CELEX: 62014CJ0158
Prejudiciële verwijzing
Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid (GBVB)
Specifieke beperkende maatregelen tegen bepaalde personen en entiteiten met het oog op de strijd tegen het terrorisme
Gemeenschappelijk standpunt 2001/931/GBVB
Kaderbesluit 2002/475/JBZ
Verordening (EG) nr. 2580/2001
Artikel 2, lid 3
Opname van de organisatie ‚Bevrijdingstijgers van Tamil Eelam (LTTE)’ op de lijst van personen, groepen en entiteiten die betrokken zijn bij terroristische daden
Prejudiciële vraag over de geldigheid van die opname
Overeenstemming met het internationale humanitaire recht
Begrip ‚terroristische daad’
Handelingen van strijdkrachten tijdens een gewapend conflict

Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft, ten eerste, de uitlegging van artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”), van kaderbesluit 2002/475/JBZ van de Raad van 13 juni 2002 inzake terrorismebestrijding (
PB 2002, L 164, blz. 3
), zoals gewijzigd bij kaderbesluit 2008/919/JBZ van de Raad van 28 november 2008 (
PB 2008, L 330, blz. 21
) (hierna: „kaderbesluit 2002/475”), van gemeenschappelijk standpunt 2001/931/GBVB van de Raad van 27 december 2001 betreffende de toepassing van specifieke maatregelen ter bestrijding van het terrorisme (
PB 2001, L 344, blz. 93
), en van verordening (EG) nr. 2580/2001 van de Raad van 27 december 2001 inzake specifieke beperkende maatregelen tegen bepaalde personen en entiteiten met het oog op de strijd tegen het terrorisme (
PB 2001, L 344, blz. 70
) en, ten tweede, de geldigheid van uitvoeringsverordening (EU) nr. 610/2010 van de Raad van 12 juli 2010 tot uitvoering van artikel 2, lid 3, van verordening nr. 2580/2001 en tot intrekking van uitvoeringsverordening (EU) nr. 1285/2009 (
PB 2010, L 178, blz. 1
), voor zover daarbij de entiteit Bevrijdingstijgers van Tamil Eelam [of in het Engels: „Liberation Tigers of Tamil Eelam (LTTE)”; hierna: „entiteit LTTE”] is gehandhaafd op de in artikel 2, lid 3, van verordening nr. 2580/2001 bedoelde lijst van groepen en entiteiten (te weten de lijst van personen, groepen en entiteiten waarvan de tegoeden, financiële activa of andere economische middelen dienen te worden bevroren; hierna: „bevriezingslijst”).
Dit verzoek is ingediend in het kader van gedingen tussen respectievelijk A, B, C en D (hierna samen: „A e.a.”) en de minister van Buitenlandse Zaken (hierna: „minister”) over het opleggen van beperkende maatregelen aan deze personen overeenkomstig de nationale wettelijke regeling inzake bestrijding van terroristische daden.
Toepasselijke bepalingen
Internationaal recht
Resolutie 1373 (2001) van de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties
Na de terroristische aanslagen van 11 september 2001 in New York (Verenigde Staten), Washington (Verenigde Staten) en Pennsylvania (Verenigde Staten), heeft de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties op 28 september 2001 resolutie 1373 (2001) aangenomen.
In de preambule van deze resolutie wordt nogmaals gewezen op, met name, „de noodzaak om met alle middelen, conform het Handvest van de Verenigde Naties, te strijden tegen de bedreigingen van de internationale vrede en veiligheid door terroristische daden”. Deze preambule benadrukt tevens de verplichting voor de staten „om de internationale samenwerking te vervolledigen door het nemen van aanvullende maatregelen, teneinde op hun grondgebied met alle geoorloofde middelen de financiering en de voorbereiding van terroristische daden te voorkomen en te beteugelen”.
In punt 1 van voornoemde resolutie besluit de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties het volgende:
„Alle staten moeten:
a)
de financiering van terroristische daden voorkomen en bestrijden;
b)
het bewust, door hun burgers of op hun grondgebied, ter beschikking stellen, rechtstreeks of onrechtstreeks, of inzamelen, ongeacht met welk middel, van tegoeden die zijn bestemd om te worden gebruikt of vermoedelijk zullen worden gebruikt voor het plegen van terroristische daden, strafbaar stellen;
[...]
d)
hun burgers en alle op hun grondgebied verblijvende personen of entiteiten verbieden om tegoeden, financiële of economische middelen dan wel financiële of andere daarmee verband houdende diensten, rechtstreeks of onrechtstreeks, ter beschikking te stellen van personen die terroristische daden plegen of pogen te plegen, het plegen van deze daden vergemakkelijken of daaraan deelnemen, van entiteiten die eigendom zijn van, dan wel rechtstreeks of onrechtstreeks worden gecontroleerd door deze personen, of van personen en entiteiten die handelen namens of onder leiding staan van deze personen.
[...]”
De vier verdragen van Genève van 12 augustus 1949 en de aanvullende protocollen daarbij
Gemeenschappelijk artikel 2 van de vier verdragen van Genève van 12 augustus 1949, te weten, respectievelijk, het Verdrag voor de verbetering van het lot der gewonden en zieken zich bevindende bij de strijdkrachten te velde (
United Nations Treaties Series
, deel 75, blz. 31; hierna: „eerste verdrag van Genève”), het Verdrag voor de verbetering van het lot der gewonden, zieken en schipbreukelingen van de strijdkrachten ter zee (
United Nations Treaties Series
, deel 75, blz. 85; hierna: „tweede verdrag van Genève”), het Verdrag voor de behandeling van krijgsgevangenen (
United Nations Treaties Series
, deel 75, blz. 135; hierna: „derde verdrag van Genève”) en het Verdrag betreffende de bescherming van burgers in oorlogstijd (
United Nations Treaties Series
, deel 75, blz. 287; hierna: „vierde verdrag van Genève”) (hierna samen: „vier verdragen van Genève”), luidt als volgt:
„Onverminderd de bepalingen welke reeds in tijd van vrede in werking moeten treden, is dit verdrag van toepassing ingeval een oorlog is verklaard of bij ieder ander gewapend conflict dat ontstaat tussen twee of meer der hoge verdragsluitende partijen, zelfs indien de oorlogstoestand door één der partijen niet wordt erkend.
Het verdrag is eveneens van toepassing in alle gevallen van gehele of gedeeltelijke bezetting van het grondgebied van een hoge verdragsluitende partij, zelfs indien deze bezetting geen gewapende tegenstand ontmoet.
[...]”
In artikel 33 van het vierde verdrag van Genève is bepaald:
„Geen beschermd persoon mag worden gestraft voor een vergrijp dat hij niet persoonlijk heeft begaan. Collectieve straffen, evenals alle maatregelen van vreesaanjaging of terrorisme, zijn verboden. [...]”
Bij de vier verdragen van Genève zijn verschillende aanvullende protocollen gekomen: het aanvullend protocol bij de vier verdragen van Genève betreffende de bescherming van de slachtoffers van internationale gewapende conflicten (protocol I) van 8 juni 1977 (
United Nations Treaties Series
, deel 1125, blz. 3), het aanvullend protocol bij de vier verdragen van Genève betreffende de bescherming van de slachtoffers van niet-internationale gewapende conflicten (protocol II) van 8 juni 1977 (
United Nations Treaties Series
, deel 1125, blz. 609) en het aanvullend protocol bij de vier verdragen van Genève betreffende de aanvaarding van een aanvullend onderscheidend embleem (protocol III) van 8 december 2005 (
United Nations Treaties Series
, deel 2404, blz. 261) (hierna samen: „aanvullende protocollen”).
Artikel 1, leden 3 en 4, van protocol I bepaalt:
„3.   Dit protocol, dat een aanvulling vormt op de [vier verdragen van Genève], is van toepassing in de situaties, bedoeld in de artikelen 2 van die verdragen.
4.   De situaties, bedoeld in het voorgaande lid, omvatten mede gewapende conflicten waarin volkeren vechten tegen koloniale overheersing en vreemde bezetting en tegen racistische regimes, in de uitoefening van hun recht op zelfbeschikking zoals neergelegd in het Handvest van de Verenigde Naties en in de Verklaring betreffende de beginselen van het volkenrecht inzake vriendschappelijke betrekkingen en samenwerking tussen de Staten overeenkomstig het Handvest van de Verenigde Naties.”
Artikel 51, lid 2, van dat protocol luidt als volgt:
„Noch de burgerbevolking als zodanig, noch de afzonderlijke burgers mogen het doelwit van een aanval vormen. Daden van geweld of bedreiging met geweld, waarvan het belangrijkste oogmerk is de burgerbevolking angst aan te jagen, zijn verboden.”
In artikel 1 van protocol II is bepaald:
„1.   Dit protocol, dat [het gemeenschappelijk artikel] 3 van de [vier verdragen van Genève] uitbreidt en aanvult, zonder wijziging aan te brengen in de omstandigheden waaronder deze artikelen thans worden toegepast, is van toepassing op alle gewapende conflicten, waarop artikel 1 van het [protocol I] niet van toepassing is, en die plaatsvinden op het grondgebied van een hoge verdragsluitende partij tussen de strijdkrachten van die partij en dissidente strijdkrachten of andere georganiseerde gewapende groepen die, staande onder een verantwoordelijk bevel, het grondgebied van die partij gedeeltelijk beheersen op een zodanige wijze dat zij in staat zijn aanhoudende en samenhangende militaire operaties uit te voeren en de bepalingen van dit protocol toe te passen.
2.   Dit protocol is niet van toepassing op situaties van interne ongeregeldheden en spanningen, zoals rellen, op zichzelf staande en sporadisch voorkomende daden van geweld en andere handelingen van soortgelijke aard, die niet zijn te beschouwen als gewapende conflicten.”
Artikel 4, leden 1 en 2, van dat protocol is als volgt geformuleerd:
„1.   Allen die niet rechtstreeks deelnemen of niet meer deelnemen aan de vijandelijkheden maken ongeacht of hun vrijheid is beperkt of niet, aanspraak op eerbiediging van hun persoon, eer, overtuigingen en het uitoefenen van hun godsdienst. Zij moeten onder alle omstandigheden menselijk worden behandeld, zonder enig nadelig onderscheid. Het is verboden het bevel te geven dat niemand mag overleven.
2.   Onverminderd het algemene karakter van de voorgaande bepalingen zijn en blijven de volgende daden, gericht tegen de in het eerste lid bedoelde personen, te allen tijde en op iedere plaats verboden:
[...]
d)
daden van terrorisme;
[...]
h)
bedreiging met een van de bovengenoemde daden.”
Artikel 6 van dat protocol bepaalt:
„1.   Dit artikel is van toepassing op de vervolging en de bestraffing van strafbare feiten, verband houdende met het gewapende conflict.
[...]
5.   Bij het einde van de vijandelijkheden dienen de aan de macht zijnde autoriteiten er naar te streven, op de grootst mogelijke schaal amnestie te verlenen aan de personen die hebben deelgenomen aan het gewapende conflict of die van hun vrijheid zijn beroofd om redenen, verband houdende met het gewapende conflict, ongeacht of zij geïnterneerd zijn of gevangen worden gehouden.”
Artikel 13, lid 2, van dat protocol bepaalt:
„Noch de burgerbevolking als zodanig, noch de afzonderlijke burgers mogen het doelwit van een aanval worden gemaakt. Daden van geweld of bedreiging met geweld, waarvan het belangrijkste oogmerk is de burgerbevolking angst aan te jagen, zijn verboden.”
De Europese Unie is geen partij bij de vier verdragen van Genève en evenmin bij de aanvullende protocollen. Alle lidstaten zijn daarentegen wel partij daarbij.
Internationaal Verdrag ter bestrijding van terroristische bomaanslagen
De laatste overweging van de preambule van het Internationaal Verdrag ter bestrijding van terroristische bomaanslagen, ondertekend te New York op 15 december 1997 (
United Nations Treaties Series
, deel 2149, blz. 256), is als volgt geformuleerd:
„Vaststellend dat de activiteiten van strijdkrachten van staten onderworpen zijn aan regels van internationaal recht die buiten het kader van dit verdrag vallen en dat het feit dat bepaalde handelingen van het toepassingsgebied van dit verdrag worden uitgesloten, niet betekent dat anderszins onwettige handelingen worden gebillijkt of gewettigd of dat vervolging op grond van ander recht wordt uitgesloten;
[...]”
In artikel 19, lid 2, van dit verdrag is bepaald:
„De handelingen van strijdkrachten tijdens een gewapend conflict als gedefinieerd in en onderworpen aan het internationaal humanitair recht vallen niet onder dit verdrag, evenmin als de handelingen ondernomen door de strijdkrachten van een staat bij de uitoefening van hun officiële taken, voor zover onderworpen aan andere bepalingen van internationaal recht.”
De Unie is geen partij bij dit verdrag. Alle lidstaten zijn dat wel.
Internationaal Verdrag ter bestrijding van de financiering van terrorisme
Artikel 2, lid 1, van het Internationaal Verdrag ter bestrijding van de financiering van terrorisme, ondertekend te New York op 9 december 1999 (
United Nations Treaties Series
, deel 2178, blz. 197), luidt als volgt:
„Een persoon pleegt een strafbaar feit in de zin van dit verdrag indien deze persoon met enig middel, rechtstreeks of onrechtstreeks, wederrechtelijk en opzettelijk fondsen verstrekt of vergaart met de bedoeling die te gebruiken of met de wetenschap dat die, geheel of gedeeltelijk, gebruikt zullen worden ter uitvoering van:
[...]
b)
enige andere gedraging/handeling bedoeld om de dood van of ernstig lichamelijk letsel te veroorzaken bij een burger, of een ander persoon die niet actief deelneemt aan de vijandelijkheden in een situatie van gewapend conflict, wanneer het doel van die gedraging/handeling, door haar aard of context, is een bevolking te intimideren of een regering of internationale organisatie te dwingen tot het verrichten of het zich onthouden van een handeling”.
Ingevolge artikel 8, lid 1, van dat verdrag neemt elke staat die partij is passende maatregelen, in overeenstemming met zijn nationale rechtsbeginselen, voor het identificeren, opsporen en bevriezen of in beslag nemen van alle fondsen gebruikt of bestemd ten dienste van het plegen van de in artikel 2 omschreven strafbare feiten, alsmede de opbrengsten afkomstig van dergelijke strafbare feiten, ten behoeve van eventuele verbeurdverklaring.
In artikel 21 van dat verdrag is bepaald:
„Niets in dit verdrag tast op enige wijze andere rechten, verplichtingen en verantwoordelijkheden aan van staten en personen op grond van het internationaal recht, met name de doelstellingen van het Handvest van de Verenigde Naties, internationaal humanitair recht en andere relevante verdragen.”
De Unie is geen partij bij het Internationaal Verdrag ter bestrijding van de financiering van terrorisme. Alle lidstaten zijn daarbij wel partij.
Internationaal Verdrag ter bestrijding van daden van nucleair terrorisme
Artikel 4, lid 2, van het Internationaal Verdrag ter bestrijding van daden van nucleair terrorisme, ondertekend te New York op 13 april 2005 (
United Nations Treaties Series
, deel 2445, blz. 89), luidt als volgt:
„De handelingen van strijdkrachten tijdens een gewapend conflict als gedefinieerd in en onderworpen aan het internationaal humanitair recht vallen niet onder dit verdrag, evenmin als de handelingen ondernomen door de strijdkrachten van een staat bij de uitoefening van hun officiële taken, voor zover onderworpen aan andere bepalingen van internationaal recht.”
De Unie is geen partij bij dit verdrag. De overgrote meerderheid van de lidstaten is wel partij daarbij.
Verdrag van de Raad van Europa ter voorkoming van terrorisme
In artikel 26, lid 5, van het Verdrag van de Raad van Europa ter voorkoming van terrorisme, ondertekend te Warschau op 16 mei 2005 (
Council of Europe Treaty Series
nr. 196), is bepaald:
„De handelingen van strijdkrachten tijdens een gewapend conflict als omschreven in en onderworpen aan het internationaal humanitaire recht vallen niet onder dit verdrag en de activiteiten ontplooid door de strijdkrachten van een partij bij de uitoefening van hun officiële taken, voor zover onderworpen aan andere bepalingen van het internationaal recht, vallen niet onder dit verdrag.”
Krachtens besluit (EU) 2015/1913 van de Raad van 18 september 2015 betreffende de ondertekening, namens de Europese Unie, van het Verdrag van de Raad van Europa ter voorkoming van terrorisme (
PB 2015, L 280, blz. 22
), heeft de Unie dat verdrag ondertekend voor aangelegenheden die onder haar bevoegdheid vallen. Het merendeel van de lidstaten heeft dit eveneens ondertekend en geratificeerd.
Unierecht
Gemeenschappelijk standpunt 2001/931
Blijkens de overwegingen van gemeenschappelijk standpunt 2001/931 strekt het tot uitvoering, door optreden zowel op het niveau van de Unie als op het niveau van de lidstaten, van resolutie 1373 (2001), waarbij de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties heeft besloten dat alle staten de financiering van terroristische daden moeten voorkomen en bestrijden.
Artikel 1 van dit gemeenschappelijk standpunt bepaalt:
„1.   Dit gemeenschappelijk standpunt is overeenkomstig het bepaalde in de onderstaande artikelen van toepassing op de in de bijlage vermelde personen, groepen en entiteiten die betrokken zijn bij terroristische daden.
2.   Voor de toepassing van dit gemeenschappelijk standpunt wordt onder personen, groepen en entiteiten die betrokken zijn bij terroristische daden verstaan:
—
personen die terroristische daden plegen of pogen te plegen, of daaraan deelnemen dan wel het plegen van deze daden vergemakkelijken;
—
groepen en entiteiten die eigendom zijn van, dan wel rechtstreeks of onrechtstreeks door deze personen worden gecontroleerd; en personen, groepen en entiteiten die handelen namens of onder leiding van deze personen of entiteiten, met inbegrip van tegoeden verkregen uit of opgebracht door goederen die eigendom zijn van, dan wel rechtstreeks of onrechtstreeks gecontroleerd worden door deze personen en met hen verbonden personen, groepen en entiteiten.
3.   Voor de toepassing van dit gemeenschappelijk standpunt wordt onder ‚terroristische daad’ verstaan: een opzettelijke handeling die naar aard of context een land of een organisatie ernstig kan schaden en die overeenkomstig het nationale recht als strafbaar feit is gedefinieerd, wanneer de daad gepleegd wordt met het doel:
i)
een bevolking ernstig te intimideren, of
ii)
overheden dan wel een internationale organisatie op onrechtmatige wijze te verplichten een bepaalde handeling te verrichten of zich daarvan te onthouden, dan wel
iii)
de politieke, constitutionele, economische of sociale basisstructuren van een land of van een internationale organisatie ernstig te destabiliseren of te vernietigen:
a)
aanslag op het leven van een persoon, met mogelijk een dodelijke afloop;
b)
ernstige schending van de fysieke integriteit van één persoon;
c)
ontvoering of gijzeling;
d)
het veroorzaken van vergaande verwoesting van overheids- en openbare voorzieningen, vervoersystemen of infrastructurele voorzieningen, met inbegrip van informaticasystemen, een vast platform op het continentaal plat, openbare plaatsen of privé-terreinen, met als mogelijk resultaat dat mensenlevens in gevaar worden gebracht of aanzienlijke economische schade wordt aangericht;
e)
het kapen van vlieg- en vaartuigen, van andere middelen van personen- of goederenvervoer;
f)
vervaardiging, bezit, verwerving, vervoer, levering of gebruik van vuurwapens, springstoffen, kernwapens, biologische en chemische wapens, alsook onderzoek en ontwikkeling met betrekking tot biologische en chemische wapens;
g)
het laten ontsnappen van gevaarlijke stoffen of het veroorzaken van branden, overstromingen of ontploffingen, met als gevolg dat mensenlevens in gevaar worden gebracht;
h)
het verstoren of onderbreken van de toevoer van water, stroom of andere essentiële natuurlijke hulpbronnen, met als gevolg dat mensenlevens in gevaar worden gebracht;
i)
het dreigen met een van de onder a) tot en met h) genoemde gedragingen;
j)
leiding geven aan een terroristische groepering;
k)
het deelnemen aan de activiteiten van een terroristische groepering, ook door aan deze groepering informatie of materiële middelen te leveren of door enigerlei vorm van financiering van de activiteiten van de groepering, in de wetenschap dat met deze deelname aan de criminele activiteiten van de groepering wordt meegewerkt.
Voor de toepassing van dit lid wordt onder ‚terroristische groepering’ verstaan een sinds enige tijd bestaande, gestructureerde vereniging van meer dan twee personen die in overleg optreden om strafbare feiten van terroristische aard te plegen. Onder ‚gestructureerde vereniging’ wordt verstaan een vereniging die niet toevallig tot stand is gekomen met het oog op een onverwijld te plegen terroristische daad en waarbij niet noodzakelijkerwijs sprake is van formeel afgebakende taken van de leden, noch van continuïteit in de samenstelling of een ontwikkelde structuur.
4.   De lijst in de bijlage wordt opgesteld aan de hand van welbepaalde inlichtingen of dossierelementen die aantonen dat door een bevoegde instantie een beslissing is genomen ten aanzien van de bedoelde personen, groepen of entiteiten, ongeacht of het gaat om de inleiding van een onderzoek of een vervolging wegens een terroristische daad, poging tot het plegen van een dergelijke daad, of de deelname aan of het vergemakkelijken van een dergelijke daad, op grond van bewijzen of serieuze en geloofwaardige aanwijzingen, dan wel om een veroordeling wegens dergelijke feiten. [...].
[...]”
Verordening nr. 2580/2001
Volgens artikel 1, punt 4), van verordening nr. 2580/2001 wordt voor de toepassing van deze verordening uitgegaan van de definitie van „terroristische daad” in artikel 1, lid 3, van gemeenschappelijk standpunt 2001/931.
Artikel 2 van die verordening bepaalt:
„1.   Tenzij toegestaan uit hoofde van de artikelen 5 en 6:
a)
worden alle tegoeden, andere financiële activa en economische middelen die in het bezit zijn van, eigendom zijn van of gehouden worden door een in de lijst in artikel 2, lid 3, bedoelde natuurlijk persoon of rechtspersoon, groep of entiteit, bevroren;
[...]
2.   Tenzij toegestaan uit hoofde van de artikelen 5 en 6, is het verboden financiële diensten te verrichten voor of ten behoeve van een natuurlijke of rechtspersoon, groep of entiteit als vermeld in de lijst als bedoeld in artikel 2, lid 3.
3.   De Raad stelt de lijst vast van personen, groepen en entiteiten waarop deze verordening van toepassing is, en evalueert en wijzigt deze met eenparigheid van stemmen, overeenkomstig de bepalingen van artikel 1, leden 4, 5 en 6, van gemeenschappelijk standpunt [2001/931]. Deze lijst behelst:
i)
natuurlijke personen die een terroristische daad plegen, pogen te plegen, daaraan deelnemen of het plegen van deze daden vergemakkelijken;
ii)
rechtspersonen, groepen of entiteiten die een terroristische daad plegen, pogen te plegen, daaraan deelnemen of het plegen van deze daden vergemakkelijken;
[...]”
Ingevolge artikel 3, lid 1, van die verordening is het verboden om willens en wetens deel te nemen aan activiteiten die ertoe strekken of tot gevolg hebben dat, direct of indirect, artikel 2 wordt ontdoken.
Artikel 9 van verordening nr. 2580/2001 luidt:
„Elke lidstaat bepaalt welke sancties worden opgelegd indien de bepalingen van de verordening worden overtreden. Deze sancties moeten doeltreffend, evenredig en afschrikkend zijn.”
Kaderbesluit 2002/475
Blijkens de overwegingen 6 en 7 ervan heeft kaderbesluit 2002/475 met name tot doel de omschrijving van terroristische misdrijven onderling aan te passen in alle lidstaten, in straffen en sancties te voorzien die in overeenstemming zijn met de ernst van die strafbare feiten, en regels op te stellen ten aanzien van de rechtsmacht, teneinde te waarborgen dat terroristische misdrijven doeltreffend kunnen worden vervolgd.
Overweging 11 van dit kaderbesluit luidt:
„Dit kaderbesluit is niet van toepassing op handelingen van strijdkrachten tijdens een gewapend conflict als gedefinieerd in en onderworpen aan het internationaal humanitair recht, noch is het van toepassing op de handelingen ondernomen door de strijdkrachten van een staat bij de uitoefening van hun officiële taken, voor zover onderworpen aan andere bepalingen van internationaal recht,
[...]”
In artikel 1, lid 1, van dat kaderbesluit, met het opschrift „Terroristische misdrijven en rechten en fundamentele beginselen”, is het volgende bepaald:
„Iedere lidstaat neemt de maatregelen die noodzakelijk zijn om ervoor te zorgen dat de onder a) tot en met i) bedoelde opzettelijke gedragingen, die door hun aard of context een land of een internationale organisatie ernstig kunnen schaden en die overeenkomstig het nationale recht als strafbare feiten zijn gekwalificeerd, worden aangemerkt als terroristische misdrijven, indien de dader deze feiten pleegt met het oogmerk om:
—
een bevolking ernstig vrees aan te jagen, of
—
de overheid of een internationale organisatie op onrechtmatige wijze te dwingen tot het verrichten of het zich onthouden van een handeling, dan wel
—
de politieke, constitutionele, economische of sociale basisstructuren van een land of een internationale organisatie ernstig te ontwrichten of te vernietigen:
a)
aanslag op het leven van een persoon, die de dood ten gevolge kan hebben;
b)
ernstige schending van de lichamelijke integriteit van een persoon;
c)
ontvoering of gijzeling;
d)
het veroorzaken van grootschalige vernieling van staats- of regeringsvoorzieningen, vervoersystemen of infrastructurele voorzieningen, met inbegrip van informaticasystemen, een vast platform op het continentale plat, openbare plaatsen of niet voor het publiek toegankelijke terreinen, waardoor mensenlevens in gevaar kunnen worden gebracht of grote economische schade kan worden aangericht;
e)
het kapen van een luchtvaartuig, vaartuig of ander transportmiddel voor het vervoer van groepen van personen of goederen;
f)
het vervaardigen, bezit, verwerven, vervoer, leveren of het gebruik van vuurwapens, springstoffen, kernwapens, biologische en chemische wapens, alsmede het verrichten van onderzoek en het ontwikkelen van biologische en chemische wapens;
g)
het laten ontsnappen van gevaarlijke stoffen of het veroorzaken van brand, overstroming of ontploffing, waardoor mensenlevens in gevaar worden gebracht;
h)
het verstoren of onderbreken van de toevoer van water, elektriciteit of een andere essentiële natuurlijke hulpbron, waardoor mensenlevens in gevaar worden gebracht;
i)
het bedreigen met een van de onder a) tot en met h) bedoelde gedragingen.”
Artikel 2 van dat kaderbesluit, „Strafbare feiten met betrekking tot een terroristische groep”, bepaalt:
„1.   Voor de toepassing van dit kaderbesluit wordt onder ‚terroristische groep’ verstaan een sinds enige tijd bestaande, gestructureerde vereniging van meer dan twee personen die in overleg optreden om terroristische misdrijven te plegen. Met ‚gestructureerde vereniging’ wordt gedoeld op een vereniging die niet toevallig tot stand is gekomen met het oog op een onverwijld te plegen strafbaar feit en waarbij niet noodzakelijkerwijs sprake is van formeel afgebakende taken van de leden, noch van continuïteit in de samenstelling of een ontwikkelde structuur.
2.   Iedere lidstaat neemt de nodige maatregelen om de hierna volgende opzettelijke gedragingen strafbaar te stellen:
a)
het leiden van een terroristische groep;
b)
het deelnemen aan de activiteiten van een terroristische groep, waaronder het verstrekken van gegevens of middelen aan de groep of het in enigerlei vorm financieren van de activiteiten van de groep, wetende dat deze deelneming bijdraagt aan de criminele activiteiten van de groep.”
Besluiten 2001/927/EG en 2006/379/EG
Bij besluit 2001/927/EG van de Raad van 27 december 2001 tot vaststelling van de lijst als bedoeld in artikel 2, lid 3, van verordening nr. 2580/2001 (
PB 2001, L 344, blz. 83
) is een eerste lijst opgesteld van personen, groepen en entiteiten waarop die verordening van toepassing is.
Bij besluit 2006/379/EG van 29 mei 2006 tot uitvoering van artikel 2, lid 3, van verordening nr. 2580/2001 en tot intrekking van besluit 2005/930/EG (
PB 2006, L 144, blz. 21
) heeft de Raad de entiteit LTTE opgenomen op deze lijst. Nadien bleef deze entiteit opgenomen op die lijst ingevolge opeenvolgende besluiten en uitvoeringsverordeningen tot vervanging van die lijst door een nieuwe en tot intrekking van het eerdere besluit of de eerdere uitvoeringsverordening. De entiteit LTTE stond aldus op de bevriezingslijst in de bijlage bij uitvoeringsverordening nr. 610/2010.
Nederlands recht
Ingevolge artikel 2, lid 1, van de Sanctieregeling terrorisme 2007-II (hierna: „sanctieregeling 2007”) kan de minister, indien personen of organisaties naar zijn oordeel behoren tot de kring van personen of groepen waarop resolutie 1373 (2001) van toepassing is, ten aanzien van deze personen of groepen een zogeheten aanwijzingsbesluit vaststellen.
Volgens artikel 2, lid 2, van die regeling worden alle middelen die toebehoren aan de personen en organisaties bedoeld in artikel 2, lid 1, bevroren.
Ingevolge artikel 2, lid 3, van die regeling is het verboden financiële diensten te verrichten voor of ten behoeve van de in artikel 2, lid 1 bedoelde personen en organisaties.
Overeenkomstig artikel 2, lid 4, van de sanctieregeling 2007 is het verboden om aan de in artikel 2, lid 1, bedoelde personen en organisaties rechtstreeks dan wel middellijk middelen ter beschikking te stellen.
Hoofdgeding en prejudiciële vragen
Blijkens de door de verwijzende rechter verstrekte gegevens heeft de minister op 8 juni 2010 krachtens de sanctieregeling 2007 aanwijzingsbesluiten vastgesteld jegens A e.a. (hierna: „besluiten van 8 juni 2010”), wat de bevriezing van hun respectieve financiële middelen tot gevolg had. Bij besluiten van respectievelijk 10 januari 2011, 8 december 2010 en 25 november 2010 heeft de minister de bezwaren van deze personen tegen de besluiten van 8 juni 2010 ongegrond verklaard. Hij baseerde deze afwijzende besluiten op het feit dat A e.a. naar zijn oordeel allemaal behoorden tot de kring van personen of groepen waarop resolutie 1373 (2001) van toepassing is. Voorts heeft de minister een ambtsbericht van de Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst (Nederland) van 14 oktober 2008 in aanmerking genomen volgens hetwelk die personen zich hadden beziggehouden met het werven van fondsen voor de entiteit LTTE. Daarnaast heeft de minister in aanmerking genomen dat deze entiteit op de bevriezingslijst was geplaatst. Verder heeft hij zich gebaseerd op het feit dat het openbaar ministerie strafvervolging tegen A e.a. had ingesteld wegens deelneming aan een terroristische organisatie in de zin van het Nederlandse Wetboek van Strafrecht en wegens overtreding, ten behoeve van de LTTE, van de in artikel 2, leden 1 en 2, en in artikel 3 van verordening nr. 2580/2001 vervatte verboden.
Bij uitspraken van respectievelijk 20 december 2011, 18 januari 2012 en 30 augustus 2012, hebben de sectoren bestuursrecht van de rechtbank Zwolle-Lelystad (Nederland), van de rechtbank ’s‑Gravenhage (Nederland) en van de rechtbank Alkmaar (Nederland) de door A e.a. ingestelde beroepen tegen de besluiten van de minister waarbij hij de besluiten van 8 juni 2010 had gehandhaafd, ongegrond verklaard. Deze personen hebben tegen die uitspraken hoger beroep ingesteld bij de verwijzende rechter, de Raad van State.
In het kader van deze hoger beroepen betogen A e.a. met name dat de entiteit LTTE geen terroristische organisatie is omdat het conflict tussen de Sri Lankaanse regering en die entiteit moet worden aangemerkt als een gewapend conflict in de zin van het internationale humanitaire recht. Zij stellen dat de plaatsing van deze entiteit op de bevriezingslijst derhalve onwettig is.
De verwijzende rechter merkt in de eerste plaats op dat artikel 2 van de sanctieregeling 2007 strekt tot uitvoering van resolutie 1373 (2001) en dat deze bepaling noch naar verordening nr. 2580/2001 noch naar gemeenschappelijk standpunt 2001/931 verwijst. Evenwel meent deze rechter dat, voor zover de minister aan zijn standpunt dat de entiteit LTTE een terroristische organisatie is, expliciet de plaatsing van deze entiteit op de bevriezingslijst ten grondslag heeft gelegd, deze plaatsing de grondslag voor de besluiten van 8 juni 2010 vormt. Daar gemeenschappelijk standpunt 2001/931 en verordening nr. 2580/2001 naar resolutie 1373 (2001) verwijzen, diende volgens de verwijzende rechter de minister ingevolge het beginsel van loyale samenwerking van artikel 4, lid 3, VEU ervan uit te gaan dat de op die lijst vermelde organisaties terroristische organisaties zijn. Deze rechter meent evenwel dat in het licht van de door A e.a. aangevoerde argumenten kan worden getwijfeld aan de wettigheid van de handelingen van de Raad van de Europese Unie waarbij hij de entiteit LTTE heeft gehandhaafd op de bevriezingslijst die van kracht was op het tijdstip van de vaststelling van de besluiten van 8 juni 2010, alsmede aan de geldigheid van de latere handelingen van deze instelling waarbij deze de entiteit LTTE op die lijst heeft gehandhaafd.
In de tweede plaats vraagt de verwijzende rechter zich af, gelet op de arresten van 9 maart 1994, TWD Textilwerke Deggendorf (
C‑188/92
,
EU:C:1994:90
) en 15 februari 2001, Nachi Europe (
C‑239/99
,
EU:C:2001:101
), of A e.a. het recht hebben om bij hem de onwettigheid van deze handelingen aan te voeren daar deze personen geen beroep tot nietigverklaring ervan hebben ingesteld bij de rechterlijke instanties van de Unie. Volgens de verwijzende rechter bevinden A e.a. zich in een soortgelijke feitelijke positie als de personen die ervan beschuldigd waren lid te zijn van Devrimci Halk Kurtulus Partisi-Cephesi (DHKP‑C) in de zaak die heeft geleid tot het arrest van 29 juni 2010, E en F (
C‑550/09
,
EU:C:2010:382
), waarin het Hof in wezen heeft geoordeeld dat deze personen niet zonder meer ontvankelijk waren om op grond van artikel 230 EG de nietigverklaring van de plaatsing van DHKP-C op de in artikel 2, lid 3, van verordening nr. 2580/2001 bedoelde lijst te vorderen. De verwijzende rechter wenst te vernemen of de oplossing waartoe in dat arrest is gekomen, kan worden toegepast in het kader van artikel 263 VWEU, daar deze bepaling de mogelijkheden voor particulieren om de wettigheid van Uniehandelingen aan te vechten, heeft verruimd. Hij merkt met name op dat, zou tot de slotsom worden gekomen dat, gelet op artikel 263 VWEU, personen die zich in een situatie als die van A e.a. bevinden, voor de nationale rechter niet de onwettigheid van de plaatsing van een organisatie op de in artikel 2, lid 3, van verordening nr. 2580/2001 bedoelde bevriezingslijst kunnen aanvoeren, alle personen die vrezen dat een nationale autoriteit wegens daadwerkelijke of vermeende betrokkenheid bij een op die lijst geplaatste organisatie antiterrorismemaatregelen jegens hen zal nemen, zekerheidshalve beroep zouden moeten instellen tegen de plaatsing van die organisatie op genoemde lijst. Een dergelijke situatie zou volgens de verwijzende rechter op gespannen voet staan met het recht zichzelf niet te beschuldigen.
Voor het geval het Hof zou beslissen dat een door A e.a. tegen uitvoeringsverordening nr. 610/2010 ingesteld beroep tot nietigverklaring niet zonder twijfel ontvankelijk zou zijn geweest, vraagt de verwijzende rechter zich in de derde plaats af of de plaatsing van de entiteit LTTE op de bevriezingslijst geldig is. Hij meent ten eerste dat, niettegenstaande de bewoordingen van overweging 11 van kaderbesluit 2002/475, niet is uitgesloten dat handelingen van strijdkrachten tijdens een gewapend conflict in de zin van het internationale humanitaire recht kunnen worden aangemerkt als terroristische misdrijven. Gelet op de beoordelingsruimte die de definitie van „terroristisch misdrijf” in de zin van artikel 1, lid 1, van dat kaderbesluit lijkt te bieden, kan volgens de verwijzende rechter bij het al dan niet als „terroristisch misdrijf” kwalificeren van de handelingen die de entiteit LTTE verricht, evenwel rekening worden gehouden met het feit dat deze handelde als strijdkracht in een gewapend conflict.
Ten tweede wijst deze rechter erop dat noch gemeenschappelijk standpunt 2001/931 noch verordening nr. 2580/2001 preciseert of rekening moet worden gehouden met de omstandigheid dat de daarin genoemde daden of misdrijven zijn gepleegd door strijdkrachten tijdens een gewapend conflict in de zin van het internationale humanitaire recht. Hij meent evenwel dat, gelet op de overeenstemming tussen de definitie van „terroristische daad” in artikel 1, lid 3, van gemeenschappelijk standpunt 2001/931 en die van „terroristisch misdrijf” in artikel 1, lid 1, van kaderbesluit 2002/475, indien moet worden aangenomen dat handelingen van strijdkrachten tijdens een gewapend conflict niet mogen worden aangemerkt als „terroristisch misdrijf” in de zin van dat kaderbesluit, zij evenmin „terroristische daden” kunnen vormen in de zin van gemeenschappelijk standpunt 2001/931 en van verordening nr. 2580/2001.
Ten derde constateert de verwijzende rechter, onder verwijzing naar de vier verdragen van Genève van 1949 en naar de aanvullende protocollen daarbij, naar artikel 19, lid 2, van het Internationaal Verdrag ter bestrijding van terroristische bomaanslagen, naar artikel 4, lid 2, van het Internationaal Verdrag ter bestrijding van daden van nucleair terrorisme, naar artikel 26, lid 5, van het Verdrag van de Raad van Europa ter voorkoming van terrorisme, en naar artikel 12 van het Internationaal Verdrag tegen het nemen van gijzelaars, dat deze internationale terrorismeverdragen handelingen van strijdkrachten tijdens een gewapend conflict uitsluiten van de respectieve werkingssferen ervan, hetgeen erop lijkt te duiden dat er internationaal overeenstemming over is dat handelingen van strijdkrachten tijdens een gewapend conflict in de zin van het internationale humanitaire recht niet als terroristische handelingen dienen te worden beschouwd. De verwijzende rechter wijst echter tevens op artikel 2, lid 1, onder b), van het Internationaal Verdrag ter bestrijding van de financiering van terrorisme, op artikel 33 van het vierde verdrag van Genève en op artikel 4, lid 2, onder d), van protocol II en merkt op dat volgens deze verdragen dergelijke handelingen niet als terroristische daden dienen te worden aangemerkt voor zover zij niet zijn gericht tegen burgers of andere niet rechtstreeks aan vijandelijkheden deelnemende personen.
Ten vierde constateert de verwijzende rechter dat de Raad de plaatsing van de entiteit LTTE op de bevriezingslijst heeft gemotiveerd door te wijzen op een reeks aanslagen die deze entiteit tussen 12 augustus 2005 en 12 april 2009 in Sri Lanka zou hebben gepleegd en die derhalve verband lijken te houden met het conflict tussen de Sri Lankaanse regering en deze organisatie. Hij zet voorts uiteen dat de minister zich in een ambtsbericht van augustus 2009 op basis van de in artikel 1 van protocol II genoemde criteria op het standpunt heeft gesteld dat dit conflict tot 18 mei 2009 een binnenlands gewapend conflict was. Bovendien heeft de Hoge Commissaris van de Verenigde Naties voor de Vluchtelingen dat conflict tot juli 2009 als een „gewapend conflict” gekwalificeerd. Ten slotte beklemtoont de verwijzende rechter dat het zijns inziens van belang is dat wordt bepaald of het gaat om een niet-internationaal gewapend conflict in de zin van het internationale humanitaire recht.
Daarop heeft de Raad van State de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„1)
Zouden [A e.a.], mede gelet op artikel 47 van het [Handvest], zonder twijfel ontvankelijk zijn geweest in een op eigen naam op grond van artikel 263 van het VWEU ingesteld beroep bij het Gerecht tot nietigverklaring van uitvoeringsverordening nr. 610/2010, voor zover daarbij [de entiteit LTTE] is geplaatst op de [bevriezings]lijst?
2)
a)
Kunnen handelingen van strijdkrachten tijdens een gewapend conflict in de zin van het internationale humanitaire recht, mede gelet op punt 11 van de preambule van kaderbesluit 2002/475, ‚terroristische misdrijven’ zijn in de zin van dat kaderbesluit?
b)
Kunnen handelingen van strijdkrachten tijdens een gewapend conflict in de zin van het internationale humanitaire recht, indien het antwoord op vraag 2 [onder a)], bevestigend luidt, ‚terroristische daden’ zijn in de zin van gemeenschappelijk standpunt 2001/931 en verordening [nr.] 2580/2001?
3)
Zijn de handelingen die ten grondslag zijn gelegd aan uitvoeringsverordening nr. 610/2010, voor zover daarbij de LTTE op de [bevriezings]lijst is geplaatst, ‚handelingen van strijdkrachten tijdens een gewapend conflict’ in de zin van het internationale humanitaire recht?
4)
Is, mede gelet op het antwoord op vraag 1, op vraag 2, onder a) en b) en op vraag 3, uitvoeringsverordening nr. 610/2010, voor zover daarbij de [entiteit LTTE] op de [bevriezings]lijst is geplaatst, ongeldig?
5)
Indien het antwoord op vraag 4 bevestigend luidt, geldt deze ongeldigheid dan ook voor de eerdere en latere besluiten van de Raad tot actualisering van de [bevriezings]lijst, voor zover daarbij de [entiteit LTTE] op die lijst is geplaatst?”
Opmerkingen vooraf
Met de beroepen die op 11 april 2011 (zaak T‑208/11) en op 28 september 2011 (zaak T‑508/11) waren ingesteld bij het Gerecht van de Europese Unie, heeft de entiteit LTTE verzocht om nietigverklaring van respectievelijk twee uitvoeringsverordeningen voor zover deze handelingen haar betroffen doordat zij was opgenomen op de in artikel 2, lid 3, van verordening nr. 2580/2001 bedoelde bevriezingslijst. Tijdens de procedure bij het Gerecht heeft deze entiteit haar vorderingen aangepast door nietigverklaring te vorderen van de haar betreffende uitvoeringsverordeningen die waren vastgesteld nadat deze beroepen waren ingesteld en waarbij zij op die lijst werd gehandhaafd.
Bij arrest van 16 oktober 2014, LTTE/Raad (
T‑208/11 en T‑508/11
,
EU:T:2014:885
), heeft het Gerecht het eerste middel van de entiteit LTTE afgewezen. Dat middel was ontleend aan niet-toepasselijkheid van verordening nr. 2580/2001 op het conflict tussen haar en de Sri Lankaanse regering en die entiteit had daarmee aangevoerd dat deze verordening niet van toepassing is op situaties van gewapend conflict, welke alleen onder het internationale humanitaire recht kunnen vallen.
Het Gerecht heeft een aantal middelen van de entiteit LTTE evenwel toegewezen met de overweging dat de Raad zowel artikel 1 van gemeenschappelijk standpunt 2001/931 heeft geschonden als, gezien het ontbreken van een verwijzing in de motivering naar beslissingen van bevoegde instanties over de aan verzoekster verweten feiten, de plicht om Uniehandelingen te motiveren niet is nagekomen. Bijgevolg heeft het Gerecht de bestreden verordeningen nietig verklaard voor zover zij die entiteit betreffen.
Bij verzoekschrift, neergelegd op 19 december 2014, heeft de Raad bij het Hof een hogere voorziening ingesteld tegen het arrest van het Gerecht van 16 oktober 2014, LTTE/Raad (
T‑208/11 en T‑508/11
,
EU:T:2014:885
).
In dit verband moet erop worden gewezen dat de onderhavige zaak betrekking heeft op de Uniehandelingen die zijn vastgesteld tussen 2006 en 2010 en waarbij de entiteit LTTE op de bevriezingslijst is geplaatst, welke plaatsing blijkens punt 51 van het onderhavige arrest was ingegeven door een reeks aanslagen die door deze entiteit waren gepleegd tussen 12 augustus 2005 en 12 april 2009. Zaak C‑599/14 P, betreffende de in het vorige punt genoemde hogere voorziening van de Raad, heeft daarentegen betrekking op de na 2010 vastgestelde Uniehandelingen waarbij die entiteit is gehandhaafd op de bevriezingslijst.
Bijgevolg dient het verzoek van de Nederlandse regering om de behandeling van de onderhavige zaak te schorsen in afwachting van het arrest van het Hof in zaak C‑599/14 P, te worden afgewezen.
Beantwoording van de prejudiciële vragen
Eerste vraag
Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of buiten twijfel staat, in de zin van de rechtspraak die is gebaseerd op de arresten van 9 maart 1994, TWD Textilwerke Deggendorf (
C‑188/92
,
EU:C:1994:90
), en 15 februari 2001, Nachi Europe (
C‑239/99
,
EU:C:2001:101
), dat beroepen tot nietigverklaring die door personen in een situatie als die van verzoekers in het hoofdgeding bij het Gerecht zouden worden ingesteld tegen uitvoeringsverordening nr. 610/2010 betreffende de plaatsing van de entiteit LTTE op de bevriezingslijst, ontvankelijk zouden zijn geweest.
Vooraf moet erop worden gewezen dat zowel de feiten van het hoofdgeding als de besluiten van 8 juni 2010 dateren van vóór de inwerkingtreding van uitvoeringsverordening nr. 610/2010. Derhalve moet worden aangenomen dat de vraag niet alleen betrekking heeft op deze uitvoeringsverordening, maar ook op de daaraan voorafgaande handelingen waarbij de entiteit LTTE is opgenomen en vervolgens is gehandhaafd op de bevriezingslijst.
Blijkens de verwijzingsbeslissing wenst de nationale rechter te vernemen of de rechtspraak die is ontwikkeld in de arresten van 9 maart 1994, TWD Textilwerke Deggendorf (
C‑188/92
,
EU:C:1994:90
), en 15 februari 2001, Nachi Europe (
C‑239/99
,
EU:C:2001:101
), kan worden toegepast op een zaak als het hoofdgeding.
In de zaak die tot het arrest van 9 maart 1994, TWD Textilwerke Deggendorf (
C‑188/92
,
EU:C:1994:90
) heeft geleid, had een nationale rechter middels een in 1992 ingediend verzoek om een prejudiciële beslissing het Hof een vraag gesteld over de geldigheid van een in 1986 vastgestelde beschikking van de Europese Commissie inzake staatssteun. Deze beschikking van de Commissie was door de onderneming die de steun had genoten waarop die beschikking betrekking had, niet aangevochten, ofschoon de bevoegde nationale autoriteit haar een afschrift ervan had toegezonden en haar er uitdrukkelijk op had gewezen, dat zij tegen de beschikking van de Commissie beroep kon instellen bij het Hof van Justitie van de Europese Unie.
Met inachtneming van die omstandigheden heeft het Hof geoordeeld dat ingevolge de vereisten van rechtszekerheid aan de begunstigde van een steunmaatregel, die een beschikking van de Commissie betreffende deze steunmaatregel had kunnen aanvechten en de hiertoe in de Verdragsbepalingen gestelde fatale termijn heeft laten verlopen, de mogelijkheid moet worden ontzegd om voor de nationale rechterlijke instanties de wettigheid van die beschikking opnieuw in geding te brengen in een beroep tegen de maatregelen van de nationale autoriteiten ter uitvoering van deze beschikking (zie in die zin arrest van 9 maart 1994, TWD Textilwerke Deggendorf,
C‑188/92
,
EU:C:1994:90
, punten
en
).
In de zaak waarin het arrest van 15 februari 2001, Nachi Europe (
C‑239/99
,
EU:C:2001:101
) is gewezen, was bij het Hof in 1999 een verzoek om een prejudiciële beslissing ingediend over de geldigheid van een in 1992 vastgestelde anti-dumpingverordening die met succes was aangevochten middels een beroep tot nietigverklaring (dat heeft geleid tot het arrest van het Gerecht van 2 mei 1995, NTN Corporation en Koyo Seiko/Raad,
T‑163/94 en T‑165/94
,
EU:T:1995:83
), bevestigd door het arrest van het Hof van 10 februari 1998, Commissie/NTN en Koyo Seiko,
C‑245/95 P
,
EU:C:1998:46
), welk beroep tot nietigverklaring was ingesteld door een aantal van de door die anti‑dumpingverordening geraakte fabrikanten, maar niet door Nachi Fujikoshi, de moedermaatschappij van verzoekster in het hoofdgeding in de zaak die heeft geleid tot het arrest van 15 februari 2001, Nachi Europe (
C‑239/99
,
EU:C:2001:101
), te weten Nachi Europe.
Na in punt 39 van het arrest van 15 februari 2001, Nachi Europe (
C‑239/99
,
EU:C:2001:101
), te hebben vastgesteld dat Nachi Europe kon worden geacht rechtstreeks en individueel te zijn geraakt door de bepalingen van die verordening waarin een specifiek antidumpingrecht werd opgelegd op de door Nachi Fujikoshi vervaardigde producten, heeft het Hof in punt 41 van dat arrest geoordeeld dat een importeur van de producten waarop die verordening betrekking heeft, zoals Nachi Europe, die ongetwijfeld over een beroepsrecht voor het Gerecht beschikte om nietigverklaring van het antidumpingrecht op deze producten te bewerkstelligen, doch geen beroep had ingesteld, zich vervolgens niet voor een nationale rechter op ongeldigheid van dit antidumpingrecht kon beroepen.
Zoals het Hof meermaals heeft beklemtoond, indien wordt aanvaard dat een justitiabele die zonder enige twijfel bevoegd zou zijn geweest in de zin van artikel 263, vierde alinea, VWEU om in het kader van een beroep tot nietigverklaring op te komen tegen een handeling van de Unie, na het verstrijken van de beroepstermijn van artikel 263, zesde alinea, VWEU voor de nationale rechter de geldigheid van die handeling zou kunnen betwisten, zou dit erop neerkomen dat hem de mogelijkheid wordt gegeven om te ontkomen aan het onherroepelijke karakter dat die handeling na het verstrijken van de beroepstermijn jegens hem heeft (zie in die zin arresten van 9 maart 1994, TWD Textilwerke Deggendorf,
C‑188/92
,
EU:C:1994:90
, punt
; 15 februari 2001, Nachi Europe,
C‑239/99
,
EU:C:2001:101
, punt
; 27 november 2012, Pringle,
C‑370/12
,
EU:C:2012:756
, punt
, en 5 maart 2015, Banco Privado Português en Massa Insolvente do Banco Privado Português,
C‑667/13
,
EU:C:2015:151
, punt
).
Evenwel heeft het Hof alleen in omstandigheden waarin het beroep tot nietigverklaring kennelijk ontvankelijk zou zijn geweest, geoordeeld dat een justitiabele de ongeldigheid van een Uniehandeling niet bij een nationale rechter kan inroepen (zie in die zin arresten van 9 maart 1994, TWD Textilwerke Deggendorf,
C‑188/92
,
EU:C:1994:90
, punten
‑
; 30 januari 1997, Wiljo,
C‑178/95
,
EU:C:1997:46
, punten
‑
; 15 februari 2001, Nachi Europe,
C‑239/99
,
EU:C:2001:101
, punten
‑
, en 22 oktober 2002, National Farmers Union,
C‑241/01
,
EU:C:2002:604
, punten
‑
). In een groot aantal gevallen heeft het Hof inderdaad geoordeeld dat niet was aangetoond dat ontvankelijkheid buiten twijfel stond (zie met name, in die zin, arresten van 23 februari 2006, Atzeni e.a.,
C‑346/03 en C‑529/03
,
EU:C:2006:130
, punten
‑
; 8 maart 2007, Roquette Frères,
C‑441/05
,
EU:C:2007:150
, punten
‑
; 29 juni 2010, E en F,
C‑550/09
,
EU:C:2010:382
, punten
‑
; 18 september 2014, Valimar,
C‑374/12
,
EU:C:2014:2231
, punten
‑
, en 5 maart 2015, Banco Privado Português en Massa Insolvente do Banco Privado Português,
C‑667/13
,
EU:C:2015:151
, punten
‑
).
Teneinde de rechterlijke bescherming van natuurlijke en rechtspersonen te versterken heeft het Verdrag van Lissabon de ontvankelijkheidsvoorwaarden voor het beroep tot nietigverklaring versoepeld met de vaststelling van artikel 263, vierde alinea, VWEU, op grond waarvan een dergelijk beroep tevens kan worden ingesteld tegen regelgevingshandelingen die een dergelijke persoon rechtstreeks raken en die geen uitvoeringsmaatregelen met zich meebrengen.
Deze verruiming van de ontvankelijkheidsvoorwaarden van het beroep tot nietigverklaring heeft evenwel niet als tegenhanger dat de geldigheid van een Uniehandeling niet bij de nationale rechter kan worden aangevochten wanneer het beroep tot nietigverklaring dat door een van de partijen in het geding voor deze rechter bij het Gerecht zou zijn ingesteld, niet kennelijk ontvankelijk zou zijn geweest (zie in die zin arrest van 9 juni 2011, Comitato Venezia vuole vivere e.a./Commissie,
C‑71/09 P, C‑73/09 P en C‑76/09 P
,
EU:C:2011:368
, punt
).
Daaruit volgt dat een verzoek om een prejudiciële beslissing over de geldigheid van een Uniehandeling alleen van de hand kan worden gewezen in het geval waarin, ofschoon het beroep tot nietigverklaring tegen een Uniehandeling kennelijk ontvankelijk zou zijn geweest, de natuurlijke of rechtspersoon die een dergelijk beroep kon instellen, dit niet binnen de gestelde termijn heeft gedaan en de onwettigheid van deze handeling in het kader van een nationale procedure inroept om de nationale rechter ertoe te brengen bij het Hof een verzoek om een prejudiciële beslissing over de geldigheid van die handeling in te dienen, waarmee hij dus het onherroepelijke karakter dat die handeling na het verstrijken van de beroepstermijn jegens hem heeft, omzeilt (zie in die zin arresten van 9 maart 1994, TWD Textilwerke Deggendorf,
C‑188/92
,
EU:C:1994:90
, punt
, en 15 februari 2001, Nachi Europe,
C‑239/99
,
EU:C:2001:101
, punt
).
Dat is hier niet het geval.
Om te beginnen waren verzoekers in het hoofdgeding immers niet zelf op de bevriezingslijst geplaatst.
Vervolgens staat niet buiten twijfel dat zij „individueel” werden geraakt door deze handelingen, in de zin van artikel 263, vierde alinea, VWEU. De plaatsing van de entiteit LTTE op de bevriezingslijst heeft immers ten aanzien van andere personen dan deze entiteit algemene strekking voor zover die plaatsing ertoe bijdraagt dat een onbepaald aantal personen de specifiek tegen die entiteit gerichte beperkende maatregelen moeten naleven (zie in die zin arresten van 3 september 2008, Kadi en Al Barakaat International Foundation/Raad en Commissie,
C‑402/05 P en C‑415/05 P
,
EU:C:2008:461
, punten
‑
; 29 juni 2010, E en F,
C‑550/09
,
EU:C:2010:382
, punt
, en 23 april 2013, Gbagbo e.a./Raad,
C‑478/11 P–C‑482/11 P
,
EU:C:2013:258
, punt
).
Ten slotte werd de situatie van verzoekers in het hoofdgeding niet rechtstreeks geraakt door de Uniehandelingen betreffende die plaatsing op de lijst, maar door het opleggen van louter op de Nederlandse wettelijke regeling gebaseerde sancties, waarbij, naast andere gegevens, rekening werd gehouden met die plaatsing.
Bijgevolg dient op de eerste vraag te worden geantwoord dat niet buiten twijfel staat, in de zin van de rechtspraak die is voortgekomen uit de arresten van 9 maart 1994, TWD Textilwerke Deggendorf (
C‑188/92
,
EU:C:1994:90
), en 15 februari 2001, Nachi Europe (
C‑239/99
,
EU:C:2001:101
), dat beroepen tot nietigverklaring die door personen in een situatie als die van verzoekers in het hoofdgeding bij het Gerecht zouden worden ingesteld tegen uitvoeringsverordening nr. 610/2010 of tegen de daaraan voorafgaande Uniehandelingen, inzake de plaatsing van de entiteit LTTE op de bevriezingslijst, ontvankelijk zouden zijn geweest.
Tweede tot en met vierde vraag
Vooraf dient met betrekking tot de derde vraag – waarmee in wezen wordt gevraagd of de daden die de reden vormden voor plaatsing en handhaving, van 2006 tot 2010, van de entiteit LTTE op de bevriezingslijst, „handelingen van strijdkrachten tijdens een gewapend conflict” vormen in de zin van het internationale humanitaire recht – te worden opgemerkt dat het Hof in het kader van de onderhavige zaak niet over voldoende aanwijzingen beschikt om zich te kunnen uitspreken over die vraag.
Met zijn tweede en zijn vierde vraag, die samen moeten worden behandeld, vraagt de verwijzende rechter het Hof in wezen of de plaatsing, bij uitvoeringsverordening nr. 610/2010 en bij de aan deze uitvoeringsverordening voorafgaande Uniehandelingen, van de entiteit LTTE op de bevriezingslijst geldig is. Hij wenst met name te vernemen of handelingen van strijdkrachten tijdens een gewapend conflict, in de zin van het internationale humanitaire recht, „terroristische misdrijven” in de zin van kaderbesluit 2002/475 of „terroristische daden” in de zin van gemeenschappelijk standpunt 2001/931 en van verordening nr. 2580/2001 kunnen vormen.
De verwijzende rechter vraagt zich in dit verband af of de daden van de entiteit LTTE die de aanleiding waren voor plaatsing van die entiteit op de bevriezingslijst, kunnen worden aangemerkt als terroristische daden in de zin van gemeenschappelijk standpunt 2001/931 en van verordening nr. 2580/2001, terwijl deze handelingen moeten worden gelezen in samenhang met kaderbesluit 2002/475, waarvan overweging 11 preciseert dat het niet van toepassing is op handelingen van strijdkrachten tijdens een gewapend conflict.
Overeenkomstig de rechtspraak van het Hof moet een verordening waarbij beperkende maatregelen worden opgelegd, zoals is gebeurd bij uitvoeringsverordening nr. 610/2010 en de daaraan voorafgaande Uniehandelingen betreffende de plaatsing van de entiteit LTTE op de bevriezingslijst, worden uitgelegd niet alleen in het licht van het in artikel 215, lid 2, VWEU bedoelde, op het gebied van het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid vastgestelde besluit, maar tevens in het licht van de historische context waarbinnen de bepalingen door de Unie zijn vastgesteld en waarbij die verordening aansluit (arrest van 1 maart 2016, National Iranian Oil Company/Raad,
C‑440/14 P
,
EU:C:2016:128
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
In dit verband moet onderscheid worden gemaakt tussen de Uniehandelingen waarop respectievelijk de punten a) en b) van de tweede vraag betrekking hebben, te weten, enerzijds kaderbesluit 2002/475 en, anderzijds, gemeenschappelijk standpunt 2001/931 en verordening nr. 2580/2001. Bijgevolg dienen niet zozeer de begrippen „terroristische misdrijven” in de zin van kaderbesluit 2002/475, en „terroristische daden” in de zin van gemeenschappelijk standpunt 2001/931 en van verordening nr. 2580/2001 te worden onderzocht en vergeleken, maar veeleer de doelen van kaderbesluit 2002/475, dat behoort tot het gebied van justitie en binnenlandse zaken (JBZ), en die van gemeenschappelijk standpunt 2001/931 en van verordening nr. 2580/2001, die hoofdzakelijk behoren tot het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid (GBVB).
Wat kaderbesluit 2002/475 betreft, dit strekt er met name toe de omschrijving van terroristische misdrijven in alle lidstaten nader tot elkaar te brengen, te voorzien in straffen en sancties die in overeenstemming zijn met de ernst van dergelijke strafbare feiten, alsmede regels ten aanzien van de rechtsmacht op te stellen teneinde te waarborgen dat terroristische misdrijven doeltreffend worden vervolgd.
In deze strafrechtelijke context past overweging 11 van kaderbesluit 2002/475, volgens welke dit besluit niet van toepassing is op handelingen van strijdkrachten tijdens een gewapend conflict als gedefinieerd in en onderworpen aan het internationale humanitaire recht, en evenmin op handelingen ondernomen door de strijdkrachten van een staat bij de uitoefening van hun officiële taken, voor zover onderworpen aan andere bepalingen van internationaal recht.
Daarentegen hebben gemeenschappelijk standpunt 2001/931 en verordening nr. 2580/2001 tot doel uitvoering te geven aan resolutie 1373 (2001), die is aangenomen na de terroristische aanslagen in de Verenigde Staten op 11 september 2001 en die hoofdzakelijk strekt tot het voorkomen van terroristische daden middels de vaststelling van bevriezingsmaatregelen om voorbereidende handelingen voor dergelijke daden te belemmeren, zoals de financiering van personen of entiteiten die terroristische daden zouden kunnen plegen.
De aanwijzing van personen en entiteiten die op de in artikel 2, lid 3, van verordening nr. 2580/2001 bedoelde lijst moeten worden geplaatst, vormt in deze context geen sanctie, maar een preventieve maatregel die is vastgesteld volgens een stelsel met twee niveaus, in die zin dat volgens artikel 1, lid 4, van gemeenschappelijk standpunt 2001/931 de Raad op de lijst enkel personen en entiteiten mag plaatsen ten aanzien waarvan door een bevoegde instantie een besluit is genomen, ongeacht of het gaat om de inleiding van een onderzoek of een vervolging, op grond van bewijzen of serieuze en geloofwaardige aanwijzingen, inzake het plegen, poging tot het plegen, deelname aan of het vergemakkelijken van een terroristische daad, dan wel om een veroordeling wegens dergelijke feiten.
Uit het voorgaande volgt dat overweging 11 van kaderbesluit 2002/475, die enkel tot doel heeft, zoals de Commissie heeft beklemtoond, de werkingssfeer van dit kaderbesluit te verduidelijken, niet relevant is voor de uitlegging van het begrip „terroristische daden” in de zin van gemeenschappelijk standpunt 2001/931 en van verordening nr. 2580/2001.
De verwijzende rechter meent dat de verschillende internationale verdragen eventueel aldus zouden kunnen worden gelezen dat de activiteiten van strijdkrachten tijdens een gewapend conflict in de zin van het internationale humanitaire recht, niet als terroristische daden mogen worden aangemerkt. Hij brengt daarom twijfels tot uiting over de vraag hoe de daden moeten worden gekwalificeerd die de entiteit LTTE heeft gepleegd en die, volgens de Raad, de rechtvaardiging vormden voor de tussen 2006 en 2010 vastgestelde Uniehandelingen inzake de plaatsing van die entiteit op de bevriezingslijst.
Evenwel moet worden geconstateerd dat de Unie geen partij is bij deze internationale verdragen alsmede dat die verdragen zich er hoe dan ook niet tegen verzetten dat handelingen van strijdkrachten tijdens een gewapend conflict „terroristische daden” in de zin van gemeenschappelijk standpunt 2001/931 en van verordening nr. 2580/2001 kunnen vormen, en dat er geen enkele aanwijzing voor bestaat dat die verdragen indruisen tegen eventuele regels van internationaal gewoonterecht waaraan de Unie gebonden zou zijn.
Wat om te beginnen het internationale humanitaire recht betreft, moet worden vastgesteld dat artikel 33 van het vierde verdrag van Genève alle maatregelen van vreesaanjaging of terrorisme verbiedt. Ook artikel 51, lid 2, van protocol I en artikel 13, lid 2, van protocol II bepalen dat daden van geweld of bedreiging met geweld waarvan het belangrijkste oogmerk is de burgerbevolking angst aan te jagen, zijn verboden. Bovendien bepaalt artikel 4, lid 2, van protocol II dat daden van terrorisme te allen tijde en op iedere plaats verboden zijn ten aanzien van personen die niet rechtstreeks deelnemen of niet meer deelnemen aan de vijandelijkheden.
Tevens moet worden beklemtoond dat het internationale humanitaire recht andere doelen nastreeft dan gemeenschappelijk standpunt 2001/931 en verordening nr. 2580/2001 en dat daarbij afzonderlijke mechanismen zijn ingesteld.
Zoals de advocaat-generaal in de punten 107 tot en met 109 van haar conclusie heeft opgemerkt, verbieden de regels van het internationale humanitaire recht niet dat buiten het door dit recht afgebakende kader preventieve maatregelen worden genomen, zoals die welke jegens de entiteit LTTE zijn getroffen.
In die omstandigheden kan het feit dat een aantal van de in punt 86 van het onderhavige arrest genoemde daden door het internationale humanitaire recht niet zijn verboden, gesteld al dat dit vaststaat, hoe dan ook niet beslissend zijn, daar de toepassing van gemeenschappelijk standpunt 2001/931 en van verordening nr. 2580/2001 niet afhankelijk is van de uit het internationale humanitaire recht voortvloeiende kwalificaties (zie naar analogie arrest van 30 januari 2014, Diakité,
C‑285/12
,
EU:C:2014:39
, punten
‑
).
Wat vervolgens het internationale recht inzake terrorisme betreft, moet worden vastgesteld dat artikel 2, lid 1, onder b), van het Internationaal Verdrag ter bestrijding van de financiering van terrorisme bepaalt dat strafbaar wordt gesteld „enige gedraging/handeling bedoeld om de dood van of ernstig lichamelijk letsel te veroorzaken bij een burger, of een ander persoon die niet actief deelneemt aan de vijandelijkheden in een situatie van gewapend conflict, wanneer het doel van die gedraging/handeling, door haar aard of context, is een bevolking te intimideren of een regering of internationale organisatie te dwingen tot het verrichten of het zich onthouden van een handeling”.
Artikel 8, lid 1, van dat verdrag formuleert voorts de verplichting om maatregelen vast te stellen tot bevriezing van de tegoeden die worden gebruikt voor het plegen van de in artikel 2 van dat verdrag omschreven strafbare feiten en verbiedt niet het instellen van maatregelen tot bevriezing van tegoeden die betrekking hebben op andere terroristische misdrijven.
Opgemerkt moet nog worden dat volgens de laatste overweging van de preambule van het Internationaal Verdrag ter bestrijding van terroristische bomaanslagen, het feit dat bepaalde handelingen van het toepassingsgebied van dit verdrag worden uitgesloten, „niet betekent dat anderszins onwettige handelingen worden gebillijkt of gewettigd of dat vervolging op grond van ander recht wordt uitgesloten”. Daaruit volgt dat de omstandigheid dat dergelijke handelingen niet binnen de werkingssfeer van dit verdrag vallen, evenwel niet uitsluit dat zij kunnen worden aangemerkt als onwettige handelingen waarvoor vervolging kan worden ingesteld, zoals de „terroristische daden” in de zin van gemeenschappelijk standpunt 2001/931 en van verordening nr. 2580/2001.
Hoewel, ten slotte, een aantal van de door de verwijzende rechter genoemde internationale verdragen handelingen van strijdkrachten tijdens een gewapend conflict in de zin van het internationale humanitaire recht uitsluiten van hun werkingssfeer, verbieden zij de verdragsluitende partijen niet om bepaalde van deze handelingen als „terroristische daden” aan te merken of te voorkomen dat dergelijke daden worden gepleegd.
In dit verband dient in herinnering te worden gebracht dat gemeenschappelijk standpunt 2001/931 en verordening nr. 2580/2001 niet tot doel hebben terroristische daden te bestraffen, maar wel om terrorisme te bestrijden door de financiering van terroristische daden te voorkomen, zoals de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties aanbeveelt in resolutie 1373 (2001).
Uit een en ander volgt dat gemeenschappelijk standpunt 2001/931 en verordening nr. 2580/2001 in die zin moeten worden uitgelegd dat handelingen van strijdkrachten tijdens een gewapend conflict in de zin van het internationale humanitaire recht, „terroristische daden” in de zin van deze Uniehandelingen kunnen vormen.
Bijgevolg dient op de tweede en de vierde vraag te worden geantwoord dat, aangezien gemeenschappelijk standpunt 2001/931 en verordening nr. 2580/2001 zich er niet tegen verzetten dat handelingen van strijdkrachten tijdens een gewapend conflict in de zin van het internationale humanitaire recht „terroristische daden” in de zin van deze Uniehandelingen vormen, het feit dat de activiteiten van de entiteit LTTE dergelijke daden kunnen vormen, niet afdoet aan de geldigheid van uitvoeringsverordening nr. 610/2010 en van de daaraan voorafgaande Uniehandelingen inzake de plaatsing van de entiteit LTTE op de bevriezingslijst.
Daar de vijfde vraag is gesteld voor het geval de in het vorige punt bedoelde handelingen ongeldig zouden zijn, hoeft daarop niet te worden geantwoord.
Kosten
Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof (Grote kamer) verklaart voor recht:

1)
Het staat niet buiten twijfel, in de zin van de rechtspraak die is voortgekomen uit de arresten van 9 maart 1994, TWD Textilwerke Deggendorf (
C‑188/92
,
EU:C:1994:90
), en 15 februari 2001, Nachi Europe (
C‑239/99
,
EU:C:2001:101
), dat beroepen tot nietigverklaring die door personen in een situatie als die van verzoekers in het hoofdgeding, bij het Gerecht van de Europese Unie zouden worden ingesteld tegen uitvoeringsverordening (EU) nr. 610/2010 van de Raad van 12 juli 2010 tot uitvoering van artikel 2, lid 3, van verordening nr. 2580/2001 en tot intrekking van uitvoeringsverordening (EU) nr. 1285/2009, of tegen de daaraan voorafgaande Uniehandelingen, inzake de plaatsing van de entiteit „Bevrijdingstijgers van Tamil Eelam (LTTE)” op de lijst als bedoeld in artikel 2, lid 3, van verordening (EG) nr. 2580/2001 van de Raad van 27 december 2001 inzake specifieke beperkende maatregelen tegen bepaalde personen en entiteiten met het oog op de strijd tegen het terrorisme, ontvankelijk zouden zijn geweest.

2)
Aangezien gemeenschappelijk standpunt 2001/931/GBVB van de Raad van 27 december 2001 betreffende de toepassing van specifieke maatregelen ter bestrijding van het terrorisme, en verordening nr. 2580/2001 zich er niet tegen verzetten dat handelingen van strijdkrachten tijdens een gewapend conflict in de zin van het internationale humanitaire recht „terroristische daden” in de zin van deze Uniehandelingen vormen, doet het feit dat de activiteiten van de entiteit „Bevrijdingstijgers van Tamil Eelam (LTTE)” dergelijke daden kunnen vormen, niet af aan de geldigheid van uitvoeringsverordening nr. 610/2010 en van de daaraan voorafgaande Uniehandelingen inzake de in punt 1 van dit dictum bedoelde plaatsing op de lijst.

Lenaerts
Tizzano
Silva de Lapuerta
Ilešič
Bay Larsen
Juhász
Vilaras
Rosas
Borg Barthet
Malenovský
Levits
Biltgen
Lycourgos
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 14 maart 2017.
De griffier
A. Calot Escobar
De president
K. Lenaerts
(
*1
)	* Procestaal: Nederlands.