CELEX: 62016CJ0234
Преюдициално запитване
Регионален налог върху големите търговски обекти
Свобода на установяване
Опазване на околната среда и териториално устройство
Държавни помощи
Селективна мярка

Преюдициалните запитвания се отнасят до тълкуването на членове 49 ДФЕС и 54 ДФЕС, както и на член 107, параграф 1 ДФЕС.
Запитванията са отправени в рамките на спорове между Asociación Nacional de Grandes Empresas de Distribución (Национална асоциация на големите дистрибутори, наричана по-нататък „ANGED“), от една страна, и Consejería de Economía y Hacienda del Principado de Asturias (Регионално министерство по икономиката и финансите на Княжество Астурия, Испания) и Consejo de Gobierno del Principado de Asturias (местно правителство на Княжество Астурия), от друга страна, по повод на законосъобразността на налог, с който се облагат големите търговски обекти, разположени в Автономна област княжество Астурия.
Испанското право
Ley del Principado de Asturias 15/2002, de medidas presupuestarias, administratives y fiscales (Закон 15/2002 на Княжество Астурия за бюджетни, административни и данъчни мерки) от 27 декември 2002 г. (BOPA № 301 от 31 декември 2002 г.) в редакцията му, приложима към делата по главните производства (наричан по-нататък „Закон 15/2002“) въвежда с член 21 налог върху големите търговски обекти (наричан по-нататък „IGEC“), считано от 1 януари 2003 г.
В преамбюла към Закон 15/2002 се уточнява, че този налог цели да пренесе върху големите търговски обекти поемането на отрицателните последици, които тяхната дейност поражда върху територията, околната среда и градската търговия.
Член 21, параграф 2 от Закон 15/2002 предвижда, че приходите от IGEC се използват за „изготвянето и изпълнението на програми за прилагането на секторните насоки за търговското оборудване“ и за „въвеждането на подобрения в околната среда и инфраструктурните мрежи“.
В съответствие с член 21, параграф 3 от Закон 15/2002 този закон се прилага за самостоятелните или колективни търговски обекти, чиято общодостъпна витринна или търговска площ е равна или по-голяма от 4000 m
. Този праг, в сила от 1 януари 2005 г., по-рано е бил 2500 m
.
Съгласно член 21, параграф 4 от Закон 15/2002 не се облагат с IGEC големите самостоятелни обекти, чиято витринна и търговска площ не надхвърля 10000 m
и които извършват дейност единствено в една от следните области: градинарство, продажба на автомобили, на строителни материали, на машини и промишлено оборудване.
От член 21, параграф 5 от Закон 15/2002 следва, че данъчнозадължени за плащането на IGEC са собствениците, които управляват големи търговски обекти, независимо дали са самостоятелни или колективни, тоест собствениците на помещение или помещения, намиращи се в тези големи търговски обекти и които извършат пряко търговските дейности или предоставят помещението или помещенията на разположение на трети лица, които да извършват подобни дейности.
Член 21, параграф 7 от този закон уточнява реда за изчисляване на данъчната основа, при което се взема по-конкретно предвид гъстотата на населението в периметър от десет километра около местонахождението на обекта.
Член 21, параграф 11 от Закон 15/2002 предвижда, че IGEC се изчислява, като към размера на дължимия налог евентуално се прилага данъчно намаление от 10 % за големите търговски обекти, които се намират извън градските центрове и са достъпни с най-малко две различни средства на обществения транспорт, както и данъчно намаление за големите търговски обекти, които осъществяват проекти за защита на околната среда, считани за подходящи от компетентната администрация в областта на защитата на околната среда.
От 1 януари 2015 г. правният режим на този налог е уреден по подобен начин с decreto legislativo 1/2014, por el que se aprueba el texto refundido de las disposiciones legales del Principado de Asturias en materia de Tributos Propios (Законодателен декрет 1/2014 за одобряване на преработения текст на законовите разпоредби на Княжество Астурия в данъчната област) от 23 юли 2014 г. (BOPA № 175 от 29 юли 2014 г.)
Точка III от преамбюла към този законодателен декрет възпроизвежда по същество преамбюла на Закон 15/2002, без обаче да се позовава на отрицателните последици от дейността на големите търговски обекти върху градската търговия.
Споровете в главните производства и преюдициалните въпроси
Със Закон 15/2002 е въведен регионален налог върху големите търговски обекти на цялата територия на Автономна област Княжество Астурия с цел компенсиране на териториалните последици по-конкретно върху структурата на градската търговия, и последиците върху околната среда, които могат да произтекат от тези големи търговски обекти. С решение от 3 юли 2003 г. регионалното министерство по икономиката и финансите на Княжество Астурия одобрява образеца на декларацията за регистрацията по IGEC, за изменението на тази декларация и за нейното заличаване. На 11 ноември 2009 г. местното правителство на Княжество Астурия одобрява правилника относно IGEC с decreto 139/2009, por el que se aprueba el Reglamento del Impuesto sobre Grandes Establecimientos Comerciales (Декрет 139/2009 за одобряване на правилника относно налога върху големите търговски обекти) (BOPA № 273 от 25 ноември 2009 г.)
През 2003 г. ANGED — асоциация, обединяваща на национално равнище големите дистрибутори, подава пред Tribunal Superior de Justicia del Prinicipado de Asturias (Апелативен съд на Княжество Астурия, Испания) жалба за отмяната на това решение поради неговата несъвместимост както със свободата на установяване, така и с правото в областта на държавните помощи.
През 2009 г. ANGED подава пред тази юрисдикция и жалба за отмяната на този декрет.
Тази юрисдикция отлага постановяването на своите решения по тези две дела в очакване на отговора на въпроса, който е задала на Tribunal Constitucional (Конституционен съд, Испания) във връзка с конституционосъобразността на законодателството относно IGEC. След отхвърлянето на това искане от Tribunal Constitucional (Конституционен съд) на 10 април 2014 г. Tribunal Superior de Justicia de Asturias (Апелативен съд на Астурия) също отхвърля подадените от ANGED жалби. Тогава тя подава жалба срещу тези две отхвърлителни решения пред Tribunal Supremo (Върховен съд, Испания).
ANGED също сезира Комисията с оплакване относно въвеждането на IGEC и неговия твърдян характер на държавна помощ.
С писмо от 28 ноември 2014 г. Комисията информира испанските власти, че след предварителна преценка на режима на IGEC, предоставеното на малките търговски обекти, както и на някои специализирани обекти данъчно освобождаване може да се счита за несъвместима с вътрешния пазар държавна помощ и че Кралство Испания следва да премахне или да измени този налог.
В този контекст Tribunal Supremo (Върховен съд) решава да спре производството и да постави на Съда следните еднакви по дела C‑234/16 и C‑235/16 преюдициални въпроси:
„1)
Следва ли членове 49 ДФЕС и 54 ДФЕС да се тълкуват в смисъл, че не допускат регионален налог, с който се облага експлоатацията на големи търговски обекти с витринна и търговска площ, равна на или по-голяма от 4000 m
, поради въздействието, което тези обекти могат да окажат върху съответната територия, върху околната среда и върху структурата на градската търговия в този регион, но който налог се удържа независимо от това дали тези търговски обекти действително се намират във или извън рамките на консолидираната градска зона и в повечето случаи с този налог се засягат предприятията от други държави членки, като следва да се вземе предвид обстоятелството, че:
а)
този налог не се прилага към търговци, които имат няколко търговски самостоятелни или колективни обекта, всеки от които има витринна и търговска площ, по-малка от 4000 m
, без оглед на сбора от общата витринна и търговска площ на всички обекти, а
б)
самостоятелните големи търговски обекти с витринна и търговска площ до 10000 m
не се облагат с този налог, когато те упражняват дейност единствено в областта на градинарството, продажбата на автомобили, на строителни материали, на машини и на промишлено оборудване?
2)
Следва ли член 107, параграф 1 ДФЕС да се тълкува в смисъл, че представляват държавни помощи, забранени с посочената разпоредба, необлагането с астурийския IGEC на големи самостоятелни или колективни търговски обекти с витринна и търговска площ, по-малка от 4000 m
, и на самостоятелни големи търговски обекти, чиято общодостъпна витринна и търговска площ не надхвърля 10000 m
, когато те упражняват дейност единствено в областта на градинарството, продажбата на автомобили, на строителни материали, на машини и на промишлено оборудване?“.
По преюдициалните въпроси
По първия въпрос
С първия си въпрос запитващата юрисдикция иска по същество да се установи дали членове 49 ДФЕС и 54 ДФЕС трябва да се тълкуват в смисъл, че не допускат налог, с който се облагат големите търговски обекти като разглеждания в главните производства.
Съгласно утвърдената съдебна практика свободата на установяване цели да гарантира национално третиране в приемащата държава членка на гражданите на други държави членки и на дружествата, посочени в член 54 ДФЕС, и забранява, що се отнася до дружествата, всякаква дискриминация, основана на местонахождението на седалището (вж. по-конкретно решения от 12 декември 2006 г., Test Claimants in Class IV of the ACT Group Litigation,
C‑374/04
,
EU:C:2006:773
, т.
и от 14 декември 2006 г., Denkavit Internationaal и Denkavit France,
C‑170/05
,
EU:C:2006:783
, т.
).
В това отношение е забранена не само явната дискриминация, основана на седалището на дружествата, но и всички прикрити форми на дискриминация, които чрез прилагане на други разграничителни критерии фактически водят до същия резултат (решение от 5 февруари 2014 г., Hervis Sport-és Divatkereskedelmi,
C‑385/12
,
EU:C:2014:47
, т.
и цитираната съдебна практика).
Освен това задължително облагане, което предвижда привидно обективен разграничителен критерий, но в повечето случаи поставя в по-неблагоприятно положение, с оглед на техните характеристики, дружествата със седалище в други държави членки, които се намират в сходно положение с тези, които имат седалище в държавата членка по облагането, представлява непряка дискриминация, основана на седалището на дружествата, забранена с членове 49 ДФЕС и 54 ДФЕС (вж. в този смисъл решение от 5 февруари 2014 г., Hervis Sport-és Divatkereskedelmi,
C‑385/12
,
EU:C:2014:47
, т.
—
).
В делата по главните производства разглежданото законодателство въвежда критерий относно витринната и търговската площ на обекта, с който не се прави никаква пряка дискриминация.
От представените на Съда материали също не следва, че този критерий поставя в по-неблагоприятно положение в повечето случаи гражданите на други държави членки или дружествата със седалища в други държави членки.
Всъщност подобна констатация не следва от предоставените от ANGED данни в рамките на нейното писмено становище, което впрочем се отнася основно до налога върху големите обекти, въведен от Автономна област Каталуня. Освен това Автономна област княжество Астурия изтъква от своя страна, че с IGEC се облагат основно данъчнозадължени лица от испански произход.
Запитващата юрисдикция впрочем уточнява, че не разполага с „конкретни“ данни, които да доказват евентуалното наличие на прикрита дискриминация.
Вследствие на това на първия въпрос следва да се отговори, че членове 49 ДФЕС и 54 ДФЕС трябва да се тълкуват в смисъл, че допускат налог, с който се облагат големите търговски обекти, като разглеждания в главните производства.
По втория въпрос
С втория си въпрос запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 ДФЕС налог като разглеждания в главните производства, с който се облагат големите дистрибутори в зависимост основно от тяхната витринна и търговска площ, доколкото се освобождават от облагане обектите, чиято търговска площ е по-малка от 4000 m
, и тези, които извършват дейността си в сектора на градинарството, продажбата на автомобили, на строителни материали, на машини и на промишлено оборудване и чиято търговска площ не надхвърля 10000 m
.
За квалифицирането на национална мярка като „държавна помощ“ по смисъла на член 107, параграф 1 ДФЕС се изисква да са изпълнени всички следващи условия. Първо, трябва да става въпрос за намеса на държавата или посредством ресурси на държавата. Второ, тази намеса трябва да е в състояние да засегне търговията между държавите членки. Трето, тя трябва да предоставя селективно предимство на своя получател. Четвърто, тя трябва да нарушава или да заплашва да наруши конкуренцията (вж. по-конкретно решение от 21 декември 2016 г., Комисия/World Duty Free Group SA и др.,
C‑20/15 P и C‑21/15 P
,
EU:C:2016:981
, т.
).
Що се отнася до условието за селективност на предимството, на което е направено специално позоваване пред Съда, от утвърдената практика следва, че преценката на това условие изисква да се установи дали в рамките на даден правен режим разглежданата национална мярка може да постави в по-благоприятно положение „определени предприятия или производството на някои стоки“ в сравнение с други, които от гледна точка на преследваните от този правен режим цели се оказват в сходно фактическо и правно положение и по този начин са обект на диференцирано третиране, което по същество може да се квалифицира като „дискриминационно“ (вж. по-конкретно решение от 21 декември 2016 г., Комисия/World Duty Free Group SA и др.,
C‑20/15 P и C‑21/15 P
,
EU:C:2016:981
, т.
и цитираната съдебна практика).
Що се отнася по-специално до националните мерки, с които се предоставя данъчно предимство, следва да се припомни, че мярка от такова естество, която, макар да не се състои в прехвърляне на държавни средства, поставя ползвателите в по-изгодно положение в сравнение с останалите данъчнозадължени лица, може да предостави селективно предимство на ползвателите и поради това представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 ДФЕС. За сметка на това данъчно предимство, произтичащо от мярка с общ характер, приложима без разграничение към всички стопански субекти, не представлява такава помощ по смисъла на тази разпоредба (решение от 21 декември 2016 г., Комисия/World Duty Free Group и др.,
C‑20/15 P и C‑21/15 P
,
EU:C:2016:981
, т.
).
В това отношение квалифицирането на данъчна мярка като „селективна“ предполага, на първо място, да се установи приложимата в съответната държава членка обща или „обичайна“ система на данъчно облагане, и на второ място, да докаже, че разглежданата данъчна мярка дерогира посочената обща система, доколкото въвежда диференциация между оператори, които от гледна точка на преследваната от тази обща система цел се намират в сходно фактическо и правно положение (вж. по-конкретно решение от 21 декември 2016 г., Комисия/World Duty Free Group SA и др.,
C‑20/15 P и C‑21/15 P
,
EU:C:2016:981
, т.
и цитираната съдебна практика).
Следва също да се припомни, че референтната правна рамка за целите на преценката на селективността на мярка не трябва непременно да се определя в рамките на територията на съответната държава членка, а може да е тази на територията, в рамките на която регионален или местен орган упражнява компетентността, възложена му с Конституцията или със закон. Това е така, когато този орган притежава правен и фактически статут, предоставящ му достатъчна автономия по отношение на централното правителство на държава членка, за да може — именно то, а не централното правителство — чрез мерките, които приема, да изпълнява основна роля при формирането на политическата и икономическа среда, в която предприятията осъществяват дейността си (вж. в този смисъл решение от 11 септември 2008 г., Union General de Trabajadores de La Rioja (UGT-Rioja) и др.,
C‑428/06—C‑434/06
,
EU:C:2008:488
, т.
—
и цитираната съдебна практика).
При все това не представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 ДФЕС мерки, въвеждащи диференциране между предприятията, които от гледна точка на преследваната от разглеждания правен режим цел се намират в сходно фактическо и правно положение и следователно са селективни a priori, когато съответната държава членка успее да докаже, че това диференциране е обосновано, тъй като произтича от естеството или от структурата на системата, в която се вписват тези мерки (решение от 21 декември 2016 г., Комисия/World Duty Free Group SA и др.,
C‑20/15 P и C‑21/15 P
,
EU:C:2016:981
, т.
и цитираната съдебна практика).
Мярка, която се отклонява от прилагането на общата данъчна система, може да бъде обоснована от естеството и общата схема на данъчната система, ако въпросната държава членка може да докаже, че тази мярка произтича пряко от основните или ръководните принципи на нейната данъчна система. В това отношение трябва да се разграничават целите, поставени на конкретен данъчен режим и които са външни за него, и вътрешноприсъщите на самата данъчна система механизми, които са необходими за постигането на тези цели (решение от 6 септември 2006 г., Португалия/Комисия,
C‑88/03
,
EU:C:2006:511
, т.
).
Следва също да се припомни, че макар, за да се установи селективността на данъчна мярка, невинаги е необходимо тя да има дерогиращ характер спрямо система на данъчно облагане, считана за обща, обстоятелството, че тя има подобен характер, е съвсем релевантно за целите на това установяване, когато от него следва, че разграничени и поначало обект на диференцирано третиране са две категории оператори, а именно тези, за които се прилага дерогиращата мярка, и тези, за които продължава да се прилага общата система на данъчно облагане, макар тези две категории да се намират в сходно положение от гледна точка на преследваната с посочената система цел (решение от 21 декември 2016 г., Комисия/World Duty Free Group SA и др.,
C‑20/15 P и C‑21/15 P
,
EU:C:2016:981
, т.
).
Що се отнася до разглежданото в главните производства законодателство, въпросът дали референтната териториална правна рамка би трябвало да бъде тази на Княжество Астурия не е бил повдиган пред Съда.
Освен това, макар критерият относно витринната и търговска площ да не се явява като формално дерогиращ от дадена референтна правна рамка, той има за последица да изключи търговските обекти с витринна и търговска площ, по-малка от 4000 m
, от приложното поле на този налог. По този начин IGEC не би могъл да се разграничи от регионален налог, с който се облагат търговските обекти, чиято витринна и търговска площ надхвърля определен праг.
Член 107, параграф 1 ДФЕС обаче определя държавните мерки в зависимост от техните последици, независимо от използваните техники (решение от 22 декември 2008 г., British Aggregates Association,
C‑487/06 P
,
EU:C:2008:757
, т.
).
При това положение не може a priori да се изключи, че подобен критерий позволява на практика да се насърчат „определени предприятия или производството на някои стоки“ по смисъла на член 107, параграф 1 ДФЕС, като се намалят техните задължения спрямо тези, от които се удържа разглежданият в главните производства налог.
Вследствие на това в този контекст следва да се определи дали търговските обекти, които по този начин са изключени от приложното поле на този налог, се намират в сходно положение с това на обектите, за които този налог е приложим.
В рамките на този анализ е важно да се отчете това, че при отсъствието на уредба на Съюза в тази област, от данъчната компетентност на държавите членки и на субдържавните образувания, които притежават данъчна автономия, е определянето на данъчните ставки и разпределението на данъчната тежест върху различните производствени фактори и икономически сектори (решение от 15 ноември 2011 г., Комисия и Испания/Government of Gibraltar и Обединено кралство,
C‑106/09 P и C‑107/09 P
,
EU:C:2011:732
, т.
).
Всъщност, както припомня Комисията в точка 156 от своето Известие относно понятието за държавна помощ, посочено в член 107, параграф 1 от Договора за функционирането на Европейския съюз (
ОВ C 262, 2016 г., стр. 1
), „държавите членки разполагат със свободата да определят икономическата политика, която считат за най-подходяща, и по-специално да разпределят данъчната тежест между различните производствени фактори[,] […] в съответствие с правото на Съюза“.
Що се отнася до разглеждания в главните производства налог, от предоставените от запитващата юрисдикция данни следва, че той има за цел да допринесе за опазването на околната среда и за териториалното устройство. Всъщност ставало въпрос за поправяне и компенсиране на последиците върху околната среда и територията от дейността на тези големи търговски обекти, в резултат по-специално от увеличения поток на движение, който те предизвикват, налагайки им да участват във финансирането на планове за действие в областта на околната среда и за подобряването на инфраструктурите.
В тази връзка няма спор, че въздействието върху околната среда на търговските обекти зависи до голяма степен от техния размер. Всъщност, колкото по-голяма е тяхната търговска площ, толкова по-голям е притокът от потребители, което води до засилено увреждане на околната среда. От това следва, че критерий, основан на прага на площта, като използвания от разглежданото в главните производства национално законодателство, разграничаващ предприятията в зависимост от това колко силно е тяхното въздействие, е съобразен с преследваните цели.
Също е очевидно, че местонахождението на подобни обекти е от особено значение за политиката на териториалното и селищно устройство, независимо къде се намират те (вж. по аналогия решение от 24 март 2011 г., Комисия/Испания,
C‑400/08
,
EU:C:2011:172
, т.
).
Що се отнася до определянето на нивото на този праг, то спада към свободата на преценка на националния законодател и се основава на технически и сложни преценки, по отношение на които Съдът би могъл да приложи само ограничен съдебен контрол. В тази рамка следователно не следва да се приема, че първоначалният праг от 2500 m
или този, приет впоследствие, от 4000 m
, е явно неподходящ спрямо преследваните цели.
При тези условия критерий за данъчно облагане, основан на търговската площ на предприятието, като разглеждания в главните производства, води до разграничаване на категории обекти, които не се намират в сходно положение с оглед на тези цели.
При това положение данъчното освобождаване, от което се ползват търговските обекти, разположени на територията на Автономна област княжество Астурия, чиято търговска площ е по-малка от определен праг, не може да се счита за предоставящо селективно предимство на тези обекти и следователно не може да представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 ДФЕС.
Запитващата юрисдикция има съмнения и относно останалите характеристики на разглеждания в главните производства налог. Тя иска да се установи дали данъчното освобождаване, предоставено на търговските обекти, които упражняват дейността си изключително в секторите на градинарството, продажбата на автомобили, на строителни материали, на машини и на промишлено оборудване, и чиято търговска площ не надхвърля 10000 m
, представлява предимство в тяхна полза.
Следва да се отбележи, че тази мярка има характер на дерогация спрямо референтната рамка, която това специално облагане представлява.
Автономна област княжество Астурия изтъква в писменото си становище, че поради естеството им за дейностите на засегнатите търговски обекти са необходими значителни търговски площи и места за съхранение. Уврежданията на околната среда и на териториалното устройство, които те нанасят, се преценяват в зависимост от отделен праг, който е равнозначен на този, който по принцип се прилага към дейностите на търговия на дребно на обектите, които дължат налога.
Подобен елемент може да бъде от естество да оправдае направеното разграничение в оспорваното в главните производства законодателство, което при това положение не би довело до предоставянето на селективно предимство в полза на засегнатите търговски обекти. При все това запитващата юрисдикция следва да провери дали това наистина е така.
С оглед на гореизложеното на втория въпрос следва да се отговори, че не съставлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 ДФЕС налог като разглеждания в главните производства, с който се облагат големите дистрибутори в зависимост основно от тяхната търговска площ, доколкото освободени от облагане с него са обектите, чиято търговска площ е по-малка от 4000 m
. Подобен налог също не съставлява държавна помощ по смисъла на тази разпоредба, доколкото освободени от облагане с него са обектите, действащи в областта на градинарството, продажбата на автомобили, на строителни материали, на машини и на промишлено оборудване, и чиято търговска площ не надхвърля 10000 m
, при положение че те не нанасят толкова големи вреди на околната среда и на териториалното устройство като останалите, което запитващата юрисдикция следва да провери.
По съдебните разноски
С оглед на обстоятелството, че за страните по главните производства настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.

По изложените съображения Съдът (първи състав) реши:

1)
Членове 49 ДФЕС и 54 ДФЕС трябва да се тълкуват в смисъл, че допускат налог, с който се облагат големите търговски обекти като разглеждания в главните производства.

2)
Не съставлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 ДФЕС налог като разглеждания в главните производства, с който се облагат големите дистрибутори в зависимост основно от тяхната търговска площ, доколкото освободени от облагане с него са обектите, чиято търговска площ е по-малка от 4000 m
. Подобен налог също не съставлява държавна помощ по смисъла на тази разпоредба, доколкото освободени от облагане с него са обектите, действащи в областта на градинарството, продажбата на автомобили, на строителни материали, на машини и на промишлено оборудване, и чиято търговска площ не надхвърля 10000 m
, при положение че те не нанасят толкова големи вреди на околната среда и на териториалното устройство като останалите, което запитващата юрисдикция следва да провери.

Подписи
(
*1
)	Език на производството: испански.