CELEX: 62018CJ0515
Predhodno odločanje
Uredba (ES) št. 1370/2007
Javne storitve potniškega prevoza
Železniški prevoz
Pogodbe o izvajanju javne službe
Neposredna sklenitev
Obveznost predhodne objave obvestila o neposredni sklenitvi
Obseg

Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago člena 7(2) in (4) Uredbe (ES) št. 1370/2007 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 23. oktobra 2007 o javnih storitvah železniškega in cestnega potniškega prevoza ter o razveljavitvi uredb Sveta (EGS) št. 1191/69 in št. 1107/70 (
UL 2007, L 315, str. 1
).
Ta predlog je bil vložen v okviru spora med Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (agencija za varstvo konkurence in trga, Italija) (v nadaljevanju: AGCM) in Regione autonoma della Sardegna (avtonomna dežela Sardinija, Italija) (v nadaljevanju: dežela Sardinija), ker je dežela Sardinija z družbo Trenitalia SpA neposredno sklenila pogodbo o izvajanju javne službe za železniški potniški promet.
Pravni okvir
Pravo Unije
V uvodnih izjavah 25, 29 in 30 Uredbe št. 1370/2007 je navedeno:
„(25)
Glede javnega železniškega potniškega prevoza se zastavljajo posebna vprašanja bremena naložb in stroškov infrastrukture. Komisija [Evropske unije] je marca 2004 predstavila predlog za spremembo Direktive Sveta 91/440/EGS z dne 29. julija 1991 o razvoju železnic Skupnosti [(UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 7, zvezek 1, str. 341)], v skladu s kater[im] naj se za namene opravljanja mednarodnih prevoznih storitev vsem železniškim podjetjem Skupnosti zagotovi dostop do infrastrukture vseh držav članic. Namen te uredbe je vzpostaviti pravni okvir za nadomestila in/ali izključne pravice za pogodbe o izvajanju javne službe, ne pa nadaljnje odpiranje trga železniških storitev.
[…]
(29)
Z izjemo nujnih ukrepov in pogodb, ki se nanašajo na opravljanje storitev na kratkih razdaljah, bi morali pristojni organi, kadar nameravajo skleniti pogodbo o izvajanju javne službe, sprejeti potrebne ukrepe za objavo te svoje namere vsaj eno leto vnaprej, s čimer naj omogočijo, da se potencialni izvajalci lahko odzovejo.
(30)
Pri neposrednem sklepanju pogodb o izvajanju javne službe bi morala biti preglednost postopkov še dodatno okrepljena.“
V členu 2(h) te uredbe je „neposredna sklenitev“ opredeljena tako, da pomeni „sklenitev pogodbe o izvajanju javne službe z določenim izvajalcem javne službe brez predhodnega, za konkurenco odprtega razpisnega postopka“.
Člen 5(6) navedene uredbe določa:
„Razen če tega nacionalna zakonodaja ne prepoveduje, se pristojni organi lahko odločijo za neposredno sklenitev pogodb o izvajanju javne službe za železniški prevoz, z izjemo drugih vrst prevoza po tirih, kot so podzemne železnice ali tramvaji. Z odstopanjem od člena 4(3) takšne pogodbe niso sklenjene za obdobje, daljše od deset let, razen če se uporablja člen 4(4).“
Člen 7, od (2) do (4), iste uredbe določa:
„2.   Vsak pristojni organ sprejme potrebne ukrepe, da se najpozneje eno leto pred začetkom postopka razpisa ali eno leto pred neposredno sklenitvijo v
Uradnem listu Evropske unije
objavijo vsaj naslednje informacije:
(a)
ime in naslov pristojnega organa;
(b)
vrsta predvidene sklenitve;
(c)
storitve in območja, ki bi jih sklenitev lahko zadevala.
Pristojni organi lahko odločijo, da ne bodo objavili teh informacij, če je namen pogodbe o izvajanju javne službe letno opraviti manj kot 50.000 kilometrov storitev javnega potniškega prevoza.
V primeru, da se te informacije po objavi spremenijo, pristojni organ čim prej objavi popravek. Ta popravek ne posega v datum začetka neposredne sklenitve ali razpisa.
Ta odstavek se ne uporablja za člen 5(5).
3.   Pristojni organ v primeru neposredne sklenitve pogodb o izvajanju javne službe za železniški prevoz iz člena 5(6) objavi naslednje informacije v roku enega leta od sklenitve:
(a)
ime naročnika, njegovo lastništvo in, če je ustrezno, ime stranke ali strank, ki izvajajo pravni nadzor;
(b)
trajanje pogodbe o izvajanju javne službe;
(c)
opis storitev potniškega prevoza, ki jih je treba opraviti;
(d)
opis parametrov finančnega nadomestila;
(e)
cilje kakovosti, kakor sta točnost in zanesljivost, ter morebitne nagrade in kazni;
(f)
pogoje, povezane s potrebnimi sredstvi.
4.   Na zahtevo katere koli zainteresirane strani ji pristojni organ predloži obrazložitev za svojo odločitev za neposredno sklenitev pogodbe o izvajanju javne službe.“
Uredba št. 1370/2007 je bila spremenjena z Uredbo (EU) 2016/2338 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 14. decembra 2016 (
UL 2016, L 354, str. 22
). Ta uredba o spremembi je začela veljati 24. decembra 2017, zato se za dejansko stanje spora o glavni stvari ne uporablja.
Italijansko pravo
Člen 61 legge n. 99 – Disposizioni per lo sviluppo e l’internazionalizzazione delle imprese, nonché in materia di energia (zakon št. 99 o določbah za razvoj in internacionalizacijo podjetij, tudi na področju energetike) z dne 23. julija 2009 (GURI št. 176 z dne 31. julija 2009) določa:
„Organi, pristojni za sklepanje pogodb o izvajanju storitev, lahko tudi z odstopanjem od sektorske ureditve uporabijo določbe iz člena 5(2), (4), (5) in (6) ter člena 8(2) [Uredbe št. 1370/2007]. Za družbe, s katerimi se v Italiji ali v tujini sklenejo pogodbe o izvajanju storitev v skladu z določbami navedene [Uredbe št. 1370/2007], se ne uporablja izključitev, določena v členu 18(2)(a) [decreto legislativo n. 422 – Conferimento alle regioni ed agli enti locali di funzioni e compiti in materia di trasporto pubblico locale, a norma dell’articolo 4, comma 4, della legge 15 marzo 1997, n. 59 (zakonska uredba št. 422 o prenosu funkcij in nalog s področja lokalnega javnega prevoza na dežele in lokalne organe v skladu s členom 4(4) zakona št. 59 z dne 15. marca 1997) z dne 19. novembra 1997 (GURI št. 287 z dne 10. decembra 1997, str. 4)].“
Decreto legislativo n. 50 – Attuazione delle direttive 2014/23/UE, 2014/24/UE e 2014/25/UE sull’aggiudicazione dei contratti di concessione, sugli appalti pubblici e sulle procedure d’appalto degli enti erogatori nei settori dell’acqua, dell’energia, dei trasporti e dei servizi postali, nonché per il riordino della disciplina vigente in materia di contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture (zakonska uredba št. 50 o prenosu Direktive 2014/23/EU o podeljevanju koncesijskih pogodb, Direktive 2014/24/EU o javnem naročanju in Direktive 2014/25/EU o javnem naročanju naročnikov, ki opravljajo dejavnosti v vodnem, energetskem in prometnem sektorju ter sektorju poštnih storitev, ter za reorganizacijo veljavnih pravil o javnih naročilih gradenj, storitev in blaga) z dne 18. aprila 2016 (GURI št. 91 z dne 19. aprila 2016) pomeni novi Codice dei contratti pubblici (zakonik o javnem naročanju).
Člen 4 tega zakonika določa:
„Oddaja javnih naročil za gradnje, storitve in blago, ki so v celoti ali deloma izključena iz področja uporabe tega zakonika, poteka v skladu z načeli ekonomičnosti, učinkovitosti, nepristranskosti, enakega obravnavanja, preglednosti, sorazmernosti, javnosti, varstva okolja in energetske učinkovitosti“.
Člen 17(1)(i) navedenega zakonika določa:
„Ta zakonik se ne uporablja za javna naročila ali koncesije za storitve, ki zadevajo storitve javnega potniškega prevoza z železnico ali podzemno železnico.“
Spor o glavni stvari in vprašanji za predhodno odločanje
Dežela Sardinija je 29. decembra 2015 na podlagi člena 7(2) Uredbe št. 1370/2007 objavila predhodno informativno obvestilo o neposredni sklenitvi pogodbe o izvajanju javnih storitev železniškega prevoza.
Po tej objavi je poleg predloga prejšnjega izvajalca, družbe Trenitalia, prejela dve prijavi interesa od gospodarskih subjektov, ki delujeta v tem sektorju. Eden od teh izvajalcev je v tem okviru zahteval, naj dežela Sardinija navede formalni okvir, znotraj katerega bo izveden za konkurenco odprt razpisni postopek, in dodatno dokumentacijo s podrobnejšimi informacijami.
Dežela Sardinija je menila, da ji razpisnega postopka, ki bi bil odprt za konkurenco, ni treba izvesti, ter je po pogajanjih z družbo Trenitalia z odločbama z dne 27. junija in 17. julija 2017 storitev javnega prevoza potnikov po regionalni železnici za obdobje od 1. novembra 2017 do 31. decembra 2025 neposredno oddala tej družbi.
AGCM je bila obveščena, da naj bi bile pri tem postopku neposredne sklenitve storjene napake, zato je pri Tribunale amministrativo regionale per la Sardegna (deželno upravno sodišče za Sardinijo, Italija) vložila tožbo zoper to sklenitev.
AGCM pred navedenim sodiščem trdi, da je treba pri neposrednih sklenitvah pogodb upoštevati splošna načela enakega obravnavanja, prepovedi diskriminacije in preglednosti. Ta organ opozarja, da je v uvodnih izjavah 29 in 30 Uredbe št. 1370/2007 določeno, da je treba objaviti namero za sklenitev pogodb o izvajanju javne službe, zato da se lahko potencialni izvajalci odzovejo, in da mora biti v primeru neposrednega sklepanja pogodb preglednost še dodatno okrepljena. Poleg tega poudarja, da bi morala dežela Sardinija glede na to, da je cilj člena 7(2) te uredbe zainteresiranim subjektom omogočiti, da pripravijo predlog v okviru postopka neposredne sklenitve pogodbe, od prejšnjega izvajalca zahtevati, naj posreduje vse razpoložljive podatke v zvezi z ravnjo povpraševanja, sredstvi, voznim parkom in drugimi informacijami, da bi jih dala na voljo drugima gospodarskima subjektoma, ki sta prijavila interes.
AGCM namreč meni, da mora deželni organ, ki namerava neposredno skleniti pogodbo o izvajanju javne službe za železniški potniški prevoz, potencialno zainteresiranim gospodarskim subjektom dati na voljo vse potrebne informacije za predložitev poslovne ponudbe. Poleg tega naj bi moral opraviti primerjalno analizo ponudb, ki se predložijo po predhodnem informativnem obvestilu na podlagi člena 7(2) Uredbe št. 1370/2007, in obrazložiti izbiro gospodarskega subjekta, ki se mu odda naročilo.
Dežela Sardinija ob podpori družbe Trenitalia, nasprotno, meni, da so bile spoštovane vse postopkovne zahteve, ki morajo biti izpolnjene v okviru postopka neposredne sklenitve, primerjalna analiza ali tehtanje eventualno prejetih ponudb ali prijav interesa pa naj bi bila v nasprotju z naravo postopka neposredne sklenitve, kot je določen v Uredbi št. 1370/2007.
V teh okoliščinah je Tribunale amministrativo regionale per la Sardegna (deželno upravno sodišče za Sardinijo) prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ti vprašanji:
„1.
Ali je treba člen 7(2) Uredbe št. 1370/2007 razlagati tako, da mora pristojni organ, ki želi neposredno skleniti pogodbo o izvajanju storitev, sprejeti potrebne ukrepe, da objavi ali sporoči potrebne informacije vsem izvajalcem, ki bi bili potencialno zainteresirani za izvajanje storitve, da pripravijo resno in razumno ponudbo?
2.
Ali je treba člen 7(4) Uredbe št. 1370/2007 razlagati tako, da mora pristojni organ pred neposredno sklenitvijo pogodbe primerjalno oceniti vse ponudbe za izvajanje storitve, ki bi jih morda prejel po objavi predhodnega informativnega obvestila, kot je določeno v členu 7(4)?“
Vprašanji za predhodno odločanje
Predložitveno sodišče z vprašanjema, ki ju je treba preučiti skupaj, v bistvu sprašuje, ali je treba člen 7(2) in (4) Uredbe št. 1370/2007 razlagati tako, da morajo pristojni nacionalni organi, ki nameravajo neposredno skleniti pogodbo o izvajanju javne službe za železniški potniški prevoz, prvič, objaviti ali zainteresiranim gospodarskim subjektom sporočiti vse potrebne informacije, da lahko ti pripravijo dovolj natančno ponudbo, ki bo lahko predmet primerjalne ocene, ter drugič, opraviti to primerjalno oceno vseh ponudb, ki jih eventualno prejmejo po objavi teh informacij.
Člen 7(2) Uredbe št. 1370/2007 določa, da vsak pristojni organ sprejme potrebne ukrepe, da se najpozneje eno leto pred začetkom postopka razpisa ali eno leto pred neposredno sklenitvijo v
Uradnem listu Evropske unije
objavijo vsaj informacije, ki so v tej določbi izrecno navedene. V skladu s to določbo so to ime in naslov pristojnega organa, vrsta predvidene sklenitve ter storitve in območja, ki bi jih sklenitev lahko zadevala.
Člen 7(4) te uredbe zahteva, da pristojni organ kateri koli zainteresirani strani, ki to zahteva, predloži obrazložitev za svojo odločitev za neposredno sklenitev pogodbe o izvajanju javne službe.
Za ugotovitev, ali – kot trdi AGCM – mora pristojni organ na podlagi teh določb objaviti ali sporočiti toliko informacij, kot je potrebno za izvedbo primerjalne ocene eventualno prejetih ponudb in učinkovitega, za konkurenco odprtega razpisnega postopka, je treba v skladu z ustaljeno sodno prakso upoštevati besedilo teh določb ter njihovo sobesedilo in cilje, ki se uresničujejo z ureditvijo, katere del so, pri čemer je nastanek teh določb prav tako lahko upošteven element za njihovo razlago (glej v tem smislu sodbo z dne 8. maja 2019, Inspecteur van de Belastingdienst,
C‑631/17
,
EU:C:2019:381
, točka
in navedena sodna praksa).
Najprej je treba ugotoviti, da se v besedilu teh določb ne zahteva, da se objavijo ali sporočijo informacije o nameravani sklenitvi, na podlagi katerih bi bilo mogoče pripraviti ponudbo, ki bi bila lahko predmet primerjalne ocene, in da v njem tudi ni določeno, da se organizira primerjalna ocena eventualno prejetih ponudb po objavi teh informacij.
Na eni strani so namreč v členu 7(2) Uredbe št. 1370/2007 zgolj naštete informacije, ki jih mora pristojni organ nujno objaviti v
Uradnem listu Evropske unije
najpozneje eno leto pred neposredno sklenitvijo. Poleg tega zgolj na podlagi navedenih informacij ni mogoče pripraviti ponudbe, ki bi bila lahko predmet primerjalne ocene. Glede tega zadošča navesti, da se edine informacije iz te določbe, ki so v zvezi s pogodbo o izvajanju javne službe za železniški potniški prevoz, ki jo namerava pristojni organ neposredno skleniti, nanašajo na „storitve in območja, ki bi jih sklenitev lahko zadevala“. Na podlagi teh informacij pa zainteresirani izvajalec ne more ugotoviti konkretnih značilnosti nameravane pogodbe.
Na drugi strani je treba v zvezi z obveznostjo predložitve obrazložitve odločitve za neposredno sklenitev, ki je vsebovana v členu 7(4) Uredbe št. 1370/2007, navesti, da zgolj na podlagi besedila te določbe ni mogoče sklepati, da se ta obveznost ne nanaša samo na razloge, iz katerih se je pristojni organ odločil za neposredno sklenitev, ampak tudi na kvantitativne ali kvalitativne presoje glede ponudb, ki jih je pristojni organ eventualno prejel.
Dalje, v zvezi s sobesedilom določb člena 7(2) in (4) Uredbe št. 1370/2007 in cilji, ki se uresničujejo z ureditvijo, katere del so te določbe, je treba opozoriti, prvič, da so s to ureditvijo določena pravila o sklepanju – neposredno ali na podlagi za konkurenco odprtega razpisnega postopka – pogodb o izvajanju javne službe za železniški ali cestni potniški prevoz.
V členu 2(h) navedene uredbe se razlikuje med dvema sistemoma sklepanja pogodb o izvajanju javne službe za železniški in cestni potniški prevoz s tem, da je pojem „neposredna sklenitev“ opredeljen kot sklenitev pogodbe o izvajanju javne službe z določenim izvajalcem javne službe brez predhodnega, za konkurenco odprtega razpisnega postopka.
Zato „neposredna sklenitev“ izključuje vsakršen predhoden, za konkurenco odprt razpisni postopek.
Če pa bi bilo treba določbe člena 7(2) in (4) Uredbe št. 1370/2007 razumeti tako, da se z njimi uvaja takšna ureditev objav, ki je v bistvu podobna tisti, ki je značilna za razpisni postopek, odprt za konkurenco, in se zahteva, da se opravi primerjalna ocena eventualno prejetih ponudb, bi s takšno razlago postopek neposredne sklenitve postal podoben razpisnemu postopku, ki je odprt za konkurenco, tako da ne bi bile spoštovane pomembne razlike, ki so v Uredbi št. 1370/2007 določene v zvezi z njima.
V tem okviru je treba opozoriti, da je cilj Uredbe št. 1370/2007, kot je navedeno v njeni uvodni izjavi 25, vzpostaviti pravni okvir za nadomestila in/ali izključne pravice za pogodbe o izvajanju javne službe, ne pa nadaljnje odpiranje trga železniških storitev.
Drugič, navesti je treba, da se z navedeno uredbo, kot je navedeno v njeni uvodni izjavi 30, želi uvesti večja preglednost za neposredno sklenjene pogodbe o izvajanju javne službe, v uvodni izjavi 29 te uredbe pa je navedeno, da bi se moralo z objavami, ki so določene v členu 7(2) iste uredbe, omogočiti potencialnim izvajalcem javne službe, da se lahko odzovejo.
Iz tega izhaja, da morajo informacije, ki se objavijo na podlagi člena 7(2) Uredbe št. 1370/2007, gospodarskemu subjektu omogočiti, da lahko od trenutka, določenega v tej določbi, izpodbija samo dejstvo, da namerava pristojni organ uporabiti postopek neposredne sklenitve (glej v tem smislu sodbo z dne 20. septembra 2018, Rudigier,
C‑518/17
,
EU:C:2018:757
, točki
in
). Tako je sicer res treba zagotoviti, da je ta pravica do izpodbijanja učinkovita, vendar lahko gospodarski subjekt samo dejstvo, da bo pogodba o izvajanju javne službe sklenjena neposredno, učinkovito izpodbija, ne da bi bilo treba naložiti pristojnemu organu, naj predhodno objavi ali zainteresiranim gospodarskim subjektom sporoči vse potrebne informacije, da lahko ti predložijo resno in razumno ponudbo.
Nazadnje, nastanek člena 7(2) in (4) Uredbe št. 1370/2007 prav tako potrjuje jezikovno razlago te določbe.
V zvezi s tem je treba navesti, kot je avstrijska vlada poudarila v pisnem stališču, da zakonodajalec Unije ni sledil predlogu Komisije, ki je bil predložen v okviru pripravljalnih del k Uredbi št. 1370/2007 in je bil usmerjen v večjo odprtost za konkurenco. Namen te institucije v zvezi s pogodbami, ki se sklenejo neposredno, je bil namreč zlasti, da bi lahko drugi potencialni izvajalci v šestih mesecih od objave vnaprejšnjega informativnega obvestila, če bi to želeli, pristojnemu organu predložili ponudbo, v kateri bi ti izzvali rezultate, ki jih je prej dosegel izvajalec, s katerim naj bi bila pogodba neposredno sklenjena. V skladu s tem predlogom bi moral pristojni organ te ponudbe preučiti in obrazložiti, zakaj jih sprejme ali zavrne (člen 7(2) spremenjenega predloga Uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o ukrepanju držav članic glede obveznosti javne službe in dodeljevanja javnih naročil za storitve potniškega železniškega prometa, cestnega prometa in prometa po celinskih plovnih poteh (COM(2002) 107 final z dne 21. februarja 2002 (
UL 2002, C 151 E, str. 146
))).
Zakonodajalec Unije pa se je odločil člen 7(2) in (4) Uredbe št. 1370/2007 oblikovati tako, da ni omenjena nikakršna obveznost primerjalnega ocenjevanja eventualno prejetih ponudb po objavi, ki je določena v navedenemu členu 7(2).
Glede na vse zgornje preudarke je treba na postavljeni vprašanji odgovoriti, da je treba člen 7(2) in (4) Uredbe št. 1370/2007 razlagati tako, da pristojni nacionalni organi, ki nameravajo neposredno skleniti pogodbo o izvajanju javne službe za železniški potniški prevoz, niso dolžni, prvič, objaviti ali potencialno zainteresiranim gospodarskim subjektom sporočiti vseh potrebnih informacij, da lahko ti pripravijo dovolj natančno ponudbo, ki bo lahko predmet primerjalne ocene, ter drugič, opraviti te primerjalne ocene vseh ponudb, ki jih eventualno prejmejo po objavi teh informacij.
Stroški
Ker je ta postopek za stranke v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.

Iz teh razlogov je Sodišče (deseti senat) razsodilo:

Člen 7(2) in (4) Uredbe (ES) št. 1370/2007 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 23. oktobra 2007 o javnih storitvah železniškega in cestnega potniškega prevoza ter o razveljavitvi uredb Sveta (EGS) št. 1191/69 in št. 1107/70 je treba razlagati tako, da pristojni nacionalni organi, ki nameravajo neposredno skleniti pogodbo o izvajanju javne službe za železniški potniški prevoz, niso dolžni, prvič, objaviti ali potencialno zainteresiranim gospodarskim subjektom sporočiti vseh potrebnih informacij, da lahko ti pripravijo dovolj natančno ponudbo, ki bo lahko predmet primerjalne ocene, ter drugič, opraviti te primerjalne ocene vseh ponudb, ki jih eventualno prejmejo po objavi teh informacij.

Podpisi
(
*1
)	Jezik postopka: italijanščina.