CELEX: 62018CJ0364
Преюдициално запитване
Директива 94/22/ЕО
Енергетика
Условия за предоставяне и ползване на разрешения за проучване, изследване и производство на въглеводороди
Възнаграждения
Методи за изчисляване
Индекси QE и Pfor
Дискриминационен характер

Преюдициалните запитвания се отнасят до тълкуването на член 6, параграф 1 от Директива 94/22/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 30 май 1994 година относно условията за предоставяне и ползване на разрешения за проучване, изследване и производство на въглеводороди (
ОВ L 164, 1994 г., стр. 3
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 6, том 2, стр. 173) във връзка с шесто съображение от тази директива.
Запитванията са отправени в рамките на правни спорове, от една страна, между Eni SpA и Ministero dello Sviluppo Economico (Министерство на икономическото развитие, Италия), както и Ministero dell’Economia e delle Finanze (Министерство на икономиката и финансите, Италия), и от друга страна, между Shell Italia E&P SpA (наричано по-нататък „Shell“) и посочените две министерства, както и Autorità di Regolazione per l’Energia, Reti e Ambiente, наричан по-рано Autorità per l’energia elettrica e il gas e il sistema idrico (Надзорен орган за енергетиката, мрежите и околната среда, Италия; наричан по-нататък „Органът“) по повод метода за изчисляване на размера на дължимите от тези дружества възнаграждения за добив на подземни богатства.
Правна уредба
Правото на Съюза
Съгласно четвърто, шесто, седмо и осмо съображение от Директива 94/22:
„като има[т] предвид, че държавите членки имат суверенитет и суверенни права върху въглеводородните ресурси на техните територии;
[…]
като имат предвид, че трябва да се предприемат стъпки за гарантиране на недискриминационен достъп до и осъществяване на дейности, свързани с проучването, изследването и производството на въглеводороди при условия, които насърчават по-голяма конкуренция в този сектор и следователно благоприятстват най-добрите начини за проучване, изследване и производство на ресурси в държавите членки и укрепват интеграцията във вътрешния енергиен пазар;
като имат предвид, че за тази цел е необходимо да се изработят общи правила, за да се гарантира, че процедурите за предоставяне на разрешения за проучване, изследване и производство на въглеводороди са открити за всички субекти, притежаващи необходимите способности; като имат предвид, че разрешенията трябва да се предоставят въз основа на обективни, публикувани критерии; като имат предвид, че условията за предоставяне на разрешения трябва също да бъдат известни предварително на всички субекти, участващи в процедурата;
като имат предвид, че държавите членки трябва да запазят възможностите за ограничаване на достъпа и упражняването на тези дейности по причини, обосновани от обществен интерес и предмет на заплащане на финансова вноска или на вноска във въглеводороди, като подробностите, свързани с упоменатата вноска следва да бъдат определени така, че да не се намесват в управлението на субектите; като имат предвид, че тези възможности не трябва да бъдат използвани по дискриминационен начин; като имат предвид, че с изключение на задълженията, свързани с използването на тази възможност, трябва да се предприемат стъпки, за да се избегне налагането на субектите на условия и задължения, които не са обосновани от необходимостта от правилно изпълнение на тази дейност; като имат предвид, че контрол върху дейностите на субектите е необходим само до степен, която да гарантира спазването на тези задължения и условия“.
Член 2, параграф 2 от посочената директива гласи:
„Когато дадена област е отворена за упражняване на дейностите съгласно параграф 1, държавите членки гарантират, че няма да има дискриминация между субектите по отношение на достъпа до и упражняването на тези дейности“.
Член 6, параграфи 1 и 3 от посочената директива предвижда следното:
„1.   Държавите членки гарантират, че условията и изискванията съгласно член 5, параграф 2 и подробните задължения за ползване на конкретно разрешително се обосновават изключително от нуждата да се осигури правилно изпълнение на дейностите в областта, за която е поискано разрешително, чрез прилагането на параграф 2 или чрез заплащане на финансова вноска или на вноска във въглеводороди.
[…]
3.   Правилата на плащане на вноските, посочени в параграф 1, включително всяко изискване за държавно участие, се определят от държавите членки по начин, който да гарантира запазване на независимостта на субектите що се отнася до управлението.
[…]“.
Италианското право
Директива 94/22 е транспонирана в италианското право със Законодателен декрет № 625 от 25 ноември 1996 г. (GURI № 293 от 14 декември 1996 г.). В член 19, параграфи 1 и 5 bis от посочения законодателен декрет, изменен със Закон № 239 от 23 август 2004 г. (GURI № 315 от 13 септември 2004 г.) (наричан по-нататък „Законодателен декрет № 625/96“), се предвижда:
„1.   За продукциите, получени след 1 януари 1997 г., от притежателя на всяка концесия за добив се изисква да заплаща всяка година на държавата стойността на част от продукта от добива, съответстваща на 7 % от количеството течни и газообразни въглеводороди, добити на сушата, както и на 7 % от количеството газообразни въглеводороди и на 4 % от количеството течни въглеводороди, добити в морето.
[…]
5   bis. За продукциите, получени след 1 януари 2002 г., единичните стойности на частта от добива се определят: […] b) за газа, за всички концесии и за всички притежатели, въз основа на средноаритметичната стойност за референтната година на индекса QE, енергиен дял от размера на разходите за суровината газ, изразен в евро за MJ [мегаджаули], определен от [Органа] съгласно Решение № 55/99 от 22 април 1999 г. на този орган […]“.
Член 45, параграф 1 от Закон № 99 от 23 юли 2009 г. (GURI № 176 от 31 юли 2009 г.) определя в размер на 10 % частта от продукта от добива, предвидена в член 19, параграф 1 от Законодателен декрет № 625/96, дължима на държавата от притежателите на концесии за добив на природен газ.
В член 11, параграф 1 от Декрет-закон № 7 от 31 януари 2007 г., преобразуван в закон със Закон № 40/2007 (GURI № 77 от 2 април 2007 г.) се предвижда прехвърлянето от страна на притежателите на концесии за добив на дължимите на държавата части от продукта на регулирания пазар за капацитетните възможности за добив съгласно условията и реда, определени с декрет на министъра на икономическото развитие.
В съответствие с член 11 от посочения Декрет-закон, в член 4 от Министерски декрет на Министерство на икономическото развитие от 6 август 2010 г. (GURI № 200 от 27 август 2010 г.) се предвижда, че концесионерите са длъжни да предлагат на регулирания пазар за капацитетните възможности за добив — наричан „пазар PSV“ — частите от добития природен газ, които съответстват на дължимите на държавата възнаграждения. Съгласно информацията, предоставена на Съда, PSV е виртуална платформа, управлявана от Snam Rete Gas, т.е. основният оператор на мрежата за природен газ в Италия, на която може да се осъществяват търговия и прехвърляния на подадения в националната газопроводна мрежа газ. Основната цел на PSV е да се предостави на разположение на потребителите пресечна точка между предлагането и търсеното, за да могат да се извършват ежедневни OTC (over the counter) двустранни сделки с природен газ.
Както следва от член 4, параграфи 1, 3 и 4 от Министерски декрет 6 август 2010 г., на пазара PSV механизмът за прехвърляне на частите от добития природен газ, които съответстват на дължимите на държавата възнаграждения, функционира на основата на тръжни преговори. Не могат да се приемат оферти на цени, по-ниски от индекса QE. Когато предложената на пазара част от добития газ остане непродадена, тя остава на разположение на концесионера, който е длъжен да заплати на италианската държава равностойността в брой, като размерът на сумата се определя в съответствие с индекса QE.
Член 13 от Декрет-закон № 1 от 24 януари 2012 г. за приемане на спешни мерки по отношение на конкуренцията, инфраструктурите и конкурентоспособността, преобразуван в Закон № 27 от 24 март 2012 г. (GURI № 71 от 24 март 2012 г.) предвижда:
„Считано от първото тримесечие след влизането в сила на настоящия декрет, [Органът] с цел адаптиране на референтните цени на природния газ за уязвими клиенти, посочени в член 22 от изменения Законодателен декрет № 164 от 23 май 2000 г., към европейските стойности, при определянето на променливите вноски за покриване на разходите за доставка на природен газ, въвежда постепенно сред параметрите, въз основа на които се извършва актуализирането, и позоваването по отношение на постепенно нарастващ дял на регистрираните на пазара цени на газа. В очакване на отварянето на пазара на природен газ по член 30, параграф 1 от Закон № 99 от 23 юли 2009 г., референтните пазари, които трябва да бъдат взети под внимание, са европейските пазари, определени в съответствие с член 9, параграф 6 от Законодателен декрет № 130 от 13 август 2010 г.“.
Съгласно посочената разпоредба с решение 196/2013/R/gas, считано от 1 октомври 2013 г., Органът изоставя индекса QE като параметър за изчисляване на цената на газа с оглед на определяне на условията за доставка в полза на уязвимите клиенти. Съгласно посоченото решение следва да се възприеме индексът Cmem, съставен от съвкупност от различни елементи, сред които е индексът Pfor. Последният покрива разходите за доставка на природен газ и се определя само въз основа на тримесечните
forward
котировки на този продукт на OTC пазара към холандската борса за газ.
Споровете в главните производства и преюдициалните въпроси
Eni и Shell притежават концесии за добив на природен газ на сушата и от морските недра. В качеството си на концесионери те дължат възнаграждения за добив на подземни богатства, чийто размер се определя в зависимост от стойността на определена със закон част от добития газ.
Със своите жалби в главните производства Eni и Shell оспорват различни актове, приети от ответниците по главните производства, сред които по-специално решението от 24 март 2016 г. на Министерство на икономическото развитие — Direzione generale per la sicurezza dell’approvigionamento e le infrastrutture energetiche (Генерална дирекция за сигурността на доставките и енергийната инфраструктура), с които последните са запазили като референтен параметър за изчисляване на посочените възнаграждения за 2015 г. индекса QE, основан на котировките на нефта и други горива в средносрочен и в дългосрочен план. Според дружествата определянето на стойността на тези части, а следователно и на размера на тези възнаграждения трябвало да се основава на друг индекс, именно на индекса Pfor, който е обвързан с цената на природния газ на краткосрочния пазар.
В този контекст Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Регионален административен съд Ломбардия, Италия) иска да установи дали разглежданата италианска правна уредба е в съответствие с Директива 94/22, и по-специално с член 6, параграф 1 във връзка с шесто съображение от нея, което предвижда задължението на държавите членки за „гарантиране на недискриминационен достъп“ до дейности по добив на въглеводороди „при условия, които насърчават по-голяма конкуренция в този сектор“.
От една страна, запитващата юрисдикция посочва, че както следва от член 13, параграф 1 от Закон № 27 от 24 март 2012 г., италианският законодател е решил постепенно да се откаже от индекса QE като параметър, който позволява да се определи референтната цена на природния газ, предназначен за уязвими потребители, за да адаптира тази цена към европейските стойности. Тя посочва също че с решение 196/2013/R/gas Органът окончателно изоставя индекса QE за сметка на индекса Pfor като параметър за изчисляване на цената на природен газ на защитения пазар.
От друга страна, запитващата юрисдикция отбелязва, че цената, изчислена в зависимост от стойността на индекса QE, въз основа на който концесионерите продължават да са длъжни да определят стойността на частите газ, съответстващи на възнаграждението, което трябва да заплатят, е „значително по-висока“ от цената на газа, изчислена въз основа на Pfor. Поради по-високата цена на тези части, те оставали непродадени след предлагането им на пазара PSV.
При тези условия начинът за изчисляване на стойността на частите от добития продукт, която съответства на дължимите на италианската държава възнаграждения, можел да постави концесионерите в неблагоприятно положение спрямо други правни субекти, извършващи дейност на пазара на природен газ, които не са длъжни да прилагат индекса QE.
Освен това запитващата юрисдикция отбелязва, че с решение № 290 от 19 януари 2018 г. Consiglio di Stato (Държавен съвет, Италия) одобрява основания на този индекс метод за изчисляване на стойността на дължимите на държавата възнаграждения. В посоченото решение Consiglio di Stato (Държавен съвет) приема, че с оглед на предвидените в член 6, параграф 1 от Директива 94/22 алтернативи италианският законодател е могъл да избере концесионерите да плащат насрещна престация в брой. Посочената разпоредба не задължавала да се предвиди равностойност на насрещната престация и пазарната стойност на частта от добития природен газ. Според Consiglio di Stato (Conseil d’État) основаният на индекса QE метод позволявал приходите от концесии за добив да станат достатъчно стабилни и предвидими. Освен това отказът от основания на индекса QE метод би довел до намаляване на получаваните от италианската държава приходи съгласно член 19, параграф 5 bis от Законодателен декрет № 625/96.
При тези обстоятелства Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia (Регионален административен съд Ломбардия) решава да спре производството и да постави на Съда следният еднакво формулиран по двете дела преюдициален въпрос:
„Допускат ли разпоредбите на член 6, параграф 1 и шесто съображение от [Директива 94/22] национална правна уредба, по-специално член 19, параграф 5 bis от [Законодателен декрет № 625/96], която съгласно тълкуването, дадено от Consiglio di Stato (Държавен съвет) в решение № 290/2018, позволява за целите на определяне на възнагражденията, които трябва да се заплащат, да се използва параметърът QE, базиран на котировките на нефта и на други горива, а не индексът Pfor, обвързан с цената на газа на краткосрочния пазар?“.
По преюдициалния въпрос
С въпроса си запитващата юрисдикция иска по същество да установи дали член 6, параграф 1 от Директива 94/22, разглеждан в светлината на шесто съображение от същата директива, трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска национална правна уредба, по силата на която размерът на възнагражденията, дължими от притежателите на концесия за добив на природен газ, се изчислява въз основа на индекс, базиран на котировките на нефт и други горива в средносрочен и дългосрочен план, а не въз основа на индекс, който отразява цената на природния газ на краткосрочния пазар.
На първо място, следва да се припомни, че от шесто съображение на Директива 94/22 следва, че държавите членки трябва да гарантират недискриминационен достъп до дейности, свързани с проучването, изследването и производството на въглеводороди с цел насърчаването на по-голяма конкуренция в този сектор.
Също така член 2, параграф 2 от тази директива задължава държавите членки да гарантират, че няма да има дискриминация между заинтересованите стопански субекти по отношение на достъпа до тези дейности и тяхното упражняване (решение от 27 юни 2013 г., Комисия/Полша,
C‑569/10
,
EU:C:2013:425
, т.
).
На второ място, следва да се припомни, че от член 6, параграф 1 от Директива 94/22, разглеждан в светлината на осмо съображение от същата директива, следва, че държавите членки могат да изискват плащането на възнаграждение в брой или в натура като насрещна престация за упражняването от заинтересованите стопански субекти на дейности по добив на въглеводороди на тяхна територия, като, както се посочва в четвърто съображение от Директивата, „държавите членки имат суверенитет и суверенни права“ върху този ресурс.
На трето място, както посочва генералният адвокат в точка 43 от своето заключение, Директива 94/22 оставя широко поле за действие на държавите членки, за да определят начина на изчисляване на възнагражденията.
В делата по главните производства Eni и Shell, които в качеството на концесионери извършват дейност по добив на природен газ, твърдят, че в резултат на възприемането на индекса QE като метод за изчисляване на възнаграждението, цената на частите от продукта от добива, които представляват основата на възнаграждението, е по-висока от цената на природния газ, търгуван на пазара PSV. Така, от една страна, тези части оставали непродадени, когато концесионерите се опитвали да ги прехвърлят в рамките на търговете, на които се основава пазарът PSV. От друга страна, концесионерите по същество били принудени да закупуват непродадения природен газ, който съответства на тези части, и да заплащат като възнаграждение на италианската държава частите от добития газ на цена, по-висока от пазарната.
Другите субекти, които извършват дейност на пазара PSV и които не били длъжни да заплащат такова възнаграждение на италианската държава, обаче можели да закупуват природния газ и да търгуват с него на по-ниска цена, определена в зависимост от предлагането и търсенето на този пазар.
Според Eni и Shell това положение водело до дискриминация, от една страна, на предприятията, които притежавали концесии за добив на природен газ, а от друга страна, на предприятията, които участват на пазара PSV, за да продават, разпространяват и предлагат на пазара посочения продукт.
В това отношение следва да се припомни, че съгласно постоянната съдебна практика принципът на равно третиране в качеството си на общ принцип на правото на Съюза изисква да не се третират по различен начин сходни положения и да не се третират еднакво различни положения, освен ако такова третиране не е обективно обосновано (решение от 28 ноември 2018 г., Solvay Chimica Italia и др.,
C‑262/17, C‑263/17 и C‑273/17
,
EU:C:2018:961
, т.
и цитираната съдебна практика).
Следва обаче да се отбележи, че по отношение на изискването да се заплаща възнаграждение като разглежданото, концесионери като Eni и Shell в главното производство не се намират в сходно положение с други оператори на пазара PSV, чиято дейност се състои само в продажбата, разпространението и предлагането на части от добития газ на този пазар.
Всъщност от данните, с които разполага Съдът, е видно — като запитващата юрисдикция следва да провери това обстоятелство — че плащането на това възнаграждение се изисква само от притежателите на концесия за добив като насрещна престация за изключителното право да извършват дейност по добив на въглеводороди в определен географски район.
При това положение национална правна уредба като разглежданата, която предвижда, че размерът на възнагражденията, дължими от притежателите на концесия за добив на природен газ, се определя по индекс, който е различен от индекса, използван за определянето на пазарната стойност на добития газ, не води до дискриминация спрямо посочените притежатели на концесия.
Следователно фактът, че индексът QE не е обвързан с пазарната цена на природния газ, е без значение за преценката на дискриминационния характер на посочената правна уредба. В подкрепа на тази констатация е обстоятелството, че Директива 94/22 не предвижда никаква разпоредба, която задължава държавите членки да възприемат определен метод за установяване на въпросното възнаграждение или да предвидят, че неговата стойност е обвързана с цената на природния газ, търгуван на пазара PSV.
В това отношение, както посочва генералният адвокат в точка 58 от своето заключение, не е неразумно, за да гарантира повече стабилност и предвидимост на публичните приходи от добива на въглеводороди, държава членка да избере друг метод за изчисляване на дължими за извършването на тази дейност възнаграждения, обвързан с по-малко променлив индекс, основан на котировките на нефта и други горива в средносрочен и дългосрочен план, какъвто е индексът QE, а не индекс, който отразява цената на природния газ на краткосрочния пазар, какъвто е индексът Pfor.
Важно е също така да се подчертае, че Директива 94/22, и по-специално член 6 от нея, поставя определени изисквания, които държавите членки са длъжни да вземат предвид, когато упражняват своето право на преценка, за да установят начина за изчисляване на възнаграждения като разглежданите в главното производства.
Ето защо, както посочва генералният адвокат в точки 60 и 67 от своето заключение, от член 6, параграфи 1 и 3 от Директива 94/22 следва, че държавите членки не могат да налагат възнаграждения, чийто размер води на практика до нерентабилност на дейностите по проучване, изследване и добив на природен газ или които не позволяват да се гарантира на независимостта на субектите, що се отнася до управлението.
Запитващата юрисдикция следва да прецени, като вземе предвид всички релевантни обстоятелства, дали в рамките на висящите пред нея спорове са били спазени установените с Директива 94/22 ограничения.
По изложените съображения на поставения въпрос следва да се отговори, че член 6, параграф 1 от Директива 94/22, разглеждан в светлината на шесто съображение от същата директива, трябва да се тълкува в смисъл, че допуска национална правна уредба, по силата на която размерът на възнагражденията, дължими от притежателите на концесия за добив на природен газ, се изчислява въз основа на индекс, базиран на котировките на нефт и други горива в средносрочен и дългосрочен план, а не въз основа на индекс, който отразява цената на природния газ на краткосрочния пазар.
По съдебните разноски
С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.

По изложените съображения Съдът (девети състав) реши:

Член 6, параграф 1 от Директива 94/22/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 30 май 1994 година относно условията за предоставяне и ползване на разрешения за проучване, изследване и производство на въглеводороди, разглеждан в светлината на шесто съображение от същата директива, трябва да се тълкува в смисъл, че допуска национална правна уредба, по силата на която размерът на възнагражденията, дължими от притежателите на концесия за добив на природен газ, се изчислява въз основа на индекс, базиран на котировките на нефт и други горива в средносрочен и дългосрочен план, а не въз основа на индекс, който отразява цената на природния газ на краткосрочния пазар.

Подписи
(
*1
)	Език на производството: италиански.