CELEX: 62021CJ0277
Ennakkoratkaisupyyntö
Asetus (EU) N:o 549/2013
Euroopan kansantalouden tilinpito- ja aluetilinpitojärjestelmä Euroopan unionissa
Liitteessä A oleva 20.15 kohta
Kansantalouden kirjanpidosta vastaavan laitoksen harjoittama valvonta voittoa tavoittelemattomien yhteisöjen muodossa toimivien oppilaitosten järjestämisestä vastaaviin tahoihin
Oppilaitokset, jotka saavat julkista rahoitusta ja joita koskee perustuslaissa taattu opetuksen vapaus
Liitteessä A olevan 20.15 kohdan toinen virke
Käsite ”julkiset toimet, kuten yleiset säännökset, joita sovelletaan kaikkiin samalla toimialalla toimiviin yksiköihin”
Ulottuvuus
Liitteessä A olevan 20.15 kohdan ensimmäinen virke
Liitteessä A olevien 2.39 kohdan b alakohta, 20.15 kohdan b alakohta ja 20.309 kohdan h alakohta
Liiallisen sääntelyn käsite
Ulottuvuus

Ennakkoratkaisupyyntö koskee Euroopan kansantalouden tilinpito- ja aluetilinpitojärjestelmästä Euroopan unionissa 21.5.2013 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 549/2013 (
EUVL 2013, L 174, s. 1
) liitteessä A olevan 20.15 kohdan ja 20.309 kohdan h alakohdan tulkintaa.
Tämä pyyntö on esitetty asiassa, jossa vastakkain ovat yhtäältä Secrétariat général de l’enseignement catholique ASBL (SeGEC) (katolisen koululaitoksen pääsihteeristö) ja kuusi muuta Belgiassa opetusalalla toimivaa voittoa tavoittelematonta yhdistystä (jäljempänä yhdessä asianomaiset yhdistykset) ja toisaalta Institut des comptes nationaux (kansantalouden kirjanpidosta vastaava laitos; jäljempänä ICN) ja Banque nationale de Belgique (Belgian keskuspankki) ja jossa on kyse siitä, että ICN on luokitellut kyseiset yhdistykset asetuksella N:o 549/2013 käyttöön otetun vuoden 2010 Euroopan tilinpitojärjestelmän (jäljempänä EKT 2010) perusteella julkisyhteisöjen sektoriin ja osavaltiohallinnon alasektoriin.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Unionin oikeus
Asetuksen N:o 549/2013 johdanto-osan ensimmäisen ja kolmannen perustelukappaleen sanamuoto on seuraava:
”(1)
Unionin politiikan laadintaan ja jäsenvaltioiden kansantalouksien sekä talous- ja rahaliiton, jäljempänä ’EMU’, seurantaan tarvitaan kunkin jäsenvaltion tai alueen talouden rakennetta ja taloudellisen tilanteen kehitystä koskevia vertailukelpoisia, ajanmukaisia ja luotettavia tietoja.
– –
(3)
Unionin kansalaiset tarvitsevat talouden tilinpitoa perusvälineeksi jäsenvaltion tai alueen taloudellisen tilanteen arvioimista varten. Vertailukelpoisuuden vuoksi tällaiset tilinpidot olisi laadittava yhtenäisten ja yksiselitteisten periaatteiden mukaisesti. Toimitettujen tietojen olisi oltava mahdollisimman tarkkoja, täydellisiä ja ajantasaisia, jotta varmistetaan mahdollisimman suuri avoimuus kaikkien alojen osalta.”
Tämän asetuksen EKT 2010 ‑menetelmää koskevassa liitteessä A on 1 luku, jonka otsikko on ”Yleispiirteet ja perusperiaatteet” ja jossa ovat kyseisen liitteen 1.01, 1.19, 1.34, 1.35, 1.36 ja 1.57 kohta. Näissä kohdissa todetaan seuraavaa:
”1.01
[EKT 2010] on kansainvälisesti yhteensopiva tilinpitokehikko, joka kuvaa systemaattisesti ja yksityiskohtaisesti koko taloutta (toisin sanoen maata, aluetta tai maaryhmää), sen rakenneosia ja sen suhteita muihin kansantalouksiin.
– –
1.19
[EKT 2010:n] mukaisilla luvuilla on suuri merkitys [Euroopan unionille] ja sen jäsenvaltioille niiden sosiaali- ja talouspolitiikan muotoilussa ja seurannassa.
– –
1.34
Sektoritilit muodostetaan kohdentamalla yksiköt sektoreille, mikä mahdollistaa taloustoimien ja tilien tasapainoerien esittämisen sektoreittain. Sektorikohtaisen esitystavan ansiosta saadaan monia keskeisiä lukuja talous- ja finanssipoliittisiin tarkoituksiin. Pääsektorit ovat kotitaloudet, julkisyhteisöt, yritykset (rahoituslaitokset ja yritykset), kotitalouksia palvelevat voittoa tavoittelemattomat yhteisöt (KPVTY:t) ja ulkomaat.
Markkinatoiminnan ja markkinattoman toiminnan välinen jako on tärkeä. Sellainen julkisyhteisöjen valvoma yksikkö, joka on osoitettavasti markkinayritys, luokitellaan yrityssektoriin, julkisyhteisöjen sektorin ulkopuolelle. Kyseisen yrityksen alijäämä ja velka eivät näin ollen kuulu julkisyhteisöjen alijäämään ja velkaan.
1.35
On tärkeää määrittää selvät ja vakaat kriteerit, jotka ohjaavat yksiköiden kohdentamista sektoreille.
Julkinen sektori muodostuu kaikista sellaisista kotimaisista institutionaalisista yksiköistä, jotka ovat julkisyhteisön valvonnan alaisia. Kaikki muut kotimaiset yksiköt luetaan yksityiseen sektoriin.
Taulukossa 1.1 esitetään kriteerit, joiden avulla tehdään ero julkisen ja yksityisen sektorin välillä ja erotellaan julkisella sektorilla julkisyhteisöt ja julkiset yritykset ja tehdään yksityisellä sektorilla ero kotitalouksia palvelevien voittoa tavoittelemattomien yhteisöjen (KPVTY) ja yksityisten yritysten välillä.
Taulukko 1.1
Kriteerit
Julkisyhteisöjen valvonnassa
(julkinen sektori)
Yksityisten valvonnassa
(yksityinen sektori)
Markkinaton tuotos
Julkisyhteisöt
KPVTY:t
Markkinatuotos
Julkiset yritykset
Yksityiset yritykset
1.36
Valvonta määritellään mahdollisuudeksi päättää institutionaalisen yksikön yleisestä politiikasta tai toimintaohjelmasta. Valvonnan yksityiskohtaisempi määritelmä on 2.35–2.39 kohdassa.
– –
1.57
Institutionaaliset yksiköt ovat taloudellisia yksiköitä, jotka voivat omistaa tavaroita ja varoja, ottaa velkaa ja osallistua taloudelliseen toimintaan ja suorittaa taloustoimia muiden yksiköiden kanssa täysin oikeuksin. EKT 2010:n järjestelmää varten institutionaaliset yksiköt ryhmitellään viiteen toisensa poissulkevaan kotimaiseen institutionaaliseen sektoriin:
a)
yritykset;
b)
rahoituslaitokset;
c)
julkisyhteisöt;
d)
kotitaloudet;
e)
kotitalouksia palvelevat voittoa tavoittelemattomat yhteisöt [(KPVTY:t)]
Nämä viisi sektoria muodostavat yhdessä koko kotimaantalouden. Jokainen sektori jakautuu myös alasektoreihin. EKT 2010:n järjestelmä mahdollistaa kultakin sektorilta ja alasektorilta sekä koko kansantaloudesta laadittavan täydellisen juoksevien tilien ja varallisuustaseiden kokonaisuuden. Ulkomaisilla talousyksiköillä voi olla vuorovaikutusta kyseisten viiden kotimaisen sektorin kanssa, ja tällainen vuorovaikutus esitetään viiden kotimaisen sektorin ja kuudennen institutionaalisen sektorin eli ulkomaiden välillä.”
Mainitun liitteen luvussa 2, jonka otsikko on ”Yksiköt ja yksiköiden ryhmittely”, olevien sen 2.12, 2.39, 2.113 ja 2.130 kohdan sanamuoto on seuraava:
”2.12
Määritelmä: Institutionaalinen yksikkö on taloudellinen yksikkö, jolle on ominaista pääasiallista toimintaansa koskeva itsenäinen päätösvalta. Kotimaisen yksikön katsotaan olevan institutionaalinen yksikkö talousalueella, jolla sen taloudellisen mielenkiinnon pääasiallinen keskus sijaitsee, jos se päättää itsenäisesti toiminnastaan ja jos sillä on täydellinen kirjanpito tai valmiudet laatia täydellinen kirjanpito.
Yksiköllä on itsenäinen päätösvalta pääasiallisen toimintansa suhteen sillä edellytyksellä, että yksikkö
a)
on oikeutettu omistamaan tavaroita tai varoja omissa nimissään; se pystyy muuttamaan tavaroiden ja varojen omistusoikeutta taloustoimilla muiden institutionaalisten yksiköiden kanssa;
b)
kykenee tekemään taloudellisia päätöksiä ja harjoittamaan taloudellisia toimintoja, joista se on vastuussa ja laillisesti tilivelvollinen;
c)
kykenee ottamaan velkoja omissa nimissään, ottamaan muita velvoitteita tai muita sitoumuksia ja tekemään sopimuksia; ja
d)
kykenee laatimaan täydellisen kirjanpidon, joka kattaa kaikki yksikön tilinpitojakson aikana toteuttamat taloustoimet sekä varoja ja velkoja koskevan taseen.
– –
2.39
Itsenäisinä juridisina yksiköinä pidettävien voittoa tavoittelemattomien yhteisöjen valvontaa tarkasteltaessa on otettava huomioon seuraavat viisi indikaattoria:
a)
toimihenkilöiden nimittäminen;
b)
perustamisasiakirjojen määräykset;
c)
sopimukset;
d)
rahoitusaste;
e)
julkisyhteisöön kohdistuvan riskin taso.
Kuten yritysten tapauksessa, joskus yksi ainoa indikaattori voi olla riittävä osoitus valvonnasta, ja joskus useat erilliset indikaattorit voivat yhdessä osoittaa valvontasuhteen.
– –
Julkisyhteisöt (S.13)
– –
2.113
Julkisyhteisösektori jakautuu seuraaviin neljään alasektoriin:
– –
b)
osavaltiohallinto (lukuun ottamatta sosiaaliturvarahastoja) (S.1312);
– –
[KPVTY:t] (S.15)
– –
2.130
– – Julkisyhteisöjen valvomat markkinattomat kotitalouksia palvelevat voittoa tavoittelemattomat yhteisöt luokitellaan julkisyhteisöjen sektoriin (S.13).
– –”
Saman liitteen luvussa 3 on 3.31 kohta, jonka sanamuoto on seuraava:
”Muut yksityiset tuottajat erotellaan yksityisiin voittoa tavoittelemattomiin yhteisöihin ja muihin yksityisiin tuottajiin.
Määritelmä: Yksityinen voittoa tavoittelematon yhteisö määritellään tavaroita ja palveluja tuottavaksi oikeudelliseksi tai sosiaaliseksi yksiköksi, jonka asema ei oikeuta niitä toimimaan tulojen, voittojen tai muun taloudellisen hyödyn lähteenä yksiköille, jotka ovat perustaneet ne ja jotka valvovat tai rahoittavat niitä. Muut institutionaaliset yksiköt eivät voi ottaa haltuunsa niiden mahdollisesti tuottamaa ylijäämää.
– –
Jos yksityinen voittoa tavoittelematon yhteisö on markkinaton tuottaja, se luokitellaan KPVTY-sektoriin, paitsi jos se on julkisyhteisön määräysvallassa. Jos yksityinen voittoa tavoittelematon yhteisö on julkisyhteisön määräysvallassa, se luokitellaan julkisyhteisöjen sektoriin.
– –”
Asetuksen N:o 549/2013 liitteen A luvussa 20, jonka otsikko on ”Julkisyhteisöjen tilinpito”, on sen 20.05, 20.13, 20.15, 20.18, 20.29, 20.306, 20.309 ja 20.310 kohta, jotka kuuluvat seuraavasti:
”20.05
Julkisyhteisöjen sektori (S.13) sisältää kaikki julkisyhteisöjen yksiköt ja kaikki julkisyhteisöjen yksiköiden määräysvallassa toimivat markkinattomat voittoa tavoittelemattomat yhteisöt. – –
– –
Julkisyhteisöjen sektoriin luokitellut voittoa tavoittelemattomat yhteisöt
20.13
voittoa tavoittelemattomat yhteisöt, jotka ovat markkinattomia tuottajia ja joita julkinen valta valvoo, ovat julkisyhteisöjen sektorin yksikköjä.
– –
20.15
Määräysvallan harjoittaminen voittoa tavoittelemattomissa yhteisöissä tarkoittaa valtaa päättää sen toiminnan yleisistä suuntaviivoista tai ohjelmasta. Kun määritellään, onko yksittäinen yksikkö julkisyhteisöjen määräysvallassa, merkitystä ei ole julkisilla toimilla, kuten yleisillä säännöksillä, joita sovelletaan kaikkiin samalla toimialalla toimiviin yksiköihin. Määriteltäessä sitä, onko voittoa tavoittelematon yhteisö julkisessa määräysvallassa, on otettava huomioon seuraavat viisi määräysvallan indikaattoria:
a)
toimihenkilöiden nimittäminen;
b)
muut valtuutusasiakirjojen määräykset kuten voittoa tavoittelemattomien yhteisöjen sääntöjen velvoitteet);
c)
sopimukset;
d)
rahoitusaste;
e)
riskille altistuminen.
Määräysvalta voidaan määrittää yhdenkin indikaattorin perusteella. Jos pääasiassa julkisyhteisöltä rahoituksensa saavalla voittoa tavoittelemattomalla yhteisöllä on kuitenkin edelleen muissa indikaattoreissa tarkoitettu pääasiallinen päätäntävalta politiikastaan tai toimintaohjelmastaan, sen ei katsota olevan julkisyhteisön määräysvallassa. Useimmissa tapauksissa useat indikaattorit yhdessä osoittavat määräysvallan. Näihin indikaattoreihin perustuva päätös on siis arvioinnin tulosta.
– –
Julkinen määräysvalta
20.18
Määräysvallan harjoittaminen yksikössä tarkoittaa mahdollisuutta päättää sen toiminnan yleisistä suuntaviivoista tai ohjelmasta. – –
– –
Markkina/markkinaton-testaus
20.29
– –
Markkinatoiminnan harjoittamiskyky todennetaan perinteisellä tavalla määrällisen kriteerin (50 prosentin kriteeri) perusteella käyttämällä tuotantokustannusten suhdetta myyntiin (määritelty kohdissa 20.30 ja 20.31). Jotta julkinen yksikkö olisi markkinatuottaja, sen on pystyttävä kattamaan ainakin 50 prosenttia kustannuksistaan myynnillä usean vuoden ajan.
– –
20.306
Kaikki julkiseen sektoriin kuuluvat institutionaaliset yksiköt ovat kotimaisia yksiköitä, jotka ovat julkisyhteisöjen määräysvallassa joko suoraan tai välillisesti julkisen sektorin yksikköjen kautta. Määräysvallan harjoittaminen tarkoittaa mahdollisuutta päättää yksikön yleisestä politiikasta. Tätä käsitellään yksityiskohtaisemmin jäljempänä.
– –
Julkisen sektorin määräysvalta
20.309
Kotimaisen julkisen sektorin yksikön määräysvalta tarkoittaa mahdollisuutta päättää yksikön yleisestä politiikasta. Määräysvallan harjoittaminen voi olla yhden julkisen sektorin yksikön suora oikeus tai useiden yksiköiden kollektiivinen oikeus. Määräysvalta voidaan määritellä seuraavien indikaattorien perusteella:
a)
Oikeudet nimittää tai erottaa enemmistö virkamiehistä, hallituksen jäsenistä jne. tai käyttää veto-oikeutta. Määräysvaltaa harjoittava taho voidaan määritellä sen perusteella, millä taholla on oikeus nimittää, erottaa tai hyväksyä enemmistö yksikön hallituksen jäsenistä tai käyttää tässä yhteydessä veto-oikeutta. Tällaiset oikeudet voivat olla suoraan yhden julkisen sektorin yksikön hallussa tai epäsuorasti julkisen sektorin yksiköiden ryhmän hallussa. Jos julkinen sektori päättää ensimmäisistä nimityksistä, mutta sen määräysvalta ei ulotu seuraaviin nimityksiin, yksikkö pysyy osana julkista sektoria siihen saakka, kunnes julkisen sektorin määräysvalta ei enää ulotu hallituksen jäsenten enemmistön nimityksiin.
b)
Oikeudet nimittää tai erottaa avainhenkilöitä tai käyttää veto-oikeutta. Jos hallituksen tärkeimmillä jäsenillä, kuten toimitusjohtajalla, puheenjohtajalla ja talousjohtajalla, on todellinen päätösvalta yrityksen yleisestä politiikasta, oikeuksilla nimittää tai erottaa näitä henkilöitä tai käyttää tässä yhteydessä veto-oikeutta on edellistä suurempi merkitys.
c)
Oikeudet nimittää tai erottaa enemmistö yksikön tärkeimpien toimielinten henkilöstöstä tai käyttää veto-oikeutta. Jos päätösvalta yleisen politiikan keskeisistä osatekijöistä, kuten ylempien virkamiesten palkkaa ja yritysstrategiaa koskevista asioista, kuuluu toimielimille, määräysvalta määrittyy näiden toimielinten johtajien nimitys-, erottamis- ja veto-oikeuden perusteella.
– –
g)
Luotonottoa koskevaan sopimukseen tai lupaan perustuva määräysvalta. Luotonantajat asettavat usein luotonannolle määräysvaltaa koskevia ehtoja. Jos julkinen sektori määrää luotonantoon liittyvästä valvonnasta tai suojaa itsensä takaukseen liittyvältä riskiltä ehdoilla, jotka ovat tiukemmat kuin pankkien yksityisen sektorin yksikölle asettamat luottoehdot, kyseessä on määräysvalta. Kyse on määräysvallasta myös silloin, kun yksikön on saatava julkiselta sektorilta lupa luotonottoon;
h)
Liialliseen sääntelyyn perustuva määräysvalta. Määräysvaltaa osoittaa sääntely, joka on niin tiukkaa, että se sanelee yrityksen yleisen politiikan. Viranomaiset voivat joissakin tapauksissa säädellä tiukasti erityisesti monopoleja ja yksityistettyjä laitoksia, jotka toimivat julkisten palvelujen alalla. Sääntelyä voi olla merkittävillä aloilla, kuten hintojen asettamisessa, vaikkei yksikkö olisikaan luovuttanut määräysvaltaansa yleisen politiikan alalla. Jos yksikkö päättää aloittaa toiminnan tai jatkaa sitä tiukasti säännellyllä alalla, se ei ole julkisen sektorin määräysvallassa.
i)
Muut. Määräysvallan perustana voivat olla myös yksikön sääntöihin sisältyvät lakisääteiset valtuudet ja oikeudet, joiden perusteella voidaan esimerkiksi rajoittaa yksikön toimintaa, tavoitteita ja operatiivisia näkökohtia, hyväksyä talousarvio tai estää yksikköä muuttamasta sääntöjään, lakkauttamasta toimintaansa, hyväksymästä osinkoja tai irtisanomasta julkisen sektorin kanssa tekemiään sopimuksia. Yksikön, jonka rahoituksesta julkinen sektori vastaa täysin tai lähes täysin, katsotaan olevan julkisen sektorin määräysvallassa, jos sen on rahoituksen saamiseksi noudatettava tiettyä yleistä politiikkaa kyseessä olevalla alalla.
20.310
Kukin tapaus on luokiteltava erikseen, ja jotkin näistä indikaattoreista eivät välttämättä päde kyseessä olevaan yksittäistapaukseen. Jotkin indikaattorit, kuten ne, jotka on mainittu kohdan 20.309 alakohdissa a, c ja d, riittävät sinänsä määräysvallan toteamiseen. Toisissa tapauksissa taas määräysvallan ilmaisee useampi indikaattori yhdessä.”
Belgian oikeus
Belgian perustuslain 24 §:ssä säädetään seuraavaa:
”1.   Opetus on vapaata; kaikki ehkäisevät toimenpiteet ovat kiellettyjä; rikosten torjuntaa säännellään ainoastaan lailla tai asetuksella.
Kieliyhteisö varmistaa sen, että vanhemmat voivat valita vapaasti.
Kieliyhteisö järjestää neutraalin opetuksen. Neutraalius edellyttää etenkin, että vanhempien ja oppilaiden filosofiset, ideologiset tai uskonnolliset käsitykset otetaan opetuksessa huomioon.
Julkisyhteisöjen vastuulla olevat koulut tarjoavat oppivelvollisuuden päättymiseen asti mahdollisuuden valita yhden tunnustetun uskonnon opetuksen tai elämänkatsomustiedon opetuksen väliltä.
2.   Jos kieliyhteisö haluaa vapaan opetuksen järjestämisestä vastaavana viranomaisena siirtää toimivallan yhdelle tai useammalle itsenäiselle elimelle, se on mahdollista vain asetuksella, joka hyväksytään kahden kolmasosan äänten enemmistöllä.
3.   Jokaisella on oikeus perusvapauksia ja ‑oikeuksia kunnioittavaan opetukseen. Opetukseen pääsy on ilmaista oppivelvollisuuden päättymiseen asti.
Kaikilla oppivelvollisuuden alaisilla oppilailla on oikeus saada kieliyhteisön rahoittamaa elämänkatsomustiedon opetusta tai uskonnollista opetusta.
4.   Kaikki oppilaat tai opiskelijat, vanhemmat, henkilökunta ja oppilaitokset ovat yhdenvertaisia lain tai asetuksen edessä. Laeissa ja asetuksissa otetaan huomioon opetuksessa ilmenevät objektiiviset erot, kuten erityisesti opetuksen järjestämisestä vastaavien tahojen ominaisuudet, joilla tarkoituksenmukainen kohtelu on perusteltavissa.
5.   Kieliyhteisön vastuulla olevan opetuksen järjestämistä, tunnustamista tai tukemista säännellään lailla tai asetuksella.”
Pääasia ja ennakkoratkaisukysymykset
Ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee, että Belgian perustuslaissa on vuodesta 1831 alkaen säädetty opetuksen vapauden periaatteesta. Esiopetuksen, perus- ja keskiasteen opetuksen sekä ylemmän muun kuin yliopisto-opetuksen järjestämisestä on säädetty kansallisessa lainsäädännössä siten, että siinä erotetaan toisistaan yhtäältä oppilaitokset, jotka kuuluvat sellaisen ”virallisen opetuksen” piiriin, jonka järjestämisestä vastaa valtion, provinssien, kuntien, kuntayhtymien tai muiden julkisoikeudellisten oikeushenkilöiden muodostama kouluverkosto, ja toisaalta tunnustuksellinen ja tunnustukseton ”julkisin varoin tuettu vapaa opetus”, jota antavat liittovaltion toimivaltaisen yksikön – nyt käsiteltävässä asiassa ranskankielisen yhteisön (Communauté française) – julkisin varoin tukemat koulut, joiden järjestämisestä vastaavat yksityisoikeudelliset oikeushenkilöt. Asianomaiset yhdistykset kuuluvat julkisin varoin tuetun vapaan opetuksen verkostoon, ja niitä ovat katolisen opetuksen järjestämisestä vastaavien tahojen liitto, tunnustuksettoman vapaan opetuksen järjestämisestä vastaavien tahojen liitto ja viisi julkisin varoin tuettua tunnustuksellista vapaata opetusta antavien oppilaitosten järjestämisestä vastaavaa tahoa.
ICN:n tehtävänä Belgiassa on valmistella EKT 2010:n edellyttämät tilastotiedot ja luokitella tätä varten eri talouden toimijat sektoreittain asetuksessa N:o 549/2013 määriteltyihin ryhmiin, joista tärkeimmät sektorit ovat kotitaloudet, julkisyhteisöt, yritykset (rahoituslaitokset ja muut yritykset), kotitalouksia palvelevat voittoa tavoittelemattomat yhteisöt (KPVTY:t) ja ulkomaat.
ICN:n hallintoneuvosto totesi 28.3.2018 antamassaan päätöksessä, että asianomaiset yhdistykset ovat kyseisen asetuksen liitteessä A olevassa 2.12 kohdassa tarkoitettuja julkisyhteisöjen – erityisesti ranskankielisen yhteisön – määräysvallassa olevia ”erillisiä institutionaalisia yksiköitä”. ICN katsoi näin ollen, että opetuksen järjestämisestä vastaavat tahot on markkinattomina yksiköinä luokiteltava julkisyhteisöjen sektoriin alueelliselle tasolle (sektorille S.1312) kyseisen asetuksen liitteessä A olevan 2.113 kohdan b alakohdassa tarkoitetulla tavalla. ICN täsmensi muun muassa, että julkisin varoin tuettua vapaata opetusta antavia oppilaitoksia koskeva EKT 2010:ssä tarkoitettu julkinen määräysvalta on kyseessä muun muassa silloin, kun opetustoiminta on kokonaan tai lähes kokonaan rahoitettu julkisin varoin ja kun rahoituksen edellytyksenä on sääntelyvaatimusten noudattaminen.
Asianomaiset yhdistykset nostivat 14.6.2018 tästä luokittelupäätöksestä kumoamiskanteen ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa Conseil d’État’ssa (ylin hallintotuomioistuin, Belgia). Ne kiistävät erityisesti ICN:n arvioinnin, jonka mukaan ne ovat ranskankielisen yhteisön määräysvallassa, ja katsovat, että niiden luokitteleminen julkisyhteisöjen sektoriin on ollut virheellistä, koska ne ovat kotitalouksia palvelevia voittoa tavoittelemattomia yhteisöjä.
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa aluksi, että julkisin varoin tuettua vapaata opetusta antavien oppilaitosten järjestämisestä vastaavia tahoja, jotka ovat oikeudelliselta muodoltaan voittoa tavoittelemattomia yhdistyksiä, voidaan pitää asetuksen N:o 549/2013 liitteessä A tarkoitettuina voittoa tavoittelemattomina yhteisöinä, että asianomaiset yhdistykset ovat ICN:n kanssa eri mieltä tässä liitteessä tarkoitetun julkisen määräysvallan käsitteen tulkinnasta ja että 28.3.2018 annetussa päätöksessä korostetaan tältä osin sen 20.15 kohdassa mainituista viidestä määräysvallan indikaattorista kolmea eli rahoitusastetta, ”valtuutusasiakirjojen muita määräyksiä” ja riskeille altistumista.
Mainittu tuomioistuin katsoo seuravaksi, että vaikka julkisin varoin tuetun vapaan opetuksen rahoittaa pääasiallisesti ranskankielinen yhteisö eli julkisyhteisö, rahoitusta koskevan kriteerin perusteella yksinään ei kuitenkaan voida todeta, että voittoa tavoittelematon yhteisö on julkisessa määräysvallassa, jos kyseinen yhteisö voi edelleen merkittävissä määrin päättää toimintalinjauksistaan tai ‑ohjelmastaan. Kyseinen tuomioistuin tukeutuu 11.9.2019 annetun tuomion FIG ja FISE (
C-612/17 ja C-613/17
,
EU:C:2019:705
) 77 kohtaan ja katsoo, että kysymys siitä, onko voittoa tavoittelematon yhteisö julkisyhteisön määräysvallassa, ei riipu siitä, käyttääkö julkisyhteisö ratkaisevaa vaikutusvaltaa institutionaalisen yksikön, joka on määritelmänsä mukaan täysin itsenäinen alallaan, hallinnoinnin tai päätöksentekokyvyn osalta, vaan on selvitettävä, voiko julkishallinto tällaisesta autonomiasta huolimatta ohjata ja rajoittaa yksikköä sen tavoitteiden, toiminnan ja strategisten suuntaviivojen määrittelemisen ja toteuttamisen yhteydessä.
Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan ICN:n päätös luokitella julkisin varoin tuettua vapaata opetusta antavien oppilaitosten järjestämisestä vastaavat tahot julkisyhteisöjen sektoriin perustuu pääasiallisesti eri velvoitteisiin, jotka niille on asetettu rahoituksen saamiseksi ranskankieliseltä yhteisöltä. Näitä velvoitteita on kuitenkin tarkasteltava suhteessa asetuksen N:o 549/2013 liitteessä A olevan 20.309 kohdan h alakohdassa tarkoitettuun määräysvallan indikaattoriin, joka koskee ”liialliseen sääntelyyn perustuvaa määräysvaltaa”. Tämän tuomioistuimen mukaan nyt käsiteltävässä asiassa on kuitenkin niin, että vaikka ICN:n esittämistä eri seikoista ilmenee, että asianomaisten yhdistysten toimintaa säännellään laajasti kansallisessa lainsäädännössä, lainsäädäntöä on kuitenkin vaikea luonnehtia kyseisessä säännöksessä tarkoitetulla tavalla ”liialliseksi sääntelyksi”, koska unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ei löydy tämänsuuntaisia toteamuksia. Kyseinen tuomioistuin esittää ensimmäisen ennakkoratkaisukysymyksensä saadakseen selvennystä tähän asiaan.
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pohtii toisen kysymyksensä yhteydessä asetuksen N:o 549/2013 liitteessä A olevan 20.15 kohdan ulottuvuutta; kyseisen kohdan ensimmäisessä virkkeessä säädetään lähinnä, että julkisyhteisön määräysvallan harjoittaminen voittoa tavoittelemattomassa yhteisössä tarkoittaa valtaa päättää sen toiminnan yleisistä suuntaviivoista tai ohjelmasta, mutta sen toisen virkkeen mukaan on niin, että kun määritellään, onko yksittäinen yksikkö julkisyhteisöjen määräysvallassa, merkitystä ei ole julkisilla toimilla, kuten yleisillä säännöksillä, joita sovelletaan kaikkiin samalla toimialalla toimiviin yksiköihin. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa nyt käsiteltävässä asiassa, että ICN:n päätös perustuu myös siihen seikkaan, että julkisin varoin tuetun vapaan opetuksen piiriin kuuluvaan henkilöstöön sovellettava oikeudellinen järjestelmä muistuttaa virallisen opetuksen piiriin kuuluvaan henkilöstöön sovellettavia sääntöjä, jotka puolestaan muistuttavat virkamiehiin sovellettavia sääntöjä. On siis ratkaistava, voidaanko julkisin varoin tuetun vapaan opetuksen piiriin kuuluvaan henkilöstöön sovellettavia sääntöjä (statuuttia) pitää ”yleisinä säännöksinä, joita sovelletaan kaikkiin samalla toimialalla toimiviin yksiköihin”. Jos vastaus on myöntävä, olisi kyseisen säännöksen toisessa virkkeessä vahvistettua ”negatiivista kriteeriä” soveltaen katsottava, että näiden sääntöjen olemassaololla ei ole merkitystä arvioitaessa, onko institutionaalinen yksikkö ”julkisyhteisöjen määräysvallassa”. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin täsmentää kuitenkin, että vaikka tässä toisessa virkkeessä tarkoitettu ”sama toimiala” on opetusala sinällään, on huomioitava, että huolimatta siitä, että asianomaiseen kahteen henkilöstöryhmään sovellettavat kaksi oikeudellista järjestelmää ovat samankaltaiset, tiettyjä kansallisia sääntöjä sovelletaan pelkästään julkisin varoin tuetun vapaan opetuksen piiriin kuuluvaan henkilöstöön ja että ne eivät koske kuitenkaan jokaista opetuksen järjestämisestä vastaavan tahon muodostamaa ”yksittäistä yksikköä” erityisesti.
Tässä tilanteessa Conseil d’État päätti lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1)
Onko [asetuksen N:o 549/2013] liitteessä A olevan 20.309 kohdan h alakohtaa tulkittava siten, että lainsäädäntöä, jonka mukaan opetuksen alalla toimivaltainen julkisyhteisö
–
hyväksyy opetusohjelmat
–
sääntelee sekä opintojen rakennetta että ensisijaisia ja erityisiä tehtäviä, järjestää oppilaiden ilmoittautumis- ja erottamisehtojen, luokkaneuvostojen päätöksenteon ja rahoitustuen valvonnan, ohjaa oppilaitosten ryhmittelyä strukturoituihin verkostoihin sekä edellyttää koulujen pedagogisten ja opetushankkeiden valmistelua ja toimintakertomusten laatimista
–
järjestää valvonnan ja tarkastukset, jotka kohdistuvat erityisesti opetettaviin aineisiin, opintojen tasoon ja kielilakien soveltamiseen opetusmenetelmiä lukuun ottamatta, sekä
–
asettaa vähimmäisoppilasmäärän luokka-, opintolinja- tai astekohtaisesti taikka muiden alaluokitusten mukaisesti, ellei ministeriö myönnä poikkeusta,
on pidettävä mainitussa säännöksessä tarkoitettuna ’liiallisena’ sääntelynä, jolla käytännössä sidotaan ja sanellaan asianomaisen toimialan yksikköjen yleiset toimintalinjaukset ja ‑ohjelmat?
2)
Onko saman asetuksen liitteessä A olevaa 20.15 kohtaa tulkittava siten, että yleisten säännösten käsitteeseen sisältyvät myös ’statuutin’ muodostavat erityiset säännöt, joita sovelletaan julkisin varoin rahoitettavien opetusalalla toimivien voittoa tavoittelemattomien yhteisöjen henkilöstöön?”
Ennakkoratkaisukysymysten tarkastelu
Ensimmäinen kysymys
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee ensimmäisellä kysymyksellään lähinnä, onko asetuksen N:o 549/2013 liitteessä A olevan 20.309 kohdan h alakohtaa tulkittava siten, että liiallisen sääntelyn käsitteen piiriin kuuluu kansallinen säännöstö, joka koskee opetusalalla toimivia voittoa tavoittelemattomia yhteisöjä, jotka saavat toimivaltaiselta kansalliselta viranomaiselta tukea julkisista varoista ja joita koskee perustuslaissa taattu opetuksen vapaus, silloin kun tässä säännöstössä annetaan kyseiselle viranomaiselle tehtävä tai oikeus
–
hyväksyä opetusohjelmat
–
säännellä sekä opintojen rakennetta että ensisijaisia ja erityisiä tehtäviä, järjestää oppilaiden ilmoittautumis- ja erottamisehtojen, luokkaneuvostojen päätöksenteon ja rahoitustuen valvonta, ohjata oppilaitosten ryhmittelyä strukturoituihin verkostoihin sekä edellyttää koulujen pedagogisten ja opetushankkeiden valmistelua ja toimintakertomusten laatimista
–
järjestää valvonta ja tarkastukset, jotka kohdistuvat erityisesti opetettaviin aineisiin, opintojen tasoon ja kielilakien soveltamiseen opetusmenetelmiä lukuun ottamatta, sekä
–
asettaa vähimmäisoppilasmäärän luokka-, opintolinja- tai astekohtaisesti taikka muiden alaluokitusten mukaisesti, ellei ministeriö myönnä poikkeusta.
Aluksi on todettava, että ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pyytää tällä kysymyksellä unionin tuomioistuinta tutkimaan lähinnä niiden velvollisuuksien sisältöä ja laajuutta, jotka Belgian lainsäädännön mukaan koskevat julkisin varoin tuetun vapaan opetuksen järjestämisestä vastaavia tahoja, ja päättämään, onko näitä velvollisuuksia pidettävä siinä määrin ”liiallisina”, että niillä tosiasiallisesti sidotaan tai sanellaan kyseisen toimialan yksikköjen yleiset toimintalinjaukset ja ‑ohjelmat EKT 2010:n mukaisten kriteerien ja indikaattoreiden valossa.
Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tältä osin esittämällä kysymyksellä pyritään todellisuudessa siihen, että unionin tuomioistuin tutkisi sovellettavaa kansallista lainsäädäntöä sen osalta, miten laajasti ranskankielinen yhteisö käyttää vaikutusvaltaa julkisin varoin tuetun opetustoiminnan alalla.
Tältä osin on tosin muistutettava, että unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan SEUT 267 artiklassa määrätyssä menettelyssä, joka perustuu kansallisten tuomioistuinten ja unionin tuomioistuimen tehtävien selkeään jakoon, unionin tuomioistuimella ei ole toimivaltaa tulkita kansallista oikeutta, ja yksinomaan kansallisen tuomioistuimen asiana on määrittää pääasian tosiseikasto ja arvioida sitä sekä selvittää kansallisten lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten täsmällinen ulottuvuus (tuomio 4.3.2020, Schenker,
C‑655/18
,
EU:C:2020:157
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Unionin tuomioistuin, jolta on pyydetty kansallista tuomioistuinta hyödyttävää vastausta, on kuitenkin toimivaltainen antamaan pääasian asiakirja-aineiston ja sille esitettyjen kirjallisten ja suullisten huomautusten perusteella kansalliselle tuomioistuimelle ohjeita, joiden avulla se voi antaa ratkaisunsa (tuomio 3.10.2019, Fonds du Logement de la Région de Bruxelles-Capitale,
C‑632/18
,
EU:C:2019:833
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Nyt käsiteltävässä asiassa on muistutettava aluksi, että – kuten asetuksen N:o 549/2013 johdanto-osan ensimmäisestä ja kolmannesta perustelukappaleesta sekä liitteessä A olevista 1.01 ja 1.19 kohdasta käy ilmi – EKT 2010:ssä vahvistetaan viitekehys, joka on tarkoitettu jäsenvaltioiden tilien laatimiseen sekä unionin kansalaisten että unionin itsensä tarpeisiin. Tilinpitojen on tapahduttava yhtenäisten ja yksiselitteisten periaatteiden mukaisesti, jotta on mahdollista saavuttaa vertailukelpoisia tuloksia (ks. vastaavasti tuomio 11.9.2019, FIG ja FISE,
C-612/17 ja C-613/17
,
EU:C:2019:705
,
kohta).
EKT 2010:n tilinpitoa varten kaikki institutionaaliset yksiköt, jotka määritellään asetuksen N:o 549/2013 liitteessä A olevissa 1.57 ja 2.12 kohdassa lähtökohtaisesti taloudellisiksi yksiköiksi, joille on ominaista pääasiallista toimintaansa koskeva itsenäinen päätösvalta, on kohdennettava johonkin kuudesta pääsektorista, jotka yksilöidään mainitun asetuksen liitteessä A olevassa 1.34 kohdassa ja joita ovat kotitaloudet, julkisyhteisöt, rahoituslaitokset, yritykset, kotitalouksia palvelevat voittoa tavoittelemattomat yhteisöt (KPVTY:t) ja ulkomaat (tuomio 11.9.2019, FIG ja FISE,
C-612/17 ja C-613/17
,
EU:C:2019:705
,
kohta).
Asianomaiset yhdistykset muodostavat pääasiassa kukin asetuksen N:o 549/2013 liitteessä A olevissa 1.57 ja 2.12 kohdassa tarkoitetun ”institutionaalisen yksikön”. Vaikka pääasian asianosaiset eivät riitauta sitä, että ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on luokitellut ne asetuksen N:o 549/2013 liitteessä A olevissa 3.31 ja 20.29 kohdassa tarkoitettujen markkinattomien voittoa tavoittelemattomien yhteisöjen ryhmään, ne ovat sitä vastoin eri mieltä siitä, ovatko kyseiset yhdistykset julkisyhteisön määräysvallassa vai eivät.
Mikäli näin on, markkinaton yksikkö luokitellaan julkisyhteisöjen sektorille, kun taas päinvastaisessa tapauksessa se luokitellaan kotitalouksia palvelevaksi voittoa tavoittelemattomaksi yhteisöksi. Tämä luokittelumenetelmä pohjautuu erityisesti asetuksen N:o 549/2013 liitteessä A oleviin 1.35, 2.130, 3.31, 20.05 ja 20.13 kohtaan (ks. vastaavasti tuomio 11.9.2019, FIG ja FISE,
C-612/17 ja C‑613/17
,
EU:C:2019:705
,
kohta).
Määräysvallan yleinen käsite määritellään samansuuntaisesti asetuksen N:o 549/2013 liitteessä A olevissa 1.36, 20.15, 20.18, 20.306 ja 20.309 kohdassa vallaksi tai mahdollisuudeksi päättää yksikön yleisestä politiikasta tai toiminnan yleisistä suuntaviivoista, toimintaohjelmasta tai ohjelmasta. Mainitun liitteen 20.309 kohdassa, joka kuuluu liitteen 20 lukuun, joka koskee julkista sektoria, johon kuuluvat muun muassa julkisyhteisöt ja niiden määräysvallassa olevat yksiköt, mainitaan yhdeksän yleistä indikaattoria, joiden perusteella voidaan määrittää, voidaanko kotimaisen yksikön katsoa olevan julkisyhteisön määräysvallassa sen luokittelemiseksi julkiselle sektorille, mutta on huomattava, että mainitun liitteen 20.310 kohdan mukaan jotkin näistä indikaattoreista eivät välttämättä päde kyseessä olevaan yksittäistapaukseen (tuomio 11.9.2019, FIG ja FISE,
C-612/17 ja C-613/17
,
EU:C:2019:705
,
kohta).
Asetuksen N:o 549/2013 liitteessä A oleva 20.15 kohta koskee erityisesti julkisyhteisöjen määräysvaltaa voittoa tavoittelemattomissa yhteisöissä, ja siinä mainitaan viisi indikaattoria, jotka on otettava huomioon määritettäessä sitä, onko voittoa tavoittelematon yhteisö julkisessa määräysvallassa. Nämä viisi indikaattoria mainitaan myös asetuksen N:o 549/2013 liitteessä A olevassa 2.39 kohdassa, jonka sanamuodot vaihtelevat jonkin verran eri kieliversioissa. On katsottava, että kun otetaan huomioon se seikka, että mainitussa liitteessä olevat 2.39 ja 20.15 kohta koskevat samaa kysymystä ja että niillä tavoitellaan samaa päämäärää eli niillä pyritään täsmentämään indikaattorit, joiden perusteella ratkaistaan, onko voittoa tavoittelematon yhteisö julkisessa määräysvallassa, kyseisiä 2.39 ja 20.15 kohtaa on näistä sanamuotojen vaihteluista huolimatta tulkittava yhdessä ja on katsottava, että ne muodostavat yhden ainoan säännöksen (ks. vastaavasti tuomio 11.9.2019, FIG ja FISE,
C-612/17 ja C-613/17
,
EU:C:2019:705
,
kohta).
Lisäksi on todettava, että koska asetuksen N:o 549/2013 liitteessä A olevassa 20.309 kohdassa määritellään määräysvallan käsite, jotta voidaan määritellä julkisen sektorin rajat yleisesti, ja koska 2.39 ja 20.15 kohdan säännöksissä määritellään tämä sama käsite, jotta voidaan erottaa toisistaan ne voittoa tavoittelemattomat yhteisöt, jotka kuuluvat julkiseen sektoriin, ja toisaalta ne, jotka eivät kuulu julkiseen sektoriin, myös näillä kahdella määritelmällä pyritään samaan päämäärään ja niitä voidaan siten soveltaa voittoa tavoittelemattomien yhteisöjen osalta samoihin yksiköihin. Näin ollen on katsottava, että nämä kaksi säännöstä täydentävät toisiaan ja niitä on tulkittava yhdessä ja yhdenmukaisesti määritettäessä, kuuluuko jokin yksikkö julkiseen sektoriin tai yksityiseen sektoriin ja, voittoa tavoittelemattoman yhteisön osalta, kuuluuko se julkisyhteisöjen sektoriin asetuksen N:o 549/2013 liitteessä A olevissa 3.31 ja 20.13 kohdassa tarkoitetulla tavalla niitä yhdessä luettuina, vai onko se kotitalouksia palveleva voittoa tavoittelematon yhteisö (tuomio 11.9.2019, FIG ja FISE,
C-612/17 ja C‑613/17
,
EU:C:2019:705
,
kohta).
Nyt käsiteltävässä asiassa ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on määrittääkseen sen, ovatko asianomaiset yhdistykset julkisyhteisön määräysvallassa, korostanut, ettei määräysvaltaa voida todeta rahoitusta koskevan kriteerin perusteella yksinään, ja se on päättänyt pyytää unionin tuomioistuinta tulkitsemaan ainoastaan asetuksen N:o 549/2013 liitteessä A olevan 20.309 kohdan h alakohtaa sekä kysymystä siitä, onko kansallisen lainsäätäjän ranskankieliselle yhteisölle antamien oikeuksien ja tehtävien kokonaisuutta pidettävä tässä säännöksessä tarkoitettuna ”liialliseen sääntelyyn perustuvana määräysvaltana”.
Kyseisen kohdan mukaan ”määräysvaltaa osoittaa sääntely, joka on niin tiukkaa, että se sanelee yrityksen yleisen politiikan”. Unionin tuomioistuin on täsmentänyt mainitun säännöksen liittyvän määräysvallan indikaattoriin, joka koskee asetuksen N:o 549/2013 liitteessä A olevan 2.39 kohdan b alakohdassa tarkoitettuja ”perustamisasiakirjojen määräyksiä” tai 20.15 kohdan b alakohdassa tarkoitettuja ”muita valtuutusasiakirjojen määräyksiä” (kuten voittoa tavoittelemattoman yhteisön sääntöjen velvoitteita), koska mainittu indikaattori vastaa samassa liitteessä olevan 20.309 kohdan a, b, c, g, h ja i alakohdassa mainittuja esimerkkejä (tuomio 11.9.2019, FIG ja FISE,
C-612/17 ja C-613/17
,
EU:C:2019:705
,
kohta).
Unionin tuomioistuin on lisäksi katsonut, että asetuksen N:o 549/2013 liitteessä A olevan 20.309 kohdan h alakohdasta käy ilmi, että sääntely, joka sen yleisestä tai yksityiskohtaisesta luonteesta huolimatta on riittävän pitkälle menevää, jotta sillä voidaan tosiasiallisesti päättää yksikön tai jopa kaikkien samalla toimialalla toimivien yksiköiden yleisestä politiikasta tai ohjelmasta, voi olla merkki määräysvallasta (ks. vastaavasti tuomio 11.9.2019, FIG ja FISE,
C-612/17 ja C‑613/17
,
EU:C:2019:705
,
kohta).
On korostettava, että unionin tuomioistuin on määritellyt asetuksen N:o 549/2013 liitteessä A olevan 20.15 kohdan ensimmäisessä virkkeessä tarkoitetun käsiteen ”valta päättää [voittoa tavoittelemattoman yhteisön] toiminnan yleisistä suuntaviivoista tai ohjelmasta” siten, että sillä tarkoitetaan julkishallinnon mahdollisuutta käyttää pysyvästi ja jatkuvasti todellista ja huomattavaa vaikutusvaltaa voittoa tavoittelemattoman yhteisön tavoitteiden, toiminnan ja siihen liittyvien operatiivisten näkökohtien sekä niiden strategisten suuntaviivojen ja ohjeiden, joita yksikkö aikoo seurata toimintansa harjoittamisessa, määrittämiseen ja toteuttamiseen (tuomio 11.9.2019, FIG ja FISE,
C-612/17 ja C‑613/17
,
EU:C:2019:705
,
kohta).
Kun otetaan huomioon se, että asetuksen N:o 549/2013 liitteessä A olevat 20.15 ja 20.309 kohta täydentävät toisiaan – kuten tämän tuomion 28 ja 29 kohdassa on korostettu –, tätä liitteessä A olevan 20.15 kohdan ensimmäisen virkkeen tulkintaa on sovellettava analogisesti myös tulkittaessa kyseisen asetuksen liitteessä A olevan 20.309 kohdan h alakohdan toista virkettä, jossa säädetään, että ”määräysvaltaa osoittaa sääntely, joka on niin tiukkaa, että se sanelee yrityksen yleisen politiikan”, kuten Euroopan komissio perustellusti kirjallisissa huomautuksissaan toteaa.
Näin ollen on katsottava, että asetuksen N:o 549/2013 liitteessä A olevan 20.309 kohdan h alakohtaa, kun sitä luetaan yhdessä mainitun liitteen 2.39 kohdan b alakohdan ja 20.15 kohdan b alakohdan kanssa, on tulkittava siten, että kansallinen säännöstö, joka koskee opetuksen alalla toimivia voittoa tavoittelemattomia yhteisöjä, jotka saavat julkisista varoista tukea toimivaltaiselta kansalliselta viranomaiselta ja joita koskee perustuslaissa taattu opetuksen vapaus, on luonnehdittava sen liitteessä A olevan 20.309 kohdan h alakohdassa tarkoitetuksi ”liialliseksi sääntelyksi”, silloin kun tässä säännöstössä annetaan kyseiselle viranomaiselle tehtävä tai oikeus, joka on riittävän pitkälle menevä, jotta sillä voidaan tosiasiallisesti päättää kyseessä olevien oppilaitosten yleisestä politiikasta tai ohjelmasta, siten, että on mahdollista käyttää pysyvästi ja jatkuvasti todellista ja huomattavaa vaikutusvaltaa näiden yksiköiden tavoitteiden, toiminnan ja siihen liittyvien operatiivisten näkökohtien sekä niiden strategisten suuntaviivojen ja ohjeiden, joita yksikkö aikoo seurata toimintansa harjoittamisessa, määrittämiseen ja toteuttamiseen.
Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen, joka on ainoa pääasian välittömästi tunteva tuomioistuin, on näin ollen suoritettava kaikki asian kannalta merkitykselliset tosiseikat ja oikeudelliset seikat huomioon ottaen tarvittavat tarkistukset sen ratkaisemiseksi, onko ranskankielisellä yhteisöllä kansallisen lainsäädännön perusteella kyseessä oleviin yhdistyksiin nähden toimivalta, joka on riittävän pitkälle menevä, jotta sillä voidaan tosiasiallisesti päättää kyseessä olevien yhdistysten yleisestä politiikasta tai ohjelmasta, muun muassa koska tälle hallinnolle on annettu valta määrittää opetusohjelmat ja kurssien sisältö ja määrittää siten opetuksen tavoitteet, vai rajoittuuko näiden valtuuksien vaikutus – kuten asianomaiset yhdistykset kirjallisissa huomautuksissaan väittävät – pelkkään jälkikäteisvalvontaan, jolla ei ole ratkaisevaa vaikutusta yleisiin toimintalinjauksiin, opetussuunnitelmaan tai akateemiseen ohjelmaan, koska siinä ei ole kyse opetuksen konkreettisista sisällöistä, joiden perusteella on mahdollista myöntää todistus onnistuneesti suoritetusta kouluvuodesta tai akateemisesta lukuvuodesta.
Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tehtävänä on kuitenkin suorittaa joka tapauksessa kaikkia indikaattoreita – rahoitusastetta koskeva indikaattori mukaan lukien – koskeva arviointi, mutta tämä arviointi on luonnollisesti asetuksen N:o 549/2013 liitteessä A olevan 20.15 kohdan viimeisen virkkeen mukaan ”arvioinnin tulosta” (ks. vastaavasti tuomio 11.9.2019, FIG ja FISE,
C-612/17 ja C-613/17
,
EU:C:2019:705
,
ja
kohta). Tämän asetuksen liitteessä A olevan 20.310 kohdan mukaan kukin tapaus on luokiteltava erikseen, ja jotkin näistä indikaattoreista eivät välttämättä päde kyseessä olevaan yksittäistapaukseen, kun toisissa tapauksissa taas määräysvallan ilmaisee useampi indikaattori yhdessä. Mainitun asetuksen liitteessä A olevan 2.39 kohdan viimeisessä virkkeessä ja 20.15 kohdan kuudennessa virkkeessä vahvistetaan sama periaate, jonka mukaan useimmissa tapauksissa indikaattorit yhdessä osoittavat määräysvallan.
Edellä esitetyn perusteella ensimmäiseen kysymykseen on vastattava, että asetuksen N:o 549/2013 liitteessä A olevan 20.309 kohdan h alakohtaa, kun sitä luetaan yhdessä kyseisen liitteen 2.39 kohdan b alakohdan ja 20.15 kohdan b alakohdan kanssa, on tulkittava siten, että liiallisen sääntelyn käsitteen piiriin kuuluu kansallinen säännöstö, joka koskee opetusalalla toimivia voittoa tavoittelemattomia yhteisöjä, jotka saavat toimivaltaiselta kansalliselta viranomaiselta tukea julkisista varoista ja joita koskee perustuslaissa taattu opetuksen vapaus, silloin kun tässä säännöstössä annetaan kyseiselle viranomaiselle tehtävä tai oikeus
–
hyväksyä opetusohjelmat
–
säännellä sekä opintojen rakennetta että ensisijaisia ja erityisiä tehtäviä, järjestää oppilaiden ilmoittautumis- ja erottamisehtojen, luokkaneuvostojen päätöksenteon ja rahoitustuen valvonta, ohjata oppilaitosten ryhmittelyä strukturoituihin verkostoihin sekä edellyttää koulujen opetus- ja pedagogisten hankkeiden valmistelua ja toimintakertomusten laatimista
–
järjestää valvonta ja tarkastukset, jotka kohdistuvat erityisesti opetettaviin aineisiin, opintojen tasoon ja kielilakien soveltamiseen opetusmenetelmiä lukuun ottamatta, sekä
–
asettaa vähimmäisoppilasmäärän luokka-, opintolinja- tai astekohtaisesti taikka muiden alaluokitusten mukaisesti, ellei ministeriö myönnä poikkeusta,
siltä osin kuin nämä tehtävät ja oikeudet ovat riittävän pitkälle meneviä, jotta niillä voidaan tosiasiallisesti päättää kyseessä olevien voittoa tavoittelemattomien yhteisöjen yleisestä politiikasta tai ohjelmasta siten, että on mahdollista käyttää pysyvästi ja jatkuvasti todellista ja huomattavaa vaikutusvaltaa näiden voittoa tavoittelemattomien yhteisöjen tavoitteiden, toiminnan ja siihen liittyvien operatiivisten näkökohtien sekä niiden strategisten suuntaviivojen ja ohjeiden, joita mainitut voittoa tavoittelemattomat yhteisöt aikovat seurata toimintansa harjoittamisessa, määrittämiseen ja toteuttamiseen, mikä ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on tarkistettava.
Toinen kysymys
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee toisella kysymyksellään lähinnä, onko asetuksen N:o 549/2013 liitteessä A olevan 20.15 kohdan toista virkettä tulkittava siten, että käsitteen ”yleiset säännökset, joita sovelletaan kaikkiin samalla toimialalla toimiviin yksiköihin” piiriin kuuluu kansallinen säännöstö, joka muodostaa oikeudellisen järjestelmän, jota sovelletaan ainoastaan julkishallinnon rahoittaman opetustoiminnan alalla toimivien voittoa tavoittelemattomien yhteisöjen henkilöstön jäseniin.
Tästä on muistutettava, että unionin tuomioistuin on katsonut, että kyseistä käsitettä on tulkittava siten, että se kattaa kaikki julkisen sektorin yksikön toimet, kun yksikkö antaa tai soveltaa säännöksiä, joiden nojalla kaikkiin kyseisellä toimialalla toimiviin yksiköihin sovelletaan erotuksetta ja yhtenäisesti kokonaisvaltaisia, laajoja ja abstrakteja sääntöjä tai yleisiä suuntaviivoja ja joilla ei niiden luonteen tai asetuksen N:o 549/2013 liitteessä A olevan 20.309 kohdan h alakohdassa tarkoitetun liiallisen sääntelyn vuoksi tosiasiallisesti sanella kyseisellä toimialalla toimivien yksiköiden yleistä politiikkaa tai ohjelmaa (tuomio 11.9.2019, FIG ja FISE,
C‑612/17 ja C‑613/17
,
EU:C:2019:705
,
kohta).
Unionin tuomioistuin on myös täsmentänyt, että asetuksen N:o 549/2013 liitteessä A olevan 20.15 kohdan toisella virkkeellä, jonka mukaan on niin, että ”kun määritellään, onko yksittäinen yksikkö julkisyhteisöjen määräysvallassa, merkitystä ei ole julkisilla toimilla, kuten yleisillä säännöksillä, joita sovelletaan kaikkiin samalla toimialalla toimiviin yksiköihin”, pyritään jättämään tässä säännöksessä tarkoitetun määräysvallan käsitteen ulkopuolelle kaikki sellaiset julkisen sektorin yksikön toimet, joiden tarkoituksena on antaa tai soveltaa säännöksiä, joiden nojalla kaikkiin kyseisellä toimialalla toimiviin yksiköihin sovelletaan erotuksetta ja yhtenäisesti kokonaisvaltaisia, laajoja ja abstrakteja sääntöjä tai yleisiä suuntaviivoja (ks. vastaavasti tuomio 11.9.2019, FIG ja FISE,
C-612/17 ja C-613/17
,
EU:C:2019:705
,
ja
kohta).
Nyt käsiteltävässä asiassa ei ole kiistetty sitä, että ”statuutissa” säädetään erityisistä säännöistä, joita sovelletaan opetusalalla toimivien julkishallinnon rahoittamien laitosten henkilöstön jäseniin. Kuten komissio on kirjallisissa huomautuksissaan perustellusti todennut, säännöstöä, jota sovelletaan julkisin varoin tuettua vapaata opetusta antaviin oppilaitoksiin – henkilöstön jäseniin sovellettavat säännöt mukaan lukien –, ei sovelleta yksityiskouluihin, jotka eivät saa rahoitusta ranskankieliseltä yhteisöltä. Asianomaiset yhdistykset ovat samaten kirjallisissa huomautuksissaan todenneet, että ”kyseessä olevaa oikeusnormia” sovelletaan ainoastaan henkilöstöön, jonka tointa tuetaan julkisin varoin. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin puolestaan täsmentää, että vaikka ”asianomainen toimiala on opetusala sinällään, on todettava, että osaa säännöksistä sovelletaan ainoastaan julkisin varoin tuettua vapaata opetusta antavaan henkilöstöön”.
Nyt käsiteltävässä asiassa julkisin varoin tuetun vapaan opetuksen toimialaa ei voida pitää julkisesta opetuksesta tai yleisestä opetuksesta erillisenä toimialana Belgiassa. Tästä seuraa, että erityiset säännöt, jotka koskevat ainoastaan julkisin varoin tuettua vapaata opetusta antavien oppilaitosten henkilöstön jäseniin sovellettavaa ”statuuttia”, eivät koske toimintaa koko opetusalalla vaan ainoastaan julkisin varoin tuetusta vapaasta verkostosta muodostuvalla opetusalan osalla. Koska kyseessä olevaa säännöstöä ei sovelleta kaikkiin samalla toimialalla eli opetusalalla toimiviin yksiköihin, ”statuutti” ei voi siten kuulua asetuksen N:o 549/2013 liitteessä A olevan 20.15 kohdan toisessa virkkeessä tarkoitetun yleisten säännösten käsitteen piiriin.
Edellä esitetyn perusteella toiseen kysymykseen on vastattava, että asetuksen N:o 549/2013 liitteessä A olevan 20.15 kohdan toista virkettä on tulkittava siten, että käsitteen ”yleiset säännökset, joita sovelletaan kaikkiin samalla toimialalla toimiviin yksiköihin” piiriin ei kuulu kansallinen säännöstö, joka muodostaa oikeudellisen järjestelmän, jota sovelletaan ainoastaan julkishallinnon rahoittaman opetustoiminnan alalla toimivien voittoa tavoittelemattomien yhteisöjen henkilöstön jäseniin.
Oikeudenkäyntikulut
Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely unionin tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä unionin tuomioistuimelle, ei voida määrätä korvattaviksi.

Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (kymmenes jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:

1)
Euroopan kansantalouden tilinpito- ja aluetilinpitojärjestelmästä Euroopan unionissa 21.5.2013 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 549/2013 liitteessä A olevan 20.309 kohdan h alakohtaa, kun sitä luetaan yhdessä kyseisen liitteen 2.39 kohdan b alakohdan ja 20.15 kohdan b alakohdan kanssa, on tulkittava siten, että liiallisen sääntelyn käsitteen piiriin kuuluu kansallinen säännöstö, joka koskee opetusalalla toimivia voittoa tavoittelemattomia yhteisöjä, jotka saavat toimivaltaiselta kansalliselta viranomaiselta tukea julkisista varoista ja joita koskee perustuslaissa taattu opetuksen vapaus, silloin kun tässä säännöstössä annetaan kyseiselle viranomaiselle tehtävä tai oikeus
–
hyväksyä opetusohjelmat
–
säännellä sekä opintojen rakennetta että ensisijaisia ja erityisiä tehtäviä, järjestää oppilaiden ilmoittautumis- ja erottamisehtojen, luokkaneuvostojen päätöksenteon ja rahoitustuen valvonta, ohjata oppilaitosten ryhmittelyä strukturoituihin verkostoihin sekä edellyttää koulujen opetus- ja pedagogisten hankkeiden valmistelua ja toimintakertomusten laatimista
–
järjestää valvonta ja tarkastukset, jotka kohdistuvat erityisesti opetettaviin aineisiin, opintojen tasoon ja kielilakien soveltamiseen opetusmenetelmiä lukuun ottamatta, sekä
–
asettaa vähimmäisoppilasmäärän luokka-, opintolinja- tai astekohtaisesti taikka muiden alaluokitusten mukaisesti, ellei ministeriö myönnä poikkeusta,
siltä osin kuin nämä tehtävät ja oikeudet ovat riittävän pitkälle meneviä, jotta niillä voidaan tosiasiallisesti päättää kyseessä olevien voittoa tavoittelemattomien yhteisöjen yleisestä politiikasta tai ohjelmasta siten, että on mahdollista käyttää pysyvästi ja jatkuvasti todellista ja huomattavaa vaikutusvaltaa näiden voittoa tavoittelemattomien yhteisöjen tavoitteiden, toiminnan ja siihen liittyvien operatiivisten näkökohtien sekä niiden strategisten suuntaviivojen ja ohjeiden, joita mainitut voittoa tavoittelemattomat yhteisöt aikovat seurata toimintansa harjoittamisessa, määrittämiseen ja toteuttamiseen, mikä ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on tarkistettava.

2)
Asetuksen N:o 549/2013 liitteessä A olevan 20.15 kohdan toista virkettä on tulkittava siten, että käsitteen ”yleiset säännökset, joita sovelletaan kaikkiin samalla toimialalla toimiviin yksiköihin” piiriin ei kuulu kansallinen säännöstö, joka muodostaa oikeudellisen järjestelmän, jota sovelletaan ainoastaan julkishallinnon rahoittaman opetustoiminnan alalla toimivien voittoa tavoittelemattomien yhteisöjen henkilöstön jäseniin.

Allekirjoitukset
(
*1
)	Oikeudenkäyntikieli: ranska.