CELEX: 62021CJ0174
Incumprimento de Estado
Diretiva 2008/50/CE
Qualidade do ar ambiente
Acórdão do Tribunal de Justiça que declara um incumprimento
Artigo 260.°, n.° 2, TFUE
Obrigação de tomar as medidas necessárias para a execução desse acórdão
Incumprimento desta obrigação alegado pela Comissão Europeia
Falta de clareza da notificação para cumprir quanto à questão de saber se o acórdão ainda devia ser executado na data de referência
Princípio da segurança jurídica
Inadmissibilidade

Na sua petição, a Comissão Europeia pede ao Tribunal de Justiça que se digne:
–        declarar que, não tendo tomado todas as medidas necessárias à execução do Acórdão de 5 de abril de 2017, Comissão/Bulgária (C‑488/15, EU:C:2017:267), a República da Bulgária não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 260.°, n.° 1, TFUE no que respeita às zonas e aglomerações BG0001 Sófia, BG0002 Plovdiv, BG0004 Norte, BG0005 Sudoeste e BG0006 Sudeste;
–        condenar a República da Bulgária a pagar à Comissão um montante fixo de 3 156 euros por dia, a partir da data da prolação do Acórdão de 5 de abril de 2017, Comissão/Bulgária (C‑488/15, EU:C:2017:267), até à data da prolação do acórdão no presente processo ou, se a infração cessar mais cedo, até 31 de dezembro do último ano da infração, não podendo, em qualquer caso, o montante ser inferior à quantia fixa mínima de 653 000 euros;
–        condenar a República da Bulgária a pagar à Comissão uma sanção pecuniária compulsória de 5 677,20 euros por dia para cada uma das zonas de qualidade do ar, a contar da data da prolação do Acórdão do Tribunal de Justiça no presente processo e até ao ano da execução completa do Acórdão de 5 de abril de 2017, Comissão/Bulgária (C‑488/15, EU:C:2017:267); e
–        condenar a República da Bulgária nas despesas.

Quadro jurídico
Sob a epígrafe «Valores‑limite e limiares de alerta para a proteção da saúde humana», o artigo 13.° da Diretiva 2008/50/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de maio de 2008, relativa à qualidade do ar ambiente e a um ar mais limpo na Europa (JO 2008, L 152, p. 1), dispõe, no seu n.° 1:
«Os Estados‑Membros asseguram que, em todas as suas zonas e aglomerações, os níveis de dióxido de enxofre, PM10, chumbo e monóxido de carbono no ar ambiente não excedam os valores‑limite fixados no anexo XI.
[...]»
O artigo 23.° desta diretiva, sob a epígrafe «Planos de qualidade do ar», enuncia no seu n.° 1:
«Caso, numa determinada zona ou aglomeração, os níveis de poluentes no ar ambiente excedam qualquer valor‑limite ou valor‑alvo, bem como as respetivas margens de tolerância, os Estados‑Membros asseguram a elaboração de planos de qualidade do ar para essas zonas e aglomerações a fim de respeitar o valor‑limite ou o valor‑alvo em causa fixados nos anexos XI e XIV.
Em caso de excedência dos valores‑limite em relação aos quais já tenha expirado o prazo para a consecução dos objetivos, os planos de qualidade do ar estabelecem medidas adequadas para que o período de excedência possa ser o mais curto possível. Os planos de qualidade do ar podem, adicionalmente, incluir medidas específicas tendentes à proteção dos grupos sensíveis da população, incluindo as crianças.
Os planos de qualidade do ar devem conter, pelo menos, as informações enumeradas na parte A do anexo XV e podem incluir medidas conformes com o artigo 24.° Esses planos devem ser comunicados à Comissão sem demora e num prazo não superior a dois anos a contar do final do ano em que se tenha verificado a primeira excedência dos limites.
[...]»
O artigo 27.° dessa diretiva, sob a epígrafe «Transmissão de informações e dados», prevê:
«1.      Os Estados‑Membros asseguram que as informações sobre a qualidade do ar ambiente sejam colocadas à disposição da Comissão no prazo que resulte das medidas de execução a que se refere o n.° 2 do artigo 28.°
2.      Em qualquer caso, para o efeito específico da avaliação do respeito dos valores‑limite e dos níveis críticos e da consecução dos valores‑alvo, essas informações devem ser col[oca]das à disposição da Comissão no prazo de nove meses a contar do final de cada ano civil [...].»
O anexo XI desta diretiva tem a epígrafe «Valores‑limite para a proteção da saúde humana». Segundo este anexo, para as PM10, o valor‑limite diário é de 50 microgramas por metro cúbico (μg/m
), a não exceder mais de 35 vezes por ano civil, e o valor‑limite anual é de 40 μg/m
por ano civil. O referido anexo especifica que a data em que esses valores‑limite deviam ser respeitados era 1 de janeiro de 2005.

Acórdão Comissão/Bulgária
No seu Acórdão de 5 de abril de 2017, Comissão/Bulgária (C‑488/15, EU:C:2017:267), o Tribunal de Justiça declarou que:
–        devido à inobservância sistemática e persistente, desde 2007 até 2014 inclusive, dos valores‑limite diários e anuais aplicáveis às concentrações de PM10 nas zonas e aglomerações BG0001 AG Sófia, BG0002 AG Plovdiv, BG0004 Norte, BG0005 Sudoeste e BG0006 Sudeste;
–        devido à inobservância sistemática e persistente, desde 2007 até 2014 inclusive, do valor‑limite diário aplicável às concentrações de PM10 na zona BG0003 AG Varna e do valor‑limite anual em 2007, 2008 e de 2010 a 2014 inclusive, na mesma zona BG0003 AG Varna,
a República da Bulgária não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força das disposições conjugadas do artigo 13.°, n.° 1, e do anexo XI da Diretiva 2008/50.
Além disso, o Tribunal de Justiça declarou que, devido à excedência dos valores‑limite diários e anuais aplicáveis às concentrações de PM10 em todas as zonas e aglomerações acima referidas, a República da Bulgária não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 23.°, n.° 1, segundo parágrafo, dessa diretiva e, em especial, não cumpriu a obrigação de manter o período de excedência o mais curto possível, no tocante ao período compreendido entre 11 de junho de 2010 e o ano de 2014, inclusive.

Procedimento pré
‑
contencioso e tramitação do processo no Tribunal de Justiça
Na sequência da prolação do Acórdão de 5 de abril de 2017, Comissão/Bulgária (C‑488/15, EU:C:2017:267), a Comissão pediu à República da Bulgária, por carta de 11 de maio de 2017, que lhe comunicasse informações sobre as medidas tomadas para executar esse acórdão.
Por várias cartas datadas entre 5 de junho de 2017 e 26 de setembro de 2018, a República da Bulgária expôs à Comissão as diferentes medidas tomadas para executar esse acórdão, precisando ao mesmo tempo que certos valores‑limite aplicáveis às concentrações de PM10 tinham passado a ser respeitados em vários municípios situados nas zonas abrangidas pelo referido acórdão.
Com base nos dados brutos relativos à qualidade do ar para os anos de 2015 e 2016, a Comissão constatou que, para esses anos, o valor‑limite diário aplicável às concentrações de PM10 não tinha sido respeitado em nenhuma das seis zonas visadas pelo acórdão do Tribunal de Justiça, ao passo que o valor‑limite anual aplicável a essas concentrações tinha sido excedido em todas essas zonas, com exceção da zona BG0003 AG Varna.
A Comissão enviou então à República da Bulgária, em 9 de novembro de 2018, uma carta de notificação para cumprir, nos termos do artigo 260.°, n.° 1, TFUE. Nessa carta, constatou que, cerca de um ano e meio após a prolação do Acórdão de 5 de abril de 2017, Comissão/Bulgária (C‑488/15, EU:C:2017:267), e cerca de onze anos após a entrada em vigor da Diretiva 2008/50, a República da Bulgária ainda não tinha tomado as medidas necessárias para pôr termo aos incumprimentos constatados nesse acórdão. Por outro lado, convidou este Estado‑Membro a apresentar as suas observações no prazo de dois meses, subsequentemente prorrogado por mais um mês até 9 de fevereiro de 2019 (a seguir «data de referência»), e a informá‑la dos progressos entretanto eventualmente realizados.
Depois de ter comunicado uma primeira série de informações em 8 de janeiro de 2019, a República da Bulgária respondeu, por carta de 18 de janeiro de 2019, à notificação para cumprir, e enviou depois informações complementares por várias cartas, entre 22 de julho de 2019 e 1 de setembro de 2020. Nessas cartas, afirmava, nomeadamente, que o valor‑limite anual tinha sido respeitado para os anos de 2017 e 2018 na zona BG0005 Sudoeste, ao passo que, em 2019, não tinha sido constatada uma excedência do valor‑limite anual nas zonas BG0005 Sudoeste, BG0006 Sudeste e BG0001 AG Sófia. Precisava igualmente que, em certos municípios situados nessas zonas, se tinha mantido o respeito dos valores‑limite relativos à qualidade do ar ambiente, ao passo que as excedências continuavam a diminuir noutros municípios. Em seguida, a República da Bulgária indicou ter tomado diversas medidas para limitar as excedências  proibidas, nomeadamente em relação às principais fontes de poluição que constituem o aquecimento doméstico e os transportes.
Embora excluindo provisoriamente a zona BG0003 AG Varna do procedimento pré‑contencioso, a Comissão considerou que, à luz das informações fornecidas pela República da Bulgária e dos relatórios sobre a qualidade do ar apresentados nos termos do artigo 27.° da Diretiva 2008/50 para o período compreendido entre 2015 e 2019, este Estado‑Membro não tinha tomado todas as medidas necessárias à execução do Acórdão de 5 de abril de 2017, Comissão/Bulgária (C‑488/15, EU:C:2017:267), pelo facto de os valores‑limite anuais e diários ainda não terem sido respeitados nas outras cinco zonas visadas nesse acórdão e o período de excedência não ter sido limitado à duração mais curta possível nessas cinco zonas.
Nestas condições, a Comissão decidiu intentar a presente ação.
Por Decisão do presidente do Tribunal de Justiça de 18 de agosto de 2021, foi admitida a intervenção da República da Polónia em apoio dos pedidos da República da Bulgária.

Quanto à admissibilidade da ação por incumprimento

Argumentos das partes
Considerando que os princípios gerais aplicáveis ao procedimento pré‑contencioso previsto no artigo 258.° TFUE devem ser aplicados
mutatis mutandis
ao procedimento previsto no artigo 260.°, n.° 2, TFUE e recordando que, em virtude da jurisprudência do Tribunal de Justiça, a emissão de um parecer fundamentado em aplicação do artigo 258.°, primeiro parágrafo, TFUE pressupõe, antes de mais, que um incumprimento de uma obrigação que incumbe ao Estado‑Membro em causa possa ser validamente alegado pela Comissão, a República da Bulgária, apoiada pela República da Polónia, deduz  daí, na sua contestação, que, para poder enviar uma carta de notificação para cumprir nos termos do artigo 260.°, n.° 2, TFUE, a Comissão deve alegar que o Estado‑Membro em causa não cumpriu a sua obrigação de executar um acórdão do Tribunal de Justiça que declara um incumprimento.
Ora, a República da Bulgária salienta que a alegação da Comissão na carta de notificação para cumprir relativa à pretensa inexecução do Acórdão do Tribunal de Justiça de 5 de abril de 2017, Comissão/Bulgária (C‑488/15, EU:C:2017:267), se baseia em circunstâncias factuais que surgiram antes da sua prolação, a saber, dados sobre a qualidade do ar ambiente relativos aos anos de 2015 e 2016, pelo que, à data da notificação para cumprir, em 9 de novembro de 2018, essa instituição não podia determinar com certeza a existência de um incumprimento a título do artigo 260.°, n.° 1, TFUE nem, portanto, alegar validamente que a República da Bulgária não tinha executado este acórdão. Por conseguinte, a Comissão deu início prematuramente à fase pré‑contenciosa do procedimento previsto no artigo 260.°, n.° 2, TFUE em violação das exigências de segurança jurídica.
A República da Bulgária, apoiada pela República da Polónia, conclui pela inadmissibilidade da ação.
Embora considere que o objeto material da presente ação por incumprimento não foi ampliado nem completado atendendo ao Acórdão de 5 de abril de 2017, Comissão/Bulgária (C‑488/15, EU:C:2017:267), a Comissão recorda, na sua réplica, a jurisprudência constante do Tribunal de Justiça segundo a qual, em caso de incumprimento sistemático e persistente das disposições de um ato da União Europeia, podem ser apresentados elementos complementares posteriormente ao parecer fundamentado, podendo o objeto da ação por incumprimento abranger igualmente factos posteriores a esse parecer.
A Comissão indica ainda que os dados relativos aos anos de 2015 e 2016 mostram inegavelmente excedências  persistentes dos valores‑limite aplicáveis às concentrações de PM10, que a população búlgara teve de tolerar durante vários anos após a data mencionada no acórdão do Tribunal de Justiça. Neste contexto, tendo em conta a persistência da infração, a Comissão considera que podia dar início a um procedimento pré‑contencioso. Além disso, o argumento segundo o qual a Comissão está formalmente obrigada a esperar vários anos após a prolação do acórdão do Tribunal de Justiça em virtude do artigo 258.° TFUE antes de «poder solicitar a execução desse acórdão» é fundamentalmente inaceitável, na medida em que esse «período de graça» não está previsto nem pelos Tratados nem pelo mecanismo de informação previsto no artigo 27.° da Diretiva 2008/50  e também não decorre do princípio da segurança jurídica.
Na sua tréplica, a República da Bulgária precisa que solicita a declaração de inadmissibilidade da ação à luz não dos elementos materiais desta, mas dos elementos temporais que caracterizam o presente processo. Em especial, o vício que fere a ação por incumprimento resulta não de uma extensão da ação posteriormente à notificação para cumprir, mas da falta inicial de fundamento para dar início ao procedimento pré‑contencioso que conduziu à presente ação. Nestas condições, o facto de o objeto da ação dizer respeito à inexecução de um acórdão do Tribunal de Justiça que declara um incumprimento «persistente» não pode sanar esse vício, uma vez que o procedimento pré‑contencioso iniciado nos termos do artigo 260.°, n.° 2, TFUE deve ser regular para garantir os direitos do Estado‑Membro em causa.

Apreciação do Tribunal de Justiça
Importa recordar que, em virtude do artigo 260.°, n.
os
1 e 2, TFUE, um Estado‑Membro relativamente ao qual o Tribunal de Justiça tenha reconhecido que não cumpriu uma das obrigações que lhe incumbem por força dos Tratados é obrigado a tomar as medidas necessárias à execução do acórdão do Tribunal de Justiça, podendo a Comissão recorrer a este último se considerar, após ter dado ao Estado‑Membro em causa a possibilidade de apresentar as suas observações, que tais medidas não foram tomadas.
Este procedimento visa, portanto, incitar um Estado‑Membro infrator a executar um acórdão que declara o incumprimento (Acórdão de 12 de julho de 2005, Comissão/França, C‑304/02, EU:C:2005:444, n.° 80). Essa execução deve ser iniciada imediatamente após a pronúncia do acórdão e ter lugar o mais brevemente possível [ver, neste sentido, Acórdãos de 6 de novembro de 1985, Comissão/Itália, 131/84, EU:C:1985:447, n.° 7, e de 12 de novembro de 2019, Comissão/Irlanda (Parque eólico de Derrybrien), C‑261/18, EU:C:2019:955, n.° 123 e jurisprudência referida].
Por outro lado, resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça que a data de referência para apreciar a existência de um incumprimento nos termos do artigo 260.°, n.° 1, TFUE, a saber, um incumprimento da obrigação de tomar as medidas necessárias à execução do acórdão do Tribunal de Justiça, é a do termo do prazo fixado na carta de notificação para cumprir emitida em virtude do artigo 260.°, n.° 2, TFUE (ver, neste sentido, Acórdão de 11 de dezembro de 2012, Comissão/Espanha, C‑610/10, EU:C:2012:781, n.° 67).
Deve considerar‑se que, por analogia com a jurisprudência relativa às ações por incumprimento baseadas no artigo 258.° TFUE, a emissão de uma carta de notificação para cumprir em aplicação do artigo 260.°, n.° 2, TFUE pressupõe, sob pena de não respeitar as exigências de segurança jurídica, que a Comissão possa alegar validamente o incumprimento da obrigação de adotar as medidas necessárias para a execução do acórdão do Tribunal de Justiça [ver, neste sentido, Acórdão de 5 de dezembro de 2019, Comissão/Espanha (Planos de gestão de resíduos), C‑642/18, EU:C:2019:1051, n.
os
17, 18 e 26, bem como jurisprudência referida].
Tendo em conta o objeto do procedimento recordado no n.° 23 do presente acórdão, isso implica que a Comissão está obrigada não só a verificar, ao longo de todo o procedimento pré‑contencioso e antes da emissão da notificação para cumprir, se o acórdão em questão foi ou não entretanto  executado, mas também a alegar e a demonstrar
prima facie
, com clareza, nessa notificação, que o acórdão ainda não foi executado na data de referência.
Com efeito, não se pode validamente censurar um Estado‑Membro por um incumprimento da obrigação de tomar as medidas necessárias à execução de um acórdão do Tribunal de Justiça se não resultar claramente da notificação para cumprir que, na data de referência, a obrigação de executar esse acórdão ainda se mantém após a sua prolação.
No caso em apreço, há que salientar que, na carta de notificação para cumprir de 9 de novembro de 2018, a Comissão não alegou nem demonstrou
prima facie,
com a clareza exigida, que o Acórdão de 5 de abril de 2017, Comissão/Bulgária (C‑488/15, EU:C:2017:267), ainda devia ser executado na data de referência, a saber, 9 de fevereiro de 2019.
Nessa carta, a Comissão indica que os incumprimentos constatados até 2014 nesse acórdão perduraram, para as zonas e aglomerações visadas na referida carta, durante os anos de 2015 e 2016, sem fornecer explicações detalhadas nem uma análise factual indicando que a situação observada durante esses dois anos tinha prosseguido sem uma nítida melhoria durante o período compreendido entre a prolação do Acórdão, 5 de abril de 2017, e a data de referência, 9 de fevereiro de 2019, tornando assim necessária a tomada de medidas para a execução do referido acórdão.
Ora, nem o facto de esses incumprimentos terem perdurado entre o fim do período abrangido pelo acórdão do Tribunal de Justiça, a saber, 2014, e um período subsequente mas anterior à data da prolação do acórdão, a saber, os anos de 2015 e 2016, nem o caráter sistemático e persistente dos referidos incumprimentos assinalado pelo Tribunal de Justiça nesse acórdão implicam automaticamente que, tanto na data da prolação do referido acórdão como na data de referência, este ainda não tinha sido executado e que a República da Bulgária podia assim ser criticada por não ter tomado todas as medidas necessárias para a sua execução.
Por conseguinte, não tendo alegado e demonstrado
prima facie
, com a clareza exigida, na carta de notificação para cumprir, o requisito indispensável de que o Acórdão de 5 de abril de 2017, Comissão/Bulgária (C‑488/15, EU:C:2017:267), ainda devia ser executado na data de referência no que respeita às zonas e aglomerações referidas nessa carta, a Comissão não alegou validamente um incumprimento, por parte da República da Bulgária, da obrigação de tomar as medidas necessárias à execução desse acórdão.
Nestas condições, a ação por incumprimento da Comissão deve ser julgada inadmissível.

Quanto às despesas
Nos termos do artigo 138.°, n.° 1, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo a República da Bulgária pedido a condenação da Comissão nas despesas e tendo a ação por esta intentada sido julgada inadmissível, há que condenar a Comissão nas despesas.
Em conformidade com o artigo 140.°, n.° 1, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, segundo o qual os Estados‑Membros que intervenham no litígio devem suportar as suas próprias despesas, a República da Polónia suportará as suas próprias despesas.
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Terceira Secção) decide:
1)
A ação é julgada inadmissível.
2)
A Comissão Europeia suporta as suas próprias despesas e as despesas da República da Bulgária.
3)
A República da Polónia suporta as suas próprias despesas.
Assinaturas
*
Língua do processo: búlgaro.