CELEX: 62014CJ0395
Vorlage zur Vorabentscheidung
Gemeinsamer Rechtsrahmen für elektronische Kommunikationsnetze und ‑dienste
Richtlinie 2002/21/EG
Art. 7 Abs. 3
Verfahren zur Konsolidierung des Binnenmarkts für elektronische Kommunikation
Richtlinie 2002/19/EG
Art. 8 und 13
Einstufung eines Betreibers als Betreiber mit beträchtlicher Marktmacht
Von den nationalen Regulierungsbehörden auferlegte Verpflichtungen
Verpflichtung zur Preiskontrolle und Kostenrechnung
Genehmigung von Mobilfunkterminierungsentgelten

Das Vorabentscheidungsersuchen betrifft die Auslegung von Art. 7 Abs. 3 der Richtlinie 2002/21/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 7. März 2002 über einen gemeinsamen Rechtsrahmen für elektronische Kommunikationsnetze und ‑dienste (Rahmenrichtlinie) (
ABl. L 108, S. 33
, im Folgenden: Rahmenrichtlinie).
Dieses Ersuchen ergeht im Rahmen eines Rechtsstreits zwischen der Vodafone GmbH (im Folgenden: Vodafone) und der Bundesrepublik Deutschland über einen Beschluss der Bundesnetzagentur, mit dem die Mobilfunkterminierungsentgelte von Vodafone vorläufig genehmigt wurden.
Rechtlicher Rahmen
Unionsrecht
Rahmenrichtlinie
Im 38. Erwägungsgrund der Rahmenrichtlinie heißt es:
Art. 1 der Rahmenrichtlinie regelt ihre Zielsetzung und ihren Geltungsbereich. Er sieht in Abs. 1 vor:
„Mit dieser Richtlinie wird ein harmonisierter Rahmen für die Regulierung elektronischer Kommunikationsdienste und Kommunikationsnetze sowie zugehöriger Einrichtungen und zugehöriger Dienste vorgegeben. Sie legt die Aufgaben der nationalen Regulierungsbehörden [(im Folgenden: NRB)] sowie eine Reihe von Verfahren fest, die die gemeinschaftsweit harmonisierte Anwendung des Rechtsrahmens gewährleisten.“
Nach ihrem Art. 2 Buchst. l nimmt die Rahmenrichtlinie auf folgende „Einzelrichtlinien“ Bezug: die Richtlinie 2002/20/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 7. März 2002 über die Genehmigung elektronischer Kommunikationsnetze und ‑dienste (Genehmigungsrichtlinie) (
ABl. L 108, S. 21
), die Richtlinie 2002/19/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 7. März 2002 über den Zugang zu elektronischen Kommunikationsnetzen und zugehörigen Einrichtungen sowie deren Zusammenschaltung (Zugangsrichtlinie) (
ABl. L 108, S. 7
), die Richtlinie 2002/22/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 7. März 2002 über den Universaldienst und Nutzerrechte bei elektronischen Kommunikationsnetzen und ‑diensten (Universaldienstrichtlinie) (
ABl. L 108, S. 51
) und die Richtlinie 97/66/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15. Dezember 1997 über die Verarbeitung personenbezogener Daten und den Schutz der Privatsphäre im Bereich der Telekommunikation (
ABl. 1998, L 24, S. 1
).
Art. 6 („Konsultation und Transparenz“) der Rahmenrichtlinie sieht im Wesentlichen vor, dass die NRB interessierten Parteien Gelegenheit zur Stellungnahme zum Entwurf von Maßnahmen geben, die sie gemäß der Rahmenrichtlinie oder den Einzelrichtlinien zu treffen gedenken und die beträchtliche Auswirkungen auf den betreffenden Markt haben werden.
In Art. 7 („Konsolidierung des Binnenmarktes für elektronische Kommunikation“) der Rahmenrichtlinie heißt es:
„(1)   Bei der Erfüllung ihrer Aufgaben gemäß dieser Richtlinie und den Einzelrichtlinien tragen die [NRB] den in Artikel 8 genannten Zielen, auch soweit sie sich auf das Funktionieren des Binnenmarktes beziehen, weitestgehend Rechnung.
(2)   Die [NRB] tragen zur Entwicklung des Binnenmarktes bei, indem sie miteinander und mit der Kommission auf transparente Weise kooperieren, um in allen Mitgliedstaaten eine kohärente Anwendung der Bestimmungen dieser Richtlinie und der Einzelrichtlinien zu gewährleisten. …
(3)   Zusätzlich zu der Anhörung nach Artikel 6 stellt eine [NRB], die beabsichtigt, Maßnahmen zu ergreifen, die
a)
in den Anwendungsbereich der Artikel 15 oder 16 dieser Richtlinie oder der Artikel 5 oder 8 der [Zugangsrichtlinie] oder aber des Artikels 16 der [Universaldienstrichtlinie] fallen, und
b)
Auswirkungen auf den Handel zwischen Mitgliedstaaten haben werden,
gleichzeitig der Kommission und den [NRB] der anderen Mitgliedstaaten den Entwurf der Maßnahme zusammen mit einer Begründung … zur Verfügung und unterrichtet die Kommission und die übrigen [NRB] hiervon. Die [NRB] und die Kommission können nur innerhalb eines Monats oder innerhalb der in Artikel 6 genannten Frist, falls diese länger als ein Monat ist, Stellungnahmen an die betreffenden [NRB] richten. Die Einmonatsfrist kann nicht verlängert werden.
…
(5)   Die betreffende [NRB] trägt den Stellungnahmen der anderen [NRB] und der Kommission weitestgehend Rechnung; sie kann den sich daraus ergebenden Maßnahmenentwurf – außer in den in Absatz 4 genannten Fällen – annehmen und ihn der Kommission übermitteln.
…“
Art. 8 („Politische Ziele und regulatorische Grundsätze“) der Rahmenrichtlinie bestimmt in Abs. 3:
„Die [NRB] tragen zur Entwicklung des Binnenmarktes bei, indem sie unter anderem
…
d)
untereinander und mit der Kommission in transparenter Weise zusammenarbeiten, um die Entwicklung einer einheitlichen Regulierungspraxis und die einheitliche Anwendung dieser Richtlinie und der Einzelrichtlinien sicherzustellen.“
In Art. 14 („Unternehmen mit beträchtlicher Marktmacht“) der Rahmenrichtlinie werden die Kriterien aufgestellt, aufgrund deren die NRB einen bestimmten Betreiber als Betreiber mit beträchtlicher Marktmacht einstufen können.
Art. 16 („Marktanalyseverfahren“) der Rahmenrichtlinie sieht vor:
„…
(2)   Wenn eine [NRB] gemäß den Artikeln 16, 17, 18 oder 19 der [Universaldienstrichtlinie] oder nach Artikel 7 oder Artikel 8 der [Zugangsrichtlinie] feststellen muss, ob Verpflichtungen für Unternehmen aufzuerlegen, beizubehalten, zu ändern oder aufzuheben sind, ermittelt sie anhand der Marktanalyse gemäß Absatz 1 des vorliegenden Artikels, ob auf einem relevanten Markt wirksamer Wettbewerb herrscht.
…
(4)   Stellt eine [NRB] fest, dass auf einem relevanten Markt kein wirksamer Wettbewerb herrscht, so ermittelt sie Unternehmen mit beträchtlicher Marktmacht auf diesem Markt gemäß Artikel 14 und erlegt diesen Unternehmen geeignete spezifische Verpflichtungen nach Absatz 2 des vorliegenden Artikels auf bzw. ändert diese oder behält diese bei, wenn sie bereits bestehen.
…
(6)   Maßnahmen, die gemäß den Absätzen 3, 4 und 5 getroffen werden, unterliegen den in den Artikeln 6 und 7 genannten Verfahren.“
Art. 19 („Harmonisierungsmaßnahmen“) der Rahmenrichtlinie bestimmt in Abs. 1:
„Gibt die Kommission … Empfehlungen an die Mitgliedstaaten über die harmonisierte Durchführung dieser Richtlinie und der Einzelrichtlinien im Hinblick auf die Verwirklichung der in Artikel 8 genannten Ziele ab, so sorgen die Mitgliedstaaten dafür, dass die [NRB] diesen Empfehlungen bei der Wahrnehmung ihrer Aufgaben weitestgehend Rechnung tragen. Beschließt eine [NRB], sich nicht an eine Empfehlung zu halten, so teilt sie dies unter Angabe ihrer Gründe der Kommission mit.“
Zugangsrichtlinie
In den Erwägungsgründen 13 und 20 der Zugangsrichtlinie heißt es:
„(13)
… Um sicherzustellen, dass Marktteilnehmer unter vergleichbaren Bedingungen in verschiedenen Mitgliedstaaten gleichermaßen behandelt werden, sollte die Kommission gewährleisten können, dass die Bestimmungen dieser Richtlinie einheitlich angewandt werden. Die [NRB] und die mit der Anwendung des Wettbewerbsrechts betrauten nationalen Behörden sollten gegebenenfalls ihre Tätigkeit koordinieren um sicherzustellen, dass die geeignetste Abhilfemaßnahme getroffen wird. …
…
(20)
Preiskontrolle kann notwendig sein, wenn die Marktanalyse ergibt, dass auf bestimmten Märkten der Wettbewerb unzureichend ist. Der rechtliche Eingriff kann relativ zurückhaltend sein und beispielsweise der … Verpflichtung entsprechen, dass die Preise für die Betreiberauswahl angemessen sein müssen; er kann aber auch sehr viel weiter gehen und etwa die Auflage beinhalten, dass die Preise zur umfassenden Rechtfertigung ihrer Höhe kostenorientiert sein müssen, falls der Wettbewerb nicht intensiv genug ist, um überhöhte Preise zu verhindern. …“
Art. 1 („Geltungsbereich und Zielsetzung“) der Richtlinie sieht in Abs. 1 vor:
„Auf der von der [Rahmenrichtlinie] geschaffenen Grundlage wird mit der vorliegenden Richtlinie die Regulierung des Zugangs zu elektronischen Kommunikationsnetzen und zugehörigen Einrichtungen sowie deren Zusammenschaltung durch die Mitgliedstaaten harmonisiert. Ziel ist es, in Übereinstimmung mit den Grundsätzen des Binnenmarkts einen Rechtsrahmen für die Beziehungen zwischen Netzbetreibern und Diensteanbietern zu schaffen, der einen nachhaltigen Wettbewerb und die Interoperabilität der elektronischen Kommunikationsdienste gewährleistet und die Interessen der Verbraucher fördert.“
Art. 2 Buchst. a und b der Richtlinie enthält Definitionen der Begriffe „Zugang“ und „Zusammenschaltung“. Letzterer bezeichnet „die physische und logische Verbindung öffentlicher Kommunikationsnetze, die von demselben oder einem anderen Unternehmen genutzt werden, um Nutzern eines Unternehmens die Kommunikation mit Nutzern desselben oder eines anderen Unternehmens oder den Zugang zu den von einem anderen Unternehmen angebotenen Diensten zu ermöglichen. … Zusammenschaltung ist ein Sonderfall des Zugangs und wird zwischen Betreibern öffentlicher Netze hergestellt.“
Art. 8 („Auferlegung, Änderung oder Aufhebung von Verpflichtungen“) der Zugangsrichtlinie bestimmt:
„(1)   Die Mitgliedstaaten stellen sicher, dass die [NRB] befugt sind, die in den Artikeln 9 bis 13 genannten Verpflichtungen aufzuerlegen.
(2)   Wird ein Betreiber aufgrund einer Marktanalyse nach Artikel 16 der [Rahmenrichtlinie] als Betreiber mit beträchtlicher Marktmacht auf einem bestimmten Markt eingestuft, so erlegt die [NRB] diesem im erforderlichen Umfang die in den Artikeln 9 bis 13 der vorliegenden Richtlinie genannten Verpflichtungen auf.
…
(4)   Die nach diesem Artikel auferlegten Verpflichtungen müssen der Art des aufgetretenen Problems entsprechen und müssen im Hinblick auf die Ziele des Artikels 8 der [Rahmenrichtlinie] angemessen und gerechtfertigt sein. Die Verpflichtungen dürfen nur nach der Anhörung gemäß den Artikeln 6 und 7 jener Richtlinie auferlegt werden.
…“
Art. 13 („Verpflichtung zur Preiskontrolle und Kostenrechnung“) der Zugangsrichtlinie sieht vor:
„(1)   Weist eine Marktanalyse darauf hin, dass ein Betreiber aufgrund eines Mangels an wirksamem Wettbewerb seine Preise zum Nachteil der Endnutzer auf einem übermäßig hohen Niveau halten oder Preisdiskrepanzen praktizieren könnte, so kann die [NRB] dem betreffenden Betreiber gemäß Artikel 8 hinsichtlich bestimmter Arten von Zusammenschaltung und/oder Zugang Verpflichtungen betreffend die Kostendeckung und die Preiskontrolle einschließlich kostenorientierter Preise auferlegen und ihm bestimmte Auflagen in Bezug auf Kostenrechnungsmethoden erteilen. Die [NRB] tragen den Investitionen des Betreibers Rechnung und ermöglichen ihm eine angemessene Rendite für das entsprechend eingesetzte Kapital, wobei die damit verbundenen Risiken zu berücksichtigen sind.
(2)   Die [NRB] stellen sicher, dass alle vorgeschriebenen Kostendeckungsmechanismen und Tarifsysteme die wirtschaftliche Effizienz und einen nachhaltigen Wettbewerb fördern und für die Verbraucher möglichst vorteilhaft sind. In diesem Zusammenhang können die [NRB] auch Preise berücksichtigen, die auf vergleichbaren, dem Wettbewerb geöffneten Märkten gelten.
(3)   Wurde ein Betreiber dazu verpflichtet, seine Preise an den Kosten zu orientieren, so obliegt es dem betreffenden Betreiber, gegebenenfalls nachzuweisen, dass die Preise sich aus den Kosten sowie einer angemessenen Investitionsrendite errechnen. Zur Ermittlung der Kosten einer effizienten Leistungsbereitstellung können die [NRB] eine von der Kostenberechnung des Unternehmens unabhängige Kostenrechnung anstellen. Die [NRB] können von einem Betreiber die umfassende Rechtfertigung seiner Preise und gegebenenfalls deren Anpassung verlangen.
…“
Deutsches Recht
§ 12 des Telekommunikationsgesetzes vom 22. Juni 2004 (BGBl. 2004 I S. 1190) in der durch das Gesetz vom 17. Februar 2010 (BGBl. 2010 I S. 78) geänderten Fassung (im Folgenden: TKG) bestimmt:
„(1)   Die Bundesnetzagentur gibt den interessierten Parteien Gelegenheit, innerhalb einer festgesetzten Frist zu dem Entwurf der Ergebnisse nach den §§ 10 und 11 Stellung zu nehmen. …
(2)   Wenn § 10 Abs. 3 und § 11 Abs. 3 eine Vorlage nach dieser Norm vorsehen, gilt folgendes Verfahren:
1.
Nach Durchführung des Verfahrens nach Absatz 1 stellt die Bundesnetzagentur den Entwurf der Ergebnisse nach den §§ 10 und 11 mit einer Begründung der Kommission und gleichzeitig den [NRB] der anderen Mitgliedstaaten zur Verfügung und unterrichtet hiervon die Kommission und die übrigen [NRB]. Vor Ablauf eines Monats oder vor Ablauf einer nach Absatz 1 bestimmten längeren Frist darf die Bundesnetzagentur Ergebnisse nach den §§ 10 und 11 nicht festlegen.
2.
Die Bundesnetzagentur hat den Stellungnahmen der Kommission und der anderen [NRB] nach Nummer 1 weitestgehend Rechnung zu tragen. Den sich daraus ergebenden Entwurf übermittelt sie der Kommission.
…
4.
Ist die Bundesnetzagentur bei Vorliegen außergewöhnlicher Umstände der Ansicht, dass dringend – ohne das Verfahren nach Absatz 1 und den Nummern 1 bis 3 einzuhalten – gehandelt werden muss, um den Wettbewerb zu gewährleisten und die Nutzerinteressen zu schützen, so kann sie umgehend angemessene vorläufige Maßnahmen erlassen. Sie teilt diese der Kommission und den übrigen [NRB] unverzüglich mit einer vollständigen Begründung mit. Ein Beschluss der Bundesnetzagentur, diese Maßnahmen dauerhaft zu machen oder ihre Geltungsdauer zu verlängern, unterliegt den Bestimmungen des Absatzes 1 und der Nummern 1 bis 3.“
§ 13 Abs. 1 TKG sieht vor:
„Soweit die Bundesnetzagentur auf Grund einer Marktanalyse nach § 11 Verpflichtungen nach [§ 30] auferlegt, ändert, beibehält oder widerruft (Regulierungsverfügung), gilt das Verfahren nach § 12 Abs. 1, 2 Nr. 1, 2 und 4 entsprechend, sofern die Maßnahme Auswirkungen auf den Handel zwischen den Mitgliedstaaten hat. …“
In § 30 Abs. 1 TKG heißt es:
„Vorbehaltlich der nachfolgenden Absätze unterliegen Entgelte eines Betreibers eines öffentlichen Telekommunikationsnetzes, der über beträchtliche Marktmacht verfügt, für nach § 21 auferlegte Zugangsleistungen einer Genehmigung durch die Bundesnetzagentur nach Maßgabe des § 31. …“
§ 31 Abs. 1 TKG bestimmt:
„Entgelte, die nach Maßgabe des § 30 Abs. 1 Satz 1 … genehmigungsbedürftig sind, sind genehmigungsfähig, wenn sie die Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung nicht überschreiten. …“
§ 35 Abs. 3 TKG sieht vor:
„Die Genehmigung ist ganz oder teilweise zu erteilen, soweit die Entgelte den Anforderungen der §§ 28 und 31 nach Maßgabe des Absatzes 2 entsprechen und keine Versagungsgründe nach Satz 2 oder 3 vorliegen. …“
Ausgangsverfahren und Vorlagefrage
Vodafone betreibt Mobilfunknetze, die mit Telekommunikationsnetzen anderer Betreiber zusammengeschaltet sind. In einem Verfahren, das vor dem zum Ausgangsrechtsstreit führenden Verfahren stattfand, stufte die Bundesnetzagentur Vodafone als Betreiber mit beträchtlicher Marktmacht auf dem Mobilfunkmarkt ein und unterwarf ihre Mobilfunkterminierungsentgelte der Genehmigungspflicht.
Im September 2010 beantragte Vodafone bei der Bundesnetzagentur für den Zeitraum ab dem 1. Dezember 2010 die Genehmigung solcher Entgelte. Wegen der von ihr beabsichtigten Durchführung eines Konsultations- und Konsolidierungsverfahrens nach den Art. 6 bzw. 7 der Rahmenrichtlinie genehmigte die Bundesnetzagentur die Entgelte mit Beschluss vom 30. November 2010 vorläufig. Nach Durchführung des genannten Verfahrens erteilte die Bundesnetzagentur Vodafone mit Beschluss vom 24. Februar 2011 rückwirkend ab dem 1. Dezember 2010 und befristet bis zum 30. November 2012 eine endgültige Entgeltgenehmigung.
Vodafone erhob beim Verwaltungsgericht Köln Klage gegen den Beschluss vom 30. November 2010. Ihm fehle die Rechtsgrundlage, da ein Konsolidierungsverfahren nicht vor Erteilung einer Entgeltgenehmigung durchgeführt werden dürfe. Mit Urteil vom 19. September 2012 erklärte das Verwaltungsgericht die von Vodafone erhobene Anfechtungsklage für unzulässig, da sich der angefochtene Beschluss erledigt habe, und wies ihren Hilfsantrag auf Feststellung der Rechtswidrigkeit des Beschlusses ab.
Gegen dieses Urteil hat Vodafone beim Bundesverwaltungsgericht Revision eingelegt, mit der sie die Feststellung begehrt, dass der Beschluss vom 30. November 2010 rechtswidrig war. Das Bundesverwaltungsgericht bejaht trotz der Erledigung des Beschlusses vom 30. November 2010 ein berechtigtes Interesse von Vodafone an der Feststellung seiner Rechtswidrigkeit, da die Bundesnetzagentur künftig möglicherweise erneut in der von Vodafone beanstandeten Weise handeln werde.
In der Sache führt das Bundesverwaltungsgericht aus, dass der von Vodafone eingelegten Revision nach deutschem Recht stattzugeben wäre. Da nach dem TKG ein Konsolidierungsverfahren nicht vor Erteilung einer Entgeltgenehmigung durchgeführt werden dürfe, sei es nicht möglich, eine vorläufige Genehmigung zu erlassen, um Nachteile zu vermeiden, die sich aus der mit einem solchen Verfahren verbundenen Hinauszögerung einer endgültigen Entscheidung ergäben.
Fraglich sei jedoch, ob das deutsche Recht mit dem Unionsrecht vereinbar sei. Man könnte zwar annehmen, dass die Bundesnetzagentur im Hinblick auf die §§ 12 Abs. 2, 31 Abs. 1 Satz 1 und 35 Abs. 3 Satz 1 TKG sowie auf Art. 7 Abs. 3 der Rahmenrichtlinie und die Art. 8 und 13 der Zugangsrichtlinie das Konsolidierungsverfahren vor Erteilung einer Entgeltgenehmigung durchführen müsse, da eine solche Genehmigung unter den Begriff „Verpflichtungen betreffend die Kostendeckung und die Preiskontrolle einschließlich kostenorientierter Preise“ in Art. 13 Abs. 1 der Zugangsrichtlinie fallen könne und typischerweise Auswirkungen auf den Handel zwischen Mitgliedstaaten habe.
An der Richtigkeit einer solchen Auslegung bestünden jedoch Zweifel. Das Unionsrecht enthalte keine ausdifferenzierten Regelungen zur Vorgehensweise bei einer Preiskontrolle oder zum anzuwendenden Entgeltmaßstab. Nach Art. 13 der Zugangsrichtlinie sei es zulässig, die Entgeltregulierung im Wesentlichen durch innerstaatliches Recht zu regeln. Im vorliegenden Fall sei durch das TKG ein zweistufiges Verfahren eingeführt worden, von dem nur die erste, die abstrakte Verpflichtung zur Kostenorientierung betreffende Stufe und nicht die Festlegung der konkreten Entgelte in den Regelungsbereich dieser Bestimmung falle. Zudem könnte Art. 13 Abs. 3 zu entnehmen sein, dass auch im Unionsrecht ein mehrstufiges System der Entgeltregulierung angelegt sei. Überdies erscheine es denkbar, dass eine direkte Einflussnahme der Kommission auf die Festsetzung konkreter Entgelte den Grundsätzen der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit widerspreche.
Unter diesen Umständen hat das Bundesverwaltungsgericht das Verfahren ausgesetzt und dem Gerichtshof folgende Frage zur Vorabentscheidung vorgelegt:
Zur Vorlagefrage
Mit seiner Frage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob Art. 7 Abs. 3 der Rahmenrichtlinie dahin auszulegen ist, dass eine NRB, wenn sie einen als Betreiber mit beträchtlicher Marktmacht eingestuften Betreiber verpflichtet hat, Mobilfunkterminierungsleistungen zu erbringen, und die hierfür verlangten Entgelte nach Durchführung des in dieser Bestimmung vorgesehenen Verfahrens der Genehmigungspflicht unterworfen hat, verpflichtet ist, dieses Verfahren vor jeder Genehmigung solcher Entgelte dieses Betreibers erneut durchzuführen.
Die genannte Bestimmung sieht vor, dass eine NRB, die beabsichtigt, Maßnahmen zu ergreifen, die zum einen in den Anwendungsbereich u. a. von Art. 16 der Rahmenrichtlinie oder von Art. 8 der Zugangsrichtlinie fallen und zum anderen Auswirkungen auf den Handel zwischen Mitgliedstaaten haben werden, der Kommission und den übrigen NRB den Entwurf der Maßnahme zusammen mit einer Begründung zur Verfügung stellt und die Kommission und die übrigen NRB hiervon unterrichtet.
Art. 16 Abs. 2 der Rahmenrichtlinie bestimmt, dass eine NRB, wenn sie insbesondere nach Art. 8 der Zugangsrichtlinie feststellen muss, ob Verpflichtungen für Unternehmen aufzuerlegen, beizubehalten, zu ändern oder aufzuheben sind, anhand der Marktanalyse gemäß Art. 16 Abs. 1 ermittelt, ob auf einem relevanten Markt wirksamer Wettbewerb herrscht. Nach Art. 16 Abs. 4 ermittelt eine NRB, wenn sie feststellt, dass auf einem relevanten Markt kein wirksamer Wettbewerb herrscht, Unternehmen mit beträchtlicher Marktmacht auf diesem Markt und erlegt ihnen spezifische Verpflichtungen u. a. nach Art. 8 der Zugangsrichtlinie auf bzw. ändert diese oder behält diese bei, wenn sie bereits bestehen. Nach Art. 16 Abs. 6 der Rahmenrichtlinie unterliegen Maßnahmen, die gemäß Art. 16 Abs. 4 getroffen werden, u. a. dem in Art. 7 der Rahmenrichtlinie genannten Konsolidierungsverfahren.
Nach Art. 8 Abs. 2 der Zugangsrichtlinie erlegt die NRB einem Betreiber, der aufgrund einer Marktanalyse nach Art. 16 der Rahmenrichtlinie als Betreiber mit beträchtlicher Marktmacht auf einem bestimmten Markt eingestuft wird, im erforderlichen Umfang die in den Art. 9 bis 13 der Zugangsrichtlinie genannten Verpflichtungen auf. Überdies dürfen gemäß Art. 8 Abs. 4 die nach diesem Artikel auferlegten Verpflichtungen nur nach der u. a. in Art. 7 der Rahmenrichtlinie vorgesehenen Anhörung auferlegt werden.
Art. 13 Abs. 1 der Zugangsrichtlinie bestimmt, dass die NRB einem Betreiber gemäß Art. 8 dieser Richtlinie hinsichtlich bestimmter Arten von Zusammenschaltung und/oder Zugang Verpflichtungen betreffend die Kostendeckung und die Preiskontrolle einschließlich kostenorientierter Preise auferlegen und ihm bestimmte Auflagen in Bezug auf Kostenrechnungsmethoden erteilen kann, wenn eine Marktanalyse darauf hinweist, dass der betreffende Betreiber aufgrund eines Mangels an wirksamem Wettbewerb seine Preise zum Nachteil der Endnutzer auf einem übermäßig hohen Niveau halten oder Preisdiskrepanzen praktizieren könnte.
Aus den Art. 7 Abs. 3 und 16 Abs. 4 der Rahmenrichtlinie in Verbindung mit den Art. 8 Abs. 2 und 13 Abs. 1 der Zugangsrichtlinie ergibt sich somit, dass eine NRB das Konsolidierungsverfahren nach Art. 7 Abs. 3 der Rahmenrichtlinie durchführen muss, wenn sie beabsichtigt, gegen einen als Betreiber mit beträchtlicher Marktmacht auf einem bestimmten Markt eingestuften Betreiber Maßnahmen zu ergreifen, mit denen „hinsichtlich bestimmter Arten von Zusammenschaltung und/oder Zugang Verpflichtungen betreffend die Kostendeckung und die Preiskontrolle einschließlich kostenorientierter Preise auferleg[t] und ihm bestimmte Auflagen in Bezug auf Kostenrechnungsmethoden erteil[t]“ werden und die Auswirkungen auf den Handel zwischen Mitgliedstaaten haben werden.
Unerheblich ist dabei, ob dieses Konsolidierungsverfahren bereits zuvor im Rahmen einer Marktanalyse nach Art. 16 der Rahmenrichtlinie durchgeführt wurde, an deren Ende dem betreffenden Betreiber möglicherweise bereits Verpflichtungen auferlegt wurden, denn in Art. 16 Abs. 2, der bestimmt, dass die NRB gehalten sein kann, festzustellen, ob u. a. in Art. 8 der Zugangsrichtlinie vorgesehene Verpflichtungen für Unternehmen „aufzuerlegen, beizubehalten, zu ändern oder aufzuheben sind“, sieht die Rahmenrichtlinie ausdrücklich vor, dass die gleiche Verpflichtung Gegenstand mehrerer Konsolidierungsverfahren sein kann, die je nach Sachlage zur Auferlegung, Beibehaltung, Änderung oder Aufhebung dieser Verpflichtung führen.
Im vorliegenden Fall ist unstreitig, dass Vodafone zum Zeitpunkt des Erlasses des Beschlusses vom 30. November 2010 von der Bundesnetzagentur als Betreiber mit beträchtlicher Marktmacht auf dem Mobilfunkmarkt im Sinne von Art. 14 der Rahmenrichtlinie eingestuft wurde. Zur Beantwortung der Vorlagefrage bleibt daher noch zu klären, ob die Erteilung einer Genehmigung für Mobilfunkterminierungsentgelte, wie sie im Ausgangsverfahren in Rede steht, zu den von Art. 7 Abs. 3 Buchst. a der Rahmenrichtlinie erfassten Maßnahmen gehört und ob die Erteilung einer solchen Genehmigung gegebenenfalls Auswirkungen auf den Handel zwischen Mitgliedstaaten im Sinne von Art. 7 Abs. 3 Buchst. b der Rahmenrichtlinie haben kann.
Was erstens die Frage betrifft, ob die Erteilung einer Genehmigung für Mobilfunkterminierungsentgelte zu den von Art. 7 Abs. 3 Buchst. a der Rahmenrichtlinie erfassten Maßnahmen gehört, ist darauf hinzuweisen, dass er in Verbindung mit den Art. 8 Abs. 2 und 13 Abs. 1 der Zugangsrichtlinie zu betrachten ist. Wie aus einer Gesamtschau dieser Bestimmungen hervorgeht, fällt eine solche Genehmigung in den Geltungsbereich von Art. 7 Abs. 3 Buchst. a, wenn sie „hinsichtlich bestimmter Arten von Zusammenschaltung und/oder Zugang“ zu den „Verpflichtungen betreffend die Kostendeckung und die Preiskontrolle einschließlich kostenorientierter Preise … und … Auflagen in Bezug auf Kostenrechnungsmethoden“ im Sinne von Art. 13 Abs. 1 der Zugangsrichtlinie gehört.
Hierzu ist festzustellen, dass in Art. 2 Buchst. a und b der Zugangsrichtlinie zwar die Begriffe „Zugang“ und „Zusammenschaltung“ definiert werden, doch ist keiner Bestimmung dieser Richtlinie zu entnehmen, was unter den „hinsichtlich bestimmter Arten von Zusammenschaltung und/oder Zugang [bestehenden] Verpflichtungen betreffend die Kostendeckung und die Preiskontrolle einschließlich kostenorientierter Preise … und … Auflagen in Bezug auf Kostenrechnungsmethoden“ in ihrem Art. 13 Abs. 1 zu verstehen ist.
Daher sind zur Auslegung dieses Begriffs nicht nur sein Wortlaut, sondern auch sein Zusammenhang und die Ziele zu berücksichtigen, die mit der Regelung, zu der er gehört, verfolgt werden (vgl. in diesem Sinne Urteile The Number [UK] und Conduit Enterprises,
C‑16/10
,
EU:C:2011:92
, Rn.
, sowie KPN,
C‑85/14
,
EU:C:2015:610
, Rn.
).
Zum Wortlaut ist zunächst festzustellen, dass aus dem in Art. 13 Abs. 1 der Zugangsrichtlinie verwendeten Wort „einschließlich“ hervorgeht, dass Verpflichtungen, die kostenorientierte Preise betreffen, nur Beispiele für die von dieser Bestimmung erfassten „Verpflichtungen betreffend die Kostendeckung und die Preiskontrolle“ sind. Somit ist das Vorbringen von Vodafone, dass die Erteilung einer Genehmigung für Mobilfunkterminierungsentgelte nicht zu den von Art. 13 Abs. 1 der Zugangsrichtlinie und infolgedessen von Art. 8 Abs. 2 dieser Richtlinie und von Art. 7 Abs. 3 Buchst. a der Rahmenrichtlinie erfassten Maßnahmen gehöre, weil es sich nicht um eine Verpflichtung handele, die kostenorientierte Preise betreffe, sogleich zurückzuweisen.
Sodann ist festzustellen, dass der Begriff „Verpflichtungen betreffend … die Preiskontrolle“ weit zu verstehen ist und angesichts der gewöhnlichen Bedeutung der Worte, aus denen er besteht, notwendigerweise eine Maßnahme wie die Erteilung einer Genehmigung für Mobilfunkterminierungsentgelte einschließt, da eine solche, auf einen bestimmten Betreiber vor der Einführung der betreffenden Entgelte abzielende Maßnahme dem Wesen nach eine Maßnahme der Preiskontrolle ist.
Schließlich ist dem Wortlaut von Art. 13 Abs. 1 der Zugangsrichtlinie auch zu entnehmen, dass sich die „Verpflichtungen betreffend … die Preiskontrolle“ auf „bestimmte Arten von Zusammenschaltung und/oder Zugang“ beziehen müssen. Zum einen wird aber die Zusammenschaltung in Art. 2 Buchst. b dieser Richtlinie als „die physische und logische Verbindung öffentlicher Kommunikationsnetze, die von demselben oder einem anderen Unternehmen genutzt werden, um Nutzern eines Unternehmens die Kommunikation mit Nutzern desselben oder eines anderen Unternehmens … zu ermöglichen“ definiert. Zum anderen ist die Mobilfunkterminierung nach den beim Gerichtshof eingereichten Erklärungen der Kommission der Dienst, der es ermöglicht, einen Anruf dem gewünschten Mobilfunkteilnehmer zuzustellen. Daraus folgt zwingend, dass die Erteilung einer Genehmigung für Mobilfunkterminierungsentgelte „bestimmte Arten von Zusammenschaltung und/oder Zugang“ im Sinne von Art. 13 Abs. 1 der Zugangsrichtlinie betrifft.
Aus dem Wortlaut der letztgenannten Bestimmung ergibt sich somit, dass die Erteilung einer Genehmigung für Mobilfunkterminierungsentgelte zu den von ihr erfassten Verpflichtungen betreffend die Preiskontrolle gehört, die die NRB nach Art. 8 Abs. 2 der Zugangsrichtlinie einem Betreiber mit beträchtlicher Marktmacht auf dem Mobilfunkmarkt auferlegen können und die, wenn sie in Betracht gezogen werden und Auswirkungen auf den Handel zwischen Mitgliedstaaten haben werden, gemäß Art. 8 Abs. 4 erst nach Abschluss des in Art. 7 der Rahmenrichtlinie vorgesehenen Verfahrens auferlegt werden dürfen.
Diese Auslegung von Art. 13 Abs. 1 der Zugangsrichtlinie wird durch den Kontext der Bestimmung gestützt. Abgesehen davon, dass im Titel von Art. 13 ausdrücklich die „Preiskontrolle“ erwähnt wird, nimmt nämlich Art. 13 Abs. 2 u. a. auf die von einer NRB „vorgeschriebenen … Tarifsysteme“ Bezug. Zudem heißt es im 20. Erwägungsgrund der Zugangsrichtlinie im Wesentlichen, dass der Eingriff der NRB im Rahmen einer Preiskontrolle „relativ zurückhaltend sein …, aber auch sehr viel weiter gehen [kann]“. Im gleichen Sinne nimmt auch Art. 16 Abs. 4 der Rahmenrichtlinie in Verbindung mit Abs. 2 dieses Artikels auf die „geeigneten spezifischen Verpflichtungen“ Bezug, von denen u. a. in Art. 8 der Zugangsrichtlinie die Rede ist.
Sowohl nach der Zugangsrichtlinie als auch nach der Rahmenrichtlinie können somit konkrete Verpflichtungen im Zusammenhang mit der Preiskontrolle, die so spezifisch sind wie die Erteilung einer Genehmigung für Mobilfunkterminierungsentgelte, zu den von Art. 13 Abs. 1 der Zugangsrichtlinie erfassten Verpflichtungen gehören, die die NRB Betreibern mit beträchtlicher Marktmacht auferlegen können.
Die in Rn. 44 des vorliegenden Urteils dargelegte Auslegung wird zudem zum einen durch die mit der Zugangsrichtlinie, nach deren Art. 1 Abs. 1 u. a. die Regulierung des Zugangs zu elektronischen Kommunikationsnetzen sowie deren Zusammenschaltung durch die Mitgliedstaaten harmonisiert werden sollen, verfolgten Ziele bestätigt. Dazu heißt es im 13. Erwägungsgrund dieser Richtlinie, dass die Kommission, um sicherzustellen, dass Marktteilnehmer unter vergleichbaren Bedingungen in verschiedenen Mitgliedstaaten gleichermaßen behandelt werden, gewährleisten können sollte, dass die Bestimmungen der Richtlinie einheitlich angewandt werden, und dass die NRB ihre Tätigkeit koordinieren sollten, um sicherzustellen, dass die geeignetste Abhilfemaßnahme getroffen wird.
Zum anderen und entsprechend sollen mit der Rahmenrichtlinie nach ihrem Art. 1 Abs. 1 u. a. eine Reihe von Verfahren festgelegt werden, die die harmonisierte Anwendung des Rechtsrahmens in der gesamten Europäischen Union gewährleisten sollen. So ergibt sich aus Art. 7 Abs. 2 der Rahmenrichtlinie, dass das in Abs. 3 dieses Artikels – der im Übrigen mit „Konsolidierung des Binnenmarktes für elektronische Kommunikation“ überschrieben ist – vorgesehene Verfahren darauf abzielt, es den NRB zu ermöglichen, zur Entwicklung des Binnenmarkts beizutragen, indem sie miteinander und mit der Kommission auf transparente Weise kooperieren, um in allen Mitgliedstaaten eine kohärente Anwendung der Bestimmungen dieser Richtlinie und der Einzelrichtlinien zu gewährleisten. Diese Pflicht zu transparenter Zusammenarbeit der NRB und der Kommission wird den NRB außerdem ausdrücklich durch Art. 8 Abs. 3 Buchst. d der Rahmenrichtlinie auferlegt, in dem hinzugefügt wird, dass diese Zusammenarbeit auch auf die Entwicklung einer einheitlichen Regulierungspraxis abzielen muss.
Nach den vom vorlegenden Gericht wiedergegebenen Angaben der Bundesnetzagentur und den beim Gerichtshof eingereichten Erklärungen der Kommission sollen mit der Erteilung einer Genehmigung für Mobilfunkterminierungsentgelte wie der im Ausgangsverfahren in Rede stehenden in einer früheren Verfügung festgelegte abstrakte Verpflichtungen umgesetzt werden, so dass die Erteilung einer solchen Genehmigung für regulierte Unternehmen, aber auch für die Zugangsnachfrager, die sich an diese wenden, in Bezug auf Kosten und Wettbewerbsfähigkeit konkrete und unmittelbare Auswirkungen auf den Markt hat. Zudem kann – wie die Kommission ausführt – die tatsächliche Anwendung solcher abstrakter Verpflichtungen, die die Erteilung einer solchen Genehmigung ermöglichen würde, zu erheblichen Unterschieden in der regulatorischen Behandlung der Mobilfunkterminierungsentgelte führen.
Unter diesen Umständen wären alle mit der Rahmenrichtlinie und der Zugangsrichtlinie verfolgten Ziele der Harmonisierung, der Koordinierung, der Kooperation und der Transparenz, die zur Konsolidierung des Binnenmarkts für elektronische Kommunikation führen sollen, gefährdet, wenn bei der Erteilung einer solchen Genehmigung das in Art. 7 Abs. 3 der Rahmenrichtlinie vorgesehene Verfahren nicht zur Anwendung käme.
Ferner ist festzustellen, dass weder der Wortlaut der in Rede stehenden Bestimmungen noch die allgemeine Systematik der Zugangs- und der Rahmenrichtlinie oder die mit ihnen verfolgten Ziele die Annahme zulassen, dass der Unionsgesetzgeber – wie Vodafone und das vorlegende Gericht meinen – bei den von Art. 13 Abs. 1 der Zugangsrichtlinie erfassten Verpflichtungen betreffend die Preiskontrolle zwischen „Grundmaßnahmen“, „grundlegenden Maßnahmen“ oder „Regulierungsmaßnahmen“, die dem in Art. 7 Abs. 3 der Rahmenrichtlinie vorgesehenen Verfahren unterliegen, und „Umsetzungsmaßnahmen“ für Erstere, die diesem Verfahren nicht unterliegen, unterscheiden wollte.
Insoweit hat der Gerichtshof bereits entschieden, dass nicht die Art des Verfahrens vor der NRB, sondern der Gegenstand der von der NRB beabsichtigten Maßnahme und ihre potenziellen Auswirkungen auf den Handel zwischen Mitgliedstaaten dafür ausschlaggebend sind, ob die Maßnahme unter das in Art. 7 Abs. 3 der Rahmenrichtlinie vorgesehene Verfahren fällt (vgl. in diesem Sinne Urteil Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej und Telefonia Dialog,
C‑3/14
,
EU:C:2015:232
, Rn.
).
Überdies kann eine solche Unterscheidung – abgesehen davon, dass sie geeignet wäre, die in den Rn. 47 und 48 des vorliegenden Urteils angeführten Ziele der Rahmenrichtlinie und der Zugangsrichtlinie zu gefährden, da sie zu einer unterschiedlichen regulatorischen Behandlung gleicher Sachverhalte führen könnte – nicht auf Art. 13 Abs. 3 der Zugangsrichtlinie gestützt werden. Aus ihm geht nämlich eindeutig hervor, dass diese Bestimmung nur Fälle betrifft, in denen einem Unternehmen eine Verpflichtung, seine Preise an den Kosten zu orientieren, auferlegt wurde, die – wie in Rn. 41 des vorliegenden Urteils festgestellt – nur ein Beispiel für die von Art. 13 Abs. 1 erfassten Verpflichtungen darstellt.
Auch den Ausführungen des vorlegenden Gerichts, dass die in Rn. 44 des vorliegenden Urteils dargelegte Auslegung gegen die Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit verstoße, weil sie „eine direkte Einflussnahme der Kommission auf die Festsetzung konkreter Entgelte“ mit sich bringen würde, ist nicht zu folgen, denn es liegt auf der Hand, dass weder das in Rede stehende Verfahren noch diese Auslegung der Kommission eine solche Befugnis zur Festsetzung der Entgelte für elektronische Kommunikationsdienste verschaffen.
Was zweitens die Frage betrifft, ob die Erteilung einer Genehmigung für Mobilfunkterminierungsentgelte Auswirkungen auf den Handel zwischen Mitgliedstaaten im Sinne von Art. 7 Abs. 3 Buchst. b der Rahmenrichtlinie haben wird, ist darauf hinzuweisen, dass sich eine von einer NRB beabsichtigte Maßnahme nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs dann im Sinne dieser Bestimmung auf den Handel zwischen Mitgliedstaaten auswirkt, wenn sie diesen Handel in nicht nur geringfügiger Weise unmittelbar oder mittelbar, tatsächlich oder potenziell beeinflussen kann (vgl. in diesem Sinne Urteil Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej und Telefonia Dialog,
C‑3/14
,
EU:C:2015:232
, Rn.
bis
und
). Im 38. Erwägungsgrund der Rahmenrichtlinie heißt es im Übrigen, dass zu den Maßnahmen, die den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen können, u. a. Maßnahmen gehören, die die Preise für die Nutzer in anderen Mitgliedstaaten beeinflussen.
Im vorliegenden Fall geht aus dem im Ersuchen um Vorabentscheidung dargestellten Standpunkt der Bundesnetzagentur und den von der Kommission beim Gerichtshof eingereichten Erklärungen hervor, dass die Mobilfunkterminierungsentgelte den Preisen entsprechen, die andere Unternehmen, auch solche aus anderen Mitgliedstaaten, an den Betreiber des Mobilfunknetzes für die Zustellung von Anrufen in diesem Netz entrichten müssen und dass sich diese Entgelte auf die Preise auswirken, die Nutzer aus anderen Mitgliedstaaten bezahlen müssen, wenn sie Kunden des betreffenden Betreibers in einem bestimmten Mitgliedstaat anrufen, da die Mobilfunkterminierungsentgelte auf die Anrufgebühren der Endnutzer überwälzt werden.
Unter solchen Umständen, deren Überprüfung dem vorlegenden Gericht obliegt, ist angesichts der Ausführungen in Rn. 55 des vorliegenden Urteils festzustellen, dass die Erteilung einer Genehmigung für Mobilfunkterminierungsentgelte Auswirkungen auf den Handel zwischen Mitgliedstaaten im Sinne von Art. 7 Abs. 3 Buchst. b der Rahmenrichtlinie haben wird.
Nach alledem ist auf die Vorlagefrage zu antworten, dass Art. 7 Abs. 3 der Rahmenrichtlinie dahin auszulegen ist, dass eine NRB, wenn sie einen als Betreiber mit beträchtlicher Marktmacht eingestuften Betreiber verpflichtet hat, Mobilfunkterminierungsleistungen zu erbringen, und die hierfür verlangten Entgelte nach Durchführung des in dieser Bestimmung vorgesehenen Verfahrens der Genehmigungspflicht unterworfen hat, verpflichtet ist, dieses Verfahren vor jeder Genehmigung solcher Entgelte dieses Betreibers erneut durchzuführen, sofern die letztgenannte Genehmigung Auswirkungen auf den Handel zwischen Mitgliedstaaten im Sinne dieser Bestimmung haben kann.
Kosten
Für die Parteien des Ausgangsverfahrens ist das Verfahren ein Zwischenstreit in dem beim vorlegenden Gericht anhängigen Rechtsstreit; die Kostenentscheidung ist daher Sache dieses Gerichts. Die Auslagen anderer Beteiligter für die Abgabe von Erklärungen vor dem Gerichtshof sind nicht erstattungsfähig.

Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Dritte Kammer) für Recht erkannt:

Art. 7 Abs. 3 der Richtlinie 2002/21/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 7. März 2002 über einen gemeinsamen Rechtsrahmen für elektronische Kommunikationsnetze und ‑dienste (Rahmenrichtlinie) ist dahin auszulegen, dass eine nationale Regulierungsbehörde, wenn sie einen als Betreiber mit beträchtlicher Marktmacht eingestuften Betreiber verpflichtet hat, Mobilfunkterminierungsleistungen zu erbringen, und die hierfür verlangten Entgelte nach Durchführung des in dieser Bestimmung vorgesehenen Verfahrens der Genehmigungspflicht unterworfen hat, verpflichtet ist, dieses Verfahren vor jeder Genehmigung solcher Entgelte dieses Betreibers erneut durchzuführen, sofern die letztgenannte Genehmigung Auswirkungen auf den Handel zwischen Mitgliedstaaten im Sinne dieser Bestimmung haben kann.

Unterschriften
(
*1
)   Verfahrenssprache: Deutsch.