CELEX: 62021CJ0277
Преюдициално запитване
Регламент (ЕС) № 549/2013
Европейска система от национални и регионални сметки в Европейския съюз
Точка 20.15 от приложение A
Контрол, упражняван от Институт за националните сметки върху отговорните органи от учебните заведения, създадени под формата на нетърговски организации
Учебни заведения, които получават публично финансиране и се ползват със свобода на образование, гарантирана от Конституцията
Точка 20.15, второ изречение от приложение A
Понятие „държавна намеса под формата на общи разпоредби, приложими за всички заети с една и съща дейност единици“
Обхват
Точка 20.15, първо изречение от приложение A
Точка 2.39, буква б), точка 20.15, буква б) и точка 20.309, буква з) от приложение A
Понятие „прекомерно регулиране“
Обхват

Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на точка 20.15 и точка 20.309, буква з) от приложение A към Регламент (ЕС) № 549/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 21 май 2013 година относно Европейската система от национални и регионални сметки в Европейския съюз (
ОВ L 174, 2013 г., стр. 1
).
Запитването е отправено в рамките на спор между, от една страна, Secrétariat général de l’enseignement catholique ASBL (SeGEC) и шест други сдружения с нестопанска цел, развиващи дейност в сектора на образованието в Белгия (наричани по-нататък заедно „засегнатите сдружения“), и от друга страна, Institut des comptes nationaux (Институт за националните сметки, наричан по-нататък „ICN“) и Banque nationale de Belgique (Национална банка на Белгия) относно класифицирането от ICN на засегнатите сдружения в сектор „Държавно управление“, подсектор „Федерално държавно управление“ по Европейската система от сметки от 2010 г., въведена с Регламент № 549/2013 (наричана по-нататък „ЕСС 2010“).
Правна уредба
Правото на Съюза
Съображения 1 и 3 от Регламент № 549/2013 гласят следното:
„(1)
За разработването на политиките на Съюза и за осъществяването на наблюдение на икономиките на държавите членки и на икономическия и паричен съюз (ИПС) е необходимо наличието на съпоставима, актуална и надеждна информация за структурата на икономиката и промените в икономическото положение на всяка държава членка или регион.
[…]
(3)
Гражданите на Съюза имат нужда от икономическите сметки, които са основно средство за анализ на икономическото положение на дадена държава членка или регион. За целите на съпоставимостта тези сметки следва да бъдат изготвяни въз основа на единен набор от принципи, които не подлежат на различно тълкуване. Предоставяната информация следва да бъде възможно най-точна, пълна и навременна, за да се гарантира максимална прозрачност във всички сектори“.
Точки 1.01, 1.19, 1.34—1.36 и 1.57 са част от глава 1 „Общи характеристики и основни принципи“ от приложение A към този регламент, посветено на методиката на ЕСС 2010. Тези точки гласят следното:
„1.01
[ЕСС 2010] представлява международно съпоставима отчетна рамка за систематично и подробно описание на сектор „Общо за икономиката“ (което би могло да се отнася за регион, държава или група от държави), неговите компоненти и връзките му с други икономики.
[…]
1.19
За [Европейския съюз] и неговите държави членки данните, получени от рамката на [ЕСС 2010], играят съществена роля при формулирането и наблюдението на техните икономически и социални политики.
[…]
1.34
Секторните сметки са създадени чрез разпределяне на единиците по сектори и това позволява операциите и балансиращите позиции по сметките да бъдат представени по сектори. Представянето по сектори разкрива много ключови измервания за целите на икономическата и фискалната политика. Основните сектори са домакинства, държавно управление, предприятия (финансови и нефинансови), нетърговски организации, обслужващи домакинствата [(НТООД)], и останал свят.
Важно е разграничението между пазарна и непазарна дейност. Субект под контрола на държавното управление, който се оказва пазарно корпоративно предприятие, се класифицира в сектора на корпоративните предприятия извън сектор „Държавно управление“. Така дефицитът и дългът на корпоративното предприятие няма да бъдат част от дефицита и дълга на консолидирания държавен бюджет.
1.35
Важно е да се определят ясни и солидни критерии за определяне и отнасяне по сектори.
Държавният сектор се състои от всички резидентни институционални единици в икономиката, които се контролират от държавното управление. Частният сектор се състои от всички останали резидентни единици.
Таблица 1.1 представя критериите, използвани за разграничаване между държавен и частен сектор, в държавния сектор — между сектора на държавното управление и сектора на държавните корпоративни предприятия, в частния сектор — между сектора на нетърговските организации, обслужващи домакинствата, и сектора на частните корпоративни предприятия.
Таблица 1.1
Критерии
Контролирани от държавното управление
(държавен сектор)
Под частен контрол
(частен сектор)
Непазарна продукция
Сектор „Държавно управление“
Сектор „Нетърговски организации, обслужващи домакинствата“
Пазарна продукция
Държавни корпоративни предприятия
Частни корпоративни предприятия
1.36
Контролът се определя като способността за определяне на общата политика или програма на дадена институционална единица. Повече подробности относно определението на понятието „контрол“ се съдържат в точки 2.35—2.39.
[…]
1.57
Институционалните единици са стопански субекти, които са в състояние да притежават стоки и активи, да поемат задължения и да участват в икономически дейности и операции с други единици от свое име. За целите на системата ЕСС 2010 институционалните единици са групирани в пет взаимно изключващи се вътрешни институционални сектора:
а)
нефинансови предприятия;
б)
финансови предприятия;
в)
държавно управление;
г)
домакинства;
д)
[НТООД].
Петте сектора, взети заедно, съставят цялата национална икономика. Всеки сектор е разделен на подсектори. Системата ЕСС 2010 осигурява възможност за съставяне на пълен комплект от сметки за потоците и от баланси за всеки сектор и подсектор, както и за цялата икономика. Нерезидентните единици могат да си взаимодействат с тези пет вътрешни сектора, като взаимодействията им са между петте вътрешни сектори и шестия институционален сектор — „Останал свят“.
Точки 2.12, 2.39, 2.113 и 2.130 от глава 2 „Единици и групировки от единици“ от посоченото приложение гласят следното:
„2.12
Определение: институционалната единица е стопански субект, който се характеризира с независимост при вземането на решения за извършването на основната си функция. Смята се, че една резидентна единица представлява институционална единица на икономическата територия, на която се намира нейният център на основен икономически интерес, ако притежава независимост при вземането на решения и или води пълен набор от сметки, или е в състояние да състави пълен набор от сметки.
За да притежава независимост при вземането на решения относно основната си функция, даден субект трябва:
а)
да има право сам[…] по себе си да притежава стоки и активи; да бъде в състояние да разменя собствеността върху стоки и активи чрез операции с други институционални единици;
б)
да бъде в състояние да взема икономически решения и да извършва икономически дейности, за които носи отговорност пред закона;
в)
да бъде в състояние да натрупва пасиви за своя собствена сметка, да поема други задължения или допълнителни ангажименти и да сключва договори; и
г)
да бъде в състояние да изготвя пълен набор от сметки, съставени от счетоводни записи, обхващащи всички не[гов]и операции, извършени през отчетния период, както и баланс на активите и пасивите.
[…]
2.39
За нетърговските организации, признати за независими юридически лица, се вземат предвид следните пет показателя за контрол:
а)
назначаване на служители;
б)
предоставяне на механизмите за функциониране;
в)
договорни споразумения;
г)
степен на финансиране;
д)
степен на риска, на който е изложено държавното управление.
Както при корпоративните предприятия, един-единствен показател може да е достатъчен за установяване на контрол в някои случаи, а в други може да са необходими няколко отделни показателя, взети заедно.
[…]
Държавно управление (S.13)
[…]
2.113
Сектор „Държавно управление“ се разделя на четири подсектора:
[…]
б)
федерално държавно управление (без фондовете за социална сигурност) (S.1312);
[…]
[НТООД] (S.15)
[…]
2.130
[…] Непазарните НТООД, контролирани от държавното управление, се класифицират в сектор „Държавно управление (S.13).
[…]“.
В глава 3 от същото приложение се съдържа точка 3.31, формулирана така:
„За другите частни производители се прави разграничение между частни нетърговски организации и други частни производители.
Определение: частна нетърговска организация [НТО] се определя като юридическо лице или обществена структура с предмет на дейност производство на стоки и услуги, като статусът на организацията не позволява тя да бъде източник на доход, печалба или други финансови приходи за единиците, които я учредяват, контролират или финансират. Когато производствената ѝ дейност генерира излишък, подобен излишък не може да бъде усвоен от други институционални единици.
[…]
Частна [НТО] се класифицира в сектор „Нетърговски организации, обслужващи домакинствата“, ако е непазарен производител, освен когато е под контрола на държавното управление. Когато частна нетърговска организация е под контрола на държавното управление, тя се класифицира в сектор „Държавно управление“.
[…]“.
Точки 20.05, 20.13, 20.15, 20.18, 20.29, 20.306, 20.309 и 20.310 от глава 20 „Сметки за държавното управление“ от приложение A към Регламент № 549/2013 гласят следното:
„20.05
Сектор „Държавно управление“ (S.13) обхваща всички единици на държавното управление и всички непазарни нетърговски организации (НТО), които са контролирани от единици на държавното управление. […]
[…]
НТО, класифицирани в сектор „Държавно управление“
20.13
[НТО], които са непазарни производители и се контролират от единици на държавното управление, са единици на сектор „Държавно управление“.
[…]
20.15
Контролът върху НТО се определя като способността да се определя общата политика или програмата на НТО. Държавната намеса под формата на общи разпоредби, приложими за всички заети с една и съща дейност единици, не е от значение при решението за това дали държавното управление упражнява контрол по отношение на определена единица. За да се определи дали дадена НТО се контролира от държавното управление, се вземат предвид следните пет показатели за контрол:
а)
назначаване на служители;
б)
други разпоредби на учредителния документ, като например задълженията в устава на НТО;
в)
договорни споразумения;
г)
степен на финансиране;
д)
експозиция на риск.
Един показател може да бъде достатъчен, за да се установи наличието на контрол. Ако обаче дадена НТО, която се финансира основно от държавното управление, е в състояние да определя политиката или програмата си в значителна степен в насоките, споменати по останалите показатели, тя няма да бъде считана за контролирана от държавното управление. В повечето случаи определен брой отделни показатели заедно указват наличието на контрол. Решението, основано на тези показатели, ще включва по същество извършването на преценка.
[…]
Държавен контрол
20.18
Контролът по отношение на даден орган е способността да се определя общата политика или програмата на този орган. […]
[…]
Пазарен/непазарен тест
20.29
[…]
Способността да се предприеме пазарна дейност ще бъде проверена по-специално чрез обичайния количествен критерий (критерият за 50‑те процента), като се използва съотношението на продажбите спрямо производствените разходи (според определеното в точки 20.30 и 20.31). За да бъде считана за пазарен производител, единицата на държавното управление покрива поне 50 % от разходите си с продажбите през достатъчно продължителен многогодишен период.
[…]
20.306
Всички институционални единици, включени в държавния сектор, са резидентни единици, контролирани от държавното управление както пряко, така и непряко — общо чрез единици на държавния сектор. Контролът върху едно образувание се определя като способността да се определя общата политика на това образувание. Това е описано по-подробно по-долу.
[…]
Контрол върху държавния сектор
20.309
Контролът върху дадена резидентна единица на държавния сектор се определя като способността за определяне на общата политика на единицата. Това може да става чрез преки права на отделна единица на държавния сектор или колективни права на много от тях. Трябва да бъдат взети предвид следните показатели за контрол:
а)
права да се назначава, да се отстранява или да се налага вето на по-голямата част от длъжностните лица, съвета на директорите и т.н. Правата да се назначава, отстранява, одобрява или налага вето на по-голямата част от управителния съвет на дадена единица са достатъчни за определяне на контрол. Тези права могат да бъдат притежавани пряко от една единица на държавния сектор или непряко — общо от единици на държавния сектор. Ако първият набор от назначения се контролира от държавния сектор, но последващите смени не подлежат на този контрол, единицата остава в държавния сектор до момента, в който назначението на по-голямата част от директорите вече не е контролирано;
б)
права да се назначава, да се отстранява или да се налага вето на ключовия персонал. Ако контролът на общата политика действително се определя от влиятелните членове на съвета, като главен изпълнителен директор, председател и финансов директор, правомощията за назначаване, отстраняване или налагане на вето на този персонал са с по-голяма тежест;
c)
права да се назначава, да се отстранява или да се налага вето на по-голямата част от назначенията на ключови комитети на единицата. Ако ключови фактори на общата политика, като възнаграждения на висшите служители и бизнес стратегия, са делегирани на подкомитети, правата да се назначават, отстраняват или да се налага вето на директори на тези подкомитети представляват фактори, определящи контрола;
[…]
ж)
права за контрол в резултат на споразумения/разрешение за получаване на заем. Заемодателите често налагат контролни механизми като условия за отпускане на заеми. Ако чрез предоставяне на заеми или с цел защита на експозицията си на риск в резултат на гаранция държавният сектор наложи контролни механизми, които са по-строги от тези, които единицата на частния сектор обичайно би се наложило да приеме от банка, това е показател за контрол. Ако дадена единица се нуждае от разрешение от държавния сектор, за да получи заем, това е показател за контрол;
з)
контрол чрез прекомерно регулиране. Когато регулирането е толкова строго, че в действителност диктува общата политика на бизнеса, то е форма на контрол. В някои случаи държавните органи могат да оказват сериозна регулаторна намеса, по-специално в области като монополи и приватизирани комунални услуги, при които има елемент на държавни услуги. Възможно е да има регулаторна намеса във важни области като ценообразуване, без единицата да прехвърля контрола върху общата политика. Изборът да се навлезе или да се работи в силно регулирана среда от своя страна е показател, че единицата не е предмет на контрол;
и)
други. Контролът може също така да бъде получен въз основа на законоустановени правомощия или права, съдържащи се в учредителния акт на единицата, например за ограничаване на дейността, целите и експлоатационните аспекти, одобряване на бюджети или предотвратяване на изменение на учредителния акт на единицата, саморазпускане, приемане на дивиденти или прекратяване на неговите взаимоотношения с държавния сектор. Единица, която е изцяло или почти изцяло финансирана от държавния сектор, се счита за контролирана, ако контролните механизми на този източник на финансиране са достатъчно рестриктивни, за да диктуват общата политика в тази област.
20.310
Всяко класифициране трябва да бъде преценявано само по себе си, като някои от тези показатели могат да не са от значение за даден индивидуален случай. Някои показатели като посочените в точка 20.309, букви а), в) и г), са достатъчни сами по себе си за установяване на контрол. Що се отнася до другите, няколко отделни показатели могат заедно да определят наличието на контрол“.
Белгийското право
Член 24 от Конституцията гласи:
„1.   Образованието е свободно; забраняват се всички възпрепятстващи мерки; санкционирането на нарушенията се урежда само със закон или указ.
Общността гарантира свободния избор на родителите.
Общността организира неутрално образование. Неутралността предполага по-специално зачитане на философските, идеологическите или религиозните възгледи на родителите и учениците.
До приключване на задължителното училищно обучение училищата, организирани от публичните органи, предлагат избор между изучаване на някоя от признатите религии и изучаване на нерелигиозен морал.
2.   Ако общност, в качеството на отговорен орган, иска да делегира правомощия на един или няколко самостоятелни органа, тя може да го направи само с указ, приет с мнозинство от две трети от подадените действителни гласове.
3.   Всеки има право на образование при спазване на основните права и свободи. Достъпът до образование е безплатен до приключване на задължителното училищно обучение.
Всички ученици, подлежащи на задължително училищно обучение, имат право за сметка на общността да изучават морал или религия.
4.   Всички ученици или студенти, родители, членове на персонала и учебни заведения са равни пред законите или указите. В законите и указите се отчитат обективните различия, и по-специално присъщите за всеки отговорен орган особености, които обосновават съответстващо третиране.
5.   Организирането, признаването или субсидирането на образованието от общността се уреждат със закон или указ“.
Спорът в главното производство и преюдициалните въпроси
Съгласно акта за отправяне на преюдициалното запитване в Белгия още с приемането на Конституцията през 1831 г. в нея се установява принципът на свобода на образованието. Организацията на предучилищното, началното, средното и неуниверситетското висше образование се урежда с национална правна уредба, в която се прави разграничение между, от една страна, учебните заведения от „официалното образование“, формирано от мрежата от училища, организирани от държавата, провинциите, общините, сдруженията на общини или от който и да било публичноправен субект, и от друга страна, учебните заведения от „субсидираното свободно образование“, религиозно и нерелигиозно, формирано от мрежата от училища, които са субсидирани от компетентния федерален субект — в разглеждания случай Френската общност (Communauté française) — но са организирани от частноправно юридическо лице. Засегнатите сдружения са част от мрежата на субсидираното свободно образование и са съответно федерация, представляваща отговорни органи от католическото образование, федерация, обединяваща отговорни органи от нерелигиозното свободно образование, и пет отговорни органа от заведения със субсидирано свободно образование с религиозен характер.
В Белгия ICN отговаря за събирането на изискваните по ЕСС 2010 статистически данни и за класифицирането с тази цел на различните икономически субекти по сектори в определените в Регламент № 549/2013 категории, като основните сектори са домакинства, държавно управление, предприятия (финансови и нефинансови), НТООД и останал свят.
В решение от 28 март 2018 г. управителният съвет на ICN приема, че засегнатите сдружения са „отделни институционални единици“ по смисъла на точка 2.12 от приложение A към този регламент, които са контролирани от държавното управление, по-специално от Френската общност. Поради това ICN счита, че отговорните органи в качеството на непазарни единици трябва да се класифицират в сектор „Държавно управление“ на регионално равнище (сектор S.1312) по смисъла на точка 2.113, буква б) от приложение A към посочения регламент. ICN по-специално уточнява, че държавният контрол по смисъла на ЕСС 2010 върху заведенията със субсидирано свободно образование е доказан, по-специално защото образователната дейност се финансира изцяло или почти изцяло от държавния сектор и защото това финансиране зависи от спазването на регулаторни норми.
На 14 юни 2018 г. засегнатите сдружения подават до запитващата юрисдикция, а именно Conseil d’État (Държавен съвет, Белгия), жалба за отмяна на това решение за класифициране. Те оспорват по-специално преценката на ICN, че са контролирани от Френската общност, и считат, че в качеството на НТООД погрешно са класифицирани в сектор „Държавно управление“.
Запитващата юрисдикция отбелязва най-напред, че отговорните органи от заведенията със субсидирано свободно образование, които са приели правната форма на сдружения с нестопанска цел, могат да се считат за НТО по смисъла на приложение A към Регламент № 549/2013 и че засегнатите сдружения не са съгласни с ICN относно тълкуването на понятието „държавен контрол“ по смисъла на това приложение, тъй като в това отношение в решението от 28 март 2018 г. се набляга на три от петте показателя за контрол, посочени в точка 20.15 от същото приложение, а именно степента на финансиране, „другите разпоредби на учредителния документ“ и експозицията на риск.
По-нататък, според тази юрисдикция, макар субсидираното свободно образование да се финансира основно от Френската общност, тоест от единица на държавното управление, сам по себе си критерият за финансирането същевременно не позволява да се установи наличието на държавен контрол върху НТО, когато последната продължава да е в състояние в значителна степен да определя политиката или програмата си. Освен това посочената юрисдикция се позовава на точка 77 от решение от 11 септември 2019 г., FIG и FISE (
C‑612/17 и C‑613/17
,
EU:C:2019:705
), и счита, че въпросът за контрола върху НТО, упражняван от единица на държавното управление, не може да се сведе до въпроса дали единицата на държавното управление упражнява решаващо влияние върху управлението или способността за вземане на решения на въпросната институционална единица, която по дефиниция разполага с пълна самостоятелност в тази област, а цели да определи дали единицата на държавно управление е в състояние, въпреки наличието на такава самостоятелност, да ръководи и да упражнява форми на принуда по отношение на тази институционална единица при самото определяне и самото осъществяване на нейните цели, дейности и стратегически ориентации.
Накрая, според запитващата юрисдикция решението на ICN да класифицира отговорните органи от заведенията от субсидираното свободно образование в сектор „Държавно управление“ се основава главно на различните задължения, които са им наложени, за да могат да се ползват от финансирането, отпускано от Френската общност. Тези задължения впрочем трябвало да се анализират с оглед на показателя за контрол по точка 20.309, буква з) от приложение A към Регламент № 549/2013 относно „контрола чрез прекомерно регулиране“. В разглеждания случай обаче, според тази юрисдикция, макар различните изтъкнати от ICN доказателства да показват, че за дейността на засегнатите сдружения се прилага значителна национална правна уредба, все пак е трудно последната да се квалифицира като „прекомерна“ по смисъла на тази разпоредба, без да има насоки в това отношение в практиката на Съда. Запитващата юрисдикция поставя първия въпрос именно за да получи разяснения в това отношение.
С втория въпрос запитващата юрисдикция освен това иска да се установи какъв е обхватът на точка 20.15 от приложение A към Регламент № 549/2013, където по същество се предвижда, в първото изречение, че контролът на единица на държавното управление върху НТО се определя като способността да се определя общата политика или програмата на тази НТО, но във второто изречение, че сама по себе си държавната намеса под формата на общи разпоредби, приложими за всички заети с една и съща дейност единици, не е от значение, за да се реши дали държавното управление упражнява контрол върху определена единица. В разглеждания случай запитващата юрисдикция посочва, че решението на ICN се основава и на обстоятелството, че приложимият правен режим за персонала от субсидираното свободно образование е сходен със статута, приложим за персонала от системата на официалното образование, който от своя страна е сходен със статута на държавните служители. Поради това трябвало да се определи дали „статутът“, приложим за персонала от субсидираното свободно образование, може да се счете за „общи разпоредби, приложими за всички заети с една и съща дейност единици“. Ако това е така, въз основа на „отрицателния критерий“, въведен във второто изречение от тази разпоредба, трябвало да се приеме, че наличието на този „статут“ не е релевантно, за да се заключи, че единицата на държавното управление „упражнява контрол върху институционална единица“. Запитващата юрисдикция обаче уточнява, че макар „една и съща дейност“ по смисъла на това второ изречение да е самата образователна дейност, трябва да се има предвид, че въпреки приликата между двата правни режима, приложими съответно към двете разглеждани категории персонал, известен брой национални правила се прилагат само за персонала от субсидираното свободно образование, без същевременно да са специфични за всяка от неговите „индивидуални единици“, каквито били различните отговорни органи.
При това положение Conseil d’État (Държавен съвет) решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
„1)
Трябва ли точка 20.309, буква з) от приложение A към [Регламент № 549/2013] да се тълкува в смисъл, че наличието на правна уредба, съгласно която единица на държавното управление, компетентна в областта на образователната дейност:
–
одобрява учебните програми,
–
урежда както структурата на обучението, така и приоритетните и специфичните задачи, организира контрол върху условията за записване и изключване на учениците, решенията на класните съвети и финансовото участие, организира обединяването на училищните заведения в структурирани мрежи и изисква изготвянето на учебни, педагогически и училищни планове и предаването на доклад за дейността,
–
организира контрол и проверка, по-специално относно учебните дисциплини, нивото на образованието и прилагането на законите за езиците, с изключение на педагогическите методи, и
–
изисква минимален брой ученици в клас, група, степен или други подразделения, освен в случай на предоставена от министъра дерогация,
трябва да се счита за „прекомерно регулиране“ по смисъла на тази разпоредба до степен в действителност да диктува или обвързва общата политика или програмата на единиците от съответната сфера на дейност?
2)
Трябва ли точка 20.15 от приложение A към същия регламент да се тълкува в смисъл, че включва в понятието „общи разпоредби“ специфични правила, които формират „статут“ и са приложими за членовете на персонала на нетърговски организации, развиващи дейност в областта на образованието и финансирани от единица на държавното управление?“.
Преюдициалните въпроси
Първият въпрос
С първия си въпрос запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали точка 20.309, буква з) от приложение A към Регламент № 549/2013 трябва да се тълкува в смисъл, че понятието „прекомерно регулиране“ обхваща национална правна уредба, отнасяща се за развиващите дейност в областта на образованието НТО, които, макар да са субсидирани от компетентната национална единица на държавното управление, се ползват с гарантирана от Конституцията свобода на образование, когато тази правна уредба възлага на посочената единица задачата или правото:
–
да одобрява учебните програми,
–
да урежда както структурата на обучението, така и приоритетните и специфичните задачи, да организира контрол върху условията за записване и изключване на учениците, решенията на класните съвети и финансовото участие, да организира обединяването на училищните заведения в структурирани мрежи и да изисква изготвянето на учебни, педагогически и училищни планове и предаването на доклад за дейността,
–
да организира контрол и проверка, по-специално относно учебните дисциплини, нивото на образованието и прилагането на законите за езиците, с изключение на педагогическите методи, и
–
да изисква минимален брой ученици в клас, група, степен или други подразделения, освен в случай на предоставена от министъра дерогация.
В самото начало трябва да се отбележи, че с този въпрос запитващата юрисдикция по същество приканва Съда да разгледа обхвата и значението на тези задължения, носени от отговорните органи от системата на субсидираното свободно образование по силата на белгийското законодателство, и да реши дали те трябва да се счетат за толкова „прекомерни“, че в действителност диктуват или обвързват общата политика или програмата на единиците от съответната сфера на дейност, предвид критериите и показателите, изисквани по ЕСС 2010.
По този начин със запитването си запитващата юрисдикция в това отношение в действителност иска от Съда да разгледа приложимото национално законодателство предвид значението на влиянието, оказвано от Френската общност в сферата на дейност на субсидираното образование.
В това отношение трябва да се припомни постоянната практика на Съда, според която в рамките на производството по член 267 ДФЕС, основано на ясно разделение на правомощията между националните юрисдикции и Съда, последният не е компетентен да тълкува националното право и единствено националният съд може да установи и прецени фактите по спора в главното производство и да определи точния обхват на националните законови, подзаконови или административни разпоредби (решение от 4 март 2020 г., Schenker,
C‑655/18
,
EU:C:2020:157
, т.
и цитираната съдебна практика).
Съдът, от който се иска да предостави полезен отговор на националната юрисдикция, обаче е компетентен да ѝ даде указания, изведени от преписката по делото в главното производство и от представените пред него писмени и устни становища, които да позволят на националната юрисдикция да се произнесе (решение от 3 октомври 2019 г., Fonds du Logement de la Région de Bruxelles-Capitale,
C‑632/18
,
EU:C:2019:833
, т.
и цитираната съдебна практика).
В разглеждания случай най-напред трябва да се припомни, че съгласно съображения 1 и 3 от Регламент № 549/2013 и точки 1.01 и 1.19 от приложение A към него, за нуждите както на гражданите на Съюза, така и на самия Съюз, с ЕСС 2010 се установява референтна рамка, служеща за изготвянето на сметките на държавите членки. Това изготвяне трябва да се извършва въз основа на единен набор от принципи, които не подлежат на различно тълкуване, така че да се позволи получаването на съпоставими резултати (вж. в този смисъл решение от 11 септември 2019 г., FIG и FISE,
C‑612/17 и C‑613/17
,
EU:C:2019:705
, т.
).
За счетоводните цели на ЕСС 2010 всяка институционална единица — която е дефинирана по същество в точки 1.57 и 2.12 от приложение A към Регламент № 549/2013 като стопански субект, който се характеризира с независимост при вземането на решения за извършването на основната си функция — трябва да бъде причислена към един от шестте основни сектора, посочени в точка 1.34 от приложение A към този регламент, а именно домакинства, държавно управление, финансови предприятия, нефинансови предприятия, НТООД и останал свят (решение от 11 септември 2019 г., FIG и FISE,
C‑612/17 и C‑613/17
,
EU:C:2019:705
, т.
).
По делото в главното производство всяко от засегнатите сдружения представлява „институционална единица“ по смисъла на точки 1.57 и 2.12 от приложение A към Регламент № 549/2013. Те не оспорват класифицирането си от запитващата юрисдикция в категорията на „непазарните НТО“ по смисъла на точки 3.31 и 20.29 от приложение A към Регламент № 549/2013, но между страните в главното производство има различия по въпроса дали засегнатите сдружения са контролирани от единица на държавното управление.
При утвърдителен отговор в качеството на непазарен производител НТО се класифицира в сектор „Държавно управление“, докато при отрицателен отговор тя се класифицира сред НТООД. Тази методология за класифициране произтича по-специално от тълкуването на точки 1.35, 2.130, 3.31, 20.05 и 20.13 от приложение A към Регламент № 549/2013 във връзка една с друга (вж. в този смисъл решение от 11 септември 2019 г., FIG и FISE,
C‑612/17 и C‑613/17
,
EU:C:2019:705
, т.
).
Общото понятие за „контрол“ е дефинирано по сходен начин в точки 1.36, 20.15, 20.18, 20.306 и 20.309 от приложение A към Регламент № 549/2013 като правомощието или способността за определяне на общата политика, стратегията или програмата на дадена единица или субект. Точка 20.309 от това приложение — която спада към частта от глава 20 от него, посветена на държавния сектор, обхващащ по-специално държавното управление и единиците или субектите под негов контрол — съдържа девет общи показателя за контрол, позволяващи да се определи дали дадена резидентна единица може да се счита за контролирана от държавното управление за целите на нейното класифициране в държавния сектор, като се има предвид, че съгласно точка 20.310 от посоченото приложение някои от тези показатели е възможно да не бъдат релевантни в определени случаи (решение от 11 септември 2019 г., FIG и FISE,
C‑612/17 и C‑613/17
,
EU:C:2019:705
, т.
).
Точка 20.15 от приложение A към Регламент № 549/2013 засяга по-специално въпроса за контрола върху НТО от страна на държавното управление и в нея се посочват пет показателя за контрол, които следва да се вземат предвид, за да се определи дали дадена НТО се контролира от държавното управление. Тези пет показателя са възпроизведени и в точка 2.39 от приложение A към Регламент № 549/2013 с някои редакционни изменения в зависимост от текста на съответния език. Налага се изводът, че тъй като се отнасят за един и същ въпрос и преследват една и съща цел, а именно да се уточнят приложимите за НТО показатели за контрол, точки 2.39 и 20.15 от това приложение трябва да се тълкуват във връзка една с друга и да се считат за съставни части на една и съща разпоредба, въпреки тези редакционни различия (вж. в този смисъл решение от 11 септември 2019 г., FIG и FISE,
C‑612/17 и C‑613/17
,
EU:C:2019:705
, т.
).
Освен това трябва да се констатира, че тъй като в точка 20.309 от приложение A към Регламент № 549/2013 се дава определение на понятието „контрол“ за целите на определянето на очертанията на държавния сектор като цяло и тъй като в единната разпоредба на точки 2.39 и 20.15 от същото приложение се дава определение на същото понятие за целите на разграничаването на НТО, които спадат към държавния сектор, от тези, които не спадат към него, с тези две определения се преследва една и съща цел, поради което те могат да се прилагат към едни и същи субекти, що се отнася до НТО. Ето защо следва да се приеме, че тези две разпоредби се допълват, поради което те трябва да се прилагат заедно и хармонизирано, за да се определи дали дадена единица спада към държавния или към частния сектор и съответно, когато става въпрос за определена НТО, дали тя спада към сектор „Държавно управление“ съгласно разпоредбите на точки 3.31 и 20.13 от приложение A към Регламент № 549/2013 във връзка една с друга, или пък съставлява НТООД (решение от 11 септември 2019 г., FIG и FISE,
C‑612/17 и C‑613/17
,
EU:C:2019:705
, т.
).
В разглеждания случай, за да определи дали засегнатите сдружения са контролирани от единица на държавното управление, запитващата юрисдикция, акцентирайки върху факта, че сам по себе си критерият за финансирането не позволява да се установи наличието на контрол, решава да се обърне към Съда само относно тълкуването на точка 20.309, буква з) от приложение A към Регламент № 549/2013 и по въпроса дали съвкупността от права и задачи, които националният законодател е възложил на Френската общност, трябва да се счете за „контрол чрез прекомерно регулиране“ по смисъла на тази разпоредба.
В последната се посочва, че „[к]огато регулирането е толкова строго, че в действителност диктува общата политика на бизнеса, то е форма на контрол“. Съдът уточнява, че посочената разпоредба се вписва в показателя за контрол, свързан с „предоставянето на механизмите за функциониране“ или с „другите разпоредби на учредителния документ, като например задълженията в устава на НТО“, съответно по точка 2.39, буква б) от приложение A към Регламент № 549/2013 и точка 20.15, буква б) от приложение A към Регламент № 549/2013, тъй като този показател съответства на различните примери, посочени в точка 20.309, букви а)—в) и ж)—и) от това приложение (решение от 11 септември 2019 г., FIG и FISE,
C‑612/17 и C‑613/17
,
EU:C:2019:705
, т.
).
Освен това според Съда от точка 20.309, буква з) от приложение A към Регламент № 549/2013 следва, че регулаторна намеса, независимо дали е обща или специална, ако бъде достатъчно сериозна, определяйки de facto общата политика или програмата на дадена единица или дори на всички заети с една и съща дейност единици, може да съставлява признак за контрол (вж. в този смисъл решение от 11 септември 2019 г., FIG и FISE,
C‑612/17 и C‑613/17
,
EU:C:2019:705
, т.
).
Трябва да се подчертае, че понятието „способност[…] да се определя общата политика или програмата“ на дадена НТО по смисъла на точка 20.15, първо изречение от приложение A към Регламент № 549/2013 е определено от Съда като способността на единица на държавното управление трайно и постоянно да упражнява реално и значително влияние върху самото определяне и самото осъществяване на целите на НТО, на нейните дейности и на техните експлоатационни аспекти, както и на стратегическите ориентации и насоките, които НТО възнамерява да следва при извършването на тези дейности (решение от 11 септември 2019 г., FIG и FISE,
C‑612/17 и C‑613/17
,
EU:C:2019:705
, т.
).
С оглед впрочем на допълняемостта на разпоредбите на точки 20.15 и 20.309 от приложение A към Регламент № 549/2013, подчертана в точки 28 и 29 от настоящото решение, това тълкуване на точка 20.15, първо изречение от приложение A към Регламент № 549/2013 трябва, както правилно твърди Европейската комисия в писменото си становище, по аналогия да се приложи и за тълкуването на точка 20.309, буква з), второ изречение от приложение A към този регламент, където се предвижда, че „[к]огато регулирането е толкова строго, че в действителност диктува общата политика на бизнеса, то е форма на контрол“.
Поради това трябва да се приеме, че точка 20.309, буква з) във връзка с точка 2.39, буква б) и с точка 20.15, буква б) от приложение A към Регламент № 549/2013 трябва да се тълкува в смисъл, че национална правна уредба, отнасяща се за развиващите дейност в областта на образованието НТО, които, макар да са субсидирани от компетентната национална единица на държавното управление, се ползват с гарантирана от Конституцията свобода на образование, трябва да се квалифицира като „прекомерна“ по смисъла на точка 20.309, буква з) от същото приложение A, когато задачите и правата, които тази правна уредба възлага на посочената единица, предполагат достатъчно намеса, за да определя в действителност общата политика или програмата на съответните учебни заведения, позволявайки трайно и постоянно да упражнява реално и значително влияние върху самото определяне и самото осъществяване на целите на тези единици, на техните дейности и на експлоатационните аспекти на последните, както и на стратегическите ориентации и насоките, които единиците възнамерява да следват при извършването на техните дейности.
Следователно запитващата юрисдикция, която единствена познава пряко спора в главното производство, трябва да извърши необходимите проверки с оглед на всички релевантни фактически и правни обстоятелства, за да определи дали правомощията, с които разполага Френската общност спрямо засегнатите сдружения въз основа на националната правна уредба, предполагат достатъчно намеса, за да определя в действителност общата политика или програмата на засегнатите сдружения, по-специално, тъй като на тази администрация е поверено определянето на програмите и съдържанието на курсовете и съответно определянето на образователните цели, или пък действието на тези правомощия се свежда, както твърдят засегнатите сдружения в техните писмени становища, до обикновен контрол, упражняван a posteriori и без решаващо значение за общата политика или училищната или академичната програма, тъй като не засяга конкретните образователни съдържания, които същевременно водят до издаването на свидетелство, удостоверяващо успешното завършване на училищна или академична година.
С оглед на това и при всички положения запитващата юрисдикция трябва да извърши цялостен анализ на показателите, включително на показателя, свързан със степента на финансиране, като трябва да се направи уточнението, че съгласно точка 20.15, последно изречение от приложение A към Регламент № 549/2013 този анализ по естеството си предполага „извършването на преценка“ (вж. в този смисъл решение от 11 септември 2019 г., FIG и FISE,
C‑612/17 и C‑613/17
,
EU:C:2019:705
, т.
и
). Всъщност съгласно точка 20.310 от приложение A към този регламент всяко класифициране трябва да бъде преценявано само по себе си, като някои от тези показатели е възможно да не са от значение в някои случаи, докато в други случаи няколко показатели, разгледани поотделно, заедно могат да разкриват наличието на контрол. В точка 2.39, последно изречение и в точка 20.15, шесто изречение от приложение A към този регламент се посочва същият принцип, а именно че в повечето хипотези именно проверката на съвкупност от показатели може да разкрие наличието на контрол.
С оглед на гореизложените съображения на първия въпрос следва да се отговори, че точка 20.309, буква з) във връзка с точка 2.39, буква б) и с точка 20.15, буква б) от приложение A към Регламент № 549/2013 трябва да се тълкува в смисъл, че понятието „прекомерно регулиране“ обхваща национална правна уредба, отнасяща се за развиващите дейност в областта на образованието НТО, които, макар да са субсидирани от компетентната национална единица на държавното управление, се ползват с гарантирана от Конституцията свобода на образование, когато тази правна уредба възлага на посочената единица задачата или правото:
–
да одобрява учебните програми,
–
да урежда както структурата на обучението, така и приоритетните и специфичните задачи, да организира контрол върху условията за записване и изключване на учениците, решенията на класните съвети и финансовото участие, да организира обединяването на училищните заведения в структурирани мрежи и да изисква изготвянето на учебни, педагогически и училищни планове и предаването на доклад за дейността,
–
да организира контрол и проверка, по-специално относно учебните дисциплини, нивото на образованието и прилагането на законите за езиците, с изключение на педагогическите методи, и
–
да изисква минимален брой ученици в клас, група, степен или други подразделения, освен в случай на предоставена от министъра дерогация,
стига тези задачи и права да предполагат достатъчно намеса, за да определя в действителност общата политика или програмата на засегнатите НТО, позволявайки трайно и постоянно да упражнява реално и значително влияние върху самото определяне и самото осъществяване на целите на тези НТО, на техните дейности и на експлоатационните аспекти на последните, както и на стратегическите ориентации и насоките, които същите НТО възнамерява да следват при извършването на техните дейности, а това трябва да се провери от запитващата юрисдикция.
Вторият въпрос
С втория си въпрос запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали точка 20.15, второ изречение от приложение A към Регламент № 549/2013 трябва да се тълкува в смисъл, че понятието „общи разпоредби, приложими за всички заети с една и съща дейност единици“ обхваща национална уредба, формираща правен режим, който е приложим само за членовете на персонала на НТО, развиващи дейност в областта на образованието и финансирани от единица на държавното управление.
В това отношение трябва да се припомни, че според Съда посоченото понятие трябва да се тълкува в смисъл, че обхваща всяка намеса на единица на държавния сектор, която приема или прилага правна уредба, целяща да наложи, без разграничение и по един и същ начин, на всички единици от съответната сфера на дейност цялостни, широки и абстрактни правила или общи насоки, без такава правна уредба да може по своето естество или по своя характер, които са „прекомерни“ по смисъла на точка 20.309, буква з) от приложение A към Регламент № 549/2013, да определя в действителност общата политика или програмата на единиците от съответната сфера на дейност (решение от 11 септември 2019 г., FIG и FISE,
C‑612/17 и C‑613/17
,
EU:C:2019:705
, т.
).
Съдът също така уточнява, че точка 20.15, второ изречение от приложение A към Регламент № 549/2013 — в която се посочва, че „[д]ържавната намеса под формата на общи разпоредби, приложими за всички заети с една и съща дейност единици, не е от значение при решението за това дали държавното управление упражнява контрол по отношение на определена единица“ — цели да изведе от обхвата на понятието „контрол“ по смисъла на тази разпоредба всяка намеса на единица на държавния сектор с предмет приемане или прилагане на правна уредба, целяща да наложи, без разграничение и по един и същ начин, на всички единици от съответната сфера на дейност цялостни, широки и абстрактни правила или общи насоки (вж. в този смисъл решение от 11 септември 2019 г., FIG и FISE,
C‑612/17 и C‑613/17
,
EU:C:2019:705
, т.
и
).
В разглеждания случай е безспорно, че в „статута“ се предвиждат специфични правила, приложими за членовете на персонала на институциите, развиващи дейност в областта на образованието и финансирани от единица на държавното управление. Всъщност, както правилно посочва Комисията в писменото си становище, правната уредба, която се прилага за заведенията със субсидирано свободно образование, включително приложимият „статут“ за членовете на персонала, не се прилага за частните училища, които не получават финансиране от Френската общност. В писмените си становища засегнатите сдружения освен това посочват, че „разглежданата норма“ се прилага само за персонала със субсидирана заетост. Запитващата юрисдикция от своя страна уточнява, че „[м]акар разглежданата сфера на дейност да е образованието като такова, трябва да се констатира, че някои установени с указ правила се прилагат само по отношение на персонала в системата на субсидираното свободно образование“.
В разглеждания случай сферата на дейност на субсидираното свободно образование впрочем не може да се счете за сфера на дейност, която е различна от тази на общественото образование или на образованието като цяло в Белгия. Следователно специфичните правила, формиращи „статут“, който е приложим само за членовете на персонала на заведенията със субсидирано свободно образование, се отнасят не за цялата сфера на дейност на образованието, а само за частта му, съставена от субсидираната свободна мрежа. Следователно, тъй като разглежданата правна уредба не се прилага за всички единици от една и съща сфера на дейност, а именно образованието, „статутът“ не може да попада в обхвата на понятието „общи разпоредби“ по смисъла на точка 20.15, второ изречение от приложение A към Регламент № 549/2013.
С оглед на гореизложените съображения на втория въпрос следва да се отговори, че точка 20.15, второ изречение от приложение A към Регламент № 549/2013 трябва да се тълкува в смисъл, че понятието „общи разпоредби, приложими за всички заети с една и съща дейност единици“ не обхваща национална уредба, формираща правен режим, който е приложим само за членовете на персонала на НТО, развиващи дейност в областта на образованието и финансирани от единица на държавното управление.
По съдебните разноски
С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.

По изложените съображения Съдът (десети състав) реши:

1)
Точка 20.309, буква з) във връзка с точка 2.39, буква б) и с точка 20.15, буква б) от приложение A към Регламент (ЕС) № 549/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 21 май 2013 година относно Европейската система от национални и регионални сметки в Европейския съюз трябва да се тълкува в смисъл, че понятието „прекомерно регулиране“ обхваща национална правна уредба, отнасяща се за развиващите дейност в областта на образованието нетърговски организации (НТО), които, макар да са субсидирани от компетентната национална единица на държавното управление, се ползват с гарантирана от Конституцията свобода на образование, когато тази правна уредба възлага на посочената единица задачата или правото:
–
да одобрява учебните програми,
–
да урежда както структурата на обучението, така и приоритетните и специфичните задачи, да организира контрол върху условията за записване и изключване на учениците, решенията на класните съвети и финансовото участие, да организира обединяването на училищните заведения в структурирани мрежи и да изисква изготвянето на учебни, педагогически и училищни планове и предаването на доклад за дейността,
–
да организира контрол и проверка, по-специално относно учебните дисциплини, нивото на образованието и прилагането на законите за езиците, с изключение на педагогическите методи, и
–
да изисква минимален брой ученици в клас, група, степен или други подразделения, освен в случай на предоставена от министъра дерогация,
стига тези задачи и права да предполагат достатъчно намеса, за да определя в действителност общата политика или програмата на засегнатите НТО, позволявайки трайно и постоянно да упражнява реално и значително влияние върху самото определяне и самото осъществяване на целите на тези НТО, на техните дейности и на експлоатационните аспекти на последните, както и на стратегическите ориентации и насоките, които същите НТО възнамерява да следват при извършването на техните дейности, а това трябва да се провери от запитващата юрисдикция.

2)
Точка 20.15, второ изречение от приложение A към Регламент № 549/2013 трябва да се тълкува в смисъл, че понятието „общи разпоредби, приложими за всички заети с една и съща дейност единици“ не обхваща национална уредба, формираща правен режим, който е приложим само за членовете на персонала на нетърговските организации, развиващи дейност в областта на образованието и финансирани от единица на държавното управление.

Подписи
(
*1
)	Език на производството: френски.