CELEX: 62019CJ0299
Reenvio prejudicial
Luta contra os atrasos de pagamento nas transações comerciais
Diretiva 2000/35/CE
Conceito de “transação comercial”
Conceitos de “fornecimento de mercadorias” e de “prestação de serviços”
Artigo 1.o e artigo 2.o, n.o 1, primeiro parágrafo
Contrato público de obras

O pedido de decisão prejudicial tem por objeto a interpretação do artigo 2.
o
, n.
o
1, da Diretiva 2000/35/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 29 de junho de 2000, que estabelece medidas de luta contra os atrasos de pagamento nas transações comerciais (
JO 2000, L 200, p. 35
).
Este pedido foi apresentado no âmbito de um litígio que opõe a Techbau SpA à Azienda Sanitaria Locale AL (organismo público encarregado do Serviço de Saúde Pública de Alexandria, Itália) (a seguir «ASL») a respeito do pagamento de juros de mora sobre o montante devido pela execução de um contrato que tem por objeto a realização de um bloco operatório para um hospital.
Quadro jurídico
Direito da União
Diretiva 2000/35
A Diretiva 2000/35 foi revogada e substituída pela Diretiva 2011/7/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de fevereiro de 2011, que estabelece medidas de luta contra os atrasos de pagamento nas transações comerciais (
JO 2011, L 48, p. 1
), com efeitos a partir de 16 de março de 2013.
Os considerandos 7, 9, 10, 13, 16, 19, 20 e 22 da Diretiva 2000/35 enunciam:
«(7)
Recaem sobre as empresas, particularmente as de pequena e média dimensão, pesados encargos administrativos e financeiros, em resultado de prazos de pagamento excessivamente longos e de atrasos de pagamento. Além disso, estes problemas são uma das principais causas de insolvência, ameaçando a sobrevivência das empresas e resultando na perda de numerosos postos de trabalho.
[…]
(9)
As diferenças entre as regras e práticas de pagamento nos Estados‑Membros constituem um obstáculo ao adequado funcionamento do mercado interno.
(10)
Esse facto tem como consequência uma redução considerável das transações comerciais entre Estados‑Membros, o que está em contradição com o artigo 14.
o
[CE (atual artigo 26.
o
TFUE)], já que os empresários devem poder operar em todo o mercado interno em condições que lhes assegurem que as transações transfronteiriças não envolvem maiores riscos que as operações nacionais. Verificar‑se‑iam distorções de concorrência, se fossem aplicadas regras substancialmente diferentes às transações nacionais e às transações transfronteiriças.
[…]
(13)
A presente diretiva limita‑se aos pagamentos efetuados para remunerar transações comerciais e não regulamenta as transações com os consumidores, os juros relativos a outros pagamentos, como por exemplo os pagamentos efetuados nos termos da legislação em matéria de cheques ou de letras de câmbio, ou os pagamentos efetuados a título de indemnização por perdas e danos, incluindo os efetuados por companhias de seguro.
[…]
(16)
Os atrasos de pagamento constituem um incumprimento de contrato que se tornou financeiramente atraente para os devedores na maioria dos Estados‑Membros, devido às baixas taxas de juro que se aplicam aos atrasos de pagamento e/ou à lentidão dos processos de indemnização. É necessária uma mudança decisiva, que inclua a compensação aos credores pelos custos incorridos, de modo a inverter esta tendência e garantir que as consequências dos atrasos de pagamento desincentivem os atrasos de pagamento.
[…]
(19)
A presente diretiva deveria proibir o abuso da liberdade contratual em desvantagem do credor. […]
(20)
As consequências dos atrasos de pagamento apenas podem ser dissuasivas se forem acompanhadas por procedimentos de cobrança rápidos e eficazes para o credor. De acordo com o princípio da não discriminação constante do artigo 12.
o
[CE], estes procedimentos devem ser acessíveis a todos os credores estabelecidos na [União Europeia].
[…]
(22)
A presente diretiva regulamenta todas as transações comerciais, independentemente de terem sido estabelecidas entre empresas privadas ou públicas, ou entre empresas e entidades públicas, tendo em conta que estas últimas procedem a um considerável volume de pagamentos às empresas. Por conseguinte, deve também regulamentar todas as transações comerciais entre os principais adjudicantes e os seus fornecedores e subcontratantes.»
O artigo 1.
o
dessa diretiva previa:
«A presente diretiva aplica‑se a todos os pagamentos efetuados como remuneração de transações comerciais.»
Nos termos do artigo 2.
o
da referida diretiva, com a epígrafe «Definições»:
«Para efeitos da presente diretiva, entende‑se por:
1)
“Transação comercial”, qualquer transação entre empresas ou entre empresas e entidades públicas que dê origem ao fornecimento de mercadorias ou à prestação de serviços contra uma remuneração;
“Entidade pública”, qualquer autoridade ou entidade contratante definida nas diretivas relativas aos concursos públicos […];
“Empresa”, qualquer organização que desenvolva uma atividade económica ou profissional autónoma, mesmo que exercida por uma pessoa singular.
[…]»
O artigo 6.
o
da Diretiva 2000/35, com a epígrafe «Transposição», dispunha, nos seus n.
os
1 e 3:
«1.   Os Estados‑Membros porão em vigor as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para dar cumprimento à presente diretiva até 8 de agosto de 2002. Do facto informarão imediatamente a Comissão.
[…]
3.   Na transposição da presente diretiva, os Estados‑Membros poderão excluir:
a)
As dívidas que forem objeto de processos de insolvência ou falência intentados contra o devedor; e
b)
Os contratos celebrados até 8 de agosto de 2002; e
c)
Os juros devidos de montante inferior a 5 euros.»
Diretiva 2004/18/CE
A Diretiva 2004/18/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 31 de março de 2004, relativa à coordenação dos processos de adjudicação dos contratos de empreitada de obras públicas, dos contratos públicos de fornecimento e dos contratos públicos de serviços (
JO 2004, L 134, p. 114
), que revogou e substituiu, com efeitos a partir de 31 de janeiro de 2006, a Diretiva 92/50/CEE do Conselho, de 18 de junho de 1992, relativa à coordenação dos processos de adjudicação de contratos públicos de serviços (
JO 1992, L 209, p. 1
), com exceção do artigo 41.
o
desta diretiva, e as Diretivas 93/36/CEE do Conselho, de 14 de junho de 1993, relativa à coordenação dos processos de adjudicação dos contratos públicos de fornecimento (
JO 1993, L 199, p. 1
), e 93/37/CEE do Conselho, de 14 de junho de 1993, relativa à coordenação dos processos de adjudicação de empreitadas de obras públicas (
JO 1993, L 199, p. 54
), foi por sua vez revogada e substituída, com efeitos a partir de 18 de abril de 2016, pela Diretiva 2014/24/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de fevereiro de 2014, relativa aos contratos públicos e que revoga a Diretiva 2004/18/CE (
JO 2014, L 94, p. 65
).
O artigo 1.
o
da Diretiva 2004/18, sob a epígrafe «Definições», previa, nos seus n.
os
2, 8 e 9:
«2.
a)
“Contratos públicos” são contratos a título oneroso, celebrados por escrito entre um ou mais operadores económicos e uma ou mais entidades adjudicantes, que têm por objeto a execução de obras, o fornecimento de produtos ou a prestação de serviços na aceção da presente diretiva.
b)
“Contratos de empreitada de obras públicas” são contratos públicos que têm por objeto quer a execução, quer conjuntamente a conceção e a execução, quer ainda a realização, por qualquer meio, de trabalhos relacionados com uma das atividades na aceção do anexo I ou de uma obra que satisfaça as necessidades especificadas pela entidade adjudicante. Por “obra” entende‑se o resultado de um conjunto de trabalhos de construção ou de engenharia civil destinado a desempenhar, por si só, uma função económica ou técnica.
c)
“Contratos públicos de fornecimento” são contratos públicos que não os abrangidos pela alínea b), que têm por objeto a compra, a locação financeira, a locação ou a locação‑venda, com ou sem opção de compra, de produtos.
[…]
d)
"Contratos públicos de serviços" são contratos públicos que não sejam contratos de empreitada de obras públicas ou contratos públicos de fornecimento, relativos à prestação de serviços mencionados no anexo II.
[…]
8.   […]
O termo “operador económico” abrange simultaneamente as noções de empreiteiro, fornecedor e prestador de serviços e é usado unicamente por motivos de simplificação do texto.
[…]
9.   Por "entidades adjudicantes" entende‑se o Estado, as autarquias locais e regionais, os organismos de direito público e as associações formadas por uma ou mais autarquias locais ou regionais ou um ou mais organismos de direito público.
Por “organismo de direito público” entende‑se qualquer organismo:
a)
Criado para satisfazer especificamente necessidades de interesse geral com caráter não industrial ou comercial;
b)
Dotado de personalidade jurídica; e
c)
Cuja atividade seja financiada maioritariamente pelo Estado, pelas autarquias locais ou regionais ou por outros organismos de direito público; ou cuja gestão esteja sujeita a controlo por parte destes últimos; ou em cujos órgãos de administração, direção ou fiscalização mais de metade dos membros sejam designados pelo Estado, pelas autarquias locais ou regionais ou por outros organismos de direito público.
[…]»
A lista das atividades referidas no artigo 1.
o
, n.
o
2, alínea b), da Diretiva 2004/18, que figura no seu anexo I, mencionava, nomeadamente, a construção de edifícios e a engenharia civil.
Diretiva 2011/7
O artigo 12.
o
da Diretiva 2011/7, no seu n.
o
1, exigia que os Estados‑Membros procedessem à sua transposição até 16 de março de 2013 e, no seu n.
o
4, concedia‑lhes a faculdade de excluir, aquando da transposição, os contratos celebrados antes dessa data.
Nos termos do artigo 13.
o
, primeiro parágrafo, desta diretiva:
«A Diretiva [2000/35] é revogada com efeitos a partir de 16 de março de 2013, sem prejuízo das obrigações dos Estados‑Membros relativas aos prazos para a sua transposição para o direito nacional e a sua aplicação. Contudo, a Diretiva 2000/35/CE continua a ser aplicável aos contratos celebrados antes dessa data aos quais a presente diretiva não se aplique por força do n.
o
4 do artigo 12.
o
»
Direito italiano
Decreto Legislativo n.
o
231
O decreto legislativo n.
o
231 — Attuazione della direttiva 2000/35/CE relativa alla lotta contro i ritardi di pagamento nelle transazioni commerciali (Decreto Legislativo n.
o
231/2002 que transpõe a Diretiva 2000/35/CE que estabelece medidas de luta contra os atrasos de pagamento nas transações comerciais), de 9 de outubro de 2002 (GURI n.
o
249, de 23 de outubro de 2002; a seguir «Decreto Legislativo n.
o
231»), transpôs a Diretiva 2000/35 para a ordem jurídica italiana.
O artigo 1.
o
deste decreto legislativo prevê:
«As disposições do presente decreto aplicam‑se a todos os pagamentos efetuados como remuneração de transações comerciais.»
O artigo 2.
o
do referido decreto legislativo, sob a epígrafe «Definições», dispõe, no seu n.
o
1:
«Para efeitos do presente decreto, entende‑se por:
a)
“transação comercial”, qualquer transação, seja qual for a sua denominação, entre empresas ou entre empresas e entidades públicas que implique, de forma exclusiva ou dominante, um fornecimento de mercadorias ou uma prestação de serviços contra remuneração;
b)
“entidades públicas”, as administrações do Estado, as regiões, as províncias autónomas de Trento e Bolzano, as pessoas coletivas territoriais de direito público e os seus agrupamentos, os organismos públicos não económicos, qualquer outro organismo dotado de personalidade jurídica, criado com o objetivo de satisfazer necessidades específicas de interesse geral sem caráter industrial ou comercial, cuja atividade seja financiada maioritariamente pelo Estado, pelas regiões, pelas entidades locais, por outros organismos públicos ou organismos de direito público, ou cuja gestão esteja sujeita a controlo por parte destes últimos, ou cujos órgãos de administração, de direção ou supervisão forem compostos, pelo menos em 50 %, por membros designados por estas mesmas entidades públicas.»
O artigo 11.
o
, n.
o
1, do referido decreto legislativo enuncia que as suas disposições não se aplicam aos contratos celebrados antes de 8 de agosto de 2002.
Decreto Legislativo n.
o
163
O decreto legislativo n.
o
163 — Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE (Decreto Legislativo n.
o
163, que estabelece um código dos contratos de empreitada de obras públicas, dos contratos públicos de serviços e dos contratos públicos de fornecimento, transpondo as Diretivas 2004/17/CE e 2004/18/CE), de 12 de abril de 2006 (suplemento ordinário da GURI n.
o
100, de 2 de maio de 2006; a seguir «Decreto Legislativo n.
o
163»), define, no seu artigo 3.
o
, n.
o
3, os conceitos de «contratos» ou de «contratos públicos» como tendo por objeto os «contratos ou contratos de concessão que tenham por objeto a aquisição de serviços ou de fornecimentos ou a realização de obras ou trabalhos, a que recorram os poderes adjudicantes, os organismos adjudicantes ou as entidades adjudicantes».
Decreto Legislativo n.
o
192
O decreto legislativo n.
o
192 — Modifiche al decreto legislativo 9 ottobre 2002, n.
o
231, per l’integrale recepimento della direttiva 2011/7/UE relativa alla lotta contro i ritardi di pagamento nelle transazioni commerciali, a norma dell’articolo 10, comma 1, della legge 11 novembre 2011, n.
o
180 (Decreto Legislativo n.
o
192, que altera o Decreto Legislativo n.
o
231, de 9 de outubro de 2002, para efeitos de transposição integral da Diretiva 2011/7/UE que estabelece medidas de luta contra os atrasos de pagamento nas transações comerciais, em conformidade com o artigo 10.
o
, n.
o
1, da Lei de 11 de novembro de 2011, n.
o
180), de 9 de novembro de 2012 (GURI n.
o
267, de 15 de novembro de 2012; a seguir «Decreto Legislativo n.
o
192»), transpôs a Diretiva 2011/7 para a ordem jurídica italiana.
O Decreto Legislativo n.
o
192 deixou, em substância, inalterada a definição do conceito de «transação comercial» tal como figurava no artigo 2.
o
, n.
o
1, alínea a), do Decreto Legislativo n.
o
231, na sua versão inicial.
Em contrapartida, o artigo 2.
o
, n.
o
1, alínea b), do Decreto Legislativo n.
o
231, na sua versão resultante do Decreto Legislativo n.
o
192 (a seguir «Decreto Legislativo n.
o
231 alterado»), passou a definir «entidades públicas» como sendo «as administrações referidas no artigo 3.
o
, n.
o
25, do Decreto Legislativo [n.
o
163], e qualquer outra entidade, quando exerça uma atividade para a qual está obrigada a respeitar a regulamentação prevista pelo Decreto Legislativo [n.
o
163]».
Nos termos do seu artigo 3.
o
, as disposições do Decreto Legislativo n.
o
192 são aplicáveis às transações celebradas a partir de 1 de janeiro de 2013.
Lei n.
o
161
Na sequência da abertura pela Comissão Europeia do procedimento EU PILOT (5216/13/ENTR. 1) contra a República Italiana, o legislador italiano aprovou a legge n.
o
161 — Disposizioni per l’adempimento degli obblighi derivanti dall’appartenenza dell’Italia all’Unione europea — Legge europea 2013-bis. (Lei n.
o
161, com disposições para cumprimento das obrigações da Itália como membro da União Europeia — Lei Europeia 2013-A), de 30 de outubro de 2014 (suplemento ordinário da GURI n.
o
261, de 10 de novembro de 2014; a seguir «Lei n.
o
161»).
O artigo 24.
o
desta lei dispõe, no seu n.
o
1:
«O artigo 2.
o
, n.
o
1, alínea a), do Decreto Legislativo [n.
o
231], conforme substituído pelo artigo 1.
o
, n.
o
1, alínea b), do Decreto Legislativo [n.
o
192], deve ser interpretado no sentido de que as transações comerciais visadas abrangem igualmente os contratos previstos no artigo 3.
o
, n.
o
3, do Decreto Legislativo [n.
o
163].»
Matéria de facto no processo principal e questão prejudicial
Em 29 de abril de 2010, a ASL e a Techbau celebraram um contrato público no valor de 7487719,49 euros que tinha por objeto o fornecimento e a montagem «chave na mão», através de um sistema modular prefabricado, de um bloco operatório para o estabelecimento hospitalar Ospedale Santo Spirito di Casale Monferrato (Hospital Santo Spirito de Casale Monferrato, Itália). O contrato tinha por objeto seis salas de operações dotadas dos espaços acessórios e dos corredores de comunicação, bem como a execução de todas as obras de engenharia civil e relativas às instalações necessárias.
Apesar de o caderno de encargos anexo ao contrato prever um prazo de pagamento de 90 dias após a receção da fatura, resulta da decisão de reenvio que a ASL pagou, com atrasos consideráveis, o montante da remuneração fixada no contrato, pelo que a Techbau recorreu para o órgão jurisdicional de reenvio para que a ASL fosse condenada a pagar‑lhe juros de mora no montante de 197008,65 euros, calculados à taxa prevista pelo Decreto Legislativo n.
o
231.
A ASL contesta a realidade desta dívida, alegando que o contrato em causa no processo principal, na medida em que constitui um contrato de empreitada que tem por objeto a realização de uma obra pública, não está abrangido pelo conceito de «transação comercial», na aceção do artigo 2.
o
, n.
o
1, alínea a), do Decreto Legislativo n.
o
231, e escapa, portanto, ao âmbito de aplicação deste decreto legislativo.
A este respeito, o órgão jurisdicional de reenvio considera, com base num exame do caderno de encargos junto ao contrato em causa no processo principal, que este é um contrato de empreitada, e não um contrato de fornecimento, sendo o interesse da entidade adjudicante na construção da obra predominante relativamente ao seu fornecimento.
Indica que, no direito italiano, um contrato de empreitada relativo à realização de uma obra, na medida em que se deve distinguir de um contrato que tem por objeto o fornecimento de mercadorias ou a prestação de serviços, deve ser excluído do conceito de «transação comercial», na aceção do artigo 2.
o
, n.
o
1, alínea a), do Decreto Legislativo n.
o
231, tal como interpretado pela jurisprudência nacional, e, portanto, escapar ao âmbito de aplicação desse decreto legislativo. Por conseguinte, as consequências do atraso no pagamento em matéria de empreitadas de obras públicas são reguladas não pelas disposições do Decreto Legislativo n.
o
231, mas pelas disposições, menos favoráveis para os credores, do Decreto Legislativo n.
o
163 e da regulamentação adotada em execução deste.
No entanto, o órgão jurisdicional de reenvio tem dúvidas quanto a esta abordagem, na medida em que equivale a interpretar os termos «fornecimento de mercadorias» e «prestação de serviços», que figuram na definição do conceito de «transação comercial» dada no artigo 2.
o
, n.
o
1, alínea a), do Decreto Legislativo n.
o
231, sem ter em conta o significado que estes termos revestem na ordem jurídica da União.
Neste contexto, o órgão jurisdicional de reenvio observa que é certo que, em conformidade com a interpretação autêntica dada pela Lei n.
o
161 ao artigo 2.
o
, n.
o
1, alínea a), do Decreto Legislativo n.
o
231 alterado, o conceito de «transações comerciais» aí referido abrange atualmente também os contratos que têm por objeto a realização de obras ou trabalhos, bem como a conceção e a execução de obras públicas de construção e engenharia civil. Todavia, considera que, na falta de medidas transitórias previstas na Lei n.
o
161, não resulta claramente desta que essa interpretação autêntica tenha tido por efeito fazer entrar um contrato de empreitada relativo à realização de uma obra pública, celebrado antes da entrada em vigor, em 1 de janeiro de 2013, do Decreto Legislativo n.
o
192 no conceito de «transação comercial», na aceção do artigo 2.
o
, n.
o
1, alínea a), do Decreto Legislativo n.
o
231, e, portanto, no âmbito de aplicação deste.
Nestas condições, o órgão jurisdicional de reenvio entende que, para decidir o litígio no processo principal, importa saber se o conceito de «transação comercial» previsto no artigo 2.
o
, n.
o
1, primeiro parágrafo, da Diretiva 2000/35, que o artigo 2.
o
, n.
o
1, alínea a), do Decreto Legislativo n.
o
231 transpôs para o direito italiano, abrange um contrato como o que está em causa no processo principal.
Foi nestas circunstâncias que o Tribunale ordinario di Torino (Tribunal da Comarca de Turim, Itália) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça a seguinte questão prejudicial:
«O artigo 2.
o
, n.
o
1, da Diretiva [2000/35] opõe‑se a uma disposição nacional, como o artigo 2.
o
, n.
o
1, alínea a), do Decreto Legislativo [n.
o
231], que exclui do conceito de “transação comercial” — entendido como contratos que “impliquem, de forma exclusiva ou dominante, um fornecimento de mercadorias ou uma prestação de serviços contra remuneração” — e, portanto, do seu próprio âmbito de aplicação, os contratos de obras
(contratto d’appalto d’opera)
, sejam públicas ou privadas, e especificamente as empreitadas de obras públicas na aceção da Diretiva [2004/18]?»
Quanto à questão prejudicial
Há que entender a questão submetida no sentido de que visa, no essencial, determinar se o artigo 2.
o
, n.
o
1, primeiro parágrafo, da Diretiva 2000/35 deve ser interpretado no sentido de que um contrato de empreitada de obras públicas constitui uma transação comercial, na aceção desta disposição, e, por conseguinte, é abrangido pelo âmbito de aplicação material da referida diretiva.
A este respeito, há que salientar, a título preliminar, que a República Italiana fez uso da faculdade, concedida aos Estados‑Membros pelo artigo 12.
o
, n.
o
4, da Diretiva 2011/7, de excluir, aquando da sua transposição, os contratos celebrados antes de 16 de março de 2013. Com efeito, como resulta do n.
o
21 do presente acórdão, em conformidade com o seu artigo 3.
o
, o Decreto Legislativo n.
o
192, que transpôs a referida diretiva para a ordem jurídica italiana, foi declarado aplicável às transações concluídas a partir de 1 de janeiro de 2013.
No caso em apreço, tendo o contrato em causa no processo principal sido celebrado em 29 de abril de 2010, está abrangido pelo âmbito de aplicação
ratione temporis
da Diretiva 2000/35, que, por força do artigo 13.
o
da Diretiva 2011/7, continua a ser aplicável, sem prejuízo da hipótese prevista no artigo 6.
o
, n.
o
3, alínea b), da Diretiva 2000/35, aos contratos celebrados antes de 16 de março de 2013.
Além disso, há que precisar que os factos do processo principal estão relacionados com o cumprimento tardio, pela ASL, da obrigação de pagamento prevista no contrato de empreitada celebrado com a Techbau e que tinha por objeto a realização de uma obra pública. Resulta da decisão de reenvio que esse contrato a título oneroso, para a celebração do qual a ASL agiu na qualidade de entidade adjudicante e a Techbau na qualidade de adjudicatária e, assim, de operador económico, está abrangido pelo conceito de «contratos públicos» e, mais particularmente, de «contratos de empreitada de obras públicas», visados pela Diretiva 2004/18. O artigo 1.
o
, n.
o
2, alíneas a) e b), desta define estes conceitos como, respetivamente, os «contratos a título oneroso, celebrados por escrito entre um ou mais operadores económicos e uma ou mais entidades adjudicantes, que têm por objeto a execução de obras, o fornecimento de produtos ou a prestação de serviços na aceção [desta] diretiva», e os «contratos públicos que têm por objeto quer a execução, quer conjuntamente a conceção e a execução, quer ainda a realização, por qualquer meio, de trabalhos relacionados com uma das atividades na aceção do anexo I ou de uma obra que satisfaça as necessidades especificadas pela entidade adjudicante».
No que respeita ao conceito de «transação comercial», na aceção da Diretiva 2000/35, o artigo 2.
o
, n.
o
1, primeiro parágrafo, desta diretiva define‑o como «qualquer transação entre empresas ou entre empresas e entidades públicas que dê origem ao fornecimento de mercadorias ou à prestação de serviços contra uma remuneração», sem mencionar expressamente os contratos de empreitada de obras públicas e, mais geralmente, a realização de obras ou trabalhos e sem definir os conceitos de «fornecimento de mercadorias» ou de «prestação de serviços» aí referidos [v., por analogia, a respeito da interpretação do artigo 2.
o
, n.
o
1, da Diretiva 2011/7, Acórdão de 9 de julho de 2020, RL (Diretiva luta contra os atrasos de pagamento),
C‑199/19
,
EU:C:2020:548
, n.
o
27].
Uma vez que o artigo 2.
o
, n.
o
1, primeiro parágrafo, da Diretiva 2000/35 não contém, além disso, nenhuma remissão expressa para o direito dos Estados‑Membros para determinar o seu sentido e alcance, esta disposição deve normalmente ser objeto, em toda a União, de uma interpretação autónoma e uniforme. Tal interpretação deve ser procurada tendo em conta os termos da referida disposição, o contexto em que se insere e as finalidades que prossegue [v., por analogia, Acórdão de 9 de julho de 2020, RL (Diretiva luta contra os atrasos de pagamento),
C‑199/19
,
EU:C:2020:548
, n.
o
27], e, quando necessário, a sua génese (v., neste sentido, Acórdão de 10 de dezembro de 2018, Wightman e o.,
C‑621/18
,
EU:C:2018:999
, n.
o
47).
No que respeita, em primeiro lugar, aos termos do artigo 2.
o
, n.
o
1, primeiro parágrafo, da Diretiva 2000/35, esta disposição enuncia duas condições para que uma transação seja abrangida pelo conceito de «transação comercial» aí referido. Em primeiro lugar, deve ser efetuada entre empresas ou entre empresas e entidades públicas, e, em segundo lugar, dar origem ao fornecimento de mercadorias ou à prestação de serviços contra remuneração [v., por analogia, Acórdão de 9 de julho de 2020, RL (Diretiva luta contra os atrasos de pagamento),
C‑199/19
,
EU:C:2020:548
, n.
o
24].
No que respeita à primeira condição, cuja interpretação não suscita dúvidas ao órgão jurisdicional de reenvio, basta recordar que o conceito de «entidade pública» é definido no artigo 2.
o
, n.
o
1, segundo parágrafo, da Diretiva 2000/35 como visando «qualquer autoridade ou entidade contratante definida nas diretivas relativas aos concursos públicos», ao passo que o de «empresa» é definido no artigo 2.
o
, n.
o
1, terceiro parágrafo, desta diretiva como visando «qualquer organização que desenvolva uma atividade económica ou profissional autónoma, mesmo que exercida por uma pessoa singular».
No que respeita à segunda condição referida no n.
o
39 do presente acórdão, segundo a qual a transação em causa deve «d[ar] origem ao fornecimento de mercadorias ou à prestação de serviços contra uma remuneração», há que salientar que a Diretiva 2000/35, em conformidade com o seu artigo 1.
o
, lido à luz dos seus considerandos 13 e 22, é aplicável a todos os pagamentos efetuados para remunerar transações comerciais, incluindo as realizadas entre empresas e entidades públicas, com exclusão das transações efetuadas com os consumidores e outros tipos de pagamentos, a título do artigo 6.
o
, n.
o
3, desta diretiva. Ora, uma vez que as transações relativas aos contratos de empreitada de obras públicas não figuram entre as matérias abrangidas por esta disposição, não podem, portanto, escapar ao âmbito de aplicação material da referida diretiva.
Neste contexto o Tribunal de Justiça já esclareceu que o artigo 1.
o
da Diretiva 2000/35, conjugado com o seu artigo 2.
o
, n.
o
1, primeiro parágrafo, define o âmbito de aplicação desta diretiva de maneira muito ampla (v., neste sentido, Acórdão de 28 de novembro de 2019, KROL,
C‑722/18
,
EU:C:2019:1028
, n.
os
31 e 32).
Nestas condições, um contrato de empreitada de obras públicas, na aceção do artigo 1.
o
, n.
o
2, alínea b), da Diretiva 2004/18, não está excluído do âmbito de aplicação da Diretiva 2000/35, tal como determinado no artigo 2.
o
, n.
o
1, primeiro parágrafo, deste diploma.
Além disso, a utilização, nesta disposição, dos termos «que dê origem», a fim de descrever a ligação que deve existir entre, por um lado, a «transação» e, por outro, o «fornecimento de mercadorias» ou a «prestação de serviços», evidencia que uma transação que não tem por objeto o fornecimento de mercadorias ou a prestação de serviços pode, no entanto, ser abrangida pelo conceito de «transação comercial», no sentido desta disposição, quando essa transação der efetivamente lugar a esse fornecimento ou a essa prestação.
Particularmente, embora um contrato de empreitada de obras públicas tenha por objeto a realização de uma obra ou de trabalhos, não deixa de ser verdade que os compromissos assumidos pelo operador económico perante a entidade adjudicante no âmbito desse contrato são suscetíveis de se concretizar, como no caso em apreço, através de uma prestação de serviços, como a elaboração de um projeto definido no concurso ou o cumprimento de formalidades administrativas, ou através do fornecimento de mercadorias, como o fornecimento de materiais, com vista à realização da obra em causa.
Por conseguinte, os próprios termos do artigo 2.
o
, n.
o
1, primeiro parágrafo, da Diretiva 2000/35 militam a favor de uma interpretação desta disposição no sentido de que um contrato de empreitada de obras públicas é suscetível de estar abrangido pelo conceito de «transação comercial», no sentido da referida disposição.
Em segundo lugar, o contexto em que esta disposição se insere corrobora tal interpretação. A este respeito, importa salientar que o conceito de «entidade pública» que aí figura é definido no artigo 2.
o
, n.
o
1, segundo parágrafo, da Diretiva 2000/35 como «qualquer autoridade ou entidade contratante definida nas diretivas relativas aos concursos públicos».
Ora, a remissão expressa para o conceito correspondente de «entidades adjudicantes», que figura nomeadamente no artigo 1.
o
, n.
o
9, da Diretiva 2004/18, ficaria privada de efeito útil se os contratos de empreitada de obras públicas celebrados por essas entidades, sujeitos às regras e aos procedimentos previstos por essas diretivas, não fossem abrangidos pelo conceito de «transação comercial», na aceção do artigo 2.
o
, n.
o
1, primeiro parágrafo, da Diretiva 2000/35, e, por conseguinte, escapassem ao âmbito de aplicação material desta diretiva.
Além disso, embora a Diretiva 2004/18 opere uma distinção, em função do objeto do contrato, entre contratos de empreitada de obras públicas, contratos de fornecimento e contratos de serviços, não se afigura que a Diretiva 2000/35, na falta de qualquer indicação nesse sentido, se baseie nessa distinção, com o efeito de excluir os contratos de empreitada de obras públicas dos conceitos de «fornecimento de mercadorias» e de «prestações de serviços», referidos no artigo 2.
o
, n.
o
1, primeiro parágrafo, desta diretiva.
Por outro lado, uma vez que a Diretiva 2000/35, adotada com base no artigo 95.
o
CE (atual artigo 114.
o
TFUE), se insere no âmbito da aproximação das legislações dos Estados‑Membros cujo objeto é o estabelecimento e o funcionamento do mercado interno, podem ser tidos em conta, para efeitos da sua interpretação, os conceitos de «mercadorias» e de «serviços», na aceção das disposições do Tratado FUE que consagram a livre circulação de mercadorias e de serviços, bem como a jurisprudência do Tribunal de Justiça que interpreta essas liberdades fundamentais [v., por analogia, Acórdão de 9 de julho de 2020, RL (Diretiva luta contra os atrasos de pagamento),
C‑199/19
,
EU:C:2020:548
, n.
o
30].
Resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça que se deve entender por «mercadorias», na aceção do artigo 28.
o
, n.
o
1, TFUE, os produtos avaliáveis em dinheiro suscetíveis, enquanto tais, de ser objeto de transações comerciais (Acórdão de 23 de janeiro de 2018, Buhagiar e o.,
C‑267/16
,
EU:C:2018:26
, n.
o
67). Quanto ao conceito de «serviços», o artigo 57.
o
TFUE, no seu primeiro parágrafo, define‑o como designando as prestações realizadas normalmente mediante remuneração, na medida em que não sejam reguladas pelas disposições relativas à livre circulação de mercadorias, de capitais e de pessoas, e enumera, no seu segundo parágrafo, a título exemplificativo, determinadas atividades abrangidas por este conceito, entre as quais as atividades de caráter comercial.
À luz das definições do Tratado FUE em matéria de liberdades fundamentais, mencionadas no número anterior, e da jurisprudência a esse respeito, não há dúvida de que um contrato de empreitada que tem por objeto a realização de uma obra ou de trabalhos, em geral, e um contrato de empreitada de obras públicas, em particular, implica o fornecimento de «mercadorias» ou a prestação de «serviços», na aceção dos artigos 28.
o
e 57.
o
TFUE. Nesta perspetiva, um contrato de empreitada de obras públicas é suscetível de dar origem ao fornecimento de mercadorias ou à prestação de serviços, na aceção do artigo 2.
o
, n.
o
1, primeiro parágrafo, da Diretiva 2000/35.
Em terceiro lugar, quanto à finalidade da Diretiva 2000/35, importa recordar que esta diretiva, como indicam os seus considerandos 9, 10 e 20, visa harmonizar as consequências dos atrasos de pagamento para lhes conferir efeito dissuasivo, a fim de que não constituam um obstáculo às transações comerciais em todo o mercado interno (v., neste sentido, Acórdão de 28 de novembro de 2019, KROL,
C‑722/18
,
EU:C:2019:1028
, n.
o
35).
Ora, a exclusão de uma parte não negligenciável das transações comerciais, a saber, as relativas aos contratos de empreitada de obras públicas, do benefício dos mecanismos de luta contra os atrasos de pagamento previstos pela Diretiva 2000/35, por um lado, seria contrária ao objetivo desta diretiva, enunciado no seu considerando 22, segundo o qual a referida diretiva regulamenta todas as transações comerciais, independentemente de terem sido efetuadas entre empresas privadas ou públicas, ou entre empresas e entidades públicas. Por outro lado, tal exclusão teria necessariamente como consequência reduzir o efeito útil dos referidos mecanismos, também quanto às transações suscetíveis de implicar operadores oriundos de diferentes Estados‑Membros.
Isto é tanto mais assim quanto, como a Comissão sublinhou nas suas observações escritas, no domínio das empreitadas de obras públicas, os atrasos de pagamento são suscetíveis de colocar problemas bem mais importantes do que noutros domínios, devido aos custos económicos e aos riscos que esses contratos implicam para os operadores económicos.
No que respeita, em quarto lugar, à génese da Diretiva 2000/35, há que salientar que, na exposição de motivos da Proposta de Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho relativa à luta contra os atrasos de pagamento nas transações comerciais, de 25 de março de 1998 (
JO 1998, C 168, p. 13
), na origem desta diretiva, a Comissão salientou, por um lado, o desequilíbrio contratual que existe entre um grande número de empresas e as entidades públicas, especialmente em certos ramos, como a construção, em consequência do qual as condições de pagamento são suscetíveis de ser impostas a essas empresas sem que estas tenham realmente a possibilidade de as negociar e, por outro lado, a necessidade de regular as consequências dos atrasos de pagamento no sector público da construção.
Tendo em conta as considerações precedentes, há que responder à questão submetida que o artigo 2.
o
, n.
o
1, primeiro parágrafo, da Diretiva 2000/35 deve ser interpretado no sentido de que um contrato de empreitada de obras públicas constitui uma transação comercial que dá origem ao fornecimento de mercadorias ou à prestação de serviços, na aceção desta disposição, e, por conseguinte, está abrangido pelo âmbito de aplicação material desta diretiva.
Quanto às despesas
Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efetuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Nona Secção) declara:

O artigo 2.
o
, n.
o
1, primeiro parágrafo, da Diretiva 2000/35/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 29 de junho de 2000, que estabelece medidas de luta contra os atrasos de pagamento nas transações comerciais, deve ser interpretado no sentido de que um contrato de empreitada de obras públicas constitui uma transação comercial que dá origem ao fornecimento de mercadorias ou à prestação de serviços, na aceção desta disposição, e, por conseguinte, está abrangido pelo âmbito de aplicação material desta diretiva.

Assinaturas
(
*1
)	Língua do processo: italiano.