CELEX: 62019CJ0316
Niet-nakoming
Artikel 343 VWEU
Voorrechten en immuniteiten van de Unie
Statuten van het Europees stelsel van centrale banken (ESCB) en van de Europese Centrale Bank (ECB)
Artikel 39
Voorrechten en immuniteiten van de ECB
Protocol betreffende de voorrechten en immuniteiten van de Europese Unie
Artikelen 2, 18 en 22
Beginsel van de onschendbaarheid van het archief van de ECB
Inbeslagneming van documenten in de gebouwen van de centrale bank van Slovenië
Documenten in verband met de vervulling van de taken van het ESCB en van het Eurosysteem
Artikel 4, lid 3, VEU
Beginsel van loyale samenwerking

Met haar verzoekschrift verzoekt de Europese Commissie het Hof vast te stellen dat de Republiek Slovenië niet heeft voldaan aan de verplichtingen die op haar rusten krachtens artikel 343 VWEU, artikel 39 van Protocol nr. 4 betreffende de statuten van het Europees stelsel van centrale banken en van de Europese Centrale Bank (
PB 2016, C 202, blz. 230
; hierna: „Protocol betreffende het ESCB en de ECB”), de artikelen 2, 18 en 22 van Protocol nr. 7 betreffende de voorrechten en immuniteiten van de Europese Unie (
PB 2016, C 202, blz. 266
; hierna: „Protocol betreffende de voorrechten en immuniteiten”) en artikel 4, lid 3, VEU, doordat zij in de gebouwen van de Banka Slovenije (centrale bank van Slovenië) eenzijdig is overgegaan tot de inbeslagneming van documenten in verband met de vervulling van de taken van het Europees stelsel van centrale banken (ESCB) en van het Eurosysteem en daarbij niet loyaal heeft samengewerkt met de Europese Centrale Bank (ECB).
Toepasselijke bepalingen
Protocol betreffende het ESCB en de ECB
Artikel 1 van het Protocol betreffende het ESCB en de ECB luidt als volgt:
„Overeenkomstig artikel 282, lid 1, [VWEU] vormen de [ECB] en de nationale centrale banken het [ESCB]. De ECB en de nationale centrale banken van de lidstaten die de euro als munt hebben, vormen het Eurosysteem.
Het ESCB en de ECB voeren hun taken en werkzaamheden uit overeenkomstig de bepalingen van de Verdragen en deze statuten.”
Artikel 8 van dit protocol bepaalt:
„Het ESCB wordt bestuurd door de besluitvormende organen van de ECB.”
Artikel 9.2 van dat protocol luidt:
„De ECB heeft tot taak erop toe te zien dat de bij artikel 127, leden 2, 3 en 5, [VWEU] aan het ESCB opgedragen taken worden uitgevoerd, hetzij door eigen werkzaamheden overeenkomstig deze statuten hetzij via de nationale centrale banken overeenkomstig artikel 12.1 en artikel 14.”
Artikel 9.3 van hetzelfde protocol luidt als volgt:
„Overeenkomstig artikel 129, lid 1, [VWEU] zijn de besluitvormende organen van de ECB de Raad van bestuur en de directie.”
Artikel 10.1 van het Protocol betreffende het ESCB en de ECB bepaalt:
„Overeenkomstig artikel 283, lid 1, [VWEU] bestaat de Raad van bestuur uit de leden van de directie en de presidenten van de nationale centrale banken van de lidstaten die de euro als munt hebben.”
Artikel 14.3 van dit protocol is geformuleerd als volgt:
„De nationale centrale banken maken een integrerend deel uit van het ESCB en handelen in overeenstemming met de richtsnoeren en instructies van de ECB. De Raad van bestuur neemt de nodige maatregelen teneinde te verzekeren dat aan de richtsnoeren en instructies van de ECB wordt voldaan, en eist dat hem alle benodigde informatie wordt verstrekt.”
Artikel 39 van dat protocol bepaalt:
„De ECB geniet op het grondgebied van de lidstaten de voorrechten en immuniteiten die nodig zijn voor de vervulling van haar taken, overeenkomstig de bepalingen van het [Protocol betreffende de voorrechten en immuniteiten].”
Protocol betreffende de voorrechten en immuniteiten
De preambule van het Protocol betreffende de voorrechten en immuniteiten is verwoord als volgt:
„Overwegende dat krachtens de bepalingen van artikel 343 [VWEU] en naar artikel 191 [EA] de Europese Unie en de [Europese Gemeenschap voor Atoomenergie] op het grondgebied van de lidstaten de immuniteiten en voorrechten genieten welke nodig zijn ter vervulling van hun taak”.
Artikel 1 van dit protocol bepaalt:
„De gebouwen en terreinen van de Europese Unie zijn onschendbaar. Zij zijn vrijgesteld van huiszoeking, vordering, verbeurdverklaring of onteigening. De eigendommen en bezittingen van de Europese Unie kunnen zonder toestemming van het Hof van Justitie niet worden getroffen door enige dwangmaatregel van bestuursrechtelijke of gerechtelijke aard.”
Artikel 2 van dat protocol luidt:
„Het archief van de Unie is onschendbaar.”
Artikel 18 van hetzelfde protocol luidt als volgt:
„Voor de toepassing van dit protocol handelen de instellingen van de Unie in overeenstemming met de verantwoordelijke autoriteiten van de betrokken lidstaten.”
Artikel 22, eerste alinea, van het Protocol betreffende de voorrechten en immuniteiten bepaalt:
„Dit protocol is eveneens van toepassing op de [ECB], de leden van haar organen en haar personeel, onverminderd de bepalingen van het Protocol betreffende [het ESCB en de ECB].”
Voorgeschiedenis van het geding
Sinds februari 2015 had de centrale bank van Slovenië contact met de Sloveense rechtshandhavingsinstanties (hierna: „Sloveense autoriteiten”) over een onderzoek dat deze instanties deden naar bepaalde personeelsleden van deze centrale bank, onder wie de toenmalige president (hierna: „president”), die werden verdacht van machtsmisbruik en ambtsmisbruik tijdens de herstructurering van een Sloveense bank in 2013. In het kader van dit contact heeft de centrale bank van Slovenië de Sloveense autoriteiten op hun verzoek bepaalde informatie en documenten doen toekomen, die geen verband hielden met de vervulling van de taken van het ESCB en van het Eurosysteem. De Sloveense autoriteiten waren echter van mening dat de centrale bank van Slovenië niet alle gevraagde informatie en documenten had verstrekt.
Op 6 juli 2016 zijn de Sloveense autoriteiten, in het kader van het voornoemde onderzoek, op basis van twee beschikkingen van de Okrožno sodišče v Ljubljani (rechter in eerste aanleg Ljubljana, Slovenië) van 30 juni en 6 juli 2016 overgegaan tot huiszoeking en inbeslagneming van documenten in de gebouwen van de centrale bank van Slovenië.
Hoewel de centrale bank van Slovenië aanvoerde dat deze maatregelen betrekking hadden op het „archief van de ECB”, dat door het Protocol betreffende de voorrechten en immuniteiten werd beschermd en waartoe de Sloveense autoriteiten zonder de uitdrukkelijke toestemming van de ECB geen toegang hadden, hebben deze autoriteiten de huiszoeking voortgezet en documenten in beslag genomen zonder de ECB daarbij te betrekken.
De Sloveense autoriteiten hebben, naast fysieke documenten, met name elektronische documenten op de server van de centrale bank van Slovenië en de pc’s van de verdachte personen in beslag genomen. De in beslag genomen documenten die in het bezit waren van de president, omvatten alle berichten die via zijn e-mailaccount waren verzonden, alle elektronische documenten met betrekking tot de periode 2012‑2014 die zich op zijn werkcomputer of op zijn laptop bevonden, ongeacht de inhoud ervan, en documenten met betrekking tot deze periode die zich in zijn kantoor bevonden. De Sloveense autoriteiten hebben eveneens alle op de server van de centrale bank van Slovenië opgeslagen elektronische documenten uit die periode in beslag genomen die betrekking hadden op de president.
Nog dezelfde dag heeft de president van de ECB in een brief aan de Sloveense autoriteiten formeel protest aangetekend tegen de door hen verrichte inbeslagneming van documenten, waarbij hij zich beriep op het beginsel van de onschendbaarheid van het archief van de ECB. Hij maakte met name bezwaar tegen het feit dat deze autoriteiten niets hadden ondernomen om een oplossing te vinden waardoor zij hun onderzoek hadden kunnen uitvoeren met inachtneming van het beginsel van de onschendbaarheid van het archief van de ECB.
Tijdens de daaropvolgende contacten tussen de ECB en de Sloveense autoriteiten hebben laatstgenoemden de ECB op 7 juli 2016 meegedeeld dat eventuele bezwaren uit hoofde van haar voorrechten en immuniteiten pas zouden worden behandeld nadat zij de in beslag genomen documenten hadden ontvangen.
Op 26 juli 2016 heeft de ECB de Sloveense autoriteiten voorgesteld om tot overeenstemming te komen over een methode voor de identificatie van de in beslag genomen documenten uit haar archief, zodat deze documenten konden worden uitgesloten van een onmiddellijke beoordeling in het kader van het onderzoek en de ECB de mogelijkheid kon worden geboden om te bepalen of de bescherming van die documenten moest worden opgeheven.
Op 27 juli 2016 heeft de met de zaak belaste openbaar aanklager (hierna: „openbaar aanklager”) de ECB ervan in kennis gesteld dat dit voorstel volgens hem een inmenging in het betrokken onderzoek vormde. Hij was echter bereid om de door de ECB geuite zorgen verder te onderzoeken en stemde ermee in om de vertegenwoordigers van de ECB eind augustus 2016 te ontmoeten.
Op 5 augustus 2016 heeft de ECB tegen de twee in punt 15 van het onderhavige arrest bedoelde beschikkingen van de Okrožno sodišče v Ljubljani beroep ingesteld bij de Upravno sodišče (bestuursrechter, Slovenië), dat bij beslissing van 9 augustus 2016 is verworpen. Het hoger beroep van de ECB tegen deze beslissing werd op 11 oktober 2016 door de Vrhovno sodišče (hoogste rechterlijke instantie, Slovenië) afgewezen.
Op 16 augustus 2016 heeft de openbaar aanklager de ECB ervan op de hoogte gesteld dat hij had besloten om de geplande bijeenkomst met de vertegenwoordigers van de ECB uit te stellen en er daarbij op gewezen dat hij aan de Sloveense politie de instructie had gegeven om de in beslag genomen documenten niet te onderzoeken zolang hij geen definitief standpunt over de samenwerking met de ECB had vastgesteld.
Op 27 oktober 2016 heeft de openbaar aanklager de ECB erop gewezen dat de opsporingsambtenaren op 17 november daaraanvolgend zouden beginnen met de veiligstelling van de in beslag genomen elektronische gegevens op grond van de Zakon o kazenskem postopku (wetboek van strafvordering) en dat de vertegenwoordiger van de ECB was uitgenodigd om deel te nemen aan de procedure voor deze veiligstelling, die bestond in het maken van kopieën van de voornoemde gegevens. Op 11 november 2016 heeft de vertegenwoordiger van de ECB deze uitnodiging aanvaard.
Aangezien de veiligstellingsprocedure tussen 17 november en 24 december 2016 zou plaatsvinden en de ontmoeting tussen de ECB en de openbaar aanklager was gepland voor 18 november van datzelfde jaar, heeft de ECB op 16 november 2016 de Okrožno sodišče v Ljubljani in kort geding verzocht om deze procedure voor veiligstelling van de in beslag genomen elektronische documenten te schorsen.
Bij beschikking van 17 november 2016 heeft de Okrožno sodišče v Ljubljani dit verzoek afgewezen. Volgens die rechterlijke instantie maakten de door de Sloveense autoriteiten in beslag genomen gegevens en documenten geen deel uit van het „archief van de ECB” dat door het Protocol betreffende de voorrechten en immuniteiten werd beschermd.
De procedure voor veiligstelling van de door de Sloveense autoriteiten in beslag genomen elektronische gegevens vond plaats tussen 17 november en 15 december 2016. De vertegenwoordiger van de ECB, die bij deze procedure aanwezig was, heeft zich uitdrukkelijk beroepen op schending van het „archief van de ECB”.
Op 17 januari 2017 heeft de ECB grondwettelijk beroep ingesteld tegen de in punt 26 van het onderhavige arrest bedoelde beschikking, waarbij zij zich beriep op in de Ustava Republike Slovenije (grondwet van de Republiek Slovenië) vastgestelde fundamentele procedurele rechten, met name het recht op toegang tot de bij wet aangewezen rechter. In het kader van dit grondwettelijk beroep heeft de ECB benadrukt dat zij van mening was dat het Hof moest worden verzocht om een prejudiciële beslissing over de uitlegging van artikel 2 van het Protocol betreffende de voorrechten en immuniteiten. Op 19 april 2018 heeft de Ustavno sodišče (grondwettelijk Hof, Slovenië) dat beroep verworpen op grond dat de ECB zich niet op de door haar aangevoerde fundamentele procedurele rechten kon beroepen.
Per e-mail van 15 mei 2017 heeft de openbaar aanklager de vertegenwoordiger van de ECB meegedeeld dat de politie de in beslag genomen documenten aan het onderzoeken was en opdracht had gekregen om, ten eerste, alle documenten die officieel en formeel door de ECB waren afgegeven, en, ten tweede, alle e-mails waarvan de ECB de afzender was en de centrale bank van Slovenië de ontvanger, uit het dossier te verwijderen. De openbaar aanklager heeft voorgesteld de ECB deze documenten, onder voorbehoud van toestemming van de centrale bank van Slovenië, te laten onderzoeken, opdat zij zich kon uitspreken over de vraag of het gebruik van die documenten ten behoeve van het onderzoek en een strafprocedure afbreuk deed aan haar taken en werkzaamheden. Hij benadrukte dat indien dit het geval was, hij zou verzoeken om de zaak achter gesloten deuren te behandelen of te gelasten dat het onderzoek ten gronde van de zaak vertrouwelijk bleef. Ten slotte heeft de openbaar aanklager verklaard dat hij openstond voor voorstellen en suggesties van de ECB, met uitzondering van verzoeken om het onderzoek te verbieden of om teruggave van de in beslag genomen documenten te verkrijgen.
In haar antwoord van 29 mei 2017 heeft de ECB voorgesteld dat beide partijen elkaar zouden ontmoeten om nader van gedachten te wisselen over een onderlinge samenwerking om de onschendbaarheid van haar archief te waarborgen.
De ECB heeft tijdens een vergadering met de openbaar aanklager op 12 juni 2017 beklemtoond dat haar archief ten eerste de documenten omvatte die zij zelf had opgesteld ter uitvoering van haar taken; ten tweede, de voor de vervulling van de taken van het ESCB of van het Eurosysteem noodzakelijke communicatie tussen haar en de nationale centrale banken, en ten derde, de door deze centrale banken opgestelde documenten ter uitvoering van de taken van het ESCB of van het Eurosysteem. Zij stelde ook dat dergelijke documenten slechts in een door nationale autoriteiten gevoerde strafprocedure kunnen worden gebruikt nadat zij de bescherming die deze documenten genieten heeft opgeheven. De ECB heeft er echter op gewezen dat zij zich niet zou verzetten tegen die opheffing indien die in het belang was van de door de nationale autoriteiten gevoerde procedure en niet in strijd was met haar eigen belangen, die onder de bescherming van het Protocol betreffende de voorrechten en immuniteiten vallen.
Hoewel de openbaar aanklager en de ECB het niet eens konden worden over de uitlegging van het begrip „archief van de ECB”, noch over de inhoud van de verplichting tot loyale samenwerking, zijn zij overeengekomen om de gesprekken over hun toekomstige samenwerking voort te zetten en hebben zij afgesproken dat de ECB in de volgende fase een voorstel zou uitwerken met criteria voor de identificatie van de documenten die volgens haar onder dit begrip vielen.
Op 13 februari 2018 heeft de ECB haar voorstel betreffende de identificatie van de documenten uit haar archief toegezonden aan de openbaar aanklager. Dienaangaande heeft zij gesuggereerd om eerst de van haar afkomstige documenten en de documenten die zij had toegestuurd aan de centrale bank van Slovenië of het personeel daarvan te identificeren, en daarna de documenten die de centrale bank van Slovenië had opgesteld in het kader van de vervulling van de taken van het ESCB of van het Eurosysteem. Voorts stelde de ECB voor dat de Sloveense politie alle documenten aan de centrale bank van Slovenië zou teruggeven die zij irrelevant voor haar onderzoek achtte.
De openbaar aanklager heeft de ECB tijdens een vergadering op 13 juni 2018 meegedeeld dat de Sloveense politie het onderzoek van de in beslag genomen documenten had afgerond en dat hij tegen de herfst een rapport van de Sloveense politie met haar definitieve bevindingen verwachtte. Hoewel hij bevestigde dat er nog steeds geen eensgezindheid bestond over de uitlegging van het begrip „archief van de ECB”, wees hij erop dat alle documenten die niet relevant waren voor het onderzoek zouden worden vernietigd of teruggegeven aan de persoon bij wie zij in beslag waren genomen. Tevens verklaarde hij dat de ECB alle documenten die voldeden aan de criteria die hij in zijn in punt 29 van het onderhavige arrest genoemde e-mail van 15 mei 2017 had voorgesteld, zou kunnen onderzoeken zodra de Sloveense politie haar eindrapport had opgesteld. Om te voorkomen dat de ECB zich zou mengen in de lopende procedures, zouden de voor het eindrapport gebruikte documenten echter pas aan de ECB worden teruggegeven nadat de Sloveense politie deze aan het openbaar ministerie had overgedragen.
Precontentieuze procedure en procedure bij het Hof
Op 9 december 2016 heeft de Commissie de Republiek Slovenië in het kader van de „EU Pilot”-procedure een brief gestuurd waarin zij haar twijfels uitte over de juiste toepassing van de artikelen 2 en 22 van het Protocol betreffende de voorrechten en immuniteiten bij de inbeslagneming van documenten in de kantoren van de centrale bank van Slovenië op 6 juli 2016. De Republiek Slovenië heeft deze brief beantwoord bij brief van 23 januari 2017.
Op 28 april 2017 heeft de Commissie de Republiek Slovenië een aanmaningsbrief gestuurd, waarin zij benadrukte dat de Republiek Slovenië, door over te gaan tot huiszoeking en inbeslagneming van documenten in de gebouwen van de centrale bank van Slovenië, haar verplichting tot eerbiediging van het beginsel van de onschendbaarheid van het archief van de ECB niet was nagekomen, hetgeen in strijd was met artikel 343 VWEU, artikel 39 van het Protocol betreffende het ESCB en de ECB en de artikelen 2 en 22 van het Protocol betreffende de voorrechten en immuniteiten. Zij deelde de Republiek Slovenië ook mee dat de Sloveense autoriteiten volgens haar, anders dan het in artikel 4, lid 3, VEU en artikel 18 van het Protocol betreffende de voorrechten en immuniteiten neergelegde beginsel van loyale samenwerking vereist, geen constructieve besprekingen met de ECB over deze kwestie hadden gevoerd.
De Republiek Slovenië heeft deze aanmaningsbrief beantwoord bij schrijven van 21 juni 2017, waarin zij beklemtoonde dat de in beslag genomen documenten niet vielen onder het begrip „archief van de ECB” in de zin van het Protocol betreffende de voorrechten en immuniteiten.
Aangezien de Commissie het antwoord van de Republiek Slovenië ontoereikend achtte, heeft zij op 20 juli 2018 een met redenen omkleed advies uitgebracht waarin de Republiek Slovenië werd verzocht binnen twee maanden na de ontvangst ervan de nodige maatregelen te nemen om aan dat advies te voldoen.
Op 11 september daaraanvolgend heeft de Republiek Slovenië in haar antwoord op het met redenen omkleed advies de haar door de Commissie verweten niet-nakoming aangevochten.
In die omstandigheden heeft de Commissie het onderhavige beroep ingesteld.
Bij beslissing van de president van het Hof van 23 juli 2019 is de ECB toegelaten tot interventie aan de zijde van de Commissie.
Beroep
Eerste grief: schending van het beginsel van de onschendbaarheid van het archief van de ECB
Argumenten van partijen
De Commissie, ondersteund door de ECB, betoogt dat de Republiek Slovenië, door in de gebouwen van de centrale bank van Slovenië eenzijdig over te gaan tot inbeslagneming van documenten in verband met de vervulling van de taken van het ESCB en van het Eurosysteem, het beginsel van de onschendbaarheid van het archief van de ECB heeft geschonden en bijgevolg niet heeft voldaan aan de verplichtingen die op haar rusten krachtens artikel 343 VWEU, artikel 39 van het Protocol betreffende het ESCB en de ECB, de artikelen 2, 18 en 22 van het Protocol betreffende de voorrechten en immuniteiten en artikel 4, lid 3, VEU.
In de eerste plaats omvat het begrip „archief van de Unie” in artikel 2 van het Protocol betreffende de voorrechten en immuniteiten, hoewel het niet is gedefinieerd in dit protocol, alle documenten die toebehoren aan of worden gehouden door een instelling van de Unie, ongeacht de gebruikte drager.
In de tweede plaats volgt uit de rechtspraak dat de door dit protocol toegekende voorrechten en immuniteiten slechts een functioneel karakter hebben in zoverre zij bedoeld zijn om te voorkomen dat de Unie in haar werking en onafhankelijkheid wordt belemmerd. Gelet op de bijzondere institutionele regeling van het ESCB en het Eurosysteem, moet artikel 2 van het Protocol betreffende de voorrechten en immuniteiten niet alleen worden toegepast op documenten die door de ECB worden gehouden, maar ook op documenten die in het bezit zijn van de nationale centrale banken die deel uitmaken van het ESCB en het Eurosysteem, zoals de centrale bank van Slovenië, voor zover deze documenten betrekking hebben op de uitvoering van de taken van het ESCB of van het Eurosysteem, ongeacht of zij afkomstig zijn van de ECB dan wel van de nationale centrale banken.
Ten eerste blijkt uit artikel 282, lid 1, VWEU en artikel 1 van het Protocol betreffende het ESCB en de ECB dat het ESCB bestaat uit de ECB en de nationale centrale banken van de lidstaten, alsmede dat de ECB en de nationale centrale banken van de lidstaten van de eurozone het Eurosysteem vormen, waarvan de nationale centrale banken overeenkomstig artikel 14.3 van dit protocol een „integrerend deel uitmaken”.
Ten tweede creëert de specifieke structuur van het ESCB en van het Eurosysteem onvermijdelijk een nauwe band tussen de ECB en de nationale centrale banken. Uit artikel 282, lid 2, VWEU en artikel 8 van het Protocol betreffende het ESCB en de ECB volgt in het bijzonder dat het ESCB wordt bestuurd door de besluitvormende organen van de ECB, waaronder de Raad van bestuur van de ECB, waarvan volgens artikel 283, lid 1, VWEU en artikel 10 van het Protocol betreffende het ESCB en de ECB de presidenten van de nationale centrale banken van de lidstaten die de euro als munt hebben, deel uitmaken.
Ten derde draagt het VWEU taken op aan de ECB, het ESCB en het Eurosysteem. In dit verband blijkt uit artikel 9.2 van het Protocol betreffende het ESCB en de ECB dat de aan het ESCB opgedragen taken ofwel door de ECB zelf ofwel door de nationale centrale banken worden uitgevoerd.
De nationale centrale banken en de presidenten daarvan zijn namelijk rechtstreeks betrokken bij de besluitvorming van de ECB en bij de uitvoering van haar besluiten. De werking van het aldus ingevoerde stelsel vergt de uitwisseling van documenten binnen het ESCB en het Eurosysteem alsook tussen de ECB en de nationale centrale banken, om de besluiten vast te stellen die nodig zijn voor de uitvoering van de taken van het ESCB en van het Eurosysteem alsook voor de uitvoering van deze besluiten door de nationale centrale banken. Om te voorkomen dat de goede werking en de onafhankelijkheid van de ECB, alsmede van het ESCB en het Eurosysteem in hun geheel, worden ondermijnd, moet het niveau van bescherming voor alle documenten die ter uitvoering van de taken van het ESCB en van het Eurosysteem worden opgesteld dus identiek zijn. Bijgevolg moeten al deze documenten worden geacht deel uit te maken van het „archief van de Unie”, zelfs wanneer zij worden gehouden door een nationale centrale bank of zich in de kantoren daarvan bevinden.
In de derde plaats staat vast dat de Sloveense autoriteiten tijdens de huiszoeking op 6 juli 2016 in de gebouwen van de centrale bank van Slovenië documenten in beslag hebben genomen die deel uitmaakten van het archief van de Unie. De Commissie beschikt niet over precieze informatie omtrent de aard van de bij die gelegenheid in beslag genomen documenten die tot het archief van de Unie behoorden. Het enkele feit dat de computerapparatuur van de verdachten en de in punt 17 van het onderhavige arrest genoemde documenten volledig in beslag waren genomen, had echter tot gevolg dat noodzakelijkerwijs ook documenten uit het archief van de Unie in beslag zijn genomen.
In de vierde plaats houdt het beginsel van de onschendbaarheid van dit archief in dat de nationale autoriteiten daartoe slechts toegang kunnen verkrijgen met de voorafgaande toestemming van de ECB of, in geval van onenigheid tussen de ECB en deze autoriteiten, met de toestemming van het Hof van Justitie. In het onderhavige geval zijn de huiszoeking en de inbeslagneming van de betrokken documenten eenzijdig verricht.
De Republiek Slovenië antwoordt hierop dat zij het beginsel van de onschendbaarheid van het archief van de Unie niet heeft geschonden.
In de eerste plaats betoogt de Republiek Slovenië dat uit zowel het internationaal recht als de rechtspraak van het Hof en de fundamentele waarden van de Unie, zoals de beginselen van transparantie, openheid en rechtsstatelijkheid, volgt dat het begrip „voorrechten en immuniteiten” strikt moet worden uitgelegd en dat de uitoefening van deze voorrechten en immuniteiten, die bij lange na niet absoluut zijn, functioneel beperkt is tot de mate waarin dat nodig is om de werking van de Unie en haar instellingen te waarborgen en hun doelstellingen te bereiken.
Het stelsel van voorrechten en immuniteiten van het internationaal recht heeft met name tot doel de effectieve werking te waarborgen van internationale organisaties die zich „in een zwakkere positie” dan hun stichtende leden bevinden. Gelet op de ontwikkeling van het Unierecht en de specifieke aard van de rechtsorde van de Unie, bevinden de instellingen van de Unie zich niet in een dergelijke positie ten opzichte van de lidstaten. Het archief van de Unie, waaronder dat van de ECB, geniet dus een geringere bescherming dan het in het kader van het stelsel van voorrechten en immuniteiten van het internationaal recht zou genieten, hetgeen pleit voor een strikte uitlegging van het begrip „voorrechten en immuniteiten van de Unie”.
Voorts vertegenwoordigt de functionele immuniteit van internationale organisaties weliswaar een legitiem openbaar belang, maar is zij niet absoluut en moet zij in overeenstemming worden gebracht met andere openbare belangen. Het beginsel van de rechtsstaat heeft in de Unie voorrang op de voorrechten en immuniteiten van de Unie. De onafhankelijkheid en de onpartijdigheid van de opsporing en de berechting van strafbare feiten, die onder de bevoegdheid van de lidstaten vallen, vormen een „grondbeginsel van de rechtsstaat”. Indien de Sloveense autoriteiten de ECB om toestemming hadden moeten vragen alvorens de huiszoeking aan te vangen waartoe zij in casu zijn overgegaan, zou deze onafhankelijkheid niet zijn gewaarborgd, aangezien de president nauwe banden heeft met de ECB.
Aangezien de voorrechten en immuniteiten als bedoeld in het Protocol betreffende de voorrechten en immuniteiten in de Unie slechts zijn gewaarborgd voor zover dat nodig is om te voorkomen dat de Unie in haar werking en onafhankelijkheid wordt belemmerd, rust de bewijslast voor het bestaan van een dergelijke belemmering daarenboven op de betrokken instelling van de Unie. De Commissie en de ECB hebben echter niet aangetoond dat de door de Sloveense autoriteiten verrichte inbeslagneming van documenten in voorkomend geval de ECB daadwerkelijk op enigerlei wijze in haar werking heeft belemmerd of het economisch en monetair beleid van de Unie heeft ondermijnd.
In de tweede plaats stelt de Republiek Slovenië dat ook het begrip „archief van de Unie” strikt moet worden uitgelegd en dat de documenten die de Sloveense autoriteiten in beslag hebben genomen in de gebouwen van de centrale bank van Slovenië geen deel uitmaakten van het archief van de ECB. In dit verband voert zij ten eerste aan dat de regeling inzake de immuniteit van archieven in het internationaal recht, in het bijzonder die welke van toepassing is op consulaire en diplomatieke betrekkingen, in casu relevant is. Volgens de rechtspraak van de internationale en nationale rechterlijke instanties kunnen alleen de documenten die toebehoren aan een persoon die zich op het beginsel van de onschendbaarheid van archieven kan beroepen of die worden gehouden door deze persoon, worden geacht deel uit te maken van het archief, en niet de documenten die door een dergelijke persoon worden verzonden aan een derde of door een derde worden gehouden.
Ten tweede heeft het Protocol betreffende de voorrechten en immuniteiten tot doel de onafhankelijkheid van de instellingen van de Unie te waarborgen. Bijgevolg kan alleen de ECB, als instelling van de Unie, de in dit protocol bedoelde voorrechten en immuniteiten genieten, en niet het ESCB en de nationale centrale banken, die een integrerend deel uitmaken van het ESCB.
Ten derde zou de door de Commissie voorgestane uitlegging van de betrokken bepalingen betekenen dat het archief van de Unie zich kan bevinden in de computers van alle nationale personeelsleden en ambtenaren die deel uitmaken of onder de leiding werken van de instellingen van de Unie, met inbegrip van de bij de besluitvorming van de Raad van de Europese Unie betrokken ministers van de lidstaten, de staatshoofden of regeringsleiders van de lidstaten die zijn betrokken bij de besluitvorming van de Europese Raad en alle nationale personeelsleden die werkzaam zijn in de comités en agentschappen van de Unie, hetgeen in de praktijk zou leiden tot „absurde situaties”, waarin alle documenten die in het bezit zijn van de nationale regering en haar ministers, van het staatshoofd en van alle overheidsinstanties als archief van de Unie zouden worden beschouwd.
Ten vierde is de door de Commissie voorgestelde uitlegging van het begrip „archief van de ECB” rechtens noch feitelijk uitvoerbaar en zou die elk strafonderzoek in de openbare sector van de lidstaten beletten of danig belemmeren.
In de derde plaats betoogt de Republiek Slovenië nog dat, zelfs indien de door de Sloveense autoriteiten in de gebouwen van de centrale bank van Slovenië in beslag genomen documenten deel uitmaakten van het archief van de ECB, deze omstandigheid niet volstaat om vast te stellen dat zij het beginsel van de onschendbaarheid van het archief van de Unie heeft geschonden.
Ten eerste rust de verplichting om het archief duidelijk te identificeren en te beschermen op degene die zich beroept op het beginsel van de onschendbaarheid ervan. Gelet op het feit dat de ECB in casu heeft verzuimd haar archief adequaat te identificeren en het niet naar behoren heeft beschermd, kan het door de ECB gehanteerde begrip „archief van de ECB” niet worden toegepast, welke onmogelijkheid geenszins kan worden toegeschreven aan de wijze waarop het strafonderzoek in Slovenië is gevoerd. Bovendien hadden de Sloveense autoriteiten juist vanwege het ontbreken van een passende fysieke scheiding en het gebrek aan identificatie van het archief van de Unie geen andere keuze dan alle betrokken goederen en documenten in beslag te nemen om de gezochte informatie te verkrijgen.
Ten tweede was het onderzoek door de Sloveense autoriteiten niet bedoeld om het beginsel van de onschendbaarheid van het archief van de ECB te schenden, laat staan om afbreuk te doen aan de vervulling van de taken en de onafhankelijkheid van de ECB. Het nationale onderzoek, dat overeenkomstig het nationale recht en de nationale rechterlijke beslissingen is verlopen, heeft dit beginsel dus niet geschonden.
Ten derde zou de ruime opvatting door de Commissie en de ECB van het begrip „archief van de Unie” in de praktijk ervoor zorgen dat het strafonderzoek dusdanig ernstig wordt belemmerd dat de verdachten ongestraft blijven.
Ten vierde is de toestemming van het Hof overeenkomstig artikel 1 van het Protocol betreffende de voorrechten en immuniteiten enkel vereist wanneer de nationale autoriteiten dwangmaatregelen van bestuursrechtelijke of gerechtelijke aard met betrekking tot eigendommen of bezittingen van de Unie willen vaststellen. Noch artikel 2 van dit protocol, noch de rechtspraak van het Hof vereist daarentegen een dergelijke toestemming, aangezien de Sloveense autoriteiten niet hebben getracht documenten te verkrijgen die toebehoren aan of in het bezit zijn van instellingen van de Unie.
Beoordeling door het Hof
Vooraf zij opgemerkt dat de Commissie ter terechtzitting in antwoord op een vraag van het Hof heeft gepreciseerd dat zij in haar beroep weliswaar verwijst naar zowel de huiszoeking als de inbeslagneming van documenten door de Sloveense autoriteiten op 6 juli 2016 in de gebouwen van de centrale bank van Slovenië, maar dat haar beroep in werkelijkheid enkel betrekking heeft op de inbeslagneming van documenten.
Dienaangaande betoogt de Commissie dat de Sloveense autoriteiten het beginsel van de onschendbaarheid van het archief van de Unie hebben geschonden door op 6 juli 2016 in de gebouwen van de centrale bank van Slovenië eenzijdig documenten in beslag te nemen. Bijgevolg moet eerst worden onderzocht of er zich onder de documenten die de Sloveense autoriteiten bij die gelegenheid in beslag hebben genomen, documenten bevonden die deel uitmaakten van het archief van de ECB en zo ja, vervolgens, of de inbeslagneming van die documenten schending van het beginsel van de onschendbaarheid van dit archief heeft opgeleverd.
–
Begrip „archief van de Unie”
Volgens artikel 2 van het Protocol betreffende de voorrechten en immuniteiten is het archief van de Unie onschendbaar. Voor het onderzoek of de Republiek Slovenië, zoals de Commissie stelt, niet heeft voldaan aan de krachtens deze bepaling op haar rustende verplichtingen, moet eerst de draagwijdte van het begrip „archief van de Unie” worden bepaald.
Wat het argument van de Republiek Slovenië betreft dat het begrip „archief” moet worden uitgelegd op basis van het internationaal recht, moet vooraf in herinnering worden gebracht dat de Verdragen betreffende de Europese Unie, in tegenstelling tot gewone internationale verdragen, een eigen rechtsorde in het leven hebben geroepen, die deel uitmaakt van het rechtsstelsel van de lidstaten bij de inwerkingtreding van die verdragen (beschikking van 13 juli 1990, Zwartveld e.a.,
C‑2/88 IMM
,
EU:C:1990:315
, punt
). Hieruit volgt dat het begrip „archief van de Unie” een autonoom Unierechtelijk begrip is dat verschilt van het begrip dat door internationale organisaties en rechterlijke instanties of in het recht van de lidstaten kan worden gehanteerd.
Volgens de rechtspraak moet een dergelijk begrip wegens het autonome karakter ervan worden begrepen aan de hand van zijn bewoordingen en in het licht van de context en het doel van de bepaling waarin dit begrip wordt gebruikt (zie in die zin arrest van 19 december 2019, Junqueras Vies,
C‑502/19
,
EU:C:2019:1115
, punt
).
Met de term „archief” wordt doorgaans verwezen naar alle documenten, onverschillig hun datum, vorm en uitgave, die door een persoon worden gehouden in de uitoefening van zijn activiteit.
De term „archief” is in het Unierecht evenwel – in een andere context dan die van het Protocol betreffende de voorrechten en immuniteiten, te weten in artikel 1, lid 2, onder a), van verordening (EEG, Euratom) nr. 354/83 van de Raad van 1 februari 1983 inzake het voor het publiek toegankelijk maken van de historische archieven van de Europese Economische Gemeenschap en de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie (
PB 1983, L 43, blz. 1
) – gedefinieerd als alle documenten van iedere aard, onverschillig hun vorm en uitgave, die door een van de instellingen, agentschappen of instanties, door een van haar vertegenwoordigers of door een van haar personeelsleden in de uitoefening van zijn functie zijn vervaardigd of ontvangen en die betrekking hebben op de werkzaamheden van deze Gemeenschappen.
Deze definitie van het begrip „archief” is relevant voor de uitlegging van artikel 2 van het Protocol betreffende de voorrechten en immuniteiten. Geen enkele bepaling van dit protocol verzet zich er namelijk tegen dat een dergelijke definitie in aanmerking wordt genomen. Deze inaanmerkingneming draagt ertoe bij dat de draagwijdte van dit begrip in het Unierecht coherent wordt uitgelegd.
Wat de doelstelling van artikel 2 van het Protocol betreffende de voorrechten en immuniteiten betreft, blijkt uit de rechtspraak dat de bij dit protocol aan de Unie toegekende voorrechten en immuniteiten een functioneel karakter hebben in zoverre zij bedoeld zijn om te voorkomen dat de Unie in haar werking en onafhankelijkheid wordt belemmerd (beschikking van 13 juli 1990, Zwartveld e.a.,
C‑2/88 IMM
,
EU:C:1990:315
, punt
, en arrest van 18 juni 2020, Commissie/RQ,
C‑831/18 P
,
EU:C:2020:481
, punt
). In dit verband heeft het Hof geoordeeld dat het beginsel van de onschendbaarheid van het archief van de Unie in het bijzonder door een instelling van de Unie kan worden opgeworpen om te voorkomen dat informatie in de documenten uit het archief van de betrokken instelling openbaar wordt gemaakt, wanneer die openbaarmaking deze instelling in haar werking en onafhankelijkheid zou kunnen belemmeren, met name door de uitvoering van de taken van deze instelling te bemoeilijken (zie in die zin beschikking van 6 december 1990, Zwartveld e.a.,
C‑2/88 IMM
,
EU:C:1990:440
, punt
).
Dit beschermingsdoel toont aan dat het in artikel 2 van het Protocol betreffende de voorrechten en immuniteiten bedoelde archief van de Unie noodzakelijkerwijs alle documenten omvat die betrekking hebben op de activiteiten van de Unie en haar instellingen, organen en instanties of op de vervulling van de taken van deze entiteiten.
Uit het voorgaande volgt dat het begrip „archief van de Unie” in artikel 2 van het Protocol betreffende de voorrechten en immuniteiten in die zin moet worden opgevat dat het duidt op alle documenten van iedere aard, onverschillig hun datum, vorm en uitgave, die door de instellingen, organen of instanties of door hun vertegenwoordigers of personeelsleden zijn vervaardigd of ontvangen in de uitoefening van hun functies en betrekking hebben op de activiteiten of de vervulling van de taken van deze entiteiten.
–
Omvang van het archief van de ECB
Aangezien de ECB een instelling van de Unie is, volgt uit artikel 2 van het Protocol betreffende de voorrechten en immuniteiten, zoals uitgelegd in het vorige punt en gelezen in samenhang met artikel 343 VWEU, artikel 39 van het Protocol betreffende het ESCB en de ECB en artikel 22 van het Protocol betreffende de voorrechten en immuniteiten, dat het beginsel van de onschendbaarheid van het archief van de Unie van toepassing is op het archief van de ECB.
Niettemin moet worden bepaald of ook documenten die niet in het bezit zijn van de ECB, maar van een nationale centrale bank, kunnen worden geacht deel uit te maken van het „archief van de ECB”.
Dienaangaande moet in de eerste plaats worden geoordeeld dat, zoals de advocaat-generaal heeft opgemerkt in punt 50 van haar conclusie, het archief van de Unie niet noodzakelijkerwijs hoeft te worden bewaard in de gebouwen van de betrokken instelling of instantie of van het betrokken orgaan, omdat anders de werkingssfeer van artikel 2 van het Protocol betreffende de voorrechten en immuniteiten en die van artikel 1 van dit protocol, volgens hetwelk de gebouwen en terreinen van de Unie onschendbaar zijn, elkaar zodanig zouden overlappen dat aan dit artikel 2 het nuttig effect wordt ontnomen. Hieruit volgt dat artikel 2 van het Protocol betreffende de voorrechten en immuniteiten ziet op archieven van een instelling van de Unie ‐ zoals de ECB ‐ die zich in andere gebouwen dan die van de Unie bevinden.
In de tweede plaats moet eraan worden herinnerd dat uit artikel 282, lid 1, VWEU en de artikelen 1 en 14.3 van het Protocol betreffende het ESCB en de ECB volgt dat de ECB en de nationale centrale banken van de lidstaten het ESCB vormen, waarbij die nationale centrale banken een integrerend deel uitmaken van dit stelsel. Voorts blijkt daaruit dat de ECB en de nationale centrale banken van de lidstaten die de euro als munt hebben – waaronder de centrale bank van Slovenië –, die het Eurosysteem vormen, het monetair beleid van de Unie voeren.
Volgens artikel 127, lid 1, en artikel 282, lid 2, VWEU is het hoofddoel van het ESCB het handhaven van prijsstabiliteit, zoals in herinnering wordt geroepen door artikel 2 van het Protocol betreffende het ESCB en de ECB. Daartoe bepaalt artikel 127, lid 2, VWEU dat een van de via het ESCB uit te voeren fundamentele taken met name het bepalen en ten uitvoer leggen van het monetair beleid van de Unie is. Dergelijke taken rusten via het ESCB dus niet alleen op de ECB, maar ook op de nationale centrale banken, hetgeen een nauwe samenwerking tussen de ECB en deze banken vergt.
Tevens zij eraan herinnerd dat het ESCB overeenkomstig artikel 129, lid 1, artikel 282, lid 2, VWEU en artikel 8 van het Protocol betreffende het ESCB en de ECB wordt bestuurd door de besluitvormende organen van de ECB, waaronder de Raad van bestuur van de ECB. Artikel 283, lid 1, VWEU en artikel 10.1 van het Protocol betreffende het ESCB en de ECB bepalen dat de presidenten van de nationale centrale banken van de lidstaten die de euro als munt hebben, lid zijn van de Raad van bestuur van de ECB. Deze presidenten, onder wie de president van de centrale bank van Slovenië, nemen dus deel aan de vaststelling van de besluiten die noodzakelijk zijn voor de vervulling van de taken van het ESCB.
Voorts worden de bij het ESCB opgedragen taken volgens artikel 9.2 van het Protocol betreffende het ESCB en de ECB ofwel door de ECB zelf, ofwel door de nationale centrale banken uitgevoerd.
Zoals het Hof heeft geoordeeld, vormt het ESCB in het Unierecht een originele juridische constructie die nationale instellingen, namelijk de nationale centrale banken, en een instelling van de Unie, namelijk de ECB, samenbrengt en nauw doet samenwerken, waarbij er een andere onderlinge samenhang en een minder uitgesproken onderscheid bestaat tussen de rechtsorde van de Unie en die van de lidstaten (arrest van 26 februari 2019, Rimšēvičs en ECB/Letland,
C‑202/18 en C‑238/18
,
EU:C:2019:139
, punt
). In dit zeer geïntegreerde stelsel dat de auteurs van de Verdragen voor het ESCB voor ogen stond, hebben de nationale centrale banken alsmede hun presidenten een hybride statuut, aangezien zij weliswaar nationale autoriteiten zijn, maar optreden in het kader van het ESCB, dat bestaat uit deze nationale centrale banken en de ECB, zoals in punt 79 van het onderhavige arrest is opgemerkt.
Zoals de advocaat-generaal heeft opgemerkt in punt 54 van haar conclusie, kunnen het ESCB en het Eurosysteem slechts correct functioneren en hun taken naar behoren vervullen indien er sprake is van een nauwe samenwerking en een voortdurende uitwisseling van informatie tussen de ECB en de daarbij betrokken de nationale centrale banken, hetgeen noodzakelijkerwijs impliceert dat documenten in verband met de vervulling van de taken van het ESCB en van het Eurosysteem niet alleen in het bezit zijn van de ECB, maar ook van de nationale centrale banken.
Tegen deze achtergrond moet worden geoordeeld dat dergelijke documenten onder het begrip „archief van de ECB” vallen, zelfs wanneer zij worden gehouden door nationale centrale banken en niet door de ECB zelf. Gelet op het functionele karakter dat, zoals in punt 73 van het onderhavige arrest in herinnering is gebracht, moet worden toegeschreven aan het beginsel van de onschendbaarheid van het archief van de Unie zou dit beginsel immers zijn nuttig effect worden ontnomen indien het geen bescherming zou bieden aan de door de ECB of de nationale centrale banken ter uitvoering van de taken van het ESCB en van het Eurosysteem opgestelde en tussen deze entiteiten uitgewisselde documenten.
Aan deze conclusie wordt niet afgedaan door de andere argumenten die de Republiek Slovenië heeft aangevoerd.
Ten eerste moet met betrekking tot het betoog van de Republiek Slovenië dat de mededeling van een document aan een derde naar internationaal recht betekent dat dit document niet langer kan worden geacht deel uit te maken van het archief van de staat die het document heeft meegedeeld, worden opgemerkt dat, gelet op de nauwe samenwerking en de structurele banden tussen de ECB en de nationale centrale banken in het kader van het geïntegreerde stelsel van het ESCB, de nationale centrale banken niet als „derden” ten opzichte van de ECB kunnen worden beschouwd, zoals de advocaat-generaal in punt 56 van haar conclusie heeft opgemerkt.
Wat ten tweede het in punt 58 van het onderhavige arrest weergegeven betoog van de Republiek Slovenië betreft, kan voor documenten in verband met de vervulling van de taken van het ESCB en van het Eurosysteem worden volstaan met de opmerking dat de in punt 85 van dit arrest gegeven uitlegging van het begrip „archief van de Unie” berust op de eerder in de punten 83 en 84 beschreven bijzonder nauwe banden tussen de ECB en de nationale centrale banken.
Ten derde wijst geen enkel feitelijk of juridisch element erop dat die uitlegging voor de autoriteiten van een lidstaat die in het kader van een lopende nationale procedure en op grond van het recht van die lidstaat voornemens zijn documenten in beslag te nemen in de gebouwen van een centrale bank, dusdanig onoverkomelijke problemen zou kunnen opleveren dat een dergelijke inbeslagneming niet beperkt kan blijven tot documenten die geen verband houden met de vervulling van de taken van het ESCB en van het Eurosysteem.
–
Schending van het beginsel van de onschendbaarheid van het archief van de ECB
Wat de vraag betreft of de inbeslagneming door de Sloveense autoriteiten van documenten in de gebouwen van de centrale bank van Slovenië op 6 juli 2016 schending van het beginsel van de onschendbaarheid van het archief van de ECB vormde, moet worden opgemerkt dat een dergelijke schending enkel kan worden vastgesteld indien, ten eerste, een inbeslagneming van documenten uit het archief van de Unie waartoe eenzijdig door nationale autoriteiten is besloten een dergelijke schending kan opleveren en er, ten tweede, bij de in casu in beslag genomen documenten daadwerkelijk documenten zaten die moesten worden geacht deel uit te maken van het archief van de ECB.
In de eerste plaats zij opgemerkt dat, zoals de Commissie in haar verzoekschrift stelt, het begrip „onschendbaarheid” in de zin van artikel 2 van het Protocol betreffende de voorrechten en immuniteiten een bescherming tegen elke eenzijdige inmenging van de lidstaten inhoudt. Zoals de advocaat-generaal heeft opgemerkt in de punten 67 en 68 van haar conclusie, wordt dit bevestigd door het feit dat met dit begrip, dat ook is opgenomen in artikel 1 van het Protocol, wordt gedoeld op bescherming tegen alle maatregelen inzake huiszoeking, vordering, verbeurdverklaring of onteigening.
De eenzijdige inbeslagneming door de nationale autoriteiten van documenten uit het archief van de Unie moet dus worden aangemerkt als een schending van het beginsel van de onschendbaarheid van dat archief van de Unie.
In de tweede plaats moet in herinnering worden gebracht dat het volgens vaste rechtspraak betreffende de bewijslast in een niet-nakomingsprocedure krachtens artikel 258 VWEU aan de Commissie staat om de gestelde niet-nakoming aan te tonen. Zij moet het Hof de gegevens verschaffen die het nodig heeft om uit te maken of er inderdaad sprake is van deze niet-nakoming, zonder dat zij zich daarbij op enig vermoeden kan baseren [zie met name arresten van 27 april 2006, Commissie/Duitsland,
C‑441/02
,
EU:C:2006:253
, punt
, en 5 september 2019, Commissie/Italië (Bacterie Xylella fastidiosa),
C‑443/18
,
EU:C:2019:676
, punt
].
In het onderhavige geval moet worden vastgesteld dat de Commissie heeft erkend dat zij niet beschikte over precieze informatie omtrent de aard van de documenten die de Sloveense autoriteiten op 6 juli 2016 in beslag hebben genomen in de gebouwen van de centrale bank van Slovenië, zodat zij niet kon vaststellen of een deel van deze documenten moest worden geacht deel uit te maken van het archief van de Unie. De Commissie heeft in dit verband ter terechtzitting uiteengezet, zonder door de Republiek Slovenië te zijn tegengesproken, dat die documenten nog steeds in het bezit waren van de Sloveense autoriteiten.
Evenwel moet in herinnering worden geroepen dat de door de Sloveense autoriteiten in beslag genomen documenten, zoals in punt 17 van het onderhavige arrest is opgemerkt, alle via de e-mailaccount van de president verstuurde berichten omvatten, alsook alle elektronische documenten met betrekking tot de periode 2012‑2014 die zich op zijn werkcomputer en op zijn laptop bevonden, ongeacht de inhoud ervan, en documenten betreffende dezelfde periode die zich in het kantoor van de president bevonden. De Sloveense autoriteiten hebben eveneens alle op de server van de centrale bank van Slovenië opgeslagen elektronische documenten in verband met de president, die betrekking hadden op de periode 2012‑2014, in beslag genomen.
Gelet op, ten eerste, het grote aantal aldus in beslag genomen documenten en, ten tweede, de werkzaamheden die de president van een nationale centrale bank, zoals de centrale bank van Slovenië, moet uitoefenen in het kader van de Raad van bestuur van de ECB en dus ook in het kader van het ESCB en het Eurosysteem, omvatten de door de Sloveense autoriteiten in beslag genomen documenten noodzakelijkerwijs documenten die deel uitmaken van het archief van de ECB. Voorts moet worden opgemerkt dat de Republiek Slovenië niet beweert dat de in beslag genomen documenten uitsluitend documenten waren die niet tot deze categorie documenten behoorden.
In die omstandigheden kan het bewezen worden geacht dat er zich onder het materiaal en de documenten die de Sloveense autoriteiten op 6 juli 2016 in beslag hebben genomen in de gebouwen van de centrale bank van Slovenië, documenten bevonden die deel uitmaakten van het archief van de ECB.
Aangezien artikel 2 van het Protocol betreffende de voorrechten en immuniteiten uitdrukkelijk bepaalt dat het archief van de Unie onschendbaar is, hebben de Sloveense autoriteiten, door dergelijke documenten eenzijdig in beslag te nemen, het beginsel van de onschendbaarheid van het archief van de ECB geschonden.
Aan deze conclusie wordt niet afgedaan door de argumenten van de Republiek Slovenië.
Ten eerste is het weliswaar juist dat de voorrechten en immuniteiten van de Unie, zoals in punt 73 van het onderhavige arrest in herinnering is gebracht, een functioneel karakter hebben, maar betekent dat niet dat de betrokken instelling of – in het kader van een niet-nakomingsprocedure krachtens artikel 258 VWEU – de Commissie, opdat een eenzijdig door de autoriteiten van een lidstaat uitgevoerde inbeslagneming van deze documenten als onwettig kan worden beschouwd, zou moeten bewijzen dat de openbaarmaking van bepaalde documenten de Unie in haar werking en onafhankelijkheid belemmert. Een dergelijke uitlegging zou namelijk duidelijk in strijd zijn met zowel de letter als het doel van artikel 2 van het Protocol betreffende de voorrechten en immuniteiten, volgens hetwelk „[h]et archief van de Unie [...] onschendbaar [is]”.
Het beginsel van de onschendbaarheid van het archief van de Unie betekent zeker niet dat de autoriteiten van de lidstaten hoe dan ook geen toegang hebben tot de documenten in dit archief. Uit de rechtspraak van het Hof blijkt immers dat de voorrechten en immuniteiten van de Unie wegens hun functionele aard de instellingen van de Unie niet toestaan om voorbij te gaan aan de verplichting tot loyale samenwerking met de nationale autoriteiten (zie in die zin beschikking van 13 juli 1990, Zwartveld e.a.,
C‑2/88 IMM
,
EU:C:1990:315
, punten
en
).
Om toegang te krijgen tot documenten die zich in het archief van de Unie bevinden, moeten de nationale autoriteiten toestemming krijgen van de betrokken instelling of, indien deze de toegang weigert, een beschikking van de Unierechter verkrijgen waarbij daarvoor toestemming wordt verleend en die instelling wordt gelast toegang tot haar archief te geven. Het zou immers zinloos zijn om de toegang tot dergelijke documenten niet afhankelijk te stellen van de toestemming van de betrokken instelling of van de Unierechter wanneer de nationale autoriteiten ervoor kiezen om eenzijdig op te treden, aangezien die toestemming de functie van de onschendbaarheid van het archief van de Unie kan waarborgen, dat wil zeggen kan voorkomen dat de Unie op ongerechtvaardigde wijze in haar werking en haar onafhankelijkheid wordt belemmerd.
Ten tweede staat het buiten kijf dat, zoals de Republiek Slovenië stelt, de functionele immuniteit van internationale organisaties weliswaar een legitiem openbaar belang vormt, maar niet absoluut is en in overeenstemming moet worden gebracht met de andere publieke rechten en openbare belangen, met name het beginsel van de rechtsstaat en meer in het bijzonder de noodzaak om de onafhankelijkheid en de onpartijdigheid van de opsporing en de berechting van strafbare feiten te waarborgen en te voorkomen dat personen tegen wie strafonderzoeken lopen ongestraft blijven, in het bijzonder wanneer het gaat om presidenten van nationale centrale banken, die wegens hun nauwe band met de ECB sterk zouden worden bevoordeeld.
Afgezien van het feit dat het bestaan van voorrechten en immuniteiten ten gunste van internationale organisaties en hun instellingen op zich niet in strijd is met het beginsel van de rechtsstaat, staat artikel 2 van het Protocol betreffende de voorrechten en immuniteiten in beginsel echter in de weg aan de inbeslagneming van documenten door een autoriteit van een lidstaat, voor zover deze documenten deel uitmaken van het archief van de Unie en de betrokken instellingen geen toestemming voor een dergelijke inbeslagneming hebben gegeven.
Voorts zij opgemerkt dat het feit dat de betrokken Unieregels aldus worden uitgelegd dat de autoriteiten van een lidstaat niet gerechtigd zijn om in de gebouwen van een nationale centrale bank eenzijdig over te gaan tot inbeslagneming van documenten uit het archief van de ECB, er niet toe leidt dat de bij een strafonderzoek betrokken personen ongestraft blijven of worden vrijgepleit, noch dat strafonderzoeken op ongeoorloofde wijze worden bemoeilijkt of zelfs onmogelijk worden gemaakt. Hoewel het Unierecht uitsluit dat documenten uit het archief van de Unie eenzijdig in beslag worden genomen door de autoriteiten van een lidstaat, moet er immers op worden gewezen dat deze autoriteiten zich kunnen wenden tot de betrokken instelling van de Unie om de onschendbaarheid van de betrokken documenten, in voorkomend geval onder voorwaarden, te laten opheffen.
Tevens moet worden benadrukt dat de in artikel 2 van het Protocol betreffende de voorrechten en immuniteiten bedoelde bescherming van het archief van de Unie er geenszins aan in de weg staat dat documenten die niet tot het archief van de Unie behoren, door de nationale autoriteiten in beslag worden genomen in de gebouwen van een centrale bank van een lidstaat.
Het kan inderdaad niet volledig worden uitgesloten dat de noodzaak om de ECB te verzoeken om documenten die tot haar archief behoren, maar door een nationale centrale bank worden gehouden, ter beschikking te stellen van de autoriteiten van een lidstaat, negatieve gevolgen voor een strafonderzoek van de nationale autoriteiten heeft ten aanzien van de toegang van deze autoriteiten tot andere documenten die ook door deze nationale centrale bank worden gehouden en die niet tot het archief van de ECB behoren maar wel relevant zouden kunnen zijn voor het betrokken onderzoek. Zoals de advocaat-generaal in wezen heeft opgemerkt in punt 81 van haar conclusie, blijkt in casu evenwel niet dat er voor de inbeslagneming van documenten waartoe de Sloveense autoriteiten op 6 juli 2016 zijn overgegaan, een verrassingselement vereist was, aangezien deze autoriteiten de centrale bank van Slovenië tevoren reeds herhaaldelijk om inlichtingen voor hun onderzoek hadden verzocht.
Ten derde kan het argument dat er geen sprake was van schending van het beginsel van de onschendbaarheid van het archief van de Unie vanwege het feit dat de in beslag genomen documenten uit het archief van de ECB niet relevant waren voor de behandeling van de lopende strafzaak in Slovenië, niet worden aanvaard, aangezien de schending van dit beginsel, zoals uit punt 104 van het onderhavige arrest blijkt, ongeacht het doel van de inbeslagneming moet worden vastgesteld zodra de materiële bestanddelen van de door dat beginsel beoogde bescherming zijn vervuld.
Ten vierde kan de Republiek Slovenië zich ter rechtvaardiging van de schending van het beginsel van de onschendbaarheid van het archief van de Unie niet beroepen op de verplichting van de ECB om haar archief duidelijk te identificeren en maatregelen te nemen om het te beschermen. De door het Protocol betreffende de voorrechten en immuniteiten geboden bescherming van het archief vooronderstelt geen duidelijke en voorafgaande identificatie van de tot dat archief behorende documenten.
Uit het voorgaande volgt dat de eerste grief van de Commissie moet worden aanvaard.
Tweede grief: niet-nakoming van de verplichting tot loyale samenwerking
Argumenten van partijen
Met haar tweede grief betoogt de Commissie, ondersteund door de ECB, dat de Republiek Slovenië is tekortgeschoten in haar verplichting tot loyale samenwerking uit hoofde van artikel 18 van het Protocol betreffende de voorrechten en immuniteiten en artikel 4, lid 3, VEU. De Commissie verwijt de Sloveense autoriteiten in wezen dat zij zowel vóór als na de huiszoeking en de inbeslagneming van documenten waartoe zij zijn overgegaan, onvoldoende overleg met de ECB hebben gepleegd om het beginsel van de onschendbaarheid van het archief van de ECB in overeenstemming te brengen met het lopende nationale onderzoek.
Volgens de Commissie vereiste het beginsel van loyale samenwerking van de Sloveense autoriteiten dat zij samenwerkten met de ECB om, ten eerste, te bepalen welke documenten al dan niet door het Protocol betreffende de voorrechten en immuniteiten werden beschermd; ten tweede, de beschermde documenten te identificeren die relevant konden zijn voor het nationale strafonderzoek, en ten derde, de ECB in staat te stellen om ter zake van de potentieel relevante documenten te beslissen of de bescherming moest worden opgeheven of daarentegen, om redenen in verband met de werking en de onafhankelijkheid van de ECB, in stand moest blijven.
In de periode die voorafging aan de huiszoeking en de inbeslagneming van documenten zijn de Sloveense autoriteiten geen dialoog met de ECB of de centrale bank van Slovenië aangegaan over de wijze waarop het beginsel van de onschendbaarheid van het archief van de Unie kon worden gewaarborgd. In de periode na de huiszoeking en de inbeslagneming van documenten bleven de Sloveense autoriteiten de uitlegging volgens welke door de nationale centrale banken gehouden documenten deel van het archief van de ECB konden uitmaken, van de hand wijzen en bleven zij weigeren om constructieve besprekingen aan te gaan teneinde de tot deze categorie behorende in beslag genomen documenten te beschermen.
De Republiek Slovenië stelt dat zij haar verplichting tot loyale samenwerking is nagekomen.
Ten eerste hebben de Sloveense autoriteiten het archief van de ECB niet geschonden, noch de werking en onafhankelijkheid van de ECB belemmerd. Artikel 4, lid 3, VEU kan hoe dan ook niet aldus worden uitgelegd dat het een „op zichzelf staande verplichting” voor de lidstaten bevat die verder gaat dan de verplichtingen die krachtens dergelijke nauwkeurige Unierechtelijke bepalingen op hen rusten.
Ten tweede heeft de openbaar aanklager tijdens het gehele onderzoek gevraagd om de in beslag genomen documenten „uiterst omzichtig” te behandelen, zodat zij voor zo weinig mogelijk opsporingsambtenaren toegankelijk waren en het gevaar van openbaarmaking tot een minimum was beperkt. De openbaar aanklager heeft de vertegenwoordigers van de ECB overigens toegestaan om aanwezig te zijn tijdens de procedure voor de veiligstelling van die documenten, hoewel dat in het nationale recht niet is voorgeschreven. Voorts heeft hij ervoor gezorgd dat de ECB de in beslag genomen documenten die volgens haar deel uitmaakten van haar archief, na afloop van het onderzoek kon raadplegen in de kantoren van het openbaar ministerie.
Bovendien heeft de ECB pas op 13 februari 2018, dat wil zeggen „met aanzienlijke vertraging”, geantwoord op het verzoek van de openbaar aanklager om de criteria mee te delen aan de hand waarvan de door de Sloveense autoriteiten in beslag genomen documenten die volgens de ECB deel uitmaakten van haar archief, zouden kunnen worden geïdentificeerd.
Ten derde heeft de Commissie, in de veronderstelling dat de Republiek Slovenië geen constructieve bespreking met de ECB was aangegaan, niet aangetoond dat deze omstandigheid de totstandkoming van een economische en monetaire unie en de handhaving van prijsstabiliteit in de Unie in gevaar heeft gebracht.
Beoordeling door het Hof
Volgens vaste rechtspraak volgt uit het in artikel 4, lid 3, VEU neergelegde beginsel van loyale samenwerking dat de lidstaten alle passende maatregelen dienen te treffen om de draagwijdte en de doeltreffendheid van het Unierecht te verzekeren (arrest van 31 oktober 2019, Commissie/Nederland,
C‑395/17
,
EU:C:2019:918
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak). Volgens artikel 18 van het Protocol betreffende de voorrechten en immuniteiten, dat dienaangaande het in artikel 4, lid 3, VEU neergelegde beginsel preciseert, dienen de instellingen van de Unie en de autoriteiten van de lidstaten samen te werken om elk conflict bij de uitlegging en de toepassing van de bepalingen van dit Protocol te voorkomen (zie in die zin arrest van 21 oktober 2008, Marra,
C‑200/07 en C‑201/07
,
EU:C:2008:579
, punten
en
).
Wat de periode betreft die voorafging aan de inbeslagneming van documenten die de Sloveense autoriteiten op 6 juli 2016 hebben uitgevoerd in de gebouwen van de centrale bank van Slovenië, moet worden vastgesteld dat de tweede grief van de Commissie, zoals de advocaat-generaal in punt 94 van haar conclusie heeft opgemerkt, samenvalt met de eerste grief voor zover die betrekking heeft op dezelfde gedraging. Met de eerste grief maakt de Commissie de Sloveense autoriteiten immers juist het verwijt dat zij eenzijdig – en dus zonder de ECB vooraf te hebben geraadpleegd – zijn overgegaan tot inbeslagneming van documenten in de gebouwen van de centrale bank van Slovenië.
Uit de rechtspraak van het Hof volgt dat de niet-nakoming van de uit artikel 4, lid 3, VEU voortvloeiende algemene loyaliteitsverplichting verschilt van de niet-nakoming van de specifieke verplichtingen waarin deze verplichting tot uiting komt. Eerstbedoelde niet-nakoming kan dus slechts worden vastgesteld voor zover zij betrekking heeft op andere gedragingen dan die welke schending van deze specifieke verplichtingen inhouden (zie in die zin arrest van 30 mei 2006, Commissie/Ierland,
C‑459/03
,
EU:C:2006:345
, punten
‑
).
Voor de periode voorafgaand aan de op 6 juli 2016 verrichte inbeslagneming van documenten hoeft er bijgevolg geen niet-nakoming van de algemene verplichtingen van artikel 4, lid 3, VEU en van artikel 18 van het Protocol betreffende het ESCB en de ECB te worden vastgesteld die verschilt van de reeds vastgestelde niet-nakoming van de specifiekere verplichtingen waartoe de Republiek Slovenië op grond van artikel 2 van dit protocol gehouden was.
Wat de periode na de inbeslagneming van de documenten betreft, zij eraan herinnerd dat deze inbeslagneming, zoals blijkt uit de vorige punten van het onderhavige arrest, schending van het Unierecht oplevert, aangezien er bij de in beslag genomen documenten noodzakelijkerwijs documenten zaten die verband hielden met de vervulling van de taken van het ESCB en van het Eurosysteem.
Volgens vaste rechtspraak van het Hof zijn de lidstaten op grond van het in artikel 4, lid 3, VEU vervatte beginsel van loyale samenwerking verplicht om de onwettige gevolgen van een schending van het Unierecht ongedaan te maken en rust een dergelijke verplichting, in het kader van hun bevoegdheden, op alle organen van de betrokken lidstaat (arrest van 27 juni 2019, Belgisch Syndicaat van Chiropraxie e.a.,
C‑597/17
,
EU:C:2019:544
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
De verplichting tot loyale samenwerking is naar haar aard natuurlijk wederkerig (arrest van 16 oktober 2003, Ierland/Commissie,
C‑339/00
,
EU:C:2003:545
, punt
). De ECB diende de Sloveense autoriteiten dan ook bij te staan, zodat zij de onwettige gevolgen van de inbeslagneming van documenten waartoe zij op 6 juli 2016 in de kantoren van de centrale bank van Slovenië waren overgegaan, voor zover mogelijk ongedaan konden maken.
Om de ECB in staat te stellen in dat opzicht dienstig samen te werken met de Sloveense autoriteiten, was het echter absoluut noodzakelijk dat laatstgenoemden de ECB de mogelijkheid boden om de op 6 juli 2016 in beslag genomen documenten die verband hielden met de vervulling van de taken van het ESCB en van het Eurosysteem te identificeren. Vast staat dat de Sloveense autoriteiten aan het einde van de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn de ECB niet in staat hadden gesteld om die identificatie te verrichten. Tevens staat vast dat de Sloveense autoriteiten deze documenten op die datum niet hadden teruggegeven aan de centrale bank van Slovenië, hoewel de Republiek Slovenië ter terechtzitting heeft gepreciseerd dat die documenten niet relevant waren voor de in deze lidstaat lopende strafzaak.
Het is inderdaad zo dat de ECB geen overtuigende verklaring kon geven voor de vertraging waarmee zij heeft geantwoord op het verzoek van de openbaar aanklager om hem criteria voor te stellen die het mogelijk moesten maken om de door de Sloveense autoriteiten in beslag genomen documenten die volgens haar deel uitmaakten van haar archief te identificeren. Opgemerkt zij evenwel dat de Sloveense autoriteiten zelfs nadat zij dat voorstel hadden ontvangen, geen maatregelen hebben genomen om de ECB in staat te stellen om onder de documenten die de Sloveense autoriteiten op 6 juli 2016 in beslag hadden genomen in de gebouwen van de centrale bank van Slovenië, de documenten te identificeren die verband hielden met de uitvoering van de taken van het ESCB en van het Eurosysteem. Het staat ook vast dat deze autoriteiten geen gevolg hebben gegeven aan het verzoek van de ECB ‐ door de ECB geformuleerd in haar antwoord van 13 februari 2018 waarin zij criteria voorstelde ter identificatie van de documenten die deel uitmaakten van haar archief ‐ om aan de centrale bank van Slovenië alle documenten terug te geven die zij irrelevant voor het betrokken onderzoek achtten.
In die omstandigheden doet het feit dat de Sloveense autoriteiten maatregelen hebben genomen om ervoor te zorgen dat de op 6 juli 2016 in de gebouwen van de centrale bank van Slovenië in beslag genomen documenten vertrouwelijk bleven, niet af aan de conclusie dat deze autoriteiten hun verplichting tot loyale samenwerking met de ECB in casu niet zijn nagekomen. Hetzelfde geldt voor de door de Republiek Slovenië aangevoerde omstandigheid dat het onderzoek van de Sloveense autoriteiten de totstandbrenging van een economische en monetaire unie en het handhaven van de prijsstabiliteit in de Unie niet in gevaar kon brengen, aangezien deze omstandigheid geen invloed heeft op de verplichting van de Sloveense autoriteiten om, overeenkomstig hetgeen in punt 124 van het onderhavige arrest in herinnering is gebracht, de onwettige gevolgen van de schending van het archief van de ECB die zij tijdens de inbeslagneming van de documenten op 6 juli 2016 hadden begaan, weg te nemen.
Uit het voorgaande volgt dat de Sloveense autoriteiten in de periode na de litigieuze inbeslagneming hun verplichting tot loyale samenwerking met de ECB niet zijn nagekomen en dat de tweede grief van de Commissie dus moet worden aanvaard.
Gelet op een en ander moet worden vastgesteld dat de Republiek Slovenië niet heeft voldaan aan de verplichtingen die op haar rusten krachtens artikel 343 VWEU, artikel 39 van het Protocol van het ESCB en de ECB, de artikelen 2, 18 en 22 van het Protocol betreffende de voorrechten en immuniteiten en artikel 4, lid 3, VEU, doordat zij in de gebouwen van de centrale bank van Slovenië eenzijdig is overgegaan tot de inbeslagneming van documenten in verband met de vervulling van de taken van het ESCB en van het Eurosysteem, en in de periode na deze inbeslagneming ter zake niet loyaal heeft samengewerkt met de ECB.
Kosten
Volgens artikel 138, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof wordt de in het ongelijk gestelde partij verwezen in de kosten, voor zover dat is gevorderd.
Aangezien de Republiek Slovenië in het ongelijk is gesteld, moet zij overeenkomstig de vordering van de Commissie in de kosten worden verwezen.
Volgens artikel 140, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering dragen de lidstaten die in het geding hebben geïntervenieerd, hun eigen kosten. De ECB draagt derhalve haar eigen kosten.

Het Hof (Grote kamer) verklaart:

1)
De Republiek Slovenië heeft niet voldaan aan de verplichtingen die op haar rusten krachtens artikel 343 VWEU, artikel 39 van Protocol nr. 4 betreffende de statuten van het Europees stelsel van centrale banken en van de Europese Centrale Bank, de artikelen 2, 18 en 22 van Protocol nr. 7 betreffende de voorrechten en immuniteiten van de Europese Unie en artikel 4, lid 3, VEU, doordat zij in de gebouwen van de Banka Slovenije (centrale bank van Slovenië) eenzijdig is overgegaan tot de inbeslagneming van documenten in verband met de vervulling van de taken van het Europees stelsel van centrale banken en van het Eurosysteem, en in de periode na deze inbeslagneming ter zake niet loyaal heeft samengewerkt met de Europese Centrale Bank.

2)
De Republiek Slovenië draagt haar eigen kosten en die van de Europese Commissie.

3)
De Europese Centrale Bank draagt haar eigen kosten.

ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Sloveens.