CELEX: 62017CJ0612
Zahtjev za prethodnu odluku
Uredba (EU) br. 549/2013
Europski sustav nacionalnih i regionalnih računa u Europskoj uniji
Stavak 20.15. Priloga A
Nadzor koji Nacionalni olimpijski odbor provodi nad nacionalnim sportskim savezima osnovanima u obliku neprofitnih ustanova (NPU)
Druga rečenica stavka 20.15. Priloga A
Pojam ‚javno posredovanje u obliku općih odredbi primjenjivih na sve jedinice u okviru iste aktivnosti’
Doseg
Prva rečenica stavka 20.15. Priloga A
Pojam ‚sposobnost određivanja opće politike ili programa’ NPU‑a
Doseg
Stavak 2.39. točka (d), stavak 20.15. točka (d) i posljednja rečenica stavka 20.309. točke (i) Priloga A
Uzimanje u obzir članarina koje članovi plaćaju NPU‑u

Zahtjevi za prethodnu odluku odnose se na tumačenje Uredbe (EU) br. 549/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 21. svibnja 2013. o Europskom sustavu nacionalnih i regionalnih računa u Europskoj uniji (
SL 2013., L 174, str. 1
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 10., svezak 8., str. 3. i ispravak
SL 2016., L 308, str. 64
.).
Zahtjevi su upućeni u okviru dvaju sporova između, u predmetu C‑612/17, Federazione Italiana Golf (Talijanski golf savez; u daljnjem tekstu: FIG), s jedne strane, i Istituto Nazionale di Statistica (Državni zavod za statistiku, Italija; u daljnjem tekstu: ISTAT) te Ministero dell’Economia e delle Finanze (Ministarstvo gospodarstva i financija, Italija), s druge strane, kao i između, u predmetu C‑613/17, Federazione Italiana Sport Equestri (Talijanski savez za konjički sport; u daljnjem tekstu: FISE) i ISTAT‑a, u vezi s uvrštenjem FIG‑a i FISE‑a, za 2017. godinu, na popis javnih tijela uključenih u konsolidirani račun dobiti i gubitka tijela javne vlasti (u daljnjem tekstu: popis ISTAT 2016.).
Pravni okvir
Pravo Unije
Uvodna izjava 1. Uredbe br. 549/2013 glasi:
„Oblikovanje politika u Uniji i praćenje gospodarstava država članica i Ekonomske i monetarne unije (EMU) zahtijevaju usporedive, ažurirane i pouzdane podatke o strukturi i razvoju gospodarskog stanja u svakoj državi članici ili regiji.”
Uvodna izjava 3. te uredbe glasi:
„Građani Unije trebaju ekonomske račune kao osnovno sredstvo za analizu gospodarskog stanja u državi članici ili regiji. Radi usporedivosti, takve bi račune trebalo sastavljati na temelju jedinstvene skupine načela koja nisu podložna različitim tumačenjima. Dostavljene informacije trebale bi biti što je više moguće točne, potpune i pravovremene kako bi se osigurala najveća moguća transparentnost za sve sektore.”
Poglavlje 1. Priloga A navedenoj uredbi, koje se odnosi na opće značajke i temeljna načela Europskog sustava računa (u daljnjem tekstu: ESA 2010.), sadržava stavke 1.01., 1.19., 1.34., 1.35., 1.36., 1.37. i 1.57. koje glase:
„1.01.
[ESA 2010.] je međunarodno usklađen računovodstveni okvir za sustavno i detaljno opisivanje ukupnog gospodarstva (regije, države ili skupine država), njegovih sastavnih dijelova i odnosa s ostalim ukupnim gospodarstvima.
[…]
1.19.
Za [Uniju] i nje[zine] države članice, brojke iz ESA okvira imaju važnu ulogu za oblikovanje i praćenje njihovih socijalnih i ekonomskih politika.
Sljedeći primjeri pokazuju uporabe ESA okvira:
[…]
(b)
određivanje kriterija za postupak zbog prekomjernog deficita: veličine državnog deficita i zaduženosti;
[…]
1.34.
Sektorski računi se stvaraju dodjelom jedinica sektorima i to omogućava prikazivanje transakcija i izravnavajućih stavki računa po sektorima. Glavni sektori su kućanstva, država, društva (financijska i nefinancijska), neprofitne ustanove koje služe kućanstvima (NPUSK‑ovi) i inozemstvo.
Razlika između tržišne i netržišne aktivnosti je važna. Subjekt koji kontrolira [nadzire] država, za koji se pokazalo da je tržišno društvo, klasificira se u sektoru društava, izvan sektora opće države. Stoga, razine deficita i zaduženosti društva neće biti dio deficita i duga opće države.
1.35.
Važno je da se uspostave jasni i postojani kriteriji za dodjeljivanje subjekata sektorima.
Javni sektor sastoji se od svih institucionalnih jedinica rezidentnih u gospodarstvu koje kontrolira [nadzire] država. Privatni sektor sastoji se od svih ostalih rezidentnih jedinica.
U tablici 1.1. određeni su kriteriji za razlikovanje između javnog i privatnog sektora, u javnom sektoru između sektora države i sektora javnih društava te u privatnom sektoru između NPUSK sektora i sektora privatnih društava.
Tablica 1.1.
Kriteriji
Državno kontroliran [Državni nadzor]
(javni sektor)
Privatno kontroliran [Privatni nadzor]
(privatni sektor)
Netržišna proizvodnja
Opća država
NPUSK
Tržišna proizvodnja
Javna društva
Privatna društva
1.36.
Kontrola [nadzor] se definira kao mogućnost određivanja opće politike ili plana institucionalne jedinice. Dodatni detalji u odnosu na definiciju kontrole [nadzora] nalaze se u stavcima 2.35. do 2.39.
1.37.
Pri razlikovanju između tržišnog i netržišnog, te tako, za subjekte javnog sektora, pri njihovom klasificiranju u sektor opće države ili sektor društava, odlučuje se prema sljedećem pravilu:
Aktivnost se smatra tržišnom aktivnosti kada se dotičnim robama i uslugama trguje pod sljedećim uvjetima:
(1)
prodavatelji nastoje dugoročno maksimizirati svoju dobit i čine to slobodno prodajući robe i usluge na tržištu svakome tko je spreman platiti traženu cijenu;
(2)
kupci nastoje maksimizirati korist s obzirom na svoje ograničene resurse, kupujući u skladu s time koji proizvodi najbolje zadovoljavaju njihove potrebe po ponuđenoj cijeni;
(3)
učinkovita tržišta postoje ako prodavatelji i kupci imaju pristup tržištu i informacije o njemu. Učinkovito tržište može djelovati čak i ako ti uvjeti nisu u potpunosti ispunjeni.
[…]
1.57.
Institucionalne jedinice su gospodarski subjekti koji mogu imati vlasništvo nad robom i aktivom, preuzimati obveze i sudjelovati u ekonomskoj aktivnosti i transakcijama s ostalim jedinicama. Za potrebe ESA 2010. sustava, institucionalne jedinice se grupiraju u pet međusobno isključivih domaćih institucionalnih sektora:
(a)
nefinancijska društva;
(b)
financijska društva;
(c)
opća država;
(d)
kućanstva;
(e)
[NPUSK‑ovi].
Ovih pet sektora čine ukupno domaće gospodarstvo. Svaki se sektor također dijeli na podsektore. ESA 2010. sustav omogućava izradu potpunog skupa računa tokova i bilanci stanja za svaki sektor i podsektor te za ukupno gospodarstvo. Nerezidentne jedinice mogu međudjelovati s tih pet domaćih sektora, a međudjelovanja su vidljiva između pet domaćih sektora i šestog institucionalnog sektora: sektora inozemstva.
[…]”
U poglavlju 2. tog priloga, naslovljenom „Jedinice i njihovo grupiranje”, stavak 2.12., dijagram 2.1. te stavci 2.34., 2.39. i 2.130. glase:
„2.12.
Definicija
: institucionalna jedinica je ekonomska jedinca s obilježjem samostalnosti pri donošenju odluka u obavljanju svoje glavne funkcije. Smatra se da rezidentna jedinica predstavlja institucionalnu jedinicu na ekonomskom području gdje ima središte prevladavajućeg ekonomskog interesa ako ima samostalnost pri odlučivanju i vodi potpuni skup računa ili može sastaviti potpuni skup računa.
Kako bi imao samostalnost pri odlučivanju u odnosu na svoju glavnu funkciju, subjekt mora:
(a)
imati pravo na svoju vlastitu robu i aktivu; može mijenjati vlasništvo nad robom ili aktivom preko transakcija s drugim institucionalnim jedinicama;
(b)
moći donositi ekonomske odluke i obavljati ekonomske aktivnosti za koje je pravno odgovoran;
(c)
moći preuzimati obveze u vlastito ime, preuzimati druge obveze i sklapati ugovore; i
(d)
moći sastaviti potpuni skup računa sastavljen od računovodstvene dokumentacije koja obuhvaća sve transakcije izvršene tijekom računovodstvenog razdoblja, kao i bilancu imovine i obveza.
[…]
Dijagram 2.1. – Raspodjela jedinica u sektore
[…]
2.34.
Dijagram 2.1. pokazuje kako se jedinice raspoređuju u glavne sektore. Radi utvrđivanja sektora za jedinicu koja je rezidentna, ali ne kućanstvo, prema dijagramu je potrebno utvrditi kontrolira [nadzire] li ju opća država ili ne te je li tržišni ili netržišni proizvođač.
[…]
2.39.
Za neprofitne institucije priznate kao neovisni pravni subjekti, pet pokazatelja koje treba razmotriti su:
(a)
imenovanje odgovornih osoba;
(b)
mogućnost odobravanja instrumenata;
(c)
ugovorni sporazumi;
(d)
stupanj financiranja;
(e)
stupanj izloženosti države riziku.
Kao i kod društava, jedan pokazatelj može biti dovoljan za utvrđivanje kontrole [nadzora] u nekim slučajevima, ali, u drugim slučajevima, više zasebnih pokazatelja mogu zajedno dokazivati kontrolu [nadzor].
[…]
2.130.
[…] Netržišni NPUSK‑ovi koje kontrolira [nadzire] opća država razvrstavaju se u sektor opće države (S.13).
[…]”
Stavak 3.31. poglavlja 3. Priloga A Uredbi br. 549/2013 glasi:
„[…]
Privatn[a] [neprofitna ustanova (NPU)] se razvrstava u sektor NPUSK ako je netržišni proizvođač, osim ako je pod kontrolom [nadzorom] države. Ako privatni NPU kontrolira [nadzire] država, razvrstava se u sektor opće države.
[…]”
Poglavlje 4. tog priloga, naslovljeno „Distributivne transakcije”, sadržava stavke 4.125. i 4.126., kojima se predviđa:
„Tekući transferi neprofitnim ustanovama koje služe kućanstvima (NPUSK‑ovi) (D.751)
4.125.
Definicija
: tekućim transferima neprofitnim ustanovama koje služe kućanstvima obuhvaćeni su svi dobrovoljni doprinosi (osim ostavina), članstva i financijska pomoć koju NPUSK‑ovi primaju od kućanstava (uključujući nerezidentna kućanstva) i, u manjoj mjeri, od drugih jedinica.
4.126.
Tekućim transferima NPUSK‑ovima obuhvaćeno je sljedeće:
(a)
redovne članarine koje kućanstva plaćaju sindikatima i političkim, sportskim, kulturnim, vjerskim i sličnim organizacijama razvrstane u sektor NPUSK‑ova;
[…]”
U poglavlju 20. istog priloga, koje se odnosi na državne račune, nalaze se stavci 20.05., 20.13., 20.15., 20.17., 20.18., 20.29., 20.306., 20.309. i 20.310. U skladu s tim stavcima:
„20.05
Sektor opće države (S.13) sastoji se od svih državnih jedinica te svih netržišnih i neprofitnih ustanova (NPU‑ovi) koje nadziru državne jedinice. […]
[…]
20.13.
Neprofitne ustanove (NPU) koje su netržišni proizvođači i koje nadziru državne jedinice smatraju se jedinicama sektora opće države.
[…]
20.15.
Nadzor nad neprofitnim ustanovama definira se kao sposobnost određivanja opće politike ili programa NPU‑a. Javno posredovanje u obliku općih odredbi primjenjivih na sve jedinice u okviru iste aktivnosti nije bitno pri odlučivanju nadzire li država neku zasebnu jedinicu. Kako bi se utvrdilo nadzire li država NPU, treba razmotriti sljedećih pet pokazatelja nadzora:
(a)
imenovanje nadređenih službenika;
(b)
ostale odredbe instrumenta mogućnosti, kao obveze iz statuta NPU‑a;
(c)
ugovorne sporazume;
(d)
stupanj financiranja;
(e)
izloženost riziku.
Već samo jedan pokazatelj može biti dovoljan za utvrđivanje nadzora. Međutim, ako NPU koji većinom financira država i dalje može utvrditi svoju politiku ili program u značajnoj mjeri uz okolnosti navedene u drugim pokazateljima, tada se smatra da ga država ne nadzire. U većini slučajeva, više pokazatelja zajedno upućuju na nadzor. Odluka temeljena na tim pokazateljima bit će donesena na temelju prosudbe.
[…]
Ostale jedinice opće države
20.17.
Donijeti odluku o klasifikaciji proizvođača roba i usluga koji posluju pod utjecajem državnih jedinica može biti teško. Alternative su klasificirati ih u opću državu ili, ako se kvalificiraju kao institucionalne jedinice, u javna poduzeća. Za takve slučajeve koristi se sljedeća shema odlučivanja.
Javni nadzor
20.18.
Nadzor nad subjektom definira se kao sposobnost određivanja opće politike ili programa tog subjekta. […]
[…]
Test za određivanje tržišnih od netržišnih subjekata
20.29.
[…]
Mogućnost za obavljanje tržišne djelatnosti provjerit će se prema uobičajenom kvantitativnom kriteriju (kriteriju od 50 %) korištenjem omjera prodaje prema troškovima proizvodnje (kako je utvrđeno u stavcima 20.30. i 20.31.). Javna jedinica smatra se tržišnim proizvođačem ako pokriva barem 50 % svojih troškova svojom prodajom kroz dugotrajno, višegodišnje razdoblje.
[…]
20.306.
Sve institucionalne jedinice uključene u javni sektor rezidentne su jedinice koje nadzire država, bilo izravno ili neizravno preko jedinica javnog sektora. Nadzor nad nekim subjektom definira se kao sposobnost određivanja opće politike ili programa tog subjekta. To je detaljnije opisano niže u tekstu.
[…]
Nadzor javnog sektora
20.309.
Nadzor rezidentne jedinice javnog sektora definira se kao sposobnost određivanja opće politike ili programa te jedinice. To se može činiti putem izravnih prava jedne jedinice javnog sektora ili skupnih prava mnogih jedinica. Treba razmotriti sljedeće pokazatelje nadzora:
(a)
prava na imenovanje, ulaganje veta protiv ili uklanjanja većine službenika, upravnog odbora itd. Prava na imenovanje, uklanjanje ili ulaganje veta protiv upravnog odbora subjekta dovoljna su za utvrđivanje nadzora. Ta prava može izravno držati jedna jedinica javnog sektora, ili neizravno agregat jedinica državnog sektora. Ako prvi skup imenovanja nadzire javni sektor, ali naknadne zamjene ne podliježu tom nadzoru, tad subjekt ostaje u javnom sektoru do trenutka kad većina direktora ne budu imenovani pod nadzorom;
(b)
pravo na imenovanje, ulaganje veta protiv ili uklanjanje ključnog osoblja. Ako utjecajni članovi odbora, kao što su glavni izvršni direktor, predsjednik i financijski direktor, učinkovito utvrde nadzor opće politike, onda se ovlastima za imenovanje, ulaganje veta protiv i uklanjanje tih članova daje veća važnost;
(c)
prava na imenovanje, ulaganje veta protiv ili uklanjanje većine imenovanja ključnih odbora tog subjekta. Ako se ključni čimbenici opće politike, kao što su plaća višeg osoblja, platežna i poslovna strategija delegiraju pododborima, tada su prava za imenovanje, uklanjanje ili ulaganje veta protiv direktora u tim pododborima determinante nadzora;
(d)
vlasništvo nad većinom glasačkih prava. Time se obično utvrđuje nadzor kad se odluke donose prema načelu „jedna dionica, jedan glas”. Dionice se mogu držati izravno ili neizravno, ako su udjeli u posjedu združenih jedinica javnog sektora. Ako se odluke ne donose prema načelu „jedna dionica, jedan glas”, situaciju treba analizirati kako bi se utvrdilo ima li javni sektor glasačku većinu;
(e)
prava u okviru posebnih dionica i opcija. Zlatne ili posebne dionice nekoć su bile česta pojava u privatiziranim poduzećima, a pojavljuju se i u nekim subjektima posebne namjene. U nekim slučajevima one jedinicama javnog sektora daju preostala prava na zaštitu interesa; takva prava mogu biti trajna ili vremenski ograničena. Postojanje takvih dionica nije samo po sebi pokazatelj nadzora, ali treba ga pažljivo analizirati, i posebnu pažnju obratiti na okolnosti gdje se poziva na te ovlasti. Ako te ovlasti utječu na trenutačnu opću politiku subjekta, one će biti bitne za donošenje odluke o klasifikaciji. U drugim slučajevima one će biti rezervne ovlasti kojima se mogu dodijeliti prava na nadzor opće politike u kriznim stanjima itd., i smatraju se nevažnima ako ne utječu na postojeću politiku, iako će obično odmah uzrokovati preklasifikaciju ako se ikad iskoriste. Slična je situacija postojanje mogućnosti kupovine dionica za jedinice javnog sektora u nekim okolnostima, i potrebno je ocijeniti utječu li ovlasti za provedbu te opcije na opću politiku subjekta.
(f)
prava na nadzor putem ugovornih sporazuma. Ako neki subjekt svu prodaju vrši jednom subjektu javnog sektora, ili skupini subjekata javnog sektora, postoji mogućnost prevladavajućeg utjecaja koji se može smatrati nadzorom. Prisutnost drugih kupaca, ili mogućnost za to, pokazatelj je da subjektom ne upravljaju jedinice javnog sektora. Ako subjekt može samo ograničeno poslovati s kupcima iz nejavnog sektora zbog utjecaja javnog sektora, to je pokazatelj nadzora koji vrši javni sektor;
(g)
prava na nadzor iz sporazuma/dozvole za posuđivanje. Zajmodavci često uspostavljaju nadzor kao uvjet za izdavanje zajmova. Ako javni sektor uspostavi nadzor putem uzajmljivanja, ili kako bi se zaštitio od izlaganja riziku na temelju jamstva, a taj je nadzor veći nego nadzor banke kojem se jedinice privatnog sektora obično izlažu, to je pokazatelj nadzora. Ako subjekt zatraži od javnog sektora dozvolu za posuđivanje, to je pokazatelj nadzora;
(h)
nadzor putem [pretjeranih] regulacija. Kad su regulacije tako rigorozne da zapravo upravljaju općom politikom poslovanja, to je oblik nadzora. Javna tijela mogu u nekim slučajevima biti vrlo uključena putem regulacije, posebno u područjima kao što su monopoli i privatizirane komunalne usluge s elementom javnih službi. Moguće je da uključivanje putem regulacije postoji u važnim područjima, kao što je određivanje cijena, a da subjekt ne preuzme nadzor nad općom politikom. Odabir ulaska u visoko reguliranu okolinu i poslovanja u takvoj okolini može biti pokazatelj da subjekt ne podliježe nadzoru;
(i)
ostalo. Nadzor se može uspostaviti iz zakonskih ovlasti ili prava iz ustava [osnivačkog akta] nekog subjekta, npr. na ograničavanje aktivnosti, ciljeva i vidova poslovanja, odobravanje proračuna ili sprečavanje promjena u ustavu [osnivačkom aktu] subjekta, likvidacij[e] subjekta, odobravanj[a] dividendi ili prekid[a] odnosa s javnim sektorom. Subjekt koji u potpunosti ili gotovo u potpunosti financira javni sektor smatra se da je pod nadzorom ako je nadzor nad tim tokom financijskih sredstava dovoljno ograničavajući da upravlja općom politikom u tom području.
20.310.
Svaki slučaj klasifikacije treba razmotriti zasebno, i neki od ovih pokazatelja nisu nužno bitni za određene slučajeve. Neki pokazatelji, kao što su točke (a), (c) i (d) u stavku 20.309., sami su po sebi dovoljni za utvrđivanje nadzora. U ostalim slučajevima, nekoliko zasebnih pokazatelja [može] upućivati na nadzor ako su prisutni istodobno.
[…]”
Talijansko pravo
Člankom 1. decreto legge n. 220 (Uredba sa zakonskom snagom br. 220) od 19. kolovoza 2003. (GURI br. 192 od 20. kolovoza 2003.) koji je s izmjenama pretvoren u zakon na temelju članka 1. legge n. 208 (Zakon br. 208) od 17. listopada 2003. (GURI br. 243 od 18. listopada 2003.), određuje se:
„Republika priznaje i potiče autonomiju nacionalnog prava sporta kao izraza međunarodnog prava sporta koje potječe od Međunarodnog olimpijskog odbora. Odnosi između prava sporta i prava Republike uređeni su na temelju načela autonomije, uz izuzetak slučajeva subjektivnih situacija povezanih s pravom sporta koji su od važnosti za pravni poredak Republike.”
Decretom legislativo n. 242 (Zakonodavna uredba br. 242) od 23. srpnja 1999. (GURI br. 176 od 29. srpnja 1999.; u daljnjem tekstu: Zakonodavna uredba br. 242/1999) provedena je reorganizacija talijanskog Nacionalnog olimpijskog odbora (u daljnjem tekstu: CONI). Članak 4. stavak 2 te zakonodavne uredbe glasi:
„Predstavnici [nacionalnih sportskih] saveza koji su utvrđeni u okviru olimpijskih sportova, moraju činiti većinu glasača u CONI‑ju.”
Članak 15. stavci 1. do 6. Zakonodavne uredbe br. 242/1999 koji se odnosi na nacionalne sportske saveze i udružene sportske discipline, glasi:
„1.   Nacionalni sportski savezi i udružene sportske discipline obavljaju svoju sportsku aktivnost u skladu s odlukama i smjernicama [Međunarodnog olimpijskog odbora], međunarodnih saveza i CONI‑ja pritom uzimajući u obzir javni karakter određenih kategorija aktivnosti koje su navedene u CONI‑jevim statutima. U njima sudjeluju sportska trgovačka društva i udruge te, samo u slučajevima predviđenima statutima nacionalnih sportskih saveza i udruženih sportskih disciplina u vezi s tom određenom aktivnosti, i pojedinačni članovi.
2.   Nacionalni sportski savezi i udružene sportske discipline imaju status udruge privatnog prava s pravnom osobnošću. Oni su neprofitni i, u nedostatku izričitih odredbi ove uredbe, podliježu odredbama Građanskog zakonika i onima usvojenima za njegovu primjenu.
3.   Bilance nacionalnih sportskih saveza i udruženih sportskih disciplina svake godine odobrava savezno upravno tijelo te podliježu odobrenju CONI‑jeva nacionalnog odbora. U slučaju negativnog mišljenja revizorâ saveza ili udruženih disciplina odnosno u slučaju nepostojanja odobrenja CONI‑jeva nacionalnog odbora, saziva se skupština trgovačkih društava i udruga radi odlučivanja o odobrenju bilance.
4.   Skupština nadležna za izbor upravljačkih tijela odobrava indikativne proračunske programe upravnog tijela koji podliježu nadzoru skupštine na kraju svakog razdoblja od četiri godine i mandata za koji su bili odobreni.
5.   Nacionalno vijeće priznaje, u sportske svrhe, nacionalne sportske saveze i udružene sportske discipline.
6.   Priznavanje statusa pravne osobe privatnog prava novim nacionalnim sportskim savezima i udruženim sportskim disciplinama provodi se u skladu s [decreto del Presidente della Repubblica n. 361 (Uredba Predsjednika Republike br. 361 od 10. veljače 2000.)] nakon prethodnog priznanja, u sportske svrhe, Nacionalnog vijeća.”
Člankom 16. Zakonodavne uredbe br. 242/1999 određeno je:
„Nacionalni sportski savezi i udružene sportske discipline uređeni su statutarnim i zakonskim odredbama na temelju načela unutarnje demokracije, načela sudjelovanja svih u sportskoj aktivnosti pod jednakim uvjetima i u skladu s nacionalnim i međunarodnim pravom sporta.”
U članku 6. Statutâ CONI‑ja, koji se odnosi na CONI‑jevo Nacionalno vijeće, njegovim stavkom 1. propisano je:
„Državno vijeće, najviše predstavničko tijelo talijanskog sporta, širi duh olimpijskih igara, osigurava aktivnosti potrebne za pripremu olimpijskih igara, uređuje i koordinira nacionalnu sportsku aktivnost te usklađuje djelovanje nacionalnih sportskih saveza i udruženih sportskih disciplina.”
Člankom 6. stavkom 3. Statutâ CONI‑ja predviđeno je:
„U skladu s pravilom 29. točkom 3. Olimpijske povelje, glasačku većinu moraju činiti glasovi predstavnika nacionalnih sportskih saveza koji su članovi različitih međunarodnih saveza koji upravljaju sportovima uključenim u program olimpijskih igara.”
Članak 6. stavak 4. Statutâ CONI‑ja glasi:
„Nacionalno vijeće:
[…]
(b)
utvrđuje temeljna načela s kojima moraju biti usklađeni, kako bi dobili priznanje u sportske svrhe, statuti nacionalnih sportskih saveza, udruženih sportskih disciplina, tijela za promicanje sporta, udruga kojima je priznat status općekorisne udruge, sportskih udruga i trgovačkih društava, i donosi Kodeks sportskog pravosuđa koji moraju poštovati svi nacionalni sportski savezi i udružene sportske discipline;
(c)
odlučuje o priznavanju, u sportske svrhe, nacionalnih sportskih saveza, udruženih sportskih disciplina, tijela za promicanje sporta, udruga kojima je priznat status općekorisne udruge, na temelju kriterija utvrđenih u statutima, uzimajući također u obzir u tu svrhu zastupljenost i olimpijsku prirodu sporta, eventualno priznanje [Međunarodnog olimpijskog odbora] i sportsku tradiciju discipline;
[…]
(e)
utvrđuje kriterije i načine provedbe CONI‑jeva nadzora nad nacionalnim sportskim savezima, udruženim sportskim disciplinama i, u području sporta, priznatim tijelima za promicanje sporta;
(e1)
utvrđuje, s ciljem osiguranja redovitog organiziranja sportskih prvenstava, kriterije i načine nadzora koji savezi provode nad [udruženim] sportskim društvima te zamjenskog nadzora koji provodi CONI u slučaju dokazanog nedostatka nadzora koji provode nacionalni sportski savezi;
[…]
(f1)
odlučuje, na prijedlog nacionalnog odbora, o stavljanju nacionalnih sportskih saveza i udruženih sportskih disciplina pod upravu povjerenika u slučaju ozbiljnih nepravilnosti u upravljanju ili ozbiljnih povreda prava sporta koje su počinila upravljačka tijela, ili u slučaju utvrđenja nemogućnosti rada potonjih, ili pak kada nije osiguran početak i odvijanje nacionalnih sportskih natjecanja u dobrim uvjetima;
[…]”
Člankom 7. stavkom 1. Statutâ CONI‑ja, koji se odnosi na CONI‑jev nacionalni odbor, određeno je:
„Nacionalni odbor je tijelo za upravljanje, provedbu i nadzor administrativnog poslovanja CONI‑ja; on nadzire nacionalne sportske saveze i udružene sportske discipline – te, putem njih, njihovo unutarnje funkcioniranje – i tijela za promicanje sporta.”
Članak 7. stavak 5. Statutâ CONI‑ja glasi:
„Nacionalni odbor:
[…]
(e)
na temelju kriterija i načina koje je utvrdilo nacionalno vijeće, nadzire nacionalne sportske saveze u vezi s javnim aspektima i, osobito, u vezi s redovnom organizacijom natjecanja, pripremanjem olimpijskih igara, sportskom aktivnosti visoke razine i upotrebom dodijeljenih financijskih potpora te utvrđuje kriterije za dodjelu financijskih potpora savezima;
[…]
(f)
predlaže nacionalnom vijeću stavljanje nacionalnih sportskih saveza ili udruženih sportskih disciplina pod upravu povjerenika u slučaju ozbiljnih nepravilnosti utvrđenih u upravljanju ili ozbiljnih povreda prava sporta koje su počinila upravljačka tijela, ili u slučaju utvrđenja nemogućnosti rada potonjih, ili pak kada nacionalni sportski savezi nisu usvojili regulatorne postupke ili stavljanje pod upravu povjerenika nadležnih unutarnjih tijela kako bi osigurali početak i odvijanje nacionalnih sportskih natjecanja u dobrim uvjetima;
[…]
(g2)
odobrava proračun i programe u vezi s djelatnošću kao i godišnju bilancu nacionalnih sportskih saveza i udruženih sportskih disciplina;
[…]
(h1)
imenuje revizore koji predstavljaju CONI u nacionalnim sportskim savezima i udruženim sportskim disciplinama te u CONI‑jevim regionalnim odborima;
[…]
(l)
odobrava, u sportske svrhe, statute, propise za provedbu statuta, propise o sportskom pravosuđu i antidopinške propise nacionalnih sportskih saveza i udruženih sportskih disciplina, nakon ocjene njihove usklađenosti sa zakonom, CONI‑jevim statutima, temeljnim načelima, smjernicama i kriterijima koje je utvrdilo nacionalno vijeće i, prema potrebi, njihova vraćanja, u roku od 90 dana, nacionalnim sportskim savezima i udruženim sportskim disciplinama radi vršenja potrebnih izmjena;
[…]”
U skladu s člankom 20. stavkom 4. Statutâ CONI‑ja:
„Nacionalni sportski savezi obavljaju sportsku aktivnost i povezane aktivnosti promicanja u skladu s odlukama i uputama [Međunarodnog olimpijskog odbora] i CONI‑ja, uzimajući također u obzir javnu dimenziju određenih aspekata te aktivnosti. U okviru prava sporta, priznaje se tehnička, organizacijska i upravljačka autonomija nacionalnim sportskim savezima pod CONI‑jevim nadzorom.”
Glavni postupci i prethodna pitanja
U Italiji, FIG i FISE nacionalni su sportski savezi organizirani u obliku neprofitnih udruga s pravnom osobnošću. Riječ je o pravnim osobama privatnog prava koje u načelu podliježu primjeni odredba talijanskog građanskog zakonika.
ISTAT je odlukom objavljenom u
Gazzetti ufficiale della Repubblica italiana
od 30. rujna 2016. uvrstio FIG i FISE na popis ISTAT 2016.
Primjenom odredbi ESA‑e 2010. u tu svrhu, ISTAT je najprije smatrao da su ta dva saveza, na temelju testa „za određivanje tržišnih od netržišnih subjekata”, predviđenog osobito u stavku 20.29. Priloga A Uredbi br. 549/2013, netržišne institucionalne jedinice. Kako bi utvrdio treba li te jedinice, na temelju primjene stavaka 2.130. i 3.31. Priloga A toj uredbi, razvrstati u sektor NUSK‑a ili u onaj opće države, ISTAT je provjerio jesu li FIG i FISE pod nadzorom države.
ISTAT je zaključio da je takav bio slučaj s ta dva saveza s obzirom na to da, iako im je priznata određena sloboda u odlučivanju, oni nemaju potpunu sposobnost samoodređenja zbog znatnog stupnja nadzora koji nad njihovim upravljanjem provodi CONI. Na taj znatan utjecaj upućivao je određeni broj indicija, među kojima je CONI‑jeva ovlast priznavanja saveza u sportske svrhe, odobravanja njihovih statuta, proračuna i bilance, nadzora saveza u pogledu aspekata s javnom dimenzijom (natjecanja, pripreme za olimpijske igre itd.) i stavljanja nacionalnih sportskih saveza pod upravu povjerenika u određenim slučajevima ozbiljnih nepravilnosti. Isto tako, ISTAT je smatrao da članarine FIG‑ovih i FISE‑ovih članova treba smatrati parafiskalnom javnom potporom i da te saveze usto javnim sredstvima financira CONI, na stabilnoj osnovi i pod njegovim strogim nadzorom.
FIG i FISE podnijeli su, FIG 29. studenoga 2016., a FISE 7. prosinca 2016., tužbe sudu koji je uputio zahtjev, Corteu dei conti (Revizorski sud, Italija), radi poništenja ISTAT‑ove odluke o njihovu uvrštenju na popis ISTAT 2016. Oni osobito smatraju da je ISTAT pogrešno primijenio odredbe ESA‑e 2010. i da je pogrešno smatrao da podliježu državnom nadzoru koji provodi CONI.
Nakon što je utvrdio da ni FIG‑ove ni FISE‑ove aktivnosti nisu tržišne prirode i da su ti savezi neprofitne ustanove u smislu ESA‑e 2010., sud koji je uputio zahtjev navodi da se stranke u glavnom postupku ne slažu u pogledu tumačenja pojma „državni nadzor” i, osobito, oko triju kriterija koje u skladu sa stavkom 20.15. Prilogom A Uredbi br. 549/2013 valja uzeti u obzir kako bi se utvrdilo treba li smatrati da sportski savez, kao NPU, podliježe državnom nadzoru i da je obuhvaćen sektorom opće države.
Kao prvo, kad je riječ o negativnom kriteriju iz druge rečenice tog stavka, prema kojem „[j]avno posredovanje u obliku općih odredbi primjenjivih na sve jedinice u okviru iste aktivnosti” nije bitno pri odlučivanju nadzire li država neku institucionalnu jedinicu, sud koji je uputio zahtjev ističe da bi se taj izraz mogao protumačiti široko i obuhvaćati, u predmetima u glavnom postupku, kako CONI‑jevu ovlast za donošenje smjernica za obavljanje sportske aktivnosti tako i njegovu ovlast priznavanja saveza u sportske svrhe. Ako bi te ovlasti trebalo okvalificirati kao „javno posredovanje u obliku općih odredbi”, one ne bi bile relevantne za odlučivanje provodi li CONI nadzor nad FIG‑om i FISE‑om.
Nadalje, kad je riječ o kriteriju prema kojem se državni nadzor nad neprofitnim ustanovama definira kao „[državna] sposobnost određivanja opće politike ili programa NPU‑a”, sud koji je uputio zahtjev ističe da se taj izraz može shvatiti na dva različita načina. U skladu s prvim tumačenjem, nadzor bi se mogao shvatiti, kao što to proizlazi iz duha stavaka 1.36. i 20.15. Priloga A Uredbi br. 549/2013, kao sposobnost države da određuje opću politiku ili plan institucionalne jedinice, odnosno sposobnost da upravlja, ograničava i utječe na cjelokupno stvarno vođenje te jedinicom, isključujući ovlasti pukog formalnog i vanjskog nadzora. U skladu s drugim tumačenjem, nadzor bi se shvatio šire na način da uključuje ovlasti formalnog i vanjskog nadzora, kao što su ovlasti odobravanja bilanci, imenovanja revizora ili odobravanja statuta.
Naposljetku, kad je riječ o kriteriju koji se odnosi na „stupanj financiranja” iz stavka 20.15. točke (d) Priloga A Uredbi br. 549/2013, sud koji je uputio zahtjev ističe da CONI‑jev doprinos financiranju, kako FIG‑a tako i FISE‑a, iznosi približno 30 %, dok članarine članova tih saveza čine više od 50 % prihoda svakog od njih. U tim se okolnostima sud koji je uputio zahtjev pita mogu li se te članarine uzeti u obzir u okviru kriterija koji se odnosi na financiranje i treba li ih smatrati javnim ili privatnim izvorima financiranja.
U tom pogledu, sud koji je uputio zahtjev smatra da bi se članarine članova dotičnih saveza morale moći uzeti u obzir u okviru ocjene stupnja financiranja, ali da ih u tom pogledu valja okvalificirati kao „privatna plaćanja koja nisu dvostrane prirode” koja se ne mogu izjednačiti s prihodima od javnog financiranja. Sud koji je uputio zahtjev ističe da, ako bi se takve članarine moralo smatrati „parafiskalnim javnim potporama” jer je riječ o, kao što to tvrdi ISTAT, javnim transferima koji predstavljaju tok financijskih sredstava koji svakom savezu osigurava CONI, to bi dovelo do uvođenja pokazatelja nadzora koji nije predviđen ESA‑om 2010. Prema mišljenju tog suda, ako bi trebalo prihvatiti njegovo tumačenje, moglo bi se smatrati da su FIG i FISE, zahvaljujući članarinama svojih članova koje su privatne prirode, razvili znatnu sposobnost samofinanciranja koja im omogućuje da u znatnoj mjeri određuju svoju opću politiku odnosno svoj program, čime bi stoga bila isključena mogućnost postojanja ikakvog CONI‑jeva državnog nadzora unatoč njegovu doprinosu njihovu financiranju u visini od 30 %.
U tim je okolnostima Corte dei conti (Revizorski sud) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„1.
Treba li pojam ‚javno posredovanje u obliku općih odredbi primjenjivih na sve jedinice u okviru iste aktivnosti’ iz stavka 20.15. [Priloga A Uredbi br. 549/2013] […] široko tumačiti na način da uključuje i ovlasti donošenja smjernica sportske naravi (tzv.
soft law
) i ovlasti priznavanja predviđene zakonom za potrebe stjecanja pravne osobnosti i obavljanja djelatnosti u sportskom sektoru, koje se općenito odnose na sve talijanske nacionalne sportske saveze?
2.
Treba li opći pokazatelj nadzora iz stavka 20.15. [Priloga A Uredbi br. 549/2013] […] (‚sposobnost određivanja opće politike ili programa [neprofitne ustanove]’) tumačiti u materijalnom smislu kao sposobnost upravljanja, ograničavanja i utjecaja na vođenje neprofitne ustanove, to jest, može li se tumačiti na način koji nije tehnički, odnosno kao da uključuje i ovlasti vanjskog nadzora koje su različite od onih utvrđenih posebnim pokazateljima nadzora iz točaka (a) do (e) stavka 20.15. [Priloga A Uredbi br. 549/2013] (kao što su ovlasti odobravanja bilanci, imenovanja revizorâ, odobravanja statutâ i određenih vrsta pravilnika, donošenja smjernica sportske naravi ili priznavanja u sportske svrhe)?
3.
Mogu li se na temelju stavka 20.15. u vezi sa stavcima 4.125. i 4.126. [Priloga A Uredbi br. 549/2013] uzeti u obzir članarine za potrebe utvrđenja o postojanju ili nepostojanju državnog nadzora te može li visoki iznos tih članarina, uključujući druge vlastite prihode, biti dokaz o prisutnosti znatne sposobnosti samoodređenja neprofitne ustanove s obzirom na posebnosti konkretnog slučaja?”
O prethodnim pitanjima
Uvodna očitovanja
Glavni predmeti odnose se na pitanje treba li smatrati da su dvije talijanske netržišne institucionalne jedinice, organizirane u obliku NPU‑a, odnosno FIG i FISE – za potrebe njihova razvrstavanja u skladu s pravilima ESA‑e 2010. bilo u sektor opće države bilo u sektor NPUSK‑a – pod nadzorom države, odnosno CONI‑ja.
Kao što to proizlazi iz uvodnih izjava 1. i 3. te stavaka 1.01. i 1.19. Priloga A Uredbi br. 549/2013, ESA‑om 2010. uspostavlja se referentni okvir namijenjen, kako za potrebe građana Unije tako i za potrebe same Unije, izradi računa država članica. Ti se računi moraju sastavljati na temelju jedinstvene skupine načela koja nisu podložna različitim tumačenjima kako bi se postigli usporedivi rezultati.
Za potrebe računovodstva ESA‑e 2010., svaka institucionalna jedinica, koja je u biti definirana u stavcima 1.57. i 2.12. Priloga A Uredbi br. 549/2013 kao ekonomska jedinca s obilježjem samostalnosti pri donošenju odluka u obavljanju svoje glavne funkcije, mora biti dodijeljena jednom od šest glavnih sektora navedenih u stavku 1.34. Priloga A toj uredbi, odnosno kućanstvima, državi, financijskim odnosno nefinancijskim društvima, NPUSK‑ovima ili ostatku svijeta.
Kako bi se odredio sektor kojemu treba dodijeliti rezidentnu institucionalnu jedinicu koja nije kućanstvo, poput NUP‑a, valja provjeriti je li riječ o tržišnom ili netržišnom proizvođaču kako bi se razlikovali subjekti koji se moraju razvrstati kao društva od onih koje ne treba tako razvrstati. Kad je riječ o netržišnim jedinicama, valja utvrditi jesu li pod državnim nadzorom ili ne. Ako je odgovor potvrdan, netržišna jedinica će se razvrstati u sektor opće države, ako je pak odgovor niječan, razvrstat će se u NPUSK‑ove. Ta metodologija razvrstavanja osobito proizlazi iz zajedničkog tumačenja stavaka 1.35., 2.34., 2.130., 3.31., 20.05., 20.13. i 20.17. Priloga A Uredbi br. 549/2013.
Opći pojam „nadzor” definiran je na sličan način u stavcima 1.36., 20.15., 20.18., 20.306. i 20.309. Priloga A Uredbi br. 549/2013 kao mogućnost odnosno sposobnost određivanja opće politike, plana ili programa jedinice odnosno subjekta. U stavku 20.309. tog priloga, koji je dio njegova poglavlja 20. posvećenog javnom sektoru, kojeg su osobito dio opća država i jedinice odnosno subjekti koji su pod njezinim nadzorom, navodi se devet općih pokazatelja nadzora za utvrđenje može li se smatrati da je rezidentna jedinica pod državnim nadzorom kako bi je se razvrstalo u javni sektor, pri čemu, na temelju stavka 20.310., neki od tih pokazatelja nisu nužno bitni za određene slučajeve.
U tom pogledu valja istaknuti da se definicija pojma „nadzor rezidentne jedinice javnog sektora” navedena u stavku 20.309. Prilogu A Uredbi br. 549/2013 primjenjuje na sve institucionalne jedinice, bez obzira na njihov pravni oblik.
Stavak 20.15. Priloga A Uredbi br. 549/2013 konkretno se odnosi na pitanje državnog nadzora NUP‑ova. Na temelju prve rečenice stavka 20.15 Priloga A navedenoj uredbi „[n]adzor nad neprofitnim ustanovama definira se kao sposobnost određivanja opće politike ili programa NPU‑a”. Uz pojašnjenje da samo javno posredovanje u obliku općih odredbi primjenjivih na sve jedinice za iste aktivnosti ne omogućuje izvođenje zaključka o postojanju nadzora, navedenom odredbom propisuje se pet pokazatelja nadzora koje treba uzeti u obzir kako bi se utvrdilo je li NPU pod državnim nadzorom. Tih pet pokazatelja preuzeto je, uz određene razlike u izričaju u ovisnosti o jezičnim verzijama, i u stavku 2.39. Priloga A Uredbi br. 549/2013. Valja smatrati da, s obzirom na činjenicu da se odnose na isto pitanje i da imaju isti cilj, tj. navesti pokazatelje nadzora primjenjive na NUP‑ove, stavke 2.39. i 20.15. tog priloga, unatoč tim razlikama u izričaju, valja zajedno tumačiti i smatrati ih jednom te istom odredbom.
Usto, valja utvrditi da, s obzirom na to da se stavkom 20.309. Priloga A Uredbi br. 549/2013 definira pojam nadzora kako bi se utvrdile granice javnog sektora općenito i da jedinstvena odredba iz stavaka 2.39. i 20.15. definira taj isti pojam s ciljem razlikovanja NUP‑ova koji pripadaju javnom sektoru od onih koji ne pripadaju tom sektoru, te dvije definicije također teže ostvarenju istog cilja te su stoga primjenjive, kad je riječ o NUP‑ovima, na iste subjekte. Dakle, valja smatrati da se te dvije odredbe nadopunjuju i da ih stoga treba primjenjivati zajedno i na usklađen način kako bi se utvrdilo pripada li jedinica javnom ili privatnom sektoru i, slijedom toga, kad je riječ o NUP‑u, pripada li sektoru opće države u skladu sa zajedničkim tumačenjem odredbi stavaka 3.31. i 20.13. Priloga A Uredbi br. 549/2013, ili pak predstavlja NPUSK.
Za potrebe ispitivanje prethodnih pitanja, valja dakle provesti analizu odredbe sadržane u stavcima 2.39. i 20.15. Priloga A Uredbi br. 549/2013 koja se posebno primjenjuje na NUP‑ove, te tu analizu pritom dopuniti upućivanjem na opće primjenjivu odredbu sadržanu u stavku 20.309. istog priloga.
Prvo pitanje
Svojim prvim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti želi znati koje tumačenje treba dati pojmu „javno posredovanje u obliku općih odredbi primjenjivih na sve jedinice u okviru iste aktivnosti” iz stavka 20.15. Priloga A Uredbi br. 549/2013.
Sud koji je uputio zahtjev pita se o tumačenju tog pojma, osobito u vezi s CONI‑jevom ovlasti priznavanja nacionalnih saveza u sportske svrhe, kao i davanja im smjernica za obavljanje sportske aktivnosti iz njihove nadležnosti.
Na temelju druge rečenice stavka 20.15. Priloga A Uredbi br. 549/2013, „[j]avno posredovanje u obliku općih odredbi primjenjivih na sve jedinice u okviru iste aktivnosti nije bitno pri odlučivanju nadzire li država neku zasebnu jedinicu”.
Iz teksta te odredbe proizlazi da se njome iz pojma „nadzor” želi isključiti svako posredovanje jedinice javnog sektora koje ima za cilj utvrditi ili primijeniti propis kojim se sve jedinice u okviru dotične aktivnosti bez razlike i na jedinstven način nastoji podvrgnuti općim, širokim i apstraktnim pravilima ili općim smjernicama.
Najprije treba istaknuti da u predmetima u glavnom postupku, članak 16. Zakonodavne uredbe br. 242/1999, kojim je propisano da su nacionalni sportski savezi uređeni statutarnim i zakonskim odredbama na temelju načela unutarnje demokracije, načela sudjelovanja svih u sportskoj aktivnosti pod jednakim uvjetima te u skladu s nacionalnim i međunarodnim pravom sporta, predstavlja takvo javno posredovanje u obliku opće odredbe u smislu druge rečenice stavka 20.15. Priloga A Uredbi br. 549/2013, koje nije bitno za odlučivanje nadzire li država neku zasebnu jedinicu.
Kad je riječ o dosegu isključenja utvrđenog u toj odredbi, valja ga tumačiti s obzirom na posebne pokazatelje nadzora predviđene navedenom odredbom kao i drugim relevantnim odredbama Priloga A Uredbi br. 549/2013, osobito onom iz stavka 20.309. tog priloga, navedenom u točki 38. ove presude.
Međutim, s jedne strane, pokazatelj nadzora koji se odnosi na „mogućnost odobravanja instrumenata”, iz stavka 2.39. točke (b) Priloga A Uredbi br. 549/2013, i „ostale odredbe instrumenta mogućnosti, kao obveze iz statuta NPU‑a”, iz stavka 20.15. točke (b) Priloga A Uredbi br. 549/2013, u vezi s odgovarajućim dijelom stavka 20.309. točke (i) tog priloga koji se također primjenjuje na NUP‑ove, omogućuje da se utvrdi mogućnost postojanja nadzora kada se zakonskom ili podzakonskom odredbom kojom se izravno ili neizravno uređuje dotični NPU ili njegovim osnivačkim aktom predviđaju regulatorne ovlasti ili prava u korist države, državi dodjeljuje mogućnost odobravanja instrumenata ili NPU‑u nalažu obveze prema državi, na takav način da su opća politika ili program tog NPU‑a time određeni.
Konkretno, valja utvrditi da taj pokazatelj omogućuje da se utvrdi mogućnost postojanja nadzora kad se zakonskom ili podzakonskom odredbom kojom se izravno ili neizravno uređuju NPU‑ovi u okviru iste aktivnosti ili neki od tih NPU‑ova državi dodjeljuje nadležnost za utvrđivanje ili primjenu propisa kojim se, neovisno o njegovoj općoj ili detaljnoj prirodi, može vršiti odlučujući utjecaj na opću politiku ili program dotičnih NPU‑ova ili ih obvezati na poštovanje takvog propisa.
S druge strane, valja istaknuti da stavak 20.309. točka (h) Priloga A Uredbi br. 549/2013 uređuje pitanje „nadzor[a] putem [pretjeranih] regulacija”. U skladu s tom odredbom, „[k]ad su regulacije tako rigorozne da zapravo upravljaju općom politikom poslovanja, to je oblik nadzora”, pri čemu u nekim slučajevima „javna tijela mogu […] biti vrlo uključena putem regulacije”. Iz navedene odredbe također proizlazi da uključenost u regulaciju koja je, neovisno o njezinoj općoj ili detaljnoj prirodi, dovoljno intruzivna da se njome
de facto
određuje opća politika ili program neke jedinice ili čak svih jedinica u okviru iste aktivnosti može predstavljati pokazatelj nadzora.
Iz prethodnih razmatranja proizlazi da je na sudu koji je uputio zahtjev da provjeri utvrđuje li ili primjenjuje CONI – u okviru svoje ovlasti priznavanja nacionalnih sportskih saveza u sportske svrhe, poput FIG‑a i FISE‑a, i one davanja im smjernica za obavljanje sportske aktivnosti iz njihove nadležnosti – s jedne strane, propis kojim sve nacionalne sportske saveze nastoji bez razlike i na jedinstven način podvrgnuti primjeni općih, širokih i apstraktnih pravila ili općih smjernica i, s druge strane, nije li pretjerano uključen putem regulacije tako da zapravo određuje opću politiku ili program tih saveza ili nekih od tih saveza. Ako bi takav bio slučaj, te ovlasti ne bi bile relevantne za potrebe utvrđivanja postojanja nadzora nad FIG‑om i FISE‑om.
U svojim pisanim očitovanjima kao i na raspravi pred Sudom, Europska komisija je tvrdila da CONI‑jeva ovlast priznavanja nacionalnih saveza u sportske svrhe ima za posljedicu nastanak faktičkog monopola u sektoru predmetne sportske discipline s obzirom na to da ti savezi, jednom kada su priznati u sportske svrhe, ulaze u monopolistički položaj u razmatranom sportskom sektoru. Komisija iz toga izvodi zaključak da CONI‑jeva ovlast priznavanja ne može biti obuhvaćena konceptom„javno posredovanje u obliku opće odredbe”, u smislu druge rečenice stavka 20.15. Priloga A Uredbi br. 549/2013. Osim toga, s obzirom na to da se izvršava u sektoru koji je obilježen monopolom, Komisija smatra da je CONI‑jeva ovlast davanja nacionalnim sportskim savezima smjernica za obavljanje sportske aktivnosti oblik „državnog nadzora” u smislu stavka 20.309. točke (h) Priloga A toj uredbi, odnosno da je CONI „vrlo [uključen] putem regulacije” u sektoru koji je obilježen monopolom.
U tom pogledu valja istaknuti da, na temelju stavka 20.309. točke (h) Priloga A Uredbi br. 549/2013, „[j]avna tijela mogu u nekim slučajevima biti vrlo uključena putem regulacije, posebno u područjima kao što su monopoli i privatizirane komunalne usluge s elementom javnih službi”. Dakle, tom se odredbom, među ostalim, predviđa slučaj u kojem su javna tijela uključena putem regulacije u okviru monopola koji provodi subjekt u pogledu kojeg se postavlja pitanje državnog nadzora.
U ovom slučaju, valja primijetiti da, u načelu i podložno provjeri suda koji je uputio zahtjev, CONI‑jeva ovlast priznavanja može predstavljati javno posredovanje u obliku općih odredbi u smislu definicije navedene u točki 43. ove presude. Naime, s jedne strane, CONI primjenjuje opće odredbe primjenjive na sve subjekte koji žele ishoditi „priznanje u sportske svrhe”, odnosno članak 15. stavke 5. i 6. Zakonodavne uredbe br. 242/1999, i, s druge strane, CONI‑jevo priznavanje samo je jedan prethodni korak s obzirom na to da se nacionalni sportski savezi priznaju na jednoobrazan način u skladu s modalitetima i uvjetima koji su propisani važećim talijanskim propisima, u ovom slučaju Uredbom Predsjednika Republike br. 361 od 10. veljače 2000. Činjenica da nacionalni sportski savezi nakon njihova priznavanja imaju monopol u sportskoj disciplini za koju su zaduženi, u smislu da je bavljenje sportom u njegovoj javnoj dimenziji, tj. bavljenje sportom u formalnom, službenom kontekstu ili kontekstu reprezentacije, u njihovoj isključivoj nadležnosti nije relevantna s obzirom na definiciju iz točke 43. ove presude. Naime, uspostavljanje takvog monopola u pogledu javne dimenzije bavljenja sportom nije obuhvaćeno ovlašću priznavanja kao takvom ni, slijedom toga, javnim posredovanjem, nego je samo posljedica koja automatski proizlazi iz izvršavanja te ovlasti i tog posredovanja, s obzirom na to da činjenica da se odgovornost za tu dimenziju sporta povjerava određenom subjektu nužno podrazumijeva da će taj subjekt raspolagati takvim monopolom jasno utvrđenog dosega.
U tim okolnostima je, međutim, na sudu koji je uputio zahtjev da se uvjeri da, s obzirom na faktički monopol koji čini se imaju nacionalni sportski savezi u sportskim disciplinama za koje su zaduženi, CONI slijedom toga nije, i to osobito zbog svoje ovlasti davanja tim nacionalnim sportskim savezima smjernica za obavljanje sportske aktivnosti, „vrlo [uključen] putem regulacije”, u smislu pokazatelja nadzora iz stavka 2.39. točke (b), stavka 20.15. točke (b) i stavka 20.309. točke (h) Priloga A Uredbi br. 549/2013, što mu omogućuje da zapravo određuje opću politiku ili program tih saveza.
S obzirom na prethodna razmatranja, na prvo pitanje valja odgovoriti da pojam „javno posredovanje u obliku općih odredbi primjenjivih na sve jedinice u okviru iste aktivnosti” iz druge rečenice stavka 20.15. Priloga A Uredbi br. 549/2013, treba tumačiti u smislu da je njime obuhvaćeno svako posredovanje jedinice javnog sektora kojim se utvrđuje ili primjenjuje propis kojim se sve jedinice u okviru dotične aktivnosti nastoji bez razlike i na jedinstven način podvrgnuti općim, širokim i apstraktnim pravilima ili općim smjernicama, a da se pritom takvim propisom ne može – zbog njegove prirode ili karaktera koji su osobito „pretjerani”, u smislu stavka 20.309. točke (h) Priloga A Uredbi br. 549/2013 – zapravo određivati opća politika ili program jedinica u okviru dotične aktivnosti.
Drugo pitanje
Svojim drugim pitanjem, sud koji je uputio zahtjev pita se o tumačenju koje treba dati pojmu „sposobnost određivanja opće politike ili programa” NPU‑a, u smislu prve rečenice stavka 20.15. Priloga A Uredbi br. 549/2013.
Točnije, sud koji je uputio zahtjev želi znati kakvo tumačenje tog pojma treba prihvatiti s obzirom na različite ovlasti jedinice javnog sektora, poput CONI‑ja, u pogledu nacionalnih sportskih saveza. On u tom pogledu navodi da je sklon smatrati da pojam „sposobnost određivanja opće politike ili programa” institucionalne jedinice kao što je NPU treba razumjeti kao sposobnost države da „upravlja, ograničava i utječe na cjelokupno stvarno vođenje institucionalne jedinice. Nadzor bi dakle postojao isključivo u slučaju postojanja stvarne i konkretne intruzivne ovlasti javnog subjekta […] u vođenju subjekta pod nadzorom”.
Kao što je to navedeno u točki 37. ove presude, prvom rečenicom stavka 20.15. Priloga A Uredbi br. 549/2013 propisano je da se „[n]adzor nad neprofitnim ustanovama definira […] kao sposobnost određivanja opće politike ili programa NPU‑a”. U stavku 2.39. i trećoj rečenici stavka 20.15. Priloga A toj uredbi navodi se pet pokazatelja nadzora koje treba razmotriti kako bi se utvrdilo nadzire li država NPU.
U tom pogledu, valja istaknuti da iz teksta pete rečenice stavka 20.15. Priloga A Uredbi br. 549/2013, koja upućuje na sposobnost utvrđivanja opće politike ili programa NPU‑a u znatnoj mjeri, da pojam „sposobnost” ne treba tumačiti usko i formalno, nego ga se mora shvatiti, kao što to navodi sud koji je uputio zahtjev, u općenitom smislu kao „moć”, „mogućnost” odnosno „ovlaštenje”. Osim toga, takvo je tumačenje potkrijepljeno različitim jezičnim verzijama stavaka Priloga A Uredbi br. 549/2013 koji se odnose na definiciju pojma „nadzor” u kojima se alternativno i jednako upotrebljavaju pojmovi „sposobnost” (kao u španjolskoj („capacidad”), njemačkoj („Fähigkeit”), engleskoj („ability”), francuskoj odnosno talijanskoj („capacità”) jezičnoj verziji stavka 1.36.), „ovlaštenje” (kao u nizozemskoj jezičnoj verziji („vermogen”) stavaka 20.306. i 20.310.), „ovlast” (kao u rumunjskoj jezičnoj verziji („abilitatea”) stavaka 20.306. i 20.310.) odnosno „mogućnost” (kao u njemačkoj jezičnoj verziji („Möglichkeit”) stavka 20.310.).
Tumačenje izneseno u prethodnoj točki ove presude također proizlazi iz cilja prve rečenice stavka 20.15. Priloga A toj uredbi, odnosno da državni nadzor nad NPU‑om postoji kada država može, tj. kada ima sposobnost, mogućnost ili ovlaštenje na prevladavajući način utjecati na opću politiku ili program NPU‑a. Također valja istaknuti da je, sa stajališta konteksta, u stavku 20.309. točki (f) Priloga A Uredbi br. 549/2013 pojašnjen pojam „sposobnost određivanja” navođenjem da se nadzor može sastojati od „prevladavajućeg utjecaja”.
S druge strane, pojmovi „opća politika” i „program” ne mogu se, suprotno onomu što smatra sud koji je uputio zahtjev, svesti na samo „cjelokupno stvarno vođenje institucionalne jedinice”.
To osobito proizlazi iz analize pokazatelja nadzora navedenih u stavcima 2.39., 20.15. i 20.309. Priloga A Uredbi br. 549/2013. Tim se pokazateljima nastoji pojasniti i ilustrirati pojam „sposobnost određivanja opće politike ili programa” NPU‑a stavljanjem naglaska na aspekte koji mogu znatno utjecati na definiciju i usmjerenost općeg plana NPU‑a, poput činjenice da država može imenovati odgovorne osobe NPU‑a ili im nametnuti određene obveze, da je s NPU‑om vezana ugovornim odnosima, da ga financira ili da je izložena rizicima povezanima s njegovom djelatnošću.
Naime, kao prvo, pokazatelj nadzora koji se odnosi na „imenovanje odgovornih osoba”, iz stavka 2.39. točke (a) Priloga A Uredbi br. 549/2013, odnosno „imenovanje određenih službenika”, iz stavka 20.15. Priloga A Uredbi br. 549/2013, odgovara dijelu stavka 20.309. točke (a) tog priloga koji se odnosi na imenovanje službenika, koji je također relevantan za NPU‑ove.
Tim se pokazateljem omogućuje da se utvrdi mogućnost postojanja nazora nad NPU‑om kada, kao što to proizlazi iz stavka 20.309. točke (a) Priloga A Uredbi br. 549/2013, „većin[u]” osoba koje su odgovorne za vođenje i upravljanje dotičnim subjektom te, slijedom toga, i za utvrđivanje i vršenje utjecaja na njegovu opću politiku i program, kao što su članovi upravnog odbora, imenuje država.
Kao drugo, pokazatelj nadzora koji se odnosi na „mogućnost odobravanja instrumenata”, iz stavka 2.39. točke (b) Priloga A Uredbi br. 549/2013, odnosno „ostale odredbe instrumenta mogućnosti, kao obveze iz statuta NPU‑a”, iz stavka 20.15. točke (b) Priloga A Uredbi br. 549/2013, odgovara različitim primjerima iz stavka 20.309. točaka (a) do (c) i (g) do (i) tog priloga, s obzirom na to da su ti primjeri relevantni za NPU‑ove i da se odnose na pitanja različita od imenovanja odgovornih osoba, što je predmet pokazatelja nadzora iz prethodnih dviju točaka.
Kao što to proizlazi iz točke 46. ove presude, iz zajedničkog tumačenja stavka 2.39. točke (b), stavka 20.15. točke (b) i stavka 20.309. točke (i) Priloga A Uredbi br. 549/2013 osobito proizlazi da taj pokazatelj omogućuje da se utvrdi mogućnost postojanja nadzora kada se NPU‑ovim osnivačkim aktom ili nekom zakonskom odnosno podzakonskom odredbom kojom se izravno ili neizravno uređuje dotični NPU predviđaju regulatorne ovlasti ili prava u korist države, dodjeljuje joj mogućnost odobravanja instrumenata ili NPU‑u nameću obveze prema državi tako da se ograničavaju NPU‑ovi ciljevi, aktivnosti i vidovi poslovanja te slijedom toga „opća politika ili program NPU‑a”.
Takav je slučaj osobito u vezi s pravilima, između ostalog, na temelju stavka 20.309. točaka (a) do (c) i (g) do (i) Priloga A Uredbi br. 549/2013, koja omogućavaju državi da uloži veto protiv ili ukloni većinu službenika, da imenuje, uloži veto protiv ili ukloni većinu imenovanja ključnih odbora NPU‑a kao i da imenuje, uloži veto protiv ili ukloni ključno osoblje, koja joj omogućavaju odobravanje proračuna, sprečavaju NPU da izmijeni svoj osnivački akt, njegovu likvidaciju ili prekid njegova odnosa s javnom upravom, koji obvezuju NPU da od države traži dozvolu za posuđivanje odnosno, kao što to proizlazi iz točke 47. ove presude, na temelju kojih je država vrlo uključena putem regulacije.
Kao treće, pokazatelj nadzora koji se odnosi na „ugovorne sporazume” iz stavka 2.39. točke (c) Priloga A Uredbi br. 549/2013, odgovara pokazatelju nadzora iz stavka 20.309. točke (g) Priloga A toj uredbi, koji je također relevantan za NPU‑ove. Iako bi se, u biti, pokazatelj nadzora iz stavka 20.309. točke (f) Priloga A navedenoj uredbi također mogao dovesti u vezu s onim iz stavka 2.39. točke (c) i stavka 20.15. točke (c) Priloga A istoj uredbi, valja utvrditi da, s obzirom na to da se odnose na situaciju koju u biti karakteriziraju prodaja i postojanje kupaca, primjeri koji su tamo navedeni nisu relevantni za NPU‑ove poput FIG‑a i FISE‑a.
Pokazatelj nadzora koji se odnosi na ugovorne sporazume, kako je definirano u prethodnoj točki ove presude, omogućuje utvrđivanje mogućnosti postojanja nadzora kada odredbe koje proizlaze iz ugovornog sporazuma sklopljenog između države i NPU‑a, poput ugovora o zajmu, u korist države predviđaju prava koja joj omogućuju da odredi opću politiku ili program potonjeg, poput na primjer, kao što to proizlazi iz stavka 20.309. točke (g) Priloga A Uredbi br. 549/2013, nadzora kao uvjeta za izdavanje zajmova koji je veći od nadzora banke kojemu subjekti privatnog sektora obično podliježu.
Kao četvrto, pokazatelj nadzora koji se odnosi na „stupanj financiranja” iz stavka 2.39. točke (d) i stavka 20.15. točke (d) Priloga A Uredbi br. 549/2013, odgovara posljednjoj rečenici stavka 20.309. točke (i) tog priloga, koja je također relevantna za NPU‑ove.
Taj pokazatelj omogućuje utvrđivanje mogućnosti postojanja nadzora kada, kao što to proizlazi iz zajedničkog tumačenja pete rečenice stavka 20.15. i posljednje rečenice stavka 20.309. točke (i) Priloga A Uredbi br. 549/2013, država u potpunosti ili gotovo u potpunosti financira NPU, osim ako nadzor nad tim tokom financijskih sredstava nije dovoljno ograničavajuć da upravlja NPU‑ovom općom politikom ili programom te tako potonji i dalje može odrediti tu politiku odnosno taj program.
Kao peto, pokazatelj nadzora koji se odnosi na „stupanj izloženosti države riziku”, iz stavka 2.39. točke (e) Priloga A Uredbi br. 549/2013, ili na „izloženost riziku”, iz stavka 20.15. točke (e) Priloga A Uredbi br. 549/2013, dijelom odgovara stavku 20.309. točki (g) tog priloga, koji je također relevantan za NPU‑ove.
Taj pokazatelj omogućuje utvrđivanje mogućnosti postojanja nadzora kada država može biti izložena rizicima povezanima s NPU‑ovom djelatnošću ili je ovlaštena na donošenje mjera u pogledu NPU‑a kako bi se zaštitila od izlaganja takvim rizicima.
Iz te analize proizlazi da se relevantni elementi za utvrđenje postojanja državnog nadzora nad NPU‑om ne odnose na funkciju vođenja i upravljanja subjektom kao ni osiguranja tekućih poslova, nego na onu definiranja i utvrđivanja ciljeva subjekta, njegovih aktivnosti i vidova poslovanja kao i strateških usmjerenja i smjernica koje subjekt namjerava slijediti u obavljanju svojih aktivnosti.
To tumačenje potvrđuje tekst stavka 20.309. točaka (c) i (i) Priloga A toj uredbi u kojem se spominje više aspekata povezanih s pojmom „opća politika”, među kojima su, u točki (c), „plaća višeg osoblja, platežna i poslovna strategija” kao i, u točki (i), „aktivnosti, ciljev[i] i vidov[i] poslovanja” dotičnog subjekta.
Osim toga, kao što je to Komisija istaknula u svojim pisanim očitovanjima, svođenje pojmova „opća politika” i „program” samo na pojam „upravljanje”, lišilo bi smisla samostalnost u upravljanju i odlučivanju koja je institucionalnim jedinicama koje su obuhvaćene područjem primjene ESA‑e 2010. priznata definicijom iz stavka 2.12. Priloga A Uredbi br. 549/2013. Iz toga slijedi da takva jedinica, unatoč tomu što raspolaže samostalnošću u odlučivanju prilikom obavljanja svoje glavne funkcije, ipak može biti podvrgnuta državnom nadzoru u smislu ESA‑e 2010.
U tom pogledu valja istaknuti da nacionalni sportski savezi u Italiji, kao što su FIG i FISE, raspolažu – u skladu s člankom 20. stavka 4. Statutâ CONI‑ja, u okviru načela autonomije prava sporta priznatog člankom 1. Uredbe sa zakonskom snagom br. 220 od 19. kolovoza 2003. – „tehničk[om], organizacijsk[om] i upravljačk[om] autonomij[om] […] pod CONI‑jevim nadzorom”, pri čemu se ta autonomija jasno odražava u odredbama statuta tih dvaju saveza, kao što to proizlazi iz zahtjevâ za prethodnu odluku.
Slijedom toga, pitanje državnog nadzora institucionalnih jedinica poput FIG‑a i FISE‑a, poput CONI‑jeva, ne može se odnositi na pitanje vrši li država odlučujući utjecaj na upravljanje ili sposobnost odlučivanja institucionalne jedinice, koja u tom području, po definiciji, ima potpunu slobodu, nego se odnosi na pitanje može li država unatoč postojanju takve slobode upravljati i vršiti neki oblik prisile u okviru utvrđivanja i ostvarivanja njezinih ciljeva, aktivnosti i strateških usmjerenja.
Iz prethodnih razmatranja proizlazi da pojam „sposobnost određivanja opće politike ili programa” NPU‑a, u smislu prve rečenice stavka 20.15. Priloga A Uredbi br. 549/2013, treba tumačiti kao sposobnost države da – putem pokazatelja nadzora iz stavka 2.39. točaka (a) do (e) i stavka 20.15. točaka (a) do (e) Priloga A Uredbi br. 549/2013, kao i putem odgovarajućih pokazatelja nadzora primjenjivih na NPU‑ove iz stavka 20.309. Priloga A toj uredbi – vrši stvaran i bitan utjecaj na utvrđivanje i ostvarivanje ciljeva NPU‑a, njegovih aktivnosti i vidova poslovanja kao i strateških usmjerenja i smjernica koje NPU namjerava slijediti u obavljanju svojih aktivnosti.
Stoga je na sudu koji je uputio zahtjev da provjeri mogu li ovlasti koje ima CONI u pogledu FIG‑a i FISE‑a predstavljati „sposobnost određivanja opće politike ili programa” tih saveza u smislu te definicije.
U tom pogledu, kad je riječ, kao prvo, o ovlasti imenovanja revizora zaduženih za zastupanje CONI‑ja u nacionalnim sportskim savezima, valja utvrditi, s obzirom na razmatranja izložena u točkama 62. i 63. ove presude, da se takva ovlast ne može povezati s pokazateljem nadzora koji se odnosi na „imenovanje odgovornih osoba”, s obzirom na to da se revizori po svojoj prirodi ne smatraju „odgovornim osobama” i stoga nisu u mogućnosti da određuju „opću politiku i program” subjekta, u smislu definicije iz točke 78. ove presude.
Kao drugo, kad je riječ o ovlastima koje proizlaze iz članaka 6. i 7. Statuâ CONI‑ja, valja istaknuti da se većina njih može povezati s pokazateljem nadzora koji se odnosi na „mogućnost odobravanja instrumenata” i „ostale odredbe instrumenta mogućnosti, kao obveze iz statuta NPU‑a”, kao što je to protumačeno u točkama 64. do 66. ove presude. To posebno vrijedi za CONI‑jeve ovlasti odobravanja proračuna, programa u vezi s djelatnošću kao i godišnje bilance nacionalnih sportskih saveza, nadzora nacionalnih sportskih saveza u vezi s javnim aspektima, odobravanja, „u sportske svrhe”, statuta, propisa za provedbu statuta, propisa o sportskom pravosuđu, antidopinških propisa nacionalnih sportskih saveza i, prema potrebi, predlaganja nužnih izmjena tih tekstova, imenovanja revizora zaduženih za njegovo zastupanje u nacionalnim sportskim savezima, stavljanja pod upravu povjerenika nacionalnih sportskih saveza u slučaju ozbiljnih nepravilnosti u upravljanju ili ozbiljnih povreda prava sporta koje su počinila upravljačka tijela, utvrđivanja kriterija i načina provedbe CONI‑jeva nadzora nad nacionalnim sportskim savezima, utvrđivanja, s ciljem osiguranja redovitog organiziranja sportskih prvenstava, kriterija i načina nadzora koji nacionalni sportski savezi provode nad udruženim sportskim društvima i zamjenskog nadzora koji provodi CONI u slučaju nedostatka nadzora, utvrđivanja temeljnih načela s kojima moraju biti usklađeni statuti nacionalnih sportskih saveza kako bi dobili priznanje u sportske svrhe odnosno donošenja Kodeksa sportskog pravosuđa koji moraju poštovati svi nacionalni sportski savezi. Također isto vrijedi, kao što to proizlazi iz točke 53. ove presude, i za CONI‑jevu ovlast davanja nacionalnim sportskim savezima smjernica za obavljanje sportske aktivnosti iz njihove nadležnosti, u slučaju da se ta ovlast, slijedom ispitivanja koje provede sud koji je uputio zahtjev s obzirom na odgovor Suda na prvo pitanje, može povezati ovim pokazateljem nadzora.
Za svaku od tih ovlasti, na sudu koji je uputio zahtjev je da provjeri može li CONI, unatoč tehničkoj, organizacijskoj i upravljačkoj autonomiji koja je priznata nacionalnim sportskim savezima kao što su FIG i FISE i koja se odražava u statutima potonjih, vršiti stvaran i bitan utjecaj na opću politiku i program navedenih saveza, u smislu definicije iz točke 78. ove presude, ili je pak učinak tih ovlasti, da uporabimo terminologiju suda koji je uputio zahtjev, ograničen samo na „vanjski i formalni nadzor” koji, kao utjecaj koji je od samo marginalne važnosti, nema odlučujući utjecaj na tu opću politiku ili taj program.
U tu svrhu sud koji je uputio zahtjev mora, među ostalim, provjeriti daju li ovlasti odobravanja proračuna i bilanci, kao i izmjene statuta saveza, koji su izričito navedeni kao primjeri u stavku 20.309. točki (i) Priloga A Uredbi br. 549/2013, jednostavno pravo nadzora ili, naprotiv, prevladavajući utjecaj na utvrđivanje i ostvarivanje ciljeva FIG‑a i FISE‑a, aktivnosti tih saveza i pripadajućih vidova poslovanja kao i strateških usmjerenja i smjernica koje navedeni sportski savezi namjeravaju slijediti u obavljanju svojih aktivnosti.
Sud koji je uputio zahtjev mora također po potrebi provjeriti je li CONI‑jeva sposobnost utvrđivanja opće politike ili programa FIG‑a i FISE‑a stvarna i trajna u smislu da se ne mora obavljati samo privremeno u iznimnim situacijama, kao što to je to čini se slučaj sa CONI‑jevim stavljanjem saveza pod upravu povjerenika u slučaju ozbiljnih nepravilnosti ili povreda prava sporta koje su počinila upravljačka tijela.
Kao treće, također je na sudu koji je uputio zahtjev da provjeri jesu li pokazatelji nadzora iz točaka 67. i 68. kao i točaka 71. i 72. ove presude, koji se odnose na ugovorne sporazume i izloženost rizicima, relevantni u predmetu u glavnom postupku i, po potrebi, doprinose li dokazivanju postojanja državnog nadzora. Konkretno, sud koji je uputio zahtjev mora najprije provjeriti jesu li između CONI‑ja ili bilo kojeg drugog državnog tijela, s jedne strane, i FIG‑a ili FISE‑a, s druge strane, sklopljeni sporazumi te, ako jesu, dodjeljuju li se takvim sporazumima, zbog njihova sadržaja i eventualnih prava koja su dodijeljena CONI‑ju ili tom državnom tijelu, prava nadzora koja im omogućuju da određuju opću politiku ili program FIG‑a odnosno FISE‑a u smislu definicije iz točke 78. ove presude. Kao drugo, sud koji je uputio zahtjev mora provjeriti može li CONI ili bilo koje drugo državno tijelo biti izloženo rizicima povezanima s djelatnošću nacionalnih sportskih saveza, poput FIG‑a i FISE‑a, odnosno mogu li, kako bi se zaštitili od eventualnog izlaganja takvim rizicima, protiv potonjih poduzimati mjere kojima im se dodjeljuju prava koja im omogućuju da odrede opću politiku ili programa tih saveza u smislu definicije iz točke 78. ove presude.
Kao četvrto, kad je riječ o pokazatelju nadzora iz točaka 69. i 70. ove presude, on će se ispitati u točki 91. i sljedećima ove presude.
Osim toga valja pojasniti da analiza različitih pokazatelja nadzora navedenih u točkama 80. do 86. ove presude treba biti predmet sveobuhvatne ocjene, u skladu s pravilima koja su u tu svrhu utvrđena u posljednjoj rečenici stavka 2.39., petoj do osmoj rečenici stavka 20.15. i stavku 20.310. Priloga A Uredbi br. 549/2013. Iz tih pravila proizlazi da iako u određenim slučajevima jedan pokazatelj može biti dovoljan kako bi se utvrdio nadzor, u većini slučajeva će više pokazatelja zajedno upućivati na postojanje tog nadzora, imajući u vidu da je moguće da određeni pokazatelji nisu relevantni s obzirom na predmetnu situaciju i da, kao što to proizlazi točke 70. ove presude, pokazatelj koji se odnosi na stupanj financiranja može ne biti odlučujući. Stoga je na sudu koji je uputio zahtjev je da izvrši takvu sveobuhvatnu ocjenu s obzirom na ta pravila, pri čemu je pojašnjeno, u skladu s posljednjom rečenicom stavka 20.15. Priloga A Uredbi br. 549/2013, da će ta sveobuhvatna ocjena koja se temelji na tim pokazateljima biti donesena na temelju „prosudbe”.
U okviru te „prosudbe”, sud koji je uputio zahtjev također treba uzeti u obzir činjenicu da veći broj indicija koji upućuju na postojanje nadzora u okviru jednog pokazatelja može biti dovoljan za izvođenje zaključka o postojanju nadzora s obzirom na taj sam pokazatelj. U ovom slučaju, valja podsjetiti na to da su brojne CONI‑jeve ovlasti obuhvaćene pokazateljem nadzora koji se odnosi na „mogućnost odobravanja instrumenata” i „ostale odredbe instrumenta mogućnosti, kao obveze iz statuta NPU‑a”. Tako, u slučaju da sud koji je uputio zahtjev slijedom sveobuhvatne ocjene koju mora provesti zaključi da te ovlasti ili njihov veliki dio doprinose dokazivanju postojanja nadzora, on još mora provjeriti je li taj pokazatelj nadzora sam za sebe dovoljan kako bi se utvrdilo postojanje nadzora.
Kad je riječ o okolnosti, koju je naveo sud koji je uputio zahtjev, da nacionalni sportski savezi vrše utjecaj na CONI‑jevu djelatnost zbog njihova većinskog sudjelovanja u njegovim glavnim odlučivačkim kolegijalnim organima, kao što su nacionalno vijeće i nacionalni odbor, valja istaknuti da je ta okolnost relevantna samo ako se može utvrditi da svaki od tih saveza, promatran zasebno, može vršiti znatan utjecaj na državni nadzor koji CONI nad njim provodi kako bi taj nadzor oslabio, bez obzira na utjecaj drugih sportskih saveza koji se nalaze u sličnoj situaciji, te tako povratiti kontrolu nad svojom općom politikom i svojim programom. Na sudu koji je uputio zahtjev je da to po potrebi provjeri.
S obzirom na prethodna razmatranja, na drugo pitanje valja odgovoriti da pojam „sposobnost određivanja opće politike ili programa” NPU‑a, u smislu prve rečenice stavka 20.15. Priloga A Uredbi br. 549/2013 treba tumačiti kao sposobnost države da stalno i trajno vrši stvaran i bitan utjecaj na utvrđivanje i ostvarivanje NPU‑ovih ciljeva, njegovih aktivnosti i vidova poslovanja kao i strateških usmjerenja i smjernica koje NPU namjerava slijediti u obavljanju svojih aktivnosti. U predmetima poput onih o kojima je riječ u glavnom postupku, na sudu koji je uputio zahtjev je da provjeri, s obzirom na pokazatelje nadzora iz stavka 2.39. točaka (a) do (e) i stavka 20.15. točaka (a) do (e) Priloga A Uredbi br. 549/2013, kao i s obzirom na odgovarajuće pokazatelje nadzora primjenjive na NPU‑ove iz stavka 20.309. Priloga A toj uredbi, da li državno tijelo, poput nacionalnog olimpijskog odbora o kojemu je riječ u glavnom postupku, provodi državni nadzor nad nacionalnim sportskim savezima osnovanima u obliku NPU‑ova, poput onih o kojima je riječ u glavnom postupku, tako da u tu svrhu provede sveobuhvatnu ocjenu koja će se temeljiti na prosudbi, u skladu s posljednjom rečenicom stavka 2.39., petom do osmom rečenicom stavka 20.15. i stavkom 20.310. Priloga A navedenoj uredbi.
Treće pitanje
Svojim trećim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita mogu li se članarine koje plaćaju članovi NPU‑a privatnog prava, poput nacionalnih sportskih saveza o kojima je riječ u glavnom postupku, uzeti u obzir za potrebe provjere postojanja državnog nadzora i, u slučaju potvrdnog odgovora, treba li te članarine, koje čije glavninu prihoda tog NPU‑a smatrati elementom javnog ili privatnog financiranja.
Najprije je potrebno napomenuti da je sud koji je uputio zahtjev svoje pitanje oblikovao pozivajući se ne samo na stavak 20.15. Priloga A Uredbi br. 549/2013, nego i na stavke 4.125. i 4.126. tog priloga.
U tom pogledu valja utvrditi da odredbe stavaka 4.125. i 4.126. Priloga A Uredbi br. 549/2013 nisu relevantne za odgovor na treće pitanje. Naime, te odredbe, koje se nalaze u poglavlju 4. tog priloga, koje se odnosi na „distributivne transakcije”, odnosno na transakcije raspodjele dodane vrijednosti stvorene proizvodnjom i transakcije raspodjele bogatstva i dohotka, jedino imaju za cilj definiranje i pojašnjavanje pojma „tekući transferi neprofitnim ustanovama koje služe kućanstvima (NPUSK‑ovi)”, uključivanjem u taj pojam među ostalim „redovne članarine koje kućanstva plaćaju […] sportskim […] organizacijama”. Osim činjenice da taj pojam, sam po sebi, nije povezan s pitanjem državnog nadzora, valja utvrditi da se navedene odredbe ne primjenjuju na sve NPU‑ove, nego samo na NPUSK‑ove, odnosno na institucionalne jedinice razvrstane u privatni sektor kad je utvrđeno da nisu pod državnim nadzorom. Dakle, predmetne odredbe odnose se na jedinice u pogledu kojih je isključeno pitanje državnog nadzora te se njima uređuje aspekt koji je u potpunosti različit od nadzora.
Iz toga slijedi da treće prethodno pitanje treba ispitati samo s obzirom na pokazatelj nadzora koji se odnosi na stupanj financiranja, koji je, kao što to proizlazi iz točke 69. ove presude, uređen stavkom 2.39. točkom (d), stavkom 20.15. točkom (d) i posljednjom rečenicom stavka 20.309. točke (i) Priloga A Uredbi br. 549/2013.
Kao prvo, kad je riječ o pitanju uzimanja u obzir članarina članova za potrebe provjere postojanja državnog nadzora u okviru pokazatelja nadzora koji se odnosi na stupanj financiranja, valja istaknuti da se pokazateljem iz prethodne točke ove presude nalaže da se, kao preduvjet za tu provjeru, utvrdi udio koji javno financiranje predstavlja u ukupnom prihodu NPU‑a. Članarine članova koje čine dio prihoda NPU‑a poput FIGA‑a i FISE‑a moraju se uzeti u obzir, na jedan ili drugi način, kako bi se moglo utvrditi u kojoj mjeri se NUP financira državnim sredstvima i stoga moglo utvrditi postojanje ili nepostojanje državnog nadzora.
Kao drugo, kad je riječ o pitanju javne ili privatne prirode članarina članova, valja istaknuti, poput suda koji je uputio zahtjev, da je na prvi pogled čini se riječ o plaćanjima privatne prirode koja nisu dvostrane prirode, koja su pojedinci koji su u okviru razvrstavanja ESA‑e 2010. razvrstani kao kućanstva izvršili institucionalnim jedinicama organiziranima u obliku NPU‑ova.
Međutim, s obzirom na cilj Uredbe br. 549/2013, a to je, kao što je to navedeno u točki 32. ove presude, izrada računa država članica na temelju jedinstvene skupine načela koja nisu podložna različitim tumačenjima kako bi se postigli usporedivi rezultati, za potrebe kvalifikacije članarina, u statističke svrhe, kao privatnog ili javnog izvora financiranja ne treba uzeti u obzir samo privatno ili javno svojstvo dužnika članarine ili pravni odnos koji postoji između tog dužnika i NPU‑a na temelju nacionalnog prava.
Naime, u obzir također valja uzeti sve elemente kojima se može utvrditi javna ili privatna priroda članarina, poput konteksta u kojemu se potonje nalaze, njihove uporabe s obzirom na javne interese s kojima se mogu povezati, njihova obveznog ili fakultativnog karaktera, činjenice predstavljaju li ili ne naknadu za stvarno korištenje usluga koje pruža dotični subjekt kao i slobode koju taj subjekt ima u utvrđivanju njihova iznosa. Stoga bi članarina poput one koju članovi moraju plaćati nacionalnim sportskim savezima o kojima je riječ u glavnom postupku, za potrebe ESA‑e 2010., unatoč privatnom svojstvu njezinih dužnika i njezinoj pravnoj kvalifikaciji na temelju nacionalnog prava, mogla imati javni karakter s obzirom na to da se radi o obveznom doprinosu koji se, a da pritom nužno ne predstavlja naknadu za stvarno korištenje usluga koje se pružaju, plaća u ekonomskom ili socijalnom javnom interesu u korist osobito pravnih osoba privatnog prava, kao što su nacionalni sportski savezi.
U tom pogledu, u ovom slučaju, iz spisa dostavljenog Sudu proizlazi da, kao prvo, talijanski nacionalni sportski savezi, kao što su FIG i FISE, imaju, kao što je to navedeno u točki 52. ove presude, monopol u sportskim disciplinama za koje su zaduženi, u smislu da je bavljenje sportom u njegovoj javnoj dimenziji, odnosno bavljenje sportom u formalnom ili službenom kontekstu odnosno kontekstu reprezentacije, u njihovoj isključivoj nadležnosti. Kao drugo, aktivnost tih saveza, u skladu s člankom 15. stavkom 1. Zakonodavne uredbe br. 242/1999 kao i člankom 7. stavkom 5. i člankom 20. stavkom 4. Statutâ CONI‑ja, uključuje javnu dimenziju, koja se sastoji od redovnog organiziranja natjecanja, pripreme olimpijskih igara i sportske aktivnosti visoke razine. Kao treće, s obzirom na monopol na koji se referira u ovoj točki, plaćanje članarina ima obvezan karakter za sve osobe koje se žele baviti sportskom aktivnosti iz nadležnosti odnosnog nacionalnog sportskog saveza u njezinoj javnoj dimenziji, s obzirom na to da je pojašnjeno da svaka osoba koja želi sudjelovati u aktivnostima iz nadležnosti saveza mora postati njegovom članicom. Kao četvrto, članarine ne predstavljaju nužno naknadu za stvarno korištenje usluga koje pružaju nacionalni sportski savezi, s obzirom na to da svi se svi članovi ne bave dotičnom sportskom aktivnošću u njezinoj javnoj dimenziji.
Dakle, članarine koje članovi moraju plaćati nacionalnim sportskim savezima o kojima je riječ u glavnom postupku, mogu se protumačiti na način da su javne prirode, s obzirom na to da zbog svojeg obveznog karaktera doprinose financiranju ciljeva od javnog interesa koje u okviru svake sportske discipline nastoji ostvariti jedan nacionalni savez i da se njima općenito nastoji promicati sport te osobito sport visoke razine, a da te članarine pri tom ne predstavljaju naknadu za stvarno korištenje tako pruženih usluga.
Na raspravi pred Sudom, FIG je međutim tvrdio da nacionalni sportski savezi potpuno slobodno određuju iznos navedenih članarina, što je na sudu koji je uputio zahtjev da provjeri. Iako se taj element, pod pretpostavkom da se utvrdi, mora uzeti u obzir prilikom ocjene jesu li članarine članova privatne ili javne prirode, ipak treba istaknuti da takva sloboda u određivanju ne dovodi nužno u pitanje javni karakter tih članarina.
Naime, iako je točno da bi se sloboda nacionalnih sportskih saveza u određivanju iznosa članarina mogla, kao dio šire organizacijske i proračunske autonomije, usprotiviti tomu da se ti savezi smatraju ovisnima o CONI‑ju, takav ne bi bio slučaj ako bi CONI imao mogućnost, s jedne strane, u okviru svoje ovlasti nadzora proračuna navedenih saveza znatno utjecati na iznos tih članarina ili, s druge strane, smanjiti iznos vlastitog financijskog sudjelovanja u slučaju neslaganja s iznosima navedenih članarina, kako su ih utvrdili isti savezi. Sud koji je uputio zahtjev mora te točke provjeriti i utvrditi, u slučaju da nacionalni sportski savezi stvarno imaju ovlast potpuno slobodno utvrditi iznos članarina, je li takva sloboda dovoljna kako bi se dovela u pitanje analiza provedena u točki 100. ove presude.
U slučaju kada bi sud koji je uputio zahtjev nakon te provjere došao do zaključka da su članarine članova privatne prirode, tada bi, s obzirom na ono što je navedeno u točki 70. ove presude, morao utvrditi da CONI‑jev nadzor nad FIG‑om i FISE‑om nije utvrđen s obzirom na pokazatelj nadzora koji se odnosi na stupanj financiranja zato što se ti savezi, koje CONI financira samo u visini od približno 30 %, ne financiraju prvenstveno javnim sredstvima.
S druge strane, u slučaju kada bi sud koji je uputio zahtjev članarine koje članovi moraju plaćati nacionalnim sportskim savezima okvalificirao kao „javne doprinose”, tada bi se te članarine morale razvrstati kao izvori javnog financiranja, jednako kao i potpore koje isplaćuje CONI. U tom pogledu, iz spisa koji je podnesen Sudu, a osobito iz računa dobiti i gubitka FIG‑a i FISE‑a za financijsku godinu 2015., na koje se sud koji je uputio zahtjev poziva, proizlazi da udio javnog financiranja, koje istodobno uključuje CONI‑jeve potpore u visini od približno 30 % i članarine članova u visini od preko 60 %, prelazi 90 % ukupnog prihoda kako FIG‑a tako i FISE‑a, što su okolnosti koje sud koji je uputio zahtjev po potrebi mora provjeriti. Stoga bi u tom slučaju, u okviru pokazatelja nadzora koji se odnosi na stupanj financiranja, valjalo utvrditi da se ta dva nacionalna sportska saveza gotovo u potpunosti financiraju javnim potporama i doprinosima.
Međutim, kao što je to istaknuto u točki 70. ove presude, iz pete rečenice stavka 20.15. i posljednje rečenice stavka 20.309. točke (i) Priloga A Uredbi br. 549/2013 proizlazi da činjenica da institucionalnu jedinicu kao što je NPU gotovo u potpunosti financira javni sektor sama za sebe nije dovoljna da bi se izveo zaključak o postojanju državnog nadzora u pogledu te jedinice, pod uvjetom da nadzor nad tim tokom financijskih sredstava nije dovoljno ograničavajuć da bi bio od utjecaja na opću politiku ili program predmetne jedinice i da potonja stoga ostaje u mogućnosti odrediti tu politiku odnosno taj program.
Naime, ocjena postojanja državnog nadzora uvjetovana je stupnjem neovisnosti koji NPU može imati u pogledu uporabe i raspodjele dijela prihoda koji dolaze od javnog financiranja kao i stupnjem nadzora i ograničenja kojemu taj NPU u tom pogledu može biti podvrgnut.
Slijedom toga, u ovom slučaju, u slučaju da sud koji je uputio zahtjev članarine koje članovi moraju plaćati nacionalnim sportskim savezima okvalificira kao „javne doprinose”, on će morati provjeriti je li CONI, u okviru nadzora koji provodi nad javnim aspektima nacionalnih sportskih saveza na temelju članka 7. stavka 5. svojih statuta, ograničen na nadzor uporabe svih ili dijela financijskih potpora koje dodjeljuje FIG‑u i FISE‑u u visini od približno 30 % ili pak ima i mogućnost u cijelosti ili djelomično nadzirati i način na koji savezi upotrebljavaju te članarine. U okviru tog ispitivanja, sud koji je uputio zahtjev moći će izvesti zaključak o postojanju državnog nadzora samo ako je nadzor koji CONI vrši u pogledu potpora koje dodjeljuje i navedenih članarina dovoljno ograničavajuć da bi bio od utjecaja na opću politiku ili program FIG‑a i FISE‑a, i to u toj mjeri da potonji više nisu u mogućnosti određivati svoju politiku ili svoj program.
S obzirom na prethodna razmatranja, na treće pitanje valja odgovoriti da stavak 2.39. točku (d), stavak 20.15. točku (d) i posljednju rečenicu stavka 20.309. točke (i) Priloga A Uredbi br. 549/2013 treba tumačiti na način da se članarine koje plaćaju članovi NPU‑a privatnog prava, poput nacionalnih sportskih saveza o kojima je riječ u glavnom postupku, moraju uzeti u obzir za potrebe provjere postojanja državnog nadzora. Takve članarine, neovisno o privatnom svojstvu njihovih dužnika i njihovoj pravnoj kvalifikaciji na temelju nacionalnog prava, u okviru pokazatelja nadzora koji se odnosi na stupanj financiranja iz stavka 2.39. točke (d) i stavka 20.15. točke (d) Priloga A toj uredbi mogu imati javni karakter kada se radi o obveznim doprinosima koji se, a da pritom nužno ne predstavljaju naknadu za stvarno korištenje usluga koje se pružaju, plaćaju u javnom interesu u korist nacionalnih sportskih saveza koji imaju monopol u sportskoj disciplini za koju su zaduženi, u tom smislu da je bavljenje sportom u njegovoj javnoj dimenziji u njihovoj isključivoj nadležnosti, pod uvjetom da ti savezi ne zadržavaju organizacijsku i proračunsku kontrolu u pogledu tih članarina, što je na nacionalnom sudu da provjeri. U slučaju da sud koji je uputio zahtjev dođe do zaključka da navedene članarine treba smatrati javnim doprinosima, taj će sud još morati provjeriti i je li, unatoč tomu što dotične nacionalne sportske saveze gotovo u cijelosti financira javni sektor, nadzor nad tim tokom financijskih sredstava dovoljno ograničavajuć da bi stvarno i bitno utjecao na opću politiku ili program navedenih saveza ili su potonje i dalje u mogućnosti određivati tu politiku odnosno taj program.
Troškovi
Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.

Slijedom navedenog, Sud (drugo vijeće) odlučuje:

1.
Pojam „javno posredovanje u obliku općih odredbi primjenjivih na sve jedinice u okviru iste aktivnosti” iz druge rečenice stavka 20.15. Priloga A Uredbi br. 549/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 21. svibnja 2013. o Europskom sustavu nacionalnih i regionalnih računa u Europskoj uniji treba tumačiti u smislu da je njime obuhvaćeno svako posredovanje jedinice javnog sektora kojim se utvrđuje ili primjenjuje propis kojim se sve jedinice u okviru dotične aktivnosti nastoji bez razlike i na jedinstven način podvrgnuti općim, širokim i apstraktnim pravilima ili općim smjernicama, a da se pritom takvim propisom ne može, zbog njegove prirode ili karaktera koji su osobito „pretjerani”, u smislu stavka 20.309. točke (h) Priloga A Uredbi br. 549/2013, zapravo određivati opća politika ili program jedinica u okviru dotične aktivnosti.

2.
Pojam „sposobnost određivanja opće politike ili programa” NPU‑a, u smislu prve rečenice stavka 20.15. Priloga A Uredbi br. 549/2013, treba tumačiti kao sposobnost države da stalno i trajno vrši stvaran i bitan utjecaj na utvrđivanje i ostvarivanje NPU‑ovih ciljeva, njegovih aktivnosti i vidova poslovanja kao i strateških usmjerenja i smjernica koje NPU namjerava slijediti u obavljanju svojih aktivnosti. U predmetima poput onih o kojima je riječ u glavnom postupku, na sudu koji je uputio zahtjev je da provjeri, s obzirom na pokazatelje nadzora iz stavka 2.39. točaka (a) do (e) i stavka 20.15. točaka (a) do (e) Priloga A Uredbi br. 549/2013, kao i s obzirom na odgovarajuće pokazatelje nadzora primjenjive na NPU‑ove iz stavka 20.309. Priloga A toj uredbi, provodi li državno tijelo, poput nacionalnog olimpijskog odbora o kojemu je riječ u glavnom postupku, državni nadzor nad nacionalnim sportskim savezima osnovanima u obliku NPU‑ova, poput onih o kojima je riječ u glavnom postupku, tako da u tu svrhu provede sveobuhvatnu ocjenu koja će se temeljiti na prosudbi, u skladu s posljednjom rečenicom stavka 2.39., petom do osmom rečenicom stavka 20.15. i stavkom 20.310. Priloga A navedenoj uredbi.

3.
Stavak 2.39. točku (d), stavak 20.15. točku (d) i posljednju rečenicu stavka 20.309. točke (i) Priloga A Uredbi br. 549/2013 treba tumačiti na način da se članarine koje plaćaju članovi NPU‑a privatnog prava, poput nacionalnih sportskih saveza o kojima je riječ u glavnom postupku, moraju uzeti u obzir za potrebe provjere postojanja državnog nadzora. Takve članarine, neovisno o privatnom svojstvu njihovih dužnika i njihovoj pravnoj kvalifikaciji na temelju nacionalnog prava, u okviru pokazatelja nadzora koji se odnosi na stupanj financiranja iz stavka 2.39. točke (d) i stavka 20.15.
točke (d) Priloga A toj uredbi mogu imati javni karakter kada se radi o obveznim doprinosima koji se, a da pritom nužno ne predstavljaju naknadu za stvarno korištenje usluga koje se pružaju, plaćaju u javnom interesu u korist nacionalnih sportskih saveza koji imaju monopol u sportskoj disciplini za koju su zaduženi, u tom smislu da je bavljenje sportom u njegovoj javnoj dimenziji u njihovoj isključivoj nadležnosti, pod uvjetom da ti savezi ne zadržavaju organizacijsku i proračunsku kontrolu u pogledu tih članarina, što je na nacionalnom sudu da provjeri. U slučaju da sud koji je uputio zahtjev dođe do zaključka da navedene članarine treba smatrati javnim doprinosima, taj će sud još morati provjeriti i je li, unatoč tomu što dotične nacionalne sportske saveze gotovo u cijelosti financira javni sektor, nadzor nad tim tokom financijskih sredstava dovoljno ograničavajuć da bi stvarno i bitno utjecao na opću politiku ili program navedenih saveza ili su potonje i dalje u mogućnosti određivati tu politiku odnosno taj program.

Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: talijanski