CELEX: 62018CJ0584
Prejudiciële verwijzing
Ruimte van vrijheid, veiligheid en recht
Grenscontroles, asiel en immigratie
Besluit nr. 565/2014/EU
Vereenvoudigde regeling voor de controle van personen aan de buitengrenzen
Derdelander die in het bezit is van een door een lidstaat verleende tijdelijke verblijfstitel
Artikel 3
Erkenning door Bulgarije, Kroatië, Cyprus en Roemenië van bepaalde documenten als gelijkwaardig met hun nationale visa
Inroepbaarheid van een besluit tegen een staat
Rechtstreekse werking
Erkenning van een privaatrechtelijke entiteit als orgaan van de staat
Voorwaarden
Verordening (EG) nr. 562/2006
Schengengrenscode
Artikel 13
Weigering van toegang tot het grondgebied van een lidstaat
Motiveringsplicht
Verordening (EG) nr. 261/2004
Compensatie en bijstand aan luchtreizigers bij instapweigering
Artikel 2, onder j)
Instapweigering op grond van de vermeende ontoereikendheid van de reisdocumenten
Artikel 15
Verplichtingen van luchtvaartmaatschappijen ten aanzien van passagiers
Uitsluiting van in de vervoerovereenkomst of in andere documenten opgenomen ontheffingsclausules

Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van besluit nr. 565/2014/EU van het Europees Parlement en de Raad van 15 mei 2014 tot instelling van een vereenvoudigde regeling voor de controle van personen aan de buitengrenzen, gebaseerd op de eenzijdige erkenning door Bulgarije, Kroatië, Cyprus en Roemenië van bepaalde documenten als gelijkwaardig met hun nationale visa voor de doorreis over hun grondgebied of een voorgenomen verblijf op hun grondgebied van ten hoogste 90 dagen binnen een periode van 180 dagen en tot intrekking van de beschikkingen nr. 895/2006/EG en nr. 582/2008/EG (
PB 2014, L 157, blz. 23
), van de artikelen 4 en 13 van verordening (EG) nr. 562/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 15 maart 2006 tot vaststelling van een communautaire code betreffende de overschrijding van de grenzen door personen (Schengengrenscode) (
PB 2006, L 105, blz. 1
), zoals gewijzigd bij verordening (EU) nr. 610/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 (
PB 2013, L 182, blz. 1
) (hierna: „Schengengrenscode”), en van artikel 4, lid 3, en de artikelen 14 en 15 van verordening (EG) nr. 261/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 11 februari 2004 tot vaststelling van gemeenschappelijke regels inzake compensatie en bijstand aan luchtreizigers bij instapweigering en annulering of langdurige vertraging van vluchten en tot intrekking van verordening (EEG) nr. 295/91 (
PB 2004, L 46, blz. 1
).
Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen D. Z. en Blue Air – Airline Management Solutions SRL (hierna: „Blue Air”) betreffende de weigering van laatstgenoemde om D. Z. te laten instappen op een vlucht van Larnaca (Cyprus) naar Boekarest (Roemenië).
Toepasselijke bepalingen
SUO
De overeenkomst ter uitvoering van het tussen de regeringen van de staten van de Benelux Economische Unie, de Bondsrepubliek Duitsland en de Franse Republiek op 14 juni 1985 te Schengen gesloten akkoord betreffende de geleidelijke afschaffing van de controles aan de gemeenschappelijke grenzen, ondertekend te Schengen op 19 juni 1990 en in werking getreden op 26 maart 1995 [
PB 2000, L 239, blz. 19
; hierna: „SUO” (Schengenuitvoeringsovereenkomst)], maakt deel uit van het Schengenacquis.
In artikel 26, leden 1 en 2, SUO is bepaald:
„1.   Onverminderd de verplichtingen ingevolge het Verdrag van Genève van 28 juli 1951 betreffende de status van vluchtelingen, zoals gewijzigd bij het Protocol van New York van 31 januari 1967, verbinden de overeenkomstsluitende partijen zich ertoe in hun nationale wetgeving onderstaande regelingen op te nemen:
a)
wanneer een vreemdeling de toegang tot het grondgebied van één van de overeenkomstsluitende partijen wordt geweigerd, is de vervoerder die hem door de lucht, over zee of over land tot aan de buitengrens heeft gebracht, verplicht hem onverwijld terug te nemen; op verzoek van de grensbewakingsautoriteiten dient de vervoerder de vreemdeling terug te brengen naar de derde staat van waaruit hij werd vervoerd, naar de derde staat die het reisdocument waarmee de vreemdeling heeft gereisd, heeft afgegeven of naar iedere andere derde staat waar zijn toelating is gewaarborgd;
b)
de vervoerder is verplicht de nodige maatregelen te treffen om zich ervan te vergewissen dat de per luchtvaartuig of per schip vervoerde vreemdeling in het bezit is van de voor binnenkomst op het grondgebied van de overeenkomstsluitende partijen vereiste reisdocumenten.
2.   De overeenkomstsluitende partijen verbinden zich ertoe, onverminderd de verplichtingen ingevolge het Verdrag van Genève van 28 juli 1951 betreffende de status van vluchtelingen, zoals gewijzigd bij het Protocol van New York van 31 januari 1967, in overeenstemming met hun grondwettelijk recht, ten aanzien van vervoerders die vreemdelingen uit derde staten door de lucht of over zee naar hun grondgebied vervoeren, zonder dat dezen in het bezit zijn van de vereiste reisdocumenten, sancties in te voeren.”
Richtlijn 2001/51
Artikel 1 van richtlijn 2001/51/EG van de Raad van 28 juni 2001 tot aanvulling van het bepaalde in artikel 26 van de Overeenkomst ter uitvoering van het Akkoord van Schengen van 14 juni 1985 (
PB 2001, L 187, blz. 45
) luidt als volgt:
„Het doel van deze richtlijn is het bepaalde in artikel 26 [SUO] aan te vullen en een aantal voorwaarden voor de toepassing daarvan te bepalen.”
Artikel 4, lid 1, van richtlijn 2001/51 luidt:
„De lidstaten nemen de nodige maatregelen om ervoor te zorgen dat de geldboetes die krachtens het bepaalde in artikel 26, leden 2 en 3, [SUO] toepasselijk zijn op vervoerders, afschrikkend, doeltreffend en evenredig zijn [...].”
Schengengrenscode
Artikel 2 van de Schengengrenscode bepaalde:
„In deze verordening wordt verstaan onder:
[...]
13.
‚grenswachter': overheidsbeambte die overeenkomstig het nationaal recht werkzaam is bij een grensdoorlaatpost, langs de grens of in de onmiddellijke nabijheid daarvan en die overeenkomstig deze verordening en het nationaal recht het grenstoezicht uitoefent;
[...]”
Artikel 5, lid 1, van deze code luidde:
„Voor een voorgenomen verblijf op het grondgebied van de lidstaten van ten hoogste 90 dagen binnen een periode van 180 dagen [...] gelden voor onderdanen van derde landen de volgende toegangsvoorwaarden:
a)
in het bezit zijn van een geldig reisdocument of van een document dat de houder recht geeft op grensoverschrijding [...];
b)
indien vereist op grond van verordening (EG) nr. 539/2001 van de Raad van 15 maart 2001 tot vaststelling van de lijst van derde landen waarvan de onderdanen bij overschrijding van de buitengrenzen in het bezit moeten zijn van een visum en de lijst van derde landen waarvan de onderdanen van die plicht zijn vrijgesteld [(
PB 2001, L 81, blz. 1
)], in het bezit zijn van een geldig visum, behalve indien zij houder zijn van een geldige verblijfstitel of een geldig visum voor verblijf van langere duur;
c)
het doel van het voorgenomen verblijf en de verblijfsomstandigheden kunnen staven, alsmede beschikken over voldoende middelen van bestaan, zowel voor de duur van het voorgenomen verblijf als voor de terugreis naar het land van herkomst of voor de doorreis naar een derde land, waar de toegang is gewaarborgd, dan wel in staat zijn deze middelen rechtmatig te verwerven;
d)
niet met het oog op weigering van toegang in het [Schengeninformatiesysteem (SIS)] gesignaleerd zijn;
e)
niet worden beschouwd als een bedreiging van de openbare orde, de binnenlandse veiligheid, de volksgezondheid of de internationale betrekkingen van één van de lidstaten, en met name niet om dezelfde redenen met het oog op weigering van toegang gesignaleerd staan in de nationale databanken van de lidstaten.”
In artikel 7 van voornoemde code was bepaald:
„1.   Het grensoverschrijdende verkeer aan de buitengrenzen wordt gecontroleerd door de grenswachters. De controle wordt verricht overeenkomstig dit hoofdstuk.
[...]
3.   Bij binnenkomst en uitreis worden onderdanen van derde landen aan een grondige controle onderworpen.
a)
De grondige controles bij binnenkomst behelzen de verificatie van de in artikel 5, lid 1, vermelde voorwaarden voor toegang, alsmede, eventueel, van de verblijfs‑ en werkvergunningen. In dat verband wordt nauwgezet onderzocht:
i)
of de onderdaan van een derde land in het bezit is van een document dat geldig is voor grensoverschrijding en waarvan de geldigheidsduur niet is verstreken en dat, in voorkomend geval, vergezeld gaat van het vereiste visum of de vereiste verblijfsvergunning;
ii)
of het reisdocument eventuele tekenen van namaak of vervalsing vertoont;
iii)
aan de hand van de in‑ en uitreisstempels in het reisdocument van de betrokken onderdaan van een derde land, en met name door vergelijking van de data van in‑ en uitreis, of de betrokkene de maximale duur van het toegestane verblijf op het grondgebied van de lidstaten reeds heeft overschreden;
iv)
de plaats van vertrek en de plaats van bestemming van de betrokken onderdaan van een derde land, alsmede het doel van het voorgenomen verblijf, indien nodig met controle van de desbetreffende bewijsstukken;
v)
of de betrokken onderdaan van een derde land voor de geplande duur en het doel van het voorgenomen verblijf en voor de terugreis naar het land van herkomst of voor de doorreis naar een derde land, waar de toegang is gewaarborgd, over voldoende middelen van bestaan beschikt dan wel of hij deze op rechtmatige wijze kan verkrijgen;
vi)
of de betrokken onderdaan van een derde land, diens vervoermiddel en de meegevoerde voorwerpen geen gevaar opleveren voor de openbare orde, de binnenlandse veiligheid[, de volksgezondheid] of de internationale betrekkingen van een van de lidstaten. Bij die verificatie worden met name gegevens en signaleringen betreffende de betrokken personen en, zo nodig, voorwerpen rechtstreeks bij het Schengeninformatiesysteem (SIS) en de nationale opsporingsregisters opgevraagd en worden, in voorkomend geval, de bij die signalering passende maatregelen genomen.
[...]”
Artikel 13, leden 2 en 3, van deze code luidde:
„2.   De toegang kan alleen worden geweigerd in een met redenen omklede beslissing waarin de precieze weigeringsgronden worden genoemd. De beslissing wordt genomen door een naar nationaal recht bevoegde instantie. Zij is onmiddellijk van toepassing.
De met redenen omklede beslissing waarin de precieze weigeringsgronden worden genoemd, wordt meegedeeld door middel van het standaardformulier in bijlage V, deel B, dat wordt ingevuld door de naar nationaal recht voor de weigering van toegang bevoegde autoriteit. Het ingevulde standaardformulier wordt verstrekt aan de betrokken onderdaan van een derde land, die met behulp van dit formulier de ontvangst van de beslissing tot weigering van toegang bevestigt.
3.   Personen [aan wie] de toegang wordt geweigerd, hebben het recht daartegen beroep in te stellen. Het beroep wordt ingesteld overeenkomstig de nationale wetgeving. De onderdaan van een derde land ontvangt tevens schriftelijke informatie over contactpunten die informatie kunnen verschaffen over wettelijke vertegenwoordigers die namens de betrokkene in overeenstemming met de nationale wetgeving kunnen optreden.
[...]”
Artikel 15, leden 1 en 2, van de Schengengrenscode bepaalde:
„1.   Het in de artikelen 6 tot en met 13 bedoelde grenstoezicht wordt uitgeoefend door grenswachters overeenkomstig de bepalingen van deze verordening en de nationale wetgeving.
De uitoefening van dit grenstoezicht doet geen afbreuk aan de in het nationale recht aan grenswachters verleende strafprocesrechtelijke bevoegdheden die buiten de werkingssfeer van deze verordening vallen.
De lidstaten zorgen ervoor dat de grenswachters uit gespecialiseerde en goed opgeleide vakmensen bestaan, rekening houdend met de gemeenschappelijke basisinhoud voor de opleiding van grenswachters die wordt ontwikkeld door het Europees Agentschap voor het beheer van de operationele samenwerking aan de buitengrenzen van de lidstaten, dat is opgericht bij verordening (EG) nr. 2007/2004 [van de Raad van 26 oktober 2004 tot oprichting van een Europees agentschap voor het beheer van de operationele samenwerking aan de buitengrenzen van de lidstaten van de Europese Unie (
PB 2004, L 349, blz. 1
)]. [...]
2.   De lidstaten stellen de Commissie overeenkomstig artikel 34 in kennis van de lijst van nationale diensten die naar nationaal recht met het grenstoezicht zijn belast.”
Verordening nr. 539/2001
Artikel 1 van verordening nr. 539/2001 bepaalde:
„De onderdanen van de in de lijst van bijlage I opgenomen derde landen dienen bij overschrijding van de buitengrenzen van de lidstaten in het bezit van een visum te zijn.”
Kazachstan is in de lijst van derde landen van die bijlage opgenomen.
Besluit nr. 565/2014
De overwegingen 5 en 7 van besluit nr. 565/2014 luiden als volgt:
„(5)
[...] Voor Cyprus, dat de bij beschikking nr. 895/2006/EG [van het Europees Parlement en de Raad van 14 juni 2006 tot instelling van een vereenvoudigde regeling voor de controle van personen aan de buitengrenzen, gebaseerd op de eenzijdige erkenning door de Tsjechische Republiek, Estland, Cyprus, Letland, Litouwen, Hongarije, Malta, Polen, Slovenië en Slowakije van bepaalde documenten als gelijkwaardig met hun nationale visa, met het oog op doorreis over hun grondgebied (
PB 2006, L 167, blz. 1
)] ingestelde regeling sinds 10 juli 2006 toepast en voor Bulgarije en Roemenië, die de bij beschikking nr. 582/2008/EG [van het Europees Parlement en de Raad van 17 juni 2008 tot instelling van een vereenvoudigde regeling voor de controle van personen aan de buitengrenzen, gebaseerd op de eenzijdige erkenning door Bulgarije, Cyprus en Roemenië van bepaalde documenten als gelijkwaardig met hun nationale visa, met het oog op doorreis over hun grondgebied (
PB 2008, L 161, blz. 30
)] ingestelde gemeenschappelijke regeling sinds 18 juli 2008 toepassen, dienen gemeenschappelijke regels te worden vastgesteld op grond waarvan Bulgarije, Cyprus en Roemenië, evenals Kroatië, bepaalde documenten die zijn afgegeven door lidstaten die het Schengenacquis volledig toepassen alsook soortgelijke documenten afgegeven door Kroatië, eenzijdig als gelijkwaardig met [hun] nationale visa [mogen] erkennen en op basis van deze eenzijdige gelijkwaardigheid een vereenvoudigde regeling voor personencontroles aan de buitengrenzen [mogen] instellen. [...]
[...]
(7)
De deelname aan de vereenvoudigde regeling moet facultatief zijn, zonder dat aan de lidstaten extra verplichtingen worden opgelegd bovenop die welke zijn vastgelegd in de Toetredingsakte van 2003, in de Toetredingsakte van 2005 of in de Toetredingsakte van 2011.”
Artikel 1 van besluit nr. 565/2014 bepaalt:
„Bij dit besluit wordt een vereenvoudigde regeling voor de controle van personen aan de buitengrenzen ingesteld op grond waarvan Bulgarije, Kroatië, Cyprus en Roemenië de in artikel 2, lid 1, en artikel 3 van dit besluit bedoelde documenten die worden afgegeven aan onderdanen van derde landen die krachtens verordening [nr. 539/2001] visumplichtig zijn, eenzijdig mogen erkennen als gelijkwaardig met hun nationale visa voor de doorreis over hun grondgebied of een voorgenomen verblijf op hun grondgebied van ten hoogste 90 dagen binnen een periode van 180 dagen.
De uitvoering van dit besluit laat de aan de buitengrenzen uit te voeren personencontroles overeenkomstig de artikelen 5 tot en met 13, en de artikelen 18 en 19 van [de Schengengrenscode] onverlet.”
Artikel 2 van dit besluit bepaalt:
„1.   Bulgarije, Kroatië, Cyprus en Roemenië mogen de volgende documenten die zijn afgegeven door de lidstaten die het Schengenacquis volledig toepassen, voor doorreis over hun grondgebied of een voorgenomen verblijf op hun grondgebied van ten hoogste 90 dagen binnen een periode van 180 dagen, als gelijkwaardig met hun nationale visa beschouwen:
a)
een ‚eenvormig visum' in de zin van artikel 2, punt 3, van de Visumcode, geldig voor twee of meer binnenkomsten;
b)
een ‚visum voor verblijf van langere duur' in de zin van artikel 18 [SUO];
c)
een ‚verblijfsvergunning' in de zin van artikel 2, punt 15, van [de Schengengrenscode].
2.   Ook visa met territoriaal beperkte geldigheid, afgegeven overeenkomstig artikel 25, lid 3, eerste zin, van de Visumcode, mogen Bulgarije, Kroatië, Cyprus en Roemenië voor doorreis over hun grondgebied of een voorgenomen verblijf op hun grondgebied van ten hoogste 90 dagen binnen een periode van 180 dagen, als gelijkwaardig met hun nationale visa beschouwen.
3.   Als Bulgarije, Kroatië, Cyprus of Roemenië besluiten om dit besluit toe te passen, moeten zij alle in de leden 1 en 2 bedoelde documenten erkennen, ongeacht welke lidstaat het document heeft afgegeven, tenzij de documenten zijn gehecht aan reisdocumenten die zij niet erkennen of aan reisdocumenten die zijn afgegeven door een derde land waarmee zij geen diplomatieke betrekkingen onderhouden.”
Artikel 3, lid 1, van voornoemd besluit is als volgt geformuleerd:
„Als Bulgarije, Kroatië, Cyprus of Roemenië besluiten om artikel 2 toe te passen, mogen zij, naast de in dat artikel bedoelde documenten voor doorreis over hun grondgebied of een voorgenomen verblijf op hun grondgebied van ten hoogste 90 dagen binnen een periode van 180 dagen als gelijkwaardig met hun nationale visa beschouwen:
a)
nationale visa voor kort verblijf en visa voor verblijf van langere duur afgegeven door Bulgarije, Kroatië, Cyprus of Roemenië volgens het eenvormig model van verordening (EG) nr. 1683/95 van de Raad [van 29 mei 1995 betreffende de invoering van een uniform visummodel (
PB 1995 L 164, blz. 1
)];
b)
verblijfstitels afgegeven door Bulgarije, Kroatië, Cyprus of Roemenië overeenkomstig het eenvormig model van verordening (EG) nr. 1030/2002 van de Raad [van 13 juni 2002 betreffende de invoering van een uniform model voor verblijfstitels voor onderdanen van derde landen (
PB 2002, L 157, blz. 1
)];
tenzij visa en verblijfsvergunningen worden aangehecht aan reisdocumenten die niet door deze lidstaten worden erkend of aan reisdocumenten [die zijn afgegeven door een derde land] waarmee zij geen diplomatieke betrekkingen onderhouden.”
Artikel 5 van besluit nr. 565/2014 bepaalt:
„Ingeval Bulgarije, Kroatië, Cyprus en Roemenië beslissen dit besluit toe te passen, stellen zij de Commissie hiervan in kennis binnen twintig werkdagen na de datum van inwerkingtreding van dit besluit. De Commissie maakt de door deze lidstaten verstrekte informatie bekend in het
Publicatieblad van de Europese Unie
.
In die inkennisstellingen worden indien nodig de derde landen gespecificeerd waarvoor Bulgarije, Kroatië, Cyprus en Roemenië, als gevolg van het ontbreken van diplomatieke betrekkingen, dit besluit overeenkomstig artikel 2, lid 3, en artikel 3, lid 1, niet toepassen.”
Artikel 8 van dit besluit luidt:
„Dit besluit is gericht tot de Republiek Bulgarije, de Republiek Kroatië, de Republiek Cyprus en Roemenië.”
Punt II van de informatie van de Commissie over inkennisstellingen door de lidstaten van besluiten met betrekking tot de toepassing van besluit nr. 565/2014 (
PB 2014, C 302, blz. 1
; hierna: „punt II van de informatie van de Commissie”) bevat de volgende passage:
„De Commissie heeft de volgende inkennisstellingen ontvangen.
[...]
Roemenië past besluit [nr. 565/2014] toe en erkent overeenkomstig artikel 3 van het besluit nationale visa en verblijfstitels die zijn afgegeven door Bulgarije, Cyprus en Kroatië zoals vermeld in respectievelijk de bijlagen I, II en III bij het besluit als gelijkwaardig met Roemeense visa.”
Verordening nr. 261/2004
De overwegingen 1 en 2 van verordening nr. 261/2004 luiden als volgt:
„(1)
Het optreden van de Gemeenschap moet onder meer gericht zijn op de waarborging van een hoog niveau van bescherming van de passagiers, met volledige inachtneming van de eisen op het gebied van consumentenbescherming in het algemeen.
(2)
Instapweigering en annulering of langdurige vertraging van vluchten brengen voor passagiers ernstige moeilijkheden en ongemak met zich mee.”
Artikel 1, lid 1, van deze verordening bepaalt:
„Deze verordening stelt onder de erin genoemde voorwaarden de minimumrechten vast die luchtreizigers hebben bij:
a)
instapweigering tegen hun wil,
[...]”
Artikel 2, onder j), van die verordening definieert een „instapweigering” in de zin van die verordening als de „weigering om passagiers op een vlucht te vervoeren, hoewel zij zich voor instappen hebben gemeld volgens de voorwaarden van artikel 3, lid 2, zonder dat de instapweigering is gebaseerd op redelijke gronden zoals redenen die te maken hebben met gezondheid, veiligheid of beveiliging, of ontoereikende reisdocumenten”.
Artikel 3 van die verordening, „Werkingssfeer”, luidt als volgt:
„1.   Deze verordening is van toepassing
a)
op passagiers die vertrekken vanaf een luchthaven die gelegen is op het grondgebied van een lidstaat waarop het Verdrag van toepassing is;
[...]
2.   Lid 1 is van toepassing op voorwaarde dat de passagiers
a)
een bevestigde boeking voor de vlucht in kwestie hebben en zich – behalve in geval van annulering als bedoeld in artikel 5 – bij de incheckbalie melden:
–
zoals bepaald en op de tijd die van tevoren door de luchtvaartmaatschappij, de touroperator of een erkend reisbureau schriftelijk (waaronder via elektronische weg) is aangegeven,
of, indien er geen tijd wordt aangegeven,
–
uiterlijk 45 minuten voor de gepubliceerde vertrektijd, [...]
[...]”
Artikel 4, lid 3, van verordening nr. 261/2004 bepaalt:
„Indien passagiers tegen hun wil de toegang tot een vlucht wordt geweigerd, compenseert de luchtvaartmaatschappij die de vlucht uitvoert hen onmiddellijk overeenkomstig artikel 7, en biedt zij hun bijstand overeenkomstig de artikelen 8 en 9.”
Artikel 15 van deze verordening, „Uitsluiting van ontheffing”, bepaalt:
„1.   De uit deze verordening voortvloeiende verplichtingen ten aanzien van de passagier kunnen niet worden beperkt of teniet worden gedaan door middel van bijvoorbeeld een beperkings‑ of ontheffingsclausule in de vervoerovereenkomst.
2.   Indien een dergelijke beperkende of ontheffingsclausule niettemin wordt aangevoerd tegen een passagier, of indien de passagier niet juist is ingelicht omtrent zijn rechten en daardoor een lagere compensatie heeft aanvaard dan die waarin is voorzien in deze verordening, heeft de passagier het recht alsnog de nodige stappen te ondernemen bij de bevoegde rechtbanken of instanties voor het verkrijgen van een aanvullende compensatie.”
Hoofdgeding en prejudiciële vragen
Op 6 september 2015 begaf D. Z., staatsburger van Kazachstan, zich naar de luchthaven van Larnaca om een vlucht van de Roemeense vliegtuigmaatschappij Blue Air naar Boekarest te nemen, waar hij voornemens was om tot 12 september 2015 te verblijven om deel te nemen aan twee examens van de Association of Chartered Certified Accountants (vereniging van gecertificeerde registeraccountants).
D. Z. heeft zijn reisdocumenten, zijn paspoort en een door de Republiek Cyprus afgegeven tijdelijke verblijfsvergunning, die geldig was tot 6 april 2016, ter inzage gegeven aan de medewerkers van het bedrijf dat op het vliegveld van Larnaca optreedt als gemachtigde van Blue Air. Ook heeft hij zijn eerder op de website van het Roemeense ministerie van Buitenlandse Zaken ingediende aanvraag voor een visum voor verblijf op het Roemeense grondgebied overgelegd, evenals het geautomatiseerde elektronische antwoord van dat ministerie dat een visum niet nodig was voor een verblijf van ten hoogste 90 dagen binnen een periode van 180 dagen omdat betrokkene reeds over een door de Republiek Cyprus verleende tijdelijke verblijfsvergunning beschikte.
Nadat de medewerkers van dat bedrijf contact hadden opgenomen met het grondpersoneel van Blue Air op het vliegveld van Boekarest, heeft dat grondpersoneel die medewerkers telefonisch en per e‑mail geantwoord dat D. Z. zonder een door de Roemeense autoriteiten afgegeven visum of verblijfskaart voor een familielid Roemenië niet kon binnenkomen. Voornoemde medewerkers hebben dan ook geweigerd D. Z. op de geplande vlucht te laten instappen, omdat D. Z. bij vervoer naar Roemenië onmiddellijk met de terugvlucht naar Cyprus zou worden teruggebracht en er aan Blue Air sancties zouden kunnen worden opgelegd.
D. Z. heeft tevergeefs verzocht om een schriftelijke mededeling van de gronden voor die weigering. Ook is hem geen schriftelijke beslissing verstrekt waarin hem de toegang tot het Roemeense grondgebied is geweigerd.
Daar D. Z. van mening was dat de weigering om hem te laten instappen onrechtmatig was en in strijd was met besluit nr. 565/2014, heeft hij bij de Eparchiako Dikastirio Larnakas (rechter voor het district Larnaca, Cyprus) beroep ingesteld tegen Blue Air tot vergoeding van de aanschafprijs van de tickets voor de heen‑ en terugvlucht, de aan annulering van de hotelboeking in Boekarest verbonden kosten, de kosten in verband met de examens die hij niet heeft kunnen afleggen, gederfd inkomen wegens door zijn werkgever verleend studieverlof voor de voorbereiding voor die examens alsmede van de immateriële schade die hij stelde te hebben geleden.
Blue Air voert voor de verwijzende rechter onder meer aan dat het beroep van D. Z. ten onrechte tegen haar is gericht. Zoals blijkt uit de vervoersvoorwaarden van Blue Air, is zij namelijk niet verantwoordelijk voor de weigering van de autoriteiten van de staat van bestemming om een passagier toegang tot dat land te verlenen, voor de documenten waarover die passagier moet beschikken of voor de toepassing van de regeling van de staat van bestemming.
Volgens de verwijzende rechter rijst in het hoofdgeding in de eerste plaats de vraag of D. Z. de bepalingen van besluit nr. 565/2014 tegenover Blue Air kan inroepen. Deze rechter is van oordeel dat verzoeker, indien hem was toegestaan in te stappen op de betrokken vlucht, zich voor een Roemeense rechter had kunnen beroepen op zijn recht van toegang tot dit land krachtens dat besluit.
De weigering van Blue Air om D. Z. te laten instappen is de enige handeling waardoor hem schade is toegebracht. De verwijzende rechter leidt hieruit af dat moet worden vastgesteld in hoeverre door die instapweigering een recht voor D. Z. is ontstaan dat hij tegenover Blue Air in rechte kan inroepen.
In de tweede plaats meent de verwijzende rechter dat hij dient te beoordelen of een instapweigering in omstandigheden als aan de orde in het hoofdgeding binnen de werkingssfeer van verordening nr. 261/2004 valt en, zo ja, of een clausule in de vervoerovereenkomst niettemin de aansprakelijkheid van de luchtvervoerder kan beperken of zelfs kan uitsluiten wanneer er sprake is van ontoereikende reisdocumenten.
Aangezien de Eparchiako Dikastirio Larnakas in deze omstandigheden van oordeel was dat in het hoofdgeding vragen rijzen over de uitlegging van het Unierecht, heeft deze rechter de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vragen voorgelegd:
„1)
Moet besluit [nr. 565/2014] aldus worden uitgelegd dat het onmiddellijk rechtsgevolgen sorteert in de vorm van, enerzijds, rechten voor particulieren met de nationaliteit van een derde land om zonder visum toegang te verkrijgen tot de lidstaat van bestemming en, anderzijds, de verplichting voor die lidstaat van bestemming om geen visum te verlangen wanneer de persoon in het bezit is van een visum of verblijfstitel vermeld op de lijst van documenten die mogen worden erkend op grond van besluit [nr. 565/2014], wanneer de lidstaat van bestemming zich tot de toepassing daarvan heeft verbonden?
2)
Kan een luchtvervoerder, indien hij zelf en/of middels zijn gemachtigden en vertegenwoordigers op het vliegveld van de lidstaat van vertrek met een beroep op de weigering van de autoriteiten van de lidstaat van bestemming om een passagier toegang te verlenen tot die staat op grond van het gestelde ontbreken van een visum, weigert deze passagier te laten instappen, geacht worden te handelen als orgaan van deze staat (
emanation of State
), zodat de getroffen passagier zich jegens hem voor een rechterlijke instantie van de lidstaat van vertrek kan beroepen op besluit [nr. 565/2014] om aan te tonen dat hij zonder nader visum recht van toegang had en om schadevergoeding te vorderen wegens de schending van dat recht en derhalve inbreuk op de vervoerovereenkomst?
3)
Kan een luchtvervoerder zelf en/of middels zijn gemachtigden en vertegenwoordigers, met een beroep op de weigering van de autoriteiten van de lidstaat van bestemming om een onderdaan van een derde land toegang te verlenen tot die staat, weigeren deze onderdaan te laten instappen, zonder voorafgaande afgifte en/of overhandiging aan die persoon van enige met redenen omklede beslissing waarbij hem de toegang wordt geweigerd [zie artikel 14, lid 2, van verordening (EU) 2016/399 [van het Europees Parlement en de Raad van 9 maart 2016 betreffende een Uniecode voor de overschrijding van de grenzen door personen (Schengengrenscode) (
PB 2016, L 77, blz. 1
)], voorheen artikel 13 van verordening [nr. 562/2006], dat voor weigering van de toegang een met redenen omklede beslissing vereist], met het oog op de eerbiediging van de grondrechten en met name van het recht op rechterlijke bescherming van de rechten van de getroffen passagier (zie artikel 4 van genoemde verordening 2016/399)?
4)
Moet artikel 2, onder j), van verordening [nr. 261/2004] aldus worden uitgelegd dat daarbij van de werkingssfeer van de verordening wordt uitgesloten de situatie waarin de luchtvervoerder een passagier op enig moment de instap weigert op grond van vermeende ‚ontoereikende reisdocumenten’? Is de uitlegging juist dat de instapweigering binnen de werkingssfeer van de verordening valt wanneer in rechte, op basis van de bijzondere omstandigheden van iedere zaak, wordt bevonden dat de reisdocumenten toereikend waren en dat de instapweigering ongerechtvaardigd of onrechtmatig was op grond van strijdigheid met het Unierecht?
5)
Kan een passagier het recht op compensatie als bedoeld in artikel 4, lid 3, van verordening [nr. 261/2004] worden ontzegd met een beroep op een beding waarbij een luchtvervoerder zijn aansprakelijkheid uitsluit of beperkt in het geval van beweerde ontoereikendheid van reisdocumenten, wanneer een dergelijk beding is opgenomen in de gebruikelijke en vooraf gepubliceerde algemene voorwaarden voor de werkwijze en/of dienstverrichting van die luchtvervoerder? Staat artikel 15 in samenhang met artikel 14 van deze verordening in de weg aan de toepassing van een dergelijk beding tot beperking en/of uitsluiting van de aansprakelijkheid van de luchtvervoerder?”
Beantwoording van de prejudiciële vragen
Ontvankelijkheid
Blue Air voert allereerst aan dat de tweede en de derde prejudiciële vraag niet-ontvankelijk zijn omdat de partijen in het hoofdgeding, in strijd met de Cypriotische procedureregels, voorafgaand aan de indiening van het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing niet over die vragen zijn gehoord.
Dienaangaande zij eraan herinnerd dat artikel 267 VWEU de nationale rechterlijke instanties de meest uitgebreide bevoegdheid toekent om zich tot het Hof te wenden indien zij van oordeel zijn dat een bij hen aanhangig geding vragen over de uitlegging of de geldigheid van bepalingen van Unierecht oproept waarover ter beslechting van het hun voorgelegde geschil moet worden beslist. De nationale rechterlijke instanties zijn dus bevoegd – en in voorkomend geval verplicht – om een prejudiciële vraag te stellen zodra zij ambtshalve of op verzoek van partijen vaststellen dat in het geding ten gronde een in de eerste alinea van dat artikel bedoelde vraag rijst (arresten van 16 januari 1974, Rheinmühlen-Düsseldorf,
166/73
,
EU:C:1974:3
, punt
, en 1 februari 2017, Tolley,
C‑430/15
,
EU:C:2017:74
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Voorts kan het weliswaar in het belang van een goede rechtsbedeling blijken te zijn dat een prejudiciële vraag pas na een debat op tegenspraak wordt gesteld, maar behoort een voorafgaand contradictoir debat niet tot de voorwaarden waaronder de procedure van artikel 267 VWEU kan worden ingeleid (arrest van 1 februari 2017, Tolley,
C‑430/15
,
EU:C:2017:74
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak). Het staat uitsluitend aan de nationale rechter om te beslissen of een dergelijk voorafgaand contradictoir debat eventueel noodzakelijk is (arrest van 28 juni 1978, Simmenthal,
70/77
,
EU:C:1978:139
, punt
).
Derhalve staat het feit dat de partijen in een geding een vraag betreffende het Unierecht niet vooraf hebben besproken voor de verwijzende rechter er niet aan in de weg dat deze vraag aan het Hof wordt voorgelegd (arrest van 1 februari 2017, Tolley,
C‑430/15
,
EU:C:2017:74
, punt
).
Hoe dan ook zij eraan herinnerd dat het niet aan het Hof staat te toetsen of de verwijzingsbeslissing overeenkomstig de nationale regels betreffende de rechterlijke organisatie en de procesgang is gegeven (arrest van 23 november 2017, Benjumea Bravo de Laguna,
C‑381/16
,
EU:C:2017:889
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Voorts stelt Blue Air dat de verwijzende rechter geen uiteenzetting heeft gegeven van de toepasselijke bepalingen van het nationale recht, de relevante nationale rechtspraak, en alle relevante juridische en feitelijke elementen op grond waarvan hij heeft geoordeeld dat het Unierecht in het onderhavige geval toepassing vindt.
Dienaangaande zij eraan herinnerd dat volgens vaste rechtspraak, waaraan thans uiting wordt gegeven in artikel 94 van het Reglement voor de procesvoering van het Hof, de nationale rechter wegens het vereiste om tot een voor hem nuttige uitlegging van het Unierecht te komen, een omschrijving dient te geven van het feitelijke en wettelijke kader waarin de gestelde vragen moeten worden geplaatst, of ten minste de feiten moet uiteenzetten waarop die vragen zijn gebaseerd. Voorts moet de verwijzingsbeslissing de precieze redenen vermelden waarom de nationale rechter twijfelt over de uitlegging van het Unierecht en het noodzakelijk acht om een prejudiciële vraag aan het Hof voor te leggen (arrest van 19 december 2018, Stanley International Betting en Stanleybet Malta,
C‑375/17
,
EU:C:2018:1026
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
In casu geeft het verzoek om een prejudiciële beslissing een toereikende omschrijving van het juridische en feitelijke kader van het hoofdgeding. In het bijzonder staat het feit dat de toepasselijke bepalingen van het nationale recht niet zijn uiteengezet, gelet op de aard en de draagwijdte van de handelingen van het Unierecht waarvan om uitlegging wordt verzocht, geenszins in de weg aan het goede begrip van de context van de vragen van de verwijzende rechter. Voorts maken de aanwijzingen van de verwijzende rechter betreffende de relevantie van de vragen voor de beslechting van dat geding het mogelijk de strekking van deze vragen te beoordelen en daarop een zinvol antwoord te geven, zoals de door de Cypriotische, de Duitse en de Nederlandse regering ingediende schriftelijke opmerkingen overigens bevestigen.
Ten slotte betwijfelt de Duitse regering de relevantie van de vierde en de vijfde vraag, omdat D. Z. geen verzoek om compensatie lijkt te hebben ingediend op grond van verordening nr. 261/2004.
Dienaangaande zij eraan herinnerd dat er een vermoeden van relevantie rust op de vragen betreffende de uitlegging van het Unierecht die de nationale rechter heeft gesteld binnen het onder zijn eigen verantwoordelijkheid geschetste wettelijke en feitelijke kader, ten aanzien waarvan het niet aan het Hof is de juistheid ervan te onderzoeken (arresten van 15 mei 2003, Salzmann,
C‑300/01
,
EU:C:2003:283
, punt
, en 28 maart 2019, Cogeco Communications,
C‑637/17
,
EU:C:2019:263
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Zoals voorts de advocaat-generaal in punt 23 van zijn conclusie heeft opgemerkt, heeft de nationale rechter in zijn verzoek om een prejudiciële beslissing aangegeven dat hij volgens het Cypriotische recht een schadevergoeding kan toekennen aan een partij, ook al heeft die partij deze niet uitdrukkelijk gevorderd, zodat deze rechter verzoeker in het hoofdgeding compensatie zou kunnen toekennen uit hoofde van verordening nr. 261/2004, voor zover deze verordening aldus zal moeten worden uitgelegd dat zij verzoeker in het hoofdgeding dat recht toekent.
Gelet op een en ander is het verzoek om een prejudiciële beslissing ontvankelijk.
Ten gronde
Eerste vraag
Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 3, lid 1, van besluit nr. 565/2014 aldus moet worden uitgelegd dat het rechtstreekse werking heeft en derdelanders rechten toekent waarop zij zich jegens de lidstaat van bestemming kunnen beroepen, in het bijzonder het recht om zonder visum het grondgebied van die lidstaat binnen te komen wanneer zij in het bezit zijn van een visum dat of een verblijfstitel die is vermeld op de lijst van documenten die mogen worden erkend, wanneer die lidstaat zich overeenkomstig dat besluit tot de toepassing daarvan heeft verbonden.
Allereerst zij eraan herinnerd dat artikel 288, vierde alinea, VWEU bepaalt dat een besluit van de Unie verbindend is in al zijn onderdelen en dat, indien de adressaten worden vermeld, het alleen voor hen verbindend is.
In casu wijst besluit nr. 565/2014 in artikel 8 Bulgarije, Kroatië, Cyprus en Roemenië aan als de adressaten ervan. Bijgevolg is dat besluit alleen voor deze vier lidstaten verbindend.
Voorts bepaalt artikel 3, lid 1, van dat besluit in wezen dat elk van deze vier lidstaten de in dat artikel genoemde visa en verblijfstitels die zijn afgegeven door de andere lidstaten tot welke dat besluit is gericht, als gelijkwaardig met hun nationale visa mogen beschouwen.
In de eerste plaats volgt derhalve uit de bewoordingen van artikel 3, lid 1, van besluit nr. 565/2014, gelezen in samenhang met overweging 7 ervan, dat de erkenning van de in dit artikel genoemde visa en verblijfstitels slechts een mogelijkheid is voor de betrokken lidstaten.
Wanneer deze lidstaten zich ertoe verbinden besluit nr. 565/2014 toe te passen en overeenkomstig artikel 5 van dat besluit kennis geven van hun beslissing om nationale visa en verblijfstitels die zijn afgegeven door de andere lidstaten tot welke dit besluit is gericht, waaronder de in artikel 3, lid 1, van dit besluit genoemde documenten, als gelijkwaardig met hun nationale visa te beschouwen, zoals Roemenië blijkens punt II van de informatie van de Commissie heeft gedaan, brengt de gebruikmaking door eerstbedoelde lidstaten van de mogelijkheid die artikel 3, lid 1, hun aldus biedt voor hen evenwel de verplichting met zich mee om de in deze laatste bepaling genoemde documenten te erkennen.
Aan deze conclusie wordt niet afgedaan door de omstandigheid dat artikel 3 van besluit nr. 565/2014 geen bepaling bevat die gelijkwaardig is aan het bepaalde in artikel 2 van dat besluit, waarvan lid 3 uitdrukkelijk bepaalt dat de beslissing van een van de vier lidstaten tot welke besluit nr. 565/2014 is gericht om dit besluit toe te passen, de verplichting met zich meebrengt om in beginsel alle in de leden 1 en 2 van dat artikel genoemde documenten te erkennen.
Uit artikel 2, lid 3, van besluit nr. 565/2014 volgt namelijk dat de lidstaten tot welke dat besluit is gericht en die hebben besloten dat besluit toe te passen, in beginsel alle in de leden 1 en 2 van artikel 2 van dat besluit genoemde documenten moeten erkennen die zijn afgegeven door de lidstaten die het Schengenacquis volledig toepassen, ongeacht welke van laatstbedoelde lidstaten het document heeft afgegeven.
In deze omstandigheden kan het feit dat artikel 3 van besluit nr. 565/2014 geen bepaling bevat die gelijkwaardig is aan het bepaalde in artikel 2, lid 3, van dat besluit niet aldus worden uitgelegd dat de lidstaten tot welke dat besluit is gericht en die hebben besloten artikel 3 ervan toe te passen, de vrijheid behouden om in individuele gevallen af te wijken van de regeling inzake de erkenning van visa en verblijfstitels waaraan zij zich overeenkomstig artikel 5 van dat besluit hebben gebonden.
Wat in de tweede plaats de omvang van de in punt 54 van het onderhavige arrest bedoelde verplichting betreft, moet worden vastgesteld dat deze verplichting er voor de betrokken lidstaten in bestaat de visa en verblijfstitels die door de andere lidstaten tot welke besluit nr. 565/2014 is gericht zijn afgegeven, zoals genoemd in artikel 3, lid 1, onder a) en b), van dat besluit en in de bijlagen daarbij, als gelijkwaardig met hun nationale visa te beschouwen voor doorreis over hun grondgebied of een voorgenomen verblijf van ten hoogste 90 dagen binnen een periode van 180 dagen.
Zoals voorts blijkt uit artikel 3, lid 1, van besluit nr. 565/2014, heeft de enige door de Uniewetgever vastgestelde mogelijke afwijking op de daarin vervatte verplichting betrekking op visa en verblijfsvergunningen die zijn aangehecht aan reisdocumenten die niet door de betrokken lidstaten worden erkend of aan reisdocumenten die zijn afgegeven door een derde land waarmee zij geen diplomatieke betrekkingen onderhouden.
Hieruit volgt dat de lidstaten tot welke besluit nr. 565/2014 is gericht en die hebben besloten de in artikel 3, lid 1, van besluit nr. 565/2014 vervatte regeling te aanvaarden, behoudens die afwijking waarin uitdrukkelijk is voorzien, zich in individuele gevallen waarin dat besluit van toepassing is dienen te houden aan die erkenningsverplichting.
Voor deze uitlegging is steun te vinden in de doelstelling van besluit nr. 565/2014, die er blijkens de titel van dat besluit in bestaat een vereenvoudigde regeling voor de controle van personen aan de buitengrenzen in te stellen, gebaseerd op de erkenning door de daaraan deelnemende lidstaten van bepaalde reisdocumenten als gelijkwaardig met hun nationale visa.
Zoals de advocaat-generaal in punt 49 van zijn conclusie heeft opgemerkt, zou immers ten eerste de bij besluit nr. 565/2014 ingestelde vereenvoudigde controleregeling niet doeltreffend ten uitvoer kunnen worden gelegd indien de lidstaten tot welke besluit nr. 565/2014 is gericht en die hebben besloten artikel 3 van dat besluit toe te passen, de mogelijkheid hebben in bepaalde gevallen van die regeling af te wijken.
Ten tweede zou het bestaan van die mogelijkheid in strijd zijn met het rechtszekerheidsbeginsel, waarvan de eerbiediging wordt beoogd met de bekendmaking in het
Publicatieblad van de Europese Unie
, overeenkomstig artikel 5 van besluit nr. 565/2014, van de beslissing van de betrokken lidstaat om dat besluit toe te passen.
Wat in de derde plaats de inroepbaarheid jegens de lidstaat van bestemming van de in artikel 3, lid 1, van besluit nr. 565/2014 bedoelde verplichting betreft, zij eraan herinnerd dat het Hof heeft erkend dat justitiabelen zich tegenover een lidstaat kunnen beroepen op bepalingen van een tot hem gericht besluit van de Unie, voor zover die bepalingen die lidstaat verplichtingen oplegt die onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig zijn (zie in die zin arrest van 10 november 1992, Hansa Fleisch Ernst Mundt,
C‑156/91
,
EU:C:1992:423
, punten
en
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
In dit verband moet worden geoordeeld dat, zodra de betrokken lidstaat de in punt 54 van het onderhavige arrest bedoelde verbintenis is aangegaan, de in artikel 3, lid 1, van besluit nr. 565/2014 bedoelde verplichting, zoals uitgelegd in de punten 60 tot en met 63 van dit arrest, aan deze criteria van onvoorwaardelijkheid en voldoende nauwkeurigheid voldoet.
Aan deze beoordeling wordt niet afgedaan door de omstandigheid dat artikel 3, lid 1, van besluit nr. 565/2014, analoog aan artikel 2, lid 3, van dat besluit, de lidstaten toestaat van de in dat artikel neergelegde verplichting af te wijken ingeval de visa en verblijfsvergunningen zijn aangehecht aan documenten die niet door deze lidstaten worden erkend of aan reisdocumenten die zijn afgegeven door een derde land waarmee zij geen diplomatieke betrekkingen onderhouden.
Het Hof heeft namelijk reeds geoordeeld dat het enkele feit dat een besluit de lidstaten tot welke het is gericht, toestaat onder bepaalde voorwaarden, die vatbaar zijn voor rechterlijke toetsing, van zijn duidelijke en nauwkeurige bepalingen af te wijken, op zich niet tot gevolg kan hebben dat die bepalingen rechtstreekse werking missen (arrest van 9 september 1999, Feyrer,
C‑374/97
,
EU:C:1999:397
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Bijgevolg kunnen justitiabelen de in artikel 3, lid 1, van besluit nr. 565/2014 neergelegde verplichting inroepen jegens een lidstaat tot welke dat besluit is gericht en die heeft besloten gebruik te maken van de bij die bepaling geboden mogelijkheid.
Gelet op een en ander dient op de eerste vraag te worden geantwoord dat artikel 3, lid 1, van besluit nr. 565/2014 aldus moet worden uitgelegd dat het rechtstreekse werking heeft en derdelanders rechten toekent waarop zij zich jegens de lidstaat van bestemming kunnen beroepen, in het bijzonder het recht om zonder visum het grondgebied van die lidstaat binnen te komen wanneer zij in het bezit zijn van een visum dat of een verblijfstitel die is vermeld op de lijst van documenten die mogen worden erkend, wanneer die lidstaat zich overeenkomstig dat besluit tot toepassing daarvan heeft verbonden.
Tweede vraag
Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of het Unierecht aldus moet worden uitgelegd dat een luchtvervoerder, indien hij, zelf of middels zijn gemachtigden en vertegenwoordigers op het vliegveld van de lidstaat van vertrek, met een beroep op de weigering van de autoriteiten van de lidstaat van bestemming om een passagier toegang te verlenen tot die staat weigert deze passagier te laten instappen, moet worden geacht te handelen als orgaan van die staat, zodat de getroffen passagier zich jegens die luchtvervoerder voor een rechterlijke instantie van de lidstaat van vertrek kan beroepen op besluit nr. 565/2014 om schadevergoeding te verkrijgen wegens schending van zijn recht om het grondgebied van de lidstaat van bestemming binnen te komen zonder in het bezit te zijn van een door die lidstaat verstrekt visum.
Vooraf moet worden opgemerkt dat het, gelet op de preciseringen in de punten 29 en 30 van het onderhavige arrest, aan de verwijzende rechter staat om na te gaan of de Roemeense autoriteiten die toegang daadwerkelijk hebben geweigerd. Onder dit voorbehoud en aangezien de tweede vraag door de verwijzende rechter is verwoord onder verwijzing naar de veronderstelling dat dit in casu het geval zou kunnen zijn geweest, dient het Hof deze vraag vanuit die veronderstelling te beantwoorden.
Het Hof heeft reeds geoordeeld dat de justitiabelen zich op onvoorwaardelijke en voldoende nauwkeurige bepalingen van een richtlijn kunnen beroepen, niet alleen tegenover een lidstaat en zijn overheidsinstanties, maar ook tegenover lichamen of entiteiten, zelfs indien zij privaatrechtelijk van aard zijn, die onder gezag of toezicht staan van een overheidsinstantie, ofwel waaraan een lidstaat een taak van algemeen belang heeft opgedragen en die daartoe over bevoegdheden beschikken die verder gaan dan die welke voortvloeien uit de regels die in de betrekkingen tussen particulieren gelden. Het moet immers worden voorkomen dat de staat voordeel haalt uit zijn schending van het Unierecht (zie in die zin arrest van 10 oktober 2017, Farrell,
C‑413/15
,
EU:C:2017:745
, punten
‑
).
Die rechtspraak kan naar analogie worden toegepast op de onvoorwaardelijke en voldoende nauwkeurige bepalingen van een besluit van de Unie, zoals die van artikel 3, lid 1, van besluit nr. 565/2014 (zie in die zin arrest van 7 juni 2007, Carp,
C‑80/06
,
EU:C:2007:327
, punt
).
Om te bepalen of besluit nr. 565/2014 door een passagier kan worden tegengeworpen aan een luchtvervoerder die heeft geweigerd hem te laten instappen omdat de autoriteiten van de lidstaat van bestemming hem de toegang tot hun grondgebied zouden hebben geweigerd wegens het ontbreken van een visum, dient derhalve te worden nagegaan of die luchtvervoerder moet worden beschouwd als een entiteit als bedoeld in punt 72 van het onderhavige arrest.
In het bijzonder rijst de vraag of een luchtvervoerder of zijn gemachtigde, die de reisdocumenten van een passagier die derdelander is controleert op de luchthaven van de lidstaat van vertrek, moet worden beschouwd als een entiteit die de lidstaat van bestemming overeenkomstig artikel 7, lid 3, van de Schengengrenscode met de uitoefening van het grenstoezicht heeft belast en die daartoe over adequate bevoegdheden beschikt.
Ten eerste staat het in dit verband, zoals blijkt uit artikel 7, lid 1, van de Schengengrenscode, gelezen in samenhang met artikel 2, punt 13, van die code, uitsluitend aan de grenswachters, die de status van overheidsbeambte hebben en op wie onder meer de in genoemde code vastgelegde regels van toepassing zijn, om het grenstoezicht uit te oefenen. Overeenkomstig artikel 15, lid 1, van de Schengengrenscode zijn de grenswachters gespecialiseerde en goed opgeleide vakmensen. Voorts zijn de lidstaten krachtens artikel 15, lid 2, van die code verplicht de Commissie in kennis te stellen van de lijst van nationale diensten die met het grenstoezicht zijn belast.
Ten tweede volgt uit artikel 7, lid 3, van de Schengengrenscode dat de controle van derdelanders aan de grenzen een grondige controle inhoudt, waarbij onder meer wordt onderzocht of het reisdocument eventuele tekenen van namaak of vervalsing vertoont, of de derdelander over voldoende middelen van bestaan beschikt, en of de betrokken derdelander, diens vervoermiddel en de meegevoerde voorwerpen geen gevaar opleveren voor de openbare orde, de binnenlandse veiligheid, de volksgezondheid of de internationale betrekkingen van een van de lidstaten.
De taak van luchtvervoerders is duidelijk anders dan die van grenswachters, aangezien hun taak er blijkens artikel 26, lid 1, onder b), SUO, uitsluitend in bestaat te controleren of de vervoerde vreemdelingen „in het bezit [zijn] van de [voor binnenkomst op het grondgebied van de lidstaat van bestemming] vereiste reisdocumenten”.
Uit de voorgaande overwegingen vloeit voort dat een luchtvervoerder of zijn gemachtigde niet kan worden beschouwd als een entiteit die de lidstaat van bestemming overeenkomstig artikel 7, lid 3, van de Schengengrenscode met de uitoefening van het grenstoezicht heeft belast en die daartoe over adequate bevoegdheden beschikt.
Bijgevolg kan besluit nr. 565/2014 niet door een passagier worden tegengeworpen aan een luchtvervoerder die heeft geweigerd hem te laten instappen omdat de autoriteiten van de lidstaat van bestemming deze passagier de toegang tot hun grondgebied zouden hebben geweigerd.
Gelet op een en ander dient op de tweede vraag te worden geantwoord dat het Unierecht aldus moet worden uitgelegd dat een luchtvervoerder die, zelf of middels zijn gemachtigden en vertegenwoordigers op het vliegveld van de lidstaat van vertrek, met een beroep op de weigering van de autoriteiten van de lidstaat van bestemming om een passagier toegang te verlenen tot die staat weigert deze passagier te laten instappen, niet kan worden geacht te handelen als orgaan van die staat, zodat de getroffen passagier zich niet jegens die luchtvervoerder voor een rechterlijke instantie van de lidstaat van vertrek kan beroepen op besluit nr. 565/2014 om schadevergoeding te verkrijgen wegens schending van zijn recht om het grondgebied van de lidstaat van bestemming binnen te komen zonder in het bezit te zijn van een door die lidstaat verstrekt visum.
Derde vraag
Met zijn derde vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of het Unierecht, in het bijzonder artikel 13 van de Schengengrenscode, aldus moet worden uitgelegd dat het eraan in de weg staat dat een luchtvervoerder met een beroep op de weigering van de autoriteiten van de lidstaat van bestemming om een derdelander toegang te verlenen tot die staat, weigert hem te laten instappen, zonder dat deze weigering van toegang is vastgelegd in een met redenen omklede schriftelijke beslissing waarvan vooraf is kennisgegeven aan die derdelander.
In dit verband zij erop gewezen dat een derdelander de toegang tot het grondgebied van een lidstaat overeenkomstig artikel 13, lid 2, van de Schengengrenscode alleen kan worden geweigerd in een met redenen omklede beslissing waarin de precieze weigeringsgronden worden genoemd, die is genomen door een naar het toepasselijke nationale recht bevoegde instantie en wordt meegedeeld door middel van een standaardformulier, dat wordt verstrekt aan de betrokken derdelander, die met behulp van dit formulier de ontvangst van de beslissing tot weigering bevestigt.
Uit deze bepaling volgt dat voor de weigering van toegang zeer strenge vormvereisten gelden, die met name zijn bedoeld om de rechten van verdediging te waarborgen, zoals voortvloeit uit artikel 13, lid 3, van de Schengengrenscode, op grond waarvan personen aan wie de toegang wordt geweigerd, het recht hebben daartegen beroep in te stellen.
Hieruit volgt dat artikel 13, lid 3, van de Schengengrenscode eraan in de weg staat dat een luchtvervoerder zich ter rechtvaardiging van de weigering om een passagier te laten instappen jegens die passagier beroept op een weigering van toegang tot het grondgebied van de lidstaat van bestemming, zonder dat overeenkomstig artikel 13, lid 2, van die code een beslissing tot weigering van toegang is vastgesteld en meegedeeld, omdat die passagier zonder een dergelijke beslissing met name de mogelijkheid zou worden ontnomen zijn rechten van verdediging daadwerkelijk uit te oefenen.
Gelet op een en ander dient op de derde vraag te worden geantwoord dat het Unierecht, in het bijzonder artikel 13 van de Schengengrenscode, aldus moet worden uitgelegd dat het eraan in de weg staat dat een luchtvervoerder met een beroep op de weigering van de autoriteiten van de lidstaat van bestemming om een derdelander toegang te verlenen tot die staat, weigert hem te laten instappen, zonder dat deze weigering van toegang is vastgelegd in een met redenen omklede schriftelijke beslissing waarvan vooraf is kennisgegeven aan die derdelander.
Vierde vraag
Met zijn vierde vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of verordening nr. 261/2004, in het bijzonder artikel 2, onder j), ervan, aldus moet worden uitgelegd dat een weigering door een luchtvervoerder om een passagier te laten instappen op grond van de vermeende ontoereikendheid van diens reisdocumenten, die passagier de bescherming ontneemt waarin die verordening voorziet, dan wel of het aan de bevoegde rechterlijke instantie staat om rekening houdend met de omstandigheden van het geval te beoordelen of die weigering is gebaseerd op redelijke gronden overeenkomstig die bepaling.
In dit verband zij er allereerst aan herinnerd dat de werkingssfeer van verordening nr. 261/2004 is gedefinieerd in artikel 3 van die verordening, waarvan lid 2, onder a), bepaalt dat die verordening onder meer van toepassing is op passagiers die een bevestigde boeking hebben voor een vlucht die vertrekt van een luchthaven die gelegen is op het grondgebied van een lidstaat en zich bij de incheckbalie melden zoals bepaald en op de aangegeven tijd, of, indien er geen tijd wordt aangegeven, uiterlijk 45 minuten vóór de gepubliceerde vertrektijd.
Vervolgens dient te worden opgemerkt dat artikel 4 van verordening nr. 261/2004, met als opschrift „Instapweigering”, in lid 3 bepaalt dat de luchtvaartmaatschappij die passagiers tegen hun wil de toegang tot een vlucht weigert, is gehouden hen te compenseren overeenkomstig artikel 7 van die verordening en hun bijstand te bieden overeenkomstig de artikelen 8 en 9 van die verordening.
Ten slotte is de instapweigering in artikel 2, onder j), van verordening nr. 261/2004 gedefinieerd als de weigering om passagiers op een vlucht te vervoeren, hoewel zij zich voor instappen hebben gemeld volgens de voorwaarden van artikel 3, lid 2, van die verordening, zonder dat die instapweigering is gebaseerd op redelijke gronden zoals redenen die te maken hebben met gezondheid, veiligheid of beveiliging, of ontoereikende reisdocumenten.
Uit de in de punten 88 tot en met 90 van dit arrest genoemde bepalingen, in hun onderlinge samenhang beschouwd, volgt dat een passagier die voldoet aan de voorwaarden van artikel 3, lid 2, van verordening nr. 261/2004 en aan wie tegen zijn wil de toegang tot een vlucht wordt geweigerd, recht heeft op compensatie en bijstand door de luchtvaartmaatschappij die de vlucht uitvoert, tenzij die weigering is gebaseerd op redelijke gronden, zoals de ontoereikendheid van diens reisdocumenten.
De formulering van de uitdrukking „zonder dat de instapweigering is gebaseerd op redelijke gronden”, in artikel 2, onder j), van verordening nr. 261/2004, wijst erop dat de Uniewetgever de bevoegdheid om de ontoereikendheid van reisdocumenten te beoordelen en definitief vast te stellen niet heeft willen voorbehouden aan de luchtvaartmaatschappij.
Voor deze uitlegging is steun te vinden in de doelstelling van verordening nr. 261/2004, die is vermeld in overweging 1 ervan en erin bestaat de passagiers een hoog beschermingsniveau te bieden, wat meebrengt dat hun rechten ruim dienen te worden uitgelegd (zie in die zin arrest van 4 oktober 2012, Rodríguez Cachafeiro en Martínez-Reboredo Varela-Villamor,
C‑321/11
,
EU:C:2012:609
, punt
).
Aangezien verordening nr. 261/2004 met name beoogt de moeilijkheden en ernstige ongemakken te verhelpen die passagiers ondervinden als gevolg van een instapweigering, zou het namelijk in strijd zijn met deze doelstelling, die een hoog niveau van bescherming van die passagiers impliceert, om de betrokken luchtvaartmaatschappij de bevoegdheid te verlenen om eenzijdig en definitief te beslissen dat de instapweigering in een bepaald geval is gebaseerd op redelijke gronden, en bijgevolg de betrokken passagiers de bescherming te ontnemen die zij op grond van deze verordening worden geacht te genieten.
Wanneer een passagier een weigering om hem te laten instappen betwist, staat het derhalve aan de bevoegde rechterlijke instantie om rekening houdend met de relevante omstandigheden van het geval te beoordelen of zijn reisdocumenten ontoereikend waren en, in laatste instantie, of die weigering was gebaseerd op redelijke gronden.
In casu blijkt uit de verwijzingsbeslissing dat verzoeker in het hoofdgeding bij het instappen niet alleen zijn vluchtreservering, zijn paspoort en zijn geldige Cypriotische tijdelijke verblijfsvergunning heeft laten zien, maar ook het schriftelijke antwoord van het Roemeense ministerie van Buitenlandse Zaken op zijn visumaanvraag, waarin werd bevestigd dat hij een dergelijk visum niet nodig had om het Roemeense grondgebied te betreden, waarop hij te goeder trouw is afgegaan. Uit het dossier waarover het Hof beschikt blijkt tevens dat de luchtvaartmaatschappij D. Z. de toegang tot de vlucht heeft geweigerd zonder te beschikken over een beslissing tot weigering van toegang in de zin van artikel 13 van de Schengengrenscode of de verzekering dat de door het grondpersoneel van Blue Air in Boekarest verstrekte informatie, waaruit bleek dat verzoeker in het hoofdgeding de toegang tot het Roemeense grondgebied zou worden geweigerd indien hij op de vlucht zou instappen, afkomstig was van een autoriteit die bevoegd was om een dergelijke beslissing te nemen of om dienaangaande betrouwbare informatie te verstrekken. Ook lijkt D. Z. de toegang tot de vlucht te zijn geweigerd zonder dat al deze elementen zijn getoetst aan de in de relevante databanken opgenomen gegevens die eventueel konden bevestigen dat de Roemeense autoriteiten op grond van besluit nr. 565/2014 verzoeker in het hoofdgeding, in de omstandigheden zoals die blijken uit het dossier waarover het Hof beschikt, de toegang tot hun grondgebied niet konden weigeren op de enkele grond dat hij niet in het bezit was van een nationaal visum.
In dergelijke omstandigheden, waarvan de verwijzende rechter de juistheid dient na te gaan, kan niet worden aangenomen dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde instapweigering was gebaseerd op redelijke gronden in de zin van artikel 2, onder j), van verordening nr. 261/2004, aangezien, ten eerste, die weigering niet lijkt te zijn gebaseerd op aan de passagier toe te rekenen gedragingen, maar op een onjuist begrip van de luchtvervoerder met betrekking tot de voor de betrokken reis vereiste reisdocumenten, in voorkomend geval gestaafd met eveneens onjuiste informatie van een niet-geïdentificeerde autoriteit van de lidstaat van bestemming en, ten tweede, deze fout redelijkerwijs voorkomen had kunnen worden.
Gelet op een en ander dient op de vierde vraag te worden geantwoord dat verordening nr. 261/2004, in het bijzonder artikel 2, onder j), ervan, aldus moet worden uitgelegd dat een weigering door een luchtvervoerder om een passagier te laten instappen op grond van de vermeende ontoereikendheid van diens reisdocumenten, die passagier niet zonder meer de bescherming ontneemt waarin die verordening voorziet. Wanneer die passagier die instapweigering betwist, staat het namelijk aan de bevoegde rechterlijke instantie om rekening houdend met de omstandigheden van het geval te beoordelen of die weigering is gebaseerd op redelijke gronden overeenkomstig die bepaling.
Vijfde vraag
Met zijn vijfde vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of verordening nr. 261/2004, in het bijzonder artikel 15 ervan, aldus moet worden uitgelegd dat zij zich verzet tegen een beding in de vooraf gepubliceerde algemene voorwaarden voor de werkwijze of dienstverrichting van een luchtvervoerder dat de aansprakelijkheid van die luchtvervoerder beperkt of uitsluit wanneer een passagier de toegang tot een vlucht wordt geweigerd op grond van de vermeende ontoereikendheid van zijn reisdocumenten, waardoor die passagier het eventuele recht op compensatie wordt ontzegd.
Artikel 15 van verordening nr. 261/2004, „Uitsluiting van ontheffing”, bepaalt in lid 1 dat de uit deze verordening voortvloeiende verplichtingen van de luchtvaartmaatschappijen ten aanzien van de passagier niet kunnen worden beperkt of tenietgedaan door middel van bijvoorbeeld een beperkings‑ of ontheffingsclausule in de vervoerovereenkomst.
Artikel 15, lid 2, van die verordening bepaalt dat, indien een dergelijke beperkende of ontheffingsclausule niettemin wordt aangevoerd tegen een passagier, of indien de passagier niet juist is ingelicht omtrent zijn rechten en daardoor een lagere compensatie heeft aanvaard dan die waarin is voorzien in die verordening, de passagier het recht heeft alsnog de nodige stappen te ondernemen bij de bevoegde rechtbanken of instanties voor het verkrijgen van een aanvullende compensatie.
In dit verband moet – zonder dat hoeft te worden nagegaan of de algemene voorwaarden van een luchtvervoerder, zoals die welke door de verwijzende rechter in zijn vraag zijn beschreven, moeten worden beschouwd als onderdeel van de vervoerovereenkomst in de zin van artikel 15, lid 1, van verordening nr. 261/2004 – worden opgemerkt dat, gezien het gebruik van het bijwoord „bijvoorbeeld” in deze bepaling en gelet op de aan deze bepaling en aan verordening nr. 261/2004 als geheel ten grondslag liggende doelstelling van een hoog beschermingsniveau voor luchtreizigers, niet alleen de ontheffingen in een vervoerovereenkomst, een wederkerige handeling die de passagier is aangegaan, maar ook, en a fortiori, de ontheffingen die zijn opgenomen in andere van de vervoerder afkomstige unilaterale documenten waarop deze vervoerder zich ten aanzien van de betrokken passagiers wil beroepen, als ontoelaatbaar moeten worden beschouwd.
Gelet op een en ander dient op de vijfde vraag te worden geantwoord dat verordening nr. 261/2004, in het bijzonder artikel 15 ervan, aldus moet worden uitgelegd dat zij zich verzet tegen een op de passagiers toepasselijk beding in de vooraf gepubliceerde algemene voorwaarden voor de werkwijze of dienstverrichting van een luchtvervoerder dat de aansprakelijkheid van die luchtvervoerder beperkt of uitsluit wanneer een passagier de toegang tot een vlucht wordt geweigerd op grond van de vermeende ontoereikendheid van zijn reisdocumenten, waardoor die passagier het eventuele recht op compensatie wordt ontzegd.
Kosten
Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechter over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof (Derde kamer) verklaart voor recht:

1)
Artikel 3, lid 1, van besluit nr. 565/2014/EU van het Europees Parlement en de Raad van 15 mei 2014 tot instelling van een vereenvoudigde regeling voor de controle van personen aan de buitengrenzen, gebaseerd op de eenzijdige erkenning door Bulgarije, Kroatië, Cyprus en Roemenië van bepaalde documenten als gelijkwaardig met hun nationale visa voor de doorreis over hun grondgebied of een voorgenomen verblijf op hun grondgebied van ten hoogste 90 dagen binnen een periode van 180 dagen en tot intrekking van de beschikkingen nr. 895/2006/EG en nr. 582/2008/EG, moet aldus worden uitgelegd dat het rechtstreekse werking heeft en derdelanders rechten toekent waarop zij zich jegens de lidstaat van bestemming kunnen beroepen, in het bijzonder het recht om zonder visum het grondgebied van die lidstaat binnen te komen wanneer zij in het bezit zijn van een visum dat of een verblijfstitel die is vermeld op de lijst van documenten die mogen worden erkend, wanneer die lidstaat zich overeenkomstig dat besluit tot de toepassing daarvan heeft verbonden.

2)
Het Unierecht moet aldus worden uitgelegd dat een luchtvervoerder die, zelf of middels zijn gemachtigden en vertegenwoordigers op het vliegveld van de lidstaat van vertrek, met een beroep op de weigering van de autoriteiten van de lidstaat van bestemming om een passagier toegang te verlenen tot die staat weigert deze passagier te laten instappen, niet kan worden geacht te handelen als orgaan van die staat, zodat de getroffen passagier zich niet jegens die luchtvervoerder voor een rechterlijke instantie van de lidstaat van vertrek kan beroepen op besluit nr. 565/2014 om schadevergoeding te verkrijgen wegens schending van zijn recht om het grondgebied van de lidstaat van bestemming binnen te komen zonder in het bezit te zijn van een door die lidstaat verstrekt visum.

3)
Het Unierecht, in het bijzonder artikel 13 van verordening (EG) nr. 562/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 15 maart 2006 tot vaststelling van een communautaire code betreffende de overschrijding van de grenzen door personen (Schengengrenscode), zoals gewijzigd bij verordening (EU) nr. 610/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013, moet aldus worden uitgelegd dat het eraan in de weg staat dat een luchtvervoerder met een beroep op de weigering van de autoriteiten van de lidstaat van bestemming om een derdelander toegang te verlenen tot die staat, weigert hem te laten instappen, zonder dat deze weigering van toegang is vastgelegd in een met redenen omklede schriftelijke beslissing waarvan vooraf is kennisgegeven aan die derdelander.

4)
Verordening (EG) nr. 261/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 11 februari 2004 tot vaststelling van gemeenschappelijke regels inzake compensatie en bijstand aan luchtreizigers bij instapweigering en annulering of langdurige vertraging van vluchten en tot intrekking van verordening (EEG) nr. 295/91, in het bijzonder artikel 2, onder j), ervan, moet aldus worden uitgelegd dat een weigering door een luchtvervoerder om een passagier te laten instappen op grond van de vermeende ontoereikendheid van diens reisdocumenten, die passagier niet zonder meer de bescherming ontneemt waarin die verordening voorziet. Wanneer die passagier die instapweigering betwist, staat het namelijk aan de bevoegde rechterlijke instantie om rekening houdend met de omstandigheden van het geval te beoordelen of die weigering is gebaseerd op redelijke gronden overeenkomstig die bepaling.

5)
Verordening nr. 261/2004, in het bijzonder artikel 15 ervan, moet aldus worden uitgelegd dat zij zich verzet tegen een op de passagiers toepasselijk beding in de vooraf gepubliceerde algemene voorwaarden voor de werkwijze of dienstverrichting van een luchtvervoerder dat de aansprakelijkheid van die luchtvervoerder beperkt of uitsluit wanneer een passagier de toegang tot een vlucht wordt geweigerd op grond van de vermeende ontoereikendheid van zijn reisdocumenten, waardoor die passagier het eventuele recht op compensatie wordt ontzegd.

ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Grieks.