechtelijke instellingen en verenigingen gevormd door een of meer van deze lichamen of een of meer van deze publiekrechtelijke instellingen.
Onder ‚publiekrechtelijke instelling’ wordt iedere instelling verstaan
a)
die is opgericht met het specifieke doel in andere behoeften van algemeen belang te voorzien dan die van industriële of commerciële aard,
b)
die rechtspersoonlijkheid heeft, en
c)
waarvan ofwel de activiteiten in hoofdzaak door de staat, de territoriale lichamen of andere publiekrechtelijke instellingen worden gefinancierd, ofwel het beheer onderworpen is aan toezicht door deze laatste, ofwel de leden van het bestuursorgaan, het leidinggevend of het toezichthoudend orgaan voor meer dan de helft door de staat, de territoriale lichamen of andere publiekrechtelijke instellingen zijn aangewezen.
[...]”
De lijst van werkzaamheden in de zin van artikel 1, lid 2, onder b), van richtlijn 2004/18, die was opgenomen in bijlage I bij deze richtlijn, vermeldde onder meer de burgerlijke en utiliteitsbouw, weg‑ en waterbouw.
Richtlijn 2011/7
Krachtens artikel 12, lid 1, van richtlijn 2011/7 moesten de lidstaten deze richtlijn uiterlijk op 16 maart 2013 omzetten. Op grond van lid 4 van dat artikel hadden zij de mogelijkheid om bij de omzetting vóór die datum gesloten overeenkomsten uit te sluiten.
Artikel 13, eerste alinea, van die richtlijn luidt:
„Richtlijn [2000/35] wordt met ingang van 16 maart 2013 ingetrokken, onverminderd de verplichtingen van de lidstaten in verband met de termijn voor omzetting in intern recht en toepassing van die richtlijn. Zij blijft evenwel van toepassing ten aanzien van overeenkomsten die vóór die datum zijn gesloten en waarop deze richtlijn krachtens artikel 12, lid 4, niet van toepassing is.”
Italiaans recht
Wetsbesluit nr. 231
Bij decreto legislativo n. 231 – Attuazione della direttiva 2000/35/CE relativa alla lotta contro i ritardi di pagamento nelle transazioni commercial (wetsbesluit nr. 231 tot uitvoering van richtlijn 2000/35/EG betreffende bestrijding van betalingsachterstand bij handelstransacties) van 9 oktober 2002 (GURI nr. 249 van 23 oktober 2002; hierna: „wetsbesluit nr. 231”) is richtlijn 2000/35 omgezet in de Italiaanse rechtsorde.
Artikel 1 van dit wetsbesluit luidt:
„Dit besluit is van toepassing op alle betalingen tot vergoeding van handelstransacties.”
Artikel 2 van voornoemd wetsbesluit, „Definities”, bepaalt in lid 1:
„In dit besluit wordt verstaan onder:
a)
‚handelstransactie’: transactie, onder welke benaming dan ook, tussen ondernemingen of tussen ondernemingen en overheidsinstanties die uitsluitend of hoofdzakelijk leidt tot het leveren van goederen of het verrichten van diensten tegen vergoeding;
b)
‚overheidsinstanties’: bestuurslichamen van de staat, de regio’s, de autonome provincies Trento en Bolzano, de territoriale publiekrechtelijke lichamen en hun samenwerkingsverbanden, niet-economische overheidsorganen, of enig ander orgaan met rechtspersoonlijkheid dat is opgericht om te voorzien in specifieke behoeften van algemeen belang die niet van industriële of commerciële aard zijn en waarvan de activiteiten in hoofdzaak door de staat, de regio’s, de lokale overheden, andere overheidsorganen of publiekrechtelijke organen worden gefinancierd, of waarvan het beheer is onderworpen aan toezicht door deze laatsten, of waarvan de bestuurs-, beheers‑ of toezichtsorganen voor minstens de helft door de genoemde openbare instanties worden benoemd.”
Artikel 11, lid 1, van dit wetsbesluit bepaalt dat de bepalingen ervan niet van toepassing zijn op overeenkomsten die zijn gesloten vóór 8 augustus 2002.
Wetsbesluit nr. 163
Decreto legislativo n. 163 – Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE (wetsbesluit nr. 163 tot invoering van een wetboek overheidsopdrachten voor werken, diensten en leveringen ter omzetting van de richtlijnen 2004/17/EG en 2004/18/EG) van 12 april 2006 (gewoon supplement bij GURI nr. 100 van 2 mei 2006; hierna: „wetsbesluit nr. 163”), biedt in artikel 3, lid 3, een definitie van het begrip „overeenkomsten” en het begrip „overheidsopdrachten” volgens welke die begrippen zien op „opdrachten of concessieovereenkomsten gericht op de verwerving van diensten of leveringen of de uitvoering van werken of werkzaamheden, die worden gesloten door de aanbestedende diensten, organen of instanties”.
Wetsbesluit nr. 192
Bij decreto legislativo n. 192 – Modifiche al decreto legislativo 9 ottobre 2002, n. 231, per l’integrale recepimento della direttiva 2011/7/UE relativa alla lotta contro i ritardi di pagamento nelle transazioni commerciali, a norma dell’articolo 10, comma 1, della legge 11 novembre 2011, n. 180 (wetsbesluit nr. 192 tot wijziging van wetsbesluit nr. 231 van 9 oktober 2002 met het oog op de volledige omzetting van richtlijn 2011/7/EU betreffende bestrijding van betalingsachterstand bij handelstransacties, overeenkomstig artikel 10, lid 1, van wet nr. 180 van 11 november 2011) van 9 november 2012 (GURI nr. 267 van 15 november 2012; hierna: „wetsbesluit nr. 192”) is richtlijn 2011/7 omgezet in de Italiaanse rechtsorde.
In wetsbesluit nr. 192 is de in artikel 2, lid 1, onder a), van wetsbesluit nr. 231 – in de oorspronkelijke versie daarvan – gegeven definitie van het begrip „handelstransactie” in wezen ongewijzigd gelaten.
Artikel 2, lid 1, onder b), van wetsbesluit nr. 231, in de versie die voortvloeit uit wetsbesluit nr. 192 (hierna: „wetsbesluit nr. 231, zoals gewijzigd”) definieert „overheidsinstanties” thans daarentegen als „de in artikel 3, lid 25, van wetsbesluit [nr. 163] bedoelde instellingen, en elke andere entiteit wanneer deze een activiteit uitoefent waarbij zij de door wetsbesluit [nr. 163] vastgestelde regelgeving moet eerbiedigen”.
De bepalingen van wetsbesluit nr. 192 zijn op grond van artikel 3 ervan van toepassing op vanaf 1 januari 2013 gesloten transacties.
Wet nr. 161
Naar aanleiding van de inleiding door de Europese Commissie van een EU-pilotprocedure (5216/13/ENTR. 1) tegen de Italiaanse Republiek, heeft de Italiaanse wetgever legge n. 161 – Disposizioni per l’adempimento degli obblighi derivanti dall’appartenenza dell’Italia all’Unione europea – Legge europea 2013‑bis. (wet nr. 161 houdende bepalingen ter nakoming van de verplichtingen die voortvloeien uit het lidmaatschap van de Italiaanse Republiek van de Europese Unie – Europese wet 2013 bis) van 30 oktober 2014 (gewoon supplement bij GURI nr. 261 van 10 november 2014; hierna: „wet nr. 161”) aangenomen.
Artikel 24, lid 1, van die wet bepaalt:
„Artikel 2, lid 1, onder a), van wetsbesluit [nr. 231], zoals vervangen door artikel 1, lid 1, onder b), van wetsbesluit [nr. 192], moet aldus worden uitgelegd dat de bedoelde handelstransacties ook de door artikel 3, lid 3, van wetsbesluit [nr. 163] genoemde overeenkomsten omvatten.”
Hoofdgeding en prejudiciële vraag
Op 29 april 2010 hebben de ASL en Techbau een overheidsopdracht met een waarde van 7487719,49 EUR gesloten, voor de sleutelklare levering en inrichting – met behulp van een geprefabriceerd modulair systeem – van een operatievleugel voor het Ospedale Santo Spirito di Casale Monferrato (ziekenhuis Santo Spirito van Casale Monferrato, Italië). De opdracht had betrekking op zes operatiezalen met bijkomende ruimten en verbindingsgangen, alsook op de verwezenlijking van alle civieltechnische werken voor de noodzakelijke installaties.
Hoewel het bij de overeenkomst gevoegde bestek voorzag in een betalingstermijn van negentig dagen na ontvangst van de factuur, blijkt uit de verwijzingsbeslissing dat de ASL de in de overeenkomst vastgestelde vergoeding met aanzienlijke vertraging heeft betaald. Om deze reden heeft Techbau bij de verwijzende rechter beroep ingesteld opdat de ASL zou worden veroordeeld tot betaling van vertragingsrente ten bedrage van 197008,65 EUR, berekend tegen de in wetsbesluit nr. 231 vastgestelde rentevoet.
De ASL heeft de gegrondheid van deze schuld betwist onder aanvoering dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde opdracht, omdat het daarbij gaat om een aannemingsovereenkomst voor de uitvoering van een openbaar werk, geen „handelstransactie” in de zin van artikel 2, lid 1, onder a), van wetsbesluit nr. 231 vormt en derhalve buiten de werkingssfeer van dat wetsbesluit valt.
In dit verband is de verwijzende rechter van oordeel, op basis van een onderzoek van het bij de in het hoofdgeding aan de orde zijnde overeenkomst gevoegde bestek, dat deze overeenkomst een aannemingsovereenkomst en geen leveringsovereenkomst is, aangezien de aanbestedende dienst meer belang heeft bij de bouw van het werk dan bij de inrichting ervan.
Hij geeft aan dat naar Italiaans recht een aannemingsovereenkomst voor de uitvoering van een werk, voor zover deze moet worden onderscheiden van een overeenkomst betreffende de levering van goederen of de verrichting van diensten, moet worden uitgesloten van het begrip „handelstransactie” in de zin van artikel 2, lid 1, onder a), van wetsbesluit nr. 231 en dus niet binnen de werkingssfeer van dit wetsbesluit valt. Dientengevolge zijn op de gevolgen van een te late betaling op het gebied van overheidsopdrachten voor werken niet de bepalingen van wetsbesluit nr. 231 van toepassing, maar de – voor schuldeisers minder gunstige – bepalingen van wetsbesluit nr. 163 en van de ter uitvoering daarvan vastgestelde regelgeving.
De verwijzende rechter twijfelt evenwel aan die benadering, aangezien daarbij de termen „het leveren van goederen” en „het verrichten van diensten”, die deel uitmaken van de in artikel 2, lid 1, onder a), van wetsbesluit nr. 231 gegeven definitie van het begrip „handelstransactie”, worden uitgelegd zonder rekening te houden met de betekenis die deze termen in de rechtsorde van de Unie hebben.
In deze context merkt de verwijzende rechter op dat, volgens de authentieke uitlegging die in wet nr. 161 wordt gegeven aan artikel 2, lid 1, onder a), van wetsbesluit nr. 231, zoals gewijzigd, het daarin bedoelde begrip „handelstransacties” voortaan ook ziet op opdrachten voor de uitvoering van werken of werkzaamheden alsmede het ontwerp en de uitvoering van openbare bouwwerkzaamheden en civieltechnische werken. Hij meent echter dat, bij gebreke van overgangsmaatregelen in wet nr. 161, uit die wet niet duidelijk blijkt dat deze authentieke uitlegging tot gevolg heeft dat een vóór de inwerkingtreding van wetsbesluit nr. 192 op 1 januari 2013 gesloten aannemingsovereenkomst voor de uitvoering van een openbaar werk een „handelstransactie” in de zin van artikel 2, lid 1, onder a), van wetsbesluit nr. 231 vormt en dus binnen de werkingssfeer van dat wetsbesluit valt.
In deze omstandigheden meent de verwijzende rechter dat het voor de beslechting van het hoofdgeding van belang is om te weten of het begrip „handelstransactie” in artikel 2, punt 1, eerste alinea, van richtlijn 2000/35, dat bij artikel 2, lid 1, onder a), van wetsbesluit nr. 231 is omgezet in Italiaans recht, een overeenkomst zoals die in het hoofdgeding omvat.
Tegen deze achtergrond heeft de Tribunale ordinario di Torino (rechter in eerste aanleg Turijn, Italië) de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vraag voorgelegd:
„Staat artikel 2, punt 1, van richtlijn [2000/35] in de weg aan een nationale bepaling als artikel 2, lid 1, onder a), van [wetsbesluit nr. 231], die aannemingsovereenkomsten voor de uitvoering van werken (
contratti d’appalto d’opera
), van openbare dan wel particuliere aard, en in het bijzonder overheidsopdrachten voor de uitvoering van werken in de zin van richtlijn [2004/18], uitsluit van het begrip ‚handelstransacties’ – gedefinieerd als opdrachten die ‚uitsluitend of in hoofdzaak betrekking hebben op de levering van goederen of de verrichting van diensten tegen vergoeding’ – en dus van de eigen werkingssfeer?”
Beantwoording van de prejudiciële vraag
De voorgelegde vraag moet aldus worden begrepen dat zij er in essentie op is gericht dat er wordt bepaald of artikel 2, punt 1, eerste alinea, van richtlijn 2000/35 aldus moet worden uitgelegd dat een overheidsopdracht voor de uitvoering van werken een handelstransactie in de zin van deze bepaling vormt en dus binnen de materiële werkingssfeer van die richtlijn valt.
In dit verband moet vooraf worden opgemerkt dat de Italiaanse Republiek gebruik heeft gemaakt van de bij artikel 12, lid 4, van richtlijn 2011/7 aan de lidstaten geboden mogelijkheid om bij de omzetting van deze richtlijn vóór 16 maart 2013 gesloten overeenkomsten uit te sluiten. Zoals blijkt uit punt 21 van het onderhavige arrest, is wetsbesluit nr. 192, waarbij voornoemde richtlijn in Italiaans recht is omgezet, immers overeenkomstig artikel 3 ervan van toepassing verklaard op transacties die zijn gesloten vanaf 1 januari 2013.
Aangezien de in het hoofdgeding aan de orde zijnde overeenkomst is gesloten op 29 april 2010, valt zij binnen de werkingssfeer ratione temporis van richtlijn 2000/35, die krachtens artikel 13 van richtlijn 2011/7, behalve in het in artikel 6, lid 3, onder b), van richtlijn 2000/35 bedoelde geval, van toepassing blijft op overeenkomsten die zijn gesloten vóór 16 maart 2013.
Voorts moet worden gepreciseerd dat de feiten van het hoofdgeding betrekking hebben op de te late nakoming door de ASL van de betalingsverplichting die deel uitmaakte van de met Techbau gesloten aannemingsovereenkomst, die betrekking had op de uitvoering van een openbaar werk. Uit de verwijzingsbeslissing blijkt dat deze overeenkomst onder bezwarende titel, bij de sluiting waarvan de ASL is opgetreden als aanbestedende dienst en Techbau als begunstigde en, derhalve, als marktdeelnemer, valt onder het begrip „overheidsopdrachten” en meer in het bijzonder het begrip „overheidsopdrachten voor de uitvoering van werken” als bedoeld in richtlijn 2004/18. Artikel 1, lid 2, onder a) en b), van die richtlijn omschrijft deze begrippen als, respectievelijk, „schriftelijke overeenkomsten onder bezwarende titel die tussen een of meer ondernemers en een of meer aanbestedende diensten zijn gesloten en betrekking hebben op de uitvoering van werken, de levering van producten of de verlening van diensten in de zin van deze richtlijn” en „overheidsopdrachten die betrekking hebben op hetzij de uitvoering, hetzij zowel het ontwerp als de uitvoering van werken in het kader van een van de in bijlage I vermelde werkzaamheden of van een werk, dan wel het laten uitvoeren met welke middelen dan ook van een werk dat aan de door de aanbestedende dienst vastgestelde eisen voldoet”.
Artikel 2, punt 1, eerste alinea, van richtlijn 2000/35 omschrijft het begrip „handelstransactie” als een „transactie tussen ondernemingen of tussen ondernemingen en overheidsinstanties die leidt tot het leveren van goederen of het verrichten van diensten tegen vergoeding”, zonder uitdrukkelijk te verwijzen naar overheidsopdrachten voor werken en – meer algemeen – de uitvoering van werken of werkzaamheden, en zonder een definitie te geven van de in die omschrijving gehanteerde begrippen „het leveren van goederen” en „het verrichten van diensten” [zie naar analogie, met betrekking tot de uitlegging van artikel 2, punt 1, van richtlijn 2011/7, arrest van 9 juli 2020, RL (Richtlijn bestrijding van betalingsachterstand),
C‑199/19
,
EU:C:2020:548
, punt
].
Aangezien artikel 2, punt 1, eerste alinea, van richtlijn 2000/35 voorts voor de betekenis en de draagwijdte ervan niet uitdrukkelijk verwijst naar het recht van de lidstaten, moet deze bepaling normaliter in de gehele Unie autonoom en uniform worden uitgelegd. Bij een dergelijke uitlegging moet rekening worden gehouden met de bewoordingen, de context en de doelstellingen van de bepaling [zie naar analogie arrest van 9 juli 2020, RL (Richtlijn bestrijding van betalingsachterstand),
C‑199/19
,
EU:C:2020:548
, punt
] alsmede, in voorkomend geval, de ontstaansgeschiedenis ervan (zie in die zin arrest van 10 december 2018, Wightman e.a.,
C‑621/18
,
EU:C:2018:999
, punt
).
Wat in de eerste plaats de bewoordingen van artikel 2, punt 1, eerste alinea, van richtlijn 2000/35 betreft, moet worden opgemerkt dat volgens deze bepaling een transactie aan twee voorwaarden moet voldoen om onder het daarin gehanteerde begrip „handelstransactie” te vallen. De transactie moet ten eerste ofwel tussen ondernemingen ofwel tussen ondernemingen en overheidsinstanties worden afgesloten en ten tweede leiden tot het leveren van goederen of het verrichten van diensten tegen vergoeding [zie naar analogie arrest van 9 juli 2020, RL (Richtlijn bestrijding van betalingsachterstand),
C‑199/19
,
EU:C:2020:548
, punt
].
Wat de eerste voorwaarde betreft, waarvan de uitlegging voor de verwijzende rechter geen twijfel doet rijzen, volstaat het eraan te herinneren dat het begrip „overheidsinstantie” in artikel 2, punt 1, tweede alinea, van richtlijn 2000/35 is omschreven als „elke aanbestedende instantie of entiteit, zoals omschreven in de richtlijnen [...] betreffende overheidsopdrachten”, terwijl het begrip „onderneming” in artikel 2, punt 1, derde alinea, van deze richtlijn is omschreven als „elke organisatie die handelt in het kader van haar zelfstandige economische of beroepsmatige activiteit, ook wanneer deze door slechts één persoon wordt uitgeoefend”.
Wat de tweede in punt 39 van het onderhavige arrest genoemde voorwaarde betreft, volgens welke de betrokken transactie moet „leiden tot het leveren van goederen of het verrichten van diensten tegen vergoeding”, moet worden opgemerkt dat richtlijn 2000/35, overeenkomstig artikel 1 ervan, gelezen in het licht van de overwegingen 13 en 22, van toepassing is op alle betalingen tot vergoeding van handelstransacties, met inbegrip van handelstransacties tussen ondernemingen en overheidsinstanties, met uitzondering van transacties met consumenten en andere soorten betalingen uit hoofde van artikel 6, lid 3, van deze richtlijn. Aangezien transacties in verband met overheidsopdrachten voor werken niet zijn opgenomen in laatstgenoemde bepaling, kunnen zij niet buiten de werkingssfeer van voornoemde richtlijn vallen.
In deze context heeft het Hof reeds verduidelijkt dat artikel 1 van richtlijn 2000/35, gelezen in samenhang met artikel 2, punt 1, eerste alinea, ervan, de werkingssfeer van die richtlijn zeer ruim omschrijft (zie in die zin arrest van 28 november 2019, KROL,
C‑722/18
,
EU:C:2019:1028
, punten
en
).
Tegen deze achtergrond kan een overheidsopdracht voor werken in de zin van artikel 1, lid 2, onder b), van richtlijn 2004/18 niet buiten de werkingssfeer van richtlijn 2000/35 vallen, zoals afgebakend in artikel 2, punt 1, eerste alinea, ervan.
Het gebruik in laatstgenoemde bepaling van de bewoordingen „die leidt tot” ter beschrijving van het verband dat moet bestaan tussen enerzijds de „transactie” en anderzijds „het leveren van goederen of het verrichten van diensten” maakt voorts duidelijk dat een transactie die niet is gericht op het leveren van goederen of het verrichten van diensten, desalniettemin onder het begrip „handelstransactie” in de zin van die bepaling kan vallen, wanneer een dergelijke transactie daadwerkelijk tot een dergelijke levering of verrichting leidt.
Hoewel een overheidsopdracht voor werken is gericht op de uitvoering van een werk of van werkzaamheden, neemt dat niet weg dat de verbintenissen die de marktdeelnemer in het kader van de betrokken overeenkomst jegens de aanbestedende dienst is aangegaan de vorm kunnen aannemen – zoals in casu – van een dienst, zoals de uitwerking van een in de aanbesteding omschreven project of het vervullen van administratieve formaliteiten, dan wel in een levering van goederen, zoals de levering van materiaal voor de uitvoering van het betrokken werk.
De bewoordingen van artikel 2, punt 1, eerste alinea, van richtlijn 2000/35 pleiten dus voor een uitlegging van deze bepaling volgens welke een overheidsopdracht voor werken onder het begrip „handelstransactie” in de zin van die bepaling kan vallen.
In de tweede plaats wordt een dergelijke uitlegging bevestigd door de context van deze bepaling. In dit verband moet worden opgemerkt dat het daarin gehanteerde begrip „overheidsinstantie” in artikel 2, punt 1, tweede alinea, van richtlijn 2000/35 wordt omschreven als „elke aanbestedende instantie of entiteit, zoals omschreven in de richtlijnen [...] betreffende overheidsopdrachten”.
De uitdrukkelijke verwijzing naar het overeenkomstige begrip „aanbestedende diensten”, dat met name in artikel 1, lid 9, van richtlijn 2004/18 wordt gebruikt, zou geen nuttig effect hebben indien de door dergelijke diensten gesloten overheidsopdrachten voor werken, waarvoor de in deze richtlijn vastgestelde regels en procedures gelden, niet door het begrip „handelstransactie” in de zin van artikel 2, punt 1, eerste alinea, van richtlijn 2000/35 zouden worden bestreken en bijgevolg buiten de materiële werkingssfeer van deze richtlijn zouden vallen.
Verder maakt richtlijn 2004/18 naargelang het voorwerp van de opdracht weliswaar een onderscheid tussen overheidsopdrachten voor werken, opdrachten voor leveringen en opdrachten voor diensten, maar blijkt, bij gebreke van enige aanwijzing in die zin, niet dat richtlijn 2000/35 zou zijn gebaseerd op een dergelijk onderscheid dat zou meebrengen dat overheidsopdrachten voor werken worden uitgesloten van de begrippen „het leveren van goederen” en „het verrichten van diensten” in artikel 2, punt 1, eerste alinea, van deze richtlijn.
Aangezien richtlijn 2000/35, die is vastgesteld op grondslag van artikel 95 EG (thans artikel 114 VWEU), binnen het kader valt van de harmonisatie van de wetgevingen van de lidstaten die is gericht op de totstandbrenging en de werking van de interne markt, kan voor de uitlegging daarvan rekening worden gehouden met de begrippen „goederen” en „diensten” in de zin van de bepalingen van het VWEU waarin het vrije verkeer van goederen en diensten is vastgelegd, en met de rechtspraak van het Hof waarin uitlegging wordt gegeven aan deze fundamentele vrijheden [zie naar analogie arrest van 9 juli 2020, RL (Richtlijn bestrijding van betalingsachterstand),
C‑199/19
,
EU:C:2020:548
, punt
].
Volgens de rechtspraak van het Hof wordt onder „goederen” in de zin van artikel 28, lid 1, VWEU verstaan in geld waardeerbare en als zodanig verhandelbare producten (arrest van 23 januari 2018, Buhagiar e.a.,
C‑267/16
,
EU:C:2018:26
, punt
). Artikel 57 VWEU definieert in de eerste alinea ervan het begrip „diensten” als dienstverrichtingen die gewoonlijk tegen vergoeding geschieden, voor zover de bepalingen betreffende het vrije verkeer van goederen, kapitaal en personen niet op deze dienstverrichtingen van toepassing zijn, en noemt in de tweede alinea ervan bij wijze van voorbeeld bepaalde activiteiten die onder dit begrip vallen, waaronder werkzaamheden van commerciële aard.
In het licht van de definities van het VWEU inzake de in het vorige punt genoemde fundamentele vrijheden en de desbetreffende rechtspraak, lijdt het dus geen twijfel dat een aannemingsovereenkomst voor de uitvoering van een werk of werkzaamheden in het algemeen, en een overheidsopdracht voor werken in het bijzonder, gepaard gaat met het leveren van „goederen” of het verrichten van „diensten” in de zin van de artikelen 28 en 57 VWEU. Aldus beschouwd kan een overheidsopdracht voor werken leiden tot het leveren van goederen of het verlenen van diensten in de zin van artikel 2, punt 1, eerste alinea, van richtlijn 2000/35.
Wat in de derde plaats de doelstelling van richtlijn 2000/35 betreft, dient in herinnering te worden gebracht dat die richtlijn, zoals blijkt uit de overwegingen 9, 10 en 20 ervan, beoogt de gevolgen van een betalingsachterstand te harmoniseren teneinde deze een afschrikkende werking te geven, zodat de handelstransacties binnen de interne markt niet worden belemmerd (zie in die zin arrest van 28 november 2019, KROL,
C‑722/18
,
EU:C:2019:1028
, punt
).
De uitsluiting van een niet onaanzienlijk deel van de handelstransacties, te weten die in verband met overheidsopdrachten voor werken, van de in richtlijn 2000/35 vastgestelde mechanismen ter bestrijding van betalingsachterstanden, zou indruisen tegen de in overweging 22 van die richtlijn genoemde doelstelling ervan, volgens welke deze richtlijn alle handelstransacties dient te bestrijken, ongeacht of deze tussen particuliere of openbare ondernemingen of tussen ondernemingen en overheidsinstanties plaatsvinden. Daarnaast zou een dergelijke uitsluiting noodzakelijkerwijs tot gevolg hebben dat de nuttige werking van die mechanismen wordt beperkt, ook ten aanzien van transacties waar marktdeelnemers uit verschillende lidstaten bij betrokken kunnen zijn.
Dit geldt des te meer omdat, zoals de Commissie in haar schriftelijke opmerkingen heeft benadrukt, betalingsachterstanden op het gebied van overheidsopdrachten voor werken veel grotere problemen kunnen opleveren dan op andere gebieden, vanwege de economische kosten en de risico’s die deze opdrachten meebrengen voor de marktdeelnemers.
Wat in de vierde plaats de ontstaansgeschiedenis van richtlijn 2000/35 betreft, moet worden opgemerkt dat de Commissie, in de toelichting bij haar voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad betreffende bestrijding van betalingsachterstanden bij handelstransacties van 25 maart 1998 (
PB 1998, C 168, blz. 13
) dat aan die richtlijn ten grondslag ligt, ten eerste heeft gewezen op het gebrek aan contractueel evenwicht tussen een groot aantal ondernemingen en overheidsinstanties, in het bijzonder in bepaalde sectoren zoals de bouw, waardoor aan deze ondernemingen betalingsvoorwaarden kunnen worden opgelegd zonder dat zij de mogelijkheid hebben daar daadwerkelijk over te onderhandelen, en ten tweede op de noodzaak om de gevolgen van betalingsachterstanden in de openbare bouwsector te reguleren.
Gelet op een en ander moet op de vraag worden geantwoord dat artikel 2, punt 1, eerste alinea, van richtlijn 2000/35 aldus moet worden uitgelegd dat een overheidsopdracht voor werken een handelstransactie vormt die leidt tot het leveren van goederen of het verrichten van diensten in de zin van die bepaling, en dus binnen de materiële werkingssfeer van deze richtlijn valt.
Kosten
Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechter over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof (Negende kamer) verklaart voor recht:

Artikel 2, punt 1, eerste alinea, van richtlijn 2000/35/EG van het Europees Parlement en de Raad van 29 juni 2000 betreffende bestrijding van betalingsachterstand bij handelstransacties moet aldus worden uitgelegd dat een overheidsopdracht voor werken een handelstransactie vormt die leidt tot het leveren van goederen of het verrichten van diensten in de zin van die bepaling, en dus binnen de materiële werkingssfeer van deze richtlijn valt.

ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Italiaans.