CELEX: 62016CJ0187
Neizpolnitev obveznosti države
Direktivi 92/50/EGS in 2004/18/ES
Javna naročila storitev
Državna tiskarna
Izdelovanje osebnih dokumentov in drugih uradnih dokumentov
Oddaja naročil podjetju zasebnega prava brez predhodnega postopka za oddajo javnega naročila
Posebni varnostni ukrepi
Zaščita bistvenih interesov držav članic

Evropska komisija s tožbo Sodišču predlaga, naj ugotovi, da Republika Avstrija, prvič, z oddajo javnih naročil storitev za izdelavo dokumentov, kot so biometrični potni listi, potni listi v nujnih primerih, osebne izkaznice, dovoljenja za pirotehnična sredstva, vozniška dovoljenja v velikosti kreditne kartice in prometna dovoljenja v velikosti kreditne kartice, neposredno družbi Österreichische Staatsdruckerei GmbH (v nadaljevanju: ÖS) in, drugič, z ohranitvijo v veljavi nacionalnih določb, ki od naročnikov zahtevajo, da ta naročila storitev oddajo neposredno temu podjetju, ni izpolnila obveznosti iz členov 49 in 56 PDEU, iz členov 4 in 8 Direktive Sveta 92/50/EGS z dne 18. junija 1992 o usklajevanju postopkov za oddajo javnih naročil storitev (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 6, zvezek 1, str. 322) v povezavi s členi od 11 do 37 te direktive ter iz členov 14 in 20 Direktive 2004/18/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 31. marca 2004 o usklajevanju postopkov za oddajo javnih naročil gradenj, blaga in storitev (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 6, zvezek 7, str. 132) v povezavi s členi od 23 do 55 te direktive.
Pravni okvir
Pravo Unije
Za oddajo javnih naročil storitev, katerih predmet so „storitve s področja založništva in tiska, na podlagi honorarja ali pogodbe“, direktivi 92/50 in 2004/18 določata obveznost uporabe postopkov v skladu z določbami prava Unije.
Direktiva 92/50
V štirinajsti uvodni izjavi Direktive 92/50 je tako navedeno:
„ker bi morala za storitve veljati enaka odstopanja kot v Direktivah 71/305/EGS [Sveta z dne 26. julija 1971 o usklajevanju postopkov za oddajo javnih naročil gradenj (
UL 1971, L 185, str. 5
)] in 77/62/EGS [Sveta z dne 21. decembra 1976 o usklajevanju postopkov za oddajo javnih naroči blaga (
UL 1977, L 13, str. 1
)] v zvezi z državno varnostjo in zaupnostjo ter prednost drugih pravil o javnih naročilih, kot na primer tistih, ki izhajajo iz mednarodnih sporazumov, pravil glede namestitve vojaških enot, ali pravil mednarodnih organizacij“.
Člen 1(a) te direktive med drugim določa, da „[j]avna naročila storitev pomenijo pogodbe z denarnim interesom, sklenjene pisno med ponudnikom storitve in naročnikom“.
Člen 3(1) navedene direktive določa:
„Pri oddaji javnih naročil storitev […] mora naročnik uporabljati postopke, ki so usklajeni z določbami te direktive.“
Člen 4(2) iste direktive določa:
„Ta direktiva se ne uporablja za storitve, ki imajo oznako zaupno ali katerih izvrševanje morajo spremljati posebni varnostni ukrepi v skladu z zakoni ali drugimi predpisi, ki veljajo v zadevnih državah članicah ali v primeru, da to zahteva zaščita osnovnih interesov za varnost te države.“
Člen 8 Direktive 92/50 določa:
„Naročila, katerih predmet so storitve, naštete v Prilogi I A, se oddajajo v skladu z določbami iz Naslovov III do VI.“
Navedeni naslovi od III do VI vsebujejo člene od 11 do 37 te direktive.
V Prilogi I A k navedeni direktivi se pod kategorijo 15 med drugim obravnavajo „storitve s področja založništva in tiska, na podlagi honorarja ali pogodbe“.
Direktiva 2004/18
Člen 14 Direktive 2004/18, naslovljen „Zaupna naročila in naročila, ki zahtevajo posebne varnostne ukrepe“, določa:
„Ta direktiva se ne uporablja za javna naročila, ki so označena kot zaupna, če morajo njihovo izvedbo spremljati posebni varnostni ukrepi v skladu zakoni, podzakonskimi akti in drugimi predpisi, ki veljajo v zadevni državi članici, ali kadar to zahteva zaščita temeljnih varnostnih interesov te države.“
Člen 20 te direktive, naslovljen „Javna naročila storitev iz seznama v Prilogi II A“, določa:
„Naročila, katerih predmet so storitve iz seznama v Prilogi II A, se morajo oddati v skladu s členi 23 do 55.“
V tej prilogi se pod kategorijo 15 med drugim obravnavajo „storitve s področja založništva in tiska, na podlagi honorarja ali pogodbe“.
Uredba (ES) št. 2252/2004
Člen 3(2) Uredbe Sveta (ES) št. 2252/2004 z dne 13. decembra 2004 o standardih za varnostne značilnosti in biometrične podatke v potnih listih in potovalnih dokumentih, ki jih izdajo države članice (
UL 2004, L 385, str. 1
) določa:
„Vsaka država članica zadolži samo en organ, ki je odgovoren za tiskanje potnih listov in potovalnih dokumentov. Ime tega organa sporoči Komisiji in drugim državam članicam. Dve ali več držav članic lahko za to zadolžijo isti organ. Vsaka država članica ima pravico, da spremeni zadolženi organ. O tem ustrezno obvesti Komisijo in druge države članice.“
Avstrijsko pravo
StDrG
Člen 1a Bundesgesetz zur Neuordnung der Rechtsverhältnisse der Österreichischen Staatsdruckerei (zvezni zakon o preoblikovanju pravnega položaja družbe ÖS,
Bundesgesetzblatt
I, št.. 1/1997, v nadaljevanju: StDrG) tako določa:
„[…] Družba […] deluje pod imenom ‚Österreichische Staatsdruckerei GmbH‘; zadolžena je za izdelavo tiskovin za zvezne službe, pri izdelovanje katerih je treba spoštovati zaupnost ali varnostne predpise (varnostni tisk). […]“
Člen 2(2) StDrG določa:
„Družba vsekakor prevzema te naloge:
1.   Izdelovanje tiskovin za zvezne urade, pri izdelovanju katerih je treba spoštovati zaupnost ali varnostne predpise (varnostni tisk) […]“.
Člen 2(3) StDrG določa:
„Zvezni organi izdelovanje izdelkov iz člena 2(2), točka 1, naložijo izključno [družbi ÖS] […], razen če [navedena] družba iz materialnih ali pravnih razlogov ni sposobna v skladu z naročilom izvršiti nalog po razumnih cenah ali če tretja oseba zveznemu organu zadevni izdelek – z enakimi storitvami in pod enakimi pogodbenimi pogoji – ponudi po nižji ceni. […]“
Člen 6(1) StDrGP, naslovljen „Nadzor nad varnostnim tiskom“, določa, da so upravne in trgovske transakcije ter delovni procesi, ki se nanašajo na izdelavo, obdelavo in skladiščenje varnostnega tiska, predmet nadzora zveznega ministra, v čigar resor spada zadevni varnostni tisk.
V skladu z odstavkom 2 navedenega člena 6 mora družba ÖS za preprečitev zlorab sprejeti vse potrebne varnostne ukrepe v zvezi z izdelavo, obdelavo in skladiščenjem varnostnega tiska.
Na podlagi odstavka 3 tega člena 6 mora družba ÖS zveznemu ministru, v čigar resor spada zadevni varnostni tisk, v ustreznem obsegu za namene nadzora zagotoviti dostop do poslovnih prostorov in vpogled v zadevne poslovne dokumente.
Uredba o potnih listih
Izdelovanje biometričnih potnih listov, med njimi službenih in diplomatskih potnih listov, osebnih izkaznic in potnih listov v nujnih primerih, ureja Verordnung der Bundesministerin für Inneres über die Gestaltung der Reisepässe und Passersätze (uredba zveznega ministra za notranje zadeve o obliki potnih listov in dokumentov, ki potne liste nadomeščajo,
Bundesgesetzblatt
Nr. 861/1995, v nadaljevanju: uredba o potnih listih).
Priloge A, D in E k uredbi o potnih listih vsebujejo vzorce potnih listov ter službenih in diplomatskih potnih listov, ki jih je treba izdelati in na katerih je na zadnji strani navedba „
PRINT by ÖSD
“.
Natančneje glede osebnih izkaznic člen 5 uredbe o potnih listih določa zaščito proti ponarejanju.
Tako iz uporabe člena 2(3) StDrG v povezavi z uredbo o potnih listih izhaja, da mora – razen v primerih, določenih s to določbo – biometrične potne liste, osebne izkaznice in potne liste v nujnih primerih izdelati družba ÖS.
Uredba o dovoljenjih za prebivanje
Na podlagi členov 3(3), 10a(2) in 10c(2) Verordnung der Bundesministerin für Inneres zur Durchführung des Niederlassungs- und Aufenthaltsgesetzes (uredba zveznega ministra za notranje zadeve o izvajanju zakona o nastanitvi in prebivanju,
Bundesgesetzblatt
II, 451/2005) je za izdelovanje potrdil o prijavi prebivanja, o stalnem prebivališču, o vložitvi zahtevka in o zakonitosti prebivanja izključno pristojna družba ÖS.
Ministrska uredba o vozniškem dovoljenju v velikosti kreditne kartice
Obliko vozniškega dovoljenja v velikosti kreditne kartice ureja Verordnung des Bundesministers für Wissenschaft und Verkehr über die Durchführung des Führerscheingesetzes (uredba zveznega ministra za znanost in promet o izvajanju zakona o vozniškem dovoljenju,
Bundesgesetzblatt
II, 320/1997).
V skladu s členom 1(2) te uredbe morajo vozniška dovoljenja vsebovati varnostne elemente zoper ponarejanje.
Ta določba določa tudi, da vozniška dovoljenja v velikosti kreditne kartice lahko izdeluje le ponudnik storitev, ki ga imenuje pristojni zvezni minister.
V skladu s členom 2(3) StDrG je lahko ta ponudnik storitev, razen v primerih, določenih v tej določbi, le družba ÖS.
Ministrska uredba o prometnih dovoljenjih v velikosti kreditne kartice
Obliko prometnih dovoljenj za motorna vozila v velikosti kreditne kartice ureja Verordnung des Bundesministers für Wissenschaft und Verkehr, mit der Bestimmungen über die Einrichtung von Zulassungsstellen festgelegt werden (uredba zveznega ministra za znanost in promet o določitvi določb o ustanovitvi uradov za registracijo,
Bundesgesetzblatt
II, Nr. 464/1998).
Člen 13(1)(a) navedene uredbe za ta prometna dovoljenja določa varnostne elemente zoper ponarejanje.
Člen 13(3) navedene uredbe določa, da lahko prometna dovoljenja izdeluje le ponudnik storitev, ki ga določi pristojni zvezni minister.
V skladu s členom 2(3) StDrG je lahko ta ponudnik storitev, razen v primerih, določenih v tej določbi, le družba ÖS.
Ministrska uredba o dovoljenjih za pirotehniko
V skladu s členom 8 Verordnung der Bundesministerin für Inneres über die Durchführung des Pyrotechnikgesetzes 2010 (uredba zveznega ministra za notranje zadeve o izvajanju zakona o pirotehniki iz leta 2010,
Bundesgesetzblatt
II, Nr. 499/2009) mora biti obrazec za vlogo za izdajo dovoljenja za pirotehniko v skladu z vzorcem iz priloge II k tej uredbi. Ta vzorec zahteva, da se vloga naslovi na družbo ÖS.
Člen 9 navedene uredbe določa zagotovitev zaščite dovoljenj za pirotehniko pred ponarejanjem.
Predhodni postopek
Komisija je v uradnem opominu z dne 6. aprila 2011 Republiki Avstriji sporočila dvome o skladnosti oddaje nekaterih javnih naročil storitev tiskanja uradnih dokumentov, in sicer biometričnih potnih listov, potnih listov v nujnih primerih, dovoljenj za prebivanje, osebnih izkaznic, vozniških dovoljenj v velikosti kreditne kartice, prometnih dovoljenj v papirni obliki in v velikosti kreditne kartice, dovoljenj za pirotehnične izdelke, potrdil o usposobljenosti za voditelja čolnov, obrazcev za varnostne dokumente, vinjet za narkotike in dovoljenj za mopede, neposredno družbi ÖS z določbami Pogodbe DEU in direktivama 92/50 in 2004/18.
V zvezi s tem je Komisija pojasnila, da ÖS, družba zasebnega prava, s tiskanjem teh dokumentov opravlja storitve, oddaja katerih bi morala biti v skladu z Direktivo 92/50 ali Direktivo 2004/18, če spada na področje uporabe ene od teh direktiv, ali v skladu s svobodo ustanavljanja in svobodo opravljanja storitev iz členov 49 in 56 PDEU, če ne spada na področje uporabe teh direktiv.
Republika Avstrija je v odgovoru z dne 7. junija 2011 zatrjevala, da zadevna naročila storitev ščitijo bistvene interese varnosti in zato ne spadajo niti na področje uporabe Pogodbe DEU niti na področje uporabe direktiv 92/50 in 2004/18. Dodaja, da je neposredna oddaja naročil tiskanja zadevnih dokumentov le družbi ÖS upravičena z nujnostjo ohranitve zaupnosti informacij, zagotovitve pristnosti in pravilnosti navedenih dokumentov, oskrbe s temi dokumenti ter varstva občutljivih podatkov.
Republika Avstrija je v dopisih z dne 17. julija 2012 in z dne 28. marca 2013 dopolnila svoj odgovor na uradni opomin.
Komisija je menila, da odgovori te države članice niso zadostni, zato je z dopisom z dne 11. julija 2014 nanjo naslovila obrazloženo mnenje. V njem je poudarila, da Republika Avstrija ni predložila nobenega dokaza, da je neposredna oddaja naročil tiskanja biometričnih potnih listov, potnih listov v nujnih primerih, dovoljenj za prebivanje, osebnih izkaznic, vozniških dovoljenj v velikosti kreditne kartice, prometnih dovoljenj v velikosti kreditne kartice in dovoljenj za pirotehniko družbi ÖS upravičena z zaščito interesov varnosti ter da je bilo mogoče javni razpis izvesti tako, da bi se lahko upoštevala samo podjetja, specializirana za tiskanje dokumentov, ki izpolnjujejo posebne varnostne zahteve in za katera velja ustrezen nadzor.
Komisija pa je, nasprotno, opustila svoje očitke glede dovoljenj za kolesa z motorjem, prometnih dovoljenj v papirni obliki, potrdil o usposobljenosti za voditelja čolnov, obrazcev za zaščitene dokumente in vinjet za narkotike, bodisi zato, ker so bili ti dokumenti ukinjeni, bodisi zato, ker je bila njihova izdelava predmet javnega razpisa.
Republika Avstrija je na obrazloženo mnenje odgovorila v dopisu z dne 10. septembra 2014. Ta država članica se je v bistvu ponovno sklicevala na svoje interese nacionalne varnosti in poudarila, da je izvedba zadevnih naročil tiskanja tesno povezana z javnim redom in institucionalnim delovanjem te države. Poudarila je zlasti, da bi bilo mogoče spoštovanje varnostnih zahtev drugim družbam, in ne družbi ÖS, naložiti le z uporabo pravil civilnega prava, medtem ko zakon avstrijskim javnim organom daje posebna pooblastila za nadzor glede družbe ÖS.
Glede naročil tiskanja dovoljenj za pirotehniko je bila vrednost teh naročil tako majhna, da njihova izvedba ne bi pomenila interesa za druge družbe, tako da naj oddaja teh naročil ne bi spadala na področje uporabe svoboščin iz Pogodbe DEU.
Komisija z odgovori Republike Avstrije ni bila zadovoljna, zato je vložila to tožbo.
Tožba
Tožba, ki jo je vložila Komisija, se nanaša, prvič, na naročila storitev tiskanja biometričnih potnih listov, potnih listov v nujnih primerih, dovoljenj za prebivanje, osebnih izkaznic, vozniških dovoljenj v velikosti kreditne kartice in prometnih dovoljenj v velikosti kreditne kartice ter, drugič, na naročilo storitev tiskanja dovoljenj za pirotehniko.
Naročila storitev tiskanja biometričnih potnih listov, potnih listov v nujnih primerih, dovoljenj za prebivanje, osebnih izkaznic, vozniških dovoljenj v velikosti kreditne kartice in prometnih dovoljenj v velikosti kreditne kartic
Trditve strank
Komisija ugotavlja, da ker ocenjene vrednosti zadevnih naročil presegajo mejne vrednosti iz direktiv 92/50 in 2004/18, ta naročila spadajo na stvarno področje uporabe teh direktiv. Zato naj bi morala Republika Avstrija v zvezi z navedenimi naročili uporabiti postopke za oddajo naročil iz člena 8 Direktive 92/50 v povezavi s členi od 11 do 37 te direktive in iz člena 20 Direktive 2004/18 v povezavi s členi od 23 do 55 te direktive.
Komisija v bistvu trdi, da je treba odstopanja iz člena 4(2) Direktive 92/50 in člena 14 Direktive 2004/18, na katera se sklicuje Republika Avstrija, razlagati ozko.
Poleg tega države članice na podlagi teh dveh členov ne bi mogle biti, zgolj s sklicevanjem na bistvene varnostne interese, upravičene odstopati od določb Pogodbe DEU ali direktiv 92/50 in 2004/18.
V teh okoliščinah naj trditev Republike Avstrije, da zadevna naročila storitev zahtevajo posebne varnostne ukrepe oziroma da je odstopanje od določb prava Unije nujno za zaščito bistvenih varnostnih interesov te države članice, ne bi zadostovala za dokaz obstoja okoliščin, ki upravičujejo uporabo člena 4(2) Direktive 92/50 ali člena 14 Direktive 2004/18.
Poleg tega Komisija navaja, da je družba ÖS družba zasebnega prava z omejeno odgovornostjo, katere edini delničar je družba Österreichische Staatsdruckerei Holding AG, delnice zadnjenavedene družbe pa kotirajo na borzi in so v lasti zasebnikov. Poleg tega naj StDrG v nasprotju s prejšnjimi zakonskimi določbami ne bi več določal nobenega posebnega mehanizma državnega nadzora. Komisija je v zvezi s tem na obravnavi pojasnila, da imajo avstrijski organi nadzorna pooblastila, določena v pogodbi, sklenjeni z družbo ÖS.
Komisija meni, da Republika Avstrija ni dokazala, da bi bil javni razpis povsem nemogoč, ker bi resno ogrozil obveznost zaupnosti ter varnostne in nadzorne ukrepe. Čeprav nujnost zagotovitve pristnosti in pravilnosti dokumentov, ki služijo dokazovanju istovetnosti oseb, varovanja osebnih podatkov ter zagotovitve oskrbe v okviru tiskanja dokumentov spada pod splošni interes, pa naj tak interes ne bi sistematično ustrezal bistvenemu varnostnemu interesu.
Glede nujnosti zagotovitve oskrbe z uradnimi dokumenti, na katero se sklicuje Republika Avstrija, Komisija meni, da taka zagotovitev ni varnostni interes in jo je mogoče po potrebi doseči s sklenitvijo več okvirnih pogodb.
Komisija priznava, da država članica lahko sprejme ukrepe za izognitev ponarejanju uradnih dokumentov. Vendar naj nič ne bi kazalo na to, da bi bili ti cilji ogroženi, če bi bilo tiskanje dokumentov zaupano drugim tiskarnam, celo tiskarnam iz drugih držav članic, saj je zaupnost podatkov, ki jih je treba obdelati za tiskanje dokumentov, mogoče zagotoviti z zahtevo zaupnosti, naloženo podjetjem, ki sodelujejo v postopku oddaje naročila.
Centralizacijo izvajanja zadevnih naročil bi bilo mogoče doseči s tem, da bi bilo tiskanje vseh zaščitenih dokumentov predmet javnega razpisa, možnosti nadzora s strani avstrijskih organov pa bi bilo mogoče določiti v pogodbi, sklenjeni z izbranim podjetjem.
Glede zaupanja podjetju, ki opravlja storitev tiskanja dovoljenj za prebivanje, Komisija odgovarja, da te trditve, na katero se sklicuje Republika Avstrija, ni mogoče sprejeti, ker lahko avstrijski organi naročila za tiskanje zaščitenih dokumentov poleg tega, da jih oddajo družbi ÖS, oddajo tudi drugim družbam, zlasti če prvonavedena navedenih naročil ni sposobna izvesti.
Republika Avstrija izpodbija zatrjevano neizpolnitev obveznosti. Trdi, da zadevna naročila v skladu s členom 4(2) Direktive 92/50 in členom 14 Direktive 2004/18 ne spadajo na področje uporabe teh direktiv. Upravičena naj bi bila ščititi svoje bistvene varnostne interese ter v skladu z zakoni in drugimi predpisi, ki veljajo v Avstriji, za izvajanje navedenih naročil določiti posebne varnostne ukrepe.
Republika Avstrija je na obravnavi navedla, da se odstopanja iz člena 4(2) Direktive 92/50 in člena 14 Direktive 2004/18 uporabljajo neodvisno od odstopanja iz člena 346(1)(a) PDEU.
Ta država članica v bistvu opozarja, da je varnostna politika ključni element državne suverenosti ter da je v pristojnosti držav članic, da opredelijo svoje bistvene varnostne interese in določijo, ali so potrebni varnostni ukrepi, pri čemer imajo te države članice v zvezi s tem veliko polje proste presoje.
Republika Avstrija izpostavlja nekatere vidike bistvenih varnostnih interesov na področju javne varnosti, ki so pomembni pri tiskanju zaščitenih dokumentov. V zvezi s tem naj bi bilo treba najprej zagotoviti pristnost in pravilnost dokumentov, ki dokazujejo istovetnost posameznika, ker so osebni dokumenti močno povezani z javnim redom in institucionalnim delovanjem države. Dalje, zagotoviti naj bi bilo treba varstvo občutljivih podatkov posameznika. Nazadnje, šlo naj bi za zagotavljanje varnosti oskrbe.
Prvič, Republika Avstrija glede nujnosti zagotovitve pristnosti in pravilnosti osebnih dokumentov navaja, da ta nujnost pomeni opredelitev visoke tehnične ravni varnosti na področju varnosti za izognitev vsem tveganjem ponarejanja, zlasti v okviru boja proti terorizmu in kriminalu.
Drugič, v zvezi z varstvom občutljivih osebnih podatkov, če osebni dokumenti vsebujejo take podatke, zlasti biometrične podatke, naj bi bile za varstvo teh dokumentov potrebne visoke varnostne zahteve. Republika Avstrija v zvezi s tem prereka trditev Komisije, da so v tem primeru v ospredju le posameznikovi interesi, saj ta država članica meni, da bi se moral poseg v take podatke, nasprotno, zlasti v okviru boja proti terorizmu šteti za grožnjo notranji javni varnosti in bi ga bilo zato treba preprečiti z vsemi sredstvi.
Tretjič, hitra pridobitev zadevnih uradnih dokumentov naj bi predpostavljala zagotovitev oskrbe s strani države. Če pa bi bilo tiskanje osebnih dokumentov zaupano drugim družbam, in ne družbi ÖS, bi to dolgoročno škodovalo strategiji Republike Avstrije na področju varnosti, ker bi se v primeru nemožnosti izdelave potrebnega števila potnih listov gotovo tiskali začasni potni listi, ampak v slabših varnostih pogojih.
Republika Avstrija trdi, da mora biti v okviru groženj in terorističnih dejavnosti za izdelovanje osebnih dokumentov pooblaščena le ena tiskarna, ki je pod dejanskim nadzorom države.
Republika Avstrija opozarja, da je tudi centralizacija vseh upoštevnih storitev na področju varnosti pri enemu samemu ponudniku bistveni strateški dejavnik na področju varnosti. Ta država članica v zvezi s tem trdi, da je iz člena 3(2) Uredbe št. 2252/2004 in natančneje iz zahteve po zadolžitvi „samo enega organa, ki je odgovoren za tiskanje potnih listov in potovalnih dokumentov“, razvidno, da navedenih dokumentov ne more izdelovati več organov. Poleg tega naj bila – za izognitev temu, da se občutljive informacije o varnosti ne razpršijo – centralizacija tiskanja zadevnih dokumentov ustrezen ukrep.
Republika Avstrija meni, da je namen strategije, ki ji sledi in po kateri se zadevna naročila oddajajo enemu samemu ponudniku, ki ima proizvodni obrat ali proizvodne obrate na nacionalnem ozemlju, prvič, izogniti se temu, da bi se poznavanje varnostnih ukrepov razširilo med druge ponudnike, ki delujejo v Avstriji ali v drugi državi članici.
Namen take oddaje naj bi bil, drugič, učinkovitejši nadzor te tiskarne s strani nacionalnih organov v okviru njihovih upravnih nadzornih pooblastil. Republika Avstrija namreč trdi, da sodni nadzor, ki bi po koncu morda dolgotrajnega postopka privedel do sankcij zaradi nespoštovanja varnostnih pogojev v skladu s pogodbenimi določbami, ne bi bil tako učinkovit kot državni nadzor.
Glede očitka Komisije, da mora Republika Avstrija dokazati, da je javni razpis povsem nemogoč, ta država članica trdi, da niti člen 4(2) Direktive 92/50 niti člen 14 Direktive 2004/18 ne vsebujeta takega pogoja.
Poleg tega naj se ta država članica ne bi sklicevala le na interese, povezane z njeno varnostjo, temveč naj bi opredelila interese, ki bi morali biti varovani, in ukrepe, sprejete za varstvo teh interesov.
Nazadnje, Republika Avstrija je na obravnavi navedla, da zadevnih naročil ni mogoče izvesti v okviru javnega razpisa, ker se podjetja s sedežem v drugih državah članicah ne morejo popolnoma izogniti posredovanju organov njihovih držav in ker so ta podjetja včasih dolžna sodelovati z navedenimi organi ali z obveščevalnimi službami navedenih držav članic, tudi če ta naročila izvajajo v poslovni enoti s sedežem v Avstriji, in bi lahko tako prišlo do razkritja občutljivih informacij.
Presoja Sodišča
Najprej je treba poudariti, da bi lahko prva naročila, na katera se nanaša ta tožba – ker so bila, kot je razvidno iz spisa, predloženega Sodišču, družbi ÖS oddana leta 2004 – spadala na področje uporabe Direktive 92/50, medtem ko bi lahko naročila, oddana tej družbi med 31. januarjem 2006 in 12. septembrom 2014, to je datumom izteka roka v obrazloženem mnenju, spadala na področje uporabe Direktive 2004/18, ki je z 31. januarjem 2006 razveljavila in nadomestila upoštevne določbe Direktive 92/50.
Poleg tega, prvič, zadevna naročila pomenijo naročila, katerih predmet so storitve iz Priloge I A k Direktivi 92/50 in iz Priloge II A k Direktivi 2004/18 ter, natančneje, storitve založništva in tiska na podlagi honorarja ali pogodbe. Drugič, med strankama ni sporno, da ocenjena vrednost teh naročil presega pragove za uporabo teh direktiv.
V skladu s členom 8 Direktive 92/50 v povezavi s členi od 11 do 37 te direktive in v skladu s členom 20 Direktive 2004/18 v povezavi s členi od 23 do 55 te direktive, ker je tiskanje zadevnih dokumentov storitev založništva in tiska na podlagi honorarja ali pogodbe, bi bilo treba za to storitev načeloma uporabiti postopek oddaje javnega naročila v skladu s predpisi iz teh členov.
Vendar, prvič, v skladu s členom 346(1)(a) PDEU nobena država članica ni dolžna dajati informacij, za katere meni, da bi bilo njihovo razkritje v nasprotju z bistvenimi interesi njene varnosti. Kot je navedla generalna pravobranilka v točki 42 sklepnih predlogov, se lahko ta določba glede na splošno naravo njenega besedila uporablja zlasti na področju nevojaških javnih naročil, kot so zadevna naročila tiskanja v tem postopku.
Drugič, iz člena 4(2) Direktive 92/50 in člena 14 Direktive 2004/18, katerih besedilo je skoraj enako, je razvidno, da se ti direktivi ne uporabljata za storitve, kadar morajo njihovo izvedbo spremljati posebni varnostni ukrepi v skladu z zakoni in drugimi predpisi, ki veljajo v zadevni državi članici, ali kadar to zahteva varstvo bistvenih interesov te države.
Na ta odstopanja se v tem postopku sklicuje Republika Avstrija, da bi upravičila neposredno oddajo zadevnih naročil storitev tiskanja družbi ÖS.
V zvezi s tem je treba navesti, da morajo države članice, kot trdi Republika Avstrija, opredeliti svoje bistvene varnostne interese in da morajo v tem primeru avstrijski organi opredeliti potrebne varnostne ukrepe za zaščito javne varnosti te države članice v okviru tiskanja osebnih dokumentov in drugih uradnih dokumentov, kot so zadevni dokumenti v obravnavani zadevi (glej po analogiji sodbo z dne 16. oktobra 2003, Komisija/Belgija,
C‑252/01
,
EU:C:2003:547
, točka
).
Spomniti pa je treba tudi, kot je Sodišče že odločilo, da ukrepi, ki jih države članice sprejmejo v okviru upravičenih zahtev v nacionalnem interesu, niso v celoti izključeni iz uporabe prava Unije samo zaradi tega, ker so bili sprejeti v interesu javne varnosti (glej v tem smislu sodbo z dne 8. aprila 2008, Komisija/Italija,
C‑337/05
,
EU:C:2008:203
, točka
in navedena sodna praksa).
Poleg tega je treba zadevna odstopanja v obravnavanem postopku, kot je razvidno iz ustaljene sodne prakse v zvezi s temeljnimi svoboščinami, razlagati ozko (glej po analogiji, kar zadeva člen 346(1)(b) PDEU, sodbo z dne 7. junija 2012, Insinööritoimisto InsTiimi,
C‑615/10
,
EU:C:2012:324
, točka
in navedena sodna praksa).
Poleg tega, čeprav člen 4(2) Direktive 92/50 in člen 14 Direktive 2004/18, na katera se predvsem sklicuje Republika Avstrija, državam članicam dopuščata polje proste presoje pri odločitvi o ukrepih, ki se štejejo za potrebne za zaščito bistvenih interesov njihove varnosti, pa teh členov ni mogoče razlagati tako, da državam članicam dajeta pooblastilo za odstopanje od določb Pogodbe DEU zgolj s sklicevanjem na navedene interese. Država članica, ki se sklicuje na korist od teh odstopanj, mora namreč dokazati potrebo po njihovi uporabi s ciljem zaščite bistvenih interesov njene varnosti. Taka zahteva je določena tudi, če se ta država članica sklicuje tudi na člen 346(1)(a) PDEU (glej po analogiji sodbo z dne 4. septembra 2014, Schiebel Aircraft,
C‑474/12
,
EU:C:2014:2139
, točka
).
Zato mora država članica, ki se sklicuje na ta odstopanja, dokazati, da potrebi po zaščiti takih interesov ne bi bilo mogoče zadostiti v okviru javnega razpisa, določenega v direktivah 92/50 in 2004/18 (glej po analogiji sodbo z dne 8. aprila 2008, Komisija/Italija,
C‑337/05
,
EU:C:2008:203
, točka
).
V obravnavani zadevi, čeprav je Republika Avstrija res opredelila bistvene interese svoje varnosti, za katere meni, da jih je treba zaščititi, in jamstva za zaščito teh interesov, pa je treba preveriti – glede na to, kar je bilo navedeno v točkah 75 in 76 te sodbe – ali je ta država članica dokazala, da ciljev, ki jim sledi, ne bi bilo mogoče doseči v okviru javnega razpisa, kot je določeno v obeh direktivah.
Republika Avstrija v zvezi s tem trdi, prvič, da zaščita bistvenih interesov nacionalne varnosti zahteva centralizirano izvedbo naročil tiskanja uradnih dokumentov, tako da se oddajo enemu samemu podjetju.
Vendar ob priznanju, da bi bilo centralizacijo izvedbe zadevnih naročil, iz razlogov, ki jih navaja Republika Avstrija, mogoče šteti za način varstva bistvenih interesov nacionalne varnosti, je treba ugotoviti, da spoštovanje postopkov za oddajo javnih naročil, določenih v členu 8 Direktive 92/50 v povezavi s členi od 11 do 37 te direktive oziroma v členu 20 Direktive 2004/18 v povezavi s členi od 23 do 55 te direktive, ne preprečuje, da se izvedba zadevnih naročil zaupa enemu samemu gospodarskemu subjektu.
Če so, kot navaja Republika Avstrija, države članice dolžne spoštovati določbe člena 3(2) Uredbe št. 2252/2004, ki jim nalagajo določitev enega organa, ki je odgovoren za tiskanje potnih listov in potovalnih dokumentov, je treba ugotoviti, da ta določba določa le obveznost določitve enega samega takega organa, pri čemer za tako določitev nikakor ni izvzeta predhodna uporaba postopka za oddajo naročil.
Drugič, glede trditve Republike Avstrije v zvezi s potrebo, da lahko avstrijski organi v okviru pooblastil, ki so jim priznana s členom 6(3) StDrG, zagotovijo učinkovit upravni nadzor glede enega ponudnika, ki ima svoje obrate za proizvodnjo in skladiščenje na ozemlju te države članice, v tem primeru glede družbe ÖS, je treba ugotoviti, da čeprav je res, da mora gospodarski subjekt, ki se mu zaupa izvedba zadevnega naročila tiskanja, izpolnjevati varnostne zahteve za zagotovitev zaupnosti informacij, ki jih je treba zaščititi, Republika Avstrija ni dokazala, da le upravni nadzor, ki ga lahko avstrijski organi na podlagi te določbe opravijo pri družbi ÖS, zagotavlja to zaupnost in da bi bilo treba za to izključiti uporabo določb na področju oddaje naročil iz direktiv 92/50 in 2004/18.
V zvezi s tem ni razvidno, da takega upravnega nadzora ne bi bilo mogoče opraviti pri drugih družbah s sedežem v Avstriji razen pri družbi ÖS. Poleg tega ta država članica ni dokazala, da naj nadzor nad spoštovanjem zaupnosti informacij, ki naj bi bile posredovane za tiskanje zadevnih uradnih dokumentov, ne bi bil zadostno zagotovljen, če bi bil ta tisk v okviru postopka javnega razpisa zaupan drugim podjetjem – bodisi s sedežem v Avstriji ali v drugih državah članicah – ki bi se jim s pogodbeno določbo, za katero veljajo pravila civilnega prava, naložili ukrepi v zvezi z zaupnostjo in varnosti ukrepi.
Zlasti bi bilo mogoče v okviru postopka za oddajo naročila določiti obveznost za izbranega ponudnika, da sprejme varnostni nadzor, obiske ali inšpekcijske preglede v prostorih svojega podjetja – bodisi da ima sedež v Avstriji ali v drugi državi članici – ali tudi da v okviru izvedbe zadevnih naročil spoštuje tehnične zahteve, tudi posebej visoke, glede zaupnosti.
Tretjič, glede nujnosti zagotovitve oskrbe, na katero se sklicuje Republika Avstrija, je treba ugotoviti, da čeprav so zadevni uradni dokumenti tesno povezani z javnim redom in institucionalnim delovanjem države, ki predpostavljata, da je zagotovljena zanesljiva oskrba, pa ta država članica ni dokazala, da zatrjevani cilj ne bi mogel biti dosežen v okviru javnega razpisa in da bi bila taka zanesljivost ogrožena, če bi bilo tiskanje teh dokumentov zaupano drugim podjetjem, glede na okoliščine primera tudi podjetjem s sedežem v drugih državah članicah.
Četrtič, glede nujnosti zagotovitve zanesljivosti izbranega ponudnika, čeprav morajo države članice zagotoviti, da lahko pri oddaji javnih naročil, kot so zadevna naročila v obravnavani zadevi, ta naročila dodelijo le zanesljivim podjetjem v okviru sistema, ki zagotavlja skladnost standardov zaupnosti in posebnih varnostnih standardov glede tiskanja zadevnih dokumentov, pa Republika Avstrija ni dokazala, da zaupnosti posredovanih podatkov ne bi bilo mogoče zadostno zagotoviti, če bi bilo tiskanje teh dokumentov po postopku javnega razpisa zaupano drugemu podjetju kot podjetju ÖS.
V zvezi s tem je treba spomniti, da je Sodišče odločilo, da nujnost, da se določi obveznost zaupnosti, ne ovira uporabe postopka javnega razpisa za oddajo naročila (glej v tem smislu sodbo z dne 8. aprila 2008, Komisija/Italija,
C‑337/05
,
EU:C:2008:203
, točka
).
Poleg tega je Sodišče že odločilo, da je zaupnost podatkov mogoče zagotoviti z obveznostjo varovanja skrivnosti, ne da bi se bilo treba izogniti postopkom na področju oddaje javnih naročil (glej po analogiji sodbo z dne 5. decembra 1989, Komisija/Italija,
C‑3/88
,
EU:C:1989:606
, točka
).
Kot je generalna pravobranilka navedla v točki 68 sklepnih predlogov, nič ne preprečuje naročniku, da naloži posebej visoke zahteve glede primernosti in zanesljivosti ponudnikov, da v tem smislu ustvari pogoje, ki urejajo javne razpise in pogodbe o opravljanju storitev, ter da od morebitnih kandidatov zahteva potrebna dokazila.
Republika Avstrija je na obravnavi trdila, da obstaja tveganje, da bi se občutljive informacije razkrile, ker se podjetja s sedežem zunaj te države članice ne morejo v celoti izogniti posredovanju njihove države članice, saj so v nekaterih primerih v skladu z zakonodajami, ki se uporabljajo v teh državah, sama dolžna sodelovati s temi organi ali z obveščevalnimi službami navedenih držav, in to tudi, če javna naročila izvajajo v poslovni enoti s sedežem v Avstriji.
Poudariti pa je treba, da avstrijski organi lahko v pogoje, ki urejajo javne razpise za oddajo zadevnih naročil, vključijo klavzule, ki izbranega ponudnika zavezujejo k splošni zaupnosti, ter določijo, da bo podjetje kandidat, ki zlasti zaradi zakonodaje njegove države članice ne bi moglo dati zadostnih zagotovil glede spoštovanja te obveznosti pred organi te države, izključeno iz postopka za oddajo naročila. Avstrijski organi lahko določijo tudi, da se v primeru nespoštovanja te obveznosti med izvajanjem zadevnega naročila zoper izbranega ponudnika uporabijo sankcije, zlasti pogodbene.
Republika Avstrija v zvezi s tem ni dokazala, da cilja preprečitve širjenja občutljivih informacij o izdelovanju zadevnih uradnih dokumentov ne bi bilo mogoče doseči v okviru postopka javnega razpisa, kot je določeno v členu 8 Direktive 92/50 v povezavi s členi od 11 do 37 te direktive in v členu 20 Direktive 2004/18 v povezavi s členi od 23 do 55 te direktive.
Iz tega sledi, da je nespoštovanje postopkov oddaje naročila, določenih v navedenih direktivah, nesorazmerno glede na tak cilj.
Glede na vse navedeno se Republika Avstrija ne more uspešno sklicevati na člen 346(1)(a) PDEU, člen 4(2) Direktive 92/50 in člen 14 Direktive 2004/18, da bi upravičila nespoštovanje postopkov oddaje naročil, določenih v teh dveh direktivah.
Naročila storitev tiskanja dovoljenj za pirotehniko
Trditve strank
Komisija trdi, da če znesek naročila za izdelavo dovoljenj za pirotehniko ne presega pragov iz teh direktiv, ga je vseeno treba oddati ob upoštevanju načel iz Pogodbe DEU, zlasti načel svobode ustanavljanja in svobode opravljanja storitev.
Komisija meni, da splošni načeli enakega obravnavanja in prepovedi diskriminacije na podlagi državljanstva, iz katerih izhaja obveznost preglednosti, zahtevata, da je navedeno naročilo predmet obvestila, ki zagotavlja zadostno stopnjo obveščenosti.
Ta institucija pojasnjuje, da tudi če se zdi vrednost naročila izdelave dovoljenja za pirotehniko relativno nizka, bi lahko tako naročilo ob upoštevanju njegovih tehničnih lastnosti vzbudilo interes podjetij iz drugih držav članic. Tako naj bi obstajal gotov čezmejni interes, ker naj bi bil trg podjetij za izdelovanje zaščitenih osebnih dokumentov specializiran, majhen in mednaroden ter naj geografska bližina ne bi bila nujna za izvajanje naročil izdelovanja zaščitenih dokumentov.
Poleg tega Komisija opozarja na to, da je več držav članic družbo ÖS zadolžilo za tiskanje vizumov in potnih listov, kar naj bi bil v zvezi s tem pomemben kazalnik obstoja določenega čezmejnega interesa.
Republika Avstrija je odgovorila, da se glede naročila, katerega vrednost je nižja od praga, določenega v pravu Unije, temeljna načela, na katera se sklicuje Komisija, ne uporabljajo. Glede nizke vrednosti tega naročila naj Komisija ne bi dokazala gotovega čezmejnega interesa.
Poleg tega naj dejstvo, da družba ÖS izdeluje zaščitene dokumente za druge države članice, ne bi dokazovalo, da obstaja gotov čezmejni interes za naročilo storitev tiskanja dovoljenj za pirotehniko.
Presoja Sodišča
Najprej je treba opozoriti, da med strankama ni sporno, da ocenjena vrednost naročila za izdelavo dovoljenja za pirotehniko znaša 56.000 EUR, to je znesek, ki je bistveno nižji od pragov, določenih v direktivah 92/50 in 2004/18 za javna naročila storitev. Zato ni bilo nobene obveznosti, ki izhaja iz teh direktive, da se uporabi postopek oddaje naročila.
V skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča se za oddajo naročil, ki glede na svojo vrednost ne spadajo na področje uporabe direktiv o oddaji javnih naročil, kljub temu uporabljajo temeljna pravila in splošna načela Pogodbe DEU, zlasti načeli enakega obravnavanja in prepovedi diskriminacije na podlagi državljanstva ter obveznost preglednosti, ki izhaja iz njiju, če je za ta naročila podan gotov čezmejni interes (sodba z dne 6. oktobra 2016, Tecnoedi Costruzioni,
C‑318/15
,
EU:C:2016:747
, točka
in navedena sodna praksa).
V zvezi s tem je treba opozoriti, da mora Komisija dokazati, da zadevno naročilo za podjetje, ki ima sedež v državi članici, ki ni država članica zadevnega naročnika, pomeni določen interes, ne da bi se lahko oprla na kakršno koli domnevo v tem smislu (glej v tem smislu sodbo z dne 13. novembra 2007, Komisija/Irska,
C‑507/03
,
EU:C:2007:676
, točki
in
ter navedena sodna praksa).
Sodišče je glede objektivnih meril, na podlagi katerih je mogoče sklepati o obstoju določenega čezmejnega interesa, že presodilo, da so lahko taka merila med drugim tudi razmeroma visoka vrednost zadevnega naročila v povezavi s krajem izvedbe gradnje ter tehnične značilnosti naročila in specifične značilnosti zadevnih proizvodov (glej v tem smislu sodbo z dne 6. oktobra 2016, Tecnoedi Costruzioni,
C‑318/15
,
EU:C:2016:747
, točka
in navedena sodna praksa).
Tudi če, kot je trdila Komisija, obstoja takega čezmejnega interesa ni mogoče določiti samo na podlagi vrednosti naročila, saj je potrebna presoja vseh drugih meril in vseh upoštevnih okoliščin obravnavanega primera, je treba ugotoviti, da se naročilo izdelave dovoljenj za pirotehniko razlikuje ne le glede na njegovo relativno majhno vrednost, temveč tudi glede na njegovo zelo tehnično naravo, kar poleg tega zahteva spoštovanje posebnih varnostnih ukrepov in stroškov, ki so povezani z izvajanjem takih ukrepov.
Okoliščina, ki jo je izpostavila Komisija, da to, da je več tujih držav članic družbo ÖS zadolžilo za tiskanje vizumov in potnih listov, pomembno nakazuje na obstoj določenega čezmejnega interesa, ni upoštevna v zvezi s tiskanjem dovoljenj za pirotehniko.
V teh okoliščinah navedbe Komisije ne zadostujejo za dokaz, da je navedeno naročilo imelo določen čezmejni interes.
Ker Komisija ni predložila dokaza za svoje trditve, je treba njeno tožbo zavrniti v delu, ki se nanaša na naročilo storitve tiskanja v zvezi z izdelavo zadevnih dovoljenj za pirotehniko.
Glede na vse zgoraj navedeno je treba ugotoviti, da Republika Avstrija s tem, da je, prvič, naročila storitev za izdelavo biometričnih potnih listov, potnih listov v nujnih primerih, dovoljenj za prebivanje, osebnih izkaznic, vozniških dovoljenj v velikosti kreditne kartice in prometnih dovoljenj v velikosti kreditne kartice, neposredno oddala družbi ÖS, ne da bi izvedla javni razpis na ravni Evropske unije, ter drugič, ohranila v veljavi nacionalne določbe, ki naročnike zavezujejo, da ta naročila storitev oddajo neposredno tej družbi, ni izpolnila obveznosti, ki jih ima na podlagi členov 4(2) in 8 Direktive 92/50 v povezavi s členi od 11 do 37 te direktive ter na podlagi členov 14 in 20 Direktive 2004/18 v povezavi s členi od 23 do 55 te direktive.
V preostalem je treba tožbo zavrniti.
Stroški
V skladu s členom 138(1) Poslovnika Sodišča se plačilo stroškov na predlog naloži neuspeli stranki.
V obravnavani zadevi sta Komisija in Republika Avstrija predlagali naložitev stroškov drugi stranki v postopku.
Člen 138(3) navedenega poslovnika določa, da lahko Sodišče, če se zdi to glede na okoliščine v zadevi upravičeno, odloči, da ena stranka poleg svojih stroškov nosi tudi del stroškov druge stranke. Ker je bilo v obravnavani zadevi tožbi Komisije ugodeno, razen v delu, ki se nanaša na naročilo storitev tiskanja dovoljenj za pirotehniko, je treba na podlagi te določbe odločiti, da se Republiki Avstriji poleg njenih stroškov naloži tudi plačilo štirih petin stroškov Komisije.
Komisiji se naloži plačilo ene petine njenih stroškov.

Iz teh razlogov je Sodišče (veliki senat) razsodilo:

1.
Republika Avstrija s tem, da je naročila storitev za izdelavo biometričnih potnih listov, potnih listov v nujnih primerih, osebnih izkaznic, dovoljenj za pirotehniko, vozniških dovoljenj v velikosti kreditne kartice in prometnih dovoljenj v velikosti kreditne kartice neposredno oddala družbi Österreichische Staatsdruckerei GmbH, ne da bi izvedla javni razpis na ravni Evropske unije, in s tem, da je ohranila v veljavi nacionalne določbe, ki od javnih naročnikov zahtevajo, da ta naročila storitev, ne da bi izvedli javni razpis na ravni Unije, oddajo neposredno tej družbi, ni izpolnila obveznosti iz členov 4(2) in 8 Direktive Sveta 92/50/EGS z dne 18. junija 1992 o usklajevanju postopkov za oddajo javnih naročil storitev v povezavi s členi od 11 do 37 te direktive ter iz členov 14 in 20 Direktive 2004/18/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 31. marca 2004 o usklajevanju postopkov za oddajo javnih naročil gradenj, blaga in storitev v povezavi s členi od 23 do 55 te direktive.

2.
V preostalem se tožba zavrne.

3.
Republika Avstrija nosi svoje stroške ter štiri petine stroškov Evropske komisije. Komisija nosi eno petino svojih stroškov.

Podpisi
(
*1
)	Jezik postopka: nemščina.