CELEX: 62014CJ0395
Odesłanie prejudycjalne
Wspólne ramy regulacyjne sieci i usług łączności elektronicznej
Dyrektywa 2002/21/WE
Artykuł 7 ust. 3
Postępowanie konsolidacyjne na wewnętrznym rynku łączności elektronicznej
Dyrektywa 2002/19/WE
Artykuły 8 i 13
Operator wskazany jako posiadający znaczącą pozycję na rynku
Obowiązki nałożone przez krajowe organy regulacyjne
Kontrola cen i obowiązki związane z systemem księgowania kosztów
Zezwolenia na pobieranie opłat za zakańczanie połączeń w sieciach telefonii komórkowej

Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 7 ust. 3 dyrektywy 2002/21/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej (dyrektywy ramowej) (
Dz.U. L 108, s. 33
, zwanej dalej „dyrektywą ramową”).
Wniosek ten został złożony w ramach sporu między Vodafone GmbH (zwaną dalej „Vodafone” lub „spółką Vodafone”) i Bundesrepublik Deutschland (Republiką Federalną Niemiec) dotyczącego decyzji agencji federalnej ds. sieci (Bundesnetzagentur, zwanej dalej „agencją”) zezwalającej tymczasowo na pobieranie opłat za zakańczanie połączeń w sieci telefonii komórkowej Vodafone.
Ramy prawne
Prawo Unii
Dyrektywa ramowa
Dyrektywa ramowa w motywie 38 stanowi:
Artykuł 1 dyrektywy ramowej określa jej cele i zakres. W ust. 1 stanowi on:
„Niniejsza dyrektywa ustanawia zharmonizowane ramy prawne dla świadczenia usług łączności elektronicznej, sieci łączności elektronicznej, urządzeń i usług towarzyszących. Określa zadania krajowych organów regulacyjnych [(zwanych dalej »KOR‑ami«)] oraz procedury zmierzające do zapewnienia zharmonizowanego stosowania uregulowań prawnych w obrębie Wspólnoty”.
Artykuł 2 lit. l) dyrektywy ramowej wskazuje jako dyrektywy szczegółowe, do których odwoływała się dyrektywa ramowa, dyrektywę 2002/20/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie zezwoleń na udostępnienie sieci i usług łączności elektronicznej (dyrektywę o zezwoleniach) (
Dz.U. L 108, s. 21
), dyrektywę 2002/19/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie dostępu do sieci łączności elektronicznej i urządzeń towarzyszących oraz wzajemnych połączeń (dyrektywę o dostępie) (
Dz.U. L 108, s. 7
), dyrektywę 2002/22/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie usługi powszechnej i związanych z sieciami i usługami łączności elektronicznej praw użytkowników (dyrektywę o usłudze powszechnej) (
Dz.U. L 108, s. 51
) oraz dyrektywę 97/66/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 grudnia 1997 r. dotyczącą przetwarzania danych osobowych oraz ochrony prywatności w sektorze telekomunikacyjnym (
Dz.U. 1998, L 24, s. 1
).
Artykuł 6 dyrektywy ramowej, zatytułowany „Mechanizm konsultacji oraz zapewniania jawności”, przewiduje w istocie, że KOR‑y, zmierzając zgodnie z postanowieniami owej dyrektywy lub dyrektyw szczegółowych do podjęcia środków mogących mieć znaczący wpływ na właściwy rynek, umożliwiają zainteresowanym stronom wypowiedzenie się w kwestii proponowanych środków.
Artykuł 7 dyrektywy ramowej, zatytułowany „Konsolidacja wewnętrznego rynku w zakresie łączności elektronicznej”, stanowi:
„1.   Realizując swoje zadania wynikające z postanowień niniejszej dyrektywy lub dyrektyw szczegółowych, [KOR‑y] wezmą przede wszystkim pod uwagę cele określone w art. 8, zwłaszcza w odniesieniu do funkcjonowania rynku wewnętrznego.
2.   [KOR‑y] będą przyczyniać się do rozwoju rynku wewnętrznego poprzez przejrzystą wzajemną współpracę oraz współpracę z Komisją celem zapewnienia jednolitego wdrażania we wszystkich państwach członkowskich postanowień niniejszej dyrektywy i dyrektyw szczegółowych […].
3.   Oprócz konsultacji, o której mowa w art. 6, jeżeli [KOR] zamierza podjąć środek, który:
a)
objęty jest zakresem art. 15 lub 16 niniejszej dyrektywy, art. 5 lub 8 [dyrektywy o dostępie] lub art. 16 [dyrektywy o usłudze powszechnej] oraz
b)
oddziaływałby na wymianę handlową pomiędzy państwami członkowskimi,
powinien on jednocześnie udostępnić projekt danego środka Komisji oraz [KOR‑om z pozostałych państw członkowskich], wraz z uzasadnieniem zastosowania danego środka, zgodnie z art. 5 ust. 3, oraz zawiadomić o tym Komisję i [pozostałe KOR‑y]. [KOR‑y] oraz Komisja będą mogły przedstawić danemu [KOR‑owi] swoje uwagi wyłącznie w terminie jednego miesiąca lub w terminie określonym w art. 6, jeżeli jest to termin dłuższy. Termin jednomiesięczny nie może zostać przedłużony.
[…]
5.   Dany [KOR] weźmie przede wszystkim pod uwagę opinie innych [KOR‑ów] oraz Komisji i będzie mógł, z wyjątkiem sytuacji określonych w ust. 4, podjąć proponowany odpowiedni środek, zaś w przypadku podjęcia tego środka – powiadomić o tym Komisję.
[…]”.
Artykuł 8 dyrektywy ramowej, zatytułowany „Cele prowadzonej polityki oraz zasady prawne”, w ust. 3 stanowi:
„[KOR‑y] będą wspierać rozwój rynku wewnętrznego m.in.:
[…]
d)
współpracując ze sobą, jak również z Komisją, w sposób przejrzysty, ażeby zapewnić spójne stosowanie prawa i wdrażanie postanowień niniejszej dyrektywy oraz dyrektyw szczegółowych”.
Artykuł 14 dyrektywy ramowej, zatytułowany „Przedsiębiorcy posiadający znaczącą pozycję rynkową”, wskazuje kryteria umożliwiające KOR‑om uznanie, że dany operator posiada znaczącą pozycję na rynku.
Artykuł 16 dyrektywy ramowej, zatytułowany „Procedura analizy rynku”, przewiduje:
„[…]
2.   Jeżeli na mocy postanowień art. 16, 17, 18 lub 19 [dyrektywy o usłudze powszechnej] albo art. 7 lub 8 [dyrektywy o dostępie], [KOR] zobowiązany jest podjąć decyzję w sprawie nałożenia, utrzymania, zmiany lub cofnięcia wymogów w odniesieniu do przedsiębiorstw, winien on na podstawie analizy rynku, o której mowa w ust. 1 niniejszego artykułu, stwierdzić, czy na danym odnośnym [właściwym] rynku występuje efektywna konkurencja.
[…]
4.   Jeżeli [KOR] ustali, że na danym odnośnym rynku nie występuje efektywna konkurencja, wskaże on przedsiębiorstwa posiadające znaczną pozycję na tym rynku, zgodnie z art. 14. [KOR] nałoży na takie przedsiębiorstwa stosowne specyficzne wymogi, o których mowa w ust. 2 niniejszego artykułu, albo utrzyma w mocy lub zmieni dotychczas obowiązujące wymogi.
[…]
6.   Środki, o których mowa w ust. 3, 4 oraz 5 niniejszego artykułu, podejmowane będą zgodnie z procedurami, o których mowa w art. 6 oraz 7”.
Artykuł 19 dyrektywy ramowej, zatytułowany „Procedury harmonizacyjne”, w ust. 1 stanowi:
„Jeżeli Komisja […] wyda skierowane do państw członkowskich zalecenia w przedmiocie zharmonizowanego stosowania postanowień niniejszej dyrektywy i dyrektyw szczegółowych dla lepszej realizacji celów określonych w art. 8, państwa członkowskie zapewnią, by [KOR‑y] miały na uwadze przede wszystkim te zalecenia przy wypełnianiu swoich zadań. Jeżeli [KOR] postanowi nie stosować się do danego zalecenia, powinien o tym poinformować Komisję, podając przyczyny”.
Dyrektywa o dostępie
Dyrektywa o dostępie stanowi w motywach 13 i 20:
„(13)
[…] Ażeby zapewnić, iż w podobnych okolicznościach uczestnicy rynkowi będą traktowani w ten sam sposób we wszystkich państwach członkowskich, Komisja powinna mieć możliwość czuwania nad harmonijnym stosowaniem przepisów niniejszej dyrektywy. [KOR‑y] oraz krajowe organy właściwe w zakresie stosowania przepisów z dziedziny konkurencji powinny, w razie potrzeby, koordynować swoje działania, tak aby został zastosowany najbardziej odpowiedni środek naprawczy […].
[…]
(20)
Kontrola cen może okazać się niezbędna, jeżeli analiza rynkowa przeprowadzona w odniesieniu do poszczególnego rynku wykaże nieefektywną konkurencję. Interwencja [KOR‑ów] może być tu stosunkowo niewielka, może np. polegać na wprowadzeniu obowiązku, by ceny selekcji operatora były rozsądne […], albo znacznie większa, np. w razie wprowadzenia wymogu, zgodnie z którym ceny powinny odzwierciedlać ponoszone koszty, tak aby uzasadniało to poniesienie tychże kosztów, w sytuacji gdy konkurencja nie jest wystarczająco silna, by zapobiec narzucaniu wygórowanych cen […]”.
Artykuł 1 tej dyrektywy, zatytułowany „Zakres i cel”, w ust. 1 stanowi:
„Zgodnie z ramami prawnymi określonymi w [dyrektywie ramowej] niniejsza dyrektywa harmonizuje sposób, w jaki państwa członkowskie regulują dostęp do sieci łączności elektronicznej oraz urządzeń towarzyszących i wzajemne połączenia. Celem dyrektywy jest ustanowienie ram prawnych, zgodnie z zasadami rynku wewnętrznego, dla regulowania stosunków pomiędzy dostawcami sieci i usług prowadzących do powstania zrównoważonej konkurencji, interoperacyjności usług łączności elektronicznej oraz korzyści dla konsumenta”.
Artykuł 2 lit. a) i b) wspomnianej dyrektywy zawiera definicje, odpowiednio, pojęcia „dostępu” i pojęcia „wzajemnych połączeń”. To drugie pojęcie oznacza „fizyczne i logiczne połączenia pomiędzy publicznymi sieciami łączności użytkowanymi przez jedno i to samo albo inne przedsiębiorstwo, celem umożliwienia użytkownikom jednego przedsiębiorstwa porozumiewania się z użytkownikami tego samego lub innego przedsiębiorstwa albo zapewnienia dostępu do usług innego przedsiębiorstwa […]. Wzajemne połączenia stanowią specyficzny rodzaj dostępu realizowanego pomiędzy operatorami sieci publicznych”.
Artykuł 8 dyrektywy o dostępie, zatytułowany „Nakładanie, zmiana albo uchylenie obowiązków”, stanowi:
„1.   Państwa członkowskie zapewnią, by [KOR‑y] były upoważnione do nakładania obowiązków, o których mowa w art. 9–13.
2.   Jeżeli, w wyniku analizy rynku przeprowadzonej zgodnie z art. 16 [dyrektywy ramowej], dany operator został wskazany jako posiadający znaczącą pozycję na danym rynku, stosownie do okoliczności, [KOR‑y] nałożą na niego obowiązki wymienione w art. 9–13 niniejszej dyrektywy.
[…]
4.   Obowiązki nałożone zgodnie z niniejszym artykułem muszą opierać się na charakterze stwierdzonego problemu oraz muszą być proporcjonalne i uzasadnione w świetle celów określonych w art. 8 [dyrektywy ramowej]. Obowiązki te mogą być nałożone tylko po przeprowadzeniu konsultacji zgodnie z art. 6 oraz 7 wspomnianej dyrektywy.
[…]”.
Artykuł 13 dyrektywy o dostępie, zatytułowany „Kontrola cen i obowiązki związane z systemem księgowania kosztów”, stanowi:
„1.   [KOR‑y] mogą nałożyć na operatorów, zgodnie z przepisami art. 8, obowiązki związane ze zwrotem kosztów oraz kontrolą cen, w tym obowiązki związane z oparciem cen o koszty oraz obowiązki dotyczące systemów księgowania kosztów, w odniesieniu do udostępniania szczególnych rodzajów wzajemnych połączeń lub dostępu, w sytuacjach gdy analiza rynku wskazuje, że brak skutecznej konkurencji oznacza, że dany operator może utrzymywać ceny na nadmiernie wysokim poziomie lub stosować zaniżanie cen ze szkodą dla użytkowników końcowych. [KOR‑y] biorą pod uwagę inwestycje operatora i umożliwiają mu uzyskanie rozsądnej stopy zwrotu ze stosownej kwoty zaangażowanego kapitału, z uwzględnieniem poziomu ryzyka;
2.   [KOR‑y] zapewnią, by wszelkie mechanizmy uzyskiwania zwrotu kosztów oraz metodologie taryfikacji, jakie mają obowiązywać, zmierzały do promowania wydajności oraz zrównoważonej konkurencji i maksymalizacji korzyści konsumenta. W tym względzie krajowe organy regulacyjne mogą także wziąć pod uwagę ceny obowiązujące na porównywalnych rynkach konkurencyjnych.
3.   Jeżeli dany operator poddany jest obowiązkowi określania cen w zależności od kosztów, to na nim spoczywa ciężar dowodu, że należności są określone w zależności od kosztów, uwzględniając stopę zwrotu inwestycji. Celem obliczenia kosztów skutecznego świadczenia danej usługi, [KOR-y] mogą zastosować metody księgowania kosztów inne od tych, które stosuje przedsiębiorstwo. [KOR‑y] mogą zażądać od danego operatora całościowego uzasadnienia stosowanych cen, a w razie potrzeby – odpowiedniego dostosowania tych cen.
[…]”.
Prawo niemieckie
Ustawa o telekomunikacji (Telekommunikationsgesetz) z dnia 22 czerwca 2004 r. (BGBl. 2004 I, s. 1190), zmieniona ustawą z dnia 17 lutego 2010 r. (BGBl. 2010 I, s. 78) (zwana dalej „ustawa o telekomunikacji”), w § 12 stanowi:
„1)   [Agencja] stwarza zainteresowanym stronom możliwość ustosunkowania się przed upływem wyznaczonego terminu do projektu wniosków zgodnie z §§ 10 i 11 […].
2)   O ile § 10 ust. 3 i § 11 ust. 3 przewidują przedłożenie zgodnie z niniejszym przepisem, obowiązuje następujący tryb postępowania:
1.
Po przeprowadzeniu postępowania wynikającego z ust. 1 [Agencja] zgodnie z §§ 10 i 11 udostępnia Komisji i jednocześnie [KOR‑om] innych państw członkowskich projekt wniosków z uzasadnieniem i zawiadamia o tym Komisję i pozostałe [KOR‑y]. [Agencja] nie może sformułować wniosków zgodnie z §§ 10 i 11 przed upływem jednego miesiąca lub wyznaczonego zgodnie z ust. 1 dłuższego terminu.
2.
[Agencja] uwzględnia w największym możliwym stopniu uwagi Komisji i pozostałych [KOR‑ów] w rozumieniu pkt 1. Powstały w ten sposób projekt przekazuje Komisji.
[…]
4.
W szczególnych okolicznościach, jeżeli [Agencja] uzna, iż zachodzi pilna potrzeba podjęcia działania w celu ochrony konkurencji i interesów użytkowników, z pominięciem procedur określonych w ust. 1–3, będzie mogła niezwłocznie podjąć proporcjonalne i tymczasowe środki. O podjęciu tych środków zawiadomi niezwłocznie Komisję oraz pozostałe [KOR‑y], przedstawiając odpowiednie uzasadnienie. Decyzja [Agencji] o nadaniu tym środkom charakteru trwałego lub przedłużeniu terminu ich stosowania podlega przepisom ust. 1–3”.
Paragraf 13 ust. 1 tej ustawy stanowi:
„Jeżeli w wyniku analizy rynku przeprowadzonej zgodnie z § 11 [Agencja] nakłada, zmienia, utrzymuje lub odwołuje (decyzja regulacyjna) obowiązki na mocy § […] 30 […], zastosowanie ma mutatis mutandis postępowanie przewidziane w § 12 ust. 1 i § 12 ust. 2 pkt 1, 2 i 4, jeżeli środek może oddziaływać na wymianę handlową między państwami członkowskimi […]”.
Stosownie do treści § 30 ust. 1 omawianej ustawy:
„Z zastrzeżeniem następnych ustępów pobieranie opłat przez operatora publicznej sieci łączności telefonicznej mającego znaczącą pozycję na rynku w przypadku nałożenia zgodnie z § 21 obowiązku świadczenia usług dostępu wymaga uzyskania zezwolenia [Agencji] zgodnie z § 31 […]”.
Zgodnie z § 31 ust. 1 ustawy o telekomunikacji:
„Zezwolenie na pobieranie opłat wymagających uzyskania zezwolenia zgodnie z postanowieniami § 30 ust. 1 zdanie pierwsze […] może zostać wydane, jeżeli nie przewyższają one kosztów skutecznego świadczenia usługi […]”.
Paragraf 35 ust. 3 tej ustawy stanowi:
„Zezwolenie zostaje w całości lub w części wydane, jeżeli opłaty są zgodne z wymogami §§ 28 i 31, w warunkach przewidzianych w ust. 2, i nie ma podstawy do odmowy w rozumieniu zdań drugiego i trzeciego […]”.
Postępowanie główne i pytanie prejudycjalne
Vodafone jest operatorem sieci telefonii komórkowej, które połączone są z sieciami łączności telefonicznej innych operatorów telekomunikacyjnych. W postępowaniu poprzedzającym postępowanie, którego dotyczy spór rozpatrywany w postępowaniu głównym, Agencja wskazała spółkę Vodafone jako operatora posiadającego znaczącą pozycję na rynku telefonii komórkowej i ustanowiła wymóg uzyskania zezwolenia w odniesieniu do pobierania przez nią opłat za zakańczanie połączeń w sieci telefonii komórkowej.
We wrześniu 2010 r. spółka Vodafone wystąpiła do Agencji o wydanie takiego zezwolenia na pobieranie opłat w okresie rozpoczynającym się w dniu 1 grudnia 2010 r. Zamierzając wszcząć w tym względzie postępowanie konsultacyjne i postępowanie konsolidacyjne przewidziane, odpowiednio, w art. 6 i 7 dyrektywy ramowej, Agencja wydała, decyzją z dnia 30 listopada 2010 r., tymczasowe zezwolenie na pobieranie tych opłat. Po zakończeniu wspomnianych postępowań decyzją z dnia 24 lutego 2011 r. Agencja wydała na rzecz spółki Vodafone ostateczne zezwolenia na pobieranie tych opłat, ze skutkiem wstecznym od dnia 1 grudnia 2010 r., ważne do dnia 30 listopada 2012 r.
Spółka Vodafone zaskarżyła decyzję z dnia 30 listopada 2010 r. przed Verwaltungsgericht Köln (sądem administracyjnym w Kolonii) ze względu na to, że była ona pozbawiona podstawy prawnej, ponieważ zdaniem tej spółki postępowanie konsolidacyjne nie powinno było toczyć się przed wydaniem zezwolenia na pobieranie opłat. Wyrokiem z dnia 19 września 2012 r. wspomniany sąd, po pierwsze, odrzucił wniosek spółki Vodafone o stwierdzenie nieważności jako niedopuszczalny, ponieważ zaskarżona decyzja stała się bezprzedmiotowa, a po drugie, oddalił podniesione przez nią tytułem subsydiarnym żądanie stwierdzenia niezgodności z prawem wspomnianej decyzji.
Od tego wyroku spółka Vodafone odwołała się w rewizji do Bundesverwaltungsgericht (federalnego sądu administracyjnego), żądając stwierdzenia niezgodności z prawem decyzji z dnia 30 listopada 2010 r. W tym względzie wspomniany sąd wyjaśnia, że chociaż decyzja z dnia 30 listopada 2010 r. stała się bezprzedmiotowa, Vodafone nadal ma interes prawny w stwierdzeniu jej nieważności, ponieważ istniej możliwość, że w przyszłości Agencja ponownie postąpi w sposób kwestionowany przez tę spółkę.
Co do istoty, Bundesverwaltungsgericht (federalny sąd administracyjny) wskazuje, że w świetle samego prawa niemieckiego skarga wniesiona przez Vodafone powinna zostać uwzględniona. Ustawa o telekomunikacji nie przewiduje, że postępowanie konsolidacyjne może zostać wszczęte przed wydaniem tymczasowego zezwolenia mającego zaradzić szkodom związanym ze zbyt późnym wydaniem ostatecznej decyzji wynikającym z przebiegu tego postępowania.
Sąd ten zastanawia się jednak nad zgodnością prawa niemieckiego z prawem Unii. Wskazuje on, że można oczywiście twierdzić – w świetle § 12 ust. 2, § 31 ust. 1 zdanie pierwsze i § 35 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy o telekomunikacji, a także art. 7 ust. 3 dyrektywy ramowej oraz art. 8 i 13 dyrektywy o dostępie – że Agencja jest zobowiązana przeprowadzić postępowanie konsolidacyjne przed wydaniem zezwolenia na pobieranie opłat, ponieważ takie zezwolenie może wchodzić w zakres pojęcia „obowiązków związanych ze zwrotem kosztów oraz kontrolą cen, w tym obowiązków związanych z oparciem cen o koszty”, o którym mowa w art. 13 ust. 1 dyrektywy o dostępie, i zwykle oddziałuje na wymianę handlową między państwami członkowskimi.
Wspomniany sąd uważa jednak, że istnieje wątpliwość co do prawidłowości takiej wykładni. W prawie Unii nie istnieje żaden szczegółowy przepis dotyczący sposobu postępowania w ramach kontroli cen lub kryteriów mających zastosowanie w dziedzinie opłat. Artykuł 13 dyrektywy ramowej umożliwia więc zorganizowanie regulacji pobierania opłat przede wszystkim w oparciu o prawo krajowe. W niniejszym przypadku ustawa o telekomunikacji ustanowiła postępowanie złożone z dwóch etapów, z których tylko pierwszy, dotyczący abstrakcyjnego obowiązku orientowania cen na koszty, nie zaś ustalenia konkretnych opłat, wchodzi w zakres stosowania tego artykułu. Artykuł 13 ust. 3 tej dyrektywy może zresztą zdaniem sądu odsyłającego być rozumiany w ten sposób, że prawo Unii również ustanawia kilkustopniowy system regulacji opłat. Co więcej, bezpośrednie oddziaływanie Komisji na ustalenie konkretnych opłat mogłoby zostać uznane za niezgodne z zasadą pomocniczości i proporcjonalności.
W tych okolicznościach Bundesverwaltungsgericht (federalny sąd administracyjny) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującym pytaniem prejudycjalnym:
W przedmiocie pytania prejudycjalnego
W pytaniu prejudycjalnym sąd odsyłający zastanawia się w istocie, czy art. 7 ust. 3 dyrektywy ramowej należy interpretować w ten sposób, że jeżeli KOR zobowiązał operatora, który został wskazany jako mający znaczącą pozycję rynkową, do świadczenia usług zakańczania połączeń w sieciach telefonii komórkowej i w odniesieniu do pobieranych za nie opłat ustanowił obowiązek uzyskania zezwolenia zgodnie z postępowaniem przewidzianym w tym przepisie, to ów KOR jest ponownie zobowiązany do przeprowadzania tego postępowania przed każdym wydaniem temu operatorowi zezwolenia na pobieranie wspomnianych opłat.
Wspomniany przepis stanowi, że KOR, w razie gdy zamierza przyjąć środek, który po pierwsze, objęty jest w szczególności zakresem art. 16 dyrektywy ramowej lub art. 8 dyrektywy o dostępie, a po drugie, miałby wpływ na wymianę handlową pomiędzy państwami członkowskimi, powinien udostępnić Komisji oraz pozostałym KOR‑om projekt środka wraz z uzasadnieniem zastosowania tego środka oraz zawiadomić o tym Komisję i pozostałe KOR‑y.
Stosownie do art. 16 ust. 2 dyrektywy ramowej, jeżeli – zgodnie w szczególności z art. 8 dyrektywy o dostępie – KOR zobowiązany jest podjąć decyzję w sprawie nałożenia, utrzymania, zmiany lub cofnięcia wymogów w odniesieniu do przedsiębiorstw, winien on na podstawie analizy rynku, o której mowa w ust. 1 tego samego artykułu, stwierdzić, czy na danym rynku właściwym występuje skuteczna konkurencja. Stosownie do art. 16 ust. 4 dyrektywy ramowej, jeżeli KOR ustali, że na danym rynku właściwym nie występuje skuteczna konkurencja, wskaże on przedsiębiorstwa posiadające znaczną pozycję na tym rynku i nałoży na takie przedsiębiorstwa stosowne specyficzne wymogi regulacyjne, o których mowa w art. 8 dyrektywy o dostępie, albo utrzyma w mocy lub zmieni dotychczas obowiązujące wymogi. Artykuł 16 ust. 6 dyrektywy ramowej wskazuje, że środki przyjęte zgodnie z ust. 4 tego artykułu podejmowane będą zgodnie z procedurami, o których mowa w art. 6 oraz 7 dyrektywy ramowej.
Co się tyczy art. 8 dyrektywy o dostępie, w ust. 2 stanowi on, że jeżeli w wyniku analizy rynku przeprowadzonej zgodnie z art. 16 dyrektywy ramowej dany operator został wskazany jako posiadający znaczącą pozycję na danym rynku, stosownie do okoliczności, KOR‑y nałożą na niego obowiązki wymienione w art. 9–13 tej dyrektywy. Ów art. 8 stanowi ponadto w ust. 4, że obowiązki nałożone zgodnie z owym art. 8 mogą być nałożone tylko po przeprowadzeniu konsultacji zgodnie w szczególności z art. 7 dyrektywy ramowej.
Artykuł 13 ust. 1 dyrektywy o dostępie stanowi z kolei, że KOR‑y mogą nałożyć na operatorów, zgodnie z art. 8 tej dyrektywy, obowiązki związane ze zwrotem kosztów oraz kontrolą cen, w tym obowiązki związane z określaniem cen w zależności od ponoszonych kosztów oraz obowiązki dotyczące systemów księgowania kosztów, w odniesieniu do udostępniania szczególnych rodzajów wzajemnych połączeń lub dostępu, jeżeli przeprowadzona analiza rynku wskazuje, że dany operator mógłby, w przypadku braku efektywnej konkurencji, utrzymywać ceny na stosunkowo wysokim poziomie albo wymuszać je ze szkodą dla użytkowników końcowych.
Z art. 7 ust. 3 i art. 16 ust. 4 dyrektywy ramowej w związku z art. 8 ust. 2 i art. 13 ust. 1 dyrektywy o dostępie wynika zatem, że jeżeli KOR zamierza przyjąć w stosunku do operatora wskazanego jako posiadający znaczącą pozycję na danym rynku środek, który nakłada „obowiązki związane ze zwrotem kosztów oraz kontrolą cen, w tym obowiązki związane z określaniem cen w zależności od ponoszonych kosztów oraz obowiązki dotyczące systemów księgowania kosztów, w odniesieniu do udostępniania szczególnych rodzajów wzajemnych połączeń lub dostępu” i mogące mieć wpływ na wymianę handlową pomiędzy państwami członkowskimi, ów KOR zobowiązany jest przeprowadzić postępowanie konsolidacyjne, o którym mowa w tym art. 7 ust. 3.
Nie ma w tym względzie znaczenia, że takie postępowanie konsolidacyjne odbyło się już wcześniej w ramach procedury analizy rynku przeprowadzonej zgodnie z art. 16 dyrektywy ramowej, w wyniku której na operatora, którego ona dotyczyła, mogły zostać już nałożone obowiązki, ponieważ dyrektywa ramowa, stanowiąc w art. 16 ust. 2, że KOR może być zobowiązany podjąć decyzję „w sprawie nałożenia, utrzymania, zmiany lub cofnięcia” obowiązków przewidzianych w szczególności w art. 8 dyrektywy o dostępie i spoczywających na danym przedsiębiorstwie, wyraźnie zakłada, że ten sam obowiązek może stanowić przedmiot kilku postępowań konsolidacyjnych, prowadzących, zależnie od przypadku, do nałożenia, zmiany lub cofnięcia tego obowiązku.
W niniejszym przypadku bezsporne jest, że w chwili wydania decyzji z dnia 30 listopada 2010 r. spółka Vodafone była wskazana przez Agencję jako operator posiadający znaczącą pozycję na rynku telefonii komórkowej w rozumieniu art. 14 dyrektywy ramowej. Aby udzielić odpowiedzi na postawione pytanie, pozostaje zatem ustalić, czy wydanie zezwolenia na pobieranie opłat za zakańczanie połączeń w sieciach telefonii komórkowej, takiego jak zezwolenie, którego dotyczy postępowanie główne, wchodzi w zakres środków, o których mowa w art. 7 ust. 3 lit. a) dyrektywy ramowej, a jeżeli tak, to czy wydanie takiego zezwolenia może oddziaływać na wymianę handlową pomiędzy państwami członkowskimi w rozumieniu art. 7 ust. 3 lit. b) dyrektywy ramowej.
Co do tego, w pierwszej kolejności, czy wydanie zezwolenia na pobieranie opłat za zakańczanie połączeń w sieciach telefonii komórkowej wchodzi w zakres środków, o których mowa w art. 7 ust. 3 lit. a) dyrektywy ramowej, należy przypomnieć, że artykuł ten należy rozpatrywać w związku z art. 8 ust. 2 i art. 13 ust. 1 dyrektywy o dostępie i że z przepisów tych rozpatrywanych łącznie wynika, iż takie zezwolenie wchodzi w zakres stosowania owego art. 7 ust. 3 lit. a), jeżeli wchodzi ono w zakres „obowiązk[ów] związan[ych] ze zwrotem kosztów oraz kontrolą cen, w tym obowiązk[ów] związan[ych] z określaniem cen w zależności od ponoszonych kosztów oraz obowiązk[ów] dotycząc[ych] systemów księgowania kosztów, w odniesieniu do udostępniania szczególnych rodzajów wzajemnych połączeń lub dostępu”, o których mowa w art. 13 ust. 1 dyrektywy o dostępie.
W tym względzie należy stwierdzić, że podczas gdy pojęcia „dostępu” i „wzajemnych połączeń” są zdefiniowane, odpowiednio, w art. 2 lit. a) i b) dyrektywy o dostępie, żaden przepis tej dyrektywy nie wyjaśnia, jak należy rozumieć pojęcie „obowiązk[ów] związanych ze zwrotem kosztów oraz kontrolą cen, w tym obowiązk[ów] związan[ych] z określaniem cen w zależności od ponoszonych kosztów oraz obowiązk[ów] dotycząc[ych] systemów księgowania kosztów, w odniesieniu do udostępniania szczególnych rodzajów wzajemnych połączeń lub dostępu” zawarte we wspomnianym art. 13 ust. 1.
W celu dokonania wykładni tego pojęcia należy zatem brać pod uwagę nie tylko jego brzmienie, lecz także kontekst, w jakim zostało umieszczone, oraz cele regulacji, której stanowi ono część [zob. podobnie wyroki: The Number (UK) i Conduit Enterprises,
C‑16/10
,
EU:C:2011:92
, pkt
; a także KPN,
C‑85/14
,
EU:C:2015:610
, pkt
].
Jeżeli chodzi o brzmienie tego pojęcia, należy przede wszystkim wskazać, że wyrażenie „w tym” użyte w art. 13 ust. 1 dyrektywy o dostępie wskazuje, iż „obowiązki związane z określaniem cen w zależności od ponoszonych kosztów” stanowią jedynie przykłady „obowiązków związanych ze zwrotem kosztów oraz kontrolą cen”. Wobec tego od razu można oddalić argumentację spółki Vodafone, zgodnie z którą wydanie zezwolenia na pobieranie opłat za zakańczanie połączeń w sieciach telefonii komórkowej nie wchodzi w zakres środków, o których mowa w art. 13 ust. 1 dyrektywy o dostępie, a w konsekwencji w art. 8 ust. 2 tejże dyrektywy i w art. 7 ust. 3 lit. a) dyrektywy ramowej, ponieważ nie chodzi o „obowiązek związany z określaniem cen w zależności od ponoszonych kosztów”.
Następnie należy stwierdzić, że pojęcie „obowiązków związanych […] z kontrolą cen” ma szerokie znaczenie i że przy uwzględnieniu zwykłego znaczenia użytych wyrażeń niewątpliwie obejmuje ono środek taki jak wydanie zezwolenia na pobieranie opłat za zakańczanie połączeń w sieciach telefonii komórkowej, zważywszy, że taki środek dotyczący danego operatora, poprzedzający wprowadzenie odnośnych opłat, z natury rzeczy stanowi środek kontroli cen.
Wreszcie, również z brzmienia art. 13 ust. 1 dyrektywy o dostępie wynika, że „obowiązki związane […] z kontrolą cen”, których przepis ten dotyczy, muszą dotyczyć „udostępniania szczególnych rodzajów wzajemnych połączeń lub dostępu”. Tymczasem, po pierwsze, połączenia wzajemne zostały zdefiniowane w art. 2 lit. b) wspomnianej dyrektywy jako stanowiące w szczególności „fizyczne i logiczne połączenia pomiędzy publicznymi sieciami łączności użytkowanymi przez jedno i to samo albo inne przedsiębiorstwo, celem umożliwienia użytkownikom jednego przedsiębiorstwa porozumiewania się z użytkownikami tego samego lub innego przedsiębiorstwa albo zapewnienia dostępu do usług innego przedsiębiorstwa”. Po drugie, zgodnie z przedstawionymi Trybunałowi uwagami Komisji zakańczanie połączeń w sieciach telefonii komórkowej stanowi usługę umożliwiającą dotarcie połączenia telefonicznego do wybranego abonenta. Oznacza to niewątpliwie, że wydanie zezwolenia na pobieranie opłat za zakańczanie połączeń w sieciach telefonii komórkowej dotyczy „udostępniania szczególnych rodzajów wzajemnych połączeń lub dostępu” w rozumieniu art. 13 ust. 1 dyrektywy o dostępie.
Z brzmienia tego ostatniego przepisu wynika również, że wydanie zezwolenia na pobieranie opłat za zakańczanie połączeń w sieciach telefonii komórkowej wchodzi w zakres obowiązków związanych z kontrolą cen, o których mowa w tym przepisie i które KOR‑y mogą, na mocy art. 8 ust. 2 dyrektywy o dostępie, nałożyć na operatora posiadającego znaczącą pozycję na rynku telefonii komórkowej. Jeżeli zamierzone jest nałożenie tych obowiązków, to w przypadku gdy mogą one oddziaływać na wymianę pomiędzy państwami członkowskimi, można je nałożyć, zgodnie ze wspomnianym art. 8 ust. 4, wyłącznie po przeprowadzeniu postępowania przewidzianego w art. 7 dyrektywy ramowej.
Taką wykładnię art. 13 ust. 1 dyrektywy o dostępie potwierdza kontekst, w który przepis ów jest wpisany. Oprócz tytułu wspomnianego art. 13, w którym wprost mowa jest o „kontroli cen”, ust. 2 tego artykułu odnosi się w szczególności do „metodologii taryfikacji, jakie mają obowiązywać” na podstawie decyzji KOR‑u. Co więcej, motyw 20 dyrektywy o dostępie stanowi w istocie, że w ramach kontroli cen „[i]nterwencja [KOR‑u] może być tu stosunkowo niewielka […] albo znacznie większa”. Podobnie również art. 16 ust. 4 dyrektywy ramowej w związku z jego ust. 2 wspomina o „stosownych specyficznych wymogach”, o których mowa w szczególności w art. 8 dyrektywy o dostępie.
Zarówno dyrektywa o dostępie, jak i dyrektywa ramowa przewidują więc, że konkretne obowiązki związane z kontrolą cen, tak specyficzne, jak wydanie zezwolenia na pobieranie opłat za zakańczanie połączeń w sieciach telefonii komórkowej, mogą wchodzić w zakres obowiązków wskazanych w art. 13 ust. 1 dyrektywy o dostępie, które KOR‑y mogą nałożyć na operatorów posiadających znaczącą pozycję na danym rynku.
Wykładnię przedstawioną w pkt 44 niniejszego wyroku potwierdzają cele założone, po pierwsze, przez dyrektywę o dostępie, która zgodnie ze swoim art. 1 ust. 1 zmierza do harmonizacji sposobu, w jaki państwa członkowskie regulują dostęp do sieci łączności elektronicznej i wzajemne połączenia. W tym względzie dyrektywa ta w motywie 13 przypomina, że aby zapewnić, iż w podobnych okolicznościach uczestnicy rynkowi będą traktowani w ten sam sposób we wszystkich państwach członkowskich, Komisja powinna mieć możliwość czuwania nad harmonijnym stosowaniem przepisów wspomnianej dyrektywy, i że KOR‑y powinny koordynować swoje działania, tak aby został zastosowany najbardziej odpowiedni środek naprawczy.
Po drugie, w sposób analogiczny, art. 1 ust. 1 dyrektywy ramowej wskazuje, że akt ten ma na celu określenie procedur zmierzających do zapewnienia zharmonizowanego stosowania uregulowań prawnych w obrębie Unii Europejskiej. I tak, z art. 7 ust. 2 dyrektywy ramowej wynika, że przedmiotem postępowania przewidzianego w ust. 3 tego artykułu, zatytułowanego zresztą „Konsolidacja rynku wewnętrznego w zakresie łączności elektronicznej”, jest umożliwienia KOR‑om przyczyniania się do rozwoju rynku wewnętrznego poprzez przejrzystą wzajemną współpracę oraz współpracę z Komisją celem zapewnienia jednolitego wdrażania we wszystkich państwach członkowskich postanowień wspomnianej dyrektywy i dyrektyw szczegółowych. Ów wymóg przejrzystej współpracy KOR‑ów i Komisji został ponadto wyraźnie nałożony na KOR‑y w art. 8 ust. 3 lit. d) dyrektywy ramowej, w którym dodano, że współpraca ta powinna również zmierzać do zapewnienia spójnego stosowania prawa.
Tymczasem zgodnie z wyjaśnieniami Agencji przedstawionymi przez sąd odsyłający i z uwagami przedstawionymi przez Komisję przed Trybunałem wydanie zezwolenia na pobieranie opłat za zakańczanie połączeń w sieciach telefonii komórkowej, takiego jak zezwolenie, którego dotyczy postępowanie główne, ma na celu wdrożenie abstrakcyjnych obowiązków określonych we wcześniejszej decyzji i w konsekwencji ma konkretny i bezpośredni wpływ na rynek w odniesieniu do przedsiębiorstw podlegających regulacji, ale także do zwracających się do nich podmiotów zainteresowanych dostępem, jeżeli chodzi o koszty i konkurencyjność. Ponadto faktyczne stosowanie takich abstrakcyjnych obowiązków, które umożliwia wydanie takiego zezwolenia, może, jak wskazuje Komisja, prowadzić do istotnych różnic w regulacyjnym traktowaniu opłat za zakańczanie połączeń w sieciach telefonii komórkowej.
W tych okolicznościach wszystkie cele dyrektywy ramowej i dyrektywy o dostępie, polegające na harmonizacji, koordynacji, współpracy oraz przejrzystości i mające doprowadzić do konsolidacji wewnętrznego rynku łączności elektronicznej, byłyby zagrożone, jeżeli wydanie takiego zezwolenia miałoby być zwolnione ze stosowania postępowania przewidzianego w art. 7 ust. 3 dyrektywy ramowej.
Należy również wskazać, że ani brzmienie rozpatrywanych przepisów, ani ogólna systematyka dyrektywy o dostępie lub dyrektywy ramowej, ani zakładane przez nie cele nie pozwalają uznać, że prawodawca Unii zamierzał, jak sugerują Vodafone i sąd odsyłający, wprowadzić rozróżnienia – w obrębie obowiązków związanych z kontrolą cen, o których mowa w art. 13 ust. 1 dyrektywy o dostępie – pomiędzy tak zwanymi środkami „podstawowymi”, „zasadniczymi” lub „regulacyjnymi”, które powinny podlegać postępowaniu przewidzianemu w art. 7 ust. 3 dyrektywy ramowej, i tak zwanymi środkami „wykonawczymi” w stosunku do tych pierwszych, które to środki powinny być zwolnione ze wspomnianego postępowania.
W tym względzie Trybunał orzekł już, że to nie charakter postępowania przed KOR‑em, tylko sam przedmiot środka, który KOR zamierza przyjąć, oraz możliwości jego oddziaływania na wymianę handlową pomiędzy państwami członkowskimi mają decydujące znaczenie dla oceny, czy środek ten podlega postępowaniu przewidzianemu w art. 7 ust. 3 dyrektywy ramowej (zob. podobnie wyrok Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej i Telefonia Dialog,
C‑3/14
,
EU:C:2015:232
, pkt
).
Ponadto, oprócz tego, że takie rozróżnienie mogłoby zagrozić przypomnianym w pkt 47 i 48 niniejszego wyroku celom dyrektywy ramowej i dyrektywy o dostępie, ponieważ mogłoby doprowadzić do różnego regulacyjnego traktowania podobnych sytuacji, żaden argument na poparcie tego rozróżnienia nie wynika z art. 13 ust. 3 dyrektywy o dostępie, gdyż wynika z niego jednoznacznie, że przepis ten dotyczy wyłącznie przypadków, kiedy na przedsiębiorstwo został nałożony obowiązek określania cen w zależności od ponoszonych kosztów, który to obowiązek, jak zostało stwierdzone w pkt 41 niniejszego wyroku, stanowi tylko przykład obowiązków, o których mowa w art. 13 ust. 1.
Ponadto należy stwierdzić, że wykładni przedstawionej w pkt 44 niniejszego wyroku nie można uznać za sprzeczną z zasadami pomocniczości i proporcjonalności ze względu na to, że według sądu odsyłającego oznaczałaby ona „bezpośrednie oddziaływanie Komisji na ustalenie konkretnych opłat”, ponieważ jest oczywiste, że ani przedmiotowe postępowanie, ani ta wykładnia nie powodują przyznania Komisji takiego uprawnienia do władczego określenia opłat za usługi łączności elektronicznej.
Co do tego, w drugiej kolejności, czy wydanie zezwolenia na pobieranie opłat za zakańczanie połączeń w sieciach telefonii komórkowej oddziałuje na wymianę handlową pomiędzy państwami członkowskimi w rozumieniu art. 7 ust. 3 lit. b) dyrektywy ramowej, należy przypomnieć, że zgodnie z orzecznictwem Trybunału środek zamierzony przez KOR ma takie oddziaływanie w rozumieniu tego przepisu, jeśli może on wywrzeć na tę wymianę bezpośredni lub pośredni, rzeczywisty lub potencjalny wpływ, który nie jest nieznaczny (zob. podobnie wyrok Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej i Telefonia Dialog,
C‑3/14
,
EU:C:2015:232
, pkt
–
,
). Motyw 38 dyrektywy ramowej wskazuje ponadto, że środkami, które mogą oddziaływać na wymianę handlową pomiędzy państwami członkowskimi, są między innymi środki wpływające na cenę dla użytkowników w innych państwach członkowskich.
W niniejszym przypadku ze stanowiska Agencji, które zostało przedstawione we wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, i z uwag przedstawionych przez Komisję przed Trybunałem wynika, że opłaty za zakańczanie połączeń w sieciach telefonii komórkowej odpowiadają cenom, które inne przedsiębiorstwa, w tym przedsiębiorstwa z innych państw członkowskich, muszą płacić operatorowi wywoływanej sieci telefonii komórkowej za dotarcie połączenia do tej sieci i że opłaty te oddziałują na ceny, które użytkownicy z innych państw członkowskich muszą uiścić, kiedy telefonują do klientów odnośnego operatora w danym państwie członkowskim, ponieważ te opłaty za zakańczanie połączeń w sieciach telefonii komórkowej znajdują odzwierciedlenie w opłatach za połączenia użytkownika końcowego.
W tych okolicznościach, których zbadanie należy do sądu odsyłającego, należy stwierdzić, w świetle tego, co zostało przypomniane w pkt 55 niniejszego wyroku, że wydanie zezwolenia na pobieranie opłat za zakańczanie połączeń w sieciach telefonii komórkowej oddziałuje na wymianę handlową pomiędzy państwami członkowskimi w rozumieniu art. 7 ust. 3 lit. b) dyrektywy ramowej.
W świetle powyższych rozważań na postawione pytanie należy odpowiedzieć, że art. 7 ust. 3 dyrektywy ramowej należy interpretować w ten sposób, że jeżeli KOR zobowiązał operatora, który został wskazany jako mający znaczącą pozycję rynkową, do świadczenia usług zakańczania połączeń w sieciach telefonii komórkowej i w odniesieniu do pobieranych za nie opłat ustanowił obowiązek uzyskania zezwolenia zgodnie z postępowaniem przewidzianym w tym przepisie, to ów KOR jest ponownie zobowiązany do przeprowadzenia tego postępowania przed każdym wydaniem temu operatorowi zezwolenia na pobieranie wspomnianych opłat, jeżeli owo zezwolenie może mieć wpływ na wymianę handlową pomiędzy państwami członkowskimi w rozumieniu tego przepisu.
W przedmiocie kosztów
Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.

Z powyższych względów Trybunał (trzecia izba) orzeka, co następuje:

Artykuł 7 ust. 3 dyrektywy 2002/21/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej (dyrektywy ramowej) należy interpretować w ten sposób, że jeżeli krajowy organ regulacyjny zobowiązał operatora, który został wskazany jako mający znaczącą pozycję rynkową, do świadczenia usług zakańczania połączeń w sieciach telefonii komórkowej i w odniesieniu do pobieranych za nie opłat ustanowił obowiązek uzyskania zezwolenia zgodnie z postępowaniem przewidzianym w tym przepisie, to ów krajowy organ regulacyjny jest ponownie zobowiązany do przeprowadzenia tego postępowania przed każdym wydaniem temu operatorowi zezwolenia na pobieranie wspomnianych opłat, jeżeli owo zezwolenie może mieć wpływ na wymianę handlową pomiędzy państwami członkowskimi w rozumieniu tego przepisu.

Podpisy
(
*1
)   Język postępowania: niemiecki.