CELEX: 62018CJ0364
Trimitere preliminară
Directiva 94/22/CE
Energie
Condiții de acordare și folosire a autorizațiilor de prospectare, explorare și extracție a hidrocarburilor
Redevențe
Metode de calcul
Indici QE și Pfor
Caracter discriminatoriu

Cererile de decizie preliminară privesc interpretarea articolului 6 alineatul (1) din Directiva 94/22/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 30 mai 1994 privind condițiile de acordare și folosire a autorizațiilor de prospectare, explorare și extracție a hidrocarburilor (
JO 1994, L 164, p. 3
, Ediție specială, 06/vol. 2, p. 173) coroborat cu al șaselea considerent al acesteia.
Aceste cereri au fost formulate în cadrul unor litigii, primul între Eni SpA, pe de o parte, și Ministero dello Sviluppo Economico (Ministerul Dezvoltării Economice, Italia) și Ministero dell’Economia e delle Finanze (Ministerul Economiei și Finanțelor, Italia), pe de altă parte, iar al doilea între Shell Italia E&P SpA (denumită în continuare „Shell”), pe de o parte, și aceste două ministere, precum și Autorità di Regolazione per l’Energia, Reti e Ambiente, fosta Autorità per l’energia elettrica e il gas e il sistema idrico (Autoritatea de reglementare pentru energie, rețele și mediu, Italia, denumită în continuare „Autoritatea”), pe de altă parte, în legătură cu metoda de calcul al cuantumului redevențelor datorate de aceste societăți pentru exploatarea minieră a subsolului.
Cadrul juridic
Dreptul Uniunii
Potrivit celui de al patrulea și celor de al șaselea-al optulea considerent ale Directivei 94/22:
„întrucât statele membre dețin suveranitatea și drepturi suverane asupra rezervelor de hidrocarburi aflate pe teritoriile lor;
[…]
întrucât trebuie să se asigure accesul nediscriminatoriu și exercitarea activităților legate de prospectarea, explorarea și extracția hidrocarburilor în condiții care să încurajeze o concurență crescută în acest sector și, prin urmare, să se favorizeze cele mai bune metode de prospectare, explorare și extracție a resurselor în statele membre și să consolideze integrarea pe piața internă de energie;
întrucât, în acest scop, este necesar să se stabilească norme comune care să asigure că procedurile de acordare a autorizațiilor de prospectare, explorare și extracție a hidrocarburilor sunt deschise tuturor entităților care posedă capacitățile necesare; întrucât autorizațiile trebuie să fie acordate în temeiul unor criterii obiective și publicate; întrucât condițiile de acordare a autorizațiilor trebuie să fie cunoscute dinainte în egală măsură de către toate entitățile participante la procedură;
întrucât statele membre trebuie să își păstreze opțiunea de limitare a accesului la aceste activități și a exercitării lor, din rațiuni justificate de interesul public, și să o condiționeze de achitarea unei contribuții financiare sau a unei contribuții în hidrocarburi, detaliile înțelegerilor privind această contribuție fiind stabilite astfel încât să nu interfereze cu gestionarea entităților; întrucât această opțiune trebuie utilizată într‑o manieră nediscriminatorie; întrucât, cu excepția obligațiilor legate de folosirea acestei opțiuni, este indicată evitarea impunerii asupra entităților a unor condiții și obligații care nu sunt justificate de necesitatea de a desfășura activitatea în mod corespunzător; întrucât activitățile entităților trebuie să fie supravegheate numai în măsura necesară pentru asigurarea respectării acestor obligații și condiții.”
Articolul 2 alineatul (2) din această directivă prevede:
„Ori de câte ori o zonă este pusă la dispoziție pentru exercitarea activităților stabilite la alineatul (1), statele membre veghează să nu se facă niciun fel de discriminare între entități în ceea ce privește accesul la aceste activități și exercitarea lor.”
Articolul 6 alineatele (1) și (3) din directiva menționată prevede:
„(1)   Statele membre veghează ca toate condițiile și cerințele menționate la articolul 5 alineatul (2), precum și diferitele obligații privind folosirea autorizației să fie justificate exclusiv de necesitatea de a asigura performanța corespunzătoare a activităților în zona pentru care se acordă autorizația, prin aplicarea alineatului (2) sau prin plata unei contribuții financiare sau a unei contribuții în hidrocarburi.
[…]
(3)   Regulile privind plata contribuțiilor menționate la alineatul (1), inclusiv orice cerință referitoare la participarea statului, sunt stabilite de către statele membre astfel încât să asigure menținerea independenței entităților în materie de administrare.
[…]”
Dreptul italian
Directiva 94/22 a fost transpusă în dreptul italian prin Decretul legislativ nr. 625 din 25 noiembrie 1996 (GURI nr. 293 din 14 decembrie 1996). Acest decret legislativ, astfel cum a fost modificat prin Legea nr. 239 din 23 august 2004 (GURI nr. 315 din 13 septembrie 2004) (denumit în continuare „Decretul legislativ nr. 625/96”), prevede la articolul 19 alineatele 1 și 5 bis:
„1.   Pentru producțiile obținute începând de la 1 ianuarie 1997, titularul fiecărei concesiuni de extracție este obligat să achite anual statului valoarea unei cote din producția extracției în cuantum de 7 % din cantitatea de hidrocarburi lichide și gazoase extrase pe uscat și de 7 % din cantitatea de hidrocarburi gazoase și de 4 % din cantitatea de hidrocarburi lichide extrase din mare.
[…]
5   bis. Pentru producțiile obținute începând de la 1 ianuarie 2002, valorile unitare ale cotei din extracție sunt determinate: […] b) în ceea ce privește gazele, pentru toate concesiunile și pentru toți titularii, pe baza mediei aritmetice aferente anului de referință a indicelui QE, cota energetică din costul materiei prime constând în gaze, exprimat în euro/MJ (megajoule), determinat de [Autoritate] în temeiul deciziei nr. 55/99 din 22 aprilie 1999 […]”
Articolul 45 alineatul 1 din Legea nr. 99 din 23 iulie 2009 (GURI nr. 176 din 31 iulie 2009) a stabilit la 10 % cota din producția extracției, prevăzută la articolul 19 alineatul 1 din Decretul legislativ nr. 625/96, datorată statului de titularii concesiunilor de extracție a gazelor naturale.
Decretul‑lege nr. 7 din 31 ianuarie 2007, transformat în lege prin Legea nr. 40/2007 (GURI nr. 77 din 2 aprilie 2007), prevede la articolul 11 alineatul 1 cesiunea de către titularii de concesiuni de extracție a cotelor din producție datorate statului pe piața reglementată a capacităților de extracție, potrivit unor modalități stabilite printr‑un decret al ministrului dezvoltării economice.
În aplicarea articolului 11 din decretul‑lege menționat, Decretul ministerial al Ministerului Dezvoltării Economice din 6 august 2010 (GURI nr. 200 din 27 august 2010) prevede la articolul 4 că concesionarii trebuie să ofere cotele de gaze naturale corespunzătoare redevențelor datorate statului pe piața reglementată a capacităților de extracție, denumită piața PSV. Potrivit informațiilor furnizate Curții, PSV este o platformă virtuală administrată de Snam Rete Gas, principalul operator al rețelei de gaze naturale din Italia, în cadrul căreia este posibilă efectuarea de schimburi și de cesionări privind gazul injectat în rețeaua națională de gazoducte. Obiectivul principal al PSV este de a furniza utilizatorilor un punct de întâlnire între ofertă și cerere pentru a putea efectua tranzacții bilaterale extrabursiere cu gaze naturale pe o bază zilnică.
Astfel cum reiese din articolul 4 alineatele 1, 3 și 4 din Decretul ministerial din 6 august 2010, pe piața PSV, funcționarea mecanismului de cesiune a cotelor de gaze naturale, corespunzătoare redevențelor datorate statului, se bazează pe negocierea prin licitație. Nu pot fi acceptate ofertele la un preț inferior indicelui QE. Atunci când cota de gaz propusă pe această piață rămâne nevândută, ea rămâne la dispoziția concesionarului, iar acesta este ținut să plătească statului italian echivalentul în numerar, calculat la o sumă care să corespundă indicelui QE.
Articolul 13 din Decretul‑lege nr. 1 din 24 ianuarie 2012 – Măsuri urgente în materie de concurență, de dezvoltare a infrastructurilor și de competitivitate, transformat în Legea nr. 27 din 24 martie 2012 (GURI nr. 71 din 24 martie 2012), prevede:
„Începând cu primul trimestru care urmează intrării în vigoare a prezentului decret, [Autoritatea], în vederea adaptării la valorile europene a prețurilor de referință ale gazelor naturale pentru clienții vulnerabili menționați la articolul 22 din Decretul legislativ nr. 164 din 23 mai 2000, astfel cum a fost modificat, pentru a determina sumele variabile pentru acoperirea costurilor de aprovizionare cu gaze naturale, introduce treptat, printre parametrii pe baza cărora se dispune actualizarea, raportarea, într‑o proporție majorată gradual, la prețurile gazelor înregistrate pe piață. Până la organizarea pieței gazelor naturale, prevăzută la articolul 30 alineatul 1 din Legea nr. 99 din 23 iulie 2009, piețele de referință care trebuie luate în considerare sunt piețele europene menționate la articolul 9 alineatul 6 din Decretul legislativ nr. 130 din 13 august 2010.”
În conformitate cu această dispoziție, Autoritatea, prin Decizia 196/2013/R/gas, a abandonat, cu efect de la 1 octombrie 2013, indicele QE ca parametru de calcul al costului gazului în scopul stabilirii condițiilor de furnizare a acestuia în favoarea clienților vulnerabili. Potrivit acestei decizii, indicele care trebuie adoptat este indicele Cmem, constituit din suma diferitor elemente, printre care indicele Pfor. Acest din urmă indice acoperă costurile de aprovizionare ale gazelor naturale și se determină exclusiv pe baza cotațiilor
forward
trimestriale ale acestui produs pe piața OTC (over the counter) la bursa olandeză de gaze.
Litigiile principale și întrebările preliminare
Eni și Shell sunt titularele unor concesiuni de extracție a gazelor naturale situate pe uscat și în mare. În calitate de concesionare, ele sunt ținute să plătească redevențe pentru exploatarea minieră a subsolului, al căror cuantum este stabilit prin raportare la valoarea unei cote din gazele extrase, determinată prin lege.
Prin acțiunile principale, Eni și Shell contestă diferite acte adoptate de pârâtele din litigiul principal, printre care în special decizia din 24 martie 2016 a Ministerului Dezvoltării Economice – Direzione generale per la sicurezza dell’approvigionamento e le infrastrutture energetiche (Direcția generală pentru securitatea aprovizionării și pentru infrastructurile energetice), prin care aceștia din urmă au menținut, în ceea ce privește anul 2015, indicele QE – bazat pe cotațiile pe termen mediu și lung ale petrolului și ale altor combustibili – ca parametru de referință pentru calcularea acestor redevențe. În opinia acestor societăți, stabilirea valorii acestor cote și, în consecință, a cuantumului redevențelor menționate ar trebui să se bazeze pe alt indice, și anume indicele Pfor, care este legat de prețul gazelor naturale pe piața pe termen scurt.
În acest context, Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Tribunalul Administrativ Regional din Lombardia, Italia) se întreabă dacă reglementarea italiană în discuție este conformă cu Directiva 94/22, în special cu articolul 6 alineatul (1), citit în lumina celui de al șaselea considerent al acesteia, care prevede obligația statelor membre să „asigure accesul nediscriminatoriu” la activitățile de extracție de hidrocarburi „în condiții care să încurajeze o concurență crescută în acest sector”.
Această instanță, în primul rând, arată că legiuitorul italian, astfel cum reiese din articolul 13 alineatul 1 din Legea nr. 27 din 24 martie 2012, a decis să abandoneze treptat indicele QE ca parametru care permite să se stabilească prețul de referință al gazelor naturale destinate clienților vulnerabili, pentru a adapta acest preț la valorile europene. Ea precizează de asemenea că, prin Decizia 196/2013/R/gas, Autoritatea a abandonat în mod definitiv indicele QE în favoarea indicelui Pfor ca parametru de calcul al costului gazelor naturale pe piața protejată.
În al doilea rând, instanța de trimitere arată că prețul, calculat în funcție de valoarea indicelui QE, la care concesionarii rămân obligați să calculeze cotele de gaze corespunzătoare redevenței pe care trebuie să o plătească este „semnificativ mai ridicat” decât cel al gazelor calculat prin utilizarea indicelui Pfor. Din cauza prețului lor mai ridicat, aceste cote ar rămâne nevândute atunci când sunt oferite pe piața PSV.
În aceste condiții, modalitățile de calcul al valorii cotelor din producția extrasă, corespunzătoare redevențelor datorate statului italian, ar fi susceptibile să plaseze concesionarii într‑o situație defavorabilă în raport cu celelalte entități care își desfășoară activitatea pe piața gazelor naturale, care nu sunt supuse obligației de a aplica indicele QE.
În plus, instanța de trimitere arată că Consiglio di Stato (Consiliul de Stat, Italia) a validat, prin hotărârea nr. 290 din 19 ianuarie 2018, metoda de calcul al valorii redevențelor datorate statului, bazată pe acest indice. Prin acea hotărâre, Consiglio di Stato (Consiliul de Stat) a statuat că, având în vedere alternativele prevăzute la articolul 6 alineatul (1) din Directiva 94/22, legiuitorul italian a putut opta pentru plata unei contraprestații în numerar de către concesionari. Această dispoziție nu ar impune să se prevadă o echivalență între această contrapartidă și valoarea de piață a cotei din gazele extrase. Potrivit Consiglio di Stato (Consiliul de Stat), metoda bazată pe indicele QE permite să facă suficient de stabile și de previzibile veniturile care provin din concesiunile de extracție. Pe de altă parte, abandonarea metodei bazate pe indicele QE ar avea drept consecință reducerea veniturilor obținute de statul italian în aplicarea articolului 19 alineatul 5 bis din Decretul legislativ nr. 625/96.
În aceste condiții, Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia (Tribunalul Administrativ Regional din Lombardia) a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarea întrebare preliminară, redactată în termeni identici în cele două cauze:
„Dacă dispozițiile conținute în [Directiva 94/22] la articolul 6 alineatul (1) și în al șaselea considerent se opun unei reglementări naționale, mai precis articolului 19 alineatul 5 bis din Decretul legislativ nr. [625/96], care, ca urmare a interpretării oferite de Consiglio di Stato (Consiliul de Stat) prin hotărârea nr. 290/2018, permite impunerea, în cadrul plății redevențelor, a parametrului QE, bazat pe cotațiile petrolului și ale altor combustibili, iar nu potrivit indicelui Pfor, raportat la prețul gazelor înregistrat pe piața pe termen scurt.”
Cu privire la întrebarea preliminară
Prin intermediul întrebării formulate, instanța de trimitere solicită în esență să se stabilească dacă articolul 6 alineatul (1) din Directiva 94/22, citit în lumina celui de al șaselea considerent al acesteia, trebuie interpretat în sensul că se opune unei reglementări naționale în temeiul căreia cuantumul redevențelor datorate de titularii de concesiuni de extracție a gazelor naturale este calculat în funcție de un indice bazat pe cotațiile petrolului și ale altor combustibili pe termen mediu și lung, iar nu de un indice care să reflecte prețul pieței de gaze naturale pe termen scurt.
Trebuie amintit, în primul rând, că din al șaselea considerent al Directivei 94/22 reiese că statele membre trebuie să asigure accesul nediscriminatoriu la activitățile legate de prospectarea, explorarea și extracția hidrocarburilor pentru a încuraja o concurență crescută în acest sector.
De asemenea, articolul 2 alineatul (2) din această directivă impune statelor membre să vegheze să nu se facă niciun fel de discriminare între entitățile economice interesate în ceea ce privește accesul la aceste activități și exercitarea lor (Hotărârea din 27 iunie 2013, Comisia/Polonia,
C‑569/10
,
EU:C:2013:425
, punctul
).
În al doilea rând, trebuie amintit că din articolul 6 alineatul (1) din Directiva 94/22, citit în lumina celui de al optulea considerent al acesteia, rezultă că statele membre pot solicita plata unei redevențe în numerar sau în natură, drept contraprestație pentru desfășurarea, de către entitățile economice interesate, a activității de extracție de hidrocarburi aflate pe teritoriul lor, resursă asupra căreia, astfel cum se arată în al patrulea considerent al acestei directive, aceste state „dețin suveranitatea și drepturi suverane”.
În al treilea rând, astfel cum arată domnul avocat general la punctul 43 din concluziile sale, Directiva 94/22 lasă statelor membre o largă marjă de manevră în ceea ce privește modalitățile de calculare și de aplicare ale unei asemenea redevențe.
În cauzele principale, Eni și Shell, care desfășoară activitatea de extracție a gazelor naturale în calitate de concesionari, susțin că, din cauza adoptării indicelui QE ca metodă de calcul al redevenței, prețul cotelor din producția extrasă, care constituie baza acestui calcul, este mai ridicat decât prețul gazului natural comercializat pe piața PSV. Astfel, pe de o parte, aceste cote ar rămâne nevândute atunci când concesionarii încearcă să le cesioneze la licitațiile care guvernează funcționarea pieței PSV. Pe de altă parte, acești concesionari ar fi constrânși în esență să cumpere gazul natural nevândut care corespunde acestor cote și să plătească, cu titlu de redevență, statului italian cotele de gaze la un preț superior celui al pieței.
Or, celelalte entități care operează pe piața PSV, întrucât nu sunt ținute să plătească o astfel de redevență statului italian, ar putea cumpăra și ar putea comercializa gazele naturale la un preț mai scăzut, determinat de jocul cererii și al ofertei pe această piață.
Potrivit Eni și Shell, o asemenea situație ar constitui o discriminare între, pe de o parte, întreprinderile titulare de concesiuni de extracție a gazelor naturale și, pe de altă parte, întreprinderile care intervin pe piața PSV în scopul vânzării, al distribuției și al comercializării produsului respectiv.
În această privință, trebuie amintit că, potrivit unei jurisprudențe constante, principiul egalității de tratament, ca principiu general al dreptului Uniunii, impune ca situații comparabile să nu fie tratate în mod diferit și ca situații diferite să nu fie tratate în același mod, cu excepția cazului în care un astfel de tratament este justificat în mod obiectiv (Hotărârea din 28 noiembrie 2018, Solvay Chimica Italia și alții,
C‑262/17, C‑263/17 și C‑273/17
,
EU:C:2018:961
, punctul
, precum și jurisprudența citată).
Or, trebuie arătat că concesionarii precum Eni și Shell în cauzele principale nu se află, din perspectiva impunerii unei redevențe precum cea în discuție, într‑o situație comparabilă cu cea a celorlalți operatori de pe piața PSV, a căror activitate constă numai în vânzarea, în distribuirea și în comercializarea cotelor de gaze pe această piață.
Astfel, din elementele de care dispune Curtea, a căror verificare intră în sarcina instanței de trimitere, reiese că plata acestei redevențe este impusă numai titularilor de concesiuni de extracție drept contrapartidă pentru dreptul de a desfășura, în mod exclusiv, activitatea de extracție de hidrocarburi într‑o zonă geografică determinată.
În aceste condiții, o reglementare națională precum cea în discuție în litigiile principale, care prevede că cuantumul redevențelor datorate de titularii de concesiuni de extracție a gazelor naturale este stabilit prin raportare la un indice diferit de indicele utilizat pentru stabilirea valorii pe piață a gazelor naturale care sunt extrase, nu întrunește elementele constitutive ale unei discriminări față de acești titulari.
În consecință, faptul că indicele QE nu este legat de prețul de piață al gazelor naturale este lipsit de relevanță în ceea ce privește aprecierea caracterului discriminatoriu al reglementării menționate. Această constatare este confirmată de faptul că Directiva 94/22 nu prevede nicio dispoziție care să impună statelor membre să adopte o metodă determinată de stabilire a redevenței în cauză sau care să prevadă ca valoarea acesteia să fie legată de prețul gazelor naturale comercializate pe piața PSV.
În această privință, astfel cum arată domnul avocat general la punctul 58 din concluziile sale, nu este nerezonabil ca un stat membru, în scopul de a asigura o mai mare stabilitate și previzibilitate a veniturilor publice obținute din extracția de hidrocarburi, să aleagă o metodă de calcul al redevențelor datorate pentru desfășurarea unei asemenea activități care să fie legată de un indicator mai puțin volatil, care să fie bazat pe cotațiile petrolului și ale altor combustibili pe termen mediu și lung, precum indicele QE, mai degrabă decât pe un indice care să reflecte prețul pieței pe termen scurt al gazelor naturale, precum indicele Pfor.
Trebuie de asemenea subliniat că Directiva 94/22, în special articolul 6 din aceasta, stabilește anumite cerințe de care statele membre sunt obligate să țină seama atunci când își exercită puterea de apreciere pentru a stabili modalitățile de calcul al redevențelor precum cele în discuție în litigiul principal.
Astfel, după cum arată domnul avocat general la punctele 60 și 67 din concluziile sale, din articolul 6 alineatele (1) și (3) din Directiva 94/22 rezultă că statele membre nu pot impune redevențe al căror nivel ar face în practică neviabile activitățile de prospectare, de exploatare și de extracție a gazelor naturale sau nu ar permite menținerea independenței entităților în materie de administrare.
Revine instanței de trimitere sarcina de a aprecia, ținând seama de ansamblul circumstanțelor pertinente, dacă limitele stabilite de Directiva 94/22 au fost încălcate în cadrul litigiilor cu care este sesizată.
Având în vedere ansamblul considerațiilor care precedă, trebuie să se răspundă la întrebarea adresată că articolul 6 alineatul (1) din Directiva 94/22, citit în lumina celui de al șaselea considerent al acesteia, trebuie interpretat în sensul că nu se opune unei reglementări naționale în temeiul căreia cuantumul redevențelor datorate de titularii de concesiuni de extracție a gazelor naturale este calculat în funcție de un indice bazat pe cotațiile petrolului și ale altor combustibili pe termen mediu și lung, iar nu de un indice care să reflecte prețul pieței pe termen scurt al gazelor naturale.
Cheltuieli de judecată
Întrucât, în privința părților din litigiul principal, procedura are caracterul unui incident survenit la instanța de trimitere, este de competența acesteia să se pronunțe cu privire la cheltuielile de judecată. Cheltuielile efectuate pentru a prezenta observații Curții, altele decât cele ale părților menționate, nu pot face obiectul unei rambursări.

Pentru aceste motive, Curtea (Camera a noua) declară:

Articolul 6 alineatul (1) din Directiva 94/22/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 30 mai 1994 privind condițiile de acordare și folosire a autorizațiilor de prospectare, explorare și extracție a hidrocarburilor, citit în lumina celui de al șaselea considerent al acesteia, trebuie interpretat în sensul că nu se opune unei reglementări naționale în temeiul căreia cuantumul redevențelor datorate de titularii de concesiuni de extracție a gazelor naturale este calculat în funcție de un indice bazat pe cotațiile petrolului și ale altor combustibili pe termen mediu și lung, iar nu de un indice care să reflecte prețul pieței pe termen scurt al gazelor naturale.

Semnături
(
*1
)	Limba de procedură: italiana.