CELEX: 62021CJ0375
Odesłanie prejudycjalne
Środowisko naturalne
Jakość powietrza atmosferycznego
Dyrektywa 2008/50/WE
Artykuły 13 i 23
Wartości dopuszczalne dla ochrony zdrowia ludzkiego
Przekroczenie
Plan dotyczący jakości powietrza
Dyrektywa 2010/75/UE
Zintegrowane zapobieganie zanieczyszczeniom i ich zmniejszanie
Aktualizacja pozwolenia na eksploatację elektrowni cieplnej
Dopuszczalne wartości emisji
Artykuł 15 ust. 4
Wniosek o odstępstwo określające mniej rygorystyczne dopuszczalne wielkości emisji
Zanieczyszczenie powietrza
Artykuł 18
Pojęcie normy jakości środowiska
Obowiązki właściwego organu

Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 4 ust. 3 TUE oraz art. 13 i 23 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/50/WE z dnia 21 maja 2008 r. w sprawie jakości powietrza i czystszego powietrza dla Europy (
Dz.U. 2008, L 152, s. 1
), a także art. 15 ust. 4 i art. 18 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75/UE z dnia 24 listopada 2010 r. w sprawie emisji przemysłowych (zintegrowane zapobieganie zanieczyszczeniom i ich kontrola) (
Dz.U. 2010, L 334, s. 17
).
Wniosek ten został złożony w ramach sporu pomiędzy Sdruzhenie „Za Zemyata – dostap do pravosadie” – bułgarskim stowarzyszeniem, „The Green Tank – grazhdansko sdruzhenie s nestopanska tsel” – Republika Grecka – greckim stowarzyszeniem cywilnym o celu niezarobkowym, i NS, obywatelem greckim, a dyrektorem wykonawczym Izpalnitelna agentsya po okolna sreda (Agencji wykonawczej ds. środowiska, Bułgaria) (zwanym dalej „dyrektorem wykonawczym”) oraz „TETS Maritsa iztok 2” EAD, operatorem elektrociepłowni, w przedmiocie zaktualizowania przez dyrektora wykonawczego zezwolenia dotyczącego TETS Maritsa iztok 2, bułgarskiej elektrociepłowni, dotyczącego eksploatacji obiektu energetycznego spalania przeznaczonego do produkcji energii elektrycznej, instalacji do produkcji wodoru, a także składowiska odpadów obojętnych, odpadów budowlanych oraz odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne.
Ramy prawne
Prawo Unii
Dyrektywa 2008/50
Motyw 18 dyrektywy 2008/50 stanowi:
„Plany ochrony powietrza powinny być opracowane dla stref i aglomeracji, w których stężenie zanieczyszczeń w powietrzu przekracza odpowiednie wartości docelowe lub wartości dopuszczalne podwyższone – w stosownych przypadkach – o tymczasowe marginesy tolerancji. Zanieczyszczenia powietrza są emitowane przez wiele źródeł i rodzajów działalności. Dla zapewnienia spójności pomiędzy różnymi politykami wyżej wymienione plany ochrony powietrza powinny być – w miarę możliwości – zbieżne i powiązane z planami i programami przygotowanymi w związku z dyrektywą 2001/80/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2001 r. w sprawie ograniczenia emisji niektórych zanieczyszczeń do powietrza z dużych obiektów energetycznego spalania [(
Dz.U. 2001, L 309, s. 1
], dyrektywą 2001/81/WE [Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2001 r. w sprawie krajowych poziomów emisji dla niektórych rodzajów zanieczyszczenia powietrza (
Dz.U. 2001, L 309, s. 22
)] oraz dyrektywą 2002/49/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 25 czerwca 2002 r. odnoszącą się do oceny i zarządzania poziomem hałasu w środowisku [(
Dz.U. 2002, L 189, s. 12
)]. Uwzględnione zostaną również w pełni cele dotyczące jakości otaczającego powietrza określone w niniejszej dyrektywie, w przypadkach gdy zezwolenia na działalność przemysłową wydaje się na mocy dyrektywy 2008/1/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 stycznia 2008 r. dotyczącej zintegrowanego zapobiegania zanieczyszczeniom i ich kontroli [(
Dz.U. 2008, L 24, s. 8
)]”.
Artykuł 1 dyrektywy 2008/50, zatytułowany „Przedmiot”, przewiduje:
„Niniejsza dyrektywa ustanawia środki mające na celu:
1)
zdefiniowanie i określenie celów dotyczących jakości powietrza, wyznaczonych w taki sposób, aby unikać, zapobiegać lub ograniczać szkodliwe oddziaływanie na zdrowie ludzi i środowisko jako całość;
[…]”.
Artykuł 2 tej dyrektywy, zatytułowany „Definicje”, przewiduje:
„Do celów niniejszej dyrektywy:
[…]
5)
»wartość dopuszczalna« oznacza poziom substancji w powietrzu ustalony na podstawie wiedzy naukowej, w celu unikania, zapobiegania lub ograniczania szkodliwego oddziaływania na zdrowie ludzkie lub środowisko jako całość, który powinien być osiągnięty w określonym terminie i po tym terminie nie powinien być przekraczany;
[…]
9)
»wartość docelowa« oznacza poziom substancji w powietrzu ustalony w celu unikania, zapobiegania lub ograniczania szkodliwego oddziaływania na zdrowie ludzkie lub środowisko jako całość, który ma być osiągnięty tam gdzie to możliwe w określonym czasie;
[…]”.
Artykuł 13 wspomnianej dyrektywy, zatytułowany „Wartości dopuszczalne i progi alarmowe dla ochrony zdrowia ludzkiego”, stanowi w ust. 1:
„Państwa członkowskie gwarantują, że na całym obszarze ich stref i aglomeracji poziom dwutlenku siarki, pyłu zawieszonego PM
, ołowiu i tlenku węgla w powietrzu nie przekracza wartości dopuszczalnych określonych w załączniku XI.
W odniesieniu do dwutlenku azotu i benzenu określone w załączniku XI wartości dopuszczalne nie mogą być przekroczone po upływie terminów podanych w tym załączniku.
Zgodność z tymi wymogami oceniana jest zgodnie z załącznikiem III.
Marginesy tolerancji podane w załączniku XI stosuje się zgodnie z art. 22 ust. 3 i z art. 23 ust. 1”.
Artykuł 23 tej dyrektywy, zatytułowany „Plany ochrony jakości powietrza [Plany dotyczące jakości powietrza]”, stanowi w ust. 1:
„W przypadku gdy w określonej strefie lub aglomeracji poziomy zawartości zanieczyszczeń w powietrzu jednej lub kilku substancji przekraczają wartości dopuszczalne lub wartości docelowe, powiększone o odpowiednie marginesy tolerancji, państwa członkowskie zapewniają opracowanie planów ochrony powietrza dla przedmiotowych stref i aglomeracji w celu dotrzymania odpowiednich wartości dopuszczalnych lub wartości docelowych określonych w załącznikach XI i XIV.
W przypadku [Na wypadek]przekroczenia wartości dopuszczalnych, których termin wejścia w życie wygasł, plany ochrony [dotyczące] jakości powietrza określają odpowiednie działania, tak aby okres, w którym nie są one dotrzymane, był jak najkrótszy […].
[…]”.
Dyrektywa 2010/75
Artykuł 3 dyrektywy 2010/75, zatytułowany „Definicje”, stanowi:
„Do celów niniejszej dyrektywy:
[…]
2.
»zanieczyszczenie« oznacza bezpośrednie lub pośrednie wprowadzenie – w wyniku działalności człowieka – substancji, wibracji, ciepła lub hałasu do powietrza, wody lub ziemi, które może zagrażać zdrowiu ludzi lub jakości środowiska, spowodować szkody materialne albo obniżenie walorów środowiskowych lub kolizję z innymi uzasadnionymi sposobami korzystania ze środowiska;
[…]
6.
»norma jakości środowiska« oznacza zestaw wymogów, które muszą zostać spełnione w określonym czasie przez dane środowisko lub jego część, zgodnie z prawem unijnym;
[…]”.
Artykuł 14 tej dyrektywy, zatytułowany „Warunki [udzielenia] pozwolenia”, stanowi:
„1.   Państwa członkowskie zapewniają, aby pozwolenie obejmowało wszystkie środki niezbędne do spełnienia wymogów art. 11 i 18.
[…]
2.   Na użytek ust. 1 lit. a) dopuszczalne wielkości emisji mogą zostać uzupełnione lub zastąpione równoważnymi parametrami lub środkami technicznymi zapewniającymi równoważny poziom ochrony środowiska.
[…]
4.   Bez uszczerbku dla art. 18 można zezwolić właściwemu organowi na określenie bardziej restrykcyjnych warunków pozwolenia niż te, które można osiągnąć przy zastosowaniu najlepszych dostępnych technik opisanych w konkluzjach dotyczących BAT. Państwa członkowskie mogą ustanowić zasady, na podstawie których właściwe organy mogą określać takie bardziej restrykcyjne warunki.
[…]”.
Zgodnie z art. 15 wspomnianej dyrektywy, zatytułowanym „Wartości dopuszczalne emisji, równoważne parametry i środki techniczne”:
„1.   Dopuszczalne wielkości emisji w odniesieniu do substancji zanieczyszczających mają zastosowanie w chwili, w której ma miejsce emisja z instalacji, a przy określaniu wielkości emisji nie uwzględnia się rozcieńczenia zanieczyszczeń przed tą chwilą.
[…]
2.   Bez uszczerbku dla art. 18 dopuszczalne wielkości emisji i równoważne parametry oraz środki techniczne, o których mowa w art. 14 ust. 1 i 2, opierają się na najlepszych dostępnych technikach, bez zalecania jakiejkolwiek techniki czy szczególnej technologii.
3.   Właściwy organ określa dopuszczalne wielkości emisji, zapewniające w normalnych warunkach eksploatacji, nieprzekraczanie poziomów emisji powiązanych z najlepszymi dostępnymi technikami określonymi w decyzjach w sprawie konkluzji dotyczących BAT, o których mowa w art. 13 ust. 5, na jeden z następujących sposobów:
a)
określając dopuszczalne wielkości emisji nieprzekraczające poziomów emisji powiązanych z najlepszymi dostępnymi technikami. Te dopuszczalne wielkości emisji podaje się dla tych samych lub krótszych okresów i tych samych warunków odniesienia co poziomy emisji powiązane z najlepszymi dostępnymi technikami; lub
b)
określając inne dopuszczalne wielkości emisji niż te wymienione w lit. a) w zakresie wartości, okresów i warunków referencyjnych.
W przypadku gdy zastosowanie ma lit. b), właściwy organ co najmniej raz w roku ocenia wyniki monitorowania emisji w celu zapewnienia, aby w normalnych warunkach eksploatacji emisje nie przekroczyły poziomów emisji powiązanych z najlepszymi dostępnymi technikami.
4.   W drodze odstępstwa od ust. 3 oraz bez uszczerbku dla art. 18 właściwy organ może, w szczególnych przypadkach, ustalić mniej restrykcyjne dopuszczalne wielkości emisji. Odstępstwo takie może mieć zastosowanie tylko w przypadku, gdy ocena pokazuje, że osiągnięcie poziomów emisji powiązanych z najlepszymi dostępnymi technikami opisanymi w konkluzjach dotyczących BAT prowadziłoby do nieproporcjonalnie wysokich kosztów w stosunku do korzyści dla środowiska, ze względu na:
a)
położenie geograficzne danej instalacji lub lokalne warunki środowiskowe; lub
b)
charakterystykę techniczną danej instalacji.
W załączniku do warunków pozwolenia właściwy organ podaje przyczyny zastosowania akapitu pierwszego, w tym wyniki oceny i uzasadnienie nałożonych warunków.
Dopuszczalne wielkości emisji ustalone zgodnie z akapitem pierwszym nie przekraczają jednak dopuszczalnych wielkości emisji określonych w załącznikach do niniejszej dyrektywy, tam, gdzie ma to zastosowanie.
Właściwe organy zapewniają w każdym przypadku, aby nie spowodowano znaczącego zanieczyszczenia oraz aby osiągnięto wysoki poziom ochrony środowiska jako całości.
[…]
Właściwe organy dokonują ponownej oceny stosowania akapitu pierwszego w ramach każdorazowego ponownego rozpatrzenia warunków pozwolenia zgodnie z art. 21.
[…]”.
Artykuł 18 tej dyrektywy, zatytułowany „Normy jakości środowiska”, stanowi:
„W przypadku gdy norma jakości środowiska narzuca bardziej rygorystyczne warunki niż te osiągane przez zastosowanie najlepszych dostępnych technik, pozwolenie zawiera dodatkowe środki, bez uszczerbku dla innych środków, które mogą zostać podjęte w celu zapewnienia zgodności z normami jakości środowiska”.
Artykuł 31 dyrektywy 2010/75, zatytułowany „Stopień odsiarczania”, stanowi:
„1.   W przypadku obiektów energetycznego spalania opalanych lokalnym paliwem stałym, które z uwagi na właściwości tego paliwa nie mogą przestrzegać dopuszczalnych wielkości emisji dla dwutlenku siarki, o których mowa w art. 30 ust. 2 i 3, państwa członkowskie mogą stosować w ich miejsce minimalne stopnie odsiarczania określone w załączniku V część 5, zgodnie z zasadami zgodności określonymi w części 6 tego załącznika oraz po wcześniejszym zatwierdzeniu przez właściwy organ sprawozdania technicznego, o którym mowa w art. 72 ust. 4 lit. a).
2.   W przypadku obiektów energetycznego spalania opalanych lokalnym paliwem stałym, które współspalają odpady i które z uwagi na właściwości tego paliwa nie mogą przestrzegać wielkości C
proc
dla dwutlenku siarki określonych w załączniku VI część 4 pkt 3.1 lub 3.2, państwa członkowskie mogą stosować zamiast tych wielkości minimalne stopnie odsiarczania określone w załączniku V część 5, zgodnie z zasadami zgodności określonymi w części 6 tego załącznika. Jeżeli państwa członkowskie wybiorą stosowanie niniejszego ustępu, wielkość C
odpady
, o której mowa w załączniku VI część 4 pkt 1, jest równa 0 mg/Nm
.
3.   Do dnia 31 grudnia 2019 r. Komisja dokonuje przeglądu możliwości stosowania minimalnych stopni odsiarczania określonych w załączniku V część 5, uwzględniając w szczególności najlepsze dostępne techniki oraz korzyści uzyskane dzięki zmniejszeniu emisji dwutlenku siarki”.
Decyzja wykonawcza Komisji (UE) 2017/1442
Decyzja wykonawcza Komisji (UE) 2017/1442 z dnia 31 lipca 2017 r. ustanawiająca konkluzje dotyczące najlepszych dostępnych technik (BAT), zgodnie z dyrektywą 2010/75, w odniesieniu do dużych obiektów energetycznego spalania (
Dz.U. 2017, L 212, s. 1
) ustanawia w szczególności poziomy emisji powiązane z tymi BAT odnośnie do emisji dwutlenku siarki.
Prawo bułgarskie
Ustawa o czystości powietrza atmosferycznego
Artykuł 6 ust. 1 Zakon za chistotata na atmosferniya vazduh (ustawy o czystości powietrza atmosferycznego) z dnia 28 maja 1996 r. (DV nr 45 z dnia 28 maja 1996 r.), w brzmieniu mającym zastosowanie do sporu w postępowaniu głównym (zwanej dalej „ustawą o czystości powietrza atmosferycznego”), stanowi:
„(1)   Minister środowiska i gospodarki wodnej oraz minister zdrowia wydają wspólnie dekrety ustalające dopuszczalne poziomy substancji szkodliwych (zanieczyszczenia) w powietrzu atmosferycznym oraz dopuszczalne poziomy oddziaływania szkodliwych substancji (zanieczyszczenia)”.
Artykuł 9 sekcji I ustawy o czystości powietrza atmosferycznego, zatytułowany „Emisje ze źródeł stałych”, znajdujący się w jej rozdziale 3, zatytułowanym „Ograniczenie emisji”, ma następujące brzmienie:
„(1)   Minister środowiska i gospodarki wodnej oraz zainteresowani ministrowie przyjmują wspólnie dekrety ustalające dopuszczalne wartości emisji substancji szkodliwych (zanieczyszczenia) do powietrza atmosferycznego z instalacji i działalności źródeł emisji stałych.
(2)   Dopuszczalne wielkości emisji są opracowywane w celu zapewnienia jakości powietrza odpowiadającej dopuszczalnym poziomom substancji szkodliwych (zanieczyszczeniach), o których mowa w art. 6.
(3)   Dopuszczalne wielkości emisji są wiążące dla wszystkich obiektów i rodzajów działalności, z wyjątkiem przypadków, o których mowa w art. 3 ust. 2 i art. 10a.
(4)   Dopuszczalne wielkości emisji są opracowywane na podstawie:
1. konkluzji dotyczących [BAT] przyjętych decyzją Komisji Europejskiej, w rozumieniu pkt 42c przepisów uzupełniających Zakon za opazvane na okolnata sreda (ustawy o ochronie środowiska) [(DV nr 91 z dnia 25 września 2002 r.), w brzmieniu mającym zastosowanie do sporu w postępowaniu głównym (zwanej dalej „ustawą o ochronie środowiska naturalnego”)];
2. najnowszych zmian w zakresie techniki i technologii, odkryć naukowych oraz wyników praktycznego stosowania tych odkryć.
(5)   W zależności od warunków panujących na terytorium danej gminy możliwe jest ustalenie dopuszczalnych wielkości emisji instalacji i działalności w danych gminach, okręgach lub aglomeracjach bardziej rygorystycznie niż te określone w dekretach, o których mowa w ust. 1 i w art. 9a–9d.
[…]”.
Artykuł 27 ustawy o czystości powietrza atmosferycznego stanowi:
„(1)   W przypadku gdy w danym rejonie całkowita ilość emisji prowadzi do przekroczenia norm dotyczących szkodliwych substancji (zanieczyszczenia) w powietrzu atmosferycznym i norm dotyczących skutków ubocznych, burmistrzowie gmin opracowują i wdrażają programy redukcji poziomów zanieczyszczeń i przestrzegania ustalonych norm, o których mowa w art. 6. Programy są przyjmowane przez rady gmin.
[…]
(4)   Programy, o których mowa w ust. 1, obejmują również: cele, środki, etapy i terminy, w których mają zostać osiągnięte; organizacje i instytucje odpowiedzialne za ich wdrażanie, środki służące zapewnieniu tego wdrożenia, system sprawozdawczości i kontroli wykonania oraz system oceny wyników.
(5)   W przypadku gdy poziomy zawartości jednego lub większej liczby zanieczyszczeń przekraczają ustalone normy i upłynął okres zgodności z tymi normami, programy określone w ust. 1 zawierają odpowiednie środki w celu zapewnienia, aby okres przekroczenia był jak najkrótszy.
(6)   Realizacja działań w ramach programów określonych w ust. 1 musi prowadzić każdego roku do zmniejszenia liczby przekroczeń norm dotyczących substancji szkodliwych i średnich rocznych poziomów zanieczyszczeń, w przypadku gdy przekraczają one normy jakości powietrza atmosferycznego zarejestrowane w punktach kontroli, które stanowią część krajowego systemu monitorowania środowiska na terenie gminy.
[…]”.
Ustawa o ochronie środowiska naturalnego
Artykuł 123 ustawy o ochronie środowiska naturalnego stanowi:
„(1) Zintegrowane pozwolenie w rozumieniu art. 117 obejmuje:
1.   […] dopuszczalne wielkości emisji dla substancji wymienionych w załączniku 8 i innych substancji zanieczyszczających, które mogą zostać zrzucane w znacznych ilościach z danej instalacji:
a)
przy określaniu dopuszczalnych wielkości emisji uwzględnia się cechy substancji i ich potencjał w zakresie przenoszenia zanieczyszczenia z jednego środowiska do innego;
b)
dopuszczalne wielkości emisji mogą zostać uzupełnione lub zastąpione równoważnymi parametrami lub środkami technicznymi zapewniającymi równoważny poziom ochrony środowiska;
[…]
4.   odpowiednie warunki monitorowania emisji:
[…]
(2) Właściwy organ w rozumieniu art. 120 ust. 1 określa warunki pozwolenia, uwzględniając konkluzje dotyczące BAT.
[…]
(11) […] W pozwoleniu zintegrowanym właściwy organ, o którym mowa w art. 120 ust. 1, przewiduje, w razie potrzeby, dodatkowe środki mające na celu zapewnienie zgodności z środowiskowymi normami jakości, które są bardziej rygorystyczne niż te, które można osiągnąć przy stosowaniu BAT. Pozostaje to bez uszczerbku dla skutków środków przewidzianych w celu osiągnięcia zgodności z innymi środowiskowymi normami jakości […]”.
Artykuł 123a ustawy o ochronie środowiska naturalnego stanowi:
„(1)   Dopuszczalne wielkości emisji, o których mowa w art. 123 ust. 1 pkt 1, w normalnych warunkach eksploatacyjnych:
1. nie przekraczają poziomów emisji określonych w konkluzjach dotyczących BAT określonych w decyzji Komisji Europejskiej; te dopuszczalne wielkości emisji dotyczą tych samych lub krótszych okresów i takich samych warunków odniesienia jak poziomy emisji określone w decyzjach; lub
2. różnią się od poziomów, o których mowa w pkt 1, ale zapewniają zgodność z poziomami emisji określonymi w konkluzjach dotyczących BAT ustanowionych decyzją Komisji Europejskiej.
(2)   Zgodność, o której mowa w ust. 1 pkt 2, zapewnia się poprzez monitorowanie emisji i ocenę wyników przez organ nadzorczy co najmniej raz w roku.
(3)   […] Właściwy organ, o którym mowa w art. 120 ust. 1, może ustalić mniej rygorystyczne dopuszczalne wielkości emisji niż te, o których mowa w ust. 1, jeżeli ocena wykaże, że osiągnięcie poziomów emisji powiązanych z BAT, zgodnie ze wskazówkami zawartymi w konkluzjach dotyczących BAT przyjętych decyzją Komisji Europejskiej, doprowadziłoby do nieproporcjonalnego wzrostu kosztów w stosunku do korzyści dla środowiska naturalnego ze względu na:
1. geograficzne położenie instalacji; lub
2. cechy środowiska naturalnego na obszarze terenu; lub
3. techniczne cechy instalacji,
(4)   W przypadkach, o których mowa w ust. 3, dopuszczalne wielkości emisji nie powodują znaczącego zanieczyszczenia środowiska naturalnego i zapewniają wysoki poziom ochrony środowiska”.
Uzupełniające przepisy ustawy o ochronie środowiska naturalnego definiują pojęcia „dopuszczalnej wielkości emisji”, „środowiskowych norm jakości”, „pozwolenia zintegrowanego” i „BAT”.
Rozporządzenie w sprawie warunków i procedur udzielania pozwoleń zintegrowanych
Artykuł 2 Naredba za usloviyata i reda za izdavane na kompleksni razreshitelni (rozporządzenia w sprawie warunków i procedur udzielania pozwoleń zintegrowanych) z dnia 2 października 2009 r. (DV nr 80 z dnia 9 października 2009 r.), w brzmieniu mającym zastosowanie do sporu w postępowaniu głównym (zwanego dalej „rozporządzeniem z dnia 2 października 2009 r.”), ustanawia warunki udzielenia pozwolenia zintegrowanego.
Rozporządzenie w sprawie dopuszczalnych wielkości emisji dwutlenku siarki, tlenków azotu i cząstek stałych uwalnianych do powietrza z dużych obiektów energetycznego spalania
Artykuł 12 Naredba za normite za dopustimi emisii na seren dioksid, azotni oksidi i prah, izpuskani v atmosferata ot golemi gorivni instalatsii (rozporządzenia w sprawie dopuszczalnych wielkości emisji dwutlenku siarki, tlenków azotu i cząstek stałych uwalnianych do powietrza z dużych obiektów energetycznego spalania) z dnia 28 grudnia 2012 r. (DV nr 2 z dnia 8 stycznia 2013 r.) (zwanego dalej „rozporządzeniem z dnia 28 grudnia 2012 r.”), w brzmieniu mającym zastosowanie do sporu w postępowaniu głównym, stanowi:
„(1) Jeżeli w obiekcie energetycznego spalania spalane jest miejscowe paliwo stałe, które ze względu na swoje cechy charakterystyczne nie pozwala na przestrzeganie dopuszczalnej wielkości emisji dwutlenku siarki określonej w art. 5, minimalne stopnie odsiarczania określone w załączniku 1 część 5 mogą być stosowane zgodnie z zasadami określonymi w części 6 załącznika 1.
(2) Na zastosowanie odstępstwa przewidzianego w ust. 1 można zezwolić na podstawie technicznego uzasadnienia niemożności przestrzegania dopuszczalnych wielkości emisji określonych w art. 5, przedstawionego przez operatora przed udzieleniem/ponownym rozpatrzeniem pozwolenia zintegrowanego i zatwierdzonego przez ministra środowiska i wód lub przez urzędnika przez niego upoważnionego.
(3) Do celów rocznego sprawozdania przedkładanego Komisji Europejskiej operatorzy obiektów energetycznego spalania przedkładają ministrowi środowiska i wód do dnia 31 marca informacje dotyczące poprzedniego roku dotyczące:
1. zawartości siarki w stosowanym paliwie oraz osiągniętego stopnia odsiarczania jako średniej wartości miesięcznej w przeliczeniu na komin lub kotły w obiektach, do których ma zastosowanie ust. 1 […]”.
Postępowanie główne i pytania prejudycjalne
TETS Maritsa iztok 2 jest największą z czterech elektrociepłowni znajdujących się w kompleksie energetycznym Maritsa iztok w Bułgarii, o łącznej zainstalowanej mocy 1602 megawatów (MW). Wybudowano ją na terytorium gminy Radnewo (Bułgaria), około 24,5 km w linii prostej od miasta Gyłybowo (Bułgaria). Składa się ona z ośmiu generatorów wyposażonych w instalacje do odsiarczania.
Decyzją z dnia 21 grudnia 2018 r. (zwaną dalej „sporną decyzją”) dyrektor wykonawczy zaktualizował pozwolenie zintegrowane wydane w 2005 r. TETS Maritsa iztok 2 na eksploatację wyżej wymienionych obiektów. Decyzja ta została wydana na podstawie ustawy o ochronie środowiska naturalnego przyjętej w celu transpozycji dyrektywy 2010/75 w związku z decyzją wykonawczą 2017/1442.
Dyrektor wykonawczy uznał, że dopuszczalne wielkości emisji dwutlenku siarki (SO
) i rtęci można zastąpić równoważnymi parametrami lub środkami technicznymi zapewniającymi równoważny poziom ochrony środowiska. W odniesieniu do SO
zezwolił on zatem na odstępstwo, określając stopień odsiarczania na podstawie art. 123 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy o ochronie środowiska naturalnego w związku z art. 12 rozporządzenia z dnia 28 grudnia 2012 r. i art. 31 dyrektywy 2010/75.
Jednakże dozwolony w ten sposób stopień odsiarczania został ustalony, z uwzględnieniem przepisów art. 123a ust. 3 ustawy o ochronie środowiska naturalnego, w drodze odstępstwa, na poziomach 97 % i 97,5 %. Te poziomy odsiarczania, które nie pozwalają w rzeczywistości na zagwarantowanie maksymalnego poziomu emisji związanego z najlepszymi dostępnymi technikami wynoszącego 320 mg/Nm
normalnie wymaganego dla SO
, a mogą prowadzić do emisji SO
na poziomie 570 mg/Nm
, zostały ustalone w ten sposób, ponieważ wyższy poziom odsiarczania wymagałby od danego operatora znacznych inwestycji, a tym samym wzrostu kosztów uznanych za nieproporcjonalne w rozumieniu tego przepisu.
Skarga wniesiona na sporną decyzję przez Sdruzhenie „Za Zemyata – dostap do pravosadie” została oddalona wyrokiem Administrativen sad Stara Zagora (sądu administracyjnego Stara Zagora, Bułgaria) z dnia 28 sierpnia 2020 r.
Sąd ten uznał, że wbrew twierdzeniom Sdruzhenie „Za Zemyata dostap do pravosadie” nie ma potrzeby badania i oceny znaczenia aktualizacji Planu zarządzania jakością powietrza atmosferycznego w gminie Gyłybowo opracowanego w odniesieniu do zanieczyszczeń: pył drobny (PM
) i dwutlenek siarki (SO
) na lata 2019–2023, przyjętej przez radę miasta Gyłybowo w dniu 30 listopada 2018 r. na podstawie art. 23 dyrektywy 2008/50. Sąd ten uznał, że szczegółowa procedura udzielania i uaktualniania pozwoleń zintegrowanych, określona w rozporządzeniu z dnia 2 października 2009 r., nie wymagała sporządzenia takiego planu jako wstępnego warunku aktualizacji pozwolenia zintegrowanego, w związku z czym dyrektor wykonawczy nie był zobowiązany do dostosowania się do treści tego planu.
W konsekwencji sąd ten orzekł, że zgodnie z art. 123 ust. 1 lit. b) ustawy o ochronie środowiska naturalnego normy emisji dopuszczalnych mogą być uzupełniane lub zastępowane równoważnymi parametrami lub środkami technicznymi zapewniającymi równoważny poziom ochrony środowiska naturalnego. Uznał on również, powołując się w szczególności w tym względzie na art. 15 ust. 4 dyrektywy 2010/75, której przepisy zostały transponowane do art. 123a ust. 3 i 4 tej ustawy, że odstępstwo dotyczące obniżenia stopnia odsiarczania wymaganego do osiągnięcia mających zwykle zastosowanie wartości emisji SO
mogło zostać skutecznie przyznane na podstawie tych przepisów i art. 31 tej samej dyrektywy.
Sdruzhenie „Za Zemyata – dostap do prawosadie”, „Тhe Green Тank – grazhdansko sdruzhenie s nestopanska tsel” – Republika Grecka i NS wnieśli skargę kasacyjną do sądu odsyłającego.
Sąd ten podkreśla w szczególności, że plan gminy Gyłybowo, o którym mowa w pkt 27 niniejszego wyroku, zawiera długoterminowy środek mający na celu obniżenie zanieczyszczeń SO
, zatytułowany „Realizacja projektów mających na celu przebudowę instalacji odsiarczania i osiągnięcie minimalnego stopnia odsiarczania na poziomie 98 % oraz zakaz pracy kotłów o niesprawnych lub niefunkcjonujących instalacjach odsiarczania”. Podnosi on w tym względzie, że obniżone stopnie odsiarczania zatwierdzone przez dyrektora wykonawczego w spornej decyzji nie są zgodne z tym minimalnym stopniem odsiarczania wynoszącym 98 %.
Sąd ten wskazuje również, że zostało ustalone, iż na terytorium gminy Gyłybowo dozwolone średnie dzienne i godzinowe wartości SO
są systematycznie przekraczane, co doprowadziło w szczególności do przyjęcia i aktualizacji wspomnianego planu oraz do wszczęcia postępowania w przedmiocie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego w zawisłej przed Trybunałem sprawie Komisja/Bułgaria (C-730/19).
Ponadto ze wspomnianego planu wynika, że w tej gminie średnie koncentracje SO
pochodzą z różnych innych źródeł przemysłowych i krajowych, których współdziałanie przyczynia się w szczególności do wspomnianych przekroczeń.
Powstaje zatem pytanie, w jakim zakresie dyrektor wykonawczy mógł być zobowiązany przy przyjmowaniu spornej decyzji do uwzględnienia różnych elementów wymienionych w pkt 30–32 niniejszego wyroku.
W tych okolicznościach Varhoven administrativen sad (najwyższy sąd administracyjny) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1)
Czy art. 4 ust. 3 TUE w związku z art. 18 dyrektywy [2010/75] oraz art. 13 i 23 dyrektywy [2008/50] należy interpretować w ten sposób, że przy rozpatrywaniu wniosku o możliwość zastosowania odstępstwa zgodnie z art. 15 ust. 4 dyrektywy [2010/75] właściwy organ powinien ocenić – biorąc pod uwagę wszystkie odpowiednie dane naukowe dotyczące zanieczyszczenia, w tym środki przyjęte w ramach odpowiedniego programu jakości powietrza w danej strefie lub aglomeracji zgodnie z art. 23 dyrektywy [2008/50] – czy przyznanie możliwości zastosowania odstępstwa może zagrozić przestrzeganiu norm dotyczących jakości środowiska?
2)
Czy art. 4 ust. 3 TUE w związku z art. 18 dyrektywy [2010/75] oraz art. 13 i 23 dyrektywy [2008/50] należy interpretować w ten sposób, że przy rozpatrywaniu wniosku o możliwość zastosowania odstępstwa określonego w art. 15 ust. 4 dyrektywy [2010/75] właściwy organ powinien powstrzymać się od określenia mniej rygorystycznych norm emisyjnych dotyczących zanieczyszczeń w powietrzu pochodzących z obiektu energetycznego spalania, ponieważ takie odstępstwo byłoby niezgodne ze środkami określonymi w odpowiednim planie ochrony powietrza przyjętym w danej strefie lub aglomeracji zgodnie z art. 23 dyrektywy [2008/50] i mogłoby zagrozić osiągnięciu celu związanego z zachowaniem możliwie najkrótszego okresu przekroczenia norm dotyczących jakości powietrza?
3)
Czy art. 4 ust. 3 TUE w związku z art. 18 dyrektywy [2010/75] i art. 13 dyrektywy [2008/50] należy interpretować w ten sposób, że przy rozpatrywaniu wniosku o możliwość zastosowania odstępstwa określonego w art. 15 ust. 4 dyrektywy [2010/75] właściwy organ powinien ocenić – biorąc pod uwagę wszystkie odnośne dane naukowe dotyczące zanieczyszczenia, w tym kumulatywny skutek wywoływany wraz z pozostałymi źródłami odpowiedniego rodzaju zanieczyszczeń – czy określenie mniej rygorystycznych norm dotyczących emisji zanieczyszczeń powietrza z obiektu energetycznego spalania przyczyniłoby się do przekroczenia odpowiednich norm dotyczących jakości powietrza, określonych zgodnie z art. 13 dyrektywy [2008/50] w danej strefie lub aglomeracji, a jeśli taka sytuacja ma miejsce, czy powinien powstrzymać się od przyznania możliwości zastosowania odstępstwa, które zagroziłoby osiągnięciu norm dotyczących jakości środowiska?”.
W przedmiocie pytań prejudycjalnych
Na wstępie należy zauważyć, po pierwsze, że chociaż trzy pytania skierowane do Trybunału dotyczą w szczególności art. 4 ust. 3 TUE, uzasadnienie postanowienia odsyłającego nie zawiera żadnego wyjaśnienia co do konieczności dokonania wykładni tego postanowienia traktatu UE w celu wydania orzeczenia, które sąd odsyłający ma wydać w postępowaniu głównym, przy czym końcowy punkt tego postanowienia poprzedzający sformułowanie tych pytań odnosi się zresztą sam w sobie do konieczności zwrócenia się do Trybunału o wykładnię samych tylko odnośnych przepisów dyrektyw 2008/50 i 2010/75.
W tych okolicznościach nie ma potrzeby badania wykładni art. 4 ust. 3 TUE w celu rozstrzygnięcia kwestii podniesionych przez sąd odsyłający w niniejszej sprawie.
W świetle powyższego należy uznać, że poprzez swoje trzy pytania, które należy zbadać łącznie, sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 15 ust. 4 dyrektywy 2010/75 w związku z jej art. 18 oraz w związku z art. 13 i 23 dyrektywy 2008/50 należy interpretować w ten sposób, że przy rozpatrywaniu wniosku o przyznanie odstępstwa na podstawie wspomnianego art. 15 ust. 4 właściwy organ powinien, biorąc pod uwagę wszystkie istotne dane naukowe dotyczące zanieczyszczenia, w tym skutki w połączeniu z innymi źródłami danego zanieczyszczenia, a także środki przewidziane we właściwym planie ochrony jakości powietrza dla danej strefy lub aglomeracji zgodnie z art. 23 dyrektywy 2008/50, odmówić takiego odstępstwa, jeżeli może ono przyczynić się do przekroczenia norm jakości powietrza określonych na podstawie art. 13 dyrektywy 2008/50 lub do naruszenia środków przewidzianych w tym planie mającym na celu zapewnienie przestrzegania tych norm, i ograniczyć czas przekroczenia tych norm do możliwie jak najkrótszego okresu.
Jeśli chodzi o dyrektywę 2008/50, to należy przypomnieć, że zgodnie z art. 1 pkt 1 tej dyrektywy ustanawia ona środki zmierzające do zdefiniowania i określenia celów dotyczących jakości powietrza, tak aby unikać, zapobiegać lub ograniczać szkodliwe oddziaływanie na zdrowie ludzi i środowisko naturalne jako całość. W tych ramach art. 13 ust. 1 akapit pierwszy tej dyrektywy przewiduje, że państwa członkowskie gwarantują, aby na całym obszarze ich stref i aglomeracji poziomy w szczególności SO
w powietrzu atmosferycznym nie przekraczały wartości dopuszczalnych ustalonych w załączniku XI do tej dyrektywy [wyrok z dnia 12 maja 2022 r., Komisja/Bułgaria (Wartości dopuszczalne – SO2),
C‑730/19
, niepublikowany,
EU:C:2022:382
, pkt
].
Ponadto, jak zauważył Trybunał, art. 23 dyrektywy 2008/50 ustanawia bezpośredni związek pomiędzy z jednej strony przekroczeniem wartości dopuszczalnych SO
określonych w art. 13 ust. 1 tej dyrektywy w związku z załącznikiem XI do niej, a z drugiej strony sporządzeniem planów dotyczących jakości powietrza [wyrok z dnia 12 maja 2022 r., Komisja/Bułgaria (Wartości dopuszczalne – SO2),
C‑730/19
, niepublikowany,
EU:C:2022:382
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo]. Jak wynika bowiem z art. 23 ust. 1 akapit pierwszy dyrektywy 2008/50, stwierdzenie istnienia takiego przekroczenia w danej strefie lub aglomeracji powinno prowadzić do przyjęcia takiego planu.
Jeśli chodzi o sporządzanie tych planów Trybunał wyjaśnił również, że z art. 23 ust. 1 akapit drugi dyrektywy 2008/50 wynika, iż o ile państwa członkowskie dysponują pewnym zakresem swobody przy ocenie środków, jakie należy przyjąć, to jednak w każdym wypadku powinny one zapewnić, aby okres przekroczenia wartości dopuszczalnych ustalonych dla danego zanieczyszczenia był możliwie jak najkrótszy [wyrok z dnia 12 maja 2022 r., Komisja/Bułgaria (Wartości dopuszczalne – SO2),
C‑730/19
, niepublikowany,
EU:C:2022:382
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo].
Tymczasem w niniejszej sprawie w tych różnych aspektach należy zauważyć, że Trybunał stwierdził niedawno, iż Republika Bułgarii uchybiała zobowiązaniom ciążącym na niej od 2007 r. na mocy art. 13 i 23 dyrektywy 2008/50 w strefie BG 0006 (południowo‑wschodnia Bułgaria), gdzie znajdują się gmina Gyłybowo i elektrownia TETS Maritsa iztok 2, ze względu na przekroczenie wartości dopuszczalnych jakości powietrza dla SO
i niewystarczające plany ochrony powietrza. [wyrok z dnia 12 maja 2022 r., Komisja/Bułgaria (Wartości dopuszczalne – SO2),
C‑730/19
, niepublikowany,
EU:C:2022:382
, pkt
,
,
,
].
Co się tyczy powiązań, jakie mogą istnieć między dyrektywą 2008/50 a dyrektywą 2010/75, trzeba na wstępie podkreślić, że motyw 18 dyrektywy 2008/50 wskazuje wyraźnie, iż należy odpowiednio uwzględnić cele dotyczące jakości powietrza atmosferycznego przewidziane w tej ostatniej dyrektywie, gdy zezwolenia na działalność przemysłową są udzielane zgodnie z dyrektywą 2008/1, dotyczącą zintegrowanego zapobiegania i zmniejszania kontroli, która w międzyczasie została zastąpiona dyrektywą 2010/75, dokonującą przekształcenia różnych dyrektyw mających dotychczas zastosowanie w tej dziedzinie.
W odniesieniu do dyrektywy 2010/75 należy przypomnieć, że konkretne ustalenie dopuszczalnych wielkości emisji mających zastosowanie do instalacji takiej jak elektrownia, której dotyczy postępowanie główne, jest regulowane przez tę dyrektywę, a w szczególności jej art. 15 ust. 3, zgodnie z którym właściwy organ ustala dopuszczalne wielkości emisji gwarantujące, że w normalnych warunkach eksploatacji emisje nie będą przekraczały poziomów emisji związanych z BAT opisanych w decyzjach w sprawie konkluzji dotyczących BAT, o których mowa w art. 13 ust. 5 tej dyrektywy.
W drodze odstępstwa od art. 15 ust. 3 dyrektywy 2010/75 jej art. 15 ust. 4 upoważnia właściwy organ do ustalenia mniej rygorystycznych dopuszczalnych wielkości emisji, w przypadku gdy osiągnięcie poziomów emisji związanych z BAT spowodowałoby wzrost kosztów nieproporcjonalny do korzyści dla środowiska naturalnego wynikających z lokalizacji tej instalacji lub jej właściwości technicznych.
Jednakże z owego art. 15 ust. 4 wynika, że takie odstępstwo może zostać przyznane wyłącznie z poszanowaniem innych warunków ustanowionych w tym przepisie i że możliwość takiego ewentualnego przyznania pozostaje ponadto bez uszczerbku dla art. 18 dyrektywy 2010/75.
I tak w pierwszej kolejności należy przypomnieć, że zgodnie z art. 15 ust. 4 akapit czwarty dyrektywy 2010/75 właściwy organ zapewnia w każdym wypadku, aby przyznanie odstępstwa nie spowodowało żadnego „znacznego zanieczyszczenia” oraz aby „wysoki poziom ochrony środowiska” został osiągnięty „jako całość”.
Odstępstwo z art 15 ust. 4 dyrektywy 2010/75 nie jest zatem przewidziane w celu stosowania go we wszystkich przypadkach, w których dotrzymanie ogólnych dopuszczalnych wielkości emisji jest związane ze szczególnie wysokimi kosztami. Takie odstępstwo może mieć bowiem zastosowanie tylko wtedy, gdy mniej rygorystyczne dopuszczalne wielkości emisji nie powodują „znaczącego zanieczyszczenia” i pomimo wspomnianego odstępstwa osiągnięty zostaje „wysoki poziom ochrony środowiska naturalnego jako całości”.
Co się tyczy, po pierwsze, przesłanki dotyczącej braku znaczącego zanieczyszczenia, należy zauważyć, że w świetle z jednej strony definicji pojęcia „zanieczyszczenia” zawartej w art. 3 pkt 2 dyrektywy 2010/75, która dotyczy w szczególności wprowadzenia do powietrza substancji, które mogą szkodzić zdrowiu ludzi lub jakości środowiska naturalnego, a z drugiej strony treści dyrektywy 2008/50, która ustaliła dopuszczalne wartości jakości powietrza dla SO
, każde wprowadzenie tej substancji do powietrza stanowi zanieczyszczenie w rozumieniu art. 15 ust. 4 akapit czwarty dyrektywy 2010/75.
Ponadto, jak wynika z pkt 41 niniejszego wyroku, bezsporne jest, że dopuszczalne wartości jakości powietrza przewidziane w dyrektywie 2008/50 dla SO
należy uznać za przekroczone w strefie oddziaływania elektrowni rozpatrywanej w postępowaniu głównym.
Otóż, jak wskazała rzecznik generalna w pkt 57 opinii, takie przekroczenie dopuszczalnych wartości jakości powietrza dla SO
nie może zostać uznane za zanieczyszczenie znikome, lecz musi być uznane za „znaczące zanieczyszczenie” w rozumieniu art. 15 ust. 4 akapit czwarty dyrektywy 2010/75, ze względu zarówno na cele dyrektywy 2008/50 przypomniane w pkt 38 niniejszego wyroku, jak i okoliczność, że w odniesieniu do SO
prawodawca Unii nie przewidział możliwości przedłużenia terminu, w którym należy przestrzegać dopuszczalnych wartości dotyczących jakości powietrza.
Odnośnie do, po drugie, ograniczenia przyznania odstępstwa przewidzianego w art. 15 ust. 4 dyrektywy 2010/75 poprzez wymóg zapewnienia „wysokiego poziomu ochrony środowiska naturalnego jako całości”, należy zauważyć, że zasady ustanowione w dyrektywie 2008/50 stanowią konkretyzację obowiązków Unii w dziedzinie ochrony środowiska naturalnego i zdrowia publicznego, które wynikają w szczególności z art. 3 ust. 3 TUE i z art. 191 ust. 1 i 2 TFUE, zgodnie z którymi polityka Unii w dziedzinie środowiska naturalnego stawia sobie za cel wysoki poziom ochrony, z uwzględnieniem różnorodności sytuacji w różnych regionach Unii, i opiera się w szczególności na zasadach ostrożności i działania zapobiegawczego (wyrok z dnia 26 czerwca 2019 r., Craeynest i in.,
C‑723/17
,
EU:C:2019:533
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
W związku z tym odstępstwo na podstawie art. 15 ust. 4 dyrektywy 2010/75 nie może zostać przyznane, jeżeli może ono przyczynić się do przekroczenia wartości dopuszczalnych dotyczących jakości powietrza określonych w dyrektywie 2008/50 dla SO
.
W tym względzie należy ponadto wyjaśnić, że zgodnie z zasadą ostrożności jeżeli utrzymuje się niepewność co do tego, czy mniej rygorystyczne dopuszczalne wielkości emisji powodują lub nie powodują „znacznego zanieczyszczenia” w rozumieniu art. 15 ust. 4 akapit czwarty dyrektywy 2010/75, odstępstwo nie może zostać przyznane (zob. wyrok z dnia 10 października 2019 r., Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola,
C‑674/17
,
EU:C:2019:851
, pkt
).
W tym samym kontekście przyznanie odstępstwa na podstawie art. 15 ust. 4 dyrektywy 2010/75 wymaga kompleksowej oceny uwzględniającej wszystkie źródła zanieczyszczeń oraz ich skumulowany skutek w sposób zapewniający, że nawet w przypadku zastosowania odstępstwa dla jednego ze źródeł suma ich emisji nie doprowadzi do przekroczenia wartości dopuszczalnych jakości powietrza takich jak zdefiniowane w dyrektywie 2008/50.
W drugiej kolejności należy przypomnieć, że odstępstwo przewidziane w art. 15 ust. 4 dyrektywy 2010/75 pozostaje bez uszczerbku dla stosowania art. 18 tej dyrektywy. Ów art. 18 przewiduje, że jeśli norma jakości środowiska narzuca bardziej rygorystyczne warunki niż te osiągane przez zastosowanie najlepszych dostępnych technik, pozwolenie zawiera dodatkowe środki, bez uszczerbku dla innych środków, które mogą zostać podjęte w celu zapewnienia zgodności z normami jakości środowiska.
Artykuł 3 pkt 6 dyrektywy 2010/75 definiuje pojęcie „normy jakości środowiska” jako zestaw wymogów, które muszą zostać spełnione w określonym czasie przez dane środowisko lub jego część, zgodnie z prawem Unii.
Jak wynika z orzecznictwa Trybunału, takie normy odnoszą się do konkretnych wymogów o charakterze jakościowym dotyczących stężenia substancji zanieczyszczających, które muszą być spełnione w danym momencie przez to konkretne środowisko (zob. podobnie wyrok z dnia 26 maja 2011 r., Stichting Natuur en Milieu i in. (od
C‑165/09 do C‑167/09
,
EU:C:2011:348
, pkt
).
Należy również przypomnieć, że – jak podkreślono w pkt 42 niniejszego wyroku – motyw 18 dyrektywy 2008/50 wskazuje wyraźnie, iż należy należycie uwzględnić cele dotyczące jakości powietrza atmosferycznego przewidziane w tej dyrektywie, gdy zezwolenia są udzielane na działalność przemysłową taką jak działalność objęta dyrektywą 2010/75.
W świetle powyższego i jak zauważyła rzecznik generalna w pkt 82 i nast. opinii, należy uznać, że dopuszczalne wartości jakości powietrza przewidziane dla niektórych zanieczyszczeń w art. 13 dyrektywy 2008/50 i w załączniku XI do niej stanowią takie „normy jakości środowiska” w rozumieniu art. 18 dyrektywy 2010/75.
Dopuszczalne wartości dla jakości powietrza muszą być bowiem zasadniczo przestrzegane w każdym czasie i w każdym miejscu w Unii. [zob. podobnie wyroki: z dnia 30 kwietnia 2020 r., Komisja/Rumunia (Przekroczenie dopuszczalnych wartości dla PM10),
C‑638/18
, niepublikowany,
EU:C:2020:334
, pkt
,
; a także z dnia 10 listopada 2020 r., Komisja/Włochy (Wartości dopuszczalne – PM10),
C‑644/18
,
EU:C:2020:895
, pkt
,
].
Tymczasem okoliczność, że definicja „norm jakości środowiska” odnosi się do szeregu wymogów, które muszą być spełnione dopiero „w danym momencie”, nie wyklucza, by wartości dopuszczalne dotyczące jakości powietrza, które muszą być stale przestrzegane, były objęte tą definicją. O ile bowiem wspomniana definicja pozwala na włączenie wymogów, które nie muszą być stale przestrzegane, o tyle wymogi o charakterze ciągłym są tym bardziej „normami jakości środowiska” w rozumieniu tej samej definicji, ponieważ obowiązują one w każdej chwili.
Artykuł 18 dyrektywy 2010/75 potwierdza zatem wykładnię art. 15 ust. 4 tej dyrektywy, zgodnie z którą właściwy organ powinien ocenić, czy fakt ustalenia niższych dopuszczalnych wielkości emisji dla zanieczyszczeń powietrza z danej instalacji przyczyniłby się do przekroczenia dopuszczalnych wartości jakości powietrza ustalonych dla stężeń takich źródeł zanieczyszczeń w danej strefie lub aglomeracji zgodnie z art. 13 dyrektywy 2008/50, i gdyby tak było – powstrzymać się od przyznania odstępstwa, które zagrażałoby przestrzeganiu norm jakości środowiska.
W trzeciej kolejności należy jeszcze uściślić, że w przypadku gdy dopuszczalne wartości jakości powietrza są przekroczone w strefie wpływu danej instalacji, ewentualne przyznanie takiego odstępstwa od dopuszczalnych wartości emisji może nastąpić jedynie z poszanowaniem wymogów planów ochrony jakości powietrza w rozumieniu art. 23 dyrektywy 2008/50, które musiały zostać sporządzone w takim kontekście przekroczenia.
Po pierwsze bowiem, w świetle tego, co zostało przypomniane w pkt 40 niniejszego wyroku, i jak zauważyła rzecznik generalna w pkt 67 opinii, o ile państwa członkowskie mogą swobodnie organizować kompetencje swoich władz, przewidując, że plan dotyczący jakości powietrza wynika z różnych aktów przyjętych przez różne organy, o tyle powinny one jednak upewnić się, że akty te, rozpatrywane łącznie, są zgodne z wymogami art. 23 dyrektywy 2008/50 i wspólnie osiągają cel polegający na przestrzeganiu dopuszczalnych wartości jakości powietrza.
Po drugie, jak wynika z pkt 46–50 niniejszego wyroku, odstępstwo od dopuszczalnych wielkości emisji nie może zostać przyznane na podstawie art. 15 ust. 4 akapit czwarty dyrektywy 2010/75, jeżeli może ono przyczynić się do znacznego zanieczyszczenia w rozumieniu tego przepisu, a w szczególności do przekroczenia dopuszczalnych wartości jakości powietrza dla SO
ustanowionych na mocy dyrektywy 2008/50. Tymczasem wymogi określone w planach ochrony jakości powietrza mają właśnie na celu zwalczanie takich przekroczeń, tak aby okres przekroczenia był jak najkrótszy.
W związku z tym organ właściwy do udzielenia takiego odstępstwa powinien również powstrzymać się od ustalania mniej rygorystycznych dopuszczalnych wielkości emisji dla zanieczyszczeń pochodzących z instalacji, jeśli takie odstępstwo byłoby sprzeczne ze środkami ustanowionymi w planie ochrony jakości powietrza przyjętym w danej strefie lub aglomeracji zgodnie z art. 23 dyrektywy 2008/50, w szczególności tymi środkami nakazującymi, jak w niniejszym przypadku, przestrzeganie stopnia odsiarczania, i zagrażałoby realizacji celu polegającego na zapewnieniu, by okres przekroczenia dopuszczalnych wartości był jak najkrótszy.
W świetle całości powyższych rozważań na zadane pytania należy odpowiedzieć, że art. 15 ust. 4 dyrektywy 2010/75 w związku z jej art. 18 oraz w związku z art. 13 i 23 dyrektywy 2008/50 należy interpretować w ten sposób, że przy rozpatrywaniu wniosku o przyznanie odstępstwa na podstawie wspomnianego art. 15 ust. 4 właściwy organ powinien, biorąc pod uwagę wszystkie istotne dane naukowe dotyczące zanieczyszczenia, w tym kumulatywny skutek wywoływany wraz z pozostałymi źródłami danego rodzaju zanieczyszczeń, a także środki przewidziane we właściwym planie ochrony jakości powietrza sporządzonym dla danej strefy lub aglomeracji zgodnie z art. 23 dyrektywy 2008/50, odmówić przyznania takiego odstępstwa, jeżeli może ono przyczynić się do przekroczenia norm jakości powietrza określonych na podstawie art. 13 dyrektywy 2008/50 lub naruszać przewidziane w tym planie środki mające na celu zapewnienie przestrzegania tych norm i ograniczenie okresu przekroczenia tych norm do możliwie jak najkrótszego okresu.
W przedmiocie kosztów
Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu przed sądem krajowym, nie podlegają zwrotowi.

Z powyższych względów Trybunał (druga izba) orzeka, co następuje:

Artykuł 15 ust. 4 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75/UE z dnia 24 listopada 2010 r. w sprawie emisji przemysłowych (zintegrowane zapobieganie zanieczyszczeniom i ich kontrola) w związku z art. 18 tej dyrektywy oraz art. 13 i 23 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/50/UE z dnia 21 maja 2008 r. w sprawie jakości powietrza i czystszego powietrza dla Europy

należy interpretować w ten sposób, że:

przy rozpatrywaniu wniosku o przyznanie odstępstwa na podstawie wspomnianego art. 15 ust. 4 właściwy organ powinien, biorąc pod uwagę wszystkie istotne dane naukowe dotyczące zanieczyszczenia, w tym kumulatywny skutek wywoływany wraz z pozostałymi źródłami danego rodzaju zanieczyszczeń, a także środki przewidziane we właściwym planie ochrony jakości powietrza sporządzonym dla danej strefy lub aglomeracji zgodnie z art. 23 dyrektywy 2008/50, odmówić przyznania takiego odstępstwa, jeżeli może ono przyczynić się do przekroczenia norm jakości powietrza określonych na podstawie art. 13 dyrektywy 2008/50 lub naruszać przewidziane w tym planie środki mające na celu zapewnienie przestrzegania tych norm i ograniczenie okresu przekroczenia tych norm do możliwie jak najkrótszego okresu.

Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: bułgarski