CELEX: 62021CJ0174
Neîndeplinirea obligațiilor de către un stat membru
Directiva 2008/50/CE
Calitatea aerului înconjurător
Hotărâre a Curții de constatare a neîndeplinirii obligațiilor
Articolul 260 alineatul (2) TFUE
Obligația de a lua măsurile impuse de executarea unei astfel de hotărâri
Neîndeplinire a acestei obligații invocată de Comisia Europeană
Neclaritatea scrisorii de punere în întârziere cu privire la chestiunea dacă hotărârea trebuia încă executată la data de referință
Principiul securității juridice
Inadmisibilitate

Prin cererea introductivă, Comisia Europeană solicită Curții:
–
constatarea faptului că, prin neadoptarea tuturor măsurilor pe care le impune executarea Hotărârii din 5 aprilie 2017, Comisia/Bulgaria (
C‑488/15
,
EU:C:2017:267
), Republica Bulgaria nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul articolului 260 alineatul (1) TFUE în ceea ce privește zonele și aglomerările BG0001 Sofia, BG0002 Plovdiv, BG0004 Nord, BG0005 Sud‑Vest și BG0006 Sud‑Est;
–
obligarea Republicii Bulgaria la plata către Comisie a unei sume forfetare în cuantum de 3156 de euro pe zi, începând de la data pronunțării Hotărârii din 5 aprilie 2017, Comisia/Bulgaria (
C‑488/15
,
EU:C:2017:267
), până la data pronunțării hotărârii în prezenta cauză sau, în cazul în care încălcarea încetează mai devreme, până la data de 31 decembrie a ultimului an al încălcării, cuantumul neputând fi, în orice caz, mai mic decât suma forfetară minimă de 653000 de euro;
–
obligarea Republicii Bulgaria la plata către Comisie a unei penalități cu titlu cominatoriu de 5677,20 de euro pe zi pentru fiecare dintre zonele de calitate a aerului, începând de la data pronunțării hotărârii Curții în prezenta cauză și până în anul executării integrale a Hotărârii din 5 aprilie 2017, Comisia/Bulgaria (
C‑488/15
,
EU:C:2017:267
), și
–
obligarea Republicii Bulgaria la plata cheltuielilor de judecată.
Cadrul juridic
Intitulat „Valorile‑limită și pragurile de alertă pentru protecția sănătății umane”, articolul 13 din Directiva 2008/50/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 21 mai 2008 privind calitatea aerului înconjurător și un aer mai curat pentru Europa (
JO 2008, L 152, p. 1
) prevede la alineatul (1):
„Statele membre se asigură că, în ansamblul zonelor și aglomerărilor lor, nivelurile de dioxid de sulf, PM
, plumb și monoxid de carbon din aerul înconjurător se situează sub valorile‑limită prevăzute în anexa XI.
[…]”
Articolul 23 din această directivă, intitulat „Planuri privind calitatea aerului”, prevede la alineatul (1):
„Atunci când, în anumite zone sau aglomerări, nivelul poluanților în aerul înconjurător depășește orice valoare‑limită sau valoare‑țintă, plus marja de toleranță pentru fiecare dintre acestea, statele membre se asigură că sunt întocmite planuri pentru aceste zone sau aglomerări pentru respectarea valorii‑limită sau valorii‑țintă respective, precizate în anexele XI și XIV.
În eventualitatea unor depășiri a acelor valori‑limită al căror termen de atingere a expirat deja, planurile privind calitatea aerului stabilesc măsurile potrivite, astfel încât perioada de depășire să fie cât mai scurtă cu putință. Planurile privind calitatea aerului pot include, în plus, măsuri specifice vizând protecția grupurilor sensibile ale populației, inclusiv copiii.
Aceste planuri privind calitatea aerului includ cel puțin informațiile enumerate în secțiunea A din anexa XV și pot include măsuri în conformitate cu articolul 24. Aceste planuri sunt comunicate de îndată Comisiei, dar în cel mult doi ani de la încheierea primului an în care a fost observată depășirea.
[…]”
Articolul 27 din directiva menționată, intitulat „Transmiterea informațiilor și raportarea”, prevede:
„(1)   Statele membre se asigură că informațiile privind calitatea aerului înconjurător sunt puse la dispoziția Comisiei în termenele necesare, stabilite prin măsurile de punere în aplicare de la articolul 28 alineatul (2).
(2)   În orice împrejurare, în scopul de a evalua nivelul de respectare a valorilor‑limită și a nivelurilor critice, precum și cel de atingere a valorilor‑țintă, aceste informații sunt puse la dispoziția Comisiei în cel mult nouă luni de la încheierea fiecărui an […].”
Anexa XI la aceeași directivă se intitulează „Valorile‑limită pentru protecția sănătății umane”. Potrivit acestei anexe, în ceea ce privește PM
, valoarea‑limită zilnică este de 50 de micrograme pe metru cub (μg/m
), a nu se depăși de mai mult de 35 de ori într‑un an calendaristic, iar valoarea‑limită anuală este de 40 μg/m
pe an calendaristic. Anexa menționată precizează că data la care aceste valori‑limită trebuiau respectate era 1 ianuarie 2005.
Hotărârea Comisia/Bulgaria
În Hotărârea din 5 aprilie 2017, Comisia/Bulgaria (
C‑488/15
,
EU:C:2017:267
), Curtea a statuat că:
–
prin nerespectarea sistematică și persistentă, din anul 2007 până cel puțin în anul 2014 inclusiv, a valorilor‑limită zilnice și anuale aplicabile concentrațiilor de PM
în zonele și aglomerările BG0001 AG Sofia, BG0002 AG Plovdiv, BG0004 Nord, BG0005 Sud‑Vest și BG0006 Sud‑Est;
–
prin nerespectarea sistematică și persistentă, din anul 2007 până cel puțin în anul 2014 inclusiv, a valorii‑limită zilnice aplicabile concentrațiilor de PM
în zona BG0003 AG Varna și a valorii‑limită anuale în anii 2007, 2008 și 2010-2014 inclusiv, în aceeași zonă BG0003 AG Varna,
Republica Bulgaria nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul dispozițiilor articolului 13 alineatul (1) coroborate cu cele ale anexei XI la Directiva 2008/50.
Pe de altă parte, Curtea a statuat că, prin faptul că depășirile valorilor‑limită zilnice și anuale aplicabile concentrațiilor de PM
au persistat în toate zonele și aglomerările menționate mai sus, Republica Bulgaria nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul articolului 23 alineatul (1) al doilea paragraf din această directivă și în special obligația de a asigura ca perioada de depășire să fie cât mai scurtă cu putință, în ceea ce privește perioada cuprinsă între 11 iunie 2010 și anul 2014 inclusiv.
Procedura precontencioasă și procedura în fața Curții
În urma pronunțării Hotărârii din 5 aprilie 2017, Comisia/Bulgaria (
C‑488/15
,
EU:C:2017:267
), Comisia a solicitat Republicii Bulgaria, prin scrisoarea din 11 mai 2017, să îi comunice informații cu privire la măsurile luate pentru executarea acestei hotărâri.
Prin mai multe scrisori datate între 5 iunie 2017 și 26 septembrie 2018, Republica Bulgaria a prezentat Comisiei diferitele măsuri luate pentru executarea acestei hotărâri, precizând în același timp că anumite valori‑limită aplicabile concentrațiilor de PM
sunt respectate în prezent în mai multe municipalități situate în zonele acoperite de hotărârea menționată.
Pe baza datelor brute privind calitatea aerului pentru anii 2015 și 2016, Comisia a constatat că, pentru acești ani, valoarea‑limită zilnică aplicabilă concentrațiilor de PM
nu a fost respectată în niciuna dintre cele șase zone vizate de hotărârea Curții, în timp ce valoarea‑limită anuală aplicabilă acestor concentrații fusese depășită în toate aceste zone, cu excepția zonei BG0003 AG Varna.
Prin urmare, Comisia a adresat Republicii Bulgaria, la 9 noiembrie 2018, o scrisoare de punere în întârziere în temeiul articolului 260 alineatul (1) TFUE. În această scrisoare, ea constata că, la aproximativ un an și jumătate de la pronunțarea Hotărârii din 5 aprilie 2017, Comisia/Bulgaria (
C‑488/15
,
EU:C:2017:267
), și la aproape 11 ani de la intrarea în vigoare a Directivei 2008/50, Republica Bulgaria nu luase încă măsurile necesare pentru a pune capăt încălcărilor constatate prin această hotărâre. Pe de altă parte, Comisia invita acest stat membru să își prezinte observațiile în termen de două luni, prelungit ulterior cu o lună suplimentară, până la 9 februarie 2019 (denumită în continuare „data de referință”), și să o informeze cu privire la progresele eventual realizate între timp.
După ce a comunicat o primă serie de informații la 8 ianuarie 2019, Republica Bulgaria a răspuns, prin scrisoarea din 18 ianuarie 2019, la scrisoarea de punere în întârziere, înainte de a trimite, prin mai multe scrisori, informații suplimentare între 22 iulie 2019 și 1 septembrie 2020. În aceste scrisori, Republica Bulgaria afirma în special că valoarea‑limită anuală fusese respectată pentru anii 2017 și 2018 în zona BG0005 Sud‑Vest, în timp ce nicio depășire a valorii‑limită anuale nu fusese constatată în cursul anului 2019 în zonele BG0005 Sud‑Vest, BG0006 Sud‑Est și BG0001 AG Sofia. Ea preciza de asemenea că, în anumite municipalități situate în aceste zone, se menținuse respectarea valorilor‑limită referitoare la calitatea aerului înconjurător, în timp ce depășirile continuau să scadă în alte municipalități. Ulterior, Republica Bulgaria a arătat că a luat diferite măsuri pentru a limita depășirile interzise, în special în raport cu principalele surse de poluare reprezentate de încălzirea locuințelor și de transport.
Excluzând provizoriu zona BG0003 AG Varna din procedura precontencioasă, Comisia a considerat că, având în vedere informațiile furnizate de Republica Bulgaria, precum și rapoartele privind calitatea aerului prezentate în temeiul articolului 27 din Directiva 2008/50 pentru perioada cuprinsă între anul 2015 și anul 2019, acest stat membru nu luase toate măsurile pe care le presupune executarea Hotărârii din 5 aprilie 2017, Comisia/Bulgaria (
C‑488/15
,
EU:C:2017:267
), ca urmare a faptului că valorile‑limită anuale și zilnice nu erau încă respectate în celelalte cinci zone vizate de această hotărâre, iar perioada de depășire nu a fost limitată la cea mai scurtă posibilă în aceste cinci zone.
În aceste condiții, Comisia a decis să introducă prezenta acțiune.
Prin decizia președintelui Curții din 18 august 2021, a fost admisă intervenția Republicii Polone în susținerea concluziilor Republicii Bulgaria.
Cu privire la admisibilitatea acțiunii în constatarea neîndeplinirii obligațiilor
Argumentația părților
Considerând că principiile generale care se aplică procedurii precontencioase prevăzute la articolul 258 TFUE trebuie să se aplice
mutatis mutandis
celei prevăzute la articolul 260 alineatul (2) TFUE și amintind că, în temeiul jurisprudenței Curții, emiterea unui aviz motivat în temeiul articolului 258 primul paragraf TFUE presupune în prealabil ca o neîndeplinire a unei obligații care revine statului membru în cauză să poată fi invocată în mod valabil de Comisie, Republica Bulgaria, susținută de Republica Polonă, deduce în memoriul său în apărare că, pentru a putea trimite, în temeiul articolului 260 alineatul (2) TFUE, o scrisoare de punere în întârziere, Comisia trebuie să invoce faptul că statul membru în cauză nu și‑a îndeplinit obligația de a executa o hotărâre a Curții de constatare a neîndeplinirii obligațiilor.
Or, Republica Bulgaria arată că afirmația Comisiei din scrisoarea de punere în întârziere referitoare la pretinsa neexecutare a Hotărârii Curții din 5 aprilie 2017, Comisia/Bulgaria (
C‑488/15
,
EU:C:2017:267
), este întemeiată pe împrejurări de fapt survenite înainte de pronunțarea acesteia, și anume date privind calitatea aerului înconjurător referitoare la anii 2015 și 2016, astfel încât, la data scrisorii de punere în întârziere, 9 noiembrie 2018, această instituție nu putea să stabilească cu certitudine existența unei neîndepliniri a obligațiilor în temeiul articolului 260 alineatul (1) TFUE și, prin urmare, nici să susțină în mod valabil că Republica Bulgaria nu a executat această hotărâre. În consecință, Comisia ar fi deschis prematur faza precontencioasă a procedurii prevăzute la articolul 260 alineatul (2) TFUE, cu încălcarea cerințelor de securitate juridică.
Republica Bulgaria, susținută de Republica Polonă, solicită declararea inadmisibilității acțiunii.
Considerând totodată că obiectul material al prezentei acțiuni în constatarea neîndeplinirii obligațiilor nu a fost nici extins, nici completat în raport cu Hotărârea din 5 aprilie 2017, Comisia/Bulgaria (
C‑488/15
,
EU:C:2017:267
), Comisia amintește, în memoriul său în replică, jurisprudența constantă a Curții potrivit căreia, în cazul unei neîndepliniri sistematice și persistente a dispozițiilor unui act al Uniunii Europene, pot fi prezentate elemente suplimentare ulterior avizului motivat, obiectul acțiunii în constatarea neîndeplinirii obligațiilor putând de asemenea să fie extins la fapte ulterioare acestui aviz.
Pe de altă parte, Comisia arată că datele pentru anii 2015 și 2016 demonstrează în mod incontestabil depășiri persistente ale valorilor‑limită aplicabile concentrațiilor de PM
, pe care populația bulgară a trebuit să le tolereze de‑a lungul mai multor ani de la data menționată în hotărârea Curții. În acest context, ținând seama de persistența încălcării, Comisia consideră că era îndreptățită să inițieze o procedură precontencioasă. În plus, argumentul potrivit căruia Comisia ar fi obligată în mod formal să aștepte mai mulți ani de la pronunțarea hotărârii Curții în temeiul articolului 258 TFUE înainte de „a putea solicita executarea acestei hotărâri” ar fi fundamental inacceptabil, în măsura în care un asemenea „termen de grație” nu ar fi prevăzut nici de tratate, nici de mecanismul de raportare, astfel cum este prevăzut la articolul 27 din Directiva 2008/50, și nici nu ar decurge din principiul securității juridice.
În memoriul în duplică, Republica Bulgaria precizează că solicită declararea inadmisibilității acțiunii nu în raport cu elementele materiale ale acesteia din urmă, ci cu elementele temporale care caracterizează prezenta cauză. Mai precis, viciul care afectează acțiunea în constatarea neîndeplinirii obligațiilor nu ar rezulta dintr‑o extindere a acțiunii ulterior scrisorii de punere în întârziere, ci din lipsa inițială de temei pentru a deschide procedura precontencioasă care a condus la prezenta acțiune. În aceste condiții, faptul că obiectul acțiunii privește neexecutarea unei hotărâri a Curții prin care se constată o neîndeplinire „persistentă” a obligațiilor nu poate remedia un astfel de viciu, procedura precontencioasă inițiată în temeiul articolului 260 alineatul (2) TFUE trebuind să fie conformă pentru a garanta drepturile statului membru în cauză.
Aprecierea Curții
Trebuie amintit că, în temeiul articolului 260 alineatele (1) și (2) TFUE, un stat membru în privința căruia Curtea a recunoscut că nu și‑a îndeplinit una dintre obligațiile care îi revin în temeiul tratatelor este obligat să ia măsurile pe care le impune executarea hotărârii Curții, Comisia putând sesiza Curtea în cazul în care consideră, după ce a acordat statului membru în cauză posibilitatea de a‑și prezenta observațiile, că asemenea măsuri nu au fost adoptate.
Obiectul acestei proceduri urmărește, așadar, să încurajeze un stat membru care nu și‑a îndeplinit obligațiile să execute o hotărâre în constatarea neîndeplinirii obligațiilor (Hotărârea din 12 iulie 2005, Comisia/Franța,
C‑304/02
,
EU:C:2005:444
, punctul
). O astfel de executare trebuie să înceapă imediat după pronunțarea hotărârii respective și să se încheie cât mai curând posibil [a se vedea în acest sens Hotărârea din 6 noiembrie 1985, Comisia/Italia,
131/84
,
EU:C:1985:447
, punctul
, și Hotărârea din 12 noiembrie 2019, Comisia/Irlanda (Parcul eolian de la Derrybrien),
C‑261/18
,
EU:C:2019:955
, punctul
precum și jurisprudența citată].
Pe de altă parte, reiese din jurisprudența Curții că data de referință pentru a aprecia existența unei neîndepliniri a obligațiilor în temeiul articolului 260 alineatul (1) TFUE, și anume o neîndeplinire a obligației de a lua măsurile impuse de executarea hotărârii Curții, este cea a expirării termenului stabilit în scrisoarea de punere în întârziere emisă în temeiul articolului 260 alineatul (2) TFUE (a se vedea în acest sens Hotărârea din 11 decembrie 2012, Comisia/Spania,
C‑610/10
,
EU:C:2012:781
, punctul
).
Este necesar să se considere că, prin analogie cu jurisprudența referitoare la acțiunile în constatarea neîndeplinirii obligațiilor întemeiate pe articolul 258 TFUE, emiterea unei scrisori de punere în întârziere în temeiul articolului 260 alineatul (2) TFUE presupune ca o încălcare a obligației de a lua măsurile pe care le presupune executarea hotărârii Curții să poată fi invocată în mod valabil de Comisie, în caz contrar fiind încălcate cerințele de securitate juridică [a se vedea în acest sens Hotărârea din 5 decembrie 2019, Comisia/Spania (Planuri de gestionare a deșeurilor),
C‑642/18
,
EU:C:2019:1051
, punctele
,
și
, precum și jurisprudența citată].
Ținând seama de obiectul procedurii amintite la punctul 23 din prezenta hotărâre, aceasta implică obligația Comisiei nu numai de a verifica, pe parcursul întregii proceduri precontencioase și prealabil emiterii scrisorii de punere în întârziere, dacă hotărârea în discuție a fost sau nu executată între timp, ci și de a invoca și de a stabili la prima vedere, cu claritate, în această scrisoare de punere în întârziere, că hotărârea nu va fi fost încă executată la data de referință.
Astfel, nu se poate reproșa în mod valabil unui stat membru o încălcare a obligației de a lua măsurile pe care le presupune executarea unei hotărâri a Curții dacă nu reiese cu claritate din scrisoarea de punere în întârziere că, la data de referință, obligația de executare a acestei hotărâri persistă încă de la pronunțarea sa.
În speță este necesar să se arate că, în scrisoarea de punere în întârziere din 9 noiembrie 2018, Comisia nu a susținut cu claritatea necesară și nici nu a dovedit la prima vedere că Hotărârea din 5 aprilie 2017, Comisia/Bulgaria (
C‑488/15
,
EU:C:2017:267
), trebuia încă executată la data de referință, și anume la 9 februarie 2019.
În această scrisoare, Comisia arată că încălcările constatate până în anul 2014 în această hotărâre au continuat, pentru zonele și aglomerările vizate în scrisoarea menționată, în cursul anilor 2015 și 2016, fără a furniza explicații detaliate și nici o analiză de fapt care să indice că situația evidențiată în cursul acestor doi ani continuase fără o ameliorare netă în perioada cuprinsă între pronunțarea hotărârii, 5 aprilie 2017, și data de referință, 9 februarie 2019, făcând astfel necesară adoptarea unor măsuri în vederea executării hotărârii menționate.
Or, nici faptul că aceste neîndepliniri ale obligațiilor au persistat între sfârșitul perioadei acoperite de hotărârea Curții, și anume anul 2014, și o perioadă subsecventă, dar anterioară datei pronunțării hotărârii, și anume anii 2015 și 2016, nici caracterul sistematic și persistent al încălcărilor menționate relevate de Curte în această hotărâre nu implică în mod automat că, atât la data pronunțării hotărârii respective, cât și la data de referință, aceasta trebuia încă executată și că se putea reproșa astfel Republicii Bulgaria că nu a luat toate măsurile impuse de executarea sa.
În consecință, prin faptul că s‑a abținut, în scrisoarea de punere în întârziere, să invoce și să stabilească la prima vedere, cu claritatea necesară, condiția prealabilă indispensabilă potrivit căreia Hotărârea din 5 aprilie 2017, Comisia/Bulgaria (
C‑488/15
,
EU:C:2017:267
), trebuia încă să fie executată la data de referință în ceea ce privește zonele și aglomerările vizate de această scrisoare, Comisia nu a invocat în mod valabil o neîndeplinire de către Republica Bulgaria a obligației de a lua măsurile pe care le impune executarea acestei hotărâri.
În aceste condiții, acțiunea în constatarea neîndeplinirii obligațiilor formulată de Comisie trebuie respinsă ca inadmisibilă.
Cu privire la cheltuielile de judecată
În temeiul articolului 138 alineatul (1) din Regulamentul de procedură al Curții, partea care cade în pretenții este obligată, la cerere, la plata cheltuielilor de judecată. Întrucât Republica Bulgaria a solicitat obligarea Comisiei la plata cheltuielilor de judecată, iar acțiunea introdusă de aceasta a fost declarată inadmisibilă, se impune obligarea Comisiei la plata cheltuielilor de judecată.
Conform articolului 140 alineatul (1) din Regulamentul de procedură, potrivit căruia statele membre care au intervenit în litigiu suportă propriile cheltuieli de judecată, Republica Polonă suportă propriile cheltuieli de judecată.

Pentru aceste motive, Curtea (Camera a treia) declară și hotărăște:

1)
Respinge acțiunea ca inadmisibilă.

2)
Comisia Europeană suportă, pe lângă propriile cheltuieli de judecată, pe cele efectuate de Republica Bulgaria.

3)
Republica Polonă suportă propriile cheltuieli de judecată.

Semnături
(
*1
)	Limba de procedură: bulgara.