CELEX: 62016CJ0585
Eelotsusetaotlus
Ühine varjupaiga- ja täiendava kaitse poliitika
Nõuded, millele kolmandate riikide kodanikud ja kodakondsuseta isikud peavad vastama, et kvalifitseeruda rahvusvahelise kaitse saajaks
Direktiiv 2011/95/EL
Artikkel 12
Pagulasena tunnustamata jätmine
ÜRO Palestiina Põgenike Abi- ja Tööorganisatsiooni Lähis-Idas (UNRWA) juures registreeritud isikud
„Esimene varjupaigariik“ Palestiina põgenikele UNRWA tegevuspiirkonnas
Rahvusvahelise kaitse seisundi andmise menetluse ühised nõuded
Direktiiv 2013/32/EL
Artikkel 46
Õigus tõhusale õiguskaitsevahendile
Täielik ja ex nunc läbivaatamine
Esimese astme kohtu pädevuse ulatus
Rahvusvahelise kaitse vajaduste läbivaatamine kohtus
Vastuvõetamatuse aluste läbivaatamine

Eelotsusetaotlus puudutab küsimust, kuidas tõlgendada Euroopa Parlamendi ja nõukogu 13. detsembri 2011. aasta direktiivi 2011/95/EL, mis käsitleb nõudeid, millele kolmandate riikide kodanikud ja kodakondsuseta isikud peavad vastama, et kvalifitseeruda rahvusvahelise kaitse saajaks, ning nõudeid pagulaste või täiendava kaitse saamise kriteeriumidele vastavate isikute ühetaolisele seisundile ja antava kaitse sisule (
ELT 2011, L 337, lk 9
), artikli 12 lõiget 1 ning Euroopa Parlamendi ja nõukogu 26. juuni 2013. aasta direktiivi 2013/32/EL rahvusvahelise kaitse seisundi andmise ja äravõtmise menetluse ühiste nõuete kohta (
ELT 2013, L 180, lk 60
) artiklit 35 ja artikli 46 lõiget 3.
Taotlus on esitatud Serin Alheto ja zamestnik-predsedatel na Darzhavna agentsia za bezhantsite (Bulgaaria riikliku pagulasameti juhataja asetäitja) (edaspidi „DAB“) vahelises kohtuvaidluses seoses S. Alheto esitatud rahvusvahelise kaitse taotluse rahuldamata jätmisega DABi poolt.
Õiguslik raamistik
Rahvusvaheline õigus
Genfi konventsioon
Genfis 28. juulil 1951 allkirjastatud pagulasseisundi konventsioon (
United Nations Treaty Series
, 189. kd, lk 150, nr 2545 (1954)) jõustus 22. aprillil 1954. Seda on täiendatud ja muudetud 31. jaanuaril 1967 New Yorgis sõlmitud pagulasseisundi protokolliga, mis omakorda jõustus 4. oktoobril 1967 (edaspidi „Genfi konventsioon“).
Genfi konventsiooni artikli 1 punktis A on termini „pagulane“ määratlemisel muu hulgas viidatud tagakiusamise ohule.
Konventsiooni artikli 1 punktis D on sätestatud:
„Konventsiooni ei kohaldata isikule, keda kaitseb või abistab ÜRO asutus või allasutus, välja arvatud pagulaste ülemkomissar.
Kui kaitse või abi on mingil põhjusel lakanud ning isiku seisundit ei ole sellekohastele ÜRO Peaassamblee resolutsioonidele tuginedes määratletud, on tal
ipso facto
õigus saada selle konventsiooniga ette nähtud soodustusi.“
ÜRO Palestiina Põgenike Abi- ja Tööorganisatsioon Lähis-Idas (UNRWA)
ÜRO Palestiina Põgenike Abi- ja Tööorganisatsioon Lähis-Idas (United Nations Relief and Works Agency for Palestine Refugees in the Near Est, edaspidi „UNRWA“) asutati ÜRO Peaassamblee 8. detsembri 1949. aasta resolutsiooniga nr 302 (IV). Selle ülesanne on hoolitseda Palestiina põgenike heaolu ja inimarengu eest.
UNRWA tegevuspiirkond on Gaza tsoon, Jordani Läänekallas, Jordaania, Liibanon ja Süüria.
Liidu õigus
Direktiiv 2011/95
Direktiiv 2011/95 võeti vastu ELTL artikli 78 lõike 2 punktide a ja b alusel, milles on sätestatud:
„[Varjupaiga, täiendava kaitse ja ajutise kaitsega seotud ühise poliitika väljaarendamise] eesmärgil võtavad Euroopa Parlament ja nõukogu seadusandliku tavamenetluse kohaselt vastu meetmed Euroopa ühise varjupaigasüsteemi kohta, mis hõlmab:
a)
kogu liidus kehtivat ühetaolist varjupaigaseisundit kolmandate riikide kodanikele;
b)
ühetaolist täiendava kaitse seisundit kolmandate riikide kodanikele, kes Euroopa varjupaika saamata vajavad rahvusvahelist kaitset“.
Direktiivi artikkel 2 sätestab:
„Käesolevas direktiivis kasutatakse järgmisi mõisteid:
a)
„rahvusvaheline kaitse“ – punktides e ja g määratletud pagulasseisund ja täiendava kaitse seisund;
[…]
c)
„Genfi konventsioon“ – 28. juuli 1951. aasta pagulasseisundi konventsioon, mida on muudetud 31. jaanuari 1967. aasta New Yorgi protokolliga;
d)
„pagulane“ – kolmanda riigi kodanik, kes põhjendatud kartuse tõttu rassilise, usulise, rahvusel, poliitilistel vaadetel või teatavasse sotsiaalsesse rühma kuulumisel põhineva tagakiusamise ees viibib väljaspool kodakondsusjärgset riiki ega saa või kõnealuse kartuse tõttu ei taha anda ennast nimetatud riigi kaitse alla, või kodakondsuseta isik, kes samadel põhjustel, nagu eespool nimetatud, viibides väljaspool varasemat alalist elukohariiki ei saa või kõnealuse kartuse tõttu ei taha sinna tagasi pöörduda, ja kelle suhtes ei kohaldata artiklit 12;
e)
„pagulasseisund“ – kolmanda riigi kodaniku või kodakondsuseta isiku tunnustamine pagulasena liikmesriigi poolt;
f)
„täiendava kaitse saamise kriteeriumidele vastav isik“ – kolmanda riigi kodanik või kodakondsuseta isik, kes ei kvalifitseeru pagulaseks, kuid kellega seoses on ilmnenud mõjuv põhjus arvata, et asjaomast isikut ähvardaks oma päritoluriiki või kodakondsuseta isiku puhul varasemasse alalisse elukohariiki tagasipöördumisel reaalne oht kannatada suurt kahju vastavalt artiklile 15, ja kelle suhtes ei kohaldata artikli 17 lõikeid 1 ja 2 ning kes ei saa või kõnealuse ohu tõttu ei taha anda ennast nimetatud riigi kaitse alla;
g)
„täiendava kaitse seisund“ – kolmanda riigi kodaniku või kodakondsuseta isiku tunnustamine liikmesriigi poolt täiendava kaitse saamise kriteeriumidele vastava isikuna;
[…]“
Direktiivi artikli 4 lõige 3 on sõnastatud järgmiselt:
„Rahvusvahelise kaitse taotlus vaadatakse läbi individuaalselt ning selle käigus arvestatakse järgmist:
a)
kõik asjaomased faktid, mis on seotud päritoluriigiga taotluse kohta otsuse tegemise ajal, sealhulgas päritoluriigi õigusnormid ja nende kohaldamise viis;
b)
taotleja esitatud asjaomased avaldused ja dokumendid, sealhulgas teave selle kohta, kas taotlejat on taga kiusatud või talle on tekitatud suurt kahju või teda võidakse taga kiusata või talle tekitada suurt kahju;
c)
taotleja individuaalne seisund ja isiklikud asjaolud, sealhulgas sellised tegurid nagu taust, sugu ja vanus, et hinnata, kas taotleja suhtes toime pandud või võimalikud teod võiksid taotleja isiklikest asjaoludest lähtudes osutuda tagakiusamiseks või tekitada suurt kahju;
d)
kas taotleja tegevus pärast päritoluriigist lahkumist oli seotud rahvusvahelise kaitse taotlemiseks vajalike tingimuste loomise ainu- või põhieesmärgiga, et hinnata, kas kõnealune tegevus põhjustaks nimetatud riiki tagasipöördumisel taotleja tagakiusamist või talle suure kahju tekitamist;
e)
kas on võimalik mõistlikult eeldada, et taotleja annab ennast mõne teise riigi kaitse alla, mille kodakondsusele tal on õigus.“
Direktiivi artikli 5 lõige 1 näeb ette:
„Põhjendatud tagakiusamishirm või reaalne oht suure kahju kannatamiseks võib lähtuda sündmustest, mis on aset leidnud pärast seda, kui taotleja lahkus päritoluriigist.“
Direktiivi 2011/95 artikli 7 „Kaitse pakkujad“ lõigetes 1 ja 2 on ette nähtud:
„1.   Kaitset tagakiusamise või suure kahju tekitamise eest võivad pakkuda ainult
a)
riik või
b)
olulist osa riigi territooriumist valitsevad parteid või organisatsioonid, sealhulgas rahvusvahelised organisatsioonid,
kui nad väljendavad tahet pakkuda lõike 2 kohast kaitset ja suudavad seda teha.
2.   Kaitse tagakiusamise või suure kahju tekitamise eest peab olema tõhus ja püsiv. Sellist kaitset pakutakse üldiselt juhul, kui lõike 1 punktides a ja b nimetatud osalised astuvad mõistlikke samme, et vältida tagakiusamist või suure kahju kannatamist, rakendades muu hulgas tõhusat õigussüsteemi tagakiusamise või suure kahju tekitamisena käsitatavate tegude avastamiseks, menetlemiseks ja nende eest karistuse määramiseks, ning kui kõnealune kaitse on taotlejale kättesaadav.“
Direktiivi III peatükis „Kvalifitseerumine pagulaseks“ paiknevates artiklites 9 ja 10 on loetletud asjaolud, mida tuleb arvesse võtta selle hindamisel, kas taotlejat on taga kiusatud või kas teda võidakse taga kiusata.
Samas III peatükis paiknev artikkel 12 „Välistavad asjaolud“ sätestab:
„1.   Kolmanda riigi kodanikku või kodakondsuseta isikut ei tunnustata pagulasena, kui
a)
ta kuulub Genfi konventsiooni artikli 1 punkti D reguleerimisalasse, mis on seotud muude ÜRO organite või agentuuride kui ÜRO Pagulaste Ülemvoliniku Ameti kaitse või abiga. Kui kõnealune kaitse või abi on mingil põhjusel lakanud, ilma et kõnealuse isiku seisund oleks kooskõlas ÜRO Peaassamblee asjaomaste resolutsioonidega lõplikult kindlaks määratud, on sel isikul
ipso facto
õigus käesolevast direktiivist tulenevatele hüvedele;
[…]“
Direktiivi artikkel 15 paikneb direktiivi V peatükis „Kvalifitseerumine täiendavale kaitsele“. Selles on sätestatud:
„Suur kahju seisneb järgmises:
a)
surmanuhtlus või hukkamine või
b)
taotleja piinamine või ebainimlik või väärikust alandav kohtlemine või karistamine päritoluriigis või
c)
suur ja individuaalne oht tsiviilisiku elule või isikupuutumatusele juhusliku vägivalla tõttu rahvusvahelise või riigisisese relvastatud kokkupõrke puhul.“
Direktiivi 2011/95 artiklis 17, mis paikneb samuti V peatükis, on loetletud asjaolud, mille esinemisel on täiendava kaitse saamine välistatud.
Direktiivi artikli 21 „Kaitse tagasi- ja väljasaatmise eest“ lõikes 1 on sätestatud:
„Liikmesriigid austavad tagasi- ja väljasaatmise lubamatuse põhimõtet kooskõlas oma rahvusvaheliste kohustustega.“
Direktiivi IX peatükk „Lõppsätted“ sisaldab direktiivi artikleid 38–42. Direktiivi artikli 39 lõike 1 esimeses lõigus on sätestatud:
„Liikmesriigid jõustavad artiklite 1, 2, 4, 7, 8, 9, 10, 11, 16, 19, 20, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33, 34 ja 35 järgimiseks vajalikud õigus- ja haldusnormid hiljemalt 21. detsember 2013. Nad edastavad kõnealuste normide teksti viivitamata komisjonile.“
Direktiivi artikkel 40 sätestab:
„[Nõukogu 29. aprilli 2004. aasta d]irektiiv 2004/83/EÜ [miinimumnõuete kohta, mida kolmandate riikide kodanikud ja kodakondsuseta isikud peavad täitma, et saada pagulase või muul põhjusel rahvusvahelist kaitset vajava isiku staatus, ja antava kaitse sisu kohta (
ELT 2004, L 304, lk 12
; ELT eriväljaanne 19/07, lk 96)] tunnistatakse nende liikmesriikide suhtes, kelle jaoks käesolev direktiiv on siduv, kehtetuks alates 21. detsemb[rist] 2013 […]
Nende liikmesriikide puhul, kelle jaoks käesolev direktiiv on siduv, käsitatakse viiteid kehtetuks tunnistatud direktiivile viidetena käesolevale direktiivile […]“
Direktiivi 2011/95 artiklis 41 on sätestatud:
„Käesolev direktiiv jõustub kahekümnendal päeval pärast selle avaldamist
Euroopa Liidu Teatajas
.
Artikleid 1, 2, 4, 7, 8, 9, 10, 11, 16, 19, 20, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33, 34 ja 35 kohaldatakse alates 22. detsemb[rist] 2013.“
Direktiivi 2011/95 artiklite 12 ja 15 sõnastus vastab direktiivi 2004/83 artiklite 12 ja 15 sõnastusele.
Direktiiv 2013/32
Direktiiv 2013/32 võeti vastu ELTL artikli 78 lõike 2 punkti d alusel, mis näeb ette ühise menetluse kehtestamise ühetaolise varjupaiga või täiendava kaitse seisundi andmiseks ja äravõtmiseks.
Direktiivi põhjendused 4, 13, 16, 18 ja 22 on sõnastatud järgmiselt:
„(4)
[…] Euroopa ühine varjupaigasüsteem peaks lühikeses perspektiivis hõlmama liikmesriikides õiglaste ja tõhusate varjupaigamenetluste ühiseid nõudeid ning pikas perspektiivis liidu õigusakte, mille tulemuseks on ühine varjupaigamenetlus liidus.
[…]
(13)
Rahvusvahelise kaitse andmise ja äravõtmise menetluste eeskirjade ühtlustamine peaks aitama piirata rahvusvahelise kaitse taotlejate edasist liikumist ühest liikmesriigist teise, mis on põhjustatud erinevustest õigusraamistikes, ning looma samaväärsed tingimused direktiivi [2011/95] kohaldamiseks liikmesriikides.
[…]
(16)
On oluline, et kõigi rahvusvahelise kaitse taotluste kohta tehakse otsused asjaolude põhjal ja seda teevad esmatasandil ametiasutused, mille töötajatel on vastavad teadmised või mille töötajad on saanud rahvusvahelise kaitse alast koolitust.
[…]
(18)
Rahvusvahelise kaitse taotluse kohta võimalikult kiiresti otsuse tegemine, ilma et see piiraks taotluse piisavat ja täielikku läbivaatamist, on nii liikmesriikide kui ka rahvusvahelise kaitse taotlejate huvides.
[…]
(22)
Samuti on nii liikmesriikide kui ka taotlejate huvides tagada rahvusvahelise kaitse vajaduste õigel viisil tunnustamine juba esimeses astmes. Sel eesmärgil peaks taotlejatele andma esimeses astmes tasuta õiguslikku ja menetlusteavet, võttes arvesse taotleja konkreetset olukorda. Sellise teabe andmine peaks muu hulgas võimaldama taotlejatel menetlusest paremini aru saada, aidates neil seega täita asjaomaseid kohustusi. […]“
Direktiivi 2013/32 artikkel 1 sätestab:
„Käesoleva direktiivi eesmärk on kehtestada direktiivi [2011/95] kohase rahvusvahelise kaitse andmise ja äravõtmise menetluse ühised nõuded.“
Direktiivi 2013/32 artiklis 2 on sätestatud:
„Käesolevas direktiivis kasutatakse järgmisi mõisteid:
[…]
f)
„menetlev ametiasutus“ – liikmesriigi kohtulaadne ametiasutus või haldusorgan, kes vastutab rahvusvahelise kaitse taotluste läbivaatamise eest ning on pädev võtma sellistes juhtumites vastu esimese astme otsuseid;
[…]“
Direktiivi 2013/32 artiklis 4 on sätestatud:
„1.   Liikmesriigid määravad kõikide menetluste jaoks menetleva ametiasutuse, kes vastutab taotluste asjakohase läbivaatamise eest kooskõlas käesoleva direktiiviga. Liikmesriigid tagavad, et kõnealuse ametiasutuse käsutusse antakse tema käesoleva direktiivi kohaste ülesannete täitmiseks asjakohased vahendid, sealhulgas piisaval arvul pädevaid töötajaid.
[…]
3.   Liikmesriigid tagavad, et lõikes 1 osutatud menetleva ametiasutuse töötajad on saanud nõuetekohase väljaõppe. […] Käesoleva direktiivi kohaselt taotlejaga vestlust läbiviivad isikud on samuti saanud üldteadmisi probleemidest, mis võivad kahjustada taotleja suutlikkust vestlusel osaleda, näiteks võimaliku varasema piinamise märkidest.
[…]“
Direktiivi artikli 10 lõikes 2 on sätestatud:
„Rahvusvahelise kaitse taotluste läbivaatamisel teeb menetlev ametiasutus kõigepealt kindlaks, kas taotleja vastab pagulaseks tunnistamise nõuetele, ja kui ta neile ei vasta, siis kas ta vastab täiendava kaitse saamise kriteeriumidele.“
Direktiivi artiklis 12 on sätestatud:
„1.   III peatükis sätestatud menetluste korral peavad liikmesriigid tagama, et kõigil taotlejatele oleksid antud järgmised tagatised:
a)
taotlejat peab teavitama keeles, millest ta aru saab või kõigi eelduste kohaselt aru saab, sellest, millist menetlust järgitakse, millised on tema õigused ja kohustused menetluse ajal, ning millised on võimalikud tagajärjed, kui ta ei täida oma kohustusi ega tee koostööd ametiasutustega. Taotlejat peab teavitama menetluse ajakavast ja tema käsutuses olevatest vahenditest, mis võimaldavad tal täita kohustuse esitada direktiivi [2011/95] artiklis 4 osutatud dokumendid, ning sellest, millised on taotluse selgesõnalise või kaudse tagasivõtmise tagajärjed. Kõnealune teave tuleb edastada sellise ajavaruga, et taotlejal oleks võimalik kasutada käesoleva direktiiviga tagatud õigusi ning täita artiklis 13 kirjeldatud kohustusi;
b)
taotlejal peab olema võimalus kasutada oma juhtumi esitamisel pädevale ametiasutusele vajaduse korral tõlgi teenuseid. Liikmesriigid peavad tõlketeenuse osutamist vajalikuks vähemalt juhul, kui taotlejaga tuleb läbi viia vestlus vastavalt artiklitele 14 kuni 17 ja 34 ning asjakohast suhtlemist ei saa ilma nimetatud teenuseta tagada. […]
[…]“
Sama direktiivi artikli 13 lõikes 1 on sätestatud:
„Liikmesriigid kohustavad taotlejaid tegema koostööd pädevate ametiasutustega, et teha kindlaks taotleja isik ja esitada muud dokumendid, millele on osutatud direktiivi [2011/95] artikli 4 lõikes 2. […]“
Direktiivi 2013/32 artikli 33 lõikes 2 on sätestatud:
„Liikmesriigid võivad pidada rahvusvahelise kaitse taotlust vastuvõetamatuks ainult juhul, kui:
[…]
b)
vastavalt artiklile 35 peetakse taotleja esimeseks varjupaigariigiks riiki, mis ei ole liikmesriik;
c)
vastavalt artiklile 38 peetakse taotleja jaoks turvaliseks kolmandaks riigiks riiki, mis ei ole liikmesriik;
[…]“
Direktiivi artikli 34 lõike 1 esimene lõik näeb ette:
„Enne seda, kui menetlev ametiasutus võtab vastu otsuse rahvusvahelise kaitse taotluse vastuvõetamatuse kohta, võimaldavad liikmesriigid taotlejal esitada seoses taotlusega ja arvestades tema konkreetset olukorda oma seisukoha artiklis 33 osutatud põhjenduste kohta. Sel eesmärgil viivad liikmesriigid taotlejaga läbi taotluse vastuvõetavust käsitleva isikliku vestluse. […]“
Direktiivi artikkel 35 sätestab:
„Riiki saab pidada konkreetse taotleja esimeseks varjupaigariigiks juhul, kui:
a)
taotleja on seal riigis pagulaseks tunnistatud ja ta saab ennast selle riigi kaitse alla anda või
b)
tal on muul viisil selle riigi piisav kaitse, sealhulgas kohaldatakse seal tema suhtes tagasi- ja väljasaatmise lubamatuse põhimõtet,
tingimusel et see riik võtab ta tagasi.
Esimese varjupaigariigi mõiste kohaldamisel taotleja konkreetse olukorra suhtes võivad liikmesriigid võtta arvesse artikli 38 lõiget 1. Taotlejal lubatakse vaidlustada esimese varjupaigariigi mõiste kohaldamine temaga seonduvaid konkreetseid asjaolusid silmas pidades.“
Direktiivi artikli 36 lõige 1 näeb ette:
„Vastavalt käesolevale direktiivile turvaliseks päritoluriigiks tunnistatud kolmandat riiki võib pidada pärast taotluse individuaalset läbivaatamist konkreetse taotleja seisukohalt turvaliseks päritoluriigiks ainult juhul, kui:
a)
taotlejal on selle riigi kodakondsus või
b)
ta on kodakondsuseta isik ning tema varasem alaline elukoht oli selles riigis
ning ta ei ole esitanud mõjuvaid põhjusi selle kohta, miks ei saa seda riiki tema konkreetse olukorra ja direktiivi [2011/95] kohaselt rahvusvahelise kaitse saamise kriteeriumidele vastavaks isikuks tunnistamise seisukohalt pidada turvaliseks päritoluriigiks.“
Direktiivi 2013/32 artiklis 38 on sätestatud:
„1.   Liikmesriigid võivad kohaldada turvalise kolmanda riigi mõistet ainult juhul, kui pädevad ametiasutused on veendunud, et taotlejat koheldakse asjaomases kolmandas riigis kooskõlas järgmiste põhimõtetega:
a)
elu ja vabadus ei ole ohus rassi, usu, rahvuse, teatavasse sotsiaalsesse rühma kuulumise või poliitiliste tõekspidamiste tõttu;
b)
puudub direktiivis [2011/95] kindlaks määratud suure kahju oht;
c)
riigis austatakse tagasi- ja väljasaatmise lubamatuse põhimõtet vastavalt Genfi konventsioonile;
d)
riigis austatakse rahvusvahelistes õigusaktides sätestatud keeldu saata isikut tagasi, kui sellega rikutaks isiku õigust kaitsele piinamise või muu julma, ebainimliku või inimväärikust alandava kohtlemise eest ning
e)
isikul on võimalus taotleda pagulasseisundit ning pagulaseks tunnistamise korral saada kaitset vastavalt Genfi konventsioonile.
2.   Turvalise kolmanda riigi mõiste kohaldamise suhtes kohaldatakse siseriiklikes õiguses sätestatud eeskirju, kaasa arvatud:
a)
eeskirjad, mis nõuavad taotleja ja asjaomase kolmanda riigi vahelist sidet, mille alusel oleks isikul mõistlik minna asjaomasesse riiki;
[…]“
Direktiivi 2013/32 artiklis 46 on sätestatud:
„1.   Liikmesriigid tagavad, et taotlejal on õigus tõhusale õiguskaitsevahendile kohtus seoses järgnevaga:
a)
tema rahvusvahelise kaitse taotluse kohta tehtud otsus, kaasa arvatud otsus:
i)
pidada pagulasseisundi ja/või täiendava kaitse seisundiga seotud taotlust põhjendamatuks;
ii)
pidada taotlust vastuvõetamatuks vastavalt artikli 33 lõikele 2;
[…]
3.   Lõike 1 kohaldamiseks tagavad liikmesriigid, et tõhusa õiguskaitsevahendiga nähakse ette nii faktiliste kui ka õiguslike asjaolude, sealhulgas vajaduse korral direktiivi [2011/95] kohaste rahvusvahelise kaitse vajaduste täielik ja
ex nunc
läbivaatamine vähemalt esimese astme apellatsioonimenetluses.
[…]“
Direktiivi 2013/32 artikli 51 lõikes 1 on sätestatud:
„Liikmesriigid jõustavad artiklite 1 kuni 30, artikli 31 lõigete 1, 2 ja 6 kuni 9, artiklite 32 kuni 46, artiklite 49 ja 50 ning I lisa järgimiseks vajalikud õigus- ja haldusnormid hiljemalt 20. juuliks 2015. Liikmesriigid edastavad kõnealuste normide teksti viivitamata komisjonile.“
Direktiivi artikli 52 esimeses lõigus on sätestatud:
„Liikmesriigid kohaldavad artikli 51 lõikes 1 osutatud õigus- ja haldusnorme rahvusvahelise kaitse taotluste suhtes ning rahvusvahelise kaitse äravõtmise menetluste suhtes, mis esitatakse või mis algatatakse pärast 20. juulit 2015. aasta või varasemal kuupäeval. Taotlused, mis esitati enne 20. juulit 2015. aasta[l], ja pagulasseisundi äravõtmise menetlused, mis algatati enne seda kuupäeva, on reguleeritud [nõukogu 1. detsembri 2005. aasta] direktiivi 2005/85/EÜ [liikmesriikides pagulasseisundi omistamise ja äravõtmise menetluse miinimumnõuete kohta (
ELT 2005, L 326, lk 13
)] kohaste õigus- ja haldusnormidega.“
Direktiivi 2013/32 artikli 53 esimene lõik näeb ette:
„Direktiiv [2005/85] tunnistatakse liikmesriikide suhtes, kelle jaoks käesolev direktiiv on siduv, kehtetuks alates 21. juulist 2015 […]“
Direktiivi 2013/32 artikli 54 esimene lõik näeb ette:
„Käesolev direktiiv jõustub kahekümnendal päeval pärast selle avaldamist
Euroopa Liidu Teatajas
.“
Direktiiv 2013/32 jõustus 19. juulil 2013, sest artiklis 54 ette nähtud avaldamine toimus 29. juunil 2013.
Direktiivi 2013/32 artikkel 33, artikkel 35, artikkel 38 ja artikli 46 lõige 1 vastavad direktiivi 2005/85 artiklile 25, artiklile 26, artiklile 27 ja artikli 39 lõikele 1. Direktiivi 2013/32 artikli 10 lõige 2, artikkel 34 ja artikli 46 lõige 3 sisaldavad seevastu sätteid, mida direktiivis 2005/85 ei olnud.
Bulgaaria õigus
Bulgaarias reguleerib rahvusvahelise kaitse taotluste läbivaatamist varjupaiga- ja pagulasseadus (Zakon za ubezhishteto i bezhantsite, edaspidi „ZUB“). Direktiivide 2011/95 ja 2013/32 Bulgaaria õigusesse ülevõtmiseks muudeti ZUBi seadustega, mis jõustusid vastavalt oktoobris 2015 ja detsembris 2015.
ZUBi artiklitega 8 ja 9 võetakse sisuliselt üle direktiivi 2011/95 artiklites 9, 10 ja 15 sätestatud kriteeriumid.
ZUBi artikli 12 lõige 1 sätestab:
„Pagulasseisundit ei anta välismaalasele:
[…]
4)   keda kaitseb või abistab ÜRO organ või agentuur, välja arvatud ÜRO pagulaste ülemvolinik; kui kõnealune kaitse või abi ei ole lakanud, ilma et kõnealuse isiku seisund oleks kooskõlas ÜRO Peaassamblee asjaomaste resolutsioonidega lõplikult kindlaks määratud, kohaldatakse selle isiku suhtes täieõiguslikult [Genfi konventsioonis] sätestatud regulatsiooni;
[…]“
Enne direktiivide 2011/95 ja 2013/32 Bulgaaria õigusesse ülevõtmist kehtinud versioonis ZUBi artikli 12 lõige 1 sätestas:
„Pagulasseisundit ei anta välismaalasele:
[…]
4)   keda kaitseb või abistab ÜRO organ või agentuur, välja arvatud ÜRO pagulaste ülemvolinik; kui kõnealune kaitse või abi ei ole lakanud, ilma et kõnealuse isiku seisund oleks kooskõlas ÜRO Peaassamblee asjaomaste resolutsioonidega lõplikult kindlaks määratud;
[…]“
ZUBi artikli 13 lõige 2 sätestab:
„Rahvusvahelise kaitse andmise menetlust ei algatata või see lõpetatakse, kui
[…]
2)   välismaalasele on kolmandas riigis antud pagulasseisund või muu tõhus kaitse, mis hõlmab tagasi- ja väljasaatmise lubamatuse põhimõtet, tingimusel et see riik võtab ta tagasi;
3)   välismaalane on pärit turvalisest kolmandast riigist, tingimusel et see riik võtab ta tagasi“.
Enne direktiivide 2011/95 ja 2013/32 Bulgaaria õigusesse ülevõtmist kehtinud versioonis ZUBi artikli 13 lõige 2 sätestas:
„Pagulasseisundi või humanitaarse seisundi andmise menetlust ei algatata või see peatatakse, kui pagulasel on:
[…]
2)   kolmandas turvalises riigis antud pagulasseisund, tingimusel et see riik võtab ta tagasi“.
ZUBi artikli 75 lõige 2 sätestab:
„[…] Rahvusvahelise kaitse taotluse läbivaatamisel hinnatakse kõiki faktilisi asjaolusid […], mis on taotleja isikliku olukorra seisukohast asjasse puutuvad […]“
Põhikohtuasi ja eelotsuse küsimused
Euroopa Kohtule esitatud toimikust nähtub, et 29. novembril 1972 Gazas sündinud S. Alhetol on Palestiina omavalitsuse välja antud pass ja ta on registreeritud UNRWA juures.
S. Alheto lahkus 15. juulil 2014 Gaza tsoonist seda tsooni Egiptusega ühendavate salatunnelite kaudu. Egiptusest sõitis ta laevaga Jordaaniasse.
Bulgaaria Vabariigi konsulaat Jordaanias andis 7. augustil 2014 S. Alhetole Bulgaariasse reisimiseks turismiviisa, mille kehtivus lõppes 1. septembril 2014.
S. Alheto sisenes Bulgaaria territooriumile 10. augustil 2014 Amman-Varna lennuga. 28. augustil 2014 pikendati viisa kehtivust kuni 17. novembrini 2014.
S. Alheto esitas DABile 11. novembril 2014 rahvusvahelise kaitse taotluse ning kordustaotluse 25. novembril 2014. Taotluse põhjendamiseks väitis ta, et Gaza tsooni tagasipöördumisel oleks tema elu suures ohus, sest teda võidakse seal piinata ja taga kiusata.
Niisuguse ohu on tinginud S. Alheto ühiskondlik tegevus naiste teavitamisel nende õigustest ning asjaolu, et seda tegevust ei aktsepteeri Gaza tsooni kontrolliv organisatsioon Hamas.
Lisaks on Hamasi ja Iisraeli vaheliste relvastatud kokkupõrgete tõttu Gaza tsoonis juhusliku vägivalla olukord.
Ajavahemikul 2014. aasta detsembrist 2015. aasta märtsini viis DAB läbi mitu isiklikku vestlust S. Alhetoga.
DABi asedirektor jättis S. Alheto esitatud rahvusvahelise kaitse taotluse 12. mail 2015 rahuldamata ZUBi artikli 75 alusel koostoimes artiklitega 8 ja 9 (edaspidi „vaidlustatud otsus“), tuues põhjenduseks, et S. Alheto väited ei ole usutavad.
DABi asedirektor selgitas muu hulgas, et kuigi on alust kahelda, kas põhiõigusi Gaza tsoonis austatakse, ei ole asjaolu, et S. Alheto on naine, kes teavitab teisi Gaza tsoonis elavaid naisi nende õigustest, iseenesest piisav, et tuvastada reaalset tagakiusamisohtu ZUBi artikli 8 tähenduses või reaalset ohtu kannatada suurt kahju ZUBi artikli 9 tähenduses. Selle kohta nähtub 2014. aasta jooksul koostatud rahvusvahelisest aruandest, et Gaza tsoonis võtavad naispolitseinikud osa sellistest olulistest tegevustest nagu narkootikumidevastane võitlus, süütegude menetlemine ja liikumisvabaduse jälgimine. Seetõttu on raske ette kujutada, et S. Alheto tegevus oleks asetanud ta suurde ja individuaalsesse ohtu.
DABi asedirektor lisas, et S. Alheto ei olnud sunnitud rahvusvahelist kaitset taotlema ka relvastatud kokkupõrkest tingitud juhusliku vägivalla olukorra tõttu.
S. Alheto esitas vaidlustatud otsuse tühistamiseks kaebuse Administrativen sad Sofia-gradile (Sofia linna halduskohus, Bulgaaria). Ta väitis, et teatavaid isiklike vestluste käigus esile toodud asjaolusid ei kontrollitud, rikkudes niiviisi ZUBi artiklit 75, ning asjaolusid, mida kontrolliti, hinnati valesti, eirates seeläbi ZUBi artikleid 8 ja 9.
Nimetatud kohus on seisukohal, et põhimõtteliselt oleks DAB pidanud S. Alheto esitatud rahvusvahelise kaitse taotluse läbi vaatama ZUBi artikli 12 lõike 1 punkti 4 alusel, mitte artiklite 8 ja 9 alusel. Seetõttu ei ole vaidlustatud otsus kooskõlas ei ZUBiga ega direktiivi 2011/95 vastavate sätetega, eelkõige artikli 12 lõike 1 punktiga a.
Nimetatud kohus märgib siiski, et ZUBi artikli 12 lõike 1 punkt 4 ei võta nõuetekohaselt üle direktiivi 2011/95 artikli 12 lõike 1 punkti a, mistõttu on põhikohtuasjas kõne all oleva rahvusvahelise kaitse taotluse menetlemine keeruline.
Pidades silmas ka tõhusa õiguskaitsevahendi tagamise kohustust, eelkõige direktiivi 2013/32 artikli 46 lõikes 3 sätestatud täieliku ja
ex nunc
läbivaatamise nõuet, tuleb eeskätt Euroopa Liidu põhiõiguste harta (edaspidi „harta“) artikleid 18, 19 ja 47 arvestades kindlaks teha liidu seadusandja poolt ette nähtud kohtuliku pädevuse ulatus. Eelkõige on vaja teada, kas sellise täieliku ja
ex nunc
läbivaatamise raames võib kohus keskenduda hindamisel ka asjaoludele, sealhulgas vastuvõetamatuse alustele, mida ei olnud rahvusvahelise kaitse taotluse rahuldamata jätmise otsuse tegemisel võimalik arvesse võtta.
Selles kontekstis soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus eelkõige teada, kas niisuguses olukorras nagu põhikohtuasjas tuleb UNRWA juures registreeritud isikut, kes on põgenenud Gaza tsoonist ja elanud enne liitu reisimist Jordaanias, pidada Jordaanias piisavalt kaitstuks, nii et tema liidus esitatud rahvusvahelise kaitse taotlus tuleb tunnistada vastuvõetamatuks.
Veel kerkib üles küsimus, kas pärast rahvusvahelise kaitse taotluse rahuldamata jätmise otsuse tühistamist võib või isegi peab kohus tegema ise selle taotluse kohta otsuse.
Neil asjaoludel otsustas Administrativen sad Sofia-grad (Sofia linna halduskohus) menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:
„1.
Kas direktiivi 2011/95 artikli 12 lõike 1 punktist a koosmõjus direktiivi 2013/32 artikli 10 lõikega 2 ja Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 78 lõike 2 punktiga a tuleneb, et:
a)
selle kohaselt on lubatud, et rahvusvahelise kaitse taotlust, mille on esitanud [UNRWA] juures registreeritud ning enne taotluse esitamist selle tegevuspiirkonnas (Gaza tsoonis) elanud Palestiina päritolu kodakondsuseta isik, hinnatakse taotlusena [Genfi konventsiooni] artikli 1 punktist A lähtudes, selle asemel et hinnata seda rahvusvahelise kaitse taotlusena sama konventsiooni artikli 1 punkti D [teisest lõigust] lähtudes, tingimusel et vastutus taotluse läbivaatamise eest võeti muudel alustel kui kaastundest või humanitaarsetel kaalutlustel, ning taotluse hindamine on kindlaks määratud direktiiviga 2011/95;
b)
selle kohaselt on lubatud, et sellist taotlust ei hinnata direktiivi 2011/95 artikli 12 lõike 1 punktis a sätestatud nõudeid arvestades ning sellele vastavalt ei kohaldata kõnealuse sätte sellist tõlgendust, mille on sellele andnud Euroopa Kohus?
2.
Kas direktiivi 2011/95 artikli 12 lõike 1 punkti a koosmõjus selle direktiivi artikliga 5 tuleb tõlgendada nii, et sellega on vastuolus sellised siseriiklikud õigusnormid nagu põhikohtuasjas kõne all oleva ZUBi artikli 12 lõike 1 punkt 4, mille kehtivas redaktsioonis ei ole sõnaselgelt sätestatud Palestiina põgenike
ipso facto
õigust saada kaitset ega tingimust, mille kohaselt peab abi olema mingil põhjusel lakanud, ning nii, et direktiivi 2011/95 artikli 12 lõike 1 punkt a on piisavalt täpne ja tingimusteta ning seetõttu on sellel vahetu õigusmõju, mistõttu on see kohaldatav ka ilma selleta, et rahvusvahelist kaitset taotlev isik oleks sõnaselgelt sellele tuginenud, kui taotlust tuleb hinnata Genfi pagulasseisundi konventsiooni artikli 1 punkti D teisest lausest lähtudes?
3.
Kas direktiivi 2013/32 artikli 46 lõikest 3 koosmõjus direktiivi 2011/95 artikli 12 lõike 1 punktiga a tuleneb, et see lubab kohtus toimuvas apellatsioonimenetluses, milles on esitatud kaebus direktiivi 2013/32 artikli 10 lõike 2 alusel tehtud otsuse peale, millega keeldutakse rahvusvahelise kaitse andmisest, ning arvestades põhikohtuasja asjaolusid, et esimese astme kohus käsitleb rahvusvahelise kaitse taotlust Genfi pagulasseisundi konventsiooni artikli 1 punkti D teise lause alusel esitatud taotlusena ja hindab seda vastavalt direktiivi 2011/95 artikli 12 lõike 1 punktile a, kui rahvusvahelise kaitse taotluse on esitanud UNRWA juures pagulasena registreeritud ja enne taotluse esitamist selle tegevuspiirkonnas (Gaza tsoonis) elanud Palestiina päritolu kodakondsuseta isik, ning otsuses, millega keelduti rahvusvahelise kaitse andmisest, ei võetud selle taotluse hindamisel nimetatud sätteid arvesse?
4.
Kas direktiivi 2013/32 artikli 46 lõikest 3 tuleneb osas, mis puudutab õigust tõhusale õiguskaitsevahendile seoses nõudega näha ette „nii faktiliste kui ka õiguslike asjaolude täielik ja
ex nunc
läbivaatamine“, tõlgendatuna koosmõjus selle direktiivi artiklitega 33 ja 34 ning artikli 35 [teise lõiguga], direktiivi 2011/95 artikli 21 lõikega 1 ning [harta] artiklitega 18, 19 ja 47, et need lubavad kohtus toimuvas apellatsioonimenetluses, milles on esitatud kaebus direktiivi 2013/32 artikli 10 lõike 2 alusel tehtud otsuse peale, millega keeldutakse rahvusvahelise kaitse andmisest:
a)
et esimese astme kohus teeb esimest korda otsuse rahvusvahelise kaitse taotluse vastuvõetavuse kohta ja selle kohta, kas kodakondsuseta isik tuleb tagasi saata riiki, kus ta elas enne rahvusvahelise kaitse taotluse esitamist, alles pärast seda, kui ta on menetlevale ametiasutusele teinud kohustuseks esitada selleks vajalikud tõendid ja andnud isikule võimaluse esitada seisukoht taotluse vastuvõetavuse kohta, või
b)
et esimese astme kohus tühistab otsuse menetlusnormi olulise rikkumise tõttu ning kohustab menetlevat ametiasutust tegema seaduse tõlgendamist ja kohaldamist puudutavaid juhiseid järgides uue otsuse rahvusvahelise kaitse taotluse kohta, kusjuures viimane korraldab vastuvõetavuse hindamise raames ka vestluse, mis on ette nähtud direktiivi 2013/32 artiklis 34, ning teeb otsuse küsimuse kohta, kas on võimalik saata kodakondsuseta isik tagasi riiki, kus ta elas enne rahvusvahelise kaitse taotluse esitamist, või
c)
et esimese astme kohus hindab julgeolekut riigis, milles isik elas kohtuistungi ajal või juhul, kui toimusid olukorra olulised muudatused, millest tuleb otsuses isiku kasuks lähtuda, milles isik elas kohtuotsuse tegemise ajal?
5.
Kas UNRWA antav abi on piisav kaitse direktiivi 2013/32 artikli 35 esimese lõigu punkti b tähenduses abiorganisatsiooni tegevuspiirkonna riigis, kui see riik kohaldab isikute suhtes, keda abiorganisatsioon toetab, tagasi- ja väljasaatmise lubamatuse põhimõtet 1951. aasta Genfi pagulasseisundi konventsiooni tähenduses?
6.
Kas direktiivi 2013/32 artikli 46 lõikest 3 koosmõjus harta artikliga 47 tuleneb, et õigus tõhusale õiguskaitsevahendile seoses sättega, mille kohaselt „nähakse ette […] vajaduse korral direktiivi [2011/95] kohaste rahvusvahelise kaitse vajaduste […] läbivaatamine“, kohustab esimese astme kohut apellatsioonimenetluse raames, milles on esitatud kaebus otsuse kohta, millega vaadati sisuliselt läbi rahvusvahelise kaitse taotlus ja keelduti rahvusvahelise kaitse andmisest, tegema kohtuotsuse,
a)
mis omandab seadusjõu lisaks keeldumise õiguspärasuse küsimusele ka seoses taotleja rahvusvahelise kaitse vajaduse küsimusega vastavalt direktiivile 2011/95, ja nimelt ka juhul, kui asjaomase liikmesriigi siseriikliku õiguse kohaselt saab rahvusvahelise kaitse anda ainult haldusasutuse otsusega;
b)
selle kohta, kas on vajalik anda rahvusvaheline kaitse nii, et asjakohaselt vaadatakse läbi rahvusvahelise kaitse taotlus, vaatamata sellele, et menetlev ametiasutus rikkus taotluse läbivaatamisel menetlusnorme?“
Eelotsuse küsimuste analüüs
Sissejuhatavad kaalutlused
Kuna kolmandas ja kuuendas küsimuses käsitletud direktiivi 2013/32 sätete ajaline kohaldatavus ei ole selge ja selle üle on Euroopa Kohtus vaieldud, tuleb kõigepealt seda täpsustada.
Vaidlust ei ole selles, et nimetatud direktiiv asendab direktiivi 2005/85 alates 21. juulist 2015, mis on põhikohtuasjas kõne all oleva rahvusvahelise kaitse taotluse esitamise kuupäevast hilisem kuupäev.
Selles kontekstis olgu esiteks märgitud, et direktiivi 2013/32 artikli 52 esimese lõigu teise lause kohaselt reguleerivad enne 20. juulit 2015 esitatud rahvusvahelise kaitse taotlusi direktiivi 2005/85 alusel vastu võetud siseriiklikud sätted.
Teiseks, direktiivi 2013/32 artikli 52 esimese lõigu esimene lause lubab enne 20. juulit 2015 esitatud rahvusvahelise kaitse taotlustele kohaldada siseriiklikke sätteid, millega võetakse üle selle direktiiviga kehtestatud norme. Nimelt on selles lauses märgitud, et liikmesriigid kohaldavad neid sätteid „rahvusvahelise kaitse taotluste suhtes […], mis esitatakse […] pärast 20. juulit 2015 või varasemal kuupäeval“.
Direktiivi 2013/32 ettevalmistavate materjalide analüüs ‐ eeskätt kui võrrelda nõukogu seisukohta (EL) nr 7/2013 esimesel lugemisel eesmärgiga võtta vastu Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv rahvusvahelise kaitse seisundi andmise ja äravõtmise menetluse ühiste nõuete kohta (vastu võetud 6. juunil 2013;
ELT 2013, C 179 E, lk 27
) ja komisjoni ettepanekut Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiviks liikmesriikides rahvusvahelise kaitse andmise ja äravõtmise menetluse miinimumnõuete kohta (KOM(2009) 554 lõplik) ‐ näitab, et sõnad „või varasemal kuupäeval“ lisati seadusandliku menetluse käigus.
Seega olenemata direktiivi 2013/32 artikli 52 esimese lõigu esimese ja teise lause vahelisest vastuolust nähtub kõnealustest ettevalmistavatest materjalidest, et liidu seadusandja kavatses anda seda soovivatele liikmesriikidele õiguse kohe kohaldada enne 20. juulit 2015 esitatud rahvusvahelise kaitse taotlustele selle direktiivi ülevõtmiseks nende poolt vastu võetud sätteid.
Jääb üle tõdeda, et kuigi direktiivi 2013/32 artikli 52 esimene lõik lubab liikmesriikidel neid sätteid enne 20. juulit 2015 esitatud rahvusvahelise kaitse taotlustele kohaldada, ei kohusta see neid selleks. Kuna väljendi „algatatakse pärast 20. juulit 2015 või varasemal kuupäeval“ kasutamisega pakub see säte erinevaid ajalise kohaldamise võimalusi, on selleks, et liidu õiguse rakendamisel järgitaks õiguskindluse põhimõtet ja seaduse ees võrdsuse põhimõtet, ning selleks, et rahvusvahelise kaitse taotlejad oleksid kaitstud omavoli eest ning neil oleks rahvusvahelise kaitse andmise ja äravõtmise menetlustes õigus tõhusale õiguskaitsevahendile, oluline, et iga liikmesriik, kelle jaoks see direktiiv on siduv, kohtleks eelkõige täieliku ja
ex nunc
läbivaatamise põhimõtte kohaldamisel kõiki tema territooriumil samal ajavahemikul esitatud rahvusvahelise kaitse taotlusi etteaimatavalt ja ühetaoliselt.
Selle kohta selgituste andmise palvele vastates rõhutas eelotsusetaotluse esitanud kohus, et täieliku ja
ex nunc
läbivaatamise nõue, mis on sätestatud direktiivi 2013/32 artikli 46 lõikes 3, mis tuleb direktiivi artikli 51 lõike 1 kohaselt rakendada hiljemalt 20. juuliks 2015, kehtib Bulgaarias alates 1. märtsist 2007, mistõttu ei pidanud Bulgaaria seadusandja direktiivi ülevõtmisel vajalikuks võtta meetmeid artikli 46 lõike 3 rakendamiseks.
Seoses sellega mainis eelotsusetaotluse esitanud kohus mitmeid haldusõiguslikke õiguskaitsevahendeid ning esitas kõnealuste sätete ulatuse kohta teavet, mille paikapidavuse kontrollimine ei ole Euroopa Kohtu ülesanne.
Seda vastust silmas pidades on kolmas, neljas ja kuues küsimus, mis käsitlevad direktiivi 2013/32 artikli 46 lõike 3 tõlgendamist, põhikohtuasja lahendamise seisukohast asjakohased.
Nimelt ei tule direktiivi kohaldamisalasse kuuluvaks pidada mitte üksnes siseriiklikke õigusnorme, mille otsene eesmärk on nimetatud direktiivi ülevõtmine, vaid alates selle direktiivi jõustumisest ka varem olemas olnud siseriiklikke õigusnorme, mis tagavad direktiivi ülevõtmise siseriiklikku õigusesse (vt selle kohta 7. septembri 2006. aasta kohtuotsus Cordero Alonso,
C‑81/05
,
EU:C:2006:529
, punkt
, ning 23. aprilli 2009. aasta kohtuotsus VTB-VAB ja Galatea,
C‑261/07 ja C‑299/07
,
EU:C:2009:244
, punkt
).
Kuigi käesolevas asjas on tõsi, et Bulgaaria õigusesse direktiivi 2013/32 üle võtnud seadus jõustus alles 2015. aasta detsembris ehk pärast seda, kui S. Alheto oli esitanud liidus rahvusvahelise kaitse taotluse ja oli tehtud vaidlustatud otsus, nähtub eelotsusetaotluse esitanud kohtu vastusest selgituste andmise palvele siiski, et alates 2007. aastast on Bulgaaria õiguses olnud rahvusvahelise kaitse taotlustele kohaldatavad sätted, mis kehtestavad täieliku ja
ex nunc
läbivaatamise nõude.
Samast vastusest nähtub, et eelotsusetaotluse esitanud kohtu hinnangul pidasid siseriiklikud ametisutused neid sätteid sellisteks, mis tagavad direktiivi 2013/32 artikli 46 lõike 3 ülevõtmise siseriiklikku õigusesse.
Neil asjaoludel ning arvestades seda, et põhikohtuasjas kõne all oleva rahvusvahelise kaitse taotluse esitamise ja vaidlustatud otsuse tegemise ajal oli direktiiv 2013/32 juba jõus, tuleb direktiivi 2013/32 artikli 46 lõike 3 tõlgendust, mida eelotsusetaotluse esitanud kohus kolmanda, neljanda ja kuuenda küsimusega palub, pidada sellele kohtule vajalikuks, et ta saaks põhikohtuasja lahendada (vt selle kohta 23. aprilli 2009. aasta kohtuotsus VTB-VAB ja Galatea,
C‑261/07 ja C‑299/07
,
EU:C:2009:244
, punktid
ja
).
Mis puudutab viiendat küsimust, mis käsitleb direktiivi 2013/32 artikli 35 esimese lõigu punkti b – mis koostoimes direktiivi artikli 33 lõike 2 punktiga b lubab liikmesriikidel tunnistada rahvusvahelise kaitse taotluse vastuvõetamatuks, kui taotlejal on kolmandas riigis piisav kaitse – tõlgendamist, siis eelotsusetaotlusest nähtuvalt ei olnud seda vastuvõetamatuse alust vaidlustatud otsuse tegemise kuupäeval veel Bulgaaria õigusesse üle võetud. Lähtudes aga eeldusest, et vahepealsel ajal selle vastuvõetamatuse aluse üle võtnud siseriiklik säte on põhikohtuasjas ajaliselt kohaldatav – eeldus, mille paikapidavuse kontrollimine on vaid eelotsusetaotluse esitanud kohtu ülesanne –, küsib nimetatud kohus põhjendatult, kas ta võib sellise täieliku ja
ex nunc
läbivaatamise raames, nagu on ette nähtud direktiivi 2013/32 artikli 46 lõikes 3, lähtuda sellest vastuvõetamatuse alusest põhikohtuasjas kõne all oleva rahvusvahelise kaitse taotluse vastuvõetavuse hindamisel ning kui jah, siis milline peab olema selle vastuvõetamatuse aluse ulatus.
Esimene küsimus
Esimese küsimusega palub eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt selgitada, kas direktiivi 2011/95 artikli 12 lõike 1 punkti a koostoimes direktiivi 2013/32 artikli 10 lõikega 2 tuleb tõlgendada nii, et UNRWA juures registreeritud isiku esitatud rahvusvahelise kaitse taotluse läbivaatamisel on vaja hinnata, kas see isik saab nimetatud organisatsioonilt tegelikku kaitset või abi.
Eelotsusetaotlusest nähtuvalt esitati see küsimus seetõttu, et vaidlustatud otsuses ei käsitlenud DABi asedirektor eraldi küsimust, kas kaitse või abi, mida põhikohtuasja kaebaja sai UNRWA-lt selle organisatsiooni tegevuspiirkonnas, oli lakanud, kuigi kaebaja oleks võinud selle asjaolu tuvastamise korral saada Bulgaarias pagulasseisundi vastavalt Genfi konventsiooni artikli 1 punktile D ja direktiivi 2011/95 artikli 12 lõike 1 punktile a.
Seoses sellega tuleb märkida, et käesoleva otsuse punktides 6 ja 7 sedastatu kohaselt on UNRWA ÜRO organisatsioon, mis on asutatud selleks, et kaitsta ja abistada palestiinlasi Gaza tsoonis, Jordani Läänekaldal, Jordaanias, Liibanonis ja Süürias kui „Palestiina põgenikke“. Järelikult on sellisel isikul nagu põhikohtuasja kaebaja, kes on registreeritud UNRWA juures, õigus saada sellelt organisatsioonilt kaitset ja abi, et tagada tema kui põgeniku heaolu.
Nendel Lähis-Ida aladel palestiinlaste jaoks kehtestatud spetsiaalse põgenikustaatuse tõttu on vastavalt direktiivi 2011/95 artikli 12 lõike 1 punkti a esimesele lausele – mis vastab Genfi konventsiooni artikli 1 punkti D esimesele lõigule – üldjuhul välistatud, et UNRWA juures registreeritud isikuid tunnustataks liidus pagulasena. Samas tuleneb direktiivi 2011/95 artikli 12 lõike 1 punkti a teisest lausest, mis vastab Genfi konventsiooni artikli 1 punkti D teisele lõigule, et kui liidus rahvusvahelise kaitse taotleja enam UNRWA-lt kaitset või abi ei saa, ei kohaldata enam ka seda välistust.
Nagu Euroopa Kohus on täpsustanud, kohaldatakse direktiivi 2011/95 artikli 12 lõike 1 punkti a teist lauset siis, kui kõigi tähtsust omavate asjaolude individuaalse hindamise põhjal selgub, et palestiinlase isiklik turvalisus on tõsiselt ohus ning UNRWA-l, kelle abi isik taotles, ei ole võimalik tagada talle elutingimusi, mis vastaksid UNRWA-le seatud ülesandele, mistõttu on see palestiinlane tema tahtest sõltumatute asjaolude tõttu sunnitud lahkuma UNRWA tegevuspiirkonnast. Niisugusel juhul võib see palestiinlane – kui talle ei kohaldu mõni muu direktiivi artikli 12 lõike 1 punktis b, artikli 12 lõikes 2 ja artikli 12 lõikes 3 sätestatud välistamise alus – sellele
ipso facto
tugineda, ilma et tal oleks tingimata vaja tõendada direktiivi artikli 2 punkti d tähenduses põhjendatud kartust tagakiusamise ees, kuni ta saab pöörduda tagasi territooriumile, kus oli tema alaline elukoht (19. detsembri 2012. aasta kohtuotsus Abed El Karem El Kott jt,
C‑364/11
,
EU:C:2012:826
, punktid
–
,
–
,
–
ja
).
Eespool nimetatud asjaoludest tuleneb, et direktiivi 2011/95 artikli 12 lõike 1 punktis a on esiteks sätestatud pagulasena tunnustamise välistamise alus ning teiseks sellise välistamise aluse kohaldamise lõpetamise alus, kusjuures kumbki alus võib olla määrava tähtsusega selle hindamisel, kas palestiinlane võib saada liidus pagulasseisundi. Nagu kohtujurist oma ettepaneku punktides 43–45 sisuliselt märkis, on selles sättes sisalduvate normide puhul, nagu Euroopa Kohus on neid tõlgendanud, tegemist erinormiga. Neid norme ülevõtvaid siseriiklikke sätteid tuleb kohaldada rahvusvahelise kaitse taotlusele, mille on esitanud UNRWA juures registreeritud isik, tingimusel et taotlust ei ole juba varem tagasi lükatud muul välistamise alusel või vastuvõetamatuse tõttu.
Sellist järeldust kinnitab direktiivi 2011/95 eesmärk. Kuna direktiiv võeti vastu muu hulgas ELTL artikli 78 lõike 2 punkti a alusel ning kooskõlas selle sättega on direktiivi eesmärk ühetaolise varjupaigasüsteemi loomine, siis on nimelt oluline, et kõik ametiasutused, kes on liidus pädevad rahvusvahelise kaitse taotlusi menetlema, kohaldaksid juhul, kui taotleja on UNRWA juures registreeritud isik, direktiivi 2011/95 artikli 12 lõike 1 punktis a sisalduvaid norme ülevõtvaid sätteid.
Nimetatud sätteid tuleb kohaldada ka juhul, kui rahvusvahelise kaitse taotlus hõlmab nagu käesolevas asjas lisaks pagulasseisundi taotlusele ka täiendava kaitse andmise taotlust. Nagu nähtub nimelt direktiivi 2013/32 artikli 10 lõikest 2, peab pädev astutus rahvusvahelise kaitse taotluse läbivaatamisel tegema kõigepealt kindlaks, kas taotleja vastab pagulasseisundi andmise nõuetele. Järelikult asjaolu, et direktiivi 2011/95 artikli 12 lõike 1 punktis a sisalduvaid norme ei kohaldata täiendava kaitse andmist käsitlevale taotluse osale, ei vabasta pädevat asutust tema kohustusest kohaldada kõigepealt nende normide ülevõtmissätteid, et kontrollida, kas isikule tuleks anda pagulasseisund.
Eeltoodut arvesse võttes tuleb esimesele küsimusele vastata, et direktiivi 2011/95 artikli 12 lõike 1 punkti a koostoimes direktiivi 2013/32 artikli 10 lõikega 2 tuleb tõlgendada nii, et UNRWA juures registreeritud isiku esitatud rahvusvahelise kaitse taotluse läbivaatamisel on vaja hinnata, kas see isik saab nimetatud organisatsioonilt tegelikku kaitset või abi, tingimusel et taotlust ei ole juba varem tagasi lükatud vastuvõetamatuse tõttu või muul välistamise alusel kui alus, mis on ette nähtud direktiivi 2011/95 artikli 12 lõike 1 punkti a esimeses lauses.
Teine küsimus
Teise küsimuse esimese osaga palub eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt selgitada, kas direktiivi 2011/95 artikli 12 lõike 1 punkti a teist lauset tuleb tõlgendada nii, et sellega on vastuolus siseriiklikud õigusnormid, mis ei näe ette või ei võta nõuetekohaselt üle selles direktiivi sättes ette nähtud alust lõpetada pagulasena tunnustamise välistamise aluse kohaldamine.
Nagu käesoleva otsuse punktides 85–87 selgitatud, sisaldab direktiivi 2011/95 artikli 12 lõike 1 punkt a esiteks välistamise alust, mille kohaselt ei tunnustata kolmanda riigi kodanikku või kodakondsuseta isikut liidus pagulasena, kui teda kaitseb või abistab muu ÜRO organ või agentuur kui ÜRO Pagulaste Ülemvoliniku Amet, ning teiseks alust lõpetada välistamise aluse kohaldamine, mille kohaselt on sellel kodanikul või kodakondsuseta isikul juhul, kui kõnealune kaitse või abi on lakanud, ilma et kodaniku või kodakondsuseta isiku seisund oleks kooskõlas ÜRO asjaomaste resolutsioonidega lõplikult kindlaks määratud,
ipso facto
õigus tugineda direktiivile liidus pagulasseisundi saamiseks.
Nagu käesoleva otsuse punktis 21 märgitud, vastab direktiivi 2011/95 artikli 12 lõike 1 punkti a sõnastus direktiivi 2004/83 artikli 12 lõike 1 punkti a sõnastusele.
Sellest järeldub, et direktiivi 2004/83 artikli 12 lõike 1 punktiga a ja direktiivi 2011/95 artikli 12 lõike 1 punktiga a on vastuolus siseriiklikud õigusnormid, mis ei võta üle nimetatud välistamise alust ega selle kohaldamise lõpetamise alust.
Käesolevas asjas ei näinud enne direktiivi 2011/95 siseriikliku ülevõtmisseaduse jõustumist kehtinud redaktsioonis ZUBi artikli 12 lõike 1 punkt 4 ette sellist välistamise aluse kohaldamise lõpetamise alust. Selle seaduse jõustumise järel kehtinud redaktsioonis ZUBi artikli 12 lõike 1 punktiga 4 võeti üle direktiivi 2011/95 artikli 12 lõike 1 punkti a teine lause, kuid selles kasutati väljendi „on lakanud“ asemel ekslikult väljendit „ei ole lakanud“. Eelotsusetaotluse esitanud kohus leiab, et neil asjaoludel on raske või isegi võimatu tõlgendada neid siseriiklikke sätteid kooskõlas direktiivi 2011/95 artikli 12 lõike 1 punktiga a.
Tingimusel et eelotsusetaotluse esitanud kohus kontrollib, kas Bulgaaria õiguse kohaselt on võimalik tõlgendada neid siseriiklikke sätteid viisil, mis oleks kooskõlas direktiivi 2004/83 artikli 12 lõike 1 punktiga a või direktiivi 2011/95 artikli 12 lõike 1 punktiga a, tuleb tõdeda, et viimati nimetatud sätetega on sellised siseriiklikud sätted vastuolus, sest nendega ei ole nimetatud direktiivid nõuetekohaselt üle võetud.
Teise küsimuse teise osaga palub eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt selgitada, kas direktiivi 2004/83 artikli 12 lõike 1 punkti a teisel lausel ja direktiivi 2011/95 artikli 12 lõike 1 punkti a teisel lausel on vahetu õigusmõju ning neid võib kohaldada ka siis, kui rahvusvahelise kaitse taotleja ei ole neile sõnaselgelt viidanud.
Selle kohta nähtub Euroopa Kohtu väljakujunenud kohtupraktikast, et kõikidel juhtudel, kui direktiivi sätted on nende sisu poolest tingimusteta ja piisavalt täpsed, võivad isikud neile liikmesriigi kohtus tugineda riigi vastu nii juhul, kui riik on jätnud direktiivi liikmesriigi õigusesse ettenähtud tähtajaks üle võtmata, kui ka juhul, kui direktiiv ei ole üle võetud nõuetekohaselt (24. jaanuari 2012. aasta kohtuotsus Dominguez,
C‑282/10
,
EU:C:2012:33
, punkt
; 15. jaanuari 2014. aasta kohtuotsus Association de médiation sociale,
C‑176/12
,
EU:C:2014:2
, punkt
, ja 7. juuli 2016. aasta kohtuotsus Ambisig,
C‑46/15
,
EU:C:2016:530
, punkt
).
Direktiivi 2004/83 artikli 12 lõike 1 punkti a teine lause ja direktiivi 2011/95 artikli 12 lõike 1 punkti a teine lause vastavad neile kriteeriumidele, sest nendes nähakse ette reegel, mis on oma sisu poolest tingimusteta ja piisavalt täpne, et õigussubjekt saaks sellele tugineda ja kohus seda kohaldada. Lisaks näevad need sätted ette, et nendes käsitletud olukorras on taotlejal „
ipso facto
“ õigus direktiivist tulenevatele hüvedele.
Käesolevas asjas nähtub eelotsusetaotlusest, et S. Alheto väidab oma rahvusvahelise kaitse taotluse põhjendamiseks, et hoolimata UNRWA juures registreerimisest oleks teda ähvardavate ohtude eest tõhusaks kaitseks vaid pagulasseisundi saamine liidus. Sellest järeldub, et kuigi põhikohtuasja kaebaja ei viita sõnaselgelt ei direktiivi 2004/83 artikli 12 lõike 1 punkti a teisele lausele ega direktiivi 2011/95 artikli 12 lõike 1 punkti a teisele lausele, ei takista miski eelotsusetaotluse esitanud kohtul otsustada selle üle, kas siseriiklikud õigusnormid on nimetatud sätetega kooskõlas.
Eeltoodut arvesse võttes tuleb teisele küsimusele vastata, et direktiivi 2004/83 artikli 12 lõike 1 punkti a teist lauset ja direktiivi 2011/95 artikli 12 lõike 1 punkti a teist lauset tuleb tõlgendada nii, et
–
nendega on vastuolus siseriiklikud õigusnormid, mis ei näe ette või ei võta nõuetekohaselt üle nendes sätetes ette nähtud alust lõpetada pagulasena tunnustamise välistamise aluse kohaldamine;
–
neil on vahetu õigusmõju ning
–
neid võib kohaldada ka siis, kui rahvusvahelise kaitse taotleja ei ole neile sõnaselgelt viidanud.
Kolmas küsimus
Kolmanda küsimusega palub eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt selgitada, kas direktiivi 2013/32 artikli 46 lõiget 3 koostoimes harta artikliga 47 tuleb tõlgendada nii, et liikmesriigi esimese astme kohus, kellele on esitatud kaebus rahvusvahelise kaitse taotlust käsitleva otsuse peale, võib võtta arvesse selliseid faktilisi või õiguslikke asjaolusid nagu taotleja olukorra suhtes direktiivi 2011/95 artikli 12 lõike 1 punkti a kohaldatavus, mida selle otsuse teinud organ ei vaadanud läbi.
Seoses sellega olgu kõigepealt märgitud, et direktiivis 2013/32 tehakse vahet ühelt poolt „menetleval ametiasutusel“, mis on direktiivi artikli 2 punktis f määratletud kui „liikmesriigi kohtulaadne ametiasutus või haldusorgan, kes vastutab rahvusvahelise kaitse taotluste läbivaatamise eest ning on pädev võtma sellistes juhtumites vastu esimese astme otsuseid“, ja teiselt poolt „kohtul“, mida on nimetatud direktiivi artiklis 46. Menetleva ametiasutuse läbiviidavat menetlust reguleerivad direktiivi III peatüki „Esimese astme menetlus“ sätted, samas kui kohtus toimuv menetlus allub sätetele, mis on ette nähtud direktiivi V peatükis „Apellatsioonimenetlused“, mille moodustab kõnealune artikkel 46.
Kuna direktiivi 2013/32 artikli 46 lõige 3 puudutab selle sõnastuse kohaselt „vähemalt esimese astme apellatsioonimenetlus[t]“, kehtib sellele sättele allpool antav tõlgendus vähemalt kõigi kohtute suhtes, kuhu on esitatud esimene kaebus otsuse peale, millega on menetlev ametiasutus esimest korda sellise taotluse üle otsustanud. Nagu nähtub direktiivi artikli 2 punktist f, kehtib see ka juhul, kui see ametiasutus on kohtulaadne ametiasutus.
Veel olgu märgitud, et direktiivi 2013/32 artikli 46 lõikes 3 on täpsustatud, millise ulatusega peab olema rahvusvahelise kaitse taotlejatele direktiivi artikli 46 lõikes 1 ette nähtud õigus tõhusale õiguskaitsevahendile seoses nende taotlusega.
Nii on direktiivi 2013/32 artikli 46 lõikes 3 sätestatud, et liikmesriigid, kelle jaoks see direktiiv on siduv, peavad direktiivi artikli 46 lõike 1 järgimiseks tagama, et kohtus, kus on rahvusvahelise kaitse taotluse kohta tehtud otsus vaidlustatud, toimuks „nii faktiliste kui ka õiguslike asjaolude, sealhulgas vajaduse korral direktiivi [2011/95] kohaste rahvusvahelise kaitse vajaduste täielik ja
ex nunc
läbivaatamine“.
Kuna puudub viide liikmesriikide õigusele, on direktiivi 2013/32 põhjenduses 4 esile toodud direktiivi eesmärki silmas pidades oluline, et neid väljendeid tõlgendataks ja kohaldataks ühetaoliselt. Nagu ka direktiivi põhjenduses 13 rõhutatud, on direktiiviga menetluseeskirjade ühtlustamise eesmärk luua samaväärsed tingimused direktiivi 2011/95 kohaldamiseks ja piirata niiviisi rahvusvahelise kaitse taotlejate edasist liikumist ühest liikmesriigist teise.
Euroopa Kohtu väljakujunenud kohtupraktika kohaselt tuleb nende väljendite tähenduse ja ulatuse kindlaksmääramisel lähtuda kasutatud väljendite tavakeele tähendusest, võttes arvesse väljendite kasutamise konteksti ja nende sätete eesmärke, mille osaks nad on (vt eelkõige 30. jaanuari 2014. aasta kohtuotsus Diakité,
C‑285/12
,
EU:C:2014:39
, punkt
; 11. juuni 2015. aasta kohtuotsus Zh. ja O.,
C‑554/13
,
EU:C:2015:377
, punkt
, ning 26. juuli 2017. aasta kohtuotsus Jafari,
C‑646/16
,
EU:C:2017:586
, punkt
).
Seoses sellega olgu märgitud, et lisaks üldisele eesmärgile kehtestada ühised menetlusnõuded on direktiivil 2013/32 selle põhjendusest 18 nähtuvalt veel konkreetne eesmärk, et rahvusvahelise kaitse taotlusi menetletaks „võimalikult kiiresti […], ilma et see piiraks taotluse piisavat ja täielikku läbivaatamist“.
Seda silmas pidades tuleb sõnu „tagavad […], et tõhusa õiguskaitsevahendiga nähakse ette nii faktiliste kui ka õiguslike asjaolude […] täielik ja
ex nunc
läbivaatamine“ tõlgendada – selleks, et need ei muutuks tähendusetuks – nii, et liikmesriigid on direktiivi 2013/32 artikli 46 lõike 3 alusel kohustatud kohandama oma siseriiklikku õigust selliselt, et vastava õiguskaitsevahendi menetlemine hõlmaks kõigi faktiliste ja õiguslike asjaolude läbivaatamist kohtus, mis võimaldab tal anda menetletavale asjale ajakohastatud hinnangu.
Väljend „
ex nunc
“ rõhutab kohtu kohustust viia läbi hindamine, mis võtaks vajaduse korral arvesse uusi asjaolusid, mis on ilmnenud pärast edasi kaevatud otsuse vastuvõtmist.
Selline hindamine võimaldab nimelt rahvusvahelise kaitse taotlust põhjalikult käsitleda, ilma et oleks vajadust saata asi tagasi menetlevale ametiasutusele. Seesugune kohtu pädevus võtta arvesse uusi asjaolusid, mida kõnealune ametiasutus ei käsitlenud, vastab direktiivi 2013/32 eesmärgile, nagu seda on kirjeldatud käesoleva otsuse punktis 109.
Direktiivi 2013/32 artikli 46 lõikes 3 kasutatud omadussõna „täielik“ kinnitab omalt poolt, et kohus peab läbi vaatama nii need asjaolud, mida menetlev ametiasutus võttis või oleks võinud võtta arvesse, kui ka asjaolud, mis ilmnesid pärast seda, kui kõnealune ametiasutus oli otsuse vastu võtnud.
Kuna seda sätet tuleb tõlgendada kooskõlas harta artikliga 47, tähendab täieliku ja
ex nunc
läbivaatamise nõue ka seda, et kaebust menetlev kohus peab taotleja ära kuulama, välja arvatud juhul, kui ta leiab, et ta saab läbivaatamisel piirduda toimikumaterjalidega, sealhulgas menetlevas ametiasutuses läbi viidud isikliku vestluse aruande või üleskirjutusega (vt selle kohta 26. juuli 2017. aasta kohtuotsus Sacko,
C‑348/16
,
EU:C:2017:591
, punktid
ja
). Kui pärast vaidlustatud otsuse vastuvõtmist on ilmnenud uusi asjaolusid, on kohus harta artiklist 47 tulenevalt kohustatud andma taotlejale võimaluse oma seisukoha esitamiseks, kui need asjaolud võivad tema olukorda negatiivselt mõjutada.
Mis puudutab väljendit „vajaduse korral“, mida on kasutatud fraasis „sealhulgas vajaduse korral direktiivi [2011/95] kohaste rahvusvahelise kaitse vajaduste […] läbivaatamine“, siis nagu komisjon kohtuistungil selgitas, toob see esile asjaolu, et kohtu kohustus teha täielik ja
ex nunc
läbivaatamine ei tähenda tingimata rahvusvahelise kaitse vajaduse sisulist läbivaatamist, vaid võib seisneda ka rahvusvahelise kaitse taotluse vastuvõetavuse hindamises, kui siseriiklik õigus seda direktiivi 2013/32 artikli 33 lõike 2 kohaselt lubab.
Veel olgu toonitatud, et direktiivi 2013/32 põhjendustest 16 ja 22, artiklist 4 ning üldisest ülesehitusest nähtuvalt on rahvusvahelise kaitse taotluse läbivaatamine haldusorganis või kohtulaadses ametiasutuses, kelle käsutuses on asjakohased vahendid ja sellele valdkonnale spetsialiseerunud töötajad, oluline etapp direktiiviga kehtestatud ühises menetluses. Direktiivi artikli 46 lõikes 3 ette nähtud taotleja õigus täielikule ja
ex nunc
läbivaatamisele kohtus ei saa niisiis kergendada tema kohustust teha sellise organi või asutusega koostööd vastavalt direktiivi artiklites 12 ja 13 sätestatule.
Sellest järeldub, et antud juhul on direktiivi 2011/95 artikli 12 lõike 1 punkt a selline õiguslik asjaolu, mille läbivaatamine on eelotsusetaotluse esitanud kohtu kui esimese astme kohtu ülesanne, ning hinnates selle sätte kohaldatavust põhikohtuasja kaebaja olukorrale, tuleb tal arvesse võtta ka asjaolusid, mis võivad olla ilmnenud pärast vaidlustatud otsuse vastuvõtmist.
Kõiki eeltoodud kaalutlusi arvestades tuleb kolmandale küsimusele vastata, et direktiivi 2013/32 artikli 46 lõiget 3 koostoimes harta artikliga 47 tuleb tõlgendada nii, et liikmesriigi esimese astme kohus, kellele on esitatud kaebus rahvusvahelise kaitse taotlust käsitleva otsuse peale, peab läbi vaatama nii faktilised ja õiguslikud asjaolud – nagu direktiivi 2011/95 artikli 12 lõike 1 punkti a kohaldatavus taotleja olukorrale –, mida selle otsuse teinud organ võttis või oleks võinud võtta arvesse, kui ka asjaolud, mis ilmnesid pärast kõnealuse otsuse vastuvõtmist.
Neljas küsimus
Neljanda küsimusega palub eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt selgitada, kas direktiivi 2013/32 artikli 46 lõiget 3 koostoimes harta artiklitega 18, 19 ja 47 tuleb tõlgendada nii, et faktiliste ja õiguslike asjaolude täieliku ja
ex nunc
läbivaatamise nõue puudutab ka selle direktiivi artikli 33 lõikes 2 ette nähtud rahvusvahelise kaitse taotluse vastuvõetamatuse aluseid, ning kui jah, siis kas juhul, kui kohus vaatab läbi sellise vastuvõetamatuse aluse, kuigi menetlev ametiasutus seda läbi ei vaadanud, tuleb asi saata tagasi menetlevale ametiasutusele, et see viiks läbi direktiivi artiklis 34 ette nähtud vastuvõetavust käsitleva vestluse.
Nagu käesoleva otsuse punktis 115 märgitud, võib täielik ja
ex nunc
läbivaatamine puudutada rahvusvahelise kaitse taotluse vastuvõetavust, kui siseriiklik õigus seda lubab. Kooskõlas direktiivi 2013/32 eesmärgiga – luua süsteem, milles esimese astme kohus, kellele on esitatud kaebus menetleva ametiasutuse otsuse peale, korraldab täieliku ja ajakohastatud läbivaatamise – võib kõnealune kohus jõuda ka järeldusele, et taotlejal on piisav kaitse kolmandas riigis, nii et vajadust rahvusvahelise kaitse järele liidus ei ole vaja enam hinnata ning taotlus on seetõttu „vastuvõetamatu“.
Pidades silmas sellise vastuvõetamatuse aluse kohaldamise kumulatiivseid tingimusi, nagu need on sätestatud seoses direktiivi artiklis 35 määratletud esimest varjupaigariiki puudutava alusega või direktiivi artiklis 38 määratletud turvalist kolmandat riiki puudutava alusega, tuleb kohtul nende tingimuste täitmist eriti põhjalikult kontrollida ning vajaduse korral paluda menetleval ametiasutusel edastada kõik dokumendid ja faktilised asjaolud, mis võivad olla olulised.
Antud juhul nähtub neljanda küsimuse sõnastusest ja küsimusele lisatud selgitustest, et eelotsusetaotluse esitanud kohus kavatseb vajaduse korral kohaldada direktiivi 2013/32 artiklis 35 määratletud mõistet „esimene varjupaigariik“ või direktiivi artiklis 38 – millele viidatakse direktiivi artikli 35 teises lõigus – määratletud mõistet „turvaline kolmas riik“ või ka direktiivi artikli 36 lõikes 1 määratletud mõistet „turvaline päritoluriik“, mida on käsitletud neljanda küsimuse punktis c.
Seoses mõistega „turvaline päritoluriik“ olgu märgitud, et seda mõistet ei ole direktiivi 2013/32 artiklis 33 ette nähtud vastuvõetamatuse aluste hulgas nimetatud. Järelikult ei ole seda vaja käesoleva eelotsusetaotlusega seoses rohkem analüüsida.
Kuivõrd eelotsusetaotluse esitanud kohus kavatseb aga kohaldada mõistet „esimene varjupaigariik“ või mõistet „turvaline kolmas riik“, tuleb tal läbi viia käesoleva otsuse punktis 121 nimetatud kontrollimine ning olla enne otsustamist veendunud selles, et taotlejal oli võimalus esitada isiklikult oma seisukoht vastuvõetamatuse aluse kohaldatavusest tema konkreetsele olukorrale.
Kui taotleja õigus olla tema taotluse vastuvõetavuse küsimuses enne selle kohta otsuse tegemist ära kuulatud on menetleva ametiasutuse menetluses tagatud direktiivi 2013/32 artiklis 34 sätestatud isikliku vestluse kaudu, siis direktiivi artiklis 46 ette nähtud edasikaebemenetluses tuleneb see õigus harta artiklist 47 ning seda teostatakse vajaduse korral taotleja ärakuulamise kaudu (vt selle kohta 26. juuli 2017. aasta kohtuotsus Sacko,
C‑348/16
,
EU:C:2017:591
, punktid
–
).
Seoses sellega tuleb asuda seisukohale, et juhul, kui vastuvõetamatuse aluse, mida vaatab läbi kaebust menetlev kohus, on enne selle kaebusega vaidlustatud otsuse tegemist läbi vaadanud ka menetlev ametiasutus, võib kohus tugineda ametiasutuse korraldatud isikliku vestluse aruandele, kuulamata ära taotlejat, kui ta seda vajalikuks ei pea.
Kui menetlev ametiasutus ei ole aga vastuvõetamatuse alust läbi vaadanud ega ole seetõttu korraldanud direktiivi 2013/32 artiklis 34 sätestatud isiklikku vestlust, tuleb kohtul, kui ta leiab, et ametiasutus oleks pidanud selle aluse läbi vaatama või see tuleb läbi vaadata uute asjaolude ilmnemise tõttu, taotleja ära kuulata.
Sarnaselt direktiivi 2013/32 artikli 12 lõike 1 punktis b menetleva ametiasutuse korraldatavate isiklike vestluste kohta sätestatuga peab taotlejal ka kohtus ärakuulamisel olema vajaduse korral võimalus kasutada oma argumentide esitamiseks tõlgi teenuseid.
Eelotsusetaotluse esitanud kohtu tõstatatud küsimuse kohta, kas faktiliste ja õiguslike asjaolude täieliku ja
ex nunc
läbivaatamise nõuet tuleb tõlgendada ka harta artikleid 18 ja 19 arvestades, piisab märkimisest, et kuigi nende sätetega tagatud põhiõigusi, mis käsitlevad varjupaigaõigust ja kaitset tagasisaatmise, väljasaatmise või väljaandmise korral, tuleb kõnealuse nõude rakendamisel järgida, ei anna need käesolevale eelotsuse küsimusele vastamisel mingit konkreetset lisateavet selle nõude ulatuse kohta.
Eeltoodut arvestades tuleb neljandale küsimusele vastata, et direktiivi 2013/32 artikli 46 lõiget 3 koostoimes harta artikliga 47 tuleb tõlgendada nii, et faktiliste ja õiguslike asjaolude täieliku ja
ex nunc
läbivaatamise nõue võib puudutada ka selle direktiivi artikli 33 lõikes 2 ette nähtud rahvusvahelise kaitse taotluse vastuvõetamatuse aluseid, kui siseriiklik õigus seda lubab, ning juhul, kui kaebust menetlev kohus otsustab läbi vaadata vastuvõetamatuse aluse, mida menetlev ametiasutus läbi ei vaadanud, tuleb tal taotleja ära kuulata, et anda taotlejale võimalus esitada isiklikult ja keeles, mida ta valdab, oma seisukoht selle kohta, kas vastuvõetamatuse alus on taotleja konkreetses olukorras kohaldatav.
Viies küsimus
Viienda küsimusega palub eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt selgitada, kas direktiivi 2013/32 artikli 35 esimese lõigu punkti b tuleb tõlgendada nii, et UNRWA juures registreeritud isikut tuleb juhul, kui ta saab sellelt organisatsioonilt tegelikku kaitset või abi kolmandas riigis, mis ei vasta territooriumile, kus on tema alaline elukoht, kuid on osa selle organisatsiooni tegevuspiirkonnast, pidada kuuluvaks selle kolmanda riigi piisava kaitse alla kõnealuse sätte tähenduses.
Eelotsusetaotlusest nähtuvalt esitati see küsimus asjaolu tõttu, et 2014. aasta juuli- ja augustikuus aset leidnud Iisraeli riigi ja Hamasi vahelise relvastatud kokkupõrke ajal lahkus S. Alheto Gaza tsoonist, et jõuda turvalisse Jordaaniasse, kus tal oli elukoht ja kust ta siirdus Bulgaariasse.
Jordaania on osa UNRWA tegevuspiirkonnast. Järelikult ei saa välistada – ning Euroopa Kohtu ülesandeks ei ole uurida selle organisatsiooni mandaati ega selle pädevust mandaadi täitmisel –, et see organisatsioon suudab Jordaanias pakkuda oma ülesandele vastavaid elutingimusi tema juures registreeritud isikule pärast seda, kui see isik on Gaza tsoonist põgenenud.
Niisiis juhul, kui isik, kes on lahkunud UNRWA tegevuspiirkonnast ja esitanud liidus rahvusvahelise kaitse taotluse, saab selles piirkonnas UNRWA-lt tegelikku kaitset või abi, mis võimaldab tal seal ohutult elada inimväärsetes elutingimustes ning ilma, et teda ohustaks tagasisaatmine riiki, kus oli tema alaline elukoht, kuni tal ei ole võimalik sinna ohutult tagasi pöörduda, ei saa seda taotlust menetlev ametiasutus pidada seda isikut tema tahtest sõltumatute asjaolude tõttu UNRWA tegevuspiirkonnast lahkuma sunnituks. Niisugusel juhul tuleb välistada selle isiku liidus pagulasena tunnustamine vastavalt direktiivi 2011/95 artikli 12 lõike 1 punktile a, nagu seda on tõlgendatud käesoleva otsuse punktis 86 viidatud kohtupraktikas.
Käesolevas asjas tuleb eelotsusetaotluse esitanud kohtul kõigi tähtsust omavate asjaolude individuaalse hindamise põhjal otsustada, kas S. Alheto juhtum on selline.
Kui jah, siis võib selline olukord anda alust rahvusvahelise kaitse taotluse rahuldamata jätmiseks ka täiendava kaitse saamist puudutavas osas, kui järgnevatest kaalutlustest ei tulene teisiti.
Direktiivi 2013/32 artikli 33 lõike 2 punkti b järgi võivad liikmesriigid pidada rahvusvahelise kaitse taotlust tervikuna vastuvõetamatuks, kui vastavalt selle direktiivi artiklile 35 peetakse taotleja esimeseks varjupaigariigiks riiki, mis ei ole liikmesriik.
Direktiivi 2013/32 artikli 35 esimese lõigu punktide a ja b sõnastuse kohaselt saab riiki pidada konkreetse taotleja esimeseks varjupaigariigiks juhul, kui taotlejat on seal riigis pagulasena tunnustatud ja ta saab ennast selle riigi kaitse alla anda või kui tal on muul viisil selle riigi piisav kaitse, sealhulgas kohaldatakse seal tema suhtes tagasi- ja väljasaatmise lubamatuse põhimõtet, tingimusel et see riik võtab ta tagasi.
UNRWA juures registreeritud isikute seisund on „Palestiina põgenik Lähis-Idas“, nagu käesoleva otsuse punktis 6 märgitud. Järelikult puudub neil spetsiaalselt Jordaania Hašimiidi Kuningriigiga seotud pagulasseisund ning seetõttu ei saa nad pelgalt registreerimise fakti ja sellelt organisatsioonilt saadava kaitse või abi alusel kuuluda direktiivi 2013/32 artikli 35 esimese lõigu punkti a kohaldamisalasse.
Seevastu tuleb UNRWA juures registreeritud palestiinlast, kes on oma alalisest elukohast Gaza tsoonis läinud Jordaaniasse ning seejärel reisinud liikmesriiki ja esitanud seal rahvusvahelise kaitse taotluse, pidada isikuks, kellel on direktiivi 2013/32 artikli 35 esimese lõigu punkti b tähenduses muul viisil selle kolmanda riigi piisav kaitse, sealhulgas kohaldatakse seal tema suhtes tagasi- ja väljasaatmise lubamatuse põhimõtet, tingimusel et esiteks on tagatud, et see riik võtab ta tagasi, ja teiseks saab ta UNRWA-lt tegelikku kaitset või abi, mida see kolmas riik tunnustab või koguni reguleerib, ning kolmandaks on selle liikmesriigi pädevad ametiasutused, kus esitati rahvusvahelise kaitse taotlus, veendunud, et ta saab seal ohutult elada inimväärsetes elutingimustes niikaua, kuni see on Gaza tsoonis esinevate ohtude tõttu vajalik.
Nimelt on Jordaania Hašimiidi Kuningriik kui iseseisev riik, mille territoorium on lahus asjaomase isiku alalise elukoha järgsest territooriumist, sellisel juhul – kuna ta on kohustunud võtma asjaomase isiku tagasi, tunnustab oma territooriumil UNRWA pakutavat tegelikku kaitset või abi ning järgib tagasi- ja väljasaatmise lubamatuse põhimõtet – direktiivi 2011/95 artikli 7 lõike 1 punkti a tähenduses kaitset pakkuv riik ning vastab kõigile direktiivi 2013/32 artikli 35 esimese lõigu punktis b nõutud tingimustele, et kuuluda selles sättes määratletud mõiste „esimene varjupaigariik“ alla.
Eelotsusetaotluse esitanud kohtu ülesanne on kindlaks teha, olles vajaduse korral palunud DABil edastada kõik olulised dokumendid ja faktilised asjaolud, kas kõik käesoleva otsuse punktis 140 kirjeldatud tingimused on antud juhul täidetud.
Eeltoodut arvesse võttes tuleb viiendale küsimusele vastata, et direktiivi 2013/32 artikli 35 esimese lõigu punkti b tuleb tõlgendada nii, et UNRWA juures registreeritud isikut tuleb juhul, kui ta saab sellelt organisatsioonilt tegelikku kaitset või abi kolmandas riigis, mis ei vasta territooriumile, kus on tema alaline elukoht, kuid on osa selle organisatsiooni tegevuspiirkonnast, pidada kuuluvaks selle kolmanda riigi piisava kaitse alla kõnealuse sätte tähenduses, kui see kolmas riik:
–
kohustub võtma asjaomase isiku tagasi pärast seda, kui ta on lahkunud selle riigi territooriumilt, et taotleda rahvusvahelist kaitset liidus, ja
–
tunnustab UNRWA pakutavat kaitset või abi ning järgib tagasi- ja väljasaatmise lubamatuse põhimõtet, võimaldades asjaomasel isikul oma territooriumil ohutult elada inimväärsetes elutingimustes niikaua, kuni see on tema alalise elukoha järgsel territooriumil esinevate ohtude tõttu vajalik.
Kuues küsimus
Kuuenda küsimusega palub eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt selgitada, kas direktiivi 2013/32 artikli 46 lõiget 3 koostoimes harta artikliga 47 tuleb tõlgendada nii, et esimese astme kohus, kellele on esitatud kaebus rahvusvahelise kaitse taotluse kohta tehtud otsuse peale, peab sellise otsuse tühistamise korral lahendama ise selle rahvusvahelise kaitse taotluse ning selle rahuldama või rahuldamata jätma.
Seoses sellega olgu märgitud, et direktiivi 2013/32 artikli 46 lõige 3 käsitleb vaid kaebuse „läbivaatamist“, mitte aga selle kaebusega vaidlustatud otsuse võimaliku tühistamise tagajärgi.
Direktiivi 2013/32 vastu võttes ei ole liidu seadusandja soovinud kehtestada mingit ühist nõuet, et direktiivi artikli 2 punktis f nimetatud kohtulaadne ametiasutus või haldusorgan peaks kaotama oma pädevuse pärast seda, kui tühistatakse tema tehtud esmane otsus rahvusvahelise kaitse taotluse kohta. Järelikult on liikmesriikidel õigus sätestada, et pärast otsuse tühistamist tuleb asi saata sellele asutusele või organile tagasi uue otsuse tegemiseks.
Ent direktiivi 2013/32 artikli 46 lõige 3 jääks ilma kogu oma soovitavast toimest, kui pärast sellise kohtuotsuse kuulutamist, milles on esimese astme kohus selle sätte kohaselt hinnanud täielikult ja
ex nunc
taotleja rahvusvahelise kaitse vajadusi direktiivi 2011/95 alusel, võiks kõnealune asutus või organ teha otsuse, mis läheks selle hinnanguga vastuollu, või lasta mööduda sedavõrd pikal ajavahemikul, et suureneks selliste asjaolude ilmnemise oht, mis nõuavad uut ajakohastatud hindamist.
Isegi kui direktiivi 2013/32 eesmärk ei ole kehtestada ühiseid nõudeid, mis käsitleksid pädevust teha rahvusvahelise kaitse taotluse kohta uus otsus pärast esmase otsuse tühistamist, tuleneb siiski direktiivi eesmärgist tagada rahvusvahelise kaitse taotluste võimalikult kiire menetlemine, kohustusest tagada direktiivi artikli 46 lõike 3 soovitav toime ning harta artiklist 47 tingitud vajadusest tagada tõhus õiguskaitsevahend, et iga liikmesriik, kelle jaoks see direktiiv on siduv, peab kohandama oma siseriiklikku õigust nii, et pärast esmase otsuse tühistamist ja asja tagasisaatmist direktiivi artikli 2 punktis f nimetatud kohtulaadsele ametiasutusele või haldusorganile tehakse kiiresti uus otsus ning see otsus on kooskõlas tühistamisotsuses sisalduva hinnanguga.
Sellest järeldub, et kuuendale küsimusele tuleb vastata, et direktiivi 2013/32 artikli 46 lõiget 3 koostoimes harta artikliga 47 tuleb tõlgendada nii, et sellega ei kehtestata ühiseid menetlusnõudeid seoses pädevusega teha rahvusvahelise kaitse taotluse kohta uus otsus pärast seda, kui kaebust menetlev kohus on selle taotluse kohta tehtud esmase otsuse tühistanud. Vajadus tagada direktiivi artikli 46 lõike 3 soovitav toime ja tõhus õiguskaitsevahend vastavalt harta artiklile 47 nõuab siiski, et juhul, kui asi saadetakse tagasi direktiivi artikli 2 punktis f nimetatud kohtulaadsele ametiasutusele või haldusorganile, tehakse uus otsus kiiresti ning see otsus on kooskõlas tühistamisotsuses sisalduva hinnanguga.
Kohtukulud
Kuna põhikohtuasja poolte jaoks on käesolev menetlus eelotsusetaotluse esitanud kohtus pooleli oleva asja üks staadium, otsustab kohtukulude jaotuse liikmesriigi kohus. Euroopa Kohtule seisukohtade esitamisega seotud kulusid, välja arvatud poolte kohtukulud, ei hüvitata.

Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (suurkoda) otsustab:

1.
Euroopa Parlamendi ja nõukogu 13. detsembri 2011. aasta direktiivi 2011/95/EL, mis käsitleb nõudeid, millele kolmandate riikide kodanikud ja kodakondsuseta isikud peavad vastama, et kvalifitseeruda rahvusvahelise kaitse saajaks, ning nõudeid pagulaste või täiendava kaitse saamise kriteeriumidele vastavate isikute ühetaolisele seisundile ja antava kaitse sisule, artikli 12 lõike 1 punkti a koostoimes Euroopa Parlamendi ja nõukogu 26. juuni 2013. aasta direktiivi 2013/32/EL rahvusvahelise kaitse seisundi andmise ja äravõtmise menetluse ühiste nõuete kohta artikli 10 lõikega 2 tuleb tõlgendada nii, et ÜRO Palestiina Põgenike Abi- ja Tööorganisatsiooni Lähis-Idas (UNRWA) juures registreeritud isiku esitatud rahvusvahelise kaitse taotluse läbivaatamisel on vaja hinnata, kas see isik saab nimetatud organisatsioonilt tegelikku kaitset või abi, tingimusel et taotlust ei ole juba varem tagasi lükatud vastuvõetamatuse tõttu või muul välistamise alusel kui alus, mis on ette nähtud direktiivi 2011/95 artikli 12 lõike 1 punkti a esimeses lauses.

2.
Nõukogu 29. aprilli 2004. aasta direktiivi 2004/83/EÜ miinimumnõuete kohta, mida kolmandate riikide kodanikud ja kodakondsuseta isikud peavad täitma, et saada pagulase või muul põhjusel rahvusvahelist kaitset vajava isiku staatus, ja antava kaitse sisu kohta, artikli 12 lõike 1 punkti a teist lauset ja direktiivi 2011/95 artikli 12 lõike 1 punkti a teist lauset tuleb tõlgendada nii, et
–
nendega on vastuolus siseriiklikud õigusnormid, mis ei näe ette või ei võta nõuetekohaselt üle nendes sätetes ette nähtud alust lõpetada pagulasena tunnustamise välistamise aluse kohaldamine;
–
neil on vahetu õigusmõju ning
–
neid võib kohaldada ka siis, kui rahvusvahelise kaitse taotleja ei ole neile sõnaselgelt viidanud.

3.
Direktiivi 2013/32 artikli 46 lõiget 3 koostoimes Euroopa Liidu põhiõiguste harta artikliga 47 tuleb tõlgendada nii, et liikmesriigi esimese astme kohus, kellele on esitatud kaebus rahvusvahelise kaitse taotlust käsitleva otsuse peale, peab läbi vaatama nii faktilised ja õiguslikud asjaolud – nagu direktiivi 2011/95 artikli 12 lõike 1 punkti a kohaldatavus taotleja olukorrale –, mida selle otsuse teinud organ võttis või oleks võinud võtta arvesse, kui ka asjaolud, mis ilmnesid pärast kõnealuse otsuse vastuvõtmist.

4.
Direktiivi 2013/32 artikli 46 lõiget 3 koostoimes põhiõiguste harta artikliga 47 tuleb tõlgendada nii, et faktiliste ja õiguslike asjaolude täieliku ja
ex nunc
läbivaatamise nõue võib puudutada ka selle direktiivi artikli 33 lõikes 2 ette nähtud rahvusvahelise kaitse taotluse vastuvõetamatuse aluseid, kui siseriiklik õigus seda lubab, ning juhul, kui kaebust menetlev kohus otsustab läbi vaadata vastuvõetamatuse aluse, mida menetlev ametiasutus läbi ei vaadanud, tuleb tal taotleja ära kuulata, et anda taotlejale võimalus esitada isiklikult ja keeles, mida ta valdab, oma seisukoht selle kohta, kas vastuvõetamatuse alus on taotleja konkreetses olukorras kohaldatav.

5.
Direktiivi 2013/32 artikli 35 esimese lõigu punkti b tuleb tõlgendada nii, et ÜRO Palestiina Põgenike Abi- ja Tööorganisatsiooni Lähis-Idas (UNRWA) juures registreeritud isikut tuleb juhul, kui ta saab sellelt organisatsioonilt tegelikku kaitset või abi kolmandas riigis, mis ei vasta territooriumile, kus on tema alaline elukoht, kuid on osa selle organisatsiooni tegevuspiirkonnast, pidada kuuluvaks selle kolmanda riigi piisava kaitse alla kõnealuse sätte tähenduses, kui see kolmas riik:
–
kohustub võtma asjaomase isiku tagasi pärast seda, kui ta on lahkunud selle riigi territooriumilt, et taotleda rahvusvahelist kaitset Euroopa Liidus, ja
–
tunnustab UNRWA pakutavat kaitset või abi ning järgib tagasi- ja väljasaatmise lubamatuse põhimõtet, võimaldades asjaomasel isikul oma territooriumil ohutult elada inimväärsetes elutingimustes niikaua, kuni see on tema alalise elukoha järgsel territooriumil esinevate ohtude tõttu vajalik.

6.
Direktiivi 2013/32 artikli 46 lõiget 3 koostoimes põhiõiguste harta artikliga 47 tuleb tõlgendada nii, et sellega ei kehtestata ühiseid menetlusnõudeid seoses pädevusega teha rahvusvahelise kaitse taotluse kohta uus otsus pärast seda, kui kaebust menetlev kohus on selle taotluse kohta tehtud esmase otsuse tühistanud. Vajadus tagada direktiivi artikli 46 lõike 3 soovitav toime ja tõhus õiguskaitsevahend vastavalt põhiõiguste harta artiklile 47 nõuab siiski, et juhul, kui asi saadetakse tagasi direktiivi artikli 2 punktis f nimetatud kohtulaadsele ametiasutusele või haldusorganile, tehakse uus otsus kiiresti ning see otsus on kooskõlas tühistamisotsuses sisalduva hinnanguga.

Allkirjad
(
*1
)	Kohtumenetluse keel: bulgaaria.