CELEX: 62019CJ0302
Odesłanie prejudycjalne
Dyrektywa 2011/98/UE
Prawa pracowników z państw trzecich posiadających jedno zezwolenie
Artykuł 12
Prawo do równego traktowania
Zabezpieczenie społeczne
Uregulowanie państwa członkowskiego wyłączające dla celów ustalenia praw do świadczenia rodzinnego członków rodziny posiadacza jednego zezwolenia, którzy nie przebywają na terytorium tego państwa członkowskiego

Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy art. 12 ust. 1 lit. e) dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/98/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie procedury jednego wniosku o jedno zezwolenie dla obywateli państw trzecich na pobyt i pracę na terytorium państwa członkowskiego oraz w sprawie wspólnego zbioru praw dla pracowników z państw trzecich przebywających legalnie w państwie członkowskim (
Dz.U. 2011, L 343, s. 1
).
Wniosek ten został złożony w ramach sporu między Istituto Nazionale della Previdenza Sociale (INPS) (krajowym instytutem ubezpieczeń społecznych, Włochy) a WS w przedmiocie oddalenia wniosku o dodatek rodzinny za okresy, w których małżonka i dzieci zainteresowanego przebywały w państwie trzecim będącym ich państwem pochodzenia.
Ramy prawne
Prawo Unii
Motywy 2, 19, 20, 24 i 26 dyrektywy 2011/98 stanowią:
„(2)
Rada Europejska na specjalnym szczycie w Tampere w dniach 15–16 października 1999 r. uznała potrzebę zharmonizowania prawa krajowego dotyczącego warunków przyjmowania i pobytu obywateli państw trzecich. W tym kontekście Rada Europejska w szczególności stwierdziła, że Unia Europejska powinna zapewnić sprawiedliwe traktowanie obywateli państw trzecich przebywających legalnie na terytorium państw członkowskich oraz że bardziej zdecydowana polityka integracyjna powinna zmierzać do przyznania im praw i obowiązków porównywalnych z prawami i obowiązkami obywateli Unii. W związku z tym Rada Europejska zwróciła się do Rady o przyjęcie instrumentów prawnych na podstawie wniosków Komisji. Potrzebę osiągnięcia celów określonych w Tampere potwierdzono w programie sztokholmskim przyjętym przez Radę Europejską na posiedzeniu w dniach 10–11 grudnia 2009 r.
[…]
(19)
Ze względu na brak horyzontalnych przepisów Unii obywatelom państw trzecich przysługują różne prawa w zależności od tego, w jakim państwie członkowskim pracują i jakie mają obywatelstwo. Aby kontynuować rozwój spójnej polityki imigracyjnej i zmniejszyć różnice w zakresie praw przysługujących obywatelom Unii i obywatelom państw trzecich pracującym legalnie w państwie członkowskim oraz aby uzupełnić istniejący dorobek prawny w dziedzinie imigracji, należy ustanowić zbiór praw, w szczególności w celu wskazania obszarów, w których zapewnia się równe traktowanie własnych obywateli państwa członkowskiego i obywateli państw trzecich niebędących jeszcze rezydentami długoterminowymi. Celem takich przepisów jest ustanowienie minimum równych zasad w całej Unii, uznanie faktu, że obywatele państw trzecich wnoszą wkład w gospodarkę unijną w formie wykonywanej pracy i płaconych podatków, a także stworzenie zabezpieczenia służącego ograniczeniu nieuczciwej konkurencji pomiędzy obywatelami państwa członkowskiego a obywatelami państw trzecich wynikającej z ewentualnego wyzysku tych ostatnich. W niniejszej dyrektywie powinno zdefiniować się termin »pracownik z państwa trzeciego« – bez uszczerbku dla interpretacji pojęcia stosunku pracy w innych przepisach prawa Unii – jako oznaczający obywatela państwa trzeciego, który został przyjęty na terytorium państwa członkowskiego, legalnie przebywa na tym terytorium i ma prawo do wykonywania pracy w ramach płatnego zatrudnienia zgodnie z prawem krajowym lub krajową praktyką.
(20)
Wszystkim obywatelom państw trzecich legalnie przebywającym i pracującym w państwach członkowskich powinien przysługiwać przynajmniej wspólny zbiór praw oparty na traktowaniu na równi z obywatelami odnośnego przyjmującego państwa członkowskiego, niezależnie od pierwotnego celu czy podstawy przyjęcia ich na terytorium tego państwa. Prawo do równego traktowania w obszarach określonych w niniejszej dyrektywie należy przyznać nie tylko tym obywatelom państw trzecich, których przyjęto w państwie członkowskim w celu zatrudnienia, ale również tym, których przyjęto w innych celach i którym przyznano dostęp do rynku pracy tego państwa członkowskiego zgodnie z innymi przepisami unijnymi lub krajowymi, w tym członkom rodziny pracownika z państwa trzeciego, których przyjęto na terytorium danego państwa członkowskiego zgodnie z dyrektywą Rady 2003/86/WE z dnia 22 września 2003 r. w sprawie prawa do łączenia rodzin [(
Dz.U. 2003, L 251, s. 12
)] […].
[…]
(24)
Pracownicy z państw trzecich powinni korzystać z równego traktowania w zakresie zabezpieczenia społecznego. Działy zabezpieczenia społecznego określono w rozporządzeniu (WE) nr 883/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego [(
Dz.U. 2004, L 166, s. 1
; sprostowania
Dz.U. 2013, L 188, s. 10
;
Dz.U. 2020, L 338, s. 18
)]. Przepisy niniejszej dyrektywy przewidujące równe traktowanie w zakresie zabezpieczenia społecznego powinny mieć zastosowanie także do pracowników przyjętych w państwie członkowskim bezpośrednio z państwa trzeciego. Niemniej jednak niniejsza dyrektywa nie powinna przyznawać pracownikom z państw trzecich szerszych praw w dziedzinie zabezpieczenia społecznego, niż czyni to obowiązujące prawo Unii względem obywateli państw trzecich, których sytuacja ma charakter transgraniczny. Ponadto niniejsza dyrektywa nie powinna przyznawać praw w przypadkach, które wykraczają poza zakres prawa Unii, na przykład w odniesieniu do członków rodziny przebywających w państwie trzecim. Niniejsza dyrektywa powinna przyznawać prawa jedynie tym członkom rodziny, którzy dołączają do pracownika z państwa trzeciego w państwie członkowskim w ramach łączenia rodziny, lub tym członkom rodziny, którzy już przebywają legalnie w tym państwie członkowskim.
[…]
(26)
Prawo Unii nie ogranicza kompetencji państw członkowskich w zakresie organizowania ich systemów zabezpieczenia społecznego. Przy braku harmonizacji na szczeblu Unii każde państwo członkowskie określa, na jakich warunkach, w jakiej wysokości i na jaki okres przyznaje się świadczenia z tytułu zabezpieczenia społecznego. Korzystając z tych kompetencji, państwa członkowskie powinny jednak przestrzegać prawa Unii”.
Artykuł 1 dyrektywy 2011/98, zatytułowany „Przedmiot”, ma następujące brzmienie:
„1.   Niniejsza dyrektywa ustanawia:
[…]
b)
wspólny zbiór praw pracowników z państw trzecich przebywających legalnie w państwie członkowskim – niezależnie od celu ich pierwotnego przyjęcia na terytorium tego państwa członkowskiego – oparty na zasadach traktowania na równi z obywatelami tego państwa członkowskiego.
[…]”.
Artykuł 2 tej dyrektywy, zatytułowany „Definicje”, stanowi:
„Do celów niniejszej dyrektywy stosuje się następujące definicje:
a)
»obywatel państwa trzeciego« oznacza osobę niebędącą obywatelem Unii w rozumieniu art. 20 ust. 1 TFUE;
b)
»pracownik z państwa trzeciego« oznacza obywatela państwa trzeciego, który został przyjęty na terytorium państwa członkowskiego, legalnie przebywa na tym terytorium i ma prawo do wykonywania pracy w tym państwie członkowskim w ramach płatnego zatrudnienia zgodnie z prawem krajowym lub krajową praktyką;
c)
»jedno zezwolenie« oznacza zezwolenie pobytowe wydane przez organy państwa członkowskiego, zezwalające obywatelowi państwa trzeciego na legalny pobyt na terytorium tego państwa w celu wykonywania pracy;
[…]”.
Artykuł 3 wspomnianej dyrektywy, zatytułowany „Zakres stosowania”, przewiduje w ust. 1:
„Niniejsza dyrektywa ma zastosowanie do:
[…]
c)
obywateli państw trzecich, którzy zostali przyjęci w państwie członkowskim w celu wykonywania pracy zgodnie z prawem Unii lub prawem krajowym”.
Zgodnie z art. 12 wspomnianej dyrektywy, zatytułowanym „Prawo do równego traktowania”:
„1.   Pracownicy z państwa trzeciego, o których mowa w art. 3 ust. 1 lit. b) i c), są traktowani na równi z obywatelami państwa członkowskiego, na którego terytorium przebywają, w zakresie:
[…]
e)
działów zabezpieczenia społecznego określonych w rozporządzeniu [nr 883/2004];
[…]
2.   Państwa członkowskie mogą ograniczyć zasadę równego traktowania:
[…]
b)
przez ograniczenie praw przyznanych pracownikom z państw trzecich na mocy ust. 1 lit. e), jednak bez ograniczania tych praw w stosunku do pracowników z państw trzecich, którzy są zatrudnieni albo którzy byli zatrudnieni przynajmniej przez okres sześciu miesięcy i są teraz zarejestrowani jako bezrobotni.
Ponadto państwa członkowskie mogą postanowić, że w odniesieniu do świadczeń rodzinnych ust. 1 lit. e) nie ma zastosowania do obywateli państw trzecich, którzy uzyskali zezwolenie na pracę na terytorium państwa członkowskiego na okres nieprzekraczający sześciu miesięcy, do obywateli państw trzecich przyjętych w celu podjęcia studiów oraz do obywateli państw trzecich, którzy mają prawo do wykonywania pracy na podstawie wizy;
c)
w odniesieniu do ust. 1 lit. f), jeśli chodzi o ulgi podatkowe – przez ograniczenie stosowania tej zasady do przypadków, gdy zarejestrowane lub zwyczajowe miejsce pobytu członków rodziny pracownika z państwa trzeciego, dla których występuje on o te ulgi, znajduje się na terytorium danego państwa członkowskiego;
[…]”.
Artykuł 3 ust. 1 lit. j) rozporządzenia nr 883/2004, zmienionego rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 988/2009 z dnia 16 września 2009 r. (
Dz.U. 2009, L 284, s. 43
) (zwanego dalej „rozporządzeniem nr 883/2004”), stanowi, że rozporządzenie to stosuje się do całego ustawodawstwa odnoszącego się do świadczeń rodzinnych. Zgodnie z art. 3 ust. 5 lit. a) tego rozporządzenia nie stosuje się go do pomocy społecznej i medycznej.
Prawo włoskie
Z postanowienia odsyłającego wynika, że decreto legge n. 69 – Norme in materia previdenziale, per il miglioramento delle gestioni degli enti portuali ed altre disposizioni urgenti (dekret z mocą ustawy nr 69 wprowadzający przepisy dotyczące zabezpieczenia społecznego, w celu usprawnienia zarządzania realizowanego przez władze portowe oraz inne pilne przepisy) z dnia 13 marca 1988 r. (GURI nr 61 z dnia 14 marca 1988 r.), przekształcony w ustawę nr 153 z dnia 13 maja 1988 r. (GURI nr 112 z dnia 14 maja 1988 r.) (zwaną dalej „ustawą nr 153/1988”) wprowadził dodatek na gospodarstwo domowe, którego wysokość zależy od liczby dzieci w wieku poniżej 18 lat wchodzących w skład gospodarstwa domowego oraz dochodów tego gospodarstwa (zwany dalej „dodatkiem na gospodarstwo domowe”).
Artykuł 2 ust. 6 ustawy nr 153/1988 stanowi:
„Gospodarstwo domowe składa się z małżonków, z wyłączeniem małżonka będącego w stanie sądowej i rzeczywistej separacji, i dzieci oraz osób traktowanych jak dzieci […] w wieku poniżej 18 lat lub niezależnie od wieku, jeżeli z powodu choroby lub ułomności fizycznej lub psychicznej dotknięte są całkowitą i trwałą niemożnością wykonywania pracy zarobkowej. W skład gospodarstwa domowego mogą również wchodzić – na tych samych warunkach co dzieci oraz osoby traktowane jak dzieci – bracia, siostry, bratankowie, siostrzeńcy i wnuki w wieku poniżej 18 lat lub niezależnie od wieku, jeżeli z powodu choroby lub ułomności fizycznej lub psychicznej dotknięci są całkowitą i trwałą niemożnością wykonywania pracy zarobkowej, w razie gdy są sierotami zupełnymi i nie mają prawa do renty rodzinnej”.
Zgodnie z art. 2 ust. 6 bis ustawy nr 153/1988 do gospodarstwa domowego w rozumieniu tej ustawy nie należą małżonek i dzieci obywatela państwa trzeciego oraz osoby traktowane jak jego dzieci, jeśli nie zamieszkują na terytorium Republiki Włoskiej, chyba że państwo, którego obywatelem jest cudzoziemiec, zapewnia obywatelom Włoch traktowanie na zasadzie wzajemności lub zawarło umowę międzynarodową dotyczącą świadczeń rodzinnych.
Dyrektywa 2011/98 została transponowana do prawa krajowego w drodze decreto legislativo n. 40 – Attuazione della direttiva 2011/98/UE relativa a una procedura unica di domanda per il rilascio di un permesso unico che consente ai cittadini di Paesi terzi di soggiornare e lavorare nel territorio di uno Stato membro e a un insieme comune di diritti per i lavoratori di Paesi terzi che soggiornano regolarmente in uno Stato membro (dekretu ustawodawczego nr 40 w sprawie transpozycji dyrektywy 2011/98) z dnia 4 marca 2014 r. (GURI nr 68 z dnia 22 marca 2014 r.) (zwanego dalej „dekretem ustawodawczym nr 40/2014”), w którym ustanowiono „jedno zezwolenie na pracę”.
Postępowanie główne i pytanie prejudycjalne
WS jest obywatelem państwa trzeciego, który od dnia 9 grudnia 2011 r. posiada zezwolenie na wykonywanie pracy najemnej, a od dnia 28 grudnia 2015 r. – jedno zezwolenie na pracę zgodnie z dekretem ustawodawczym nr 40/2014. W okresach od stycznia do czerwca 2014 r., a następnie od lipca 2014 r. do czerwca 2016 r. jego małżonka wraz z dwojgiem ich dzieci przebywała w państwie pochodzenia, w Sri Lance.
Ponieważ INPS odmówił na podstawie art. 2 ust. 6 bis ustawy nr 153/1988 wypłaty dodatku na gospodarstwo domowe w tych okresach, WS wniósł sprawę do Tribunale del lavoro di Alessandria (sądu pracy w Alessandrii, Włochy), przed którym podniósł naruszenie art. 12 dyrektywy 2011/98 i dyskryminacyjny charakter tej odmowy. Sąd ten oddalił jego żądanie.
WS wniósł apelację od orzeczenia tego sądu oddalającego jego żądanie do Corte d’appello di Torino (sądu apelacyjnego w Turynie, Włochy), który uwzględnił tę apelację, uznając, że art. 12 dyrektywy 2011/98 nie został transponowany do prawa krajowego i że art. 2 ust. 6 bis ustawy nr 153/1988 jest niezgodny z tą dyrektywą.
INPS wniósł skargę kasacyjną do sądu odsyłającego, Corte suprema di cassazione (sądu kasacyjnego, Włochy), przed którym podniósł tylko jeden zarzut, dotyczący błędnego zastosowania art. 12 dyrektywy 2011/98 i dekretu ustawodawczego nr 40/2014.
Sąd odsyłający wyjaśnia, że rozstrzygnięcie sporu w postępowaniu głównym zależy od wykładni art. 12 ust. 1 lit. e) dyrektywy 2011/98 i od tego, czy przepis ten oznacza, iż członkowie rodziny obywatela państwa trzeciego, który posiada jedno zezwolenie i któremu przysługuje prawo do wypłaty zasiłku na gospodarstwo domowe przewidzianego w art. 2 ustawy nr 153/1988, należą do kręgu członków rodziny będących beneficjentami tego świadczenia, mimo że przebywają poza terytorium Włoch.
Uściśla on w tym względzie, że gospodarstwo domowe, o którym mowa w art. 2 ustawy nr 153/1988, nie tylko stanowi podstawę obliczenia dodatku na gospodarstwo domowe, lecz również jest jego beneficjentem za pośrednictwem pobierającego wynagrodzenie, emeryturę lub rentę, do których dolicza się ten dodatek. Dodatek ten stanowi dodatek ekonomiczny, z którego korzystają w szczególności wszyscy pracownicy wykonujący działalność na terytorium Włoch, pod warunkiem że należą do gospodarstwa domowego, którego dochody nie przekraczają określonego pułapu. W okresie od 1 lipca 2018 r. do 30 czerwca 2019 r. wysokość tego dodatku, w pełnym wymiarze, wynosiła 137,50 EUR miesięcznie w odniesieniu do dochodów rocznych nieprzekraczających 14541,59 EUR. Jego wypłaty dokonuje pracodawca jednocześnie z wynagrodzeniem.
Sąd odsyłający wskazuje również, że Corte suprema di cassazione (sąd kasacyjny) miał już okazję podkreślić w swoim orzecznictwie podwójny charakter dodatku na gospodarstwo domowe. Z jednej strony dodatek ten, związany z wszelkiego rodzaju dochodami gospodarstwa domowego i mający na celu zapewnienie wystarczającego dochodu rodzinom, które są go pozbawione, wchodzi w zakres świadczeń z zabezpieczenia społecznego. Zgodnie z ogólnymi zasadami systemu zabezpieczenia społecznego, w który wspomniany dodatek się wpisuje, ochrona rodzin pracowników czynnych zawodowo jest realizowana poprzez dodatek do wynagrodzenia przysługującego za wykonaną pracę. Finansowany z uiszczanych przez wszystkich pracodawców składek, do których dolicza się suplement płacony przez państwo, dodatek na gospodarstwo domowe wypłaca pracodawca, który uiszcza jego kwotę i który jest uprawniony do dokonania potrącenia z należnej składki. Z drugiej strony dodatek ten wchodzi w zakres pomocy społecznej, jako że uwzględniane dochody w razie potrzeby podwyższa się w celu ochrony osób cierpiących z powodu choroby lub ułomności fizycznej lub psychicznej albo małoletnich mających stałe trudności w wykonywaniu zadań i funkcji typowych dla ich wieku. W każdym razie zdaniem sądu odsyłającego chodzi tu o środek objęty zakresem stosowania art. 12 ust. 1 lit. e) dyrektywy 2011/98.
Sąd odsyłający podkreśla, że członkowie gospodarstwa domowego mają zasadnicze znaczenie w ramach regulacji dotyczącej dodatku i są uznawani za jego beneficjentów. Jednakże z uwagi na okoliczność, że ustawa wskazuje, iż członkowie rodziny wchodzący w skład gospodarstwa domowego są beneficjentami świadczenia ekonomicznego, przy czym do pobierania tego świadczenia jest uprawniona osoba otrzymująca wynagrodzenie, do którego dolicza się ten dodatek, sąd ten zastanawia się, czy art. 12 ust. 1 lit. e) dyrektywy 2011/98 nie stoi na przeszkodzie przepisowi takiemu jak art. 2 ust. 6 bis ustawy nr 153/1988. Sąd ten ma w szczególności wątpliwości co do wykładni tej dyrektywy w świetle celów wskazanych w jej motywach 20 i 24.
W takich okolicznościach Corte suprema di cassazione (sąd kasacyjny) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującym pytaniem prejudycjalnym:
„Czy art. 12 ust. 1 lit. e) dyrektywy […] 2011/98[…], a także zasadę równego traktowania posiadaczy jednego zezwolenia na pobyt i pracę oraz obywateli państwa członkowskiego należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie ustawodawstwu krajowemu, na podstawie którego – w przeciwieństwie do zasad przewidzianych dla obywateli danego państwa członkowskiego – przy obliczaniu liczby członków gospodarstwa domowego dla celów obliczenia dodatku na gospodarstwo domowe należy wyłączyć członków rodziny pracownika posiadającego jedno zezwolenie i będącego obywatelem państwa trzeciego, jeżeli zamieszkują oni w państwie trzecim pochodzenia?”.
W przedmiocie pytania prejudycjalnego
Poprzez swoje pytanie sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 12 ust. 1 lit. e) dyrektywy 2011/98 należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie uregulowaniu państwa członkowskiego, na mocy którego do celów ustalenia praw do świadczenia z zabezpieczenia społecznego nie uwzględnia się członków rodziny posiadacza jednego zezwolenia w rozumieniu art. 2 lit. c) tej dyrektywy, którzy przebywają nie na terytorium tego państwa członkowskiego, lecz w państwie trzecim, mimo że uwzględnia się członków rodziny obywatela wspomnianego państwa członkowskiego, którzy przebywają w państwie trzecim.
Należy przypomnieć, że jak wskazano w motywie 26 dyrektywy 2011/98, prawo Unii nie ogranicza kompetencji państw członkowskich w zakresie organizowania ich systemów zabezpieczenia społecznego. W braku harmonizacji na szczeblu Unii każde państwo członkowskie określa, na jakich warunkach, w jakiej wysokości i na jaki okres przyznaje się świadczenia z tytułu zabezpieczenia społecznego. Korzystając z tych kompetencji, państwa członkowskie muszą jednak przestrzegać prawa Unii (zob. podobnie wyrok z dnia 5 października 2010 r., Elchinov,
C‑173/09
,
EU:C:2010:581
, pkt
).
Artykuł 12 ust. 1 lit. e) tej dyrektywy w związku z jej art. 3 ust. 1 lit. c) nakłada na państwa członkowskie w odniesieniu do działów zabezpieczenia społecznego określonych w rozporządzeniu nr 883/2004 obowiązek zapewnienia korzystania z równego traktowania obywatelom państw trzecich, którzy zostali przyjęci w państwie członkowskim w celu wykonywania tam pracy zgodnie z prawem Unii lub prawem krajowym. Taki jest zaś właśnie przypadek obywatela państwa trzeciego, który posiada jedno zezwolenie w rozumieniu art. 2 lit. c) dyrektywy 2011/98, ponieważ na mocy tego przepisu zezwolenie to umożliwia temu obywatelowi zamieszkiwanie zgodnie z prawem na terytorium państwa członkowskiego, które wydało to zezwolenie, w celu wykonywania pracy (zob. podobnie wyrok z dnia 21 czerwca 2017 r., Martinez Silva,
C‑449/16
,
EU:C:2017:485
, pkt
).
Jednakże na mocy art. 12 ust. 2 lit. b) akapit pierwszy dyrektywy 2011/98 państwa członkowskie mogą ograniczyć prawa przyznane pracownikom z państw trzecich na podstawie art. 12 ust. 1 lit. e) tej dyrektywy, jednak bez ograniczania tych praw w stosunku do pracowników z państw trzecich, którzy są zatrudnieni albo którzy byli zatrudnieni przynajmniej przez okres sześciu miesięcy i są teraz zarejestrowani jako bezrobotni. Ponadto zgodnie z art. 12 ust. 2 lit. b) akapit drugi wspomnianej dyrektywy państwa członkowskie mogą postanowić, że w odniesieniu do świadczeń rodzinnych art. 12 ust. 1 lit. e) tej dyrektywy nie ma zastosowania do obywateli państw trzecich, którzy uzyskali zezwolenie na pracę na terytorium państwa członkowskiego na okres nieprzekraczający sześciu miesięcy, do obywateli państw trzecich przyjętych w celu podjęcia studiów oraz do obywateli państw trzecich, którzy mają prawo do wykonywania pracy na podstawie wizy (wyrok z dnia 21 czerwca 2017 r., Martinez Silva,
C‑449/16
,
EU:C:2017:485
, pkt
).
I tak, podobnie jak dyrektywa Rady 2003/109/WE z dnia 25 listopada 2003 r. dotycząca statusu obywateli państw trzecich będących rezydentami długoterminowymi (
Dz.U. 2004, L 16, s. 44
), dyrektywa 2011/98 przewiduje na rzecz niektórych obywateli państw trzecich prawo do równego traktowania, które stanowi zasadę ogólną, i wylicza odstępstwa od tego prawa, które państwa członkowskie mogą ustanowić i które należy interpretować w sposób ścisły. Na odstępstwa te można się jednak powołać tylko wtedy, gdy władze danego państwa członkowskiego właściwe do wprowadzenia w życie tej dyrektywy jasno wyraziły zamiar powołania się na nie (wyrok z dnia 21 czerwca 2017 r., Martinez Silva,
C‑449/16
,
EU:C:2017:485
, pkt
).
W tym względzie należy stwierdzić, że z żadnego z przewidzianych w art. 12 ust. 2 dyrektywy 2011/98 odstępstw od praw przyznanych w art. 12 ust. 1 lit. e) tej dyrektywy nie wynika możliwość wyłączenia przez państwa członkowskie z zakresu prawa do równego traktowania pracownika posiadającego jedno zezwolenie, którego członkowie rodziny przebywają nie na terytorium danego państwa członkowskiego, lecz w państwie trzecim. Przeciwnie, z jasnego brzmienia tego art. 12 ust. 1 lit. e), przypomnianego w pkt 24 niniejszego wyroku, wynika, że taki pracownik powinien korzystać z prawa do równego traktowania.
Ponadto, podczas gdy art. 12 ust. 2 lit. c) wspomnianej dyrektywy stanowi, że państwa członkowskie mogą ograniczyć zasadę równego traktowania w odniesieniu do ulg podatkowych poprzez ograniczenie stosowania tej zasady do przypadków, w których zarejestrowane lub zwyczajowe miejsce pobytu członków rodziny pracownika z państwa trzeciego, dla których występuje on o te ulgi, znajduje się na terytorium danego państwa członkowskiego, takie odstępstwo nie jest przewidziane w odniesieniu do świadczeń z zabezpieczenia społecznego. Okazuje się zatem, że prawodawca Unii nie zamierzał wyłączyć posiadacza jednego zezwolenia, którego członkowie rodziny nie przebywają na terytorium danego państwa członkowskiego, z zakresu przewidzianego w dyrektywie 2011/98 prawa do równego traktowania oraz że uściślił przypadki, w których prawo to może zostać na tej podstawie ograniczone przez państwa członkowskie.
Ponieważ sąd odsyłający żywi wątpliwości co do wykładni art. 12 ust. 1 lit. e) dyrektywy 2011/98 w świetle jej motywów 20 i 24, należy stwierdzić, że motyw 20 dyrektywy 2011/98 stanowi, iż prawo do równego traktowania należy przyznać nie tylko tym obywatelom państw trzecich, których przyjęto w państwie członkowskim w celu zatrudnienia, ale również tym, których przyjęto w innych celach, w tym członkom rodziny przyjętym zgodnie z dyrektywą 2003/86, i którym następnie przyznano dostęp do rynku pracy tego państwa członkowskiego zgodnie z innymi przepisami unijnymi lub krajowymi.
Należy jednak zauważyć, po pierwsze, że z brzmienia motywu 20 dyrektywy 2011/98 wynika, iż przepis ten, wzmiankując obywateli państw trzecich, których przyjęto w innych celach i którym następnie przyznano dostęp do rynku pracy tego państwa członkowskiego zgodnie z innymi przepisami unijnymi lub krajowymi, dotyczy w szczególności, jak w istocie zauważył rzecznik generalny w pkt 53 opinii, sytuacji, w której członkowie rodziny będącego obywatelem państwa trzeciego pracownika posiadającego jedno zezwolenie korzystają bezpośrednio z prawa do równego traktowania przewidzianego w art. 12 tej dyrektywy. Prawo to jest bowiem przyznawane tym osobom jako pracownikom, mimo że ich przybycie do przyjmującego państwa członkowskiego wynikało z faktu, że były one członkami rodziny pracownika będącego obywatelem państwa trzeciego.
Po drugie, co się tyczy motywu 24 dyrektywy 2011/98, należy stwierdzić, że zmierza on w szczególności do wyjaśnienia, iż dyrektywa ta sama nie przyznaje, poza traktowaniem na równi z obywatelami przyjmującego państwa członkowskiego, praw w zakresie zabezpieczenia społecznego obywatelom państw trzecich posiadającym jedno zezwolenie. Tym samym nie nakłada ona sama w sobie, jak zauważył rzecznik generalny w pkt 55 opinii, obowiązku wypłacania przez państwa członkowskie świadczeń z zabezpieczenia społecznego członkom rodziny, którzy nie przebywają w przyjmującym państwie członkowskim. W każdym razie należy zauważyć, że treść tego motywu, a w szczególności jego ostatniego zdania, nie została powtórzona w żadnym z przepisów wspomnianej dyrektywy.
Preambuła aktu prawnego Unii nie ma zaś mocy prawnie wiążącej i nie może być powoływana ani dla uzasadnienia odstępstw od samych przepisów danego aktu, ani w celu dokonywania wykładni tych przepisów w sposób oczywiście sprzeczny z ich brzmieniem (zob. podobnie wyroki: z dnia 19 listopada 1998 r., Nilsson i in.,
C‑162/97
,
EU:C:1998:554
, pkt
; a także z dnia 19 grudnia 2019 r., Puppinck i in./Komisja,
C‑418/18 P
,
EU:C:2019:1113
, pkt
).
W konsekwencji z motywów tych nie wynika, że dyrektywę 2011/98 należy interpretować w ten sposób, że posiadacz jednego zezwolenia, którego członkowie rodziny przebywają nie na terytorium danego państwa członkowskiego, lecz w państwie trzecim, jest wyłączony z zakresu prawa do równego traktowania przewidzianego w tej dyrektywie.
Ponadto, ponieważ INPS i rząd włoski podnoszą, że wyłączenie posiadacza jednolitego zezwolenia, którego członkowie rodziny nie przebywają na terytorium danego państwa członkowskiego, jest ich zdaniem zgodne z celem integracji realizowanym przez dyrektywę 2011/98, jako że integracja zakłada obecność na tym terytorium, należy stwierdzić, iż – jak zauważył rzecznik generalny w pkt 62 i 63 opinii – w szczególności z motywów 2, 19 i 20 oraz z art. 1 ust. 1 lit. b) tej dyrektywy wynika, że dąży ona do wspierania integracji obywateli państw trzecich, zapewniając im sprawiedliwe traktowanie poprzez ustanowienie wspólnego zbioru praw, opartego na równym traktowaniu z obywatelami przyjmującego państwa członkowskiego. Celem, do którego dąży wspomniana dyrektywa, jest także ustanowienie minimum równych zasad w całej Unii, uznanie faktu, że obywatele państw trzecich wnoszą wkład w gospodarkę unijną w formie wykonywanej pracy i płaconych podatków, a także stworzenie zabezpieczenia służącego ograniczeniu nieuczciwej konkurencji pomiędzy obywatelami państwa członkowskiego a obywatelami państw trzecich wynikającej z ewentualnego wyzysku tych ostatnich.
Wynika z tego, że wbrew twierdzeniom INPS i rządu włoskiego nie można uznać za zgodne z tymi celami wyłączenia z zakresu prawa do równego traktowania posiadacza jednego zezwolenia, gdy członkowie jego rodziny przez okres, który może mieć charakter tymczasowy, jak wskazują na to okoliczności faktyczne sprawy głównej, nie przebywają na terytorium danego państwa członkowskiego.
INPS i rząd włoski podnoszą również, że wyłączenie posiadacza jednego zezwolenia, którego członkowie rodziny nie przebywają na terytorium danego państwa członkowskiego, z zakresu prawa do równego traktowania przewidzianego w dyrektywie 2011/98, znajduje ich zdaniem potwierdzenie w art. 1 rozporządzenia (UE) nr 1231/2010 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 24 listopada 2010 r. rozszerzającego rozporządzenie nr 883/2004 i rozporządzenie (WE) nr 987/2009 na obywateli państw trzecich, którzy nie są jeszcze objęci tymi rozporządzeniami jedynie ze względu na swoje obywatelstwo (
Dz.U. 2010, L 344, s. 1
), który przewiduje, że rozporządzenie nr 883/2004 i rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczące wykonywania rozporządzenia nr 883/2004 (
Dz.U. 2009, L 284, s. 1
) mają zastosowanie do obywateli państw trzecich, którzy nie są jeszcze objęci tymi rozporządzeniami jedynie ze względu na swoje obywatelstwo, jak również do członków ich rodzin i osób pozostałych przy życiu po ich śmierci, pod warunkiem że zamieszkują oni legalnie na terytorium państwa członkowskiego i znajdują się w sytuacji, która pod każdym względem dotyczy więcej niż jednego państwa członkowskiego.
Jednakże, jak w istocie wskazał rzecznik generalny w pkt 58 i 59 opinii, o ile celem art. 1 rozporządzenia nr 1231/2010 jest ustanowienie prawa do równego traktowania wyraźnie na rzecz członków rodziny obywatela państwa trzeciego, którzy zamieszkują na terytorium państwa członkowskiego i którzy znajdują się w sytuacji objętej tym rozporządzeniem, o tyle nie można z tego w żaden sposób wywieść, że prawodawca Unii zamierzał wyłączyć z zakresu przewidzianego w dyrektywie 2011/98 prawa do równego traktowania posiadacza jednego zezwolenia, którego członkowie rodziny nie przebywają na terytorium danego państwa członkowskiego.
Wbrew temu, co twierdzą INPS i rząd włoski, podstawą takiego wyłączenia nie może również być jedynie okoliczność, że w odniesieniu do obywateli państw trzecich będących rezydentami długoterminowymi, którym przysługuje uprzywilejowany status, dyrektywa 2003/109 przewiduje w art. 11 ust. 2 możliwość ograniczenia przez państwa członkowskie równego traktowania w zakresie zabezpieczenia społecznego do przypadków, w których zarejestrowane lub faktyczne miejsce zamieszkania członków rodziny położone jest na ich terytorium. Jak wynika bowiem z pkt 26 niniejszego wyroku, przewidziane w dyrektywie 2011/98 odstępstwa od prawa do równego traktowania należy interpretować w sposób ścisły. Odstępstwo zawarte w art. 11 ust. 2 dyrektywy 2003/109 nie jest zaś przewidziane w dyrektywie 2011/98. Z powyższego wynika, że nie można przyjąć, by odstępstwa zawarte w dyrektywie 2011/98 były interpretowane jako obejmujące dodatkowe odstępstwo tylko na tej podstawie, iż jest ono zawarte w innym akcie prawa wtórnego.
Wynika z tego, że z zastrzeżeniem odstępstw dozwolonych w art. 12 ust. 2 lit. b) dyrektywy 2011/98 państwo członkowskie nie może odmówić lub ograniczyć korzystania ze świadczenia z zabezpieczenia społecznego posiadaczowi jednego zezwolenia na tej podstawie, że członkowie jego rodziny lub niektórzy z nich przebywają nie na jego terytorium, lecz w państwie trzecim, jeżeli przyznaje to świadczenie swoim obywatelom niezależnie od miejsca zamieszkania członków ich rodziny.
W odniesieniu do sprawy w postępowaniu głównym należy stwierdzić w pierwszej kolejności, że sam sąd odsyłający wskazuje, iż dodatek na gospodarstwo domowe ma w szczególności charakter świadczenia z zabezpieczenia społecznego, które jest objęte zakresem stosowania art. 12 ust. 1 lit. e) dyrektywy 2011/98. Zgodnie ze wskazówkami przedstawionymi przez ten sąd chodzi bowiem o świadczenie pieniężne przyznawane z wyłączeniem jakiejkolwiek indywidualnej i uznaniowej oceny potrzeb osobistych wnioskodawcy, na podstawie prawnie określonej sytuacji, które to świadczenie ma na celu wyrównanie kosztów utrzymania rodziny. Takie świadczenie stanowi świadczenie z zakresu zabezpieczenia społecznego objęte świadczeniami rodzinnymi, o których mowa w art. 3 ust. 1 lit. j) rozporządzenia nr 883/2004 (zob. w tym względzie wyrok z dnia 21 czerwca 2017 r., Martinez Silva,
C‑449/16
,
EU:C:2017:485
, pkt
–
).
W drugiej kolejności wspomniany sąd wyjaśnia, że gospodarstwo domowe stanowi podstawę obliczenia kwoty tego dodatku. INPS i rząd włoski twierdzą w tym względzie, że nieuwzględnienie członków rodziny nieprzebywających na terytorium Republiki Włoskiej ma wpływ jedynie na tę kwotę, przy czym wynosi ona zero, jak uściślił INPS na rozprawie, jeżeli wszyscy członkowie rodziny przebywają poza terytorium krajowym.
Należy zaś zauważyć, że zarówno brak wypłaty dodatku na gospodarstwo domowe, jak i zmniejszenie jego kwoty w zależności od tego, czy wszyscy członkowie rodziny czy też niektórzy z nich nie przebywają na terytorium Republiki Włoskiej, są sprzeczne z prawem do równego traktowania przewidzianym w art. 12 ust. 1 lit. e) dyrektywy 2011/98, ponieważ wprowadzają one odmienne traktowanie posiadaczy jedynego zezwolenia oraz obywateli włoskich.
Wbrew temu, co twierdzi również INPS, takiego odmiennego traktowania nie można uzasadnić okolicznością, że posiadacze jednego zezwolenia i obywatele przyjmującego państwa członkowskiego znajdują się jego zdaniem w odmiennej sytuacji ze względu na właściwe im więzi łączące ich z tym państwem, ponieważ takie uzasadnienie jest sprzeczne z art. 12 ust. 1 lit. e) dyrektywy 2011/98, który zgodnie z celami przypomnianymi w pkt 34 niniejszego wyroku nakłada obowiązek ich równego traktowania w dziedzinie zabezpieczenia społecznego.
Podobnie, jak wynika z utrwalonego orzecznictwa, odmiennego traktowania nie mogą uzasadniać ewentualne trudności w zakresie kontroli sytuacji beneficjentów w świetle przesłanek przyznawania dodatku na gospodarstwo domowe, w razie gdy członkowie rodziny nie przebywają na terytorium danego państwa członkowskiego, na które to trudności powołują się INPS i rząd włoski (zob. analogicznie wyrok z dnia 26 maja 2016 r., Kohll i Kohll‑Schlesser,
C‑300/15
,
EU:C:2016:361
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
W trzeciej kolejności sąd odsyłający podkreśla, że zgodnie z prawem krajowym członków gospodarstwa domowego uznaje się za beneficjentów dodatku na gospodarstwo domowe. Jednakże nie można odmówić na tej podstawie korzystania z tego dodatku posiadaczowi jednego zezwolenia, którego członkowie rodziny nie przebywają na terytorium Republiki Włoskiej. O ile bowiem członkowie gospodarstwa domowego są beneficjentami wspomnianego dodatku, co jest samym celem świadczenia rodzinnego, o tyle z przedłożonych przez ten sąd wskazówek, przedstawionych w pkt 18 i 19 niniejszego wyroku, wynika, że świadczenie to jest wypłacane właśnie na rzecz pracownika, emeryta lub rencisty, będącego również członkiem gospodarstwa domowego.
Wynika z tego, że art. 12 ust. 1 lit. e) dyrektywy 2011/98 stoi na przeszkodzie przepisowi, takiemu jak art. 2 ust. 6 bis ustawy nr 153/1988, zgodnie z którym do gospodarstwa domowego w rozumieniu tej ustawy nie należą małżonek oraz dzieci obywatela państwa trzeciego i osoby traktowane jak jego dzieci, jeśli nie zamieszkują na terytorium Republiki Włoskiej, chyba że państwo, którego obywatelem jest cudzoziemiec, zapewnia obywatelom Włoch traktowanie na zasadzie wzajemności lub zawarło umowę międzynarodową dotyczącą świadczeń rodzinnych.
W świetle powyższych rozważań na zadane pytanie należy odpowiedzieć, że art. 12 ust. 1 lit. e) dyrektywy 2011/98 należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie uregulowaniu państwa członkowskiego, na mocy którego do celów ustalenia praw do świadczenia z zabezpieczenia społecznego nie uwzględnia się członków rodziny posiadacza jednego zezwolenia w rozumieniu art. 2 lit. c) tej dyrektywy, którzy przebywają nie na terytorium tego państwa członkowskiego, lecz w państwie trzecim, mimo że uwzględnia się członków rodziny obywatela wspomnianego państwa członkowskiego, którzy przebywają w państwie trzecim.
W przedmiocie kosztów
Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.

Z powyższych względów Trybunał (piąta izba) orzeka, co następuje:

Artykuł 12 ust. 1 lit. e) dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/98/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie procedury jednego wniosku o jedno zezwolenie dla obywateli państw trzecich na pobyt i pracę na terytorium państwa członkowskiego oraz w sprawie wspólnego zbioru praw dla pracowników z państw trzecich przebywających legalnie w państwie członkowskim należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie uregulowaniu państwa członkowskiego, na mocy którego do celów ustalenia praw do świadczenia z zabezpieczenia społecznego nie uwzględnia się członków rodziny posiadacza jednego zezwolenia w rozumieniu art. 2 lit. c) tej dyrektywy, którzy przebywają nie na terytorium tego państwa członkowskiego, lecz w państwie trzecim, mimo że uwzględnia się członków rodziny obywatela wspomnianego państwa członkowskiego, którzy przebywają w państwie trzecim.

Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: włoski.