CELEX: 62021CJ0157
Žaloba na neplatnost
Nařízení (EU, Euratom) 2020/2092
Obecný režim podmíněnosti na ochranu rozpočtu Unie
Ochrana rozpočtu Unie v případě porušování zásad právního státu v členském státě
Právní základ
Článek 322 odst. 1 písm. a) SFEU
Článek 311 SFEU
Článek 312 SFEU
Údajné obcházení článku 7 SEU a článku 269 SFEU
Údajná porušení čl. 4 odst. 1, čl. 5 odst. 2 a čl. 13 odst. 2 SEU, čl. 296 druhého pododstavce SFEU, protokolu (č. 2) o používání zásad subsidiarity a proporcionality, jakož i zásad svěření pravomocí, právní jistoty, proporcionality a rovnosti členských států před Smlouvami
Tvrzení o zneužití pravomoci

Svou žalobou se Polská republika domáhá, aby Soudní dvůr zrušil nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU, Euratom) 2020/2092 ze dne 16. prosince 2020 o obecném režimu podmíněnosti na ochranu rozpočtu Unie (
Úř. věst. 2020, L 433
I, s. 1, a oprava v
Úř. věst. 2021, L 373, s. 94
, dále jen „napadené nařízení“).
I.

Právní rámec
A.

Nařízení (ES) č. 1049/2001
Článek 2 nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1049/2001 ze dne 30. května 2001 o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise (
Úř. věst. 2001, L 145, s. 43
; Zvl. vyd. 01/03, s. 331) v odstavci 1 stanoví:
„Všichni občané Unie a všechny fyzické a právnické osoby, které mají bydliště nebo sídlo v členském státě, mají právo na přístup k dokumentům orgánů, s výhradou zásad, podmínek a omezení vymezených v tomto nařízení.“
Článek 4 tohoto nařízení zní takto:
„[…]
2.   Neexistuje-li převažující veřejný zájem na zpřístupnění, odepřou orgány přístup k dokumentu, pokud by jeho zpřístupnění vedlo k porušení ochrany
[…]
–
soudního řízení a právního poradenství,
[…]
3.   Přístup k dokumentu, který orgán vypracoval k vnitřnímu použití nebo který obdržel a který se vztahuje k záležitosti, v níž orgán ještě nerozhodl, se odepře, pokud by zpřístupnění dokumentu vážně ohrozilo rozhodovací proces orgánu, neexistuje-li převažující veřejný zájem na zpřístupnění.
Přístup k dokumentu, který obsahuje stanoviska pro vnitřní použití v rámci porad a předběžných konzultací uvnitř daného orgánu, se odepře i po přijetí rozhodnutí, pokud by zpřístupnění dokumentu vážně ohrozilo rozhodovací proces orgánu, neexistuje-li převažující veřejný zájem na zpřístupnění.
[…]
5.   Členský stát může požádat orgán, aby nezveřejňoval dokument pocházející z tohoto členského státu bez jeho předchozího souhlasu.
6.   Pokud se některá z výjimek vztahuje pouze na části požadovaného dokumentu, zbývající části dokumentu se zpřístupní.
7.   Výjimky uvedené v odstavcích 1 až 3 se uplatňují jen po dobu, po kterou je ochrana odůvodněna obsahem dokumentu. […]“
Článek 5 uvedeného nařízení stanoví:
„Pokud členský stát obdrží žádost o dokument v jeho držení, který pochází od orgánu, konzultuje daný orgán, aby přijal rozhodnutí, které neohrozí dosažení cílů tohoto nařízení, není-li zřejmé, zda dokument má nebo nemá být zveřejněn.
Členský stát může místo toho orgánu žádost postoupit.“
B.

Jednací řád Rady
Dne 1. prosince 2009 přijala Rada Evropské unie rozhodnutí 2009/937/EU, kterým se přijímá její jednací řád (
Úř. věst. 2009, L 325, s. 35
). Článek 6 tohoto jednacího řádu (dále jen „jednací řád Rady“), nadepsaný „Služební tajemství a předkládání dokumentů v soudním řízení“, v odstavci 2 stanoví:
„Rada nebo Výbor stálých zástupců mohou povolit předložení opisu dokumentů Rady, jejichž zpřístupnění nebylo dosud povoleno v souladu s ustanoveními o přístupu veřejnosti k dokumentům, nebo výňatku z nich pro účely soudního řízení.“
Článek 10 uvedeného jednacího řádu, nadepsaný „Přístup veřejnosti k dokumentům Rady“, zní takto:
„Zvláštní ustanovení o přístupu veřejnosti k dokumentům Rady jsou obsažena v příloze II.“
Příloha II téhož jednacího řádu, nadepsaná „Zvláštní ustanovení o přístupu veřejnosti k dokumentům Rady“, obsahuje článek 5 upravující „[ž]ádosti postoupené členskými státy“, který stanoví:
„Postoupí-li členský stát žádost Radě, vyřizuje se tato žádost v souladu s články 7 a 8 [nařízení č. 1049/2001] a odpovídajícími ustanoveními této přílohy. V případě úplného nebo částečného zamítnutí přístupu je žadatel vyrozuměn, že případná potvrzující žádost musí být zaslána přímo Radě.“
C.

Pokyny pro zacházení s dokumenty pro vnitřní potřeby Rady
Poznámkou 7695/18 ze dne 10. dubna 2018 přijala Rada pokyny pro zacházení s dokumenty pro vnitřní potřebu Rady. Body 1, 2, 20 a 21 těchto pokynů zní takto:
„1.
Tento dokument obsahuje pokyny pro zacházení s neutajovanými dokumenty Rady, jejichž šíření je omezeno na Radu, její členy, Komisi, Evropskou službu pro vnější činnost (ESVČ) a v závislosti na jejich účelu na některé další orgány (např. Evropský parlament, Soudní dvůr a Evropskou centrální banku) a instituce [Evropské unie] (např. Výbor regionů a Evropský hospodářský a sociální výbor). Zveřejnění těchto dokumentů v nevhodnou dobu by mohlo nepříznivě ovlivnit proces rozhodování v Radě.
2.
Tyto pokyny mají přímý dopad na fungování Rady, a proto je musí dodržovat členské státy jakožto členové Rady v souladu se zásadou loajální spolupráce, která upravuje vztahy mezi orgány [Unie] a členskými státy.
[…]
20.
Dokumenty s označením ‚LIMITE‘ se nesmí zveřejňovat, pokud řádně oprávnění úředníci Rady, vnitrostátní orgány členských států (viz bod 21) nebo případně Rada nepřijali příslušné rozhodnutí v souladu s [nařízením č. 1049/2001] a s jednacím řádem Rady.
21.
Zaměstnanci orgánů nebo institucí EU jiných než Rada nesmí sami rozhodnout o zveřejnění dokumentů s označením ‚LIMITE‘, aniž by předtím konzultovali generální sekretariát Rady. Zaměstnanci vnitrostátních orgánů členských států konzultují před přijetím takového rozhodnutí generální sekretariát Rady, ledaže je zcela jasné, že daný dokument může být zveřejněn v souladu s článkem 5 [nařízení č. 1049/2001].“
D.

Nařízení (EU, Euratom) č. 883/2013
Článek 2 bod 1 nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU, Euratom) č. 883/2013 ze dne 11. září 2013 o vyšetřování prováděném Evropským úřadem pro boj proti podvodům (OLAF) a o zrušení nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1073/1999 a nařízení Rady (Euratom) č. 1074/1999 (
Úř. věst. 2013, L 248, s. 1
) definuje pro účely tohoto nařízení „finanční zájmy Unie“ jako „příjmy, výdaje a aktiva, na něž se vztahuje rozpočet Evropské unie, a příjmy, výdaje a aktiva, na něž se vztahují rozpočty orgánů, institucí a jiných subjektů a rozpočty jimi spravované a kontrolované“.
E.

Finanční nařízení
Článek 2 nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU, Euratom) 2018/1046 ze dne 18. července 2018, kterým se stanoví finanční pravidla pro souhrnný rozpočet Unie, mění nařízení (EU) č. 1296/2013, (EU) č. 1301/2013, (EU) č. 1303/2013, (EU) č. 1304/2013, (EU) č. 1309/2013, (EU) č. 1316/2013, (EU) č. 223/2014 a (EU) č. 283/2014 a rozhodnutí č. 541/2014/EU a zrušuje nařízení (EU, Euratom) č. 966/2012 (
Úř. věst. 2018, L 193, s. 1
, dále jen „finanční nařízení“), nadepsaný „Definice“, zní takto:
„Pro účely tohoto nařízení se rozumí:
[…]
7.
‚plněním rozpočtu‘ provádění činností souvisejících s řízením, monitorováním, kontrolou a auditem rozpočtových prostředků v souladu s metodami stanovenými v článku 62;
[…]
19.
‚kontrolou‘ jakékoli opatření přijaté za účelem poskytnutí přiměřené jistoty o účinnosti, efektivnosti a hospodárnosti operací, o spolehlivosti výkaznictví, o ochraně majetku a informací, o předcházení podvodům a nesrovnalostem, jejich odhalování a nápravě a opatřeních reagujících na tyto podvody a nesrovnalosti, jakož i o náležitém řízení rizik souvisejících s legalitou a správností uskutečněných operací, s přihlédnutím k víceleté povaze programů a k povaze dotyčných plateb. Kontroly mohou zahrnovat různá ověření, jakož i provádění strategií a postupů k dosažení cílů uvedených v první větě;
[…]
42.
‚organizací členského státu‘ veřejnoprávní subjekt usazený v členském státě, anebo soukromoprávní subjekt usazený v členském státě, jejž tento členský stát pověřil výkonem veřejné služby a poskytl mu dostatečné finanční záruky;
[…]
59.
‚zásadou řádného finančního řízení‘ plnění rozpočtu v souladu se zásadami hospodárnosti, efektivity a účinnosti;
[…]“
Článek 56 tohoto nařízení, nadepsaný „Plnění rozpočtu v souladu se zásadou řádného finančního řízení“, stanoví:
„1.   Komise plní příjmy a výdaje rozpočtu v souladu s tímto nařízením, na vlastní odpovědnost a v mezích schválených prostředků.
2.   Členské státy spolupracují s Komisí tak, aby byly prostředky využívány v souladu se zásadou řádného finančního řízení.“
Článek 62 uvedeného nařízení, nadepsaný „Způsoby plnění rozpočtu“, stanoví v odstavci 1 prvním pododstavci:
„Komise plní rozpočet těmito způsoby:
a)
přímo (dále jen ‚přímé řízení‘), jak je uvedeno v článcích 125 až 153, prostřednictvím svých útvarů, včetně svých zaměstnanců v delegacích Unie pod dohledem příslušného vedoucího delegace podle čl. 60 odst. 2, nebo prostřednictvím výkonných agentur uvedených v článku 69;
b)
ve sdíleném řízení s členskými státy (dále jen ‚sdílené řízení‘), jak je uvedeno v článku 63 a článcích 125 až 129;
c)
nepřímo (dále jen ‚nepřímé řízení‘), jak je stanoveno v článcích 125 až 149 a 154 až 159, v případech, kdy tak stanoví základní právní akt, nebo v případech uvedených v čl. 58 odst. 2 písm. a) až d), a to tak, že pověří úkoly souvisejícími s plněním rozpočtu:
[…]“
Článek 63 téhož nařízení, nadepsaný „Sdílené řízení s členskými státy“, v odstavci 2 stanoví:
„Při provádění úkolů souvisejících s plněním rozpočtu členské státy přijmou veškerá opatření, včetně právních a správních, která jsou nezbytná pro ochranu finančních zájmů Unie, zejména:
a)
zajistí, aby byly činnosti financované z rozpočtu prováděny správně, účinně a v souladu s platnými odvětvovými pravidly;
b)
určí subjekty odpovědné za řádnou správu a kontrolu finančních prostředků Unie v souladu s odstavcem 3 a dohlížejí na tyto subjekty;
c)
předcházejí nesrovnalostem a podvodům, odhalují je a napravují;
d)
v souladu s tímto nařízením a s odvětvovými pravidly spolupracují s Komisí, [Úřadem pro boj proti podvodům (OLAF)], [Evropským] [ú]četním dvorem a v případě členských států účastnících se posílené spolupráce podle nařízení Rady (EU) 2017/1939 [ze dne 12. října 2017, kterým se provádí posílená spolupráce za účelem zřízení Úřadu evropského veřejného žalobce (
Úř. věst. 2017, L 283, s. 1
),] také s Úřadem evropského veřejného žalobce.
Za účelem ochrany finančních zájmů Unie členské státy při dodržení zásady proporcionality a v souladu s tímto článkem a s příslušnými odvětvovými pravidly provádějí předběžné a následné kontroly, včetně, je-li to vhodné, kontrol na místě na reprezentativním vzorku nebo na vzorku operací vybraném na základě rizika výskytu chyb. Kromě toho zpětně získávají neoprávněně vyplacené finanční prostředky, a je-li to za tímto účelem nezbytné, zahajují správní a soudní řízení.
Členské státy ukládají příjemcům finančních prostředků účinné, odrazující a přiměřené sankce, pokud tak stanovují odvětvová pravidla nebo zvláštní ustanovení vnitrostátních právních předpisů.
Komise v rámci posouzení rizik a v souladu s odvětvovými pravidly sleduje systémy řízení a kontroly zavedené v členských státech. Komise při své auditní činnosti dodržuje zásadu proporcionality a v souladu s odvětvovými pravidly přihlíží k míře zjištěného rizika.“
Článek 135 finančního nařízení, nadepsaný „Ochrana finančních zájmů Unie prostřednictvím odhalování rizik, vylučování hospodářských subjektů a ukládání peněžitých sankcí“, stanoví:
„1.   Na ochranu finančních zájmů Unie Komise zřídí a provozuje systém včasného odhalování rizik a vylučování hospodářských subjektů.
Cílem tohoto systému je usnadnit:
a)
včasné odhalení osob nebo subjektů uvedených v odstavci 2, jež ohrožují finanční zájmy Unie;
[…]
3.   Rozhodnutí zaevidovat informaci o včasném odhalení rizik uvedených v odst. 1 druhém pododstavci písm. a) tohoto článku za účelem vyloučení osob nebo subjektů uvedených v odstavci 2 tohoto článku nebo uložení peněžité sankce příjemci finančních prostředků přijímá příslušná schvalující osoba. Informace o těchto rozhodnutích jsou zaevidovány v databázi uvedené v čl. 142 odst. 1. Jsou-li tato rozhodnutí přijata podle čl. 136 odst. 4, obsahují informace zaevidované v databázi údaje o osobách uvedených ve zmíněném odstavci.
4.   Rozhodnutí o vyloučení osob nebo subjektů uvedených v odstavci 2 tohoto článku nebo o uložení peněžitých sankcí příjemci finančních prostředků se zakládá na pravomocném rozsudku nebo, v situacích zakládajících vyloučení uvedených v čl. 136 odst. 1, na konečném správním rozhodnutí, anebo na předběžné právní kvalifikaci určené výborem uvedeným v článku 143 v situacích podle čl. 136 odst. 2, aby bylo zajištěno centralizované hodnocení těchto situací. V případech uvedených v čl. 141 odst. 1 příslušná schvalující osoba odmítne účastníka v daném udělovacím řízení.
Aniž je dotčen čl. 136 odst. 5, může příslušná schvalující osoba rozhodnout o vyloučení účastníka nebo příjemce finančních prostředků nebo o uložení peněžité sankce příjemci finančních prostředků a o uveřejnění souvisejících informací na základě předběžné kvalifikace uvedené v čl. 136 odst. 2 pouze po obdržení doporučení výboru uvedeného v článku 143.“
II.

Napadené nařízení
Z právních východisek napadeného nařízení vyplývá, že toto nařízení bylo přijato na základě „Smlouv[y] [o FEU], a zejména […] čl. 322 odst. 1 písm. a) této smlouvy“, jakož i na základě „Smlouv[y] [o ESAE], a zejména […] člán[ku] 106a této smlouvy“.
Body 2, 3, 5 až 10, 12 až 19 a 26 odůvodnění napadeného nařízení stanoví:
„(2)
Evropská rada ve svých závěrech ze dne 21. července 2020 konstatovala, že finanční zájmy Unie mají být chráněny v souladu s obecnými zásadami zakotvenými ve Smlouvách, a zejména s hodnotami uvedenými v článku 2 [SEU]. Rovněž zdůraznila význam ochrany finančních zájmů Unie a význam dodržování zásad právního státu.
(3)
V právním státě se veškeré veřejné pravomoci vykonávají v mezích stanovených zákonem, v souladu s hodnotami demokracie a dodržování základních práv, jež jsou uvedena v Listině základních práv Evropské unie (dále jen ‚Listina‘) a dalších použitelných nástrojích, a pod kontrolou nezávislých a nestranných soudů. Musí se v něm především dodržovat tyto zásady: zákonnosti ([rozsudek ze dne 29. dubna 2004, Komise v. CAS Succhi di Frutta,
C‑496/99 P
,
EU:C:2004:236
, bod
]), jejímž předpokladem je transparentní, odpovědný, demokratický a pluralitní zákonodárný proces; právní jistoty ([rozsudek ze dne 12. listopadu 1981, Meridionale Industria Salumi a další,
212/80 až 217/80
,
EU:C:1981:270
, bod
]); zákazu svévole výkonné moci ([rozsudek ze dne 21. září 1989, Hoechst v. Komise,
46/87 a 227/88
,
EU:C:1989:337
, bod
]); účinné soudní ochrany nezávislými a nestrannými soudy, včetně přístupu ke spravedlnosti ([rozsudky ze dne 27. února 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses,
C‑64/16
,
EU:C:2018:117
, body
,
a
, jakož i ze dne 25. července 2018, Minister for Justice and Equality (Nedostatky soudního systému),
C‑216/18 PPU
,
EU:C:2018:586
, body
až
]); a oddělení mocí ([rozsudky ze dne 22. prosince 2010, DEB,
C‑279/09
,
EU:C:2010:811
, bod
; ze dne 10. listopadu 2016, Poltorak,
C‑452/16 PPU
,
EU:C:2016:858
, bod
, a ze dne 10. listopadu 2016, Kovalkovas,
C‑477/16 PPU
,
EU:C:2016:861
, bod
]) ([sdělení Komise, nadepsané ‚Nový postup (Unie) pro posílení právního státu‘, COM(2014) 158 final, příloha I]).
[…]
(5)
Jakmile se kandidátská země stane členským státem, připojí se k právní struktuře spočívající na základním předpokladu, že každý členský stát sdílí se všemi ostatními členskými státy řadu společných hodnot, na nichž je Unie založena, jak je uvedeno v článku 2 [SEU], a uznává, že s ním ostatní členské státy tyto hodnoty sdílejí. Tento předpoklad znamená a zároveň odůvodňuje existenci vzájemné důvěry členských států v uznání těchto hodnot, a tím i v dodržování unijního práva, které tyto hodnoty uplatňuje ([posudek 2/13 (Přistoupení Unie k EÚLP) ze dne 18. prosince 2014,
EU:C:2014:2454
, bod
]). Právní předpisy a postupy členských států by měly být i nadále v souladu se společnými hodnotami, na nichž je Unie založena.
(6)
I když pro hodnoty Unie neexistuje žádná hierarchie, dodržování zásad právního státu je nezbytné pro ochranu ostatních základních hodnot, na nichž je Unie založena, jako je svoboda, demokracie, rovnost a dodržování lidských práv. Dodržování zásad právního státu je svou podstatou spojeno s dodržováním demokratických zásad a základních práv. Demokracie a dodržování základních práv nemohou existovat bez dodržování zásad právního státu a naopak.
(7)
Kdykoli členské státy plní rozpočet Unie, včetně zdrojů přidělených prostřednictvím nástroje Evropské unie na podporu oživení zřízeného podle nařízení Rady (EU) 2020/2094 [ze dne 14. prosince 2020, kterým se zřizuje Nástroj Evropské unie na podporu oživení, jehož účelem je podpořit oživení po krizi covidu-19 (
Úř. věst. 2020, L 433
I, s. 23)] a prostřednictvím půjček a jiných nástrojů se zárukou z rozpočtu Unie, a bez ohledu na způsob jejich plnění, je dodržování zásad právního státu základním předpokladem pro dodržení zásad řádného finančního řízení zakotvených v článku 317 [SFEU].
(8)
Řádné finanční řízení mohou členské státy zajistit pouze tehdy, pokud orgány veřejné moci jednají v souladu s právem, pokud podvody, včetně daňových podvodů, daňových úniků, korupce, střetu zájmů nebo jiných porušení práva jsou účinně stíhány orgány pověřenými vyšetřováním a trestním stíháním, a pokud mohou být svévolná nebo protiprávní rozhodnutí orgánů veřejné moci, včetně donucovacích orgánů, předmětem účinného soudního přezkumu nezávislými soudy a Soudním dvorem Evropské unie.
(9)
Vždy by měla být zaručena nezávislost a nestrannost soudnictví a orgány pověřené vyšetřováním a trestním stíháním by měly být schopny řádně plnit svou funkci. Soudní orgány a orgány pověřené vyšetřováním a trestním stíháním by měly být vybaveny dostatečnými finančními a lidskými zdroji a mít k dispozici postupy, aby jednaly účinně a způsobem, jenž je v plném souladu s právem na spravedlivý proces včetně práva na obhajobu. Pravomocné rozsudky by měly být účinně vykonávány. Tyto podmínky jsou nezbytné jako minimální záruka proti nezákonným a svévolným rozhodnutím orgánů veřejné moci, která by mohla poškodit finanční zájmy Unie.
(10)
Nezávislost soudnictví zejména předpokládá, že dotčený soudní orgán je oprávněn na základě relevantních pravidel i praxe vykonávat své soudní funkce zcela samostatně, není hierarchicky vázán ani není podřízen jinému orgánu a od nikoho nepřijímá příkazy či pokyny jakéhokoliv původu, čímž je chráněn před vnějšími zásahy nebo tlaky, které by mohly narušit nezávislost rozhodování jeho členů a ovlivnit jejich rozhodnutí. Záruky nezávislosti a nestrannosti vyžadují existenci pravidel, zejména pokud jde o složení orgánu, jmenování, funkční období, jakož i důvody pro zdržení se hlasování, vyloučení pro podjatost a odvolání jeho členů, která umožní rozptýlit jakékoli legitimní pochybnosti jednotlivců, pokud jde o neovlivnitelnost uvedeného orgánu ve vztahu k vnějším skutečnostem a jeho neutralitu ve vztahu k zájmům střetávajícím se ve věci.
[…]
(12)
Článek 19 [SEU], který konkretizuje hodnotu právního státu uvedenou v článku 2 [SEU], ukládá členským státům povinnost poskytnout účinnou soudní ochranu v oblastech, na které se vztahuje právo Unie, včetně těch oblastí, které souvisejí s plněním rozpočtu Unie. Samotná existence účinného soudního přezkumu sloužícího k zajištění dodržování unijního práva je podstatou právního státu a vyžaduje nezávislé soudy ([rozsudek ze dne 27. února 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses,
C‑64/16
,
EU:C:2018:117
, body
až
]). Zachování nezávislosti soudů je zásadní, jak bylo potvrzeno v čl. 47 druhém pododstavci Listiny ([rozsudek ze dne 27. února 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses,
C‑64/16
,
EU:C:2018:117
, body
a
]). To platí zejména pro soudní přezkum platnosti opatření, smluv nebo jiných nástrojů vytvářejících výdaje nebo zadlužení z veřejných zdrojů, mimo jiné v souvislosti s postupy při zadávání veřejných zakázek, které mohou být také předloženy soudu.
(13)
Existuje tedy jasný vztah mezi dodržováním zásad právního státu a efektivním plněním rozpočtu Unie v souladu se zásadami řádného finančního řízení.
(14)
Unie vyvinula řadu nástrojů a procesů na podporu právního státu a jeho uplatňování, včetně finanční podpory organizacím občanské společnosti, evropského mechanismu právního státu a srovnávacího přehledu [Unie] o soudnictví, jakož i k zajišťování účinné reakce ze strany orgánů Unie na porušování zásad právního státu prostřednictvím řízení o nesplnění povinnosti a postupu podle článku 7 [SEU]. Mechanismus stanovený v tomto nařízení tyto nástroje doplňuje tím, že chrání rozpočet Unie před porušováním zásad právního státu, které ovlivňuje jeho řádné finanční řízení nebo poškozuje či ohrožuje ochranu finančních zájmů Unie.
(15)
Porušování zásad právního státu, a to zejména těch, které ovlivňují řádné fungování orgánů veřejné moci a účinný soudní přezkum, mohou vážně poškodit finanční zájmy Unie. Tak je tomu v případě jednotlivých porušení zásad právního státu, a ve větší míře ještě v případě rozsáhlých porušení nebo porušení v důsledku opakujících se praktik či opomenutí ze strany orgánů veřejné moci nebo obecných opatření přijatých těmito orgány.
(16)
Identifikace porušení zásad právního státu vyžaduje důkladné kvalitativní posouzení Komisí. Toto posouzení by mělo být objektivní, nestranné a spravedlivé a mělo by přihlížet k relevantním informacím ze všech dostupných zdrojů a od uznávaných orgánů, včetně rozsudků Soudního dvora Evropské unie, zpráv Účetního dvora, výroční zprávy Komise o právním státu a srovnávacího přehledu [Unie] o soudnictví, který poskytuje Komise, zpráv [OLAFu] a případně Úřadu evropského veřejného žalobce (EPPO), jakož i závěrů a doporučení relevantních mezinárodních organizací a sítí, včetně orgánů Rady Evropy, jako je Skupina států proti korupci (GRECO) při Radě Evropy nebo [Evropská komise pro demokracii prostřednictvím práva (Benátská komise)], zejména pokud jde o její seznam kritérií právního státu, a evropské sítě nejvyšších soudů a rad pro soudnictví. Za účelem vypracování důkladného kvalitativního posouzení by mohla Komise v případě potřeby konzultovat Agenturu Evropské unie pro základní práva a Benátskou komisi.
(17)
Opatření podle tohoto nařízení jsou nezbytná zejména v případech, kdy by jiné postupy stanovené v právních předpisech Unie neumožňovaly účinnější ochranu rozpočtu Unie. Finanční právní předpisy Unie a použitelná odvětvová a finanční pravidla stanoví různé možnosti ochrany rozpočtu Unie, včetně přerušení, pozastavení nebo finančních oprav v souvislosti s nesrovnalostmi nebo závažnými nedostatky v systémech řízení a kontroly. Měla by se stanovit opatření, která by měla být přijata v případě porušení zásad právního státu, a postup, který je třeba dodržet při přijímání těchto opatření. Tato opatření by měla zahrnovat pozastavení plateb a závazků, pozastavení vyplácení splátek nebo předčasné splacení půjček, snížení financování v rámci stávajících závazků a zákaz přijímat nové závazky s příjemci nebo uzavírat nové dohody o půjčkách nebo jiných nástrojích se zárukou z rozpočtu Unie.
(18)
Při stanovování opatření, která se mají přijmout, by se měla uplatnit zásada proporcionality, zejména by se mělo přihlížet k závažnosti situace, době, která uplynula od okamžiku, kdy příslušné jednání začalo, době jeho trvání a opakování, úmyslu, míře spolupráce dotčeného členského státu při ukončení porušování zásad právního státu a dopadům těchto porušení na řádné finanční řízení rozpočtu Unie nebo finanční zájmy Unie.
(19)
Jsou-li přijímána opatření v návaznosti na porušení zásad právního státu, je zásadní řádně chránit oprávněné zájmy konečných příjemců a příjemců. Při zvažování toho, jaká opatření mají být přijata, by Komise měla brát v úvahu jejich možný dopad na konečné příjemce a příjemce. Vzhledem k tomu, že platby Komise členským státům ve sdíleném řízení jsou právně nezávislé na platbách vnitrostátních orgánů příjemcům, nemělo by se mít za to, že vhodná opatření podle tohoto nařízení ovlivňují dostupnost finančních prostředků pro platby příjemcům v souladu s platebními lhůtami stanovenými v příslušných odvětvových a finančních pravidlech. Rozhodnutí přijatá podle tohoto nařízení a povinnosti vůči konečným příjemcům nebo příjemcům stanovené v tomto nařízení jsou součástí použitelného práva Unie, pokud jde o využívání finančních prostředků ve sdíleném řízení. Členské státy, jichž se opatření týkají, by měly Komisi pravidelně podávat zprávy o plnění svých povinností vůči konečným příjemcům nebo příjemcům. Podávání zpráv o dodržování platebních povinností vůči příjemcům stanovených v příslušných odvětvových a finančních pravidlech by mělo Komisi umožnit ověřit, zda rozhodnutí podle tohoto nařízení nemají žádný přímý ani nepřímý dopad na platby, které mají být provedeny podle příslušných odvětvových a finančních pravidel.
Za účelem posílení ochrany konečných příjemců nebo příjemců by Komise měla na internetových stránkách nebo internetovém portálu poskytovat informace a pokyny a současně i vhodné nástroje k tomu, aby ji bylo možné informovat o jakémkoli porušení právní povinnosti vládních subjektů a členských států pokračovat v provádění plateb i po přijetí opatření podle tohoto nařízení. Komise by se měla těmito informacemi podrobněji zabývat, aby ověřila, zda byla dodržena příslušná pravidla, zejména článek 69, čl. 74 odst. 1 písm. b) a článek 104 nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2021/1060 [ze dne 24. června 2021 o společných ustanoveních pro Evropský fond pro regionální rozvoj, Evropský sociální fond plus, Fond soudržnosti, Fond pro spravedlivou transformaci a Evropský námořní, rybářský a akvakulturní fond a o finančních pravidlech pro tyto fondy a pro Azylový, migrační a integrační fond, Fond pro vnitřní bezpečnost a Nástroj pro finanční podporu správy hranic a vízové politiky (
Úř. věst. 2021, L 231, s. 159
)]. Je-li to nezbytné k zajištění toho, aby jakákoli částka splatná vládními subjekty nebo členskými státy byla skutečně vyplacena konečným příjemcům nebo příjemcům, měla by Komise získat zpět již uskutečněné platby nebo případně provést finanční opravu snížením podpory Unie poskytnuté na program v souladu s příslušnými odvětvovými a finančními pravidly.
[…]
(26)
Postup přijímání a rušení opatření by měl být v souladu se zásadami objektivity, zákazu diskriminace a rovného zacházení s členskými státy a měl by být prováděn na základě nestranného přístupu založeného na důkazech. Pokud se ve výjimečných případech dotčený členský stát domnívá, že došlo k závažnému porušení uvedených zásad, může požádat předsedu Evropské rady, aby záležitost předložil na příštím zasedání Evropské rady. V těchto výjimečných případech by rozhodnutí o opatřeních nemělo být přijato, dokud Evropská rada danou záležitost neprojedná. Tento postup zpravidla netrvá déle než tři měsíce ode dne, kdy Komise předložila svůj návrh Radě.“
Článek 1 napadeného nařízení stanoví:
„Toto nařízení stanoví pravidla nezbytná k ochraně rozpočtu Unie v případě porušování zásad právního státu v členských státech.“
Článek 2 tohoto nařízení zní takto:
„Pro účely tohoto nařízení se rozumí:
a)
‚právním státem‘ hodnota Unie zakotvená v článku 2 [SEU]. Zahrnuje tyto zásady: zákonnosti, jejímž předpokladem je transparentní, odpovědný, demokratický a pluralitní zákonodárný proces; právní jistoty; zákazu svévole výkonné moci; účinné soudní ochrany nezávislými a nestrannými soudy, včetně přístupu ke spravedlnosti, a to i pokud jde o základní práva; oddělení moci; a zákazu diskriminace a rovnosti před zákonem. Právní stát je třeba vykládat s ohledem na ostatní hodnoty a zásady Unie zakotvené v článku 2 [SEU];
b)
‚vládním subjektem‘ jakýkoli orgán veřejné moci na všech úrovních veřejné správy, včetně celostátních, regionálních a místních orgánů, jakož i organizace členských států ve smyslu čl. 2 bodu 42 [finančního nařízení].“
Článek 3 napadeného nařízení, nadepsaný „Porušování zásad právního státu“, stanoví:
„Pro účely tohoto nařízení mohou o porušování zásad právního státu svědčit tyto skutečnosti:
a)
ohrožení nezávislosti soudnictví;
b)
nepřijetí preventivních nebo nápravných opatření nebo neuložení sankce v případě svévolných nebo protiprávních rozhodnutí orgánů veřejné moci, a to i donucovacích orgánů, zadržování finančních a lidských zdrojů, které mají vliv na řádné fungování těchto orgánů, nebo nezajištění vyloučení střetu zájmů;
c)
omezování dostupnosti a účinnosti právních prostředků nápravy, mimo jiné prostřednictvím omezujících procesních pravidel a nedostatečného výkonu soudních rozhodnutí nebo omezování účinného vyšetřování, trestního stíhání nebo trestání případů porušování práva.“
Článek 4 tohoto nařízení, nadepsaný „Podmínky pro přijetí opatření“, stanoví:
„1.   Přijmou se vhodná opatření, pokud je podle článku 6 zjištěno, že porušování zásad právního státu v členském státě dostatečně přímo ovlivňuje nebo vážně ohrožuje řádné finanční řízení rozpočtu Unie nebo poškozuje či vážně ohrožuje ochranu finančních zájmů Unie.
2.   Pro účely tohoto nařízení se porušování zásad právního státu týká jednoho nebo více z těchto aspektů:
a)
řádného fungování orgánů, které plní rozpočet Unie, včetně půjček a jiných nástrojů se zárukou z rozpočtu Unie, především v souvislosti s postupy pro zadávání veřejných zakázek nebo udělování grantů;
b)
řádného fungování orgánů, které provádějí finanční kontrolu, sledování a audit, a řádného fungování účinných a transparentních systémů finančního řízení a odpovědnosti;
c)
řádného fungování orgánů pověřených vyšetřováním a trestním stíháním v souvislosti s vyšetřováním a stíháním podvodů, včetně daňových podvodů, korupce nebo jiných případů porušení práva Unie týkajícího se plnění rozpočtu Unie nebo ochrany finančních zájmů Unie;
d)
účinného soudního přezkumu jednání nebo opomenutí ze strany orgánů uvedených v písmenech a), b) a c) nezávislými soudy;
e)
předcházení podvodům a jejich trestání, včetně daňových podvodů, korupce nebo jiných případů porušení práva Unie týkajícího se plnění rozpočtu Unie nebo ochrany finančních zájmů Unie a ukládání účinných a odrazujících sankcí příjemcům finančních prostředků vnitrostátními soudy nebo správními orgány;
f)
zpětného získávání neoprávněně vyplacených finančních prostředků;
g)
účinné a včasné spolupráce s OLAFem a v závislosti na zapojení dotčených členských států s EPPO při vyšetřování nebo trestním stíhání v souladu s příslušnými akty Unie a se zásadou loajální spolupráce a
h)
jiných situací nebo jednání orgánů, které jsou relevantní pro řádné finanční řízení rozpočtu Unie nebo ochranu finančních zájmů Unie.“
Článek 5 uvedeného nařízení, nadepsaný „Opatření na ochranu rozpočtu Unie“, v odstavcích 1 až 4 stanoví:
„1.   Jsou-li splněny podmínky uvedené v článku 4 tohoto nařízení, lze postupem podle článku 6 tohoto nařízení přijmout jedno nebo více z těchto vhodných opatření:
a)
plní-li Komise rozpočet Unie v přímém nebo nepřímém řízení podle čl. 62 odst. 1 písm. a) a c) finančního nařízení a v případě, že příjemcem je vládní subjekt:
i)
pozastavení plateb nebo plnění právního závazku či zrušení právního závazku podle čl. 131 odst. 3 finančního nařízení;
ii)
zákaz přijímat nové právní závazky;
iii)
úplné či částečné pozastavení vyplácení splátek nebo předčasné splacení půjček se zárukou z rozpočtu Unie;
iv)
pozastavení nebo snížení hospodářského zvýhodnění v rámci nástroje se zárukou z rozpočtu Unie;
v)
zákaz uzavírat nové dohody o půjčkách nebo jiných nástrojích se zárukou z rozpočtu Unie;
b)
plní-li Komise rozpočet Unie ve sdíleném řízení s členským státem podle čl. 62 odst. 1 písm. b) finančního nařízení:
i)
pozastavení schválení jednoho nebo více programů nebo jejich změny;
ii)
pozastavení závazků;
iii)
snížení závazků, mimo jiné prostřednictvím finančních oprav nebo převodů prostředků na jiné výdajové programy;
iv)
snížení předběžného financování;
v)
přerušení běhu platebních lhůt;
vi)
pozastavení plateb.
2.   Pokud rozhodnutí, kterým se opatření přijímají, nestanoví jinak, nemá uložení vhodných opatření vliv na povinnosti vládních subjektů uvedených v odst. 1 písm. a) nebo členských států uvedených v odst. 1 písm. b) provádět program nebo využívat fond, kterého se dané opatření týká, a zejména na jejich povinnosti vůči konečným příjemcům nebo příjemcům, včetně povinnosti provést platby podle tohoto nařízení a příslušných odvětvových nebo finančních pravidel. Při vynakládání finančních prostředků Unie ve sdíleném řízení podávají členské státy dotčené opatřeními přijatými podle tohoto nařízení Komisi každé tři měsíce od přijetí těchto opatření zprávu o plnění uvedených povinností.
Komise ověří, zda byly dodrženy příslušné právní předpisy, a v případě potřeby přijme veškerá vhodná opatření na ochranu rozpočtu Unie v souladu s odvětvovými a finančními pravidly.
3.   Přijatá opatření musí být přiměřená. Určí se s ohledem na skutečný nebo možný dopad porušování zásad právního státu na řádné finanční řízení rozpočtu Unie nebo na finanční zájmy Unie. Řádně se při tom zohlední povaha, doba trvání, závažnost a rozsah porušování zásad právního státu. Opatření se pokud možno zaměří na činnosti Unie, které jsou daným porušováním dotčeny.
4.   Komise poskytuje na internetových stránkách či na internetovém portálu informace a pokyny určené konečným příjemcům nebo příjemcům týkající se povinností členských států podle odstavce 2. Na týchž internetových stránkách nebo témže internetovém portálu poskytuje Komise pro konečné příjemce nebo příjemce rovněž vhodné nástroje k tomu, aby ji mohli informovat o jakémkoli porušení těchto povinností, které konečné příjemce nebo příjemce podle jejich názoru přímo ovlivňuje. Tento odstavec se použije tak, aby byla zajištěna ochrana osob oznamujících porušení práva Unie v souladu se zásadami stanovenými ve směrnici Evropského parlamentu a Rady (EU) 2019/1937 [ze dne 23. října 2019 o ochraně osob, které oznamují porušení práva Unie (
Úř. věst. 2019, L 305, s. 17
)]. K informacím poskytnutým konečnými příjemci nebo příjemci v souladu s tímto odstavcem se přiloží důkaz o tom, že dotčený konečný příjemce nebo příjemce podal formální stížnost příslušnému orgánu dotčeného členského státu.“
Článek 6 téhož nařízení, nadepsaný „Postup“, zní takto:
„1.   Pokud Komise usoudí, že má dostatečné důvody se domnívat, že jsou podmínky článku 4 splněny, zašle dotčenému členskému státu písemné oznámení, ve kterém uvede věcné prvky a konkrétní důvody, o které své zjištění opírá, ledaže se domnívá, že by jí jiné postupy stanovené v právních předpisech Unie umožnily chránit rozpočet Unie účinnějším způsobem. Komise o každém takovém oznámení a jeho obsahu neprodleně informuje Evropský parlament a Radu.
2.   S ohledem na informace obdržené podle odstavce 1 může Evropský parlament Komisi vyzvat ke strukturovanému dialogu o jejích zjištěních.
3.   Při posuzování toho, zda jsou podmínky uvedené v článku 4 splněny, zohlední Komise příslušné informace z dostupných zdrojů, včetně rozhodnutí, závěrů a doporučení orgánů Unie, jiných příslušných mezinárodních organizací a dalších uznávaných institucí.
4.   Komise si může vyžádat jakékoli další informace, které jsou nezbytné pro provedení posouzení uvedeného v odstavci 3, a to před zasláním písemného oznámení podle odstavce 1 i po něm.
5.   Dotčený členský stát poskytne požadované informace a může vznést připomínky ke zjištěním uvedeným v oznámení podle odstavce 1 ve lhůtě stanovené Komisí, která nesmí být kratší než jeden měsíc a delší než tři měsíce ode dne oznámení zjištění. Ve svých připomínkách může členský stát navrhnout přijetí nápravných opatření, která mají řešit zjištění uvedená v oznámení Komise.
6.   Komise při rozhodování o tom, zda předloží návrh prováděcího rozhodnutí o vhodných opatřeních, zohlední informace, které obdržela, a případné připomínky dotčeného členského státu, jakož i přiměřenost případných navržených nápravných opatření. Komise provede své posouzení v orientační lhůtě jednoho měsíce ode dne, kdy od dotčeného členského státu obdržela jakékoli informace nebo připomínky, nebo pokud žádné informace ani připomínky neobdrží, od uplynutí lhůty stanovené v souladu s odstavcem 5, a v každém případě v přiměřené lhůtě.
7.   V případě, že Komise zamýšlí předložit návrh podle odstavce 9, poskytne před tím členskému státu možnost předložit do jednoho měsíce připomínky, zejména k přiměřenosti zamýšlených opatření.
8.   Při posuzování přiměřenosti opatření, která mají být uložena, Komise zohlední informace a pokyny uvedené v odstavci 3.
9.   Pokud se Komise domnívá, že podmínky uvedené v článku 4 jsou splněny a že případná nápravná opatření navržená členským státem podle odstavce 5 dostatečně neřeší zjištění uvedená v jejím oznámení, předloží Radě návrh prováděcího rozhodnutí o vhodných opatřeních do jednoho měsíce ode dne, kdy obdržela připomínky členského státu, nebo v případě, že žádné připomínky předloženy nebyly, bez zbytečného prodlení a v každém případě do jednoho měsíce od uplynutí lhůty uvedené v odstavci 7. V návrhu se uvedou konkrétní důvody a skutečnosti, o něž Komise opírá svá zjištění.
10.   Rada přijme prováděcí rozhodnutí uvedené v odstavci 9 tohoto článku do jednoho měsíce od obdržení návrhu Komise. Nastanou-li mimořádné okolnosti, lze lhůtu pro přijetí uvedeného prováděcího rozhodnutí prodloužit o nejvýše dva měsíce. S cílem přijmout toto rozhodnutí včas využije Komise svých práv podle článku 237 [SFEU], považuje-li to za vhodné.
11.   Rada může kvalifikovanou většinou návrh Komise pozměnit a přijmout toto pozměněné znění ve formě prováděcího rozhodnutí.“
Článek 7 napadeného nařízení, nadepsaný „Zrušení opatření“, v odstavcích 1 a 2 stanoví:
„1.   Dotčený členský stát může kdykoli přijmout nová nápravná opatření a zaslat Komisi písemné oznámení obsahující důkazy o tom, že podmínky stanovené v článku 4 již splněny nejsou.
2.   Na žádost dotčeného členského státu nebo z vlastního podnětu a nejpozději jeden rok od přijetí opatření Radou posoudí Komise znovu situaci v dotčeném členském státě s přihlédnutím k případným důkazům, které dotčený členský stát předložil, jakož i přiměřenost nových nápravných opatření přijatých dotčeným členským státem.
Pokud se Komise domnívá, že podmínky článku 4 již splněny nejsou, předloží Radě návrh prováděcího rozhodnutí o zrušení přijatých opatření.
Pokud se Komise domnívá, že situace vedoucí k přijetí opatření byla částečně napravena, předloží Radě návrh prováděcího rozhodnutí o úpravě přijatých opatření.
Pokud se Komise domnívá, že situace vedoucí k přijetí opatření nebyla napravena, zašle dotčenému členskému státu odůvodněné rozhodnutí a informuje o tom Radu.
Pokud dotčený členský stát zašle písemné oznámení podle odstavce 1, předloží Komise svůj návrh nebo přijme rozhodnutí do jednoho měsíce od obdržení tohoto oznámení. Tuto lhůtu lze v řádně odůvodněných případech prodloužit, přičemž v takovém případě Komise neprodleně informuje dotčený členský stát o důvodech prodloužení.
Použije se obdobně postup uvedený v čl. 6 odst. 3, 4, 5, 6, 9, 10 a 11.“
III.

Návrhová žádání účastníků řízení a řízení před Soudním dvorem
Polská republika navrhuje, aby Soudní dvůr napadené nařízení zrušil a uložil Parlamentu a Radě náhradu nákladů řízení.
Parlament a Rada navrhují, aby Soudní dvůr žalobu zamítl a uložil Polské republice náhradu nákladů řízení.
Návrhem ze dne 12. května 2021 požádal Parlament, aby byla projednávaná věc rozhodnuta ve zrychleném řízení upraveném v článku 133 jednacího řádu Soudního dvora. Na podporu tohoto návrhu Parlament uvedl, že přijetí napadeného nařízení bylo zásadní politickou podmínkou pro to, aby schválil nařízení Rady (EU, Euratom) 2020/2093 ze dne 17. prosince 2020, kterým se stanoví víceletý finanční rámec na období 2021–2027 (
Úř. věst. 2020, L 433
I, s. 11, dále jen „víceletý finanční rámec 2021–2027“), a že s přihlédnutím k hospodářské krizi budou muset být finanční prostředky dostupné v rámci plánu na podporu oživení po pandemii covidu-19, nazvaného „Next Generation EU“, poskytnuty členským státům ve velmi krátké době. Zejména v tomto ohledu upřesnil, že v souladu s čl. 3 odst. 4 nařízení 2020/2094 musí být do 31. prosince 2022 přijato nejméně 60 % právních závazků a celkové právní závazky musí být přijaty do 31. prosince 2023. Kromě toho Parlament zdůraznil, že po vstupu v platnost rozhodnutí Rady (EU, Euratom) 2020/2053 ze dne 14. prosince 2020 o systému vlastních zdrojů Evropské unie a o zrušení rozhodnutí 2014/335/EU, Euratom (
Úř. věst. 2020, L 424, s. 1
) si Komise začne v létě 2022 půjčovat na kapitálovém trhu na financování výše uvedeného plánu na oživení. Podle Parlamentu bude půjčování a poskytování mimořádně vysokých finančních prostředků ve velmi krátké době nevyhnutelně znamenat rizika pro rozpočet Unie, který má napadené nařízení chránit. Taková ochrana je důležitá, neboť pokud by tento rozpočet nebyl účinně chráněn, mohlo by to mít nepříznivé dopady, zejména na solidaritu v rámci Unie v dlouhodobém horizontu.
Článek 133 odst. 1 jednacího řádu stanoví, že k žádosti žalobce nebo žalovaného může předseda Soudního dvora po vyslechnutí druhého účastníka řízení, soudce zpravodaje i generálního advokáta rozhodnout o projednání věci ve zrychleném řízení, pokud povaha věci vyžaduje, aby byla projednána bez zbytečného odkladu.
V projednávané věci předseda Soudního dvora dne 9. června 2021 po vyslechnutí ostatních účastníků řízení, soudce zpravodaje a generálního advokáta rozhodl, že této žádosti vyhoví. Toto rozhodnutí bylo odůvodněno zásadním významem projednávané věci pro unijní právní řád, zejména v rozsahu, v němž se týká pravomocí Unie bránit svůj rozpočet a finanční zájmy proti zásahům, které mohou vyplývat z porušení hodnot zakotvených v článku 2 SEU.
Rozhodnutím předsedy Soudního dvora ze dne 25. června 2021 bylo povoleno vedlejší účastenství Belgického království, Dánského království, Spolkové republiky Německo, Irska, Španělského království, Francouzské republiky, Lucemburského velkovévodství, Nizozemského království, Finské republiky, Švédského království a Komise na podporu návrhových žádání Parlamentu a Rady.
Rozhodnutím předsedy Soudního dvora z téhož dne bylo Maďarsku povoleno vedlejší účastenství na podporu návrhových žádání Polské republiky.
Návrhem ze dne 11. května 2021 požádala Rada Soudní dvůr, aby nebyly zohledněny části žaloby Polské republiky a jejích příloh, které odkazují na stanovisko právní služby Rady č. 13593/18 ze dne 25. října 2018 k návrhu nařízení Evropského parlamentu a Rady o ochraně rozpočtu Unie v případě všeobecných nedostatků týkajících se právního státu v členských státech [(COM/2018) 324 final], které stálo u zrodu napadeného nařízení (dále jen „právní stanovisko č. 13593/18“), nebo přebírají obsah nebo odůvodnění tohoto právního stanoviska. Dne 29. června 2021 rozhodl Soudní dvůr o spojení tohoto návrhu s rozhodováním ve věci samé.
Vzhledem k tomu, že Soudní dvůr měl za to, že projednávaná věc má mimořádný význam, rozhodl dne 7. září 2021 po vyslechnutí generálního advokáta o předložení věci plénu v souladu s čl. 16 posledním pododstavcem statutu Soudního dvora Evropské unie.
IV.

K návrhu na nezohlednění určitých částí žaloby Polské republiky
A.

Argumentace účastníků řízení
Na podporu svého návrhu, aby nebyly zohledněny body 53, 75, 126, 133 a 139 žaloby Polské republiky v rozsahu, v němž odkazují na právní stanovisko č. 13593/18, přebírají jeho obsah nebo odrážejí jeho analýzu, Rada tvrdí, že toto právní stanovisko představuje neutajovaný dokument pro vnitřní potřeby s označením „LIMITE“. Vztahuje se na něj tedy povinnost zachovávat služební tajemství a jeho předložení v soudním řízení podléhá podmínkám stanoveným zejména v čl. 6 odst. 2 jednacího řádu Rady a v bodech 20 a 21 pokynů pro zacházení s dokumenty pro vnitřní potřeby Rady.
Podle článku 6 odst. 2 tohoto jednacího řádu pouze Rada nebo Výbor stálých zástupců mohou povolit předložení opisu dokumentů Rady, jejichž zpřístupnění nebylo dosud povoleno v souladu s ustanoveními Unie o přístupu veřejnosti k dokumentům, nebo výňatku z nich pro účely soudního řízení. Kromě toho v souladu s body 20 a 21 těchto pokynů se dokument s označením „LIMITE“ nesmí zveřejnit, pokud řádně oprávněný úředník Rady, vnitrostátní orgán členského státu po konzultaci generálního sekretariátu Rady nebo případně Rada nepřijali příslušné rozhodnutí v souladu s nařízením č. 1049/2001 a jednacím řádem Rady.
V tomto případě Rada přitom dosud na základě nařízení č. 1049/2001 zveřejnila pouze prvních osm bodů právního stanoviska č. 13593/18 a nepovolila Polské republice, aby jej předložila v rámci tohoto soudního řízení.
Podle ustálené judikatury Soudního dvora a Tribunálu by přitom bylo v rozporu s veřejným zájmem, který vyžaduje, aby orgány mohly využívat stanovisek své právní služby, vydaných zcela nezávisle, pakliže by se mělo připustit, aby takovéto dokumenty pro vnitřní potřeby mohly být předloženy v rámci sporu projednávaného před Soudním dvorem, aniž s tímto předložením daný orgán vyslovil souhlas nebo to Soudní dvůr nařídil.
Rada uvádí, že když poskytla pouze částečný přístup k právnímu stanovisku č. 13593/18 na základě žádostí založených na nařízení č. 1049/2001, je tomu tak zejména z důvodu rizika, že v rámci sporu o platnost napadeného nařízení by ji žalobce mohl konfrontovat s argumenty vyjádřenými její vlastní právní službou v uvedeném právním stanovisku v rozporu s požadavky spravedlivého procesu a rovnosti zbraní mezi účastníky soudního řízení. Tato rizika se ostatně projevila podáním projednávané žaloby.
Podle Rady ostatně Polská republika na základě těchto argumentů vždy hlasovala ve prospěch rozhodnutí o odepření přístupu veřejnosti k právnímu stanovisku č. 13593/18. Pokud si tento členský stát přál, aby toto právní stanovisko bylo zveřejněno, měl za tímto účelem podat žádost na základě nařízení č. 1049/2001 nebo požádat o povolení v souladu s jednacím řádem Rady a pokyny pro zacházení s dokumenty pro vnitřní potřeby Rady.
Rada tvrdí, že pokud by bylo Polské republice v projednávané věci povoleno použít právní stanovisko č. 13593/18, i když nedodržela postup stanovený za tímto účelem a tato otázka by nepodléhala účinnému soudnímu přezkumu, znamenalo by to obcházení postupů stanovených nařízením č. 1049/2001 a jednacím řádem Rady. V tomto ohledu připomíná ustálenou judikaturu Soudního dvora, která vyhovuje žádostem orgánů o vynětí jejich dokumentů pro vnitřní potřeby ze spisu před Soudním dvorem, pokud nepovolily jejich předložení v soudním řízení, a má za to, že z toho vyplývá, že právní stanovisko č. 13593/18 nelze v projednávané věci použít.
Mimoto Rada tvrdí, že pokud by bylo připuštěno předložení právního stanoviska č. 13593/18 v tomto řízení, byla by nucena vyjádřit se před unijním soudem ke stanovisku určenému pro vnitřní potřeby a vydanému její vlastní právní službou při vypracovávání napadeného nařízení, což by porušovalo požadavky spravedlivého procesu a ovlivnilo možnost Rady obdržet nezávislá, objektivní a úplná stanoviska.
Konečně podle judikatury Soudního dvora skutečnost, že právní stanovisko č. 13593/18 bylo zveřejněno bez povolení Rady na internetové stránce tiskového orgánu a že jeho obsah byl takto odhalen veřejnosti, nemá na tyto úvahy žádný vliv. Navíc škoda způsobená Radě a unijním orgánům neoprávněným použitím tohoto právního stanoviska v rámci tohoto řízení značně převyšuje škodu způsobenou zveřejněním tohoto právního stanoviska v tisku. Povolit Polské republice dovolávat se tohoto právního stanoviska by totiž ohrozilo veřejný zájem na tom, aby orgány mohly zcela nezávisle využívat stanoviska své právní služby, a zmařilo účinnost postupů, které mají chránit tento zájem.
Polská republika argumentaci Rady zpochybňuje.
B.

Závěry Soudního dvora
Svou argumentací Rada v podstatě tvrdí, že Polská republika tím, že v bodech 53, 126, 133 a 139 žaloby převzala části právního stanoviska č. 13593/18, a tím, že v bodě 75 této žaloby přeformulovala obsah tohoto stanoviska, zaprvé porušila čl. 6 odst. 2 jednacího řádu Rady, zadruhé nezohlednila veřejný zájem na tom, aby Rada mohla využívat zcela nezávislá stanoviska své právní služby, zatřetí dostala Radu do situace, která by mohla vést k tomu, že se bude vyjadřovat v hlavním řízení k analýzám své vlastní právní služby, čímž je porušena zásada rovnosti zbraní, začtvrté porušila body 20 a 21 pokynů pro zacházení s dokumenty pro vnitřní potřeby Rady a zapáté porušila nařízení č. 1049/2001.
Pokud jde o tvrzení ohledně porušení čl. 6 odst. 2 jednacího řádu Rady, je třeba připomenout, že podle tohoto ustanovení „Rada nebo Výbor stálých zástupců mohou povolit předložení opisu dokumentů Rady, jejichž zpřístupnění nebylo dosud povoleno v souladu s ustanoveními o přístupu veřejnosti k dokumentům, nebo výňatku z nich pro účely soudního řízení“.
V tomto ohledu je třeba nejprve konstatovat, že žaloba odkazuje na jiné body právního stanoviska č. 13593/18 než je osm bodů, které Rada zveřejnila na základě nařízení č. 1049/2001, dále, že Polská republika nepožádala Radu o povolení předložit pro účely soudního řízení opis nebo výňatky z tohoto právního stanoviska, a konečně, že tento členský stát ke své žalobě nepřiložil opis tohoto právního stanoviska.
Je tedy třeba určit, zda na skutečnost, že Polská republika ve své žalobě převzala nebo přeformulovala, s uvedením citace, části právního stanoviska č. 13593/18, je třeba nahlížet tak, že tento stát předložil výňatky z tohoto stanoviska pro účely soudního řízení ve smyslu čl. 6 odst. 2 jednacího řádu Rady.
V tomto ohledu je třeba uvést, že body 53, 126 a 133 žaloby obsahují citace tohoto stanoviska, zatímco body 75 a 139 této žaloby, ale i její bod 126, obsahují vlastní argumentaci Polské republiky, o níž tento členský stát uvádí, že odráží analýzu provedenou v tomto právním stanovisku. Takovou vlastní argumentaci doprovázenou pouhými tvrzeními o souladu s právním stanoviskem č. 13593/18, jejichž správnost Rada ostatně zpochybňuje, přitom nelze považovat za výňatky z tohoto právního stanoviska.
Za těchto podmínek je třeba konstatovat, že pouze o bodech 53, 126 a 133 žaloby lze mít za to, že obsahují „výňatky“ z právního stanoviska č. 13593/18 ve smyslu čl. 6 odst. 2 jednacího řádu Rady. Kromě toho uvedení takových výňatků v procesní písemnosti představuje „předložení pro účely soudního řízení“ ve smyslu tohoto ustanovení.
V důsledku toho byla Polská republika v zásadě povinna na základě čl. 6 odst. 2 jednacího řádu Rady získat povolení Rady pro předložení výňatků z právního stanoviska č. 13593/18 obsažených v bodech 53, 126 a 133 žaloby Soudnímu dvoru.
V tomto ohledu z ustálené judikatury Soudního dvora zajisté vyplývá, jak uvádí Rada, že by bylo v rozporu s veřejným zájmem, který vyžaduje, aby orgány mohly využívat stanovisek své právní služby, vydaných zcela nezávisle, pakliže by se mělo připustit, aby takovéto dokumenty pro vnitřní potřeby mohly být předloženy v rámci sporu projednávaného před Soudním dvorem, aniž s jeho předložením daný orgán vyslovil souhlas nebo to Soudní dvůr nařídil (usnesení ze dne 14. května 2019, Maďarsko v. Parlament,
C‑650/18
, nezveřejněné,
EU:C:2019:438
, bod
a citovaná judikatura, jakož i rozsudek ze dne 31. ledna 2020, Slovinsko v. Chorvatsko,
C‑457/18
,
EU:C:2020:65
, bod
).
Nepovoleným předložením takového právního stanoviska žalobce konfrontuje dotčený orgán v rámci řízení o platnosti napadeného aktu se stanoviskem vydaným jeho vlastní právní službou při vypracování tohoto aktu. Přitom v zásadě připustit, aby tento žalobce mohl vložit do spisu právní stanovisko orgánu, jehož zpřístupnění nebylo tímto orgánem povoleno, by porušovalo požadavky na spravedlivý proces a znamenalo by obcházení postupu stanoveného nařízením č. 1049/2001 pro žádost o přístup k takovému dokumentu (v tomto smyslu viz usnesení ze dne 14. května 2019, Maďarsko v. Parlament,
C‑650/18
, nezveřejněné,
EU:C:2019:438
, bod
a citovaná judikatura, jakož i rozsudek ze dne 31. ledna 2020, Slovinsko v. Chorvatsko,
C‑457/18
,
EU:C:2020:65
, bod
).
Je však třeba vzít v úvahu zásadu transparentnosti stanovenou v čl. 1 druhém pododstavci a v čl. 10 odst. 3 SEU, jakož i v čl. 15 odst. 1 a čl. 298 odst. 1 SFEU, která umožňuje zejména zaručit, že správní orgány budou mít ve vztahu k občanům v demokratickém systému větší legitimitu, účinnost a odpovědnost (v tomto smyslu viz usnesení ze dne 14. května 2019, Maďarsko v. Parlament,
C‑650/18
, nezveřejněné,
EU:C:2019:438
, bod
a citovaná judikatura). Transparentnost tím, že umožňuje otevřenou diskusi o rozdílech mezi různými hledisky, přispívá mimo jiné ke zvýšení důvěry těchto občanů (rozsudek ze dne 4. září 2018, ClientEarth v. Komise,
C‑57/16 P
,
EU:C:2018:660
, bod
a citovaná judikatura).
Je pravda, že pouze výjimečně může zásada transparentnosti odůvodnit zpřístupnění dokumentu orgánu, který nebyl zpřístupněn veřejnosti a který obsahuje právní stanovisko, v soudním řízení. Proto Soudní dvůr rozhodl, že ponechání dokumentu, který obsahuje právní stanovisko orgánu, ve spisu věci není odůvodněno žádným převažujícím veřejným zájmem, pokud se toto právní stanovisko netýká legislativního procesu, na který se vztahuje zvýšená transparentnost, a zájmem na tomto ponechání je pouze možnost dotčeného členského státu dovolávat se tohoto právního stanoviska v rámci sporu. Podle Soudního dvora se totiž předložení takového právního stanoviska podle všeho řídí vlastními zájmy žalobce, kterým je podpora jeho argumentace, a nikoli jakýmkoli převažujícím veřejným zájmem, jako by byl zájem zveřejnit postup, který vedl k přijetí napadeného aktu (v tomto smyslu viz usnesení ze dne 14. května 2019, Maďarsko v. Parlament,
C‑650/18
, nezveřejněné,
EU:C:2019:438
, bod
, a rozsudek ze dne 31. ledna 2020, Slovinsko v. Chorvatsko,
C‑457/18
,
EU:C:2020:65
, bod
).
V projednávané věci je třeba konstatovat, že na rozdíl od věcí, v nichž byla vydána rozhodnutí citovaná v předchozím bodě, se právní stanovisko č. 13593/18 týká legislativního procesu.
V tomto ohledu Soudní dvůr rozhodl, že zpřístupnění dokumentů obsahujících stanovisko právní služby orgánu k právním otázkám, které vyvstaly v průběhu rozprav o legislativních návrzích, může zvýšit transparentnost a otevřenost legislativního procesu a posílit demokratické právo evropských občanů kontrolovat informace, které byly základem pro přijetí legislativního aktu. Z toho vyvodil, že neexistuje obecná potřeba důvěrnosti, pokud jde o stanoviska právní služby Rady týkající se legislativního procesu a že nařízení č. 1049/2001 v zásadě ukládá povinnost je zpřístupnit (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 1. července 2008, Švédsko a Turco v. Rada,
C‑39/05 P a C‑52/05 P
,
EU:C:2008:374
, body
, jakož i 68).
Právě transparentnost v tomto ohledu, tím, že umožňuje, aby bylo otevřeně diskutováno několik náhledů, přispívá totiž ke snížení pochybností občanů nejen pokud jde o legalitu jednotlivého legislativního aktu, nýbrž také pokud jde o legitimitu celého legislativního procesu (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 1. července 2008, Švédsko a Turco v. Rada,
C‑39/05 P a C‑52/05 P
,
EU:C:2008:374
, bod
), a přispívá k posílení zásad demokracie a dodržování základních práv vymezených v článku 6 SEU a v Listině, jak je připomenuto v bodě 2 odůvodnění nařízení č. 1049/2001.
Tato transparentnost však nebrání tomu, aby mohlo být z důvodu ochrany právního poradenství odepřeno zpřístupnění konkrétního právního stanoviska, které bylo vydáno v rámci určitého legislativního procesu, ale je zvlášť citlivé povahy nebo zvlášť širokého rozsahu, jež překračuje rámec tohoto legislativního procesu, v kterémžto případě musí dotyčný orgán odepření podrobně odůvodnit (rozsudek ze dne 1. července 2008, Švédsko a Turco v. Rada,
C‑39/05 P a C‑52/05 P
,
EU:C:2008:374
, bod
).
V projednávané věci, jak uvedl generální advokát M. Campos Sánchez-Bordona v bodech 70 až 72 svého stanoviska ve věci Maďarsko v. Parlament a Rada (
C‑156/21
,
EU:C:2021:974
), přitom Rada neprokázala, že právní stanovisko č. 13593/18 je zvláště citlivé nebo má zvláště široký rozsah, jež překračuje rámec dotčeného legislativního procesu.
Tedy ani čl. 6 odst. 2 jednacího řádu Rady ani judikatura připomenutá v bodě 50 tohoto rozsudku nebránily Polské republice v tom, aby toto právní stanovisko zcela nebo zčásti zpřístupnila ve své žalobě.
Toto konstatování není vyvráceno skutečností, že Polská republika má vlastní zájem na tom, aby Soudní dvůr zohlednil sporné části její žaloby. Vzhledem k tomu, že takové zohlednění může rovněž přispět ke snížení pochybností občanů nejen, pokud jde o legalitu napadeného nařízení, ale také pokud jde o legitimitu legislativního procesu jako celku, slouží v každém případě převažujícímu veřejnému zájmu připomenutému v bodech 55 a 56 tohoto rozsudku.
V důsledku toho, aniž je třeba se odděleně vyjadřovat k důvodům vycházejícím z porušení bodů 20 a 21 pokynů pro zacházení s dokumenty pro vnitřní potřeby Rady, nařízení č. 1049/2001 a zásady rovnosti zbraní, jelikož tyto důvody každopádně nemohou být přijaty s ohledem na posouzení provedená v bodech 52 až 60 tohoto rozsudku, návrh Rady, aby části žaloby Polské republiky nebyly zohledněny v rozsahu, v němž odkazují na právní stanovisko č. 13593/18, přebírají jeho obsah nebo odrážejí jeho analýzu, musí být zamítnut jako neopodstatněný.
V.

K žalobě
Na podporu své žaloby uplatňuje Polská republika jedenáct žalobních důvodů. Na prvním místě je třeba společně přezkoumat první, druhý, pátý, šestý a jedenáctý žalobní důvod, které v podstatě vycházejí z nedostatku pravomoci Unie k přijetí napadeného nařízení.
A.

K prvnímu, druhému, pátému, šestému a jedenáctému žalobnímu důvodu, vycházejícím z nedostatku pravomoci Unie k přijetí napadeného nařízení
1.

Argumentace účastníků řízení
V rámci prvního žalobního důvodu Polská republika podporovaná Maďarskem tvrdí, že povaha a rozsah pravomocí svěřených Unii Smlouvami neumožňují Radě zavést takový mechanismus, jaký upravuje napadené nařízení, který svěřuje unijním orgánům kontrolu dodržování zásad právního státu členskými státy a podmiňuje dodržováním těchto zásad vyplacení finančních prostředků z rozpočtu Unie.
Je pravda, že unijní normotvůrce může na základě čl. 322 odst. 1 písm. a) SFEU legálně zavést mechanismus podmiňující platby z unijního rozpočtu tím, že členské státy dodržují zásadu řádného finančního řízení. Z definice této zásady uvedené v čl. 2 bodě 59 finančního nařízení a z upřesnění obsaženého v jeho čl. 56 odst. 2 však vyplývá, že povinnosti, které mají členské státy na základě uvedené zásady, musí být konkrétní a vyplývat ze zvláštních právních ustanovení prokazujících přímou souvislost mezi zavedenými požadavky a zásadou řádného finančního řízení unijních finančních prostředků, jakož i z ochrany finančních zájmů Unie.
Napadeným nařízením přitom unijní normotvůrce zavedl, jak vyplývá z jeho článku 1, mechanismus, který podmiňuje platby z unijního rozpočtu nikoli splněním konkrétních povinností stanovených unijním právem, souvisejících s dodržováním zásady řádného finančního řízení, nýbrž dodržováním zásad právního státu.
Polská republika se domnívá, že zavedení takového mechanismu nespadá do pravomocí svěřených unijnímu normotvůrci článkem 322 odst. 1 písm. a) SFEU, třebaže čl. 4 odst. 1 napadeného nařízení stanoví, že zjištěné porušování zásad právního státu musí dostatečně přímo ovlivňovat nebo vážně ohrožovat řádné finanční řízení rozpočtu Unie nebo poškozovat či vážně ohrožovat její finanční zájmy.
Na prvním místě má Polská republika za to, že unijní normotvůrce nemůže v nařízení přijatém na základě čl. 322 odst. 1 písm. a) SFEU definovat pojem „právní stát“ ani určit, které skutečnosti umožňují konstatovat porušení zásad, na nichž se tento pojem zakládá.
Zásady právního státu předně vyplývají z ústavních a politických tradic členských států a jejich obsah je upřesněn judikaturou ústavních soudů. I když je pravda, že mezinárodní organizace, zejména Rada Evropy, vypracovaly určitá kritéria pro posouzení dodržování těchto zásad, konkretizace uvedených zásad se v unijním právu omezila na uvedení cílů, které sledují. S ohledem na rozdíly existující mezi členskými státy, pokud jde o jejich národní identitu, jejich ústavní a právní systémy, jakož i jejich právní tradice, nemůže unijní normotvůrce upřesnit u všech zásad právního státu, jakými prostředky lze dosáhnout jimi sledovaných cílů. Povinnost členských států dodržovat tyto zásady se tudíž omezuje na nutnost zaručit jejich podstatu.
Dále, i když je Unie založena na hodnotách uvedených v článku 2 SEU, Smlouvy neupřesňují jejich obsah a nesvěřují unijnímu normotvůrci žádnou pravomoc vymezit jejich dosah v aktech sekundárního práva, a to ani na základě článku 19 SEU. Posledně uvedené ustanovení totiž neukládá žádnou konkrétní povinnost, pokud jde o organizaci soudnictví v členských státech, která spadá do výlučné pravomoci těchto států.
Konečně unijní normotvůrce podle Polské republiky překročil pravomoci, které mu byly svěřeny článkem 322 odst. 1 písm. a) SFEU, když definoval v čl. 2 písm. a) napadeného nařízení pojem „právní stát“ tak, že rozšířil jeho rozsah i na další hodnoty uvedené v článku 2 SEU. Stejně tak, vedle skutečnosti, že článek 3 tohoto nařízení uvádí kritéria, která mohou „svědčit o porušování zásad právního státu“, obsahuje čl. 4 odst. 2 uvedeného nařízení seznam situací nebo jednání orgánů, kterých se musí týkat porušování zásad právního státu pro účely uvedeného nařízení, avšak unijní normotvůrce neupřesňuje vztah mezi těmito ustanoveními a tento výčet není s ohledem na jeho písm. h) taxativní.
Unijní zákonodárce tím rovněž svěřil Komisi a Radě pravomoc blíže upřesnit, při uplatňování napadeného nařízení, požadavky související s dodržováním právního státu. Taková pravomoc je navíc vykonávána
ex post
, posouzením stávající situace v členském státě, což jim umožňuje přizpůsobit uvedené požadavky porušení vytýkanému dotyčnému členskému státu a uplatnit je na posuzovanou situaci se zpětnou účinností.
Na druhém místě má Polská republika za to, že unijní normotvůrce nemohl na základě čl. 322 odst. 1 písm. a) SFEU zavést alternativní postup k postupům stanoveným v článku 7 SEU a v článku 258 SFEU tím, že Komisi a Radě svěřil pravomoc konstatovat porušování zásad právního státu členskými státy.
O takovém porušení totiž může rozhodnout pouze Evropská rada na základě článku 7 SEU. Od této výlučné pravomoci Evropské rady se lze odchýlit pouze na základě čl. 19 odst. 1 SEU a povinnosti zajistit účinnou právní ochranu v oblastech pokrytých unijním právem, kterou stanoví, přičemž Soudní dvůr může konstatovat porušení této povinnosti v rámci řízení zahájeného na základě článku 258 SFEU.
Výlučná pravomoc Evropské rady rozhodnout na základě článku 7 SEU o porušení zásad právního státu je odůvodněna skutečností, že kontrola dodržování této hodnoty má diskreční povahu a může podléhat politickým ohledům. Podle Smluv tak přísluší učinit takové rozhodnutí zástupcům vlád členských států a toto rozhodnutí nepodléhá žádnému soudnímu přezkumu ve věci samé. Při neexistenci jasných požadavků totiž Soudní dvůr nemůže posoudit soulad rozhodnutí Evropské rady s požadavky vyplývajícími z této hodnoty. Z tohoto důvodu článek 269 SFEU omezuje soudní přezkum prováděný Soudním dvorem pouze na dodržení „procedurálních ustanovení“ uvedených v článku 7 SEU a tento přezkum se nemůže týkat rozhodnutí Evropské rady o „závažném a trvajícím porušení“ uvedené hodnoty členským státem.
Vyvstává tedy otázka, zda by prováděcí rozhodnutí Rady, kterým bylo v souladu s napadeným nařízením konstatováno, že členský stát porušil zásady právního státu, mohlo být předmětem soudního přezkumu ve věci samé, aniž by byla dotčena výlučná pravomoc Evropské rady posuzovat, zda členské státy dodržují hodnoty obsažené v článku 2 SEU, která vyplývá z článku 7 SEU a článku 269 SFEU.
Na třetím místě má Polská republika za to, že unijní normotvůrce tím, že zavedl mechanismus umožňující ukládat členským státům finanční sankce, překročil pravomoci, které mu svěřuje čl. 322 odst. 1 písm. a) SFEU.
Polská republika, podporovaná Maďarskem, v tomto ohledu připomíná, že v unijním právním systému musí horizontální a odvětvový mechanismus podmíněnosti týkající se vyplácení finančních prostředků pocházejících z unijního rozpočtu splňovat tři požadavky. Především by měl přesně vymezit podmínky pro získání unijních finančních prostředků a kritéria posouzení jejich dodržování. Podmínky pro získání finančních prostředků stanovené v rámci mechanismu by dále měly mít „dostatečně přímou souvislost“ s cílem mechanismu, takže nesplnění podmínky přímo ohrožuje cíl financování, řádné finanční řízení nebo finanční zájmy Unie. Konečně musí být prokázána existence skutečné souvislosti mezi nedodržením podmínky a ztrátou financování, zejména pro účely posouzení přiměřenosti opatření na ochranu rozpočtu Unie.
Z těchto požadavků vyplývá, že mechanismus podmíněnosti nemůže sloužit k sankcionování porušování unijního práva, které nemá přímý dopad na dosažení cíle financování nebo na správné použití finančních prostředků.
První požadavek přitom není v tomto případě splněn. Zásady právního státu totiž nemohou být součástí takového mechanismu podmíněnosti, jelikož ani Smlouvy, ani sekundární právo tyto zásady nebo konkrétní povinnosti, které členské státy musí z tohoto titulu dodržovat, neupřesňují.
Unie ostatně nemá žádnou pravomoc ohledně mnoha aspektů právního státu, jak je definován v čl. 2 písm. a) napadeného nařízení, mezi nimi ohledně požadavku transparentního, odpovědného, demokratického a pluralitního zákonodárného procesu. Navíc vzhledem k tomu, že článek 3 a čl. 4 odst. 2 tohoto nařízení jsou formulovány velmi obecně, konstatování porušení zásad právního státu členským státem ani nevyžaduje prokázání porušení konkrétních povinností a probíhá v rámci diskrečního posouzení. Nelze tudíž vyloučit, že toto posouzení bude podléhat politickým ohledům, bude svévolné nebo bude provedeno v rozporu se zásadou rovnosti členských států před Smlouvami.
Ani druhý požadavek není splněn. Případy porušení zásad právního státu členským státem, jak jsou uvedeny v článku 3 a čl. 4 odst. 2 napadeného nařízení, jsou totiž formulovány obecně, jsou uvedeny v seznamu, který nemá taxativní povahu, a nestanoví žádnou konkrétní právní povinnost. Tyto jednotlivé charakteristiky vedou k tomu, že povinnost prokázat „dostatečně přímou souvislost“ mezi zjištěným porušením a rizikem pro řádné finanční řízení unijních fondů je bezpředmětná. Podle Polské republiky tedy bude tento požadavek, který podle zvoleného předpokladu bude buď automaticky splněn, nebo který nebude možné prokázat, nutně předmětem politického posouzení a poskytne Komisi a Radě naprostou volnost omezit přístup členských států k financování ze strany Unie.
Třetí požadavek na mechanismus podmíněnosti rovněž není splněn, jelikož v kontextu výlučně politického posouzení je nemožné prokázat skutečnou souvislosti mezi nedodržením podmínky získání financování, tedy porušením zásad právního státu, a ztrátou financování z unijního rozpočtu. Vzhledem k tomu, že omezení financování a rozsah tohoto omezení mohou vyplývat jedině z politického posouzení, nemůže být rozhodnutí Rady přiměřené a porušovalo by požadavky čl. 5 odst. 3 a bodu 18 odůvodnění napadeného nařízení.
Podpůrně, pro případ, že by měl Soudní dvůr za to, že normotvůrce má pravomoc přijmout napadené nařízení, Polská republika, podporovaná Maďarskem, má v rámci druhého žalobního důvodu za to, že toto nařízení mělo být založeno na čl. 311 třetím pododstavci SFEU, který se týká systému vlastních zdrojů Unie, nebo na čl. 312 odst. 2 SFEU, který se týká víceletého finančního rámce.
V tomto ohledu poukazuje tento členský stát na to, že uvedené nařízení se – zejména podle bodu 7 svého odůvodnění – vztahuje nejen na veškeré rozpočtové závazky na základě víceletého finančního rámce 2021–2027, ale rovněž na zdroje přidělené nařízením 2020/2094, jakož i na půjčky a jiné nástroje se zárukou z rozpočtu Unie. Toto nařízení je tedy úzce spjato s rozhodnutím 2020/2053 a víceletým finančním rámcem 2021–2027, a nikoli s jednotlivými ročními rozpočty Unie.
Vzhledem k tomu, že napadené nařízení se má vztahovat na následné roční rozpočty Unie, může být náležitým právním základem tohoto nařízení pouze čl. 311 třetí pododstavec SFEU nebo čl. 312 odst. 2 SFEU, který je právním základem víceletých finančních rámců.
Přijetí napadeného nařízení na základě čl. 322 odst. 1 písm. a) SFEU prostřednictvím řádného legislativního postupu tudíž umožnilo obejít procesní požadavky vyplývající z článků 311 a 312 SFEU, neboť posledně uvedená ustanovení vyžadují zvláštní legislativní postupy.
V rámci pátého žalobního důvodu Polská republika podporovaná Maďarskem tvrdí, že napadené nařízení zavádí nový mechanismus kontroly dodržování zásad právního státu členskými státy, který není stanoven Smlouvami a obchází postup podle článku 7 SEU.
Tento mechanismus, který není mechanismem podmíněnosti, má totiž obdobný cíl jako postup podle článku 7 SEU, jelikož účelem tohoto postupu i postupu stanoveného napadeným nařízením je kontrola dodržování zásad právního státu členskými státy a uložení sankcí v případě nedodržení těchto zásad. Oba tyto postupy jsou také na sobě nezávislé, jelikož mechanismus zavedený tímto nařízením není podmíněn zahájením postupu podle článku 7 SEU.
Předně je třeba uvést, že zatímco Evropská rada má pravomoc jednomyslně rozhodnout, že došlo k porušení zásad právního státu podle čl. 7 odst. 2 SEU, napadené nařízení stanoví, že je nejprve na Komisi, aby konstatovala existenci takového porušení, přičemž rozhodnutí Rady ukládající opatření je přijímáno kvalifikovanou většinou a odráží posouzení Komise.
Dále, zatímco článek 7 SEU vyžaduje zjištění „závažného a trvajícího“ porušení zásad právního státu, napadené nařízení se spokojuje s existenci prostého a izolovaného porušení, jak vyplývá z jeho čl. 4 odst. 1 ve spojení s bodem 15 jeho odůvodnění.
Konečně postup podle článku 7 SEU zahrnuje dvě rozhodnutí, z nichž první, rozhodnutí Evropské rady, se týká zjištění porušení, a druhé, rozhodnutí Rady, se týká přijetí sankcí, takže zjištění porušení nevede nezbytně k uložení sankce. Napadené nařízení naopak počítá s přijetím jediného rozhodnutí Rady, týkajícího se jak existence porušení, tak opatření na ochranu rozpočtu Unie, která je třeba přijmout.
Napadené rozhodnutí přitom tím, že stanoví méně striktní procesní požadavky než článek 7, přičemž umožňuje dosáhnout stejného cíle jako uvedený článek, zbavuje tento článek veškerého užitečného účinku.
Polská republika v této souvislosti upřesňuje, že postup, který vůči ní je nyní veden na základě článku 7 SEU, dosud nevedl k rozhodnutí Evropské rady, že došlo k „závažnému a trvajícímu porušení hodnot uvedených v článku 2 [SEU]“, na základě odstavce 2 tohoto článku, takže Rada nemůže za daného stavu přijmout sankci na základě odstavce 3 uvedeného článku. Zavedení mechanismu stanoveného napadeným nařízením má tedy za cíl obejít postup podle článku 7 SEU.
Vzhledem k tomu, že nedošlo ke změně Smluv podle článku 48, představuje zavedení mechanismu kontroly dodržování mezinárodních závazků, který nemá základ ve Smlouvách, zjevné zneužití práva a porušení základních zásad mezinárodního práva, zejména zásad svrchované rovnosti států a nevměšování do jejich vnitřních záležitostí, kodifikovaných v Chartě Organizace spojených národů a v rezoluci Valného shromáždění Organizace spojených národů 2625 (XXV) ze dne 24. října 1970, nazvané Prohlášení o zásadách mezinárodního práva týkajících se přátelských vztahů a spolupráce mezi státy v souladu s Chartou Organizace spojených národů. Podle těchto zásad mohou řízení umožňující uplatnit odpovědnost států za porušení jejich mezinárodních závazků vyplývat pouze z norem mezinárodního práva, které tyto státy svobodně uznávají.
V rámci šestého žalobního důvodu Polská republika podporovaná Maďarskem tvrdí, že Soudní dvůr by mohl být při soudním přezkumu rozhodnutí Rady přijatých na základě napadeného nařízení v rozporu s článkem 7 SEU a článkem 269 SFEU nucen meritorně přezkoumat porušování zásad právního státu tvrzené Komisí. Aby totiž Soudní dvůr mohl takový přezkum provádět, musí vypracovat kritéria týkající se hodnoty právního státu na základě definice této hodnoty vyplývající z aktu sekundárního práva, která musí být následně uplatněna v rámci řízení zahájeného na základě článku 7 SEU, třebaže Soudní dvůr nemá pravomoc meritorně posoudit výtky vznesené proti členskému státu v rámci tohoto postupu.
Článek 7 SEU přitom hraje velmi specifickou úlohu v systému procesních prostředků stanoveném Smlouvami, neboť výjimečně umožňuje unijním orgánům kontrolovat dodržování základních hodnot Unie členskými státy v oblastech, které spadají do výlučné pravomoci členských států.
V rámci jedenáctého žalobního důvodu Polská republika podporovaná Maďarskem tvrdí, že napadené nařízení je stiženo zneužitím pravomoci. Z judikatury vyplývá, že unijní akt je stižen zneužitím pravomoci nebo řízení, pokud se na základě objektivních, relevantních a shodujících se nepřímých důkazů ukáže, že byl přijat za výlučným nebo přinejmenším rozhodujícím účelem dosáhnout jiných cílů, než jsou cíle, které uvádí, nebo vyhnout se postupu zvláště upravenému Smlouvou.
V projednávané věci je pravda, že deklarovaným cílem napadeného nařízení je, jak vyplývá z jeho názvu, ochrana rozpočtu Unie a bod 7 jeho odůvodnění uvádí, že k dosažení tohoto cíle je nezbytné dodržení zásady řádného finančního řízení, což vyžaduje dodržování zásad právního státu. Rovněž podle článku 1 uvedeného nařízení stanoví toto nařízení pravidla nezbytná k ochraně rozpočtu Unie v případě porušování zásad právního státu v členských státech.
Tento deklarovaný cíl však neodpovídá skutečnému cíli napadeného nařízení. Polská republika v tomto ohledu uvádí, že návrh, který vedl k přijetí napadeného nařízení, zdůrazňoval, že „[n]edávné události“ prokázaly „všeobecné nedostatky ve vnitrostátních systémech brzd a protivah“, „ukázaly, že nedostatek dodržování zásad právního státu se může stát v Evropské unii předmětem vážných a společných obav“, a vedly k tomu, že od „orgánů, jako je Evropský parlament, jakož i od široké veřejnosti [zazněl] jasný požadavek, aby [Evropská unie] přijala opatření na ochranu právního státu“.
Kromě toho tento členský stát tvrdí, podobně jak již uvedl v rámci svého prvního žalobního důvodu, že mechanismus zavedený napadeným nařízením není mechanismem podmíněnosti, jehož cílem je chránit rozpočet Unie, ale sankčním mechanismem, jehož cílem je postihovat porušení zásad právního státu. Tento závěr potvrzuje jak Biuro Analiz Sejmowych Kancelarii Sejmu RP (Úřad pro parlamentní analýzy kancléře Parlamentu Polské republiky), tak výroční zprávy Účetního dvora Evropské unie, podle nichž se plnění rozpočtu Unie a řízení finančních prostředků Unie zlepšují. Procentní podíl chyb, který činil 4,4 % v průběhu roku 2014, se totiž snížil na 3,8 % a poté na 3,1 % v letech 2015 a 2016. Nutnost chránit rozpočet Unie tak neodůvodňovala přijetí napadeného nařízení.
Polská republika se tudíž ztotožňuje s názorem právní služby Rady vyjádřeným v jejím stanovisku č. 13593/18, podle kterého mechanismus stanovený v návrhu, který vedl k přijetí napadeného nařízení, „neukazuje, jakým způsobem je dodržování zásad právního státu […] spojeno s řádným plněním rozpočtu Unie a ochranou finančních zájmů Unie“. I když některé body odůvodnění tohoto nařízení existenci takové souvislosti zmiňují, není tato souvislost vysvětlena, a tím méně prokázána.
Polská republika z toho vyvozuje, že skutečným cílem tohoto návrhu není ani tak chránit rozpočet Unie, jako chránit právní stát prostřednictvím opatření týkajících se rozpočtu Unie. Podobný názor ostatně vyjádřily vnitrostátní parlamenty a Evropský hospodářský a sociální výbor, který uvedl, že „v tomto návrhu spatřuje spíše potenciální nástroj k tomu, jak prostřednictvím rozpočtu Unie chránit všechny hodnoty zakotvené v článku 2“. Tento názor je mimoto podpořen bodem 14 odůvodnění napadeného nařízení, který uvádí mechanismus stanovený tímto nařízením mezi nástroji na ochranu právního státu.
Je tedy třeba mít za to, že cíl tohoto mechanismu je totožný s cílem „postupu politické kontroly“ podle článku 7 SEU. Jelikož čl. 7 odst. 3 SEU ani žádné jiné ustanovení Smluv nestanoví hmotněprávní omezení, pokud jde o práva členského státu, která mohou být pozastavena v případě závažného a trvajícího porušování hodnot obsažených v článku 2 SEU, mohou opatření na ochranu rozpočtu Unie, která lze uložit členskému státu podle čl. 5 odst. 1 napadeného nařízení, odpovídat opatřením, která může Rada přijmout podle čl. 7 odst. 3 SEU, rozhodne-li se pozastavit „určitá práva, která […] vyplývají z použití Smluv“.
Vzhledem k tomu, že opatření takové povahy, jako jsou opatření stanovená v čl. 5 odst. 1 napadeného nařízení, mohla být přijata i před vstupem tohoto nařízení v platnost na základě postupu podle článku 7 SEU, bod 14 odůvodnění uvedeného nařízení nesprávně tvrdí, že mechanismus, který zavádí, doplňuje stávající právní nástroje určené k boji proti porušování zásad právního státu.
Kromě toho z čl. 7 odst. 4 SEU a čl. 7 odst. 2 druhého pododstavce napadeného nařízení, které se týkají změny a zrušení přijatých opatření, vyplývá, že cílem těchto mechanismů je přimět dotyčný členský stát k dodržování hodnoty právního státu. Napadené nařízení přitom tím, že nevyžaduje jednomyslné rozhodnutí Evropské rady, stanoví mnohem méně striktní proces přijímání sankcí, než stanoví článek 7 SEU, čímž jej zbavuje užitečného účinku.
Ve stanovisku ze dne 27. května 2014 uvedla právní služba Rady, že článek 7 SEU stanoví záměrně přesný rámec kontroly, strukturovaný do několika fází, vysoký teoretický práh pro zahájení postupu, kvalifikovanou většinu v Radě a Evropské radě, jakož i soubor procesních záruk pro dotyčný členský stát, včetně možnosti omezeného soudního přezkumu ze strany Soudního dvora, a dále že tento článek nestanoví právní základ umožňující tento postup dále rozvíjet nebo měnit. Tento postoj byl výslovně zopakován v právním stanovisku č. 13593/18, které mimo jiné uvádí, že sekundární právo nemůže uvedený postup měnit nebo doplňovat, či zbavit jej jeho užitečného účinku.
Z důvodu totožnosti cíle, zásad a použitelných opatření tudíž mechanismus zavedený napadeným nařízením představuje zjevné a úmyslné obcházení postupu podle článku 7 SEU.
Polská republika uvádí, že projednávaná věc je podobná věci, v níž byl vydán rozsudek ze dne 17. prosince 2020, Openbaar Ministerie (Nezávislost vystavujícího justičního orgánu) (
C‑354/20 PPU a C‑412/20 PPU
,
EU:C:2020:1033
, body
až
). Připomíná, že v tomto rozsudku Soudní dvůr na základě bodu 10 odůvodnění rámcového rozhodnutí Rady 2002/584/JAI ze dne 13. června 2002 o evropském zatýkacím rozkazu a postupech předávání mezi členskými státy (
Úř. věst. 2002, L 190, s. 1
; Zvl. vyd. 19/06, s. 34), ve znění rámcového rozhodnutí Rady 2009/299/JAI ze dne 26. února 2009 (
Úř. věst. 2009, L 81, s. 24
), rozhodl, že systémové nebo celoplošné nedostatky, pokud jde o nezávislost soudní moci v členském státě, který vystavil evropský zatýkací rozkaz, ať jsou jakkoli závažné, neodůvodňují faktické pozastavení provádění mechanismu evropského zatýkacího rozkazu ve vztahu k tomuto členskému státu, dokud Evropská rada a Rada nepřijaly rozhodnutí podle článku 7 SEU.
Tento bod 10 odůvodnění přitom jen odráží právní důsledky vyplývající z článku 7 SEU. Z rozsudku citovaného v předchozím bodě tedy plyne, že práva vyplývající ze Smluv mohou být vůči členskému státu pozastavena z důvodu, že tento stát porušil hodnoty uvedené v článku 2 SEU, pouze Radou na základě čl. 7 odst. 3 SEU.
Parlament a Rada, podporovaní Belgickým královstvím, Dánským královstvím, Spolkovou republikou Německo, Irskem, Španělským královstvím, Francouzskou republikou, Lucemburským velkovévodstvím, Nizozemským královstvím, Finskou republikou, Švédským královstvím a Komisí, zpochybňují opodstatněnost této argumentace.
2.

Závěry Soudního dvora
Svým prvním, druhým, pátým, šestým a jedenáctým žalobním důvodem Polská republika, podporovaná Maďarskem, v podstatě tvrdí, že ani čl. 322 odst. 1 písm. a) SFEU, ani žádné jiné ustanovení Smlouvy o FEU nemohou představovat vhodný právní základ pro přijetí napadeného nařízení, zejména jeho článků 2 až 4. Podpůrně upřesňuje, že kdyby Soudní dvůr dospěl k závěru, že unijní normotvůrce má pravomoc k přijetí napadeného nařízení, mělo být toto nařízení přijato na základě čl. 311 třetího pododstavce SFEU nebo čl. 312 odst. 2 SFEU. Kromě toho dodává, že postup zavedený tímto nařízením obchází postup stanovený v článku 7 SEU, který je nicméně výlučným postupem pro ochranu hodnot zakotvených v článku 2 SEU, a porušuje omezení pravomocí Soudního dvora stanovené v článku 269 SFEU.
a)

K právnímu základu napadeného nařízení
Úvodem je třeba připomenout, že podle čl. 322 odst. 1 písm. a) SFEU Parlament a Rada stanoví řádným legislativním postupem a po konzultaci s Účetním dvorem formou nařízení „finanční pravidla stanovící zejména podrobnosti týkající se sestavování a plnění rozpočtu a předkládání účetnictví a jeho auditu“.
Taková pravidla mají přitom upravovat všechny aspekty týkající se plnění unijního rozpočtu, na které se vztahuje hlava II, nadepsaná „Finanční ustanovení“, části šesté Smlouvy o FEU týkající se „[i]nstitucionálních a finančních ustanovení“, a tedy toto plnění v širokém slova smyslu.
Kromě skutečnosti, že článek 322 SFEU je obsažen v kapitole 5, nadepsané „Společná ustanovení“, této hlavy II, je totiž třeba uvést, že na toto ustanovení odkazují čl. 310 odst. 2 a 3 SFEU, který je obsažen v úvodní části uvedené hlavy II, čl. 315 první a druhý pododstavec a čl. 316 první a druhý pododstavec SFEU, které jsou obsaženy v kapitole 3 téže hlavy II, nadepsané „Roční rozpočet Unie“, a článek 317 SFEU, který je obsažen v kapitole 4 této hlavy, nadepsané „Plnění rozpočtu a absolutorium“.
Články 310 a 315 až 317 SFEU přitom všechny souvisejí s plněním rozpočtu Unie.
Článek 310 SFEU totiž v odstavci 1 stanoví, že pro každý rozpočtový rok musí být veškeré příjmy a výdaje Unie předběžně vyčísleny a zahrnuty do rozpočtu a v odstavci 3 stanoví, že uskutečnění výdajů zapsaných v rozpočtu vyžaduje předchozí přijetí právně závazného aktu Unie, který stanoví právní základ pro její činnost a pro uskutečnění odpovídajících výdajů v souladu s nařízením podle článku 322 SFEU, s výjimkou případů stanovených tímto nařízením. Konečně tento článek 310 v odstavci 5 vyžaduje, aby byl uvedený rozpočet plněn v souladu se zásadou řádného finančního řízení, přičemž členské státy a Unie musí spolupracovat, aby zajistily využívání prostředků zapsaných v rozpočtu v souladu s touto zásadou.
Pokud jde o článek 315 SFEU, tento článek stanoví v prvním pododstavci, že pokud rozpočet na začátku rozpočtového roku nebyl ještě přijat s konečnou platností, mohou být výdaje prováděny měsíčně podle kapitol v souladu s nařízeními přijatými na základě článku 322 SFEU, a to až do výše jedné dvanáctiny prostředků zapsaných v dotyčné kapitole rozpočtu předešlého rozpočtového roku, přičemž tato částka nesmí překročit jednu dvanáctinu prostředků zapsaných ve stejné kapitole návrhu rozpočtu. Článek 316 SFEU se týká přenesení prostředků nevyčerpaných do konce rozpočtového roku do rozpočtu bezprostředně následujícího rozpočtového roku.
Článek 317 SFEU zejména stanoví, že Komise plní rozpočet ve spolupráci s členskými státy v souladu s finančním nařízením přijatým na základě článku 322 SFEU na vlastní odpovědnost a v mezích přidělených prostředků, v souladu se zásadami řádného finančního řízení. Rovněž stanoví členským státům povinnost spolupracovat s Komisí, aby zajistily využití rozpočtových prostředků v souladu se zásadami řádného finančního řízení, a upřesňuje, že nařízení přijaté na základě článku 322 SFEU stanoví pro členské státy povinnost kontroly a auditu při plnění rozpočtu, jakož i z toho vyplývající odpovědnosti.
Z toho vyplývá, že finanční pravidla, která stanoví „zejména podrobnosti týkající se“ plnění rozpočtu, předkládání účetnictví a jeho auditu ve smyslu čl. 322 odst. 1 písm. a) SFEU, vykládaná ve světle ustanovení uvedených v bodě 115 tohoto rozsudku, zahrnují nejen pravidla vymezující způsob, jakým jsou výdaje zapsané do tohoto rozpočtu jako takové uskutečňovány, ale také zejména pravidla, která stanoví povinnosti členských států v oblasti kontroly a auditu v případě, že Komise plní rozpočet ve spolupráci s nimi, jakož i z toho vyplývající odpovědnosti. Zejména je zjevné, že cílem těchto finančních pravidel je mimo jiné zajistit dodržování zásady řádného finančního řízení při plnění rozpočtu Unie, a to i členskými státy.
S přihlédnutím k výše uvedeným úvahám je třeba v projednávané věci přezkoumat, zda čl. 322 odst. 1 písm. a) SFEU může představovat náležitý právní základ pro přijetí napadeného nařízení.
V tomto ohledu podle ustálené judikatury platí, že se volba právního základu unijního aktu musí zakládat na objektivních skutečnostech, které mohou být předmětem soudního přezkumu, mezi něž patří účel a obsah tohoto aktu (rozsudky ze dne 3. prosince 2019, Česká republika v. Parlament a Rada,
C‑482/17
,
EU:C:2019:1035
, bod
; ze dne 8. prosince 2020, Maďarsko v. Parlament a Rada,
C‑620/18
,
EU:C:2020:1001
, bod
, jakož i ze dne 8. prosince 2020, Polsko v. Parlament a Rada,
C‑626/18
,
EU:C:2020:1000
, bod
).
Mimoto pro určení náležitého právního základu lze vzít v úvahu právní kontext, jehož je nová právní úprava součástí, zejména může-li takový kontext ozřejmit cíl této právní úpravy (rozsudky ze dne 3. prosince 2019, Česká republika v. Parlament a Rada,
C‑482/17
,
EU:C:2019:1035
, bod
; ze dne 8. prosince 2020, Maďarsko v. Parlament a Rada,
C‑620/18
,
EU:C:2020:1001
, bod
, jakož i ze dne 8. prosince 2020, Polsko v. Parlament a Rada,
C‑626/18
,
EU:C:2020:1000
, bod
).
V projednávané věci, pokud jde na prvním místě o to, zda napadené nařízení může mít s ohledem na svůj účel za právní základ čl. 322 odst. 1 písm. a) SFEU, Polská republika, podporovaná Maďarskem, v podstatě uvádí, že skutečným cílem tohoto nařízení je umožnit, v případě zjištění porušování zásad právního státu, uplatnění sankcí prostřednictvím rozpočtu Unie, přičemž tento cíl vyplývá zejména z čl. 7 odst. 2 druhého pododstavce uvedeného nařízení, z bodu 14 jeho odůvodnění, ale rovněž z neprokázání souvislosti mezi dodržováním zásad právního státu a řádným finančním řízením rozpočtu Unie, z důvodové zprávy připojené k návrhu, který vedl k přijetí uvedeného nařízení, jakož i ze statistik, z nichž plyne, že při přijetí tohoto nařízení neexistovala potřeba chránit rozpočet Unie.
V tomto ohledu zaprvé článek 1 napadeného nařízení stanoví, že toto nařízení stanoví „pravidla nezbytná k ochraně rozpočtu Unie v případě porušování zásad právního státu v členských státech“. Ze znění tohoto ustanovení tak vyplývá, že cílem tohoto nařízení je chránit unijní rozpočet před zásahy do tohoto rozpočtu, k nimž může dojít v důsledku porušování zásad právního státu v členském státě.
Zadruhé ze znění čl. 4 odst. 1 a čl. 6 odst. 1 napadeného nařízení ve vzájemném spojení vyplývá, že postup stanovený za účelem přijetí „vhodných opatření“ na ochranu rozpočtu Unie může Komise zahájit pouze tehdy, pokud tento orgán usoudí, že má dostatečné důvody se domnívat nejen, že dochází k porušování zásad právního státu v členském státě, ale především že toto porušování dostatečně přímo ovlivňuje nebo vážně ohrožuje řádné finanční řízení rozpočtu Unie nebo poškozuje či vážně ohrožuje ochranu finančních zájmů Unie.
Navíc z čl. 5 odst. 1 a 3 tohoto nařízení vyplývá, že tato vhodná opatření mohou zahrnovat především pozastavení plateb, plnění právních závazků, vyplácení splátek, hospodářského zvýhodnění v rámci nástroje se zárukou či schválení programů nebo závazků, zrušení právních závazků, zákaz přijímat nové právní závazky nebo uzavírat nové dohody, předčasné splacení půjček se zárukou, snížení hospodářského zvýhodnění v rámci nástroje se zárukou, závazků nebo předběžného financování a přerušení běhu platebních lhůt a že musí být přiměřená, tedy omezená na to, co je nezbytně nutné s ohledem na skutečný nebo možný dopad porušování zásad právního státu na řádné finanční řízení rozpočtu Unie nebo na její finanční zájmy.
Mimoto podle čl. 7 odst. 2 druhého pododstavce napadeného nařízení Komise navrhne Radě zrušení přijatých opatření, pokud podmínky článku 4 tohoto nařízení již splněny nejsou, a tedy zejména, pokud již nedochází k ovlivňování nebo vážnému ohrožení řádného finančního řízení rozpočtu Unie nebo ochrany jejich finančních zájmů, takže, jak uvedl generální advokát M. Campos Sánchez-Bordona v bodě 185 svého stanoviska ve věci Maďarsko v. Parlament a Rada (
C‑156/21
,
EU:C:2021:974
), tato opatření musí být zrušena, jakmile dopad na plnění rozpočtu pomine, i když porušování zásad právního státu členským státem, které bylo zjištěno, přetrvává.
Druhy opatření, která mohou být přijata, kritéria týkající se jejich volby a rozsahu, jakož i podmínky pro přijetí a zrušení těchto opatření, vzhledem k tomu, že se všechny vztahují k ovlivňování nebo vážnému ohrožení řádného finančního řízení rozpočtu Unie nebo ochrany finančních zájmů Unie, přitom podporují zjištění, že účelem napadeného nařízení je chránit rozpočet Unie při jeho plnění.
Kromě toho ze znění čl. 5 odst. 2 napadeného nařízení, vykládaného ve světle odstavce 4 tohoto článku, jakož i bodu 19 odůvodnění tohoto nařízení, vyplývá, že cílem tohoto ustanovení není, jak tvrdí Polská republika, podporovaná Maďarskem, sankcionovat členský stát za porušování zásady právního státu, ale chránit legitimní zájmy konečných příjemců a příjemců, pokud jsou na základě tohoto nařízení přijata vůči členskému státu vhodná opatření. Toto ustanovení tak stanoví důsledky takových opatření vůči třetím osobám. Uvedené ustanovení tedy nemůže podpořit tvrzení, že cílem napadeného nařízení je spíše než ochrana unijního rozpočtu sankcionovat porušování zásad právního státu v členském státě jako takové.
Zatřetí, jak uvedl generální advokát M. Campos Sánchez-Bordona v bodě 130 svého stanoviska ve věci Maďarsko v. Parlament a Rada (
C‑156/21
,
EU:C:2021:974
), body odůvodnění napadeného nařízení podporují cíl sledovaný tímto nařízením, jak vyplývá z jeho článku 1, který spočívá v ochraně rozpočtu Unie. Body 2 a 7 až 9 odůvodnění tohoto nařízení totiž zejména uvádějí, že Evropská rada prohlásila, že finanční zájmy Unie musí být chráněny v souladu s hodnotami zakotvenými v článku 2 SEU, že kdykoli členské státy plní rozpočet Unie, je dodržování zásad právního státu základním předpokladem pro dodržení zásad řádného finančního řízení zakotvených v článku 317 SFEU, že členské státy mohou zajistit řádné finanční řízení pouze tehdy, pokud orgány veřejné moci jednají v souladu s právem, pokud jsou porušování práva účinně stíhána a pokud svévolná nebo protiprávní rozhodnutí orgánů veřejné moci podléhají účinnému soudnímu přezkumu a jako minimální záruka je vyžadována nezávislost a nestrannost soudnictví a orgánů pověřených vyšetřováním a trestním stíháním proti svévolným a nezákonným rozhodnutím orgánů veřejné moci, která mohou poškodit finanční zájmy Unie. Bod 13 odůvodnění téhož nařízení stanoví, že v této souvislosti existuje „jasný vztah mezi dodržováním zásad právního státu a efektivním plněním rozpočtu Unie v souladu se zásadami řádného finančního řízení“, přičemž bod 15 odůvodnění tohoto nařízení stanoví, že „[p]orušování zásad právního státu, a to zejména těch, které ovlivňují řádné fungování orgánů veřejné moci a účinný soudní přezkum, mohou vážně poškodit finanční zájmy Unie“.
Bod 14 odůvodnění napadeného nařízení stanoví, že mechanismus stanovený v tomto nařízení „doplňuje“ nástroje na podporu právního státu a jeho uplatňování a upřesňuje, že tento mechanismus přispívá k této podpoře „tím, že chrání rozpočet Unie před porušováním zásad právního státu, které ovlivňuje jeho řádné finanční řízení nebo poškozuje či ohrožuje ochranu finančních zájmů Unie“.
Začtvrté v rozsahu, v němž Polská republika, podporovaná Maďarskem, tvrdí, že body 7 až 9, 13 a 15 odůvodnění napadeného nařízení odkazují na souvislost mezi dodržováním právního státu a řádným finančním řízením unijního rozpočtu, ovšem neprokazují ji, je třeba uvést, že unijní normotvůrce mohl vyvodit závěry v uvedených bodech odůvodnění z odborných stanovisek, která měl k dispozici v průběhu legislativního procesu, mezi něž patří stanovisko Účetního dvora č. 1/2018 k návrhu nařízení Evropského parlamentu a Rady o ochraně rozpočtu Unie v případě všeobecných nedostatků týkajících se právního státu v členských státech (
Úř. věst. 2018, C 291, s. 1
) ze dne 2. května 2018, který vedl k napadenému nařízení. Z bodů 10 a 11 tohoto stanoviska totiž vyplývá, že tento orgán souhlasil „s názorem Komise, že nezákonná a svévolná rozhodnutí orgánů veřejné moci odpovědných za řízení finančních prostředků a za soudní přezkum by mohla poškozovat finanční zájmy Unie“, a uznal, že „nezávislost a nestrannost soudnictví mají zásadní význam pro řádné finanční řízení a ochranu rozpočtu [Unie], zejména pokud jde o soudní vymáhání právních nároků, boj proti podvodům a další oprávněné zájmy [Unie]“.
Rovněž Evropský hospodářský a sociální výbor upřesnil v bodech 1.3 a 1.4 svého stanoviska ze dne 18. října 2018 k tomuto návrhu nařízení (
Úř. věst. 2019, C 62, s. 173
), že „účinné dodržování zásad právního státu je nezbytným předpokladem pro to, aby občané důvěřovali tomu, že výdaje [Unie] v členských státech jsou dostatečně chráněny“, že „návrh [vedoucí k přijetí tohoto nařízení] ještě více posílí ochranu finančních zájmů [Unie]“ a že „vážné, soustavné a systémové ohrožení právního státu […] může ze své podstaty představovat bezprostřední ohrožení finančních zájmů [Unie]“.
Zapáté v důvodové zprávě připojené k návrhu napadeného nařízení, který vedl k jeho přijetí, Komise sice uvedla, že bylo vyjádřeno přání, aby Unie zasáhla na ochranu právního státu, a tedy přijala opatření k zajištění jeho dodržování. V téže důvodové zprávě však Komise svůj návrh odůvodnila potřebou „ochrany finančních zájmů Unie před rizikem finanční ztráty způsobené všeobecnými nedostatky týkajícími se právního státu v členském státě“.
Zašesté, pokud jde o statistiky prokazující, že při přijímání napadeného nařízení neexistovala žádná objektivní potřeba chránit rozpočet Unie, je třeba uvést, že podle samotné Polské republiky se tyto statistiky týkají procentního podílu pochybení zjištěných v letech 2014 až 2016. Cílem tohoto nařízení přitom není napravovat pochybení, k nimž může dojít při plnění rozpočtu Unie, nýbrž řešit ovlivnění nebo vážné ohrožení tohoto rozpočtu nebo ochrany finančních zájmů Unie, která mohou vyplývat z porušení zásad právního státu.
V každém případě argumentace Polské republiky, jejímž cílem je zpochybnit samotnou účelnost napadeného nařízení z důvodu, že toto nařízení neodpovídá na objektivní potřebu, nemůže stačit k prokázání toho, že unijní normotvůrce překročil meze svých pravomocí.
S ohledem na výše uvedené úvahy je třeba konstatovat, že na rozdíl od toho, co tvrdí Polská republika, podporovaná Maďarskem, je cílem napadeného nařízení chránit rozpočet Unie před ovlivňováním tohoto rozpočtu, které dostatečně přímo vyplývá z porušování zásad právního státu v členském státě, a nikoli sankcionovat samotné toto porušování.
Tento cíl je přitom konsistentní s požadavkem, podle kterého musí být unijní rozpočet plněn v souladu se zásadou řádného finančního řízení, stanoveným zejména v čl. 310 odst. 5 SFEU, přičemž tento požadavek se vztahuje na všechna ustanovení hlavy II části šesté Smlouvy o FEU týkající se plnění rozpočtu Unie, a tedy mimo jiné na čl. 322 odst. 1 písm. a) SFEU.
Na druhém místě Polská republika, podporovaná Maďarskem, v podstatě uvádí, že napadené nařízení nemůže mít s ohledem na svůj obsah jako právní základ čl. 322 odst. 1 písm. a) SFEU, zejména pokud jde o jeho články 2 až 4. Článek 322 odst. 1 SFEU totiž neumožňuje upřesnit hodnoty uvedené v článku 2 SEU, a tedy ani definovat pojem „právní stát“, rozšířit tento pojem na ostatní hodnoty uvedené v článku 2 SEU nebo konstatovat porušování právního státu, bez ohledu na jeho souvislost s rozpočtem Unie. Unie kromě toho nemá pravomoc upravovat některé aspekty pojmu „právní stát“, jako jsou charakteristické rysy legislativního procesu. Polská republika zdůrazňuje, že mechanismus zavedený napadeným nařízením podmiňuje platby z rozpočtu Unie nikoli tím, že členské státy dodržují konkrétní povinnosti ve vztahu k zásadě řádného finančního řízení, nýbrž dodržováním zásad právního státu. Mechanismus podmíněnosti by přitom měl přesně vymezovat podmínky získání finančních prostředků, které by měly mít dostatečně přímou souvislost s cíli financování. Souvislost mezi porušením některé z těchto podmínek a ztrátou financování musí být prokázána a sankci lze uložit pouze tehdy, pokud je prokázáno, že dotčené porušení má dopad na dosažení cílů nebo na řádné využití finančních prostředků. Článek 3 a čl. 4 odst. 2 uvedeného nařízení jsou však formulovány velmi obecně a neposkytují konkrétní kritéria pro posouzení dodržování právního státu. Konkrétně čl. 4 odst. 2 písm. h) tohoto nařízení umožňuje pojmout dosud neidentifikované situace a jednání, což umožňuje vytvořit
ex post
kritéria pro posouzení porušování zásad právního státu, a přiznat tak mechanismu zavedenému napadeným nařízením povahu sankčního mechanismu.
V tomto ohledu se účastníci řízení zaprvé shodují na tom, že „mechanismus podmíněnosti“, který podmiňuje příjem finančních prostředků z rozpočtu Unie dodržením určitých podmínek, může spadat pod pojem „finanční pravidla“ ve smyslu čl. 322 odst. 1 písm. a) SFEU.
Avšak zatímco Polská republika, podporovaná Maďarskem, má za to, že taková podmínka musí být úzce spojena buď s jedním z cílů konkrétního programu nebo činnosti Unie, nebo s řádným finančním řízením rozpočtu Unie, Parlament a Rada, podporovaní Belgickým královstvím, Dánským královstvím, Spolkovou republikou Německo, Irskem, Španělským královstvím, Francouzskou republikou, Lucemburským velkovévodstvím, Nizozemským královstvím, Finskou republikou, Švédským královstvím a Komisí, mají za to, že takový mechanismus může mít rovněž povahu „horizontální podmíněnosti“ v tom smyslu, že dotčená podmínka může být spojena s hodnotou právního státu zakotvenou v článku 2 SEU, která musí být dodržována ve všech oblastech činnosti Unie.
V tomto ohledu je třeba připomenout, že podle článku 2 SEU je Unie založena na hodnotách, mezi které patří právní stát, které jsou společné členským státům, a že v souladu s článkem 49 SEU je uznávání těchto hodnot předběžnou podmínkou přistoupení každého evropského státu, který žádá o členství v Unii (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 21. prosince 2021, Euro Box Promotion a další,
C‑357/19, C‑379/19, C‑547/19, C‑811/19 a C‑840/19
,
EU:C:2021:1034
, body
a
, jakož i citovaná judikatura).
Jak totiž uvádí bod 5 odůvodnění napadeného nařízení, jakmile se kandidátská země stane členským státem, připojí se k právní struktuře spočívající na základním předpokladu, že každý členský stát sdílí se všemi ostatními členskými státy řadu společných hodnot zakotvených v článku 2 SEU, na nichž je Unie založena, a uznává, že s ním ostatní členské státy tyto hodnoty sdílejí. Tento předpoklad patří ke konkrétním a podstatným rysům unijního práva, které souvisejí s jeho povahou a vyplývají z autonomie, které toto právo požívá ve vztahu k právním řádům členských států a mezinárodnímu právu. Znamená a odůvodňuje existenci vzájemné důvěry mezi členskými státy v uznání těchto hodnot, a tím i v dodržování unijního práva, které tyto hodnoty uplatňuje [v tomto smyslu viz posudek 2/13 (Přistoupení Unie k EÚLP) ze dne 18. prosince 2014,
EU:C:2014:2454
, body
až
; rozsudky ze dne 27. února 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses,
C‑64/16
,
EU:C:2018:117
, bod
, a ze dne 20. dubna 2021, Repubblika,
C‑896/19
,
EU:C:2021:311
, bod
]. Tento bod odůvodnění rovněž upřesňuje, že právní předpisy a postupy členských států by měly být i nadále v souladu se společnými hodnotami, na nichž je Unie založena.
Z toho vyplývá, že dodržování hodnot zakotvených v článku 2 SEU členským státem je podmínkou pro požívání všech práv vyplývajících z uplatňování Smluv na tento členský stát (rozsudky ze dne 20. dubna 2021, Repubblika,
C‑896/19
,
EU:C:2021:311
, bod
; ze dne 18. května 2021, AsociaţiaForumul Judecătorilor din România a další,
C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 a C‑397/19
,
EU:C:2021:393
, bod
, jakož i ze dne 21. prosince 2021, Euro Box Promotion a další,
C‑357/19, C‑379/19, C‑547/19, C‑811/19 a C‑840/19
,
EU:C:2021:1034
, bod
). Dodržování těchto hodnot totiž nelze omezit na povinnost, kterou je kandidátský stát vázán pro přistoupení k Unii a od níž by se mohl po přistoupení osvobodit.
Hodnoty zakotvené v článku 2 SEU byly určeny členskými státy a jsou jimi sdíleny. Definují samotnou identitu Unie jako společný právní řád. Unie tak musí být schopna v mezích svých pravomocí stanovených Smlouvami tyto hodnoty chránit.
Z toho vyplývá, že v souladu se zásadou svěření pravomocí zakotvenou v čl. 5 odst. 2 SEU a se zásadou soudržnosti unijních politik zakotvenou v článku 7 SFEU, může společná hodnota Unie a členských států, kterou je právní stát, jež je součástí samotných základů Unie a jejího právního řádu, tvořit základ mechanismu podmíněnosti, na který se vztahuje pojem „finanční pravidla“ ve smyslu čl. 322 odst. 1 písm. a) SFEU.
V tomto ohledu je třeba uvést, že rozpočet Unie je jedním ze základních nástrojů, které umožňují konkretizovat v politikách a činnostech Unie zásadu solidarity, uvedenou v článku 2 SEU, která sama o sobě představuje jednu ze základních zásad unijního práva (obdobně viz rozsudek ze dne 15. července 2021, Německo v. Polsko,
C‑848/19 P
,
EU:C:2021:598
, bod
), a že provádění této zásady prostřednictvím tohoto rozpočtu je založeno na vzájemné důvěře mezi členskými státy v odpovědné využívání společných zdrojů zahrnutých v tomto rozpočtu. Tato vzájemná důvěra je přitom sama o sobě založena, jak bylo připomenuto v bodě 143 tohoto rozsudku, na závazku každého členského státu dodržovat povinnosti, které pro něj vyplývají z unijního práva, a trvale dodržovat, jak ostatně uvádí bod 5 odůvodnění napadeného nařízení, hodnoty zakotvené v článku 2 SEU, mezi něž patří hodnota právního státu.
Mimoto, jak je uvedeno v bodě 13 odůvodnění napadeného nařízení, existuje jasný vztah mezi dodržováním hodnoty právního státu na jedné straně a efektivním plněním rozpočtu Unie v souladu se zásadami řádného finančního řízení, jakož i ochranou finančních zájmů Unie na straně druhé.
Toto řádné finanční řízení a tyto finanční zájmy mohou být totiž vážně ohroženy porušováním zásad právního státu, ke kterému dochází v členském státě, jelikož toto porušování může mít za následek zejména neexistenci záruky, že výdaje hrazené z rozpočtu Unie splňují všechny podmínky financování stanovené unijním právem, a tedy odpovídají cílům sledovaným Unií při financování těchto výdajů.
Konkrétně dodržování těchto podmínek a cílů jakožto prvků unijního práva nemůže být plně zaručeno při neexistenci účinného soudního přezkumu, který by zajistil dodržování unijního práva, přičemž je třeba upřesnit, že existence takového přezkumu jak v členských státech, tak na úrovni Unie nezávislými soudy, je nedílnou součástí právního státu (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 21. prosince 2021, Euro Box Promotion a další,
C‑357/19, C‑379/19, C‑547/19, C‑811/19 a C‑840/19
,
EU:C:2021:1034
, body
, jakož i 222).
Z výše uvedeného vyplývá, že na rozdíl od toho, co tvrdí Polská republika, podporovaná Maďarskem, může mechanismus podmíněnosti rovněž spadat pod pojem „finanční pravidla“ uvedený v čl. 322 odst. 1 písm. a) SFEU, pokud za účelem čerpání finančních prostředků z rozpočtu Unie stanoví horizontální podmíněnost, která je spojena s dodržováním hodnoty právního státu zakotvené v článku 2 SEU členským státem a která se vztahuje k plnění rozpočtu Unie.
Článek 4 odst. 1 napadeného nařízení přitom zavádí takový mechanismus horizontální podmíněnosti, když stanoví, že se přijmou vhodná opatření, pokud je zjištěno, že porušování zásad právního státu v členském státě dostatečně přímo ovlivňuje nebo vážně ohrožuje řádné finanční řízení rozpočtu Unie nebo poškozuje či vážně ohrožuje ochranu finančních zájmů Unie.
Z článku 5 odst. 1 tohoto nařízení totiž vyplývá, že toto ustanovení taxativně stanoví „vhodná opatření“, která mohou být přijata, jež jsou shrnuta v bodě 126 tohoto rozsudku a vztahují se skutečně všechna k plnění rozpočtu Unie.
Pokud jde o podmínku stanovenou v čl. 4 odst. 1 napadeného nařízení, která se týká existence „porušování zásad právního státu“, čl. 2 písm. a) uvedeného nařízení stanoví, že pojmem „právní stát“ ve smyslu tohoto nařízení se rozumí „hodnota Unie zakotvená v článku 2 [SEU]“, a upřesňuje, že tento pojem zahrnuje zásady zákonnosti, právní jistoty, zákazu svévole výkonné moci, účinné soudní ochrany, oddělení moci, jakož i zákazu diskriminace a rovnosti před zákonem. Toto ustanovení nicméně zdůrazňuje, že pojem „právní stát“, vymezený pro potřeby uplatňování uvedeného nařízení, „je třeba vykládat s ohledem na ostatní hodnoty a zásady Unie zakotvené v článku 2 SEU“. Z toho vyplývá, že dodržování těchto hodnot a těchto zásad v rozsahu, v němž přispívají k samotnému vymezení hodnoty „právního státu“ zakotvené v článku 2 SEU, nebo, jak vyplývá z druhé věty tohoto článku, jsou úzce spjaty se společností respektující právní stát, může být vyžadováno v rámci takového mechanismu horizontální podmíněnosti, jako je mechanismus stanovený napadeným nařízením.
Mimoto článek 3 napadeného nařízení, který uvádí případy, které mohou svědčit o porušování těchto zásad, mezi které patří nezajištění vyloučení střetu zájmů, má za cíl, jak uvedl generální advokát M. Campos Sánchez-Bordona v bodech 152 a 280 svého stanoviska ve věci Maďarsko v. Parlament a Rada (
C‑156/21
,
EU:C:2021:974
), usnadnit uplatňování tohoto nařízení.
Z článku 4 odst. 2 napadeného nařízení vyplývá, že k tomu, aby se na porušování zásad právního státu vztahoval mechanismus horizontální podmíněnosti zavedený v odstavci 1 tohoto článku, musí se toto porušování týkat situací nebo jednání orgánů, které jsou uvedeny v písm. a) až h) tohoto odstavce 2, pokud jsou relevantní pro řádné finanční řízení rozpočtu Unie nebo ochranu finančních zájmů Unie.
Z výše uvedeného vyplývá, že čl. 2 písm. a), článek 3, čl. 4 odst. 2 a čl. 5 odst. 1 napadeného nařízení jsou prvky, které zakládají mechanismus horizontální podmíněnosti zřízený čl. 4 odst. 1 tohoto nařízení, když stanoví definice nezbytné pro jeho provádění, upřesňují jeho působnost a stanoví opatření, ke kterým může vést. Tato ustanovení jsou nedílnou součástí tohoto mechanismu, a tudíž spadají pod pojem „finanční pravidla“ ve smyslu čl. 322 odst. 1 písm. a) SFEU.
Zadruhé tento závěr není vyvrácen argumentací Polské republiky, podporované Maďarskem, podle níž Unii nebyla svěřena pravomoc přijmout právní úpravu týkající se konkrétních aspektů pojmu „právní stát“, jako je odpovědný, demokratický a transparentní legislativní proces.
Jak bylo uvedeno v bodě 125 tohoto rozsudku, ze znění čl. 4 odst. 1 a čl. 6 odst. 1 napadeného nařízení ve vzájemném spojení vyplývá, že postup stanovený za účelem přijetí „vhodných opatření“ na ochranu rozpočtu Unie může Komise zahájit pouze tehdy, pokud tento orgán usoudí, že má dostatečné důvody se domnívat nejen, že došlo k porušování zásad právního státu v členském státě, ale především že toto porušování dostatečně přímo ovlivňuje nebo vážně ohrožuje řádné finanční řízení rozpočtu Unie nebo poškozuje či vážně ohrožuje ochranu finančních zájmů Unie.
Navíc, jak bylo konstatováno v bodě 156 tohoto rozsudku, z čl. 4 odst. 2 napadeného nařízení vyplývá, že k tomu, aby se na porušování zásad právního státu vztahoval mechanismus horizontální podmíněnosti zavedený v odstavci 1 tohoto článku, musí se toto porušování týkat situací nebo jednání orgánů, které jsou uvedeny v písm. a) až h) tohoto odstavce 2, pokud jsou relevantní pro řádné finanční řízení rozpočtu Unie nebo ochranu finančních zájmů Unie.
Tuto relevanci lze přitom předpokládat, pokud jde o činnost orgánů, které plní rozpočet Unie a provádějí finanční kontrolu, sledování a audit, uvedených v písm. a) a b) uvedeného odstavce 2. Pokud jde o orgány pověřené vyšetřováním a trestním stíháním, jejich řádné fungování je uvedeno v písm. c) tohoto odstavce pouze, pokud jde o porušení práva Unie týkající se plnění rozpočtu Unie nebo ochrany finančních zájmů Unie. Totéž platí pro předcházení a trestání porušování práva Unie vnitrostátními soudy nebo správními orgány uvedené v písm. e). Pokud jde o soudní přezkum uvedený v písm. d), je uveden pouze v rozsahu, v němž se týká jednání orgánů uvedených v uvedených písm. a) až c). Zpětné získávání neoprávněně vyplacených finančních prostředků podle písm. f) se vztahuje pouze na finanční prostředky z rozpočtu Unie, což je rovněž případ spolupráce s OLAFem a EPPO uvedené v písm. g). Konečně písm. h) se výslovně týká jakékoli jiné situace a jednání orgánů, které jsou relevantní pro řádné finanční řízení rozpočtu Unie nebo ochranu finančních zájmů Unie.
Z toho vyplývá, že na rozdíl od toho, co tvrdí Polská republika, podporovaná Maďarskem, napadené nařízení umožňuje unijním orgánům přezkoumat situace v členských státech pouze v rozsahu, v němž jsou relevantní pro řádné finanční řízení rozpočtu Unie nebo ochranu finančních zájmů Unie, a vhodná opatření mohou být přijata podle uvedeného nařízení pouze tehdy, je-li prokázáno, že takové situace zahrnují porušení některé ze zásad právního státu, které dostatečně přímo ovlivňuje nebo vážně ohrožuje toto řádné finanční řízení nebo ochranu těchto finančních zájmů.
Tyto situace, které jsou relevantní pro plnění rozpočtu Unie, nejenže spadají do působnosti unijního práva, ale mohou rovněž, jak je uvedeno v bodě 151 tohoto rozsudku, být zahrnuty do finančního pravidla ve smyslu čl. 322 odst. 1 písm. a) SFEU, které má formu mechanismu horizontální podmíněnosti spojeného s dodržováním hodnoty právního státu členským státem.
Zatřetí na rozdíl od toho, co tvrdí Polská republika, podporovaná Maďarskem, skutečnost, že mechanismus horizontální podmíněnosti splňující kritéria uvedená v bodě 151 tohoto rozsudku, která spočívají v dodržování hodnoty právního státu zakotvené v článku 2 SEU členským státem a která se vztahují k plnění rozpočtu Unie, může spadat pod pojem „finanční pravidla stanovící zejména podrobnosti týkající se […] plnění rozpočtu“ ve smyslu čl. 322 odst. 1 písm. a) SFEU, nerozšiřuje dosah tohoto pojmu nad to, co je nezbytné pro řádné plnění rozpočtu Unie.
Článek 4 napadeného nařízení totiž v odstavci 2 omezuje působnost mechanismu podmíněnosti zavedeného tímto nařízením na situace a jednání orgánů, které souvisejí s plněním rozpočtu Unie, a v odstavci 1 vyžaduje, aby přijetí vhodných opatření podléhalo existenci porušování zásad právního státu, které dostatečně přímo ovlivňuje nebo vážně ohrožuje řádné finanční řízení rozpočtu Unie nebo ochranu finančních zájmů Unie. Tato posledně uvedená podmínka tedy vyžaduje, aby byla prokázána skutečná souvislost mezi tímto porušováním a takovým ovlivněním nebo vážným ohrožením.
V tomto ohledu je třeba zdůraznit, že použití čl. 4 odst. 1 a 2 napadeného nařízení podléhá procesním požadavkům uvedeným v čl. 6 odst. 1 až 9 tohoto nařízení, z nichž, jak je uvedeno v bodě 26 odůvodnění tohoto nařízení, vyplývá povinnost Komise postupovat při přezkumu odůvodněnosti přijetí vhodných opatření na základě přístupu založeného na důkazech a v souladu se zásadami objektivity, zákazu diskriminace a rovnosti členských států před Smlouvami.
Pokud jde konkrétně o odhalování a posuzování porušování zásad právního státu, bod 16 odůvodnění napadeného nařízení stanoví, že toto posouzení by mělo být objektivní, nestranné a spravedlivé. Kromě toho dodržování všech těchto povinností podléhá úplnému soudnímu přezkumu Soudním dvorem.
Začtvrté, pokud jde o námitky, podle nichž mechanismus podmíněnosti zavedený napadeným nařízením nepodmiňuje platby z unijního rozpočtu dodržením konkrétních, přesně definovaných povinností členskými státy, článek 3 a čl. 4 odst. 2 tohoto nařízení používají obecné pojmy, které nestanoví konkrétní kritéria pro posouzení dodržování zásad právního státu, a čl. 4 odst. 2 písm. h) uvedeného nařízení umožňuje pojmout dosud neidentifikované situace a jednání, je třeba předně uvést, že z čl. 4 odst. 1 uvedeného nařízení vyplývá, že podmínka týkající se právního státu se vztahuje na dodržování zásad uvedených v čl. 2 bodě a) tohoto nařízení.
Dodržování zásad právního státu přitom představuje pro členské státy povinnost dosáhnout výsledku, která vyplývá, jak bylo připomenuto v bodech 142 až 145 tohoto rozsudku, přímo z jejich příslušnosti k Unii. Bod 3 odůvodnění napadeného nařízení zdůrazňuje, že tyto zásady byly předmětem rozsáhlé judikatury Soudního dvora, zatímco body 8 až 10 a 12 odůvodnění tohoto nařízení uvádějí základní požadavky plynoucí z těchto zásad. Uvedené zásady jsou ještě upřesněny v článku 3 uvedeného nařízení, který uvádí případy, jež mohou svědčit o jejich porušování, a v čl. 4 odst. 2 tohoto nařízení, prostřednictvím identifikace situací a jednání orgánů, které mohou vést k přijetí vhodných opatření, jsou-li splněny podmínky uvedené v odstavci 1 tohoto článku 4.
Dále obecná povaha výrazů použitých v článku 3 a čl. 4 odst. 2 napadeného nařízení nemůže zpochybnit volbu čl. 322 odst. 1 písm. a) SFEU jako právního základu tohoto nařízení.
Pokud jde o článek 3 napadeného nařízení, aniž je dotčena otázka, zda kritéria pro posouzení dodržování zásad právního státu stanovená v tomto článku splňují požadavky zásady právní jistoty, což je předmětem devátého žalobního důvodu, nelze po unijním normotvůrci požadovat, aby v rámci takového mechanismu podmíněnosti upřesnil všechny případy porušení základních zásad právního státu, jestliže se takové porušení vyznačuje nedodržením požadavků, které jsou členským státům dostatečně konkrétně a přesně známy. Vzhledem k tomu, že, jak bylo uvedeno v bodě 155 tohoto rozsudku, tento článek 3 pouze uvádí případy, které mohou svědčit o porušování základních zásad právního státu, a to za účelem usnadnit uplatňování tohoto mechanismu, je tento článek spojen, jak bylo uvedeno v bodě 157 tohoto rozsudku, neoddělitelně s uvedeným mechanismem a nemůže tak zpochybnit volbu čl. 322 odst. 1 písm. a) SFEU jakožto právního základu napadeného nařízení.
Pokud jde o čl. 4 odst. 2 napadeného nařízení, jak bylo připomenuto v bodě 156 tohoto rozsudku, toto ustanovení upřesňuje, že k tomu, aby porušování zásad právního státu mohlo spadat pod mechanismus horizontální podmíněnosti zavedený v odstavci 1 tohoto článku, musí se týkat situací nebo jednání orgánů, které jsou v něm uvedeny, pokud jsou relevantní pro řádné finanční řízení rozpočtu Unie nebo ochranu finančních zájmů Unie.
Na rozdíl od toho, co tvrdí Polská republika podporovaná Maďarskem, přitom toto ustanovení, zejména jeho písm. h), nemůže učinit z případů, na které se vztahuje mechanismus podmíněnosti zavedený napadeným nařízením, demonstrativní výčet, a není ani nedostatečně přesné, aby bylo jeho součástí.
Ze znění čl. 4 odst. 1 a čl. 4 odst. 2 písm. h) napadeného nařízení ve vzájemném spojení totiž vyplývá, že se přijmou vhodná opatření, pokud je zjištěno, že došlo k porušení některé ze zásad uvedených v čl. 2 písm. a) tohoto nařízení a toto porušení se týká situace přičitatelné orgánu členského státu nebo jednání takového orgánu, pokud taková situace nebo jednání jsou relevantní pro řádné finanční řízení rozpočtu Unie nebo ochranu jejích finančních zájmů a pokud uvedené porušení dostatečně přímo závažně ovlivňuje nebo ohrožuje toto řádné finanční řízení nebo tyto finanční zájmy.
Kromě toho čl. 4 odst. 2 napadeného nařízení v rozsahu, v němž se týká v písm. a) až g) některých orgánů, mezi kterými jsou „orgány, které plní rozpočet Unie“, „orgány, které provádějí finanční kontrolu, sledování a audit“ nebo dále „správní orgány“, poskytuje vodítka ohledně orgánů, na které odkazuje písm. h).
Navíc z definice pojmu „vládní subjekt“ uvedené v čl. 2 písm. b) napadeného nařízení lze vyvodit, že se vztahuje na jakýkoli orgán veřejné moci na všech úrovních veřejné správy, včetně celostátních, regionálních a místních orgánů, jakož i veřejnoprávní subjekty, anebo soukromoprávní subjekty, jež členský stát pověřil výkonem veřejné služby a poskytl jim dostatečné finanční záruky. Tento závěr je podpořen body 3, 8, 9, 15 a 19 odůvodnění tohoto nařízení, jakož i čl. 3 písm. b) tohoto nařízení, které odkazují výlučně na „orgány veřejné moci“, „donucovací orgány“ a „vnitrostátní orgány“.
Vzhledem k tomu, že ze znění čl. 4 odst. 2 napadeného nařízení jednoznačně vyplývá, že jsou míněny výlučně situace nebo jednání přičitatelné orgánu členského státu za předpokladu, že jsou tyto situace nebo jednání relevantní pro řádné finanční řízení rozpočtu Unie nebo ochranu finančních zájmů Unie, argumentace Polské republiky vycházející z toho, že na základě těchto kritérií nemůže zmíněné situace a jednání dostatečně konkrétně a přesně identifikovat, a toto ustanovení tudíž nemůže být součástí mechanismu podmíněnosti zavedeného napadeným nařízením na základě čl. 322 odst. 1 písm. a) SFEU, musí být odmítnuta.
Zapáté, pokud jde o výtky směřující proti údajné neexistenci požadavku prokázat dostatečně přímou souvislost mezi porušením zásady právního státu a ochranou rozpočtu nebo finančních zájmů Unie, je třeba připomenout, že čl. 4 odst. 2 napadeného nařízení podmiňuje přijetí vhodných opatření podle odstavce 1 tohoto článku porušením zásad právního státu, které se týká situací nebo jednání orgánů, jež jsou relevantní pro řádné finanční řízení rozpočtu Unie nebo ochranu finančních zájmů Unie. Navíc podle čl. 4 odst. 1 tohoto nařízení umožňuje přijetí opatření na základě tohoto nařízení pouze porušování těchto zásad, které „dostatečně přímo“ ovlivňuje toto řádné finanční řízení nebo poškozuje tyto finanční zájmy nebo které je „dostatečně přímo“ vážně ohrožuje.
Článek 4 odst. 1 a 2 napadeného nařízení tedy vyžaduje, aby systematicky byla prokázána dostatečně přímá souvislost mezi takovým porušením a ovlivněním nebo vážným ohrožením tohoto řádného řízení či těchto finančních zájmů, přičemž tato souvislost musí být skutečná, jak bylo uvedeno v bodě 165 tohoto rozsudku. Z bodů 168 až 170 tohoto rozsudku vyplývá, že tato souvislost se vztahuje k tomu, že členský stát nesplní některou z povinností dosáhnout výsledku, jež jsou součástí hodnoty právního státu uvedené v článku 2 SEU, kterou se svým přistoupením k Unii zavázal plně respektovat.
Proto a rovněž s ohledem na to, co bylo uvedeno v bodě 166 tohoto rozsudku, tvrdí Polská republika, podporovaná Maďarskem, nesprávně, že takovou souvislost lze konstatovat automaticky.
Zašesté, pokud jde o tvrzení, že posuzovací pravomoc svěřená napadeným nařízením Komisi a Radě umožňuje těmto orgánům používat mechanismus podmíněnosti zavedený tímto nařízením jako mechanismus k ukládání sankcí za porušování zásad právního státu na základě posouzení politické povahy, toto tvrzení rovněž nemůže obstát.
Ve světle požadavků připomenutých v bodech 166 a 167 tohoto rozsudku totiž nelze předpokládat, jak to činí Polská republika, že posuzovací pravomoc svěřená Komisi a Radě umožňuje těmto orgánům použít mechanismus podmíněnosti zavedený napadeným nařízením jako mechanismus k ukládání sankcí za porušení zásad právního státu.
Zasedmé Polská republika, podporovaná Maďarskem, nesprávně tvrdí, že napadené nařízení mělo být založeno na čl. 311 třetím pododstavci SFEU, týkajícím se vlastních zdrojů, nebo na čl. 312 odst. 2 SFEU, týkajícím se víceletého finančního rámce.
Podle čl. 311 třetího pododstavce SFEU totiž Rada „přijme […] rozhodnutí, kterým se stanoví ustanovení týkající se systému vlastních zdrojů Unie“, přičemž je upřesněno, že „[v] této souvislosti může zřídit nové kategorie vlastních zdrojů nebo zrušit stávající kategorii“.
Jak přitom správně uvedla Rada, napadené nařízení nezřizuje novou kategorii vlastních zdrojů Unie a žádnou kategorii neruší. Neupravuje ani vzájemnou interakci mezi jednotlivými druhy vlastních zdrojů a nestanoví prováděcí pravidla týkající se výběru uvedených vlastních zdrojů.
I když je pravda, že se toto nařízení může týkat porušování zásad právního státu, které má dopad na vybírání vlastních zdrojů Unie, nic to nemění na tom, že jeho účelem není změnit nebo upravit výběr těchto zdrojů v závislosti na zjištěných porušeních, nýbrž přijmout vhodná opatření týkající se výdajů, které mají být vynaloženy z rozpočtu Unie, pokud uvedené porušování ovlivňuje nebo vážně ohrožuje řádné finanční řízení rozpočtu Unie nebo ochranu finančních zájmů Unie. Z toho vyplývá, že se týká nikoli vybírání vlastních zdrojů Unie, nýbrž plnění jejího rozpočtu.
Článek 312 odst. 2 SFEU stanoví, že Rada „přijme […] nařízení, kterým se stanoví víceletý finanční rámec“.
Jak Rada právem uvedla, účelem napadeného nařízení přitom rozhodně není plánovat unijní výdaje na dané období stanovením výše ročních stropů prostředků na závazky a prostředků na platby. Toto nařízení je mimoto pojato jako stálý mechanismus podmíněnosti, který se použije nad rámec daného víceletého finančního rámce.
S ohledem na všechny výše uvedené úvahy je třeba odmítnout tvrzení Polské republiky, podporované Maďarskem, vycházející z neexistence právního základu napadeného nařízení v rozsahu, v němž toto nařízení nestanoví finanční pravidla ve smyslu čl. 322 odst. 1 písm. a) SFEU.
Je však třeba ještě přezkoumat, zda, jak tvrdí Polská republika, podporovaná Maďarskem, taková finanční pravidla, jako jsou pravidla stanovená napadeným nařízením, nemohou být unijním normotvůrcem přijata z toho důvodu, že obcházejí článek 7 SEU a článek 269 SFEU.
b)

K obcházení článku 7 SEU a článku 269 SFEU
Na prvním místě, pokud jde o výlučnost postupu stanoveného v článku 7 SEU na ochranu hodnot uvedených v článku 2 SEU, Polská republika, podporovaná Maďarskem, v podstatě uvádí, že o porušení zásad právního státu může rozhodnout pouze Evropská rada na základě čl. 7 odst. 2 SEU. Jedině tento orgán může vzhledem ke svému složení zajišťovat kontrolu dodržování hodnoty právního státu, která má diskreční povahu a může podléhat politickým ohledům. Jediná výjimka z této výlučné pravomoci Evropské rady vyplývá z povinnosti členských států podle čl. 19 odst. 1 SEU zajistit účinný soudní přezkum. Tuto výlučnou pravomoc potvrdil rozsudek ze dne 17. prosince 2020, Openbaar Ministerie (Nezávislost vystavujícího justičního orgánu) (
C‑354/20 PPU a C‑412/20 PPU
,
EU:C:2020:1033
, body
až
), v němž Soudní dvůr rozhodl, že jsou-li zjištěny systémové nedostatky, pokud jde o nezávislost soudní moci v členském státě, může být mechanismus evropského zatýkacího rozkazu pozastaven pouze Radou na základě čl. 7 odst. 3 SEU.
V tomto ohledu je třeba zaprvé připomenout, že hodnoty zakotvené v článku 2 SEU, na kterých je založena Unie a které jsou společné členským státům, zahrnují hodnoty úcty k lidské důstojnosti, svobody, demokracie, rovnosti, právního státu a dodržování lidských práv ve společnosti vyznačující se pluralismem, nepřípustností diskriminace, spravedlností, solidaritou a rovností žen a mužů.
Preambule Listiny mimo jiné připomíná, že Unie je založena na zásadách demokracie a právního státu a uznává práva, svobody a zásady stanovené v této Listině. Články 6, 10 až 13, 15, 16, 20, 21 a 23 Listiny upřesňují dosah hodnot lidské důstojnosti, svobody, rovnosti, dodržování lidských práv, nepřípustnosti diskriminace a rovnosti žen a mužů zakotvených v článku 2 SEU. Článek 47 Listiny a článek 19 SEU zaručují zejména právo na účinné prostředky nápravy před soudem a právo na přístup k nezávislému a nestrannému soudu, předem zřízenému zákonem, pokud jde o ochranu práv a svobod zaručených unijním právem.
Kromě toho články 8 a 10, čl. 19 odst. 1, čl. 153 odst. 1 písm. i) a čl. 157 odst. 1 SFEU upřesňují dosah hodnot rovnosti, nepřípustnosti diskriminace a rovnosti žen a mužů a umožňují unijnímu normotvůrci přijmout normy sekundárního práva určené k provedení těchto hodnot.
Ze dvou předcházejících bodů vyplývá, že na rozdíl od toho, co tvrdí Polská republika, podporovaná Maďarskem, kromě postupu stanoveného v článku 7 SEU, četná ustanovení Smluv, často konkretizovaná v různých aktech sekundárního práva, svěřují unijním orgánům pravomoc přezkoumat, konstatovat a případně sankcionovat porušování hodnot zakotvených v článku 2 SEU v členském státě.
Pokud jde konkrétně o hodnotu právního státu, některé aspekty této hodnoty jsou chráněny článkem 19 SEU, jak ostatně Polská republika uznává. Totéž platí pro články 47 až 50 Listiny obsažené v hlavě VI této Listiny, nadepsané „Soudnictví“, které zaručují právo na účinné prostředky nápravy před soudem a právo na přístup k nestrannému soudu, presumpci neviny a právo na obhajobu, zásady legality a proporcionality trestných činů a trestů a právo nebýt dvakrát souzen nebo trestán za stejný trestný čin.
Soudní dvůr konkrétně rozhodl, že článek 19 SEU, který vyjadřuje hodnotu právního státu uvedenou v článku 2 SEU, ukládá v souladu s čl. 19 odst. 1 druhým pododstavcem SEU členským státům, aby stanovily systém právních a procesních prostředků nezbytných k zajištění dodržování práv jednotlivců na účinnou právní ochranu v oblastech pokrytých unijním právem [v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 2. března 2021, A. B. a další (Jmenování soudců Nejvyššího soudu – Prostředek soudní nápravy),
C‑824/18
,
EU:C:2021:153
, body
a
, jakož i citovaná judikatura]. Dodržení tohoto požadavku může přitom Soudní dvůr přezkoumat, zejména v rámci žaloby pro nesplnění povinností podané Komisí na základě článku 258 SFEU [v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 24. června 2019, Komise v. Polsko (Nezávislost Nejvyššího soudu),
C‑619/18
,
EU:C:2019:531
, body
a
, jakož i ze dne 5. listopadu 2019, Komise v. Polsko (Nezávislost obecných soudů),
C‑192/18
,
EU:C:2019:924
, body
a
].
Soudní dvůr mimoto rozhodl, že čl. 19 odst. 1 druhý pododstavec SEU, vykládaný ve světle článku 47 Listiny, ukládá členským státům povinnost dosáhnout jasného a přesného výsledku, která není vázána na žádnou podmínku, ohledně nezávislosti, kterou se musí vyznačovat soudy, které mají vykládat a uplatňovat unijní právo, takže vnitrostátnímu soudu přísluší, aby nepoužil jakékoli ustanovení vnitrostátního práva, které porušuje čl. 19 odst. 1 druhý pododstavec SEU, případně poté, co si od Soudního dvora vyžádá výklad posledně uvedeného ustanovení v rámci řízení o předběžné otázce [v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 2. března 2021, A. B. a další (Jmenování soudců Nejvyššího soudu – Prostředek soudní nápravy),
C‑824/18
,
EU:C:2021:153
, body
až
].
Z úvah uvedených v bodech 195 až 198 tohoto rozsudku tak vyplývá, že je třeba odmítnout argumentaci Polské republiky, podle které může být hodnota právního státu chráněna Unií pouze v rámci postupu stanoveného v článku 7 SEU.
Zadruhé i za předpokladu, že by kontrola dodržování hodnoty právního státu v rámci postupu podle článku 7 SEU, prováděná zástupci členských států v rámci Evropské rady a Rady, mohla být založena na politických ohledech, každopádně z toho neplyne, že jakékoliv posouzení dodržování této hodnoty na základě jiného ustanovení unijního práva je nutně stejné povahy, což Polská republika ostatně uznává, když odkazuje na článek 19 SEU.
Pokud jde přitom o napadené nařízení, v bodech 168, 169 a 179 tohoto rozsudku bylo uvedeno, že povinnost dodržovat zásady uvedené v jeho čl. 2 písm. a) představuje pro členské státy povinnost dosáhnout výsledku, která vyplývá, jak bylo připomenuto v bodech 142 až 145 tohoto rozsudku, na základě článku 2 SEU přímo z jejich příslušnosti k Unii. Kromě toho bod 3 odůvodnění napadeného nařízení připomíná, že tyto zásady byly předmětem rozsáhlé judikatury Soudního dvora, zatímco body 8 až 10 a 12 odůvodnění tohoto nařízení uvádějí základní požadavky, které z nich vyplývají, a uvedené zásady jsou ještě upřesněny jak v článku 3 uvedeného nařízení, který uvádí případy, jež mohou svědčit o jejich porušování, tak v čl. 4 odst. 2 tohoto nařízení, prostřednictvím identifikace situací a jednání orgánů, které mohou vést k přijetí vhodných opatření, jsou-li splněny podmínky uvedené v odstavci 1 tohoto článku 4.
V bodech 166 a 167 tohoto rozsudku bylo nadto uvedeno, že na posouzení Komise a Rady se vztahují procesní požadavky stanovené v čl. 6 odst. 1 až 9 napadeného nařízení.
Za těchto podmínek Polská republika tvrdí nesprávně, že zásady uvedené v čl. 2 písm. a) napadeného nařízení jsou pouze politické povahy a kontrola jejich dodržování nemůže být předmětem striktně právního posouzení.
Zatřetí na rozdíl od toho, co uvádí Polská republika, rozsudek ze dne 17. prosince 2020, Openbaar Ministerie (Nezávislost vystavujícího justičního orgánu) (
C‑354/20 PPU a C 412/20 PPU
,
EU:C:2020:1033
) nezakotvil výlučný charakter článku 7 SEU, ale pouze určil případy, kdy systémové a celoplošné nedostatky, pokud jde o nezávislost soudní moci v členském státě, který vystavil evropský zatýkací rozkaz, mohou odůvodňovat, aby tento zatýkací rozkaz nebyl vykonán.
Na druhém místě, pokud jde o to, že napadené nařízení údajně obchází jak postup podle článku 7 SEU, tak omezení pravomocí Soudního dvora podle článku 269 SFEU, Polská republika, podporovaná Maďarskem, v podstatě tvrdí, že mechanismus podmíněnosti zavedený tímto nařízením a postup podle článku 7 SEU se shodují, pokud jde o cíle, zásady a opatření, k nimž může vést jejich uplatnění. Uvedené nařízení přitom stanoví mírnější procesní pravidla, než jsou stanovena v článku 7 SEU a uvedený mechanismus podmíněnosti má širší dosah a může být uplatněn rychleji než postup podle uvedeného článku, takže zbavuje tento postup veškerého užitečného účinku a vede k jeho zjevnému obcházení. Jedině článek 7 SEU totiž opravňuje Evropskou radu a Radu ke kontrole dodržování právního státu v oblastech spadajících do výlučné pravomoci členských států. Soudní dvůr proto nemá k dispozici dostatečné modely kontroly, které by mu umožňovaly při soudním přezkumu rozhodnutí Rady přijatého na základě napadeného nařízení posoudit soulad jednání členského státu s povinnostmi, které pro něj vyplývají z unijního práva. Definice právního státu uvedená v čl. 2 písm. a) tohoto nařízení by se tak stala obecně závaznou jak v rámci postupu zahájeného podle článku 7 SEU, jehož předmětem je porušení této hodnoty nebo vážné nebezpečí jejího porušení, tak v rámci soudního přezkumu rozhodnutí, kterým se zavádějí vhodná opatření na základě uvedeného nařízení, Soudním dvorem v rozporu s článkem 269 SFEU.
V tomto ohledu je třeba zaprvé uvést, že unijní normotvůrce nemůže zavést, aniž poruší článek 7 SEU, souběžný postup s postupem stanoveným v tomto ustanovení, který by měl v podstatě stejný účel, sledoval stejný cíl a umožňoval přijetí stejných opatření a současně stanovil zásah jiných orgánů nebo hmotněprávní a procesní podmínky odlišné od podmínek stanovených v tomto ustanovení.
Unijní normotvůrce však může, má-li k tomuto účelu právní základ, zavést v aktu sekundárního práva další postupy týkající se hodnot zakotvených v článku 2 SEU, které zahrnují právní stát, za předpokladu, že se tyto postupy liší jak svým účelem, tak svým předmětem od postupu stanoveného v článku 7 SEU (obdobně viz rozsudek ze dne 7. února 1979, Francie v. Komise,
15/76 a 16/76
,
EU:C:1979:29
, bod
; usnesení ze dne 11. července 1996, An Taisce a WWF UK v. Komise,
C‑325/94 P
,
EU:C:1996:293
, bod
, jakož i rozsudek ze dne 11. ledna 2001, Řecko v. Komise,
C‑247/98
,
EU:C:2001:4
, bod
).
V projednávané věci, pokud jde o cíle postupu uvedeného v článku 7 SEU a postupu stanoveného napadeným nařízením, z čl. 7 odst. 2 až 4 SEU vyplývá, že postup stanovený v tomto článku zejména umožňuje Radě v případě, že Evropská rada shledala závažné a trvající porušování hodnot zakotvených v článku 2 SEU členským státem, pozastavit některá práva vyplývající z použití Smluv na tento členský stát, včetně hlasovacích práv zástupce vlády tohoto členského státu v Radě, a že Rada může později rozhodnout, že změní nebo zruší přijatá opatření, jestliže se změní situace, která vedla k přijetí těchto opatření.
Cílem postupu stanoveného v článku 7 SEU je tedy umožnit Radě sankcionovat závažná a trvající porušování hodnot zakotvených v článku 2 SEU zejména s cílem přimět dotčený členský stát, aby tato porušování ukončil.
Naproti tomu, jak vyplývá z bodů 124 až 137 tohoto rozsudku, z povahy opatření, která mohou být přijata na základě napadeného nařízení, jakož i z podmínek přijetí a zrušení těchto opatření vyplývá, že postup zavedený tímto nařízením má v souladu se zásadou řádného finančního řízení zakotvenou v čl. 310 odst. 5 prvním pododstavci SFEU zajistit ochranu rozpočtu Unie v případě porušování zásad právního státu v členském státě, a nikoli sankcionovat porušování zásad právního státu prostřednictvím rozpočtu Unie.
Z toho vyplývá, že postup stanovený napadeným nařízením sleduje jiný cíl než článek 7 SEU.
Pokud jde o předmět každého z těchto dvou postupů, je třeba uvést, že působnost postupu stanoveného v článku 7 SEU zahrnuje všechny hodnoty zakotvené v článku 2 SEU, zatímco působnost postupu zavedeného napadeným nařízením se týká pouze jedné z těchto hodnot, a sice právního státu.
Navíc článek 7 SEU umožňuje posoudit jakékoli závažné a trvající porušení hodnoty zakotvené v článku 2 SEU, zatímco napadené nařízení povoluje přezkum porušování zásad právního státu uvedených v čl. 2 písm. a) tohoto nařízení pouze tehdy, pokud existují dostatečné důvody se domnívat, že má dopad na rozpočet.
Pokud jde o podmínky pro zahájení obou postupů, je třeba poznamenat, že postup stanovený v článku 7 SEU může být zahájen podle odstavce 1 tohoto článku, pokud existuje zřejmé nebezpečí, že některý členský stát závažně poruší hodnoty uvedené v článku 2 SEU, přičemž právo zahájit tento postup má jedna třetina členských států, Parlament nebo Komise a zpočátku je vyžadováno zřejmé nebezpečí závažného porušování těchto hodnot, a následně, pokud jde o pozastavení, na základě čl. 7 odst. 2 a 3 SEU, některých práv vyplývajících z použití Smluv na dotčený členský stát, závažné a trvající porušování těchto hodnot tímto státem. Naproti tomu postup zavedený napadeným nařízením může být zahájen pouze Komisí, pokud existují dostatečné důvody se domnívat nejen, že v členském státě došlo k porušování zásad právního státu, ale také a především, že toto porušování dostatečně přímo ovlivňuje nebo vážně ohrožuje řádné finanční řízení rozpočtu Unie nebo ochranu finančních zájmů Unie.
Kromě toho jedinou hmotněprávní podmínkou vyžadovanou pro přijetí opatření podle článku 7 SEU je zjištění Evropské rady o existenci závažného a trvajícího porušování hodnot zakotvených v článku 2 SEU členským státem. Naproti tomu, jak bylo uvedeno v bodě 165 tohoto rozsudku, podle čl. 4 odst. 1 a 2 napadeného nařízení lze opatření na základě tohoto nařízení přijmout pouze tehdy, pokud jsou splněny dvě podmínky. Musí být prokázáno, že se porušování zásad právního státu týká alespoň jedné situace nebo jednoho jednání orgánů, které jsou uvedeny v tomto odstavci 2, pokud jsou relevantní pro řádné finanční řízení rozpočtu Unie nebo ochranu finančních zájmů Unie. Kromě toho musí být rovněž prokázáno, že toto porušování dostatečně přímo ovlivňuje nebo vážně ohrožuje řádné finanční řízení rozpočtu Unie nebo poškozuje či vážně ohrožuje ochranu finančních zájmů Unie, přičemž tato podmínka tak vyžaduje prokázání existence skutečné souvislosti mezi tímto porušováním a takovým ovlivněním nebo takovým vážným ohrožením.
Pokud jde o povahu opatření, která mohou být přijata na základě čl. 7 odst. 3 SEU, tato opatření spočívají v pozastavení „určitých práv, která pro dotyčný stát vyplývají z použití Smluv, včetně hlasovacích práv zástupců jeho vlády v Radě“, a mohou se tedy týkat jakéhokoli práva vyplývajícího z použití Smluv na dotyčný členský stát. Naproti tomu opatření, která mohou být přijata na základě napadeného nařízení, jsou omezena na opatření uvedená v čl. 5 odst. 1 tohoto nařízení, která byla shrnuta v bodě 126 tohoto rozsudku a jsou všechna rozpočtové povahy.
Konečně článek 7 SEU předpokládá změnu a zrušení přijatých opatření pouze v reakci na změny situace, která vedla k jejich přijetí. Naproti tomu čl. 7 odst. 2 druhý a třetí pododstavec napadeného nařízení spojují zrušení a změnu přijatých opatření s podmínkami pro přijetí opatření uvedených v článku 4 tohoto nařízení. Tato opatření tedy mohou být zrušena nebo změněna nejen v případě, že v dotčeném členském státě dojde alespoň částečně k ukončení porušování zásad právního státu, ale především v případě, že toto porušování, i když trvá, již nemá dopad na rozpočet Unie. Tak tomu může být zejména v případě, kdy se již netýká alespoň jedné ze situací nebo jednoho z jednání orgánů uvedených v odstavci 2 tohoto článku, pokud tyto situace nebo tato jednání již nejsou relevantní pro řádné finanční řízení rozpočtu Unie nebo ochranu finančních zájmů Unie, pokud porušování již neovlivňuje nebo neohrožuje toto řádné finanční řízení nebo tyto finanční zájmy nebo pokud souvislost mezi porušováním zásady právního státu a takovým ovlivňováním nebo vážným ohrožením již není dostatečně přímá.
S ohledem na výše uvedené úvahy je třeba konstatovat, že postup stanovený v článku 7 SEU a postup zavedený napadeným nařízením sledují odlišné cíle a každý z nich má jasně odlišitelný předmět.
Z toho vyplývá, že na rozdíl od toho, co tvrdí Polská republika, podporovaná Maďarskem, nelze mít za to, že napadené nařízení zavádí souběžný postup obcházející článek 7 SEU.
Zadruhé, pokud jde o argumentaci, podle níž pouze článek 7 SEU opravňuje unijní orgány kontrolovat dodržování zásad právního státu v oblastech, které spadají do výlučné pravomoci členských států, v bodech 162 a 163 tohoto rozsudku bylo konstatováno, že napadené nařízení umožňuje unijním orgánům přezkoumat situace v členských státech pouze v rozsahu, v němž jsou relevantní pro plnění rozpočtu Unie, v souladu se zásadou řádného finančního řízení, nebo pro ochranu finančních zájmů Unie, a vhodná opatření mohou být přijata podle uvedeného nařízení pouze tehdy, je-li prokázáno, že takové situace zahrnují porušení některé ze zásad právního státu, které dostatečně přímo ovlivňuje nebo vážně ohrožuje toto řádné finanční řízení nebo ochranu těchto finančních zájmů.
Vzhledem k tomu, že se takové situace vztahují k plnění rozpočtu Unie, a spadají tedy do působnosti unijního práva, nemůže Polská republika, podporovaná Maďarskem, tvrdit, že jejich přezkum ze strany unijních orgánů umožňuje pouze článek 7 SEU.
Zatřetí, pokud jde o argumentaci, podle níž neexistují dostatečné modely kontroly umožňující Soudnímu dvoru, aby při soudním přezkumu rozhodnutí Rady posoudil soulad činnosti členského státu s povinnostmi, které pro něj vyplývají z unijního práva, musí být tato argumentace odmítnuta z důvodů uvedených v bodech 201 a 203 tohoto rozsudku.
Začtvrté v rozsahu, v němž se Polská republika, podporovaná Maďarskem, dovolává skutečnosti, že pojem „právní stát“ jak je definován v čl. 2 písm. a) napadeného nařízení by se stal obecně závazným jak v rámci postupu zahájeného podle článku 7 SEU, tak v rámci soudního přezkumu rozhodnutí, kterým se zavádějí vhodná opatření na základě tohoto nařízení, Soudním dvorem v rozporu s článkem 269 SFE, je třeba předně uvést, že z bodů 144 a 154 tohoto rozsudku vyplývá, aniž je dotčena otázka, zda tato definice splňuje požadavky zásady právní jistoty, což je předmětem devátého žalobního důvodu, že pojmem „právní stát“ uvedeným v tomto čl. 2 písm. a) se rozumí hodnota zakotvená v článku 2 SEU, že zásady, které jsou tam uvedeny, přispívají k samotnému vymezení této hodnoty nebo jsou úzce spjaty se společností respektující právní stát a že přistoupením k Unii se členské státy zavázaly ctít a podporovat hodnoty uvedené v článku 2 SEU, jejichž dodržování je podmínkou pro požívání všech práv vyplývajících z uplatňování Smluv na členské státy.
Z toho vyplývá, že dodržování zásad právního státu uvedených v čl. 2 písm. a) uvedeného nařízení je pro členské státy již závazné bez ohledu na uvedené nařízení.
Dále je třeba uvést, že článek 269 SFEU se podle svého znění týká pouze přezkumu legality aktů přijatých Evropskou radou nebo Radou podle článku 7 SEU.
Za těchto podmínek a s ohledem na závěry učiněné v bodech 218 a 219 tohoto rozsudku nespadá přezkum legality, který Soudní dvůr může být povolán provést, zejména v případě žaloby na neplatnost podané na základě článku 263 SFEU, u rozhodnutí Rady přijatých na základě čl. 6 odst. 10 napadeného nařízení, do působnosti článku 269 SFEU, a nepodléhá tedy zvláštním pravidlům stanoveným v tomto článku.
Z toho vyplývá, že napadené nařízení nepřiznává Soudnímu dvoru žádnou novou pravomoc.
Konečně rozsudky Soudního dvora rozhodující o žalobách podaných proti rozhodnutím Rady přijatým na základě čl. 6 odst. 10 tohoto nařízení mohou být zohledněny v rámci řízení zahájeného podle článku 7 SEU, aniž takové zohlednění znamená jakékoli obcházení článku 269 SFEU.
S ohledem na všechny výše uvedené úvahy je třeba tvrzení Polské republiky, podporované Maďarskem, vycházející z obcházení článku 7 SEU a článku 269 SFEU zamítnout jako neopodstatněná, takže první, druhý, pátý, šestý a jedenáctý žalobní důvod musí být zamítnuty jako neopodstatněné.
B.

K třetímu žalobnímu důvodu, vycházejícímu z porušení protokolu č. 2
1.

Argumentace účastníků řízení
Podpůrně k prvnímu žalobnímu důvodu Polská republika, podporovaná Maďarskem, tvrdí, že napadené nařízení bylo přijato v rozporu s povinností konzultace vyplývající z protokolu (č. 2) o používání zásad subsidiarity a proporcionality (dále jen „protokol č. 2“).
Zásada subsidiarity, která se uplatní v oblastech, jež nespadají do výlučné pravomoci Unie, vyžaduje, aby Unie jednala pouze tehdy a do té míry, pokud sledovaných cílů nemůže být dosaženo uspokojivě činností členských států. Podle protokolu č. 2 vnitrostátní parlamenty dbají na dodržování zásady subsidiarity v souladu s postupem stanoveným v uvedeném protokolu.
Ochrana rozpočtu Unie však nepatří do výlučné pravomoci Unie, nýbrž do jejích pravomocí sdílených s členskými státy. Tato ochrana totiž není zmíněna v čl. 3 odst. 1 SFEU a kromě toho čl. 325 odst. 1 SFEU stanoví společnou povinnost Unie a členských států bojovat proti podvodům a jiným protiprávním jednáním ohrožujícím finanční zájmy Unie.
Komise měla tedy v návrhu nařízení, který vyústil v napadené nařízení, neprávem za to, že ochrana rozpočtu Unie patří mezi oblasti spadající do její výlučné pravomoci, takže tento orgán nesplnil povinnosti, které pro něj vyplývají z protokolu č. 2. Konkrétně uvedený orgán nepostoupil tento návrh vnitrostátním parlamentům ve všech úředních jazycích Unie, což je v rozporu s čl. 6 prvním pododstavcem tohoto protokolu. Komise tím porušila rovněž čl. 7 první pododstavec uvedeného protokolu, podle kterého tento orgán přihlíží k odůvodněným stanoviskům vydaným vnitrostátními parlamenty.
Polská republika, podporovaná Maďarskem, má za to, že na taková porušení je třeba nahlížet obdobně jako na porušení práv Parlamentu v legislativních procesech. V tomto ohledu Soudní dvůr uvedl, že účast Parlamentu na legislativním postupu je odrazem základní demokratické zásady, podle níž se obyvatelstvo účastní výkonu moci prostřednictvím zastupitelského shromáždění, takže řádná konzultace Parlamentu v případech stanovených Smlouvou o FEU představuje podstatnou formální náležitost, jejíž nedodržení způsobuje neplatnost dotyčného aktu. Vzhledem k tomu, že cílem protokolu č. 2 podle jeho preambule je zajistit, aby rozhodnutí byla přijímána co nejblíže občanům, mělo by tedy porušení povinnosti konzultovat vnitrostátní parlamenty, kterou stanoví, vést v projednávané věci ke zrušení napadeného nařízení.
Toto zrušení je odůvodněno i okolností, že Komise nesplnila řádně svou povinnost stanovenou v čl. 4 prvním pododstavci protokolu č. 2, podle které musí postoupit své návrhy legislativních aktů a své pozměněné návrhy vnitrostátním parlamentům. Je pravda, že těmto parlamentům postoupila svůj původní návrh nařízení, ale ten byl významným způsobem přepracován v dalších fázích legislativního procesu, aniž měly uvedené parlamenty možnost provést nové posouzení. Z judikatury Soudního dvora přitom vyplývá, že opětovná konzultace s Parlamentem je nezbytná vždy, kdy se nakonec přijatý text, nahlížený jako celek, ve své podstatě odchyluje od toho, který již byl s Parlamentem konzultován, přičemž tato nová konzultace představuje podstatnou formální náležitost stanovenou pod sankcí neplatnosti.
Parlament a Rada, podporovaní Belgickým královstvím, Dánským královstvím, Spolkovou republikou Německo, Irskem, Španělským královstvím, Francouzskou republikou, Lucemburským velkovévodstvím, Nizozemským královstvím, Finskou republikou, Švédským královstvím a Komisí, tuto argumentaci zpochybňují.
2.

Závěry Soudního dvora
Z článku 5 odst. 3 SEU vyplývá, že ustanovení protokolu č. 2 týkající se zásady subsidiarity se použijí pouze v „oblastech, které nespadají do […] výlučné pravomoci“ Unie.
Na prvním místě na rozdíl od toho, co tvrdí Polská republika podporovaná Maďarskem, čl. 325 odst. 1 SFEU není relevantní pro účely určení, zda napadené nařízení spadá do takové oblasti.
Z bodů 112 až 189 tohoto rozsudku totiž vyplývá, že napadené nařízení je správně založeno na jiném právním základě, a sice čl. 322 odst. 1 písm. a) SFEU, jelikož cílem uvedeného nařízení je chránit rozpočet Unie před situacemi nebo jednáním přičitatelným orgánům členských států, které vyplývají z porušování zásad právního státu a dostatečně přímo ovlivňují nebo vážně ohrožují řádné finanční řízení rozpočtu Unie nebo ochranu jejích finančních zájmů.
Na druhém místě je třeba uvést, že návrh, který vedl k přijetí napadeného nařízení, právem uvádí, pod nadpisem „Subsidiarita (v případě nevýlučné pravomoci)“, že „[f]inanční pravidla, jimiž se řídí rozpočet Unie podle článku 322 [SFEU], nemohou být přijata na úrovni členských států“.
V tomto ohledu, jak uvedl generální advokát v bodech 40 a 45 svého stanoviska, takové nařízení, jako je napadené nařízení, které obsahuje finanční pravidla stanovící podrobnosti týkající se sestavování a plnění rozpočtu Unie ve smyslu čl. 322 odst. 1 písm. a) SFEU, spadá do výkonu pravomoci Unie týkající se jejího fungování, kterou může z povahy věci vykonávat pouze sama Unie. Zásadu subsidiarity proto nelze uplatnit.
Argumentace Polské republiky vycházející z toho, že Komise porušila procesní povinnosti, které pro ni vyplývají z ustanovení protokolu č. 2, tedy není opodstatněná, takže třetí žalobní důvod musí být zamítnut.
C.

K pátému důvodu kasačního opravného prostředku, vycházejícímu z porušení čl. 296 druhého pododstavce SFEU
1.

Argumentace účastníků řízení
Polská republika, podporovaná Maďarskem, tvrdí, že odůvodnění napadeného nařízení, jak je uvedeno v návrhu, který vyústil v toto nařízení, nesplňuje požadavky stanovené v čl. 296 druhém pododstavci SFEU, který vyžaduje, aby všechny unijní akty obsahovaly důvody, které vedly k jejich přijetí.
Důvody, ze kterých bylo nezbytné přijmout napadené nařízení, totiž z odůvodnění uvedeného v tomto návrhu nevyplývají.
Kromě toho, i když důvodová zpráva k uvedenému návrhu odkázala na čl. 322 odst. 1 písm. a) SFEU jako právní základ napadeného nařízení, tato volba nebyla „vysvětlena ani odůvodněna“, jak vyžaduje bod 25 první pododstavec interinstitucionální dohody mezi Evropským parlamentem, Radou Evropské unie a Evropskou komisí o zdokonalení tvorby právních předpisů (
Úř. věst. 2016, L 123, s. 1
). Není tudíž možné ověřit, zda bylo toto nařízení přijato na základě výlučné pravomoci Unie nebo jejích pravomocí sdílených s členskými státy, což představuje porušení podstatných formálních náležitostí a odůvodňuje zrušení uvedeného nařízení.
Parlament a Rada, podporovaní Belgickým královstvím, Dánským královstvím, Spolkovou republikou Německo, Irskem, Španělským královstvím, Francouzskou republikou, Lucemburským velkovévodstvím, Nizozemským královstvím, Finskou republikou, Švédským královstvím a Komisí, tuto argumentaci zpochybňují.
2.

Závěry Soudního dvora
Polská republika na jednání potvrdila, že čtvrtý žalobní důvod se týká odůvodnění návrhu, který vedl k přijetí napadeného nařízení, a nikoli odůvodnění samotného tohoto nařízení, jak se odráží v bodech odůvodnění.
Vzhledem k tomu, že projednávaná žaloba směřuje ke zrušení nikoli tohoto návrhu, nýbrž napadeného nařízení, argumentace uváděná na podporu tohoto žalobního důvodu je irelevantní, jak právem zdůraznil Parlament a Rada a uvedl generální advokát v bodě 58 svého stanoviska.
Ustálená judikatura Soudního dvora, podle níž musí z odůvodnění unijního aktu vyžadovaného článkem 296 druhým pododstavcem SFEU jasně a jednoznačně vyplývat úvahy toho, kdo daný akt vydal, tak aby se zúčastněné osoby mohly seznámit s důvody, které vedly k přijetí opatření, a aby Soudní dvůr mohl vykonat přezkum (rozsudek ze dne 11. prosince 2018, Weiss a další,
C‑493/17
,
EU:C:2018:1000
, bod
a citovaná judikatura), se totiž týká odůvodnění aktu, jehož platnost je posuzována.
I když dodržení povinnosti uvést odůvodnění musí být kromě toho posuzováno nejen s ohledem na znění aktu, ale rovněž s ohledem na jeho kontext a na všechna právní pravidla upravující dotčenou oblast (rozsudek ze dne 11. prosince 2018, Weiss a další,
C‑493/17
,
EU:C:2018:1000
, bod
a citovaná judikatura), tento kontext, jehož součástí je mimo jiné návrh dotčeného aktu, nemůže sám o sobě a bez ohledu na odůvodnění obsažené v tomto aktu odůvodnit zrušení uvedeného aktu.
Každopádně i za předpokladu, že by se výtky Polské republiky, jak jsou shrnuty v bodech 244 a 245 tohoto rozsudku vztahovaly k odůvodnění uvedenému v napadeném nařízení, musí být s ohledem na úvahy uvedené zejména v bodech 124, 130, 131, 134, 149, 159, 162, 163 a 165 tohoto rozsudku zamítnuty.
Z toho vyplývá, že čtvrtý žalobní důvod musí být zamítnut jako irelevantní.
D.

K sedmému žalobnímu důvodu, vycházejícímu z porušení čl. 4 odst. 1, čl. 4 odst. 2 druhé věty a čl. 5 odst. 2 SEU
1.

Argumentace účastníků řízení
Polská republika, podporovaná Maďarskem, má za to, že žádné ustanovení Smluv nepřiznalo unijnímu normotvůrci pravomoc přijmout napadené nařízení, takže jeho přijetím tento normotvůrce porušil zásadu svěření pravomocí uvedenou v čl. 4 odst. 1 a čl. 5 odst. 2 SEU. Porušil tím i povinnost respektovat základní funkce členských států stanovenou v čl. 4 odst. 2 druhé větě SEU.
Skutečnosti, na jejichž základě je třeba posoudit, zda členské státy porušily zásady právního státu, uvedené v článku 3 a čl. 4 odst. 2 napadeného nařízení, se týkají oblastí, které spadají do výlučné pravomoci členských států a jsou zásadní pro výkon jejich základních funkcí, zejména těch, které souvisejí se zajištěním územní celistvosti, udržením veřejného pořádku a ochranou národní bezpečnosti. Jedná se totiž nejen o fungování státních orgánů, jako jsou vnitrostátní soudy, orgány pověřené zadáváním veřejných zakázek a finanční kontrolou, jakož i orgány pověřené vyšetřováním a trestním stíháním, ale i jejich organizaci, včetně poskytování finančních a lidských zdrojů nezbytných pro řádné fungování těchto orgánů, a procesní pravidla, která se na ně vztahují.
Na rozdíl od toho, co naznačuje bod 7 odůvodnění napadeného nařízení, nelze z důležité povahy zásad právního státu pro unijní právní řád, zejména ze zásady řádného finančního řízení, která je součástí unijního právního řádu, dovodit žádnou pravomoc unijního normotvůrce v této oblasti.
Unijní normotvůrce tak přijal napadené nařízení v souladu s logikou vedlejšího účinku (
spillover effect
), tedy procesu, na jehož konci vede činnost sledující konkrétní cíl k situaci, kdy lze původního cíle dosáhnout pouze prostřednictvím nových činností. V projednávané věci tento účinek vede k tomu, že z legitimního cíle ochrany rozpočtu Unie se dovozuje nutnost uznat pravomoc Unie v oblasti hodnocení jak postupů, tak finančních a personálních potřeb orgánů členských států pověřených vyšetřováním a trestním stíháním, přestože taková pravomoc nemá oporu ve Smlouvách.
Pravomoc členských států organizovat své orgány pověřené vyšetřováním a trestním stíháním je přitom neoddělitelně spjata se základními funkcemi státu, jako udržení veřejného pořádku, které musí Unie respektovat, a s národní bezpečností, která podle čl. 4 odst. 2 SEU spadá do výhradní odpovědnosti každého členského státu.
Právní služba Rady ostatně zaujala podobný postoj, když v právním stanovisku č. 13593/18 předně uvedla, že článek 2 SEU nepřiznává Unii věcnou pravomoc, nýbrž vyjmenovává hodnoty, které musí orgány Unie a její členské státy respektovat, jednají-li v mezích pravomocí svěřených Unii Smlouvami, dále že porušení hodnot Unie, včetně právního státu, lze vůči členskému státu namítat pouze v případě, že tento stát jedná v oblasti, v níž má Unie pravomoc, a konečně že dodržování zásad právního státu členskými státy nemůže být podle Smluv předmětem činnosti nebo kontroly ze strany unijních orgánů, bez ohledu na existenci konkrétní věcné pravomoci, do které spadá tato činnost, s jedinou výhradou postupu popsaného v článku 7 SEU.
Parlament a Rada, podporovaní Belgickým královstvím, Dánským královstvím, Spolkovou republikou Německo, Irskem, Španělským královstvím, Francouzskou republikou, Lucemburským velkovévodstvím, Nizozemským královstvím, Finskou republikou, Švédským královstvím a Komisí, tuto argumentaci zpochybňují.
2.

Závěry Soudního dvora
V rámci sedmého žalobního důvodu Polská republika, podporovaná Maďarskem, tvrdí, že unijní normotvůrce tím, že přijal napadené nařízení a zavedl tak, na základě zásady řádného finančního řízení stanovené v článku 317 SFEU, kontrolu dodržování zásad právního státu členskými státy v oblastech svrchované činnosti uvedených členských států, které spadají do jejich výlučné pravomoci a jsou zásadní k tomu, aby mohly tyto státy plnit své základní funkce, zbavil užitečného účinku jak zásadu svěření pravomocí stanovenou v čl. 4 odst. 1 a čl. 5 odst. 2 SEU, tak povinnost respektovat základní funkce státu stanovenou v čl. 4 odst. 2 druhé větě SEU.
Zaprvé, jak bylo konstatováno v bodech 112 až 189 tohoto rozsudku, unijní normotvůrce mohl platně založit napadené nařízení na čl. 322 odst. 1 písm. a) SFEU, takže argumentace Polské republiky, podle níž unijní normotvůrce přijetím uvedeného nařízení nesprávně dovodil svou pravomoc ze zásady řádného finančního řízení stanovené v článku 317 SFEU, nemůže obstát.
Zadruhé, jak bylo upřesněno v bodech 124 až 138, 152 až 157 a 208 až 219 tohoto rozsudku, z účelu a obsahu napadeného nařízení vyplývá, že na rozdíl od toho, co tvrdí Polská republika, toto nařízení opravňuje Radu k přijetí nikoli sankcí, nýbrž pouze opatření na ochranu rozpočtu Unie a jejích finančních zájmů.
Zatřetí, jak bylo uvedeno v bodech 142 až 145, 168, 169 a 179 tohoto rozsudku, povinnost dodržovat zásady uvedené v čl. 2 písm. a) napadeného nařízení představuje pro členské státy povinnost dosáhnout výsledku, která vyplývá přímo ze závazků, které přijaly vůči sobě navzájem, jakož i vůči Unii, a kterou toto nařízení jen provádí, pokud jde o činnost vnitrostátních orgánů týkající se výdajů zahrnutých do rozpočtu Unie.
V tomto ohledu je třeba připomenout, že článek 2 SEU nepředstavuje pouze vyjádření politického směrování nebo záměrů, ale obsahuje hodnoty, které, jak bylo uvedeno v bodě 145 tohoto rozsudku, jsou součástí samotné identity Unie jako společného právního řádu, přičemž se jedná o hodnoty, které jsou konkretizovány v zásadách zahrnujících povinnosti, které jsou pro členské státy právně závazné.
I když, jak vyplývá z čl. 4 odst. 2 SEU, Unie ctí národní identitu členských států, která spočívá v jejich základních politických a ústavních systémech, takže tyto státy mají určitý prostor pro uvážení při zajišťování provádění zásad právního státu, v žádném případě z toho nevyplývá, že by se tato povinnost dosáhnout určitého výsledku mohla v jednotlivých členských státech lišit.
Ačkoli totiž mají členské státy odlišnou národní identitu, která spočívá v jejich základních politických a ústavních systémech a kterou Evropská unie respektuje, hlásí se k pojmu „právní stát“, který sdílejí jako hodnotu společnou svým vlastním ústavním tradicím, kterou se zavázaly trvale respektovat.
Začtvrté argumentace Polské republiky, podporované Maďarskem, podle níž se posouzení porušení zásad právního státu členskými státy týká oblastí, které spadají do výlučné pravomoci členských států, již byla odmítnuta v bodech 162, 163, 220 a 221 tohoto rozsudku z důvodu, že toto nařízení umožňuje posuzovat pouze situace a jednání orgánů, které se týkají plnění rozpočtu Unie nebo ochrany jejích finančních zájmů.
Není zajisté vyloučeno, že takové situace nebo jednání lze přičíst orgánu, o němž má členský stát za to, že se podílí na jeho svrchované činnosti v oblastech zásadních pro výkon jeho základních funkcí. Nic to však nemění na tom, že pokud taková situace nebo takové jednání ovlivňuje nebo vážně ohrožuje řádné finanční řízení rozpočtu Unie nebo ochranu jejích finančních zájmů, nelze Unii vytýkat, že v rámci obrany své identity, jejíž součástí jsou hodnoty uvedené v článku SEU, uplatňuje prostředky nezbytné k ochraně tohoto řádného finančního řízení nebo těchto finančních zájmů přijetím vhodných opatření, která se podle čl. 5 odst. 1 napadeného nařízení týkají výlučně plnění rozpočtu Unie.
V tomto ohledu je třeba připomenout, že podle ustálené judikatury platí, že i když členské státy mohou vykonávat své pravomoci ve všech oblastech, které jsou jim vyhrazeny, nic to nemění na tom, že jsou povinny vykonávat tyto pravomoci v souladu s unijním právem, jelikož se nemohou zprostit povinností, které pro ně z tohoto práva vyplývají [v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 27. listopadu 2012, Pringle,
C‑370/12
,
EU:C:2012:756
, bod
a citovaná judikatura; ze dne 19. září 2017, Komise v. Irsko (Registrační daň),
C‑552/15
,
EU:C:2017:698
, body
a
; ze dne 20. dubna 2021, Repubblika,
C‑896/19
,
EU:C:2021:311
, bod
a citovaná judikatura, jakož i ze dne 15. července 2021, Komise v. Polsko (Kárný režim soudců),
C‑791/19
,
EU:C:2021:596
, bod
a citovaná judikatura].
Navíc Unie tím, že požaduje, aby členské státy takto plnily povinnosti, které pro ně vyplývají z unijního práva, si v žádném případě nečiní nárok na to, aby tyto pravomoci vykonávala sama, a tudíž aby si je přisvojila [v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 24. června 2019, Komise v. Polsko (Nezávislost Nejvyššího soudu) (
C‑619/18
,
EU:C:2019:531
, bod
].
S ohledem na tyto úvahy je třeba konstatovat, že tvrzení Polské republiky vycházející z porušení zásady svěření pravomocí, jakož i povinnosti respektovat základní funkce členských států jsou zcela neopodstatněná.
Sedmý žalobní důvod tedy musí být zamítnut jako neopodstatněný.
E.

K osmému žalobnímu důvodu, vycházejícímu z porušení zásady rovnosti členských států před Smlouvami a z nerespektování jejich národní identity podle čl. 4 odst. 2 první věty SEU
1.

Argumentace účastníků řízení
Polská republika, podporovaná Maďarskem, má za to, že uplatňování napadeného nařízení povede k porušování čl. 4 odst. 2 první věty SEU, podle kterého Unie ctí rovnost členských států před Smlouvami a jejich národní identitu, která spočívá v jejich základních politických a ústavních systémech.
Na prvním místě podle bodu 16 odůvodnění napadeného nařízení identifikace porušení zásad právního státu vyžaduje důkladné kvalitativní posouzení Komisí na základě relevantních informací ze všech dostupných zdrojů a od uznávaných orgánů, mezi něž patří závěry a doporučení Benátské komise. Tato komise přitom ve své zprávě o jmenování soudců, přijaté na jejím 70. plenárním zasedání, uvedla, že je třeba odlišit státy, které patří mezi „tradiční demokracie“, od států, které představují „nové demokracie“, přičemž toto rozlišování může vyvolat vážné nebezpečí, že Komise bude při uplatňování tohoto nařízení zacházet s členskými státy rozdílně.
Polská republika, podporovaná Maďarskem, ostatně zdůrazňuje, že Účetní dvůr ve svém stanovisku č. 1/2018 k návrhu nařízení, který vyústil v napadené nařízení, kritizoval skutečnost, že tento návrh nestanoví žádné přesné kritérium, pokud jde zejména o podmínky zahájení řízení, jakož i volbu a rozsah opatření, která mají být přijata, což neumožňuje zajistit soudržné uplatňování relevantních ustanovení tohoto nařízení, a tudíž zajistit rovnost členských států před Smlouvami.
Na druhém místě Polská republika, podporovaná Maďarskem, tvrdí, že zavedení sankčního mechanismu v napadeném nařízení přimělo unijního normotvůrce zvolit postup přijímání opatření na ochranu rozpočtu Unie, který bezprostředně porušuje zásadu rovnosti členských států před Smlouvami. Z článku 6 odst. 10 a 11 tohoto nařízení totiž vyplývá, že rozhodnutí o těchto opatřeních přijímá Rada kvalifikovanou většinou definovanou v čl. 16 odst. 4 SEU, což znamená za účasti dotčeného členského státu.
Přijímání takových sankčních opatření kvalifikovanou většinou za účasti dotčeného členského státu přitom vede k přímé diskriminaci malých a středních členských států, jelikož tato většina vyžaduje hlas nejméně patnácti členských států, které představují nejméně 65 % obyvatelstva Unie. Velké členské státy představující větší procentní podíl obyvatelstva Unie jsou tak zvýhodněny při hlasování o přijetí opatření na ochranu rozpočtu Unie, a zejména těch, která se jich bezprostředně dotýkají, ve srovnání s malými a středními členskými státy představujícími menší procentní podíl obyvatelstva. I když takovou korelaci nelze zpochybňovat, pokud jde o přijímání normativních aktů s účinky ve všech členských státech, situace je odlišná, pokud jde o sankční opatření, která mají vyvolávat účinky vůči jedinému členskému státu, jako jsou opatření, která mohou být přijata na základě napadeného nařízení.
Kromě toho ustanovení Smluv, která opravňují unijní orgány ukládat členským státům sankce, systematicky vylučují z hlasování členské státy, kterých se týká návrh aktu ukládajícího sankce. Tak je tomu konkrétně u článku 126 SFEU týkajícího se nadměrného schodku veřejných financí, jakož i článku 7 SEU a článku 354 SFEU, pokud jde o postup podle uvedeného článku 7.
Parlament a Rada, podporovaní Belgickým královstvím, Dánským královstvím, Spolkovou republikou Německo, Irskem, Španělským královstvím, Francouzskou republikou, Lucemburským velkovévodstvím, Nizozemským královstvím, Finskou republikou, Švédským královstvím a Komisí, tuto argumentaci zpochybňují.
2.

Závěry Soudního dvora
Osmým žalobním důvodem Polská republika podporovaná Maďarskem tvrdí, že uplatňování napadeného nařízení povede k porušování zásady rovnosti členských států před Smlouvami a jejich národní identity, které je Unie na základě čl. 4 odst. 2 první věty SEU povinna ctít. Tato porušení mají být důsledkem předně skutečnosti, že Komise zohledňuje stanoviska a studie pocházející od Benátské komise, dále nepřesnosti kritérií týkajících se zejména podmínek zahájení postupu stanoveného napadeným nařízením, jakož i volby a rozsahu opatření, která mají být přijata, a konečně pravidla hlasování stanoveného v čl. 6 odst. 11 tohoto nařízení, pokud jde o rozhodnutí, která má Rada přijmout podle jeho čl. 6 odst. 10.
Pokud jde na prvním místě o to, že Komise zohledňuje relevantní informace pocházející od Benátské komise, je třeba připomenout, že hodnota právního státu, která je jádrem mechanismu horizontální podmíněnosti zavedeného v čl. 4 odst. 1 napadeného nařízení, je zaměřena na dodržování zásad uvedených v čl. 2 písm. a) tohoto nařízení.
Jak bylo připomenuto naposledy v bodě 263 tohoto rozsudku, tato povinnost dodržovat tyto zásady představuje pro členské státy povinnost dosáhnout výsledku, která vyplývá na základě článku 2 SEU přímo z jejich příslušnosti k Unii, kterou žádný členský stát nemůže ignorovat a kterou napadené nařízení jen provádí, pokud jde o činnost vnitrostátních orgánů týkající se výdajů zahrnutých do rozpočtu Unie.
Z bodů 265 a 266 tohoto rozsudku přitom vyplývá, že ačkoli Komise a Rada musí provést svá posouzení s náležitým přihlédnutím ke specifickým okolnostem a souvislostem každého postupu vedeného na základě napadeného nařízení, a zejména s ohledem na specifika právního systému dotčeného členského státu a na posuzovací pravomoc, kterou má tento členský stát při zajišťování provádění zásad právního státu, tento požadavek není nijak neslučitelný s uplatňováním jednotných kritérií pro posuzování.
Konkrétně vzhledem k tomu, že Unie ctí národní identitu členských států, která spočívá v jejich základních politických a ústavních systémech, přísluší jejím orgánům, aby při ověřování toho, zda členské státy plní povinnosti dosáhnout výsledku, které vyplývají na základě článku 2 SEU přímo z jejich příslušnosti k Unii, přihlédly k charakteristikám ústavních a právních systémů těchto členských států.
V tomto ohledu musí Komise dbát na relevanci informací, které používá, a na věrohodnost svých zdrojů, a to pod dohledem unijního soudu. Článek 6 odst. 3 napadeného nařízení zejména nepřiznává zvláštní nebo absolutní důkazní hodnotu a nepřikládá zvláštní právní účinky zdrojům informací, které uvádí, ani zdrojům uvedeným v bodě 16 odůvodnění tohoto nařízení, takže toto ustanovení nezbavuje Komisi povinnosti provést pečlivé posouzení skutkového stavu.
Kromě toho, jak bylo připomenuto v bodě 202 tohoto rozsudku, posouzení Komise a Rady podléhají procesním požadavkům stanoveným v čl. 6 odst. 1 až 9 napadeného nařízení. Tyto požadavky zahrnují, jak vyplývá z bodu 26 odůvodnění tohoto nařízení, zejména povinnost Komise opírat se o konkrétní důkazy a dodržovat zásady objektivity, zákazu diskriminace a rovnosti členských států před Smlouvami, pokud vede řízení podle tohoto ustanovení. Pokud jde o odhalování a posuzování porušování zásad právního státu, je třeba tyto požadavky chápat ve světle bodu 16 odůvodnění uvedeného nařízení, podle kterého musí být toto posouzení objektivní, nestranné a spravedlivé, přičemž dodržování všech těchto povinností podléhá úplnému soudnímu přezkumu Soudním dvorem.
Komise tak zůstává nadále odpovědná za informace, které používá, a za věrohodnost svých zdrojů. Kromě toho dotčený členský stát má možnost v průběhu postupu stanoveného v čl. 6 odst. 1 až 9 napadeného nařízení předložit připomínky k informacím, které Komise zamýšlí použít za účelem podání návrhu na přijetí vhodných opatření. Může tedy zpochybnit důkazní hodnotu každé z použitých skutečností, přičemž opodstatněnost posouzení Komise může v každém případě podléhat přezkumu unijním soudem v rámci žaloby podané proti rozhodnutí Rady přijatému na základě tohoto nařízení.
Na druhém místě, pokud jde o údajnou nedostatečnou přesnost kritérií vztahujících se na podmínky zahájení řízení, jakož i na volbu a rozsah opatření, která mají být přijata, ze znění článku 4 ve spojení s čl. 6 odst. 1 napadeného nařízení vyplývá, jak bylo uvedeno v bodě 125 tohoto rozsudku, že Komise může tento postup zahájit pouze tehdy, pokud usoudí, že má dostatečné důvody se domnívat, že v členském státě byla porušena přinejmenším jedna ze zásad právního státu uvedených v čl. 2 písm. a) tohoto nařízení, toto porušení se týká přinejmenším jedné ze situací přičitatelných orgánu členského státu nebo přinejmenším jednoho z jednání takového orgánu uvedených v čl. 4 odst. 2 zmíněného nařízení, pokud jsou tyto situace nebo tato jednání relevantní pro řádné finanční řízení rozpočtu Unie nebo pro ochranu jejích finančních zájmů, a toto porušení dostatečně přímo ovlivňuje nebo vážně ohrožuje toto řádné řízení nebo tyto finanční zájmy, prostřednictvím skutečné souvislosti mezi tímto porušováním a tímto ovlivněním nebo vážným ohrožením.
Pokud jde o tyto zásady, ze závěrů uvedených v bodě 169 tohoto rozsudku vyplývá, že Polská republika nemůže tvrdit, že nezná konkrétně a přesně povinnosti dosáhnout výsledku, kterými je vázána v důsledku svého přistoupení k Unii, pokud jde o dodržování hodnoty právního státu.
I když je pravda, že čl. 2 písm. a) napadeného nařízení neupřesňuje zásady právního státu, které zmiňuje, nic to nemění na tom, že bod 3 odůvodnění tohoto nařízení připomíná, že zásady legality, právní jistoty, zákazu svévole výkonné moci, účinné soudní ochrany a oddělení mocí, uvedené v tomto ustanovení, byly předmětem rozsáhlé judikatury Soudního dvora. Totéž platí pro zásady rovnosti před zákonem a zákazu diskriminace, které jsou také zmíněny, jak vyplývá zejména z bodů 94 a 98 rozsudku ze dne 3. června 2021, Maďarsko v. Parlament (
C‑650/18
,
EU:C:2021:426
), jakož i z bodů 57 a 58 rozsudku ze dne 2. září 2021, État belge (Právo pobytu v případě domácího násilí) (
C‑930/19
,
EU:C:2021:657
).
Tyto zásady právního státu, jak jsou rozvinuty na základě unijních Smluv v judikatuře Soudního dvora, jsou tak uznány a upřesněny v unijním právním řádu a jejich zdroj spočívá ve společných hodnotách uznávaných a uplatňovaných rovněž členskými státy v jejich vlastních právních řádech.
Kromě toho body 8 až 10 a 12 odůvodnění napadeného nařízení uvádějí hlavní požadavky vyplývající z těchto zásad. Zejména objasňují případy, které mohou naznačovat porušování zásad právního státu, uvedené v článku 3 tohoto nařízení, jakož i situace a jednání, kterých se toto porušování musí týkat, popsané v čl. 4 odst. 2 uvedeného nařízení, aby mohlo odůvodnit přijetí vhodných opatření ve smyslu čl. 4 odst. 1 téhož nařízení.
Konečně posouzení Komise a Rady podléhají procesním požadavkům připomenutým v bodě 286 tohoto rozsudku.
Pokud jde o situace a jednání orgánů uvedené v čl. 4 odst. 2 napadeného nařízení a jejich relevanci pro řádné finanční řízení rozpočtu Unie nebo pro její finanční zájmy, v bodech 171 až 177 tohoto rozsudku bylo uvedeno, že jsou dostatečně přesné na to, aby Polská republika mohla dostatečně konkrétním a předvídatelným způsobem identifikovat situace a jednání, na které se toto ustanovení vztahuje.
Pokud jde o pojmy „řádné finanční řízení“ a „ochrana finančních zájmů Unie“, první z nich je uveden rovněž v čl. 310 odst. 5 a čl. 317 prvním pododstavci SFEU a je definován v čl. 2 bodě 59 finančního nařízení jako plnění rozpočtu v souladu se zásadami hospodárnosti, efektivity a účinnosti, zatímco druhý spadá do působnosti článku 325 SFEU a zahrnuje podle čl. 63 odst. 2 finančního nařízení veškerá právní a správní opatření, která mají zejména předcházet nesrovnalostem a podvodům při plnění rozpočtu, odhalovat je a napravovat.
V tomto ohledu čl. 2 bod 1 nařízení č. 883/2013 definuje „finanční zájmy Unie“ jako „příjmy, výdaje a aktiva, na něž se vztahuje rozpočet Evropské unie, a příjmy, výdaje a aktiva, na něž se vztahují rozpočty orgánů, institucí a jiných subjektů a rozpočty jimi spravované a kontrolované“. Článek 135 odst. 1, 3 a 4 finančního nařízení stanoví, že na ochranu finančních zájmů Unie Komise zřídí a provozuje systém včasného odhalování rizik a vylučování.
Soudní dvůr kromě toho rozhodl, že pojem „finanční zájmy Unie“ ve smyslu čl. 325 odst. 1 SFEU zahrnuje nejen příjmy poskytnuté do rozpočtu Unie, ale i výdaje, na něž se tento rozpočet vztahuje (rozsudek ze dne 21. prosince 2021, Euro Box Promotion a další,
C‑357/19, C‑379/19, C‑547/19, C‑811/19 a C‑840/19
,
EU:C:2021:1034
, bod
). Tento pojem je tedy relevantní nejen v rámci opatření pro boj proti nesrovnalostem a podvodům uvedeným v tomto ustanovení, ale rovněž pro řádné finanční řízení tohoto rozpočtu, jelikož ochrana těchto finančních zájmů rovněž přispívá k tomuto řádnému řízení.
Předcházení takovým ovlivňováním, jako jsou ovlivňování uvedená v čl. 4 odst. 1 napadeného nařízení, je tedy doplňkem nápravy takových ovlivňování, který je vlastní jak pojmu „řádné finanční řízení“, tak pojmu „ochrana finančních zájmů Unie“, a musí být tedy považováno za trvalý a horizontální požadavek unijní finanční právní úpravy.
Toto ustanovení nadto vyžaduje, aby zjištěná porušování zásad právního státu představovala „vážné“ ohrožení řádného finančního řízení rozpočtu Unie nebo jejích finančních zájmů, a proto vyžaduje, aby bylo prokázáno, že realizace tohoto ohrožení je vysoce pravděpodobná, ve vztahu k situacím nebo jednáním orgánů uvedeným v čl. 4 odst. 2 napadeného nařízení, jelikož vhodná opatření mohou být přijata pouze za podmínky, že je prokázána dostatečně přímá souvislost, a sice skutečná souvislost, mezi porušováním některé ze zásad právního státu a tímto vážným ohrožením. Kromě toho je při přijímání těchto opatření rovněž třeba dodržet procesní požadavky naposledy uvedené v bodě 286 tohoto rozsudku.
Pokud jde o dostatečně přímou souvislost mezi zjištěným porušením zásady právního státu a ochranou rozpočtu nebo finančních zájmů Unie, stačí odkázat na body 178 až 180 tohoto rozsudku.
Konečně volba a rozsah opatření, která mohou být přijata na základě napadeného nařízení, jsou omezené, jelikož, jak bylo uvedeno v bodě 153 tohoto rozsudku, čl. 5 odst. 1 napadeného nařízení taxativně vyjmenovává jednotlivá ochranná opatření, která mohou být přijata.
Podle čl. 5 odst. 3 tohoto nařízení musí být taková opatření přiměřená a stanovena s ohledem na skutečný nebo možný dopad porušování zásad právního státu na řádné finanční řízení rozpočtu Unie nebo na finanční zájmy Unie. Při tom musí být řádně zohledněna povaha, doba trvání, závažnost a rozsah porušování zásad právního státu a je třeba se pokud možno zaměřit na činnosti Unie, které jsou daným porušováním dotčeny. Z toho vyplývá, že přijatá opatření musí být striktně přiměřená dopadu zjištěného porušování zásad právního státu na rozpočet Unie nebo na její finanční zájmy.
S ohledem na výše uvedené úvahy, jakož i procesní požadavky připomenuté naposledy v bodě 286 tohoto rozsudku, je argumentace Polské republiky, podporované Maďarskem, vycházející z nepřesnosti kritérií týkajících se zejména podmínek zahájení postupu, jakož i volby a rozsahu opatření, která mají být přijata, zcela neopodstatněná.
Na třetím místě, pokud jde o tvrzení vycházející z údajné neslučitelnosti pravidla hlasování stanoveného v čl. 6 odst. 11 napadeného nařízení pro přijímání rozhodnutí Radou podle čl. 6 odst. 10 tohoto nařízení se zásadou rovnosti členských států před Smlouvami, je třeba uvést, že toto tvrzení je založeno zčásti na argumentaci, že opatření, která mohou být přijata na základě tohoto čl. 6 odst. 10, mají povahu sankcí, při jejichž přijímání Smlouvy vylučují dotčený členský stát z hlasování.
Jak však bylo upřesněno v bodech 112 až 229 tohoto rozsudku, cílem opatření, která mohou být přijata na základě napadeného nařízení, není sankcionovat členský stát z důvodu porušování zásad právního státu, nýbrž výlučně chránit řádné finanční řízení rozpočtu Unie nebo její finanční zájmy.
Ostatně členský stát může být vyloučen z procesu hlasování kvalifikovanou většinou pouze v případech, kdy to Smlouvy výslovně stanoví, a kdy je tedy kvalifikovaná většina stanovena v souladu s čl. 238 odst. 3 SFEU.
Kromě toho, i když je pravda, že unijní normotvůrce má možnost zajistit přijetí předpisů provádějících základní nařízení postupem odlišným od postupu přijetí základního nařízení (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 18. června 1996, Parlament v. Rada,
C‑303/94
,
EU:C:1996:238
, bod
a citovaná judikatura), nic to nemění na tom, že – jak uvedl generální advokát v bodě 96 svého stanoviska – způsob hlasování stanovený v čl. 6 odst. 11 napadeného nařízení, a sice kvalifikovanou většinou s účastí všech členských států, je způsobem, který se podle čl. 16 odst. 3 SEU při jednáních Rady použije automaticky, nestanoví-li Smlouvy jinak.
Je třeba dodat, že toto pravidlo hlasování nejen že je stanoveno samotnými Smlouvami, ale neporušuje ani zásadu rovnosti členských států před Smlouvami.
Konkrétně skutečnost, že zájmy členských států se mohou lišit a že podle toho, zda se hlasování v Radě účastní všechny členské státy nebo pouze některé z nich, je více či méně snadné dosáhnout při daném hlasování blokační menšiny ve smyslu čl. 16 odst. 4 SEU, není nijak specifická pro postup zavedený napadeným nařízením a je plně slučitelná s rozhodnutími autorů Smluv. V souladu s hodnotou demokracie uvedenou v článku 2 SEU má totiž toto ustanovení zajistit, aby rozhodnutí Rady byla založena na dostatečné reprezentativnosti jak členských států, tak obyvatelstva Unie.
Vzhledem k předcházejícím úvahám musí být osmý žalobní důvod zamítnut jako neopodstatněný.
F.

K devátému žalobnímu důvodu, vycházejícímu z porušení zásady právní jistoty
1.

Argumentace účastníků řízení
Polská republika, podporovaná Maďarskem, tvrdí, že ustanovení napadeného nařízení nesplňují požadavky jasnosti a přesnosti, které vyplývají ze zásady právní jistoty, jelikož toto nařízení neupřesňuje jasně požadavky, které musí členské státy dodržet, aby si mohly ponechat jim určené finanční prostředky z unijního rozpočtu, a přiznává Komisi a Radě příliš širokou posuzovací pravomoc.
V této souvislosti působí obtíže zaprvé pojem „právní stát“, jak je definován v čl. 2 písm. a) napadeného nařízení. Tento pojem nemůže být v zásadě předmětem univerzální definice, neboť zahrnuje demonstrativní výčet zásad, jejichž smysl se může stát od státu lišit podle jejich vlastních ústavních charakteristik nebo právních tradic. Kromě toho tato definice neoprávněně rozšiřuje rozsah uvedeného pojmu coby hodnoty Unie, která je pouze jednou z hodnot uvedených v článku 2 SEU, na ostatní hodnoty uvedené v tomto ustanovení.
Zadruhé kritéria pro posouzení dodržování zásad právního státu, která jsou stanovena v článcích 3 a 4 napadeného nařízení, nesplňují požadavky jasnosti a přesnosti, neboť uplatnění těchto zásad předpokládá, že byly předem konkretizovány. Při neexistenci univerzální definice uvedených zásad a s ohledem na velmi omezené pravomoci Unie k jejich konkretizaci přitom tyto zásady nemají v unijním právu konkrétní věcný obsah. Ačkoli je pravda, že Soudní dvůr a Evropský soud pro lidská práva vyjasnily některé aspekty hodnoty právního státu, neupřesnily dosud obsah ostatních hodnot uvedených v článku 2 SEU, ani jejich vztah k zásadě respektování národní identity členských států uvedené v čl. 4 odst. 2 SEU.
Je pravda, že Soudní dvůr v rozsudku ze dne 27. února 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses (
C‑64/16
,
EU:C:2018:117
, bod
), odkázal na hodnotu právního státu obsaženou v článku 2 SEU, ale upřesnil, že tato hodnota je konkretizována v článku 19 SEU. Hodnoty uvedené v článku 2 SEU by tedy k tomu, aby se staly použitelnými, měly být konkretizovány v jiných ustanoveních Smluv. Avšak vzhledem k tomu, že jiné hodnoty než právní stát, neoprávněně začleněné do uvedeného pojmu napadeným nařízením, nejsou jasně definovány, musel by Soudní dvůr upřesnit mimo jiné pojmy „pluralismus“, „nepřípustnost diskriminace“, „tolerance“, „spravedlnost“ a „solidarita“. Závazný výklad těchto pojmů Soudním dvorem při přezkumu rozhodnutí přijatých na základě tohoto nařízení by tak překračoval pravomoci svěřené Unii.
Nedostatek přesnosti článku 3 a čl. 4 odst. 2 napadeného nařízení, které používají takové výrazy, jako je „řádné fungování“„orgánů“ a „řádné fungování účinných a transparentních systémů finančního řízení a odpovědnosti“, jakož i demonstrativní povaha výčtů uvedených v těchto ustanoveních, tedy umožní Komisi a Radě, aby je upřesnily při uplatňování tohoto napadeného nařízení, což v podstatě umožní použití takto upřesněných norem se zpětnou účinností.
Zatřetí mezi zdroje informací, které má Komise podle čl. 6 odst. 3 napadeného nařízení použít při konstatování porušení zásad právního státu, patří „závěry a doporučení“ orgánů Unie, jiných příslušných mezinárodních organizací a dalších uznávaných institucí, ačkoliv podle unijního práva tyto zdroje nejsou pro členské státy závazné. Napadené nařízení jim tedy nemůže přiznávat závazný charakter. Ani demonstrativní seznam uvedený v bodě 16 odůvodnění uvedeného nařízení neupřesňuje dostatečně „rozhodnutí, závěry a doporučení“, které jsou v něm uvedeny.
Parlament a Rada, podporovaní Belgickým královstvím, Dánským královstvím, Spolkovou republikou Německo, Irskem, Španělským královstvím, Francouzskou republikou, Lucemburským velkovévodstvím, Nizozemským královstvím, Finskou republikou, Švédským královstvím a Komisí, tuto argumentaci zpochybňují.
2.

Závěry Soudního dvora
V rámci devátého žalobního důvodu Polská republika, podporovaná Maďarskem, tvrdí, že napadené nařízení porušuje zásadu právní jistoty a přiznává Komisi a Radě příliš široký prostor pro uvážení, jelikož neupřesňuje předně pojem „právní stát“, jak je definován v čl. 2 písm. a) tohoto nařízení, dále kritéria uvedená v článku 3 a čl. 4 odst. 2 uvedeného nařízení a konečně zdroje informací, na kterých má Komise podle čl. 6 odst. 3 tohoto nařízení své posouzení založit.
Podle ustálené judikatury Soudního dvora platí, že zásada právní jistoty vyžaduje, aby právní pravidla byla jasná a přesná a jejich použití bylo pro právní subjekty předvídatelné, zejména pokud mohou vyvolat nepříznivé důsledky. Uvedená zásada zejména vyžaduje, aby právní úprava umožnila dotčeným osobám přesně se seznámit s rozsahem povinností, které jim ukládá, a aby tyto osoby měly možnost jednoznačně zjistit svá práva a povinnosti, a postupovat podle toho (rozsudek ze dne 29. dubna 2021, Banco de Portugal a další,
C‑504/19
,
EU:C:2021:335
, bod
, jakož i citovaná judikatura).
Tyto požadavky však nelze chápat tak, že brání tomu, aby unijní normotvůrce v normě, kterou přijme, použil abstraktní právní pojem, ani tak, že vyžadují, aby abstraktní norma uváděla jednotlivé konkrétní situace, ve kterých se uplatní, jelikož normotvůrce je nemůže předem všechny určit (obdobně viz rozsudek ze dne 20. července 2017, Marco Tronchetti Provera a další,
C‑206/16
,
EU:C:2017:572
, body
a
).
Skutečnost, že legislativní akt přiznává posuzovací pravomoc orgánům pověřeným jeho provedením, jako taková tedy neodporuje požadavku předvídatelnosti, pokud jsou rozsah a pravidla výkonu takové posuzovací pravomoci dostatečně jasně vymezena vzhledem ke stanovenému legitimnímu cíli, aby byla poskytnuta přiměřená ochrana proti svévoli (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 17. června 2010, Lafarge v. Komise,
C‑413/08 P
,
EU:C:2010:346
, bod
, jakož i ze dne 18. července 2013, Schindler Holding a další v. Komise,
C‑501/11 P
,
EU:C:2013:522
, bod
).
Právě s ohledem na tyto úvahy je třeba posoudit na prvním místě argumentaci vycházející z nepřesnosti a příliš široké definice pojmu „právní stát“ uvedeného v čl. 2 písm. a) napadeného nařízení.
V tomto ohledu zaprvé toto ustanovení nemá za cíl definovat tento pojem vyčerpávajícím způsobem, ale omezuje se na upřesnění, pouze pro účely tohoto nařízení, několika zásad, které tento pojem zahrnuje a které jsou podle unijního normotvůrce nejvíce relevantní s ohledem na účel tohoto nařízení, kterým je zajištění ochrany rozpočtu Unie.
Zadruhé na rozdíl od toho, co tvrdí Polská republika, podporovaná Maďarskem, zásady uvedené v čl. 2 písm. a) napadeného nařízení nepřekračují meze pojmu „právní stát“. Konkrétně odkaz na ochranu základních práv je učiněn pouze pro ilustraci požadavků zásady účinné soudní ochrany, která je rovněž zaručena v článku 19 SEU a u které Polská republika sama uznává, že je součástí tohoto pojmu. Totéž platí pro odkazy na zásady zákazu diskriminace a rovnosti. I když totiž článek 2 SEU zmiňuje právní stát jako hodnotu společnou členským státům a zásady rovnosti a zákazu diskriminace odděleně, je nutno konstatovat, že členský stát, jehož společnost se vyznačuje diskriminací, nelze považovat za stát zajišťující dodržování zásad právního státu ve smyslu této společné hodnoty.
Toto konstatování je potvrzeno skutečností, že Benátská komise ve své studii č. 711/2013 ze dne 18. března 2016, kterou se stanoví „seznam kritérií právního státu“, na kterou odkazuje bod 16 odůvodnění napadeného nařízení, mimo jiné uvedla, že pojem „právní stát“ je založen na jasně stanoveném a předvídatelném právu, v němž má každý právo na důstojné, rovné a racionální zacházení ze strany osob s rozhodovací pravomocí, v souladu s platným právem, a právo na prostředky nápravy ke zpochybnění rozhodnutí u nezávislých a nestranných soudů v souladu se spravedlivým procesem. Přitom právě tyto rysy jsou reflektovány v čl. 2 písm. a) tohoto nařízení.
Zatřetí s ohledem na to, co bylo uvedeno v bodech 289 až 293 tohoto rozsudku, musí být jako zcela neopodstatněná odmítnuta argumentace Polské republiky, podporované Maďarskem, podle níž zásady právního státu uvedené v čl. 2 písm. a) napadeného nařízení nemají v unijním právu konkrétní věcný obsah.
Začtvrté, pokud jde o vztah mezi těmito zásadami právního státu a zásadou respektování národní identity členských států uvedenou v čl. 4 odst. 2 SEU, stačí odkázat na body 282 až 286 tohoto rozsudku.
Zapáté, pokud jde o argumentaci, podle níž hodnoty uvedené v článku 2 SEU musí být k tomu, aby se staly použitelnými, konkretizovány v jiných ustanoveních Smluv, v bodech 192 až 199 tohoto rozsudku bylo uvedeno, že Smlouvy obsahují řadu ustanovení, často konkretizovaných různými akty sekundárního práva, které přiznávají unijním orgánům pravomoc přezkoumat, konstatovat, a případně sankcionovat porušování hodnot uvedených v článku 2 SEU, ke kterému dojde v členském státě. V bodech 112 až 189 tohoto rozsudku bylo kromě toho konstatováno, že čl. 322 odst. 1 písm. a) SFEU představuje právní základ, který umožňuje unijnímu normotvůrci přijmout za účelem ochrany rozpočtu Unie a jejích finančních zájmů předpisy týkající se konstatování porušování hodnoty právního státu a právních důsledků takového porušování, pokud takové porušování ovlivňuje nebo vážně ohrožuje tento rozpočet a tyto zájmy.
Zašesté, kdyby měl Soudní dvůr v rámci žaloby na neplatnost směřující proti rozhodnutí přijatému na základě napadeného nařízení vyložit pojmy „pluralismus“, „nepřípustnost diskriminace“, „tolerance“, „spravedlnost“ nebo „solidarita“ uvedené v článku 2 SEU, vykonával by tím pouze pravomoci, které mu byly svěřeny Smlouvami, zejména článkem 263 SFEU, na rozdíl od toho, co tvrdí Polská republika, podporovaná Maďarskem.
Na druhém místě, pokud jde o údajnou nedostatečnou přesnost kritérií použitých v článku 3 a čl. 4 odst. 2 tohoto nařízení, z bodu 155 tohoto rozsudku zaprvé vyplývá, že tento článek 3 nestanoví povinnosti pro členské státy, ale pouze uvádí případy, které mohou svědčit o porušování zásad právního státu, a má tedy usnadnit uplatňování tohoto nařízení tím, že objasňuje požadavky vlastní těmto zásadám.
Zadruhé, pokud jde o údajně nepřesné pojmy uvedené v čl. 4 odst. 2 uvedeného nařízení, je třeba předně připomenout, že pojem „orgán“ byl posouzen v bodech 175 a 176 tohoto rozsudku a pojem „orgány“ zahrnuje pouze „orgány pověřené vyšetřováním a trestním stíháním“.
Dále, pokud jde o „řádné fungování“ orgánů veřejné moci, včetně donucovacích orgánů, které plní rozpočet Unie a provádějí finanční kontrolu, sledování a audit, jakož i orgánů pověřených vyšetřováním a trestním stíháním, uvedených v čl. 3 písm. b) a čl. 4 odst. 2 písm. a) až c) napadeného nařízení, z bodů 8 a 9 odůvodnění tohoto nařízení vyplývá, že tento výraz odkazuje na schopnost těchto orgánů řádně, efektivně a účinně plnit svou funkci relevantní pro řádné finanční řízení rozpočtu Unie nebo ochranu jejích finančních zájmů.
Konečně výraz „účinné a transparentní systémy finančního řízení a odpovědnosti“ použitý v čl. 4 odst. 2 písm. b) tohoto nařízení odkazuje na pojem „finanční řízení“, který spadá pod pojem „řádné finanční řízení“ uvedený v samotných Smlouvách, konkrétně v čl. 310 odst. 5 a čl. 317 prvním pododstavci SFEU, a definovaný v čl. 2 bodu 59 finančního nařízení jako plnění rozpočtu v souladu se zásadami hospodárnosti, efektivity a účinnosti. Výraz „finanční odpovědnost“ odráží zejména povinnosti finanční kontroly, sledování a auditu uvedené v čl. 4 odst. 2 písm. b) napadeného nařízení, zatímco výraz „účinné a transparentní systémy“ implikuje zavedení uspořádaného souboru pravidel, která zajišťují účinným a transparentním způsobem uvedené finanční řízení a odpovědnost.
Zatřetí argumentace založená na demonstrativním charakteru výčtu situací nebo jednání uvedených v čl. 4 odst. 2 napadeného nařízení byla odmítnuta v bodech 171 až 177 tohoto rozsudku a pokud jde o případy, které mohou svědčit o porušování, uvedené v článku 3 tohoto nařízení, v bodě 171 tohoto rozsudku bylo konstatováno, že pro potřeby takového mechanismu horizontální podmíněnosti, jaký zavádí uvedené nařízení, není nijak nezbytná zvláštní definice pojmu „porušení“.
Začtvrté, pokud jde o prostor pro uvážení přiznaný těmito ustanoveními Komisi a Radě, z výše uvedených úvah vyplývá, že formulace kritizované Polskou republikou, podporovanou Maďarskem, splňují jako takové požadavky zásady právní jistoty připomenuté v bodech 319 až 321 tohoto rozsudku. Kromě toho tyto orgány musí za účelem odůvodnění přijetí vhodných opatření na základě napadeného nařízení konkrétním způsobem prokázat splnění všech podmínek uvedených naposledy v bodech 286 a 288 tohoto rozsudku.
Na třetím místě, pokud jde o argumentaci, podle které čl. 6 odst. 3 a 8 napadeného nařízení dostatečně přesně nedefinuje zdroje informací, o které se Komise může opírat, z nichž některé nezavazují členské státy a kterým toto nařízení nemůže přiznat závaznou povahu, je třeba připomenout, že podle tohoto ustanovení Komise při posuzování toho, zda jsou splněny podmínky stanovené v článku 4 tohoto nařízení, a při posuzování přiměřenosti opatření, která mají být uložena, zohlední příslušné informace z dostupných zdrojů, včetně rozhodnutí, závěrů a doporučení orgánů Unie, jiných příslušných mezinárodních organizací a dalších uznávaných institucí.
V tomto ohledu v souladu s čl. 4 odst. 1 napadeného nařízení přísluší Komisi, aby prokázala, že podmínky stanovené v článku 4 tohoto nařízení jsou splněny.
Mimoto podle čl. 6 odst. 1 uvedeného nařízení je Komise povinna zaslat dotčenému členskému státu písemné oznámení, ve kterém uvede věcné prvky a konkrétní důvody, o které opírá své zjištění, že má dostatečné důvody se domnívat, že jsou tyto podmínky splněny.
Z toho vyplývá, že Komise je povinna provést pečlivé posouzení skutkového stavu s ohledem na podmínky stanovené v článku 4 napadeného nařízení. Totéž platí v souladu s čl. 6 odst. 7 až 9 tohoto nařízení, pokud jde o požadavek přiměřenosti opatření stanovený v čl. 5 odst. 3 tohoto nařízení.
Body 16 a 26 odůvodnění uvedeného nařízení ostatně stanoví, že Komise musí provést důkladné kvalitativní posouzení, které musí být objektivní, nestranné a spravedlivé, musí respektovat zásady objektivity, zákazu diskriminace a rovnosti členských států před Smlouvami a musí být prováděno na základě nestranného přístupu založeného na důkazech.
Z toho vyplývá, že Komise je povinna se ujistit, a to pod dohledem unijního soudu, o relevanci informací, které používá, a o věrohodnosti jejích zdrojů. Tato ustanovení zejména nepřiznávají zvláštní nebo absolutní důkazní hodnotu a nepřikládají zvláštní právní účinky zdrojům informací, které uvádějí, ani zdrojům uvedeným v bodě 16 odůvodnění napadeného nařízení, takže nezbavují Komisi povinnosti provést pečlivé posouzení skutkového stavu, které zcela splňuje požadavky připomenuté v předchozím bodě.
V tomto ohledu bod 16 odůvodnění napadeného nařízení vysvětluje, že relevantní informace pocházející z dostupných zdrojů a od uznávaných institucí zahrnují zejména rozsudky Soudního dvora, zprávy Účetního dvora, výroční zprávy Komise o právním státu a srovnávací přehled Unie o soudnictví, zprávy OLAFu, EPPO a Agentury Evropské unie pro lidská práva, jakož i závěry a doporučení relevantních mezinárodních organizací a sítí, včetně orgánů Rady Evropy, jako je GRECO nebo Benátská komise, zejména pokud jde o její seznam kritérií právního státu, a evropské sítě nejvyšších soudů a rad pro soudnictví.
Komise tak zůstává nadále odpovědná za informace, které používá, a za věrohodnost svých zdrojů. Kromě toho dotčený členský stát má možnost v průběhu postupu stanoveného v čl. 6 odst. 1 až 9 napadeného nařízení předložit připomínky k informacím, které Komise zamýšlí použít za účelem podání návrhu na přijetí vhodných opatření. Může tedy zpochybnit důkazní hodnotu každé z použitých skutečností, přičemž opodstatněnost posouzení Komise může v každém případě podléhat přezkumu unijním soudem v rámci žaloby podané proti rozhodnutí Rady přijatému na základě tohoto nařízení.
Komise musí zejména přesně sdělovat dotčenému členskému státu od zahájení postupu na základě čl. 6 odst. 1 napadeného nařízení a pravidelně během celého tohoto postupu relevantní informace pocházející z dostupných zdrojů, na nichž hodlá založit návrh prováděcího rozhodnutí o přijetí vhodných opatření, který předloží Radě. Ostatně na rozdíl od toho, co tvrdí Polská republika podporovaná Maďarskem, není doporučením, která mohou být Komisí zohledněna v souladu s čl. 6 odst. 3 a 8 napadeného nařízení, přiznána závazná povaha.
S ohledem na předchozí úvahy musí být devátý žalobní důvod zamítnut jako neopodstatněný.
G.

K desátému žalobnímu důvodu, vycházejícímu z porušení zásady proporcionality
1.

Argumentace účastníků řízení
Polská republika, podporovaná Maďarskem, tvrdí, že mechanismem podmíněnosti, zavedeným napadeným nařízením, porušil unijní normotvůrce zásadu proporcionality, jelikož existují jiná ustanovení unijního práva určená k ochraně rozpočtu Unie. Uvádí, že podle čl. 6 odst. 1 tohoto nařízení použije Komise tento mechanismus, ledaže se domnívá, že by jí jiné postupy stanovené v právních předpisech Unie umožnily chránit rozpočet Unie účinnějším způsobem. Dodává, že bod 17 odůvodnění uvedeného nařízení upřesňuje, že unijní finanční předpisy již stanoví různé možnosti ochrany rozpočtu Unie. Unijní normotvůrce přitom neuvedl, proč jsou tyto možnosti neúčinné, ani způsob, jakým toto nařízení údajné nedostatky napravuje.
Konkrétně není zřejmý důvod, proč je ochrana rozpočtu Unie vázána na zjištění porušování zásad právního státu, a nikoli přímo na dodržování zásady řádného finančního řízení, která je již definována v čl. 2 bodu 59 finančního nařízení, upřesněná v kapitole 7 tohoto nařízení a stanovena jako povinnost členských států v jeho čl. 56 odst. 2. Unijní normotvůrce tak mohl upřesnit povinnosti členských států týkající se dodržování zásady řádného finančního řízení unijních finančních prostředků ve finančním nařízení.
Důvodem pro přístup přijatý napadeným nařízením je podle všeho tedy vůle Parlamentu, Rady a Komise obejít omezení obsažená ve Smlouvách ohledně jejich pravomoci přezkoumávat dodržování zásad právního státu členskými státy. Přijetím tohoto nařízení přiznal unijní normotvůrce Radě a Komisi neomezené právo posuzovat z politického hlediska dodržování zásad právního státu a spojit jakékoliv zjištěné porušení těchto zásad obecně se zásadou řádného finančního řízení unijních finančních prostředků.
Unijní normotvůrce tedy tím, že neprokázal přidanou hodnotu mechanismu zavedeného napadeným nařízením a jeho spojení s ostatními předpisy na ochranu unijního rozpočtu, porušil zásadu proporcionality.
Kromě toho konstatování porušení zásad právního státu na základě politických faktorů a při neexistenci specifických ustanovení brání dodržení požadavku přiměřenosti opatření přijatých na základě napadeného nařízení, stanoveného v jeho čl. 5 odst. 3. Totéž platí pro posouzení povahy, doby trvání, závažnosti a rozsahu tohoto porušování. Zásadu proporcionality tak není možné dodržet, což je o to závažnější, že porušování zásad právního státu, která mají být podle článku 3 a čl. 4 odst. 2 napadeného nařízení postižena, jsou svou povahou systematická. V praxi je totiž obtížné připustit, že „řádné fungování orgánů“ je relevantní pouze pro výdaje z konkrétního fondu nebo programu. Systematická povaha zjištěného porušování a neexistence jakéhokoliv kritéria pro volbu a rozsah opatření, která mají být přijata, přitom Komisi a Radě umožňují snadno odůvodnit přijetí rozsáhlých opatření se závažnými finančními důsledky.
Parlament a Rada, podporovaní Belgickým královstvím, Dánským královstvím, Spolkovou republikou Německo, Irskem, Španělským královstvím, Francouzskou republikou, Lucemburským velkovévodstvím, Nizozemským královstvím, Finskou republikou, Švédským královstvím a Komisí, tuto argumentaci zpochybňují.
2.

Závěry Soudního dvora
V rámci desátého žalobního důvodu Polská republika, podporovaná Maďarskem, poukazuje na to, že napadené nařízení porušuje zásadu proporcionality především z toho důvodu, že unijní normotvůrce neprokázal, s ohledem na již existující možnosti ochrany rozpočtu Unie, nezbytnost jeho přijetí, dále proto, že toto přijetí svědčí o vůli tohoto normotvůrce obejít Smlouvami dané meze pravomoci unijních orgánů přezkoumávat, zda členské státy dodržují zásady právního státu, a konečně kvůli nepřesnosti kritérií uvedených zejména v článku 3, v čl. 4 odst. 2 a v čl. 5 odst. 3 tohoto nařízení.
Úvodem je třeba připomenout, že podle ustálené judikatury Soudního dvora platí, že zásada proporcionality, která je součástí obecných právních zásad Unie, vyžaduje, aby akty unijních orgánů byly způsobilé k dosažení legitimních cílů sledovaných dotčenou právní úpravou a nepřekračovaly meze toho, co je nezbytné k dosažení těchto cílů, přičemž se rozumí, že pokud se nabízí volba mezi několika přiměřenými opatřeními, je třeba zvolit nejméně omezující opatření a způsobené nevýhody nesmějí být nepřiměřené vzhledem ke sledovaným cílům (rozsudek ze dne 6. září 2017, Slovensko a Maďarsko v. Rada,
C‑643/15 a C‑647/15
,
EU:C:2017:631
, bod
, jakož i citovaná judikatura).
Na prvním místě, pokud jde o účelnost přijetí napadeného nařízení, Soudní dvůr přiznal unijnímu normotvůrci širokou posuzovací pravomoc, která se vztahuje nejen na povahu a dosah ustanovení, jež mají být přijata v oblastech, ve kterých jeho činnost předpokládá volby jak politické, tak ekonomické či sociální povahy, a v nichž má provést komplexní posouzení a hodnocení, nýbrž do určité míry i na zjištění základních údajů, takže nejde o to, zda opatření přijaté v takové oblasti bylo jedinou nebo nejlepší možností, neboť legalita tohoto opatření může být dotčena pouze jeho zjevně nepřiměřeným charakterem ve vztahu k cíli, který hodlají příslušné orgány sledovat (rozsudky ze dne 3. prosince 2019, Česká republika v. Parlament a Rada,
C‑482/17
,
EU:C:2019:1035
, body
a
, jakož i ze dne 8. prosince 2020, Polsko v. Parlament a Rada,
C‑626/18
,
EU:C:2020:1000
, body
a
).
V projednávaném případě, jak uvedla sama Polská republika ve své argumentaci týkající se čtvrtého a jedenáctého žalobního důvodu, důvodová zpráva k návrhu, který vyústil v napadené nařízení, uvádí, že „[n]edávné události […] prokázaly všeobecné nedostatky ve vnitrostátních systémech brzd a protivah a ukázaly, že nedostatek dodržování zásad právního státu se může stát v […] [U]nii předmětem vážných a společných obav“, zejména pro „orgány, jako je […] [P]arlament“.
Kromě toho zejména z bodů 7, 8 a 17 odůvodnění napadeného nařízení vyplývá, že unijní normotvůrce měl za to, že mohou existovat situace vyplývající z porušování zásad právního státu uvedených v čl. 2 písm. a) tohoto nařízení, které nemohou stávající právní předpisy na ochranu řádného finančního řízení rozpočtu Unie nebo jejích finančních zájmů odpovídajícím způsobem řešit.
Polská republika přitom neuvedla žádnou skutečnost, která by mohla prokázat, že unijní normotvůrce překročil širokou posuzovací pravomoc, kterou v tomto ohledu disponuje, když považoval za nezbytné zmírnit prostřednictvím napadeného nařízení ovlivnění nebo vážné ohrožení tohoto řádného řízení nebo ochrany těchto finančních zájmů, které může vyplývat z porušování zásad právního státu.
Na druhém místě, pokud jde o údajné obcházení pravomocí unijních orgánů přezkoumávat, zda členské státy dodržují zásady právního státu, je třeba konstatovat, že unijní normotvůrce rozhodně nepřiznal Radě a Komisi neomezené právo posuzovat, z politického hlediska, dodržování zásad právního státu nebo spojovat jakékoliv zjištěné porušení těchto zásad obecně se zásadou řádného finančního řízení unijních finančních prostředků. Zahájení postupu totiž podmínil splněním všech kritérií uvedených v bodě 288 tohoto rozsudku, která, jak bylo uvedeno v bodech 112 až 189 a 200 až 203 tohoto rozsudku, zajišťují, aby posouzení těchto orgánů spadala do působnosti Unie a měla právní, nikoli politickou povahu.
Na třetím místě, pokud jde o údajné neupřesnění kritérií určujících volbu a dosah opatření, která mají být přijata, stanovených zejména v čl. 5 odst. 3 napadeného nařízení, v bodech 301 až 303 tohoto rozsudku bylo uvedeno, že tato kritéria jsou dostatečně přesná a z první až třetí věty tohoto odstavce konkrétně vyplývá, že přijatá opatření musí být striktně přiměřená dopadu zjištěného porušování zásad právního státu na rozpočet Unie nebo na její finanční zájmy.
Toto ustanovení totiž v první větě uvádí, že přijatá opatření musí být „přiměřená“, ve druhé větě, že „se určí s ohledem na skutečný nebo možný dopad“ porušování zásad právního státu na řádné finanční řízení rozpočtu Unie nebo na finanční zájmy Unie, a ve třetí větě, že se při tom „řádně zohlední“ povaha, doba trvání, závažnost a rozsah porušování zásad právního státu.
Jak uvedl generální advokát M. Campos Sánchez-Bordona v bodech 177 a 178 svého stanoviska ve věci Maďarsko v. parlament a Rada (
C‑156/21
,
EU:C:2021:974
), z pořadí těchto vět a z použitého znění vyplývá, že přiměřenost opatření, která mají být přijata, je rozhodně zajištěna kritériem „dopadu“ porušování zásad právního státu na řádné finanční řízení rozpočtu Unie nebo na její finanční zájmy. Pokud jde o kritéria povahy, doby trvání, závažnosti a rozsahu těchto porušování, tato mohou být „řádně zohledněna“ pouze k určení rozsahu tohoto dopadu, který se může lišit v závislosti na charakteristikách zjištěných porušování, jak byly odhaleny na základě použití těchto kritérií.
Konečně v rozsahu, v němž Polská republika, podporovaná Maďarskem, tvrdí, že zjištěné porušování zásad právního státu může být svou povahou systematické, takže se dotýká i jiných oblastí, než jsou oblasti relevantní pro řádné finanční řízení rozpočtu Unie nebo ochranu jejích finančních zájmů, bylo v bodech 267 až 270 tohoto rozsudku uvedeno, že pokud takové porušování může rovněž ovlivnit nebo vážně ohrozit řádné finanční řízení rozpočtu Unie nebo její finanční zájmy, nelze Unii vytýkat, že používá prostředky nezbytné k ochraně tohoto řádného řízení a těchto finančních zájmů.
S ohledem na výše uvedené úvahy je třeba desátý žalobní důvod zamítnout, a tudíž zamítnout žalobu v plném rozsahu.
VI.

K nákladům řízení
Podle čl. 138 odst. 1 jednacího řádu se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval.
Vzhledem k tomu, že Parlament a Rada požadovaly náhradu nákladů řízení a Polská republika neměla ve věci úspěch, je důvodné posledně uvedené uložit náhradu nákladů řízení.
V souladu s čl. 140 odst. 1 tohoto řádu ponesou Belgické království, Dánské království, Spolková republika Německo, Irsko, Španělské království, Francouzská republika, Lucemburské velkovévodství, Maďarsko, Nizozemské království, Finská republika, Švédské království a Komise jakožto vedlejší účastníci vlastní náklady řízení.

Z těchto důvodů Soudní dvůr (plénum) rozhodl takto:

1)
Žaloba se zamítá.

2)
Polská republika ponese vlastní náklady řízení a nahradí náklady řízení vynaložené Evropským parlamentem a Radou Evropské unie.

3)
Belgické království, Dánské království, Spolková republika Německo, Irsko, Španělské království, Francouzská republika, Lucemburské velkovévodství, Maďarsko, Nizozemské království, Finská republika, Švédské království a Evropská komise ponesou vlastní náklady řízení.

Podpisy
(
*1
) – Jednací jazyk: polština.