CELEX: 62019CJ0316
Inadempimento di uno Stato
Articolo 343 TFUE
Privilegi e immunità dell’Unione europea
Statuto del Sistema europeo di banche centrali (SEBC) e della Banca centrale europea (BCE)
Articolo 39
Privilegi e immunità della BCE
Protocollo sui privilegi e sulle immunità dell’Unione europea
Articoli 2, 18 e 22
Principio dell’inviolabilità degli archivi della BCE
Sequestro di documenti nei locali della Banca centrale di Slovenia
Documenti correlati all’assolvimento dei compiti del SEBC e dell’Eurosistema
Articolo 4, paragrafo 3, TUE
Principio di leale cooperazione

Con il suo ricorso, la Commissione europea chiede alla Corte di constatare che, procedendo unilateralmente al sequestro di documenti correlati all’assolvimento dei compiti del Sistema europeo di banche centrali (SEBC) e dell’Eurosistema nei locali della Banka Slovenije (Banca centrale di Slovenia) e non cooperando lealmente in materia con la Banca centrale europea (BCE), la Repubblica di Slovenia è venuta meno agli obblighi che le incombono in forza dell’articolo 343 TFUE, dell’articolo 39 del Protocollo (n. 4) sullo Statuto del Sistema europeo di banche centrali e della Banca centrale europea (
GU 2016, C 202, pag. 230
; in prosieguo: il «Protocollo sul SEBC e sulla BCE»), degli articoli 2, 18 e 22 del Protocollo (n. 7) sui privilegi e sulle immunità dell’Unione europea (
GU 2016, C 202, pag. 266
; in prosieguo: il «Protocollo sui privilegi e sulle immunità») e dell’articolo 4, paragrafo 3, TUE.
Contesto normativo
Protocollo sul SEBC e sulla BCE
L’articolo 1 del Protocollo sul SEBC e sulla BCE è così formulato:
«Conformemente all’articolo 282, paragrafo 1, [TFUE], la [BCE] e le banche centrali nazionali costituiscono il [SEBC]. La BCE e le banche centrali nazionali degli Stati membri la cui moneta è l’euro costituiscono l’Eurosistema.
Il SEBC e la BCE assolvono i loro compiti ed espletano le loro attività conformemente alle disposizioni dei trattati e del presente statuto».
L’articolo 8 di detto protocollo dispone quanto segue:
«Il SEBC è governato dagli organi decisionali della BCE».
L’articolo 9.2 di detto protocollo enuncia quanto segue:
«La funzione della BCE è quella di assicurare che i compiti attribuiti al SEBC ai sensi dell’articolo 127, paragrafi 2, 3 e 5, [TFUE] siano assolti o mediante le attività proprie secondo quanto disposto dal presente statuto, o attraverso le banche centrali nazionali ai sensi degli articoli 12.1 e 14».
L’articolo 9.3 del medesimo protocollo recita:
«Conformemente all’articolo 129, paragrafo 1, [TFUE], gli organi decisionali della BCE sono il consiglio direttivo e il comitato esecutivo».
L’articolo 10.1 del Protocollo sul SEBC e sulla BCE stabilisce quanto segue:
«Conformemente all’articolo 283, paragrafo 1, [TFUE], il consiglio direttivo comprende i membri del comitato esecutivo della BCE nonché i governatori delle banche centrali nazionali degli Stati membri la cui moneta è l’euro».
L’articolo 14.3 del medesimo protocollo è così formulato:
«Le banche centrali nazionali costituiscono parte integrante del SEBC e agiscono secondo gli indirizzi e le istruzioni della BCE. Il consiglio direttivo adotta le misure necessarie per assicurare l’osservanza degli indirizzi e delle istruzioni della BCE, richiedendo che gli venga fornita ogni necessaria informazione».
L’articolo 39 di detto protocollo dispone quanto segue:
«La BCE beneficia sul territorio degli Stati membri dei privilegi e delle immunità necessari per l’assolvimento dei propri compiti, alle condizioni previste dal [Protocollo sui privilegi e sulle immunità]».
Protocollo sui privilegi e sulle immunità
Il preambolo del Protocollo sui privilegi e sulle immunità è così formulato:
«Considerando che, ai termini dell’articolo 343 [TFUE] e dell’articolo 191 [EA], l’Unione europea e la [Comunità europea dell’energia atomica] godono sul territorio degli Stati membri delle immunità e dei privilegi necessari all’assolvimento della loro missione».
L’articolo 1 di tale protocollo stabilisce quanto segue:
«I locali e gli edifici dell’Unione sono inviolabili. Essi sono esenti da perquisizioni, requisizioni, confisca o espropriazione. I beni e gli averi dell’Unione non possono essere oggetto di alcun provvedimento di coercizione amministrativa o giudiziaria senza autorizzazione della Corte di giustizia».
L’articolo 2 del medesimo protocollo così dispone:
«Gli archivi dell’Unione sono inviolabili».
L’articolo 18 di detto protocollo recita:
«Ai fini dell’applicazione del presente protocollo, le istituzioni dell’Unione agiranno d’intesa con le autorità responsabili degli Stati membri interessati».
L’articolo 22, primo comma, del Protocollo sui privilegi e sulle immunità ha il seguente tenore:
«Il presente protocollo si applica anche alla [BCE], ai membri dei suoi organi e al suo personale, senza pregiudizio delle disposizioni del protocollo [sul SEBC e sulla BCE]».
Fatti all’origine della controversia
A partire dal mese di febbraio 2015, la Banca centrale di Slovenia e gli organi di giustizia penale sloveni (in prosieguo: le «autorità slovene») hanno avuto dei contatti in merito ad un’indagine condotta da tali autorità e riguardanti alcuni agenti della suddetta banca centrale, tra cui il governatore in carica a quel tempo (in prosieguo: il «governatore»), che costituivano l’oggetto di sospetti di abuso di potere e di pubbliche funzioni nel quadro della ristrutturazione, nel 2013, di una banca slovena. Nell’ambito di tali contatti, la Banca centrale di Slovenia ha trasmesso alle autorità slovene, su richiesta di queste ultime, alcune informazioni e taluni documenti, i quali non erano correlati all’assolvimento dei compiti del SEBC e dell’Eurosistema. Le autorità slovene hanno tuttavia ritenuto che la Banca centrale di Slovenia non avesse fornito tutte le informazioni e tutti i documenti richiesti.
Il 6 luglio 2016, sulla base di due ordinanze dell’Okrožno sodišče v Ljubljani (Tribunale regionale di Lubiana, Slovenia), datate 30 giugno e 6 luglio 2016, le autorità slovene hanno proceduto, nel quadro dell’inchiesta summenzionata, ad una perquisizione e ad un sequestro di documenti nei locali della Banca centrale di Slovenia.
Sebbene la Banca centrale di Slovenia abbia fatto valere che tali misure riguardavano «archivi della BCE», tutelati dal Protocollo sui privilegi e sulle immunità, ai quali le autorità slovene non potevano accedere senza l’espresso consenso della BCE, queste ultime hanno proseguito detta perquisizione e detto sequestro di documenti senza coinvolgere la BCE.
Le autorità slovene hanno in particolare sequestrato, oltre a documenti su supporto fisico, anche documenti elettronici, provenienti dal server informatico della Banca centrale di Slovenia, nonché i computer personali delle persone sospettate. I documenti sequestrati detenuti dal governatore comprendevano tutte le comunicazioni effettuate tramite la casella di posta elettronica di quest’ultimo, tutti i documenti elettronici che si trovavano sul suo posto di lavoro e nel suo computer portatile, relativi al periodo compreso tra l’anno 2012 e l’anno 2014, indipendentemente dal loro contenuto, nonché alcuni documenti relativi a tale periodo e che si trovavano nell’ufficio del governatore. Le autorità slovene hanno altresì sequestrato tutti i documenti elettronici registrati sul server informatico della Banca centrale di Slovenia, relativi al governatore, per il periodo suddetto.
Quello stesso giorno, il presidente della BCE, in una lettera indirizzata alle autorità slovene, ha formalmente contestato il sequestro di documenti effettuato da queste ultime, facendo valere il principio dell’inviolabilità degli archivi della BCE. Egli si è in particolare lamentato del fatto che nulla era stato intrapreso dalle suddette autorità per trovare una soluzione che permettesse di conciliare la conduzione dell’indagine svolta da queste ultime e il principio dell’inviolabilità degli archivi della BCE.
In occasione degli scambi che sono poi seguiti tra la BCE e le autorità slovene, queste ultime hanno informato la BCE, in data 7 luglio 2016, che soltanto dopo la ricezione dei documenti sequestrati sarebbero state esaminate le eventuali obiezioni attinenti ai privilegi e alle immunità della BCE.
Il 26 luglio 2016, la BCE ha proposto alle autorità slovene di accordarsi su una metodologia per l’identificazione dei documenti sequestrati appartenenti ai suoi archivi, ciò che avrebbe permesso di escludere tali documenti da una valutazione immediata durante l’indagine e avrebbe dato alla BCE la possibilità di stabilire se occorresse rimuovere la protezione riguardo agli stessi.
Il 27 luglio 2016, il Procuratore dello Stato incaricato del caso (in prosieguo: il «Procuratore dello Stato») ha informato la BCE che riteneva che tale proposta costituisse un’ingerenza nell’indagine in questione. Egli si è tuttavia mostrato disponibile a continuare a prendere in esame le preoccupazioni manifestate dalla BCE e si è dichiarato disposto ad incontrare dei rappresentanti di quest’ultima alla fine del mese di agosto 2016.
Il 5 agosto 2016, la BCE ha proposto un ricorso contro le due ordinanze dell’Okrožno sodišče v Ljubljani (Tribunale regionale di Lubiana) menzionate al punto 15 della presente sentenza dinanzi all’Upravno sodišče (Tribunale amministrativo, Slovenia), il quale è stato respinto da tale giudice con decisione del 9 agosto 2016. L’impugnazione proposta dalla BCE contro tale decisione è stata respinta, l’11 ottobre 2016, dal Vrhovno sodišče (Corte suprema, Slovenia).
Il 16 agosto 2016, il Procuratore dello Stato ha informato la BCE che aveva deciso di rinviare lo svolgimento della riunione prevista con i rappresentanti di quest’ultima, segnalando al contempo che aveva dato istruzioni alla polizia slovena di non esaminare i documenti sequestrati fintanto che egli non avesse preso una posizione definitiva in merito alla questione della cooperazione con la BCE.
Il 27 ottobre 2016, il Procuratore dello Stato ha indicato alla BCE che gli investigatori avrebbero iniziato a mettere in sicurezza i dati elettronici sequestrati, in conformità allo Zakon o kazenskem postopku (codice di procedura penale), a partire dal 17 novembre successivo, e che il rappresentante della BCE era invitato a partecipare a tale procedura di messa in sicurezza, la quale implicava la creazione di copie di tali dati. L’11 novembre 2016, il rappresentante della BCE ha accettato tale invito.
Dato che la procedura di messa in sicurezza era stata programmata per il periodo compreso tra il 17 novembre e il 24 dicembre 2016 e che la riunione tra la BCE e il Procuratore dello Stato era stata prevista per il 18 novembre dello stesso anno, la BCE ha depositato, in data 16 novembre 2016, una domanda di provvedimenti provvisori dinanzi all’Okrožno sodišče v Ljubljani (Tribunale regionale di Lubiana), al fine di ottenere un ordine di sospensione di tale procedura di messa in sicurezza dei documenti elettronici sequestrati.
Con ordinanza del 17 novembre 2016, l’Okrožno sodišče v Ljubljani (Tribunale regionale di Lubiana) ha respinto tale domanda. Secondo tale giudice, i dati e i documenti sequestrati dalle autorità slovene non costituivano «archivi della BCE» tutelati dal Protocollo sui privilegi e sulle immunità.
La procedura di messa in sicurezza dei dati elettronici sequestrati dalle autorità slovene si è svolta tra il 17 novembre e il 15 dicembre 2016. Il rappresentante della BCE, che era presente durante tale procedura, ha lamentato in modo esplicito una violazione degli «archivi della BCE».
Il 17 gennaio 2017, la BCE ha proposto un ricorso costituzionale contro l’ordinanza contemplata al punto 26 della presente sentenza, facendo valere alcuni diritti procedurali fondamentali enunciati nella Ustava Republike Slovenije (Costituzione della Repubblica di Slovenia), in particolare il diritto al giudice precostituito per legge. Nel quadro di tale ricorso costituzionale, la BCE ha sottolineato che riteneva che occorresse sottoporre alla Corte una domanda di pronuncia pregiudiziale per l’interpretazione dell’articolo 2 del Protocollo sui privilegi e sulle immunità. Il 19 aprile 2018, l’Ustavno sodišče (Corte costituzionale, Slovenia) ha respinto tale ricorso, adducendo a motivo che la BCE non era titolare dei diritti procedurali fondamentali da essa fatti valere.
Con messaggio di posta elettronica del 15 maggio 2017, il Procuratore dello Stato ha informato il rappresentante della BCE che la polizia slovena era ormai impegnata ad esaminare i documenti sequestrati e che egli aveva dato istruzione a quest’ultima di ritirare dal fascicolo, da un lato, tutti i documenti ufficialmente e formalmente emessi dalla BCE e, dall’altro, tutti i messaggi di posta elettronica trasmessi dalla BCE quale mittente e ricevuti dalla Banca centrale di Slovenia quale destinataria. Il Procuratore dello Stato ha proposto alla BCE di esaminare tali documenti, salvo accordo della Banca centrale di Slovenia, affinché essa potesse esprimersi sull’eventuale pregiudizio per i compiti ad essa assegnati e per le sue funzioni che sarebbe potuto derivare dall’utilizzazione di tali documenti ai fini dell’indagine e di un procedimento penale. Il Procuratore dello Stato ha sottolineato che, in presenza di tale pregiudizio, avrebbe chiesto che il caso fosse trattato a porte chiuse oppure che fosse emesso un ordine di mantenere riservato il merito della causa. Il Procuratore dello Stato ha concluso dichiarandosi disponibile ad esaminare le proposte e i suggerimenti della BCE, ad esclusione di qualsiasi richiesta volta a far vietare l’indagine o a ottenere la restituzione dei documenti sequestrati.
Nella sua risposta del 29 maggio 2017, la BCE ha proposto che le due parti si incontrassero per discutere più diffusamente in merito ad una cooperazione reciproca volta a garantire l’inviolabilità dei suoi archivi.
In occasione di una riunione in data 12 giugno 2017 con il Procuratore dello Stato, la BCE ha sottolineato che essa riteneva che i propri archivi comprendessero, in primo luogo, i documenti da essa stessa elaborati nell’assolvimento dei suoi compiti, in secondo luogo, le comunicazioni tra essa e le banche centrali nazionali che erano necessarie per l’assolvimento dei compiti del SEBC o dell’Eurosistema e, in terzo luogo, i documenti elaborati da queste banche centrali destinati all’assolvimento dei compiti del SEBC o dell’Eurosistema. Essa ha altresì sostenuto che, prima che tali documenti potessero essere utilizzati nell’ambito di un procedimento penale condotto da autorità nazionali, essa doveva rimuovere la protezione di cui godono tali documenti. La BCE ha però segnalato che non si sarebbe opposta a tale rimozione della protezione ove ciò fosse stato nell’interesse del procedimento condotto dalle autorità nazionali e non fosse stato contrario ai suoi propri interessi, tutelati dal Protocollo sui privilegi e sulle immunità.
Sebbene il Procuratore dello Stato e la BCE non si siano accordati sull’interpretazione della nozione di «archivi della BCE», né sul contenuto dell’obbligo di leale cooperazione, essi hanno però raggiunto un’intesa per proseguire la discussione in merito alla loro futura cooperazione e hanno convenuto che la BCE doveva, nella fase successiva, elaborare una proposta di criteri di identificazione dei documenti rientranti a suo avviso nella nozione suddetta.
Il 13 febbraio 2018, la BCE ha trasmesso al Procuratore dello Stato la propria proposta in merito all’identificazione dei documenti facenti parte degli archivi della BCE. A questo proposito, essa ha suggerito che sarebbe stato opportuno identificare, in un primo momento, i documenti promananti dalla BCE stessa e i documenti che essa aveva inviato alla Banca centrale di Slovenia o al personale di quest’ultima e, in un secondo momento, i documenti che la Banca centrale di Slovenia aveva elaborato nel quadro dell’assolvimento dei compiti del SEBC o dell’Eurosistema. La BCE ha inoltre proposto che la polizia slovena restituisse alla Banca centrale di Slovenia tutti i documenti che essa non considerava rilevanti ai fini dell’indagine.
In occasione di una riunione svoltasi il 13 giugno 2018, il Procuratore dello Stato ha informato la BCE che la polizia slovena aveva terminato l’esame dei documenti sequestrati e che egli attendeva, per l’autunno, una relazione contenente le conclusioni finali della polizia medesima. Pur confermando che persistevano delle divergenze in ordine all’interpretazione della nozione di «archivi della BCE», il Procuratore dello Stato ha fatto presente che tutti i documenti privi di rilevanza ai fini dell’indagine sarebbero stati distrutti o rinviati al soggetto presso il quale erano stati sequestrati. Egli ha altresì dichiarato che la BCE avrebbe avuto la possibilità di esaminare tutti i documenti rispondenti ai criteri da lui proposti nel suo messaggio di posta elettronica del 15 maggio 2017, menzionato al punto 29 della presente sentenza, una volta che la polizia slovena avesse redatto la sua relazione finale. Tuttavia, al fine di evitare che la BCE interferisse nei procedimenti in corso, i documenti utilizzati per tale relazione finale non sarebbero stati comunicati alla BCE fintantoché la polizia slovena non li avesse consegnati all’ufficio del pubblico ministero.
Procedimento precontenzioso e procedimento dinanzi alla Corte
Il 9 dicembre 2016, la Commissione ha inviato una lettera alla Repubblica di Slovenia, nell’ambito della procedura «EU Pilot», esprimendole i propri dubbi riguardo alla corretta applicazione degli articoli 2 e 22 del Protocollo sui privilegi e sulle immunità, per quanto riguardava il sequestro di documenti effettuato nei locali della Banca centrale di Slovenia il 6 luglio 2016. La Repubblica di Slovenia ha risposto a tale lettera con una lettera del 23 gennaio 2017.
Il 28 aprile 2017, la Commissione ha inviato alla Repubblica di Slovenia una lettera di diffida, nella quale essa ha sottolineato che, procedendo ad una perquisizione e ad un sequestro di documenti nei locali della Banca centrale di Slovenia, detto Stato membro era venuto meno all’obbligo ad esso incombente di rispettare il principio dell’inviolabilità degli archivi della BCE, in violazione dell’articolo 343 TFUE, dell’articolo 39 del Protocollo sul SEBC e sulla BCE, nonché degli articoli 2 e 22 del Protocollo sui privilegi e sulle immunità. Essa ha altresì informato la Repubblica di Slovenia che riteneva che le autorità slovene non si fossero impegnate in un dialogo costruttivo con la BCE riguardo a tale questione, contrariamente a quanto richiesto dal principio di leale cooperazione enunciato all’articolo 4, paragrafo 3, TUE e all’articolo 18 del Protocollo sui privilegi e sulle immunità.
La Repubblica di Slovenia ha risposto a tale lettera di diffida con una lettera del 21 giugno 2017, nella quale ha sottolineato che i documenti sequestrati non potevano rientrare nella nozione di «archivi della BCE», ai sensi del Protocollo sui privilegi e sulle immunità.
Ritenendo che la risposta fornita dalla Repubblica di Slovenia non fosse soddisfacente, la Commissione ha emesso, il 20 luglio 2018, un parere motivato, nel quale ha invitato la Repubblica di Slovenia a prendere le misure necessarie per conformarsi a tale parere entro un termine di due mesi dal ricevimento dello stesso.
L’11 settembre successivo, la Repubblica di Slovenia, nella sua risposta al citato parere motivato, ha contestato l’esistenza dell’inadempimento addebitatole dalla Commissione.
Alla luce di tali circostanze, la Commissione ha deciso di proporre il presente ricorso.
Con decisione del presidente della Corte del 23 luglio 2019, la BCE è stata ammessa ad intervenire a sostegno delle conclusioni della Commissione.
Sul ricorso
Sulla prima censura, relativa alla lesione del principio dell’inviolabilità degli archivi della BCE
Argomentazione delle parti
La Commissione, sostenuta dalla BCE, fa valere che, procedendo unilateralmente ad un sequestro di documenti correlati all’assolvimento dei compiti del SEBC e dell’Eurosistema nei locali della Banca centrale di Slovenia, la Repubblica di Slovenia ha leso il principio dell’inviolabilità degli archivi della BCE e, di conseguenza, è venuta meno agli obblighi che le incombono in forza dell’articolo 343 TFUE, dell’articolo 39 del Protocollo sul SEBC e sulla BCE, degli articoli 2, 18 e 22 del Protocollo sui privilegi e sulle immunità, nonché dell’articolo 4, paragrafo 3, TUE.
In primo luogo, la nozione di «archivi dell’Unione», contenuta all’articolo 2 del Protocollo sui privilegi e sulle immunità, pur non essendo stata definita in tale protocollo, includerebbe tutti i documenti appartenenti a un’istituzione dell’Unione o da questa detenuti, quale che sia il supporto utilizzato.
In secondo luogo, risulterebbe dalla giurisprudenza che i privilegi e le immunità riconosciuti da detto protocollo rivestono unicamente carattere funzionale in quanto mirano ad evitare che venga posto un ostacolo al funzionamento e all’indipendenza dell’Unione. Orbene, considerato il regime istituzionale particolare del SEBC e dell’Eurosistema, l’articolo 2 del Protocollo sui privilegi e sulle immunità dovrebbe applicarsi non soltanto ai documenti detenuti dalla BCE, ma anche ai documenti detenuti dalle banche centrali nazionali facenti parte del SEBC e dell’Eurosistema, come la Banca centrale di Slovenia, purché tali documenti si riferiscano all’esecuzione dei compiti del SEBC o dell’Eurosistema, indipendentemente dal fatto che essi provengano dalla BCE o dalle banche centrali nazionali.
In primis, risulterebbe dall’articolo 282, paragrafo 1, TFUE e dall’articolo 1 del Protocollo sul SEBC e sulla BCE che, da un lato, il SEBC è composto dalla BCE e dalle banche centrali nazionali degli Stati membri e che, dall’altro, la BCE e le banche centrali nazionali degli Stati membri della zona euro costituiscono l’Eurosistema, del quale le banche centrali nazionali «costituiscono parte integrante», in conformità dell’articolo 14.3 di detto protocollo.
In secundis, la struttura specifica del SEBC e dell’Eurosistema creerebbe inevitabilmente uno stretto legame tra la BCE e le banche centrali nazionali. In particolare, risulterebbe dall’articolo 282, paragrafo 2, TFUE e dall’articolo 8 del Protocollo sul SEBC e sulla BCE che il SEBC è governato dagli organi decisionali della BCE, ivi compreso il Consiglio direttivo della BCE, del quale sono membri, ai sensi dell’articolo 283, paragrafo 1, TFUE e dell’articolo 10 del Protocollo sul SEBC e sulla BCE, i governatori delle banche centrali nazionali degli Stati membri la cui moneta è l’euro.
In tertiis, il Trattato FUE assegnerebbe dei compiti alla BCE, al SEBC e all’Eurosistema. A questo proposito, risulterebbe dall’articolo 9.2 del Protocollo sul SEBC e sulla BCE che i compiti affidati al SEBC vengono eseguiti o dalla stessa BCE o mediante le banche centrali nazionali.
Infatti, le banche centrali nazionali e i loro governatori parteciperebbero direttamente all’assunzione delle decisioni della BCE nonché all’attuazione e all’esecuzione di tali decisioni. Il funzionamento del sistema così istituito richiederebbe lo scambio di documenti in seno al SEBC e all’Eurosistema, nonché tra la BCE e le banche centrali nazionali, al fine di adottare le decisioni necessarie per l’esecuzione dei compiti del SEBC e dell’Eurosistema, nonché per l’attuazione e l’esecuzione di tali decisioni da parte delle banche centrali nazionali. Al fine di evitare qualsiasi pregiudizio al buon funzionamento e all’indipendenza della BCE, nonché del SEBC e dell’Eurosistema nel loro insieme, il livello di protezione dovrebbe di conseguenza essere identico per tutti i documenti predisposti ai fini dell’esecuzione dei compiti del SEBC e dell’Eurosistema. Pertanto, tutti questi documenti dovrebbero essere considerati come facenti parte degli «archivi dell’Unione», anche se sono detenuti da una banca centrale nazionale o sono situati nei locali di quest’ultima.
In terzo luogo, sarebbe pacifico che, in occasione della perquisizione effettuata il 6 luglio 2016 nei locali della Banca centrale di Slovenia, le autorità slovene hanno sequestrato dei documenti facenti parte degli archivi dell’Unione. Invero, la Commissione non disporrebbe di informazioni precise in merito alla natura dei documenti facenti parte degli archivi dell’Unione che sono stati sequestrati in tale occasione. Tuttavia, il semplice fatto che il materiale informatico delle persone sospettate nonché i documenti menzionati al punto 17 della presente sentenza siano stati integralmente sequestrati avrebbe avuto come conseguenza che sono stati necessariamente sequestrati dei documenti facenti parte degli archivi dell’Unione.
In quarto luogo, il principio dell’inviolabilità degli archivi suddetti implicherebbe che le autorità nazionali possono avervi accesso soltanto con il previo consenso della BCE ovvero, in caso di disaccordo tra la BCE e dette autorità, con l’autorizzazione della Corte di giustizia. Orbene, nel caso di specie, la perquisizione e il sequestro dei documenti in questione sarebbero stati effettuati in modo unilaterale.
La Repubblica di Slovenia ribatte che essa non ha disatteso il principio dell’inviolabilità degli archivi dell’Unione.
In primo luogo, la Repubblica di Slovenia fa valere che risulta sia dal diritto internazionale sia dalla giurisprudenza della Corte nonché dai valori fondamentali dell’Unione, quali i principi di trasparenza, di apertura e dello Stato di diritto, che la nozione di «privilegi e immunità» deve essere interpretata restrittivamente e che, lungi dall’avere carattere assoluto, l’esercizio di tali privilegi e immunità è limitato funzionalmente a quanto è necessario per garantire il funzionamento dell’Unione e delle sue istituzioni nonché per raggiungere gli obiettivi di queste ultime.
In particolare, lo scopo del sistema dei privilegi e delle immunità del diritto internazionale sarebbe di garantire il funzionamento effettivo delle organizzazioni internazionali, le quali si troverebbero «in una posizione di debolezza» rispetto ai loro Stati membri fondatori. Orbene, alla luce dell’evoluzione del diritto dell’Unione e considerata la natura particolare dell’ordinamento giuridico di quest’ultima, le istituzioni dell’Unione non si troverebbero in una siffatta posizione nei confronti degli Stati membri. Pertanto, gli archivi dell’Unione, ivi compresi quelli della BCE, beneficerebbero di una protezione meno estesa che nell’ambito del sistema dei privilegi e delle immunità del diritto internazionale, il che deporrebbe a favore di un’interpretazione restrittiva della nozione di «privilegi e immunità dell’Unione».
Inoltre, sebbene l’immunità funzionale delle organizzazioni internazionali rientri in un legittimo interesse pubblico, essa non sarebbe assoluta e dovrebbe essere conciliata con altri interessi pubblici. Nell’Unione, il principio dello Stato di diritto prevarrebbe sui privilegi e sulle immunità dell’Unione medesima. Orbene, l’istruzione e il giudizio indipendenti e imparziali degli illeciti penali, i quali rientrano nella competenza degli Stati membri, costituirebbero un «postulato fondamentale dello Stato di diritto». Se le autorità slovene avessero dovuto richiedere il previo consenso della BCE prima di dar corso alla perquisizione cui esse hanno proceduto nel caso di specie, tale indipendenza non sarebbe stata garantita, in quanto il governatore è strettamente collegato con la BCE.
Inoltre, dato che i privilegi e le immunità previsti nel Protocollo sui privilegi e sulle immunità sono garantiti all’Unione soltanto nella misura in cui ciò sia necessario per evitare che venga posto un ostacolo al funzionamento e all’indipendenza di quest’ultima, l’onere della prova dell’esistenza di un ostacolo siffatto graverebbe sull’istituzione dell’Unione interessata. La Commissione e la BCE non avrebbero però dimostrato che il sequestro di documenti effettuato dalle autorità slovene abbia, in ipotesi, effettivamente ostacolato in un qualche modo il funzionamento della BCE medesima o compromesso la politica economica e monetaria dell’Unione.
In secondo luogo, la Repubblica di Slovenia afferma che anche la nozione di «archivi dell’Unione» deve essere interpretata restrittivamente e che i documenti sequestrati dalle autorità slovene nei locali della Banca centrale di Slovenia non facevano parte degli archivi della BCE. A questo proposito, in primis, essa fa valere che nel caso di specie assume rilievo la disciplina riguardante l’immunità degli archivi secondo le norme internazionali, in particolare quella applicabile alle relazioni consolari e diplomatiche. Orbene, secondo la giurisprudenza dei giudici internazionali e quella dei giudici nazionali, potrebbero considerarsi come facenti parte degli archivi soltanto i documenti che appartengono al soggetto che beneficia del principio dell’inviolabilità degli archivi o che sono da questo detenuti, e non quelli che vengono inviati da detto soggetto a un terzo o che sono detenuti da un terzo.
In secundis, l’obiettivo del Protocollo sui privilegi e sulle immunità sarebbe di garantire l’indipendenza delle istituzioni dell’Unione. Così, soltanto la BCE potrebbe beneficiare dei privilegi e delle immunità previsti da tale protocollo in quanto istituzione dell’Unione, e non anche il SEBC e le banche centrali nazionali, in quanto parte integrante del SEBC.
In tertiis, l’interpretazione delle disposizioni in questione propugnata dalla Commissione significherebbe che degli archivi dell’Unione potrebbero trovarsi nei computer di tutti gli agenti e i funzionari nazionali che sono membri delle istituzioni dell’Unione o lavorano sotto la loro direzione, ivi compresi i ministri degli Stati membri che partecipano alle decisioni del Consiglio dell’Unione europea, i capi di Stato o di governo degli Stati membri che partecipano alle decisioni del Consiglio europeo e tutti gli agenti nazionali che lavorano nei comitati e nelle agenzie dell’Unione, ciò che porterebbe in pratica a delle «situazioni assurde» nelle quali tutti i documenti in possesso del governo nazionale e dei suoi ministri, del capo dello Stato e di intere amministrazioni dello Stato sarebbero considerati come archivi dell’Unione.
Infine, quarto profilo da considerare, l’interpretazione della nozione di «archivi della BCE» proposta dalla Commissione sarebbe impossibile da attuare, in diritto come in fatto, il che impedirebbe o ostacolerebbe fortemente qualsivoglia istruttoria penale nel settore pubblico degli Stati membri.
In terzo luogo, la Repubblica di Slovenia fa ancora valere che, anche supponendo che i documenti sequestrati dalle autorità slovene nei locali della Banca centrale di Slovenia facciano parte degli archivi della BCE, tale circostanza non può bastare per constatare che detto Stato membro ha leso il principio dell’inviolabilità degli archivi dell’Unione.
Per prima cosa, l’obbligo di identificare chiaramente e di tutelare degli archivi incomberebbe al soggetto che fa valere il principio dell’inviolabilità degli stessi. Dato che, nel caso di specie, la BCE ha omesso di identificare in modo adeguato i propri archivi e non li ha debitamente tutelati, non sarebbe possibile concretizzare la nozione di «archivi della BCE» adottata da quest’ultima, tenendo presente che tale impossibilità non è in alcun caso collegata al modo in cui l’istruttoria penale è stata condotta in Slovenia. Inoltre, sarebbe proprio a motivo della mancanza di separazione fisica e di una designazione nelle forme opportune degli archivi dell’Unione che le autorità slovene non avrebbero avuto altra scelta che sequestrare la totalità dei beni e dei documenti in questione al fine di ottenere le informazioni ricercate.
Quale secondo aspetto, l’obiettivo dell’indagine condotta dalle autorità slovene non sarebbe stato di ledere il principio dell’inviolabilità degli archivi della BCE e ancor meno di pregiudicare l’assolvimento della missione di quest’ultima e la sua indipendenza. Così, l’indagine nazionale, che si è svolta in conformità del diritto nazionale e di decisioni giudiziarie nazionali, non avrebbe leso il principio suddetto.
Per terzo argomento, l’accezione estesa, fatta propria dalla Commissione e dalla BCE, della nozione di «archivi dell’Unione» implicherebbe in pratica un ostacolo assoluto all’indagine penale al punto di giungere ad una impunità delle persone sospettate.
Infine, come quarto aspetto, l’autorizzazione della Corte sarebbe necessaria, in applicazione dell’articolo 1 del Protocollo sui privilegi e sulle immunità, soltanto nel caso in cui le autorità nazionali desiderino adottare misure di coercizione amministrativa o giudiziaria riguardanti beni o averi dell’Unione. Per contro, l’articolo 2 di detto protocollo, al pari della giurisprudenza della Corte, non esigerebbe un’autorizzazione siffatta, posto che le autorità slovene non avrebbero cercato di ottenere documenti appartenenti ad istituzioni dell’Unione o posseduti da queste ultime.
Giudizio della Corte
In via preliminare, occorre rilevare che, all’udienza, in risposta ad un quesito della Corte, la Commissione ha precisato che, sebbene, nel suo ricorso, essa faccia riferimento tanto alla perquisizione quanto al sequestro di documenti effettuati dalle autorità slovene nei locali della Banca centrale di Slovenia in data 6 luglio 2016, detto ricorso è diretto, in realtà, unicamente contro tale sequestro di documenti.
A questo proposito, la Commissione sostiene che, procedendo in modo unilaterale ad un sequestro di documenti nei locali della Banca centrale di Slovenia in data 6 luglio 2016, le autorità slovene hanno leso il principio dell’inviolabilità degli archivi dell’Unione. Occorre dunque esaminare, in primo luogo, se i documenti sequestrati dalle autorità slovene in tale occasione comprendessero documenti facenti parte degli archivi della BCE e, in caso affermativo, verificare, in secondo luogo, se il sequestro di tali documenti abbia determinato una lesione del principio dell’inviolabilità di tali archivi.
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Sulla nozione di «archivi dell’Unione»
Ai sensi dell’articolo 2 del Protocollo sui privilegi e sulle immunità, gli archivi dell’Unione sono inviolabili. Al fine di verificare se, come sostiene la Commissione, la Repubblica di Slovenia sia venuta meno agli obblighi che le incombono in forza dell’articolo suddetto, occorre previamente precisare la portata della nozione di «archivi dell’Unione».
In via preliminare, riguardo all’argomento della Repubblica di Slovenia secondo cui la nozione di «archivi» dovrebbe essere interpretata facendo riferimento al diritto internazionale, occorre ricordare che, a differenza dei trattati internazionali ordinari, i trattati relativi all’Unione europea hanno istituito un ordinamento giuridico autonomo, integrato nel sistema giuridico degli Stati membri al momento dell’entrata in vigore di tali trattati (ordinanza del 13 luglio 1990, Zwartveld e a.,
C‑2/88‑IMM
,
EU:C:1990:315
, punto
). Ne consegue che la nozione di «archivi dell’Unione» è una nozione autonoma del diritto dell’Unione, distinta da quella che può essere adottata dalle organizzazioni e dai giudici internazionali ovvero dalla legislazione degli Stati membri.
Risulta dalla giurisprudenza che tale nozione, in ragione del suo carattere autonomo, deve essere determinata tenendo conto dei termini che la compongono, alla luce del contesto e dell’obiettivo perseguito dalla disposizione in cui tale nozione viene utilizzata (v., in tal senso, sentenza del 19 dicembre 2019, Junqueras Vies,
C‑502/19
,
EU:C:2019:1115
, punto
).
Il termine «archivi» designa comunemente un insieme di documenti, senza riguardo alla data, alla forma e al supporto materiale degli stessi, detenuti da un soggetto nell’esercizio della sua attività.
Tuttavia, nel diritto dell’Unione, il termine «archivi» è stato definito in un contesto diverso da quello del Protocollo sui privilegi e sulle immunità, ossia all’articolo 1, paragrafo 2, lettera a), del regolamento (CEE, Euratom) n. 354/83 del Consiglio, del 1
o
febbraio 1983, che rende accessibili al pubblico gli archivi storici della Comunità economica europea e della Comunità europea dell’energia atomica (
GU 1983, L 43, pag. 1
), come il complesso dei documenti di ogni genere, indipendentemente dalla loro forma e dal loro supporto materiale, prodotti o ricevuti da una delle istituzioni, da uno degli organi o da uno degli organismi, da uno dei loro rappresentanti o da uno dei loro agenti nell’esercizio delle sue funzioni e riguardanti le attività delle suddette Comunità.
Tale definizione della nozione di «archivi» è pertinente ai fini dell’interpretazione dell’articolo 2 del Protocollo sui privilegi e sulle immunità. Infatti, nessuna disposizione di tale protocollo osta alla presa in considerazione di una definizione siffatta, e tale presa in considerazione contribuisce a far sì che la portata della nozione di cui sopra venga determinata in maniera coerente nel diritto dell’Unione.
Quanto all’obiettivo perseguito dall’articolo 2 del Protocollo sui privilegi e sulle immunità, risulta dalla giurisprudenza che i privilegi e le immunità, riconosciuti all’Unione dal suddetto protocollo, rivestono carattere funzionale in quanto sono intesi ad evitare che sia posto un ostacolo al funzionamento e all’indipendenza dell’Unione (ordinanza del 13 luglio 1990, Zwartveld e a.,
C‑2/88‑IMM
,
EU:C:1990:315
, punto
; sentenza del 18 giugno 2020, Commissione/RQ,
C‑831/18 P
,
EU:C:2020:481
, punto
). A questo proposito, la Corte ha statuito che il principio dell’inviolabilità degli archivi dell’Unione poteva in particolare essere opposto da un’istituzione dell’Unione al fine di impedire la divulgazione di informazioni contenute nei documenti situati negli archivi dell’istituzione interessata nel caso in cui tale divulgazione fosse suscettibile di ostacolare il funzionamento e l’indipendenza dell’istituzione stessa, segnatamente compromettendo l’assolvimento dei compiti ad essa affidati (v., in tal senso, ordinanza del 6 dicembre 1990, Zwartveld e a.,
C‑2/88‑IMM
,
EU:C:1990:440
, punto
).
Tale obiettivo di protezione attesta che gli archivi dell’Unione contemplati all’articolo 2 del Protocollo sui privilegi e sulle immunità comprendono necessariamente qualsiasi documento relativo alle attività dell’Unione e delle sue istituzioni, dei suoi organi e dei suoi organismi ovvero relativo all’assolvimento dei compiti di tali entità.
Risulta dalle suesposte considerazioni che la nozione di «archivi dell’Unione», ai sensi dell’articolo 2 del Protocollo sui privilegi e sulle immunità, deve essere intesa come designante l’insieme dei documenti di ogni genere, indipendentemente dalla loro data, dalla loro forma e dal loro supporto materiale, prodotti o ricevuti dalle istituzioni, dagli organi e dagli organismi dell’Unione o dai loro rappresentanti e dai loro agenti nell’esercizio delle loro funzioni e che riguardano le attività delle suddette entità ovvero sono in rapporto con l’assolvimento dei compiti di queste ultime.
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Sull’estensione degli archivi della BCE
Dato che la BCE è un’istituzione dell’Unione, risulta dall’articolo 2 del Protocollo sui privilegi e sulle immunità, come interpretato al punto precedente e letto in combinato disposto con l’articolo 343 TFUE, con l’articolo 39 del Protocollo sul SEBC e sulla BCE e con l’articolo 22 del Protocollo sui privilegi e sulle immunità, che il principio dell’inviolabilità degli archivi dell’Unione si applica agli archivi della BCE.
Ciò premesso, occorre stabilire se dei documenti che si trovino in possesso non già della BCE, bensì di una banca centrale nazionale, possano anch’essi essere considerati come facenti parte degli «archivi della BCE».
A questo proposito, in primo luogo, occorre considerare che, come evidenziato dall’avvocato generale al paragrafo 50 delle sue conclusioni, gli archivi dell’Unione non devono necessariamente essere conservati nei locali dell’istituzione, dell’organo o dell’organismo in questione, posto che, altrimenti, l’ambito di applicazione dell’articolo 2 del Protocollo sui privilegi e sulle immunità e quello dell’articolo 1 di tale protocollo, che prevede l’inviolabilità dei locali e degli edifici dell’Unione, si confonderebbero al punto di privare di effetto utile il citato articolo 2. Ne consegue che l’articolo 2 del Protocollo sui privilegi e sulle immunità comprende gli archivi di un’istituzione dell’Unione, come la BCE, situati in locali diversi da quelli dell’Unione.
In secondo luogo, occorre ricordare che risulta dall’articolo 282, paragrafo 1, TFUE, nonché dagli articoli 1 e 14.3 del Protocollo sul SEBC e sulla BCE, che la BCE e le banche centrali nazionali degli Stati membri costituiscono il SEBC, del quale le suddette banche centrali nazionali costituiscono parte integrante. Da essi emerge, inoltre, che la BCE e le banche centrali nazionali degli Stati membri la cui moneta è l’euro, ivi compresa la Banca centrale di Slovenia, che costituiscono l’Eurosistema, conducono la politica monetaria dell’Unione.
In virtù dell’articolo 127, paragrafo 1, e dell’articolo 282, paragrafo 2, TFUE, l’obiettivo principale del SEBC è di mantenere la stabilità dei prezzi, come ricordato dall’articolo 2 del Protocollo sul SEBC e sulla BCE. A questo scopo, l’articolo 127, paragrafo 2, TFUE stabilisce che i compiti fondamentali da assolvere mediante il SEBC includono segnatamente quello di definire e attuare la politica monetaria dell’Unione. Simili compiti incombono dunque, per il tramite del SEBC, non soltanto alla BCE, ma anche alle banche centrali nazionali, il che rende necessaria una stretta cooperazione tra la BCE e queste ultime.
Occorre altresì ricordare che, in conformità dell’articolo 129, paragrafo 1, e dell’articolo 282, paragrafo 2, TFUE, nonché dell’articolo 8 del Protocollo sul SEBC e sulla BCE, il SEBC è governato dagli organi decisionali della BCE, ivi compreso il Consiglio direttivo della BCE. L’articolo 283, paragrafo 1, TFUE nonché l’articolo 10.1 del Protocollo sul SEBC e sulla BCE dispongono che i governatori delle banche centrali nazionali degli Stati membri la cui moneta è l’euro sono membri del Consiglio direttivo della BCE. Tali governatori, tra cui quello della Banca centrale di Slovenia, partecipano di conseguenza all’adozione delle decisioni necessarie per l’assolvimento dei compiti del SEBC.
Inoltre, conformemente all’articolo 9.2 del Protocollo sul SEBC e sulla BCE, i compiti affidati al SEBC sono assolti o dalla BCE stessa o attraverso le banche centrali nazionali.
Come statuito dalla Corte, risulta da tali disposizioni che il SEBC rappresenta nel diritto dell’Unione una costruzione giuridica originale che associa e fa cooperare strettamente delle istituzioni nazionali, vale a dire le banche centrali nazionali, e un’istituzione dell’Unione, ossia la BCE, e all’interno della quale vigono una diversa articolazione ed una distinzione meno pronunciata tra l’ordinamento giuridico dell’Unione e gli ordinamenti giuridici interni (sentenza del 26 febbraio 2019, Rimšēvičs e BCE/Lettonia,
C‑202/18 e C‑238/18
,
EU:C:2019:139
, punto
). In tale sistema molto integrato voluto dagli autori dei Trattati per il SEBC, le banche centrali nazionali e i governatori delle stesse hanno uno status ibrido, in quanto tali soggetti costituiscono certo autorità nazionali, ma sono autorità operanti nel quadro del SEBC, il quale, come si è rilevato al punto 79 della presente sentenza, è costituito da tali banche centrali nazionali e dalla BCE.
Come osservato dall’avvocato generale al paragrafo 54 delle sue conclusioni, affinché il SEBC e l’Eurosistema funzionino correttamente e adempiano in modo adeguato i compiti loro affidati, occorre che vi siano una stretta cooperazione ed uno scambio permanente di informazioni tra la BCE e le banche centrali nazionali che vi partecipano, il che implica necessariamente che dei documenti correlati all’assolvimento dei compiti del SEBC e dell’Eurosistema si trovano in possesso non soltanto della BCE, ma anche delle banche centrali nazionali.
Date tali circostanze, occorre ritenere che tali documenti ricadano nella nozione di «archivi della BCE» anche se sono detenuti da banche centrali nazionali, e non dalla stessa BCE. Infatti, tenuto conto del carattere funzionale che si deve riconoscere al principio dell’inviolabilità degli archivi dell’Unione, quale è stato ricordato al punto 73 della presente sentenza, il suddetto principio sarebbe privato di effetto utile qualora non tutelasse i documenti emessi dalla BCE o dalle banche centrali nazionali e scambiati tra queste entità ai fini dell’assolvimento dei compiti del SEBC e dell’Eurosistema.
Tale conclusione non è rimessa in discussione dagli altri argomenti addotti dalla Repubblica di Slovenia.
In primis, per quanto riguarda l’argomentazione della Repubblica di Slovenia secondo cui la comunicazione di un documento ad una parte terza significherebbe, nel diritto internazionale, che tale documento non può più essere considerato come facente parte degli archivi dello Stato che ha effettuato una comunicazione siffatta, occorre rilevare che, tenuto conto della stretta cooperazione e dei vincoli strutturali esistenti tra la BCE e le banche centrali nazionali nel quadro del sistema integrato che il SEBC costituisce, queste ultime non possono, come osservato dall’avvocato generale al paragrafo 56 delle sue conclusioni, essere considerate come «terzi» rispetto alla BCE.
In secundis, per quanto riguarda l’argomentazione della Repubblica di Slovenia riportata al punto 58 della presente sentenza, è sufficiente rilevare che, nel caso dei documenti correlati all’assolvimento dei compiti del SEBC e dell’Eurosistema, l’interpretazione della nozione di «archivi dell’Unione», quale accolta al punto 85 di questa stessa sentenza, è fondata sui rapporti particolarmente stretti che esistono tra la BCE e le banche centrali nazionali e che sono descritti ai punti 83 e 84 della medesima sentenza.
In tertiis, nessun elemento di fatto o di diritto permette di ritenere che un’interpretazione siffatta sarebbe suscettibile di porre di fronte a problemi insormontabili le autorità di uno Stato membro che intendano procedere, nel quadro di un procedimento condotto a livello nazionale e sulla base del diritto di questo Stato membro, ad un sequestro di documenti nei locali di una banca centrale, sicché tale sequestro non potrebbe essere limitato ai documenti non correlati all’assolvimento dei compiti del SEBC e dell’Eurosistema.
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Sulla lesione del principio dell’inviolabilità degli archivi della BCE
Quanto alla questione se il sequestro di documenti effettuato dalle autorità slovene, il 6 luglio 2016, nei locali della Banca centrale di Slovenia, costituisse una lesione del principio dell’inviolabilità degli archivi della BCE, occorre rilevare che una lesione del genere potrebbe essere constatata soltanto nel caso in cui, da un lato, un sequestro deciso unilateralmente, da autorità nazionali, di documenti appartenenti ad archivi dell’Unione possa essere costitutivo di una lesione siffatta e, dall’altro, i documenti sequestrati nel caso di specie includessero effettivamente dei documenti da considerarsi come facenti parte degli archivi della BCE.
In primo luogo, occorre rilevare che, come fatto valere dalla Commissione nel suo ricorso introduttivo del giudizio, la nozione di «inviolabilità», ai sensi dell’articolo 2 del Protocollo sui privilegi e sulle immunità, implica una protezione contro qualsiasi ingerenza unilaterale degli Stati membri. Come sottolineato dall’avvocato generale ai paragrafi 67 e 68 delle sue conclusioni, ciò è confermato dal fatto che tale nozione, figurante anche all’articolo 1 del Protocollo, viene descritta come una protezione di fronte a qualsiasi misura di perquisizione, requisizione, confisca ed espropriazione.
Pertanto, il sequestro unilaterale, da parte di autorità nazionali, di documenti appartenenti agli archivi dell’Unione deve essere considerato come costitutivo di una lesione del principio dell’inviolabilità dei suddetti archivi dell’Unione.
In secondo luogo, occorre ricordare che, secondo una consolidata giurisprudenza in merito all’onere della prova nell’ambito di un procedimento per inadempimento ai sensi dell’articolo 258 TFUE, incombe alla Commissione dimostrare l’esistenza dell’asserito inadempimento. Spetta ad essa fornire alla Corte gli elementi necessari per la verifica, da parte di quest’ultima, dell’esistenza dell’inadempimento in questione, senza che detta istituzione possa fondarsi su una qualsivoglia presunzione [v., segnatamente, sentenze del 27 aprile 2006, Commissione/Germania,
C‑441/02
,
EU:C:2006:253
, punto
, e del 5 settembre 2019, Commissione/Italia (Batterio Xylella fastidiosa),
C‑443/18
,
EU:C:2019:676
, punto
].
Nel caso di specie, occorre constatare che la Commissione ha riconosciuto che essa non disponeva di informazioni precise in merito alla natura dei documenti sequestrati dalle autorità slovene nei locali della Banca centrale di Slovenia il 6 luglio 2016, di modo che essa non era in grado di stabilire se una parte di tali documenti dovesse essere considerata come facente parte degli archivi dell’Unione. All’udienza, la Commissione ha chiarito in proposito, senza essere contraddetta dalla Repubblica di Slovenia, che tali documenti si trovavano tuttora in possesso delle autorità slovene.
Occorre tuttavia ricordare che, come si è rilevato al punto 17 della presente sentenza, i documenti sequestrati dalle autorità slovene comprendevano tutte le comunicazioni effettuate tramite la casella di posta elettronica del governatore, tutti i documenti elettronici che si trovavano sul posto di lavoro e nel computer portatile di detto governatore, relativi al periodo compreso tra l’anno 2012 e l’anno 2014, indipendentemente dal loro contenuto, nonché alcuni documenti relativi al medesimo periodo e che si trovavano nell’ufficio del governatore. Le autorità slovene hanno altresì sequestrato tutti i documenti elettronici registrati sul server informatico della Banca centrale di Slovenia, in rapporto con il governatore, per il periodo compreso tra l’anno 2012 e l’anno 2014.
Orbene, tenuto conto, da un lato, del gran numero di documenti così sequestrati e, dall’altro, delle funzioni che il governatore di una banca centrale nazionale, come la Banca centrale di Slovenia, si trova a esercitare nell’ambito del Consiglio direttivo della BCE e, di conseguenza, anche nell’ambito del SEBC e dell’Eurosistema, i documenti sequestrati dalle autorità slovene hanno necessariamente incluso dei documenti facenti parte degli archivi della BCE. Inoltre, occorre rilevare che la Repubblica di Slovenia non sostiene che i documenti sequestrati siano esclusivamente documenti non appartenenti a tale categoria di documenti.
Date tali circostanze, può considerarsi come dimostrato che il materiale e i documenti sequestrati dalle autorità slovene nei locali della Banca centrale di Slovenia il 6 luglio 2016 hanno incluso dei documenti facenti parte degli archivi della BCE.
Orbene, dato che l’articolo 2 del Protocollo sui privilegi e sulle immunità stabilisce espressamente che gli archivi dell’Unione sono inviolabili, le autorità slovene, sequestrando tali documenti in maniera unilaterale, hanno leso il principio dell’inviolabilità degli archivi della BCE.
Tale conclusione non viene smentita dagli argomenti invocati dalla Repubblica di Slovenia.
In primis, se certo i privilegi e le immunità dell’Unione rivestono carattere funzionale, come si è ricordato al punto 73 della presente sentenza, ciò non significa che l’istituzione di cui trattasi o, nell’ambito di un ricorso per inadempimento ai sensi dell’articolo 258 TFUE, la Commissione, debba dimostrare che la divulgazione di taluni documenti implica un ostacolo al funzionamento e all’indipendenza dell’Unione affinché un sequestro di tali documenti, effettuato in maniera unilaterale dalle autorità di uno Stato membro, possa considerarsi illegittimo. Infatti, una siffatta interpretazione si porrebbe manifestamente in contrasto sia con il tenore letterale che con la finalità dell’articolo 2 del Protocollo sui privilegi e sulle immunità, a norma del quale «[g]li archivi dell’Unione sono inviolabili».
Invero, il principio dell’inviolabilità degli archivi dell’Unione non significa che i documenti contenuti in tali archivi siano in ogni caso inaccessibili alle autorità degli Stati membri. Infatti, risulta dalla giurisprudenza della Corte che, alla luce del loro carattere funzionale, i privilegi e le immunità dell’Unione non permettono alle istituzioni dell’Unione di violare l’obbligo di leale cooperazione con le autorità nazionali (v., in tal senso, ordinanza del 13 luglio 1990, Zwartveld e a.,
C‑2/88‑IMM
,
EU:C:1990:315
, punti
e
).
Al fine di avere accesso a documenti contenuti negli archivi dell’Unione, le autorità nazionali necessitano del consenso dell’istituzione interessata o, nel caso di un diniego di accesso, di una decisione di autorizzazione del giudice dell’Unione che obblighi detta istituzione a concedere l’accesso ai propri archivi. Infatti, sarebbe illogico non subordinare l’accesso a documenti siffatti al consenso dell’istituzione interessata o all’autorizzazione del giudice dell’Unione nel caso in cui le autorità nazionali scelgano di procedere unilateralmente, dato che un consenso o un’autorizzazione siffatti permettono di garantire la funzione dell’inviolabilità degli archivi dell’Unione, ossia evitare che venga posto un ostacolo ingiustificato al funzionamento e all’indipendenza di quest’ultima.
In secundis, è certo vero che, come fatto valere dalla Repubblica di Slovenia, l’immunità funzionale delle organizzazioni internazionali, pur costituendo un legittimo interesse pubblico, non è assoluta e deve essere conciliata con gli altri diritti e interessi pubblici, in particolare con il principio dello Stato di diritto e, più specificamente, con la necessità di garantire un’istruzione e un giudizio indipendenti e imparziali degli illeciti penali e di evitare un’impunità delle persone sottoposte a indagini penali, in particolare dei governatori delle banche centrali nazionali, i quali sarebbero fortemente avvantaggiati in virtù dello stretto legame che essi intrattengono con la BCE.
Tuttavia, oltre al fatto che l’esistenza di privilegi e di immunità a vantaggio di organizzazioni internazionali e delle loro istituzioni non è contraria, di per sé, al principio dello Stato di diritto, l’articolo 2 del Protocollo sui privilegi e sulle immunità osta, in linea di principio, ad un sequestro di documenti da parte dell’autorità di uno Stato membro qualora tali documenti facciano parte degli archivi dell’Unione e le istituzioni interessate non abbiano dato il loro consenso a tale sequestro.
Inoltre, occorre rilevare che il fatto di interpretare le norme dell’Unione in questione nel senso che le autorità dello Stato membro non hanno il diritto di procedere unilateralmente, nei locali di una banca centrale nazionale, ad un sequestro di documenti appartenenti agli archivi della BCE, non porta né a concedere un’impunità alle persone interessate dall’indagine penale né a rendere indebitamente difficile, o addirittura impossibile, lo svolgimento di indagini penali nel territorio degli Stati membri. Infatti, anche se un sequestro unilaterale, da parte delle autorità di uno Stato membro, di documenti contenuti negli archivi dell’Unione è escluso dal diritto dell’Unione, occorre ricordare che tali autorità hanno la facoltà di rivolgersi all’istituzione dell’Unione di cui trattasi affinché quest’ultima faccia cadere l’inviolabilità dei documenti in questione, se del caso imponendo condizioni.
Occorre altresì sottolineare che la protezione degli archivi dell’Unione, prevista dall’articolo 2 del Protocollo sui privilegi e sulle immunità, non osta in alcun modo al sequestro, da parte delle autorità nazionali, nei locali di una banca centrale di uno Stato membro, di documenti che non fanno parte degli archivi dell’Unione.
Certo, non si può escludere del tutto che la necessità di chiedere alla BCE di mettere a disposizione delle autorità di uno Stato membro documenti facenti parti degli archivi della BCE stessa, ma detenuti da una banca centrale nazionale, possa avere conseguenze negative su un’indagine penale condotta dalle autorità nazionali, per quanto riguarda l’accesso di tali autorità ad altri documenti parimenti detenuti da tale banca centrale nazionale che non fanno parte degli archivi della BCE, ma che potrebbero essere rilevanti ai fini dell’indagine in questione. Tuttavia, nel caso di specie, come l’avvocato generale ha, in sostanza, evidenziato al paragrafo 81 delle sue conclusioni, non consta che il sequestro di documenti al quale le autorità slovene hanno proceduto il 6 luglio 2016 abbia richiesto un elemento di sorpresa, dato che tali autorità avevano già chiesto in precedenza alla Banca centrale di Slovenia, a più riprese, informazioni che riguardavano la loro indagine.
In tertiis, l’argomento secondo cui non vi sarebbe stata lesione del principio dell’inviolabilità degli archivi dell’Unione, a motivo del fatto che, tra i documenti sequestrati, quelli facenti parte degli archivi della BCE non sarebbero rilevanti ai fini della gestione della causa penale in corso in Slovenia, non può essere accolto, nella misura in cui, come risulta dal punto 104 della presente sentenza, la lesione del suddetto principio deve essere constatata una volta che, indipendentemente dalla finalità perseguita con il sequestro, siano soddisfatti gli elementi materiali costitutivi della protezione contemplata dal principio di cui sopra.
Infine, per quarto rilievo, la Repubblica di Slovenia non può, per giustificare la lesione del principio dell’inviolabilità degli archivi dell’Unione, invocare un obbligo incombente alla BCE di identificare chiaramente i propri archivi e di prendere delle misure al fine di proteggerli. La protezione conferita agli archivi dal Protocollo sui privilegi e sulle immunità non presuppone una identificazione chiara e preventiva dei documenti facenti parte di tale archivi.
Risulta dalle considerazioni sopra esposte che la prima censura della Commissione deve essere accolta.
Sulla seconda censura, relativa alla violazione dell’obbligo di leale cooperazione
Argomentazione delle parti
Con la sua seconda censura, la Commissione, sostenuta dalla BCE, fa valere che la Repubblica di Slovenia è venuta meno all’obbligo di leale cooperazione che le incombe in forza dell’articolo 18 del Protocollo sui privilegi e sulle immunità e dell’articolo 4, paragrafo 3, TUE. In sostanza, la Commissione addebita alle autorità slovene di non aver preso sufficienti accordi con la BCE, sia prima della perquisizione e del sequestro di documenti ai quali dette autorità hanno proceduto, sia dopo la perquisizione e il sequestro suddetti, al fine di conciliare il principio dell’inviolabilità degli archivi della BCE con l’indagine svolta a livello nazionale.
Secondo la Commissione, il principio di leale cooperazione esigeva da parte delle autorità slovene che esse cooperassero con la BCE al fine, in primo luogo, di stabilire quali fossero i documenti tutelati dal Protocollo sui privilegi e sulle immunità e quelli che non lo erano, in secondo luogo, di identificare, tra i documenti tutelati, quelli che erano suscettibili di avere un rilievo per l’indagine penale nazionale e, in terzo luogo, di permettere alla BCE di decidere, nel caso dei documenti potenzialmente rilevanti, se la protezione dovesse essere tolta o se, al contrario, essa non potesse esserlo per ragioni attinenti al funzionamento e all’indipendenza della BCE.
Orbene, per quanto riguarda il periodo precedente la perquisizione e il sequestro di documenti, le autorità slovene non avrebbero instaurato alcun dialogo con la BCE o con la Banca centrale di Slovenia riguardo al modo di preservare il principio dell’inviolabilità degli archivi dell’Unione. Per quanto riguarda il periodo successivo alla perquisizione e al sequestro di documenti, le autorità slovene avrebbero, da un lato, continuato a respingere l’interpretazione secondo cui i documenti detenuti dalle banche centrali nazionali potevano costituire archivi della BCE e, dall’altro, avrebbero rifiutato di avviare discussioni costruttive al fine di tutelare i documenti appartenenti alla categoria suddetta che erano stati sequestrati.
La Repubblica di Slovenia sostiene che essa non è venuta meno all’obbligo di leale cooperazione che le incombe.
In primo luogo, le autorità slovene non avrebbero arrecato pregiudizio né agli archivi della BCE né al funzionamento e all’indipendenza di quest’ultima. Ad ogni modo, l’articolo 4, paragrafo 3, TUE non potrebbe essere interpretato in modo tale per cui esso preveda un «obbligo indipendente» a carico degli Stati membri, che va al di là degli obblighi che possono gravare su di essi in virtù di siffatte precise disposizioni del diritto dell’Unione.
In secondo luogo, il Procuratore dello Stato avrebbe chiesto, durante tutta l’istruttoria, che i documenti sequestrati fossero trattati con «estrema precauzione», affinché fossero accessibili al numero più ristretto possibile di investigatori e il rischio di divulgazione fosse ridotto al minimo. Il Procuratore dello Stato avrebbe inoltre permesso a dei rappresentanti della BCE, pur non essendo ciò previsto dal diritto nazionale, di essere presenti in occasione della procedura di messa in sicurezza di tali documenti. Inoltre, egli sarebbe stato disposto a che quelli di tali documenti sequestrati che, secondo la BCE, facevano parte dei suoi archivi, potessero essere consultati da quest’ultima all’esito dell’istruttoria, presso gli uffici del pubblico ministero.
Inoltre, soltanto il 13 febbraio 2018, vale a dire con un «ritardo considerevole», la BCE avrebbe risposto alla richiesta del Procuratore dello Stato di fornire i criteri che permettessero di identificare, tra i documenti sequestrati dalle autorità slovene, quelli che, secondo la BCE, facevano parte dei suoi archivi.
In terzo luogo, anche supponendo che la Repubblica di Slovenia non abbia instaurato un dialogo costruttivo con la BCE, la Commissione non avrebbe dimostrato che tale circostanza aveva messo in pericolo la creazione di un’unione economica e monetaria e il mantenimento della stabilità dei prezzi nell’Unione.
Giudizio della Corte
Secondo una consolidata giurisprudenza, dal principio di leale cooperazione, sancito dall’articolo 4, paragrafo 3, TUE, risulta che gli Stati membri sono tenuti a prendere tutte le misure idonee a garantire la portata e l’efficacia del diritto dell’Unione (sentenza del 31 ottobre 2019, Commissione/Paesi Bassi,
C‑395/17
,
EU:C:2019:918
, punto
e la giurisprudenza ivi citata). Ai sensi dell’articolo 18 del Protocollo sui privilegi e sulle immunità, che precisa a questo proposito il principio sancito all’articolo 4, paragrafo 3, TUE, le istituzioni dell’Unione e le autorità degli Stati membri sono tenute a cooperare al fine di evitare qualsiasi conflitto nell’interpretazione e nell’applicazione delle disposizioni di detto protocollo (v., in tal senso, sentenza del 21 ottobre 2008, Marra,
C‑200/07 e C‑201/07
,
EU:C:2008:579
, punti
e
).
Per quanto riguarda il periodo precedente il sequestro dei documenti effettuato dalle autorità slovene, in data 6 luglio 2016, nei locali della Banca centrale di Slovenia, occorre constatare che, come rilevato dall’avvocato generale al paragrafo 94 delle sue conclusioni, la seconda censura sollevata dalla Commissione coincide con la prima in quanto riguarda il medesimo comportamento. Infatti, mediante la prima censura, la Commissione addebita per l’appunto alle autorità slovene di aver proceduto in maniera unilaterale, e dunque senza previa consultazione della BCE, ad un sequestro di documenti nei locali della Banca centrale di Slovenia.
Orbene, risulta dalla giurisprudenza della Corte che un inadempimento dell’obbligo generale di leale cooperazione che discende dall’articolo 4, paragrafo 3, TUE si distingue rispetto ad un inadempimento degli obblighi specifici nei quali detto obbligo si manifesta. Pertanto, un inadempimento del suddetto obbligo generale può essere constatato soltanto a condizione che esso riguardi comportamenti distinti da quelli costituenti la violazione di tali obblighi specifici (v., in tal senso, sentenza del 30 maggio 2006, Commissione/Irlanda,
C‑459/03
,
EU:C:2006:345
, punti da
a
).
Pertanto, per quanto riguarda il periodo precedente il sequestro dei documenti effettuato il 6 luglio 2016, non vi è luogo per constatare un inadempimento degli obblighi generali previsti dall’articolo 4, paragrafo 3, TUE e dall’articolo 18 del Protocollo sul SEBC e sulla BCE distinto rispetto all’inadempimento già constatato degli obblighi più specifici che la Repubblica di Slovenia era tenuta a rispettare in virtù dell’articolo 2 di detto protocollo.
Per quanto riguarda il periodo successivo al sequestro dei documenti, occorre ricordare che, come risulta dai punti precedenti della presente sentenza, il suddetto sequestro costituisce una violazione del diritto dell’Unione, nella misura in cui i documenti sequestrati includevano necessariamente dei documenti correlati all’assolvimento dei compiti del SEBC e dell’Eurosistema.
Orbene, risulta da una consolidata giurisprudenza della Corte che, in virtù del principio di leale cooperazione previsto dall’articolo 4, paragrafo 3, TUE, gli Stati membri sono tenuti ad eliminare le conseguenze illecite di una violazione del diritto dell’Unione e che tale obbligo incombe, nell’ambito delle proprie competenze, a ciascun organo dello Stato membro interessato (sentenza del 27 giugno 2019, Belgisch Syndicaat van Chiropraxie e a.,
C‑597/17
,
EU:C:2019:544
, punto
nonché la giurisprudenza ivi citata).
Certo, l’obbligo di leale cooperazione presenta per sua natura carattere di reciprocità (sentenza del 16 ottobre 2003, Irlanda/Commissione (
C‑339/00
,
EU:C:2003:545
, punto
). Incombeva dunque alla BCE fornire la sua assistenza alle autorità slovene affinché queste potessero rimediare, nella misura del possibile, alle conseguenze illecite del sequestro dei documenti al quale esse avevano proceduto nei locali della Banca centrale di Slovenia il 6 luglio 2016.
Tuttavia, per permettere alla BCE di cooperare utilmente con le autorità slovene al riguardo, era indispensabile che queste ultime permettessero alla BCE di identificare, tra i documenti sequestrati il 6 luglio 2016, quelli correlati all’assolvimento dei compiti del SEBC e dell’Eurosistema. Orbene, è pacifico che, alla scadenza del termine fissato nel parere motivato, le autorità slovene non avevano permesso alla BCE di procedere a tale identificazione. È del pari pacifico che, a questa data, le autorità slovene non avevano restituito detti documenti alla Banca centrale di Slovenia, sebbene, all’udienza, la Repubblica di Slovenia abbia precisato che tali documenti non sarebbero rilevanti ai fini della causa penale in corso in tale Stato membro.
È certo vero che la BCE non è stata in grado di fornire una spiegazione convincente per giustificare il ritardo con il quale essa ha risposto alla richiesta del Procuratore dello Stato che gli venissero proposti dei criteri che permettessero di identificare quelli tra i documenti sequestrati dalle autorità slovene che, ad avviso della BCE, facevano parte degli archivi di quest’ultima. Occorre tuttavia rilevare che, anche dopo aver ricevuto tale proposta, le autorità slovene non hanno preso alcuna misura per permettere alla BCE di identificare i documenti correlati all’assolvimento dei compiti del SEBC e dell’Eurosistema che erano stati sequestrati dalle autorità slovene il 6 luglio 2016 nei locali della Banca centrale di Slovenia. È del pari pacifico che dette autorità non hanno accettato la richiesta della BCE, presentata con la risposta di quest’ultima in data 13 febbraio 2018 e che accompagnava la sua proposta di criteri che permettessero di identificare i documenti facenti parte dei suoi archivi, di restituire alla Banca centrale di Slovenia tutti i documenti che esse ritenevano essere non rilevanti ai fini dell’indagine in questione.
Date tali circostanze, il fatto che le autorità slovene abbiano adottato delle misure per assicurare il mantenimento della riservatezza dei documenti sequestrati il 6 luglio 2016 nei locali della Banca centrale di Slovenia non rimette in discussione la conclusione secondo cui dette autorità sono venute meno, nel caso di specie, al loro obbligo di leale cooperazione con la BCE. Lo stesso vale per la circostanza, evidenziata dalla Repubblica di Slovenia, secondo cui l’indagine condotta dalle autorità slovene non sarebbe stata in grado di mettere in pericolo la creazione di un’unione economica e monetaria e il mantenimento della stabilità dei prezzi nell’Unione, in quanto tale circostanza è ininfluente sul dovere che gravava sulle autorità slovene, in conformità a quanto ricordato al punto 124 della presente sentenza, di eliminare le conseguenze illecite della violazione degli archivi della BCE che esse avevano commesso in occasione del sequestro di documenti effettuato il 6 luglio 2016.
Risulta da quanto precede che, per quanto riguarda il periodo successivo al sequestro controverso, le autorità slovene sono venute meno al loro obbligo di leale cooperazione con la BCE e che la seconda censura della Commissione deve dunque essere accolta.
Alla luce dell’insieme delle considerazioni che precedono, occorre constatare che, procedendo unilateralmente al sequestro di documenti correlati all’assolvimento dei compiti del SEBC e dell’Eurosistema nei locali della Banca centrale di Slovenia e, per il periodo successivo a tale sequestro, non cooperando lealmente in materia con la BCE, la Repubblica di Slovenia è venuta meno agli obblighi che le incombono in forza dell’articolo 343 TFUE, dell’articolo 39 del Protocollo sul SEBC e sulla BCE, degli articoli 2, 18 e 22 del Protocollo sui privilegi e sulle immunità, nonché dell’articolo 4, paragrafo 3, TUE.
Sulle spese
Ai sensi dell’articolo 138, paragrafo 1, del regolamento di procedura della Corte, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda.
Poiché la Commissione ha concluso chiedendo la condanna della Repubblica di Slovenia alle spese e quest’ultima è rimasta soccombente nei motivi proposti, occorre condannare la Repubblica di Slovenia alle spese.
Ai sensi dell’articolo 140, paragrafo 1, del regolamento di procedura, gli Stati membri e le istituzioni intervenuti nella lite sopportano ciascuno le proprie spese. Di conseguenza, la BCE sopporterà le proprie spese.

Per questi motivi, la Corte (Grande Sezione) dichiara e statuisce:

1)
Procedendo unilateralmente al sequestro di documenti correlati all’assolvimento dei compiti del Sistema europeo di banche centrali e dell’Eurosistema nei locali della Banka Slovenije (Banca centrale di Slovenia) e, per il periodo successivo a tale sequestro, non cooperando lealmente in materia con la Banca centrale europea, la Repubblica di Slovenia è venuta meno agli obblighi che le incombono in forza dell’articolo 343 TFUE, dell’articolo 39 del Protocollo (n. 4) sullo Statuto del Sistema europeo di banche centrali e della Banca centrale europea, degli articoli 2, 18 e 22 del Protocollo (n. 7) sui privilegi e sulle immunità dell’Unione europea, nonché dell’articolo 4, paragrafo 3, TUE.

2)
La Repubblica di Slovenia sopporta, oltre alle proprie spese, anche quelle sostenute dalla Commissione europea.

3)
La Banca centrale europea sopporta le proprie spese.

Firme
(
*1
)	Lingua processuale: lo sloveno.