CELEX: 62019CJ0302
Præjudiciel forelæggelse
direktiv 2011/98/EU
rettigheder for arbejdstagere fra tredjelande, der er indehavere af en kombineret tilladelse
artikel 12
ret til ligebehandling
social sikring
national lovgivning, der med hensyn til fastsættelsen af retten til en familieydelse udelukker de familiemedlemmer til en indehaver af en kombineret tilladelse, der ikke opholder sig på denne medlemsstats område

Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 12, stk. 1, litra e), i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2011/98/EU af 13. december 2011 om én enkelt ansøgningsprocedure for en kombineret tilladelse til tredjelandsstatsborgere til at opholde sig og arbejde på en medlemsstats område og om et sæt fælles rettigheder for arbejdstagere fra tredjelande, der har lovligt ophold i en medlemsstat (
EUT 2011, L 343, s. 1
).
Anmodningen er blevet indgivet i forbindelse med en tvist mellem Istituto Nazionale della Previdenza Sociale (INPS) (det nationale institut for social sikring, Italien) og WS vedrørende afslag på en ansøgning om familieydelse for perioder, hvor den pågældendes ægtefælle og børn opholdt sig i deres oprindelsestredjeland.
Retsforskrifter
EU-retten
2., 19., 20., 24. og 26. betragtning til direktiv 2011/98 har følgende ordlyd:
»(2)
Det Europæiske Råd anerkendte på sit særlige møde i Tammerfors den 15. og 16. oktober 1999, at der er behov for indbyrdes tilnærmelse af de nationale lovgivninger om betingelserne for tredjelandsstatsborgeres indrejse og ophold. I den forbindelse anførte Det Europæiske Råd navnlig, at Den Europæiske Union bør sikre en retfærdig behandling af tredjelandsstatsborgere, der har lovligt ophold på medlemsstaternes område, og at en mere effektiv integrationspolitik bør sigte mod at indrømme tredjelandsstatsborgere rettigheder og pålægge dem pligter, der kan sidestilles med dem, der gælder for Unionsborgere. Med henblik herpå anmodede Det Europæiske Råd Rådet om at vedtage de nødvendige retlige instrumenter på grundlag af forslag fra Kommissionen. Behovet for at nå de målsætninger, der blev opstillet i Tammerfors, blev bekræftet i Stockholmprogrammet, der blev vedtaget af Det Europæiske Råd på dets møde den 10. [og] 11. december 2009.
[…]
(19)
Da der ikke findes horisontal EU-lovgivning, er tredjelandsstatsborgeres rettigheder forskellige afhængig af den medlemsstat, de arbejder i, og deres nationalitet. Med henblik på yderligere at udvikle en sammenhængende indvandringspolitik, mindske uligheden med hensyn til rettigheder for Unionsborgere og tredjelandsstatsborgere, der lovligt arbejder i en medlemsstat, og supplere de eksisterende regler for indvandring, bør der fastsættes et sæt rettigheder for at præcisere, på hvilke områder sådanne tredjelandsstatsborgere, som endnu ikke har status som fastboende udlændinge, har ret til ligebehandling med medlemsstaternes egne statsborgere. Sådanne bestemmelser har til formål at skabe et minimum af lige konkurrencevilkår i Unionen, så det anerkendes, at sådanne tredjelandsstatsborgere bidrager til Unionens økonomi via deres arbejde og betaling af skat, og at mindske illoyal konkurrence mellem medlemsstaternes egne statsborgere og tredjelandsstatsborgere som følge af en eventuel udnyttelse af sidstnævnte. En arbejdstager fra et tredjeland bør i dette direktiv defineres som enhver tredjelandsstatsborger, der er indrejst på en medlemsstats område, har lovligt ophold og har tilladelse til at arbejde i et lønnet forhold i overensstemmelse med national lovgivning eller praksis, uden at det berører fortolkningen af begrebet ansættelsesforhold i andre bestemmelser i EU-retten.
(20)
Alle tredjelandsstatsborgere, der har lovligt ophold og lovligt arbejder i en medlemsstat, bør i det mindste have et sæt fælles rettigheder på grundlag af ligebehandling med værtsmedlemsstatens statsborgere, uanset det oprindelige formål med eller grundlag for indrejsetilladelsen. Retten til ligebehandling på de områder, der er præciseret i dette direktiv, bør ikke kun gælde tredjelandsstatsborgere, der er indrejst i en medlemsstat med henblik på arbejde, men også tredjelandsstatsborgere, der er indrejst af andre grunde, og som har fået adgang til arbejdsmarkedet i den pågældende medlemsstat i overensstemmelse med andre bestemmelser i EU-retten eller national lovgivning, herunder en arbejdstager fra et tredjelands familiemedlemmer, der er indrejst i den pågældende medlemsstat i overensstemmelse med Rådets direktiv 2003/86/EF af 22. september 2003 om ret til familiesammenføring [(
EUT 2003, L 251, s. 12
)] […]
[…]
(24)
Arbejdstagere fra tredjelande bør have ret til ligebehandling hvad angår social sikring. De sociale sikringsgrene er defineret i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 883/2004 af 29. april 2004 om koordinering af de sociale sikringsordninger [(
EUT 2004, L 166, s. 1
, berigtiget i
EUT 2004, L 200, s. 1
)]. Bestemmelserne om ligebehandling med hensyn til social sikring i dette direktiv gælder også for arbejdstagere, der får opholdstilladelse i en medlemsstat direkte fra et tredjeland. Ikke desto mindre bør dette direktiv ikke give arbejdstagere fra tredjelande flere rettigheder end de rettigheder, der allerede fremgår af gældende EU-retten hvad angår social sikring for tredjelandsstatsborgere, som er i situationer, hvor landegrænserne overskrides. Endvidere bør dette direktiv ikke indrømme rettigheder i forbindelse med situationer, der ligger uden for EU-rettens anvendelsesområde, f.eks. i forbindelse med familiemedlemmer, der opholder sig i et tredjeland. Dette direktiv bør udelukkende give rettigheder til de familiemedlemmer, der sammen med en arbejdstager fra et tredjeland flytter til en medlemsstat på grundlag af familiesammenføring, eller til familiemedlemmer, der allerede har lovligt ophold i den pågældende medlemsstat.
[…]
(26)
EU-retten begrænser ikke medlemsstaternes beføjelser til at tilrettelægge deres sociale sikringsordninger. Da der ikke er nogen harmonisering på EU-niveau, er det den enkelte medlemsstat, der fastsætter betingelserne for tilkendelse af sociale sikringsydelser samt ydelsernes størrelse og varighed. Medlemsstaterne bør dog udøve deres beføjelser på dette område i overensstemmelse med EU-retten.«
Artikel 1 i direktiv 2011/98 med overskriften »Genstand« har følgende ordlyd:
»1.   Dette direktiv fastsætter:
[…]
b)
et sæt fælles rettigheder for arbejdstagere fra tredjelande, der har lovligt ophold i en medlemsstat, uanset formålet med den oprindelige indrejsetilladelse til denne medlemsstats område, baseret på ligebehandling med denne medlemsstats statsborgere.
[…]«
Direktivets artikel 2 med overskriften »Definitioner« fastsætter følgende:
»I dette direktiv forstås ved:
a)
»tredjelandsstatsborger«: enhver person, der ikke er unionsborger som omhandlet i artikel 20, stk. 1, […] TEUF
b)
»arbejdstager fra et tredjeland«: en tredjelandsstatsborger, der er indrejst på en medlemsstats område, har lovligt ophold og har tilladelse til at arbejde i et lønnet forhold i den pågældende medlemsstat i overensstemmelse med national lovgivning eller praksis
c)
»kombineret tilladelse«: en opholdstilladelse udstedt af myndighederne i en medlemsstat, der giver en tredjelandsstatsborger ret til lovligt ophold på dens område med henblik på arbejde
[…]«
Nævnte direktivs artikel 3 med overskriften »Anvendelsesområde« fastsætter i stk. 1:
»Dette direktiv finder anvendelse på:
[…]
c)
tredjelandsstatsborgere, der har fået indrejsetilladelse i en medlemsstat for at arbejde i henhold til EU-retten eller national lovgivning.«
Samme direktivs artikel 12 med overskriften »Retten til ligebehandling« har følgende ordlyd:
»1.   Arbejdstagere fra tredjelande, jf. artikel 3, stk. 1, litra b) og c), skal have ret til ligebehandling med statsborgerne i den medlemsstat, hvor de har ophold, hvad angår:
[…]
e)
sociale sikringsgrene som defineret i forordning [nr. 883/2004]
[…]
2.   Medlemsstaterne kan begrænse retten til ligebehandling:
[…]
b)
ved at begrænse de rettigheder for arbejdstagere fra tredjelande, der følger af stk. 1, litra e), men kan ikke begrænse disse rettigheder for arbejdstagere fra tredjelande, der er i beskæftigelse, eller som har været beskæftiget i mindst seks måneder, og som er registreret som arbejdsløse.
Medlemsstaterne kan endvidere beslutte, at stk. 1, litra e), for så vidt angår familieydelser ikke skal finde anvendelse på tredjelandsstatsborgere, som har fået tilladelse til arbejde på en medlemsstats område for et tidsrum på ikke over seks måneder, på tredjelandsstatsborgere, der har fået indrejsetilladelse med henblik på studier, eller på tredjelandsstatsborgere, der fået arbejdstilladelse på grundlag af et visum
c)
i henhold til stk. 1, litra f), med hensyn til skattefordele ved at begrænse dens anvendelse til situationer, hvor det registrerede eller sædvanlige opholdssted for familiemedlemmerne til en arbejdstager fra et tredjeland, som vedkommende ansøger om fordele for, ligger inden for den pågældende medlemsstats område.
[…]«
Artikel 3, stk. 1, litra j), i forordning nr. 883/2004, som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 988/2009 af 16. september 2009 (
EUT 2009, L 284, s. 43
) (herefter »forordning nr. 883/2004«), bestemmer, at denne forordning finder anvendelse på enhver lovgivning om familieydelser. Forordningen finder i henhold til dennes artikel 3, stk. 5, litra a), ikke anvendelse på social og sundhedsmæssig forsorg.
Italiensk ret
Det fremgår af forelæggelsesafgørelsen, at decreto legge n. 69 – Norme in materia previdenziale, per il miglioramento delle gestioni degli enti portuali ed altre disposizioni urgenti (lovdekret nr. 69 om fastsættelse af bestemmelser om social sikring, forbedring af forvaltningen af havnevæsenet og andre hasteforanstaltninger) af 13. marts 1988 (GURI nr. 61 af 14.3.1988), omdannet til lov nr. 153 af 13. maj 1988 (GURI nr. 112 af 14.5.1988) (herefter »lov nr. 153/1988«), indførte familieydelsen, hvis størrelse afhænger af antallet af børn under 18 år, der hører til husstanden, og husstandens indkomst (herefter »familieydelsen«).
Artikel 2, stk. 6, i lov nr. 153/1988 foreskriver:
»Husstanden består af ægtefællerne, med undtagelse af ægtefæller, der er faktisk og retligt separeret, og børn og dermed ligestillede personer […], der er under 18 år eller uden aldersbegrænsning, når disse på grund af sygdom eller fysisk eller psykisk svækkelse absolut og varigt er ude af stand til at bestride et almindeligt arbejde. Brødre, søstre, nevøer og børnebørn, der ikke er fyldt 18 år eller uden aldersbegrænsning, når disse på grund af sygdom eller fysisk eller psykisk svækkelse absolut og varigt er ude af stand til at bestride et almindeligt arbejde, kan ligeledes indgå i husstanden på samme betingelser som børn og dermed ligestillede personer, såfremt de har mistet begge forældre og ikke har ret til efterladtepension.«
I henhold til artikel 2, stk. 6a, i lov nr. 153/1988 hører en tredjelandsstatsborgers ægtefælle og børn og dermed ligestillede personer, der ikke er bosiddende på Den Italienske Republiks område, ikke til husstanden i denne lovs forstand, medmindre den stat, hvori udlændingen er statsborger, har indført en gensidig ordning i forhold til italienske statsborgere, eller der er blevet indgået en international konvention på området for familieydelser.
Direktiv 2011/98 blev gennemført i national ret ved decreto legislativo n. 40 – Attuazione della direttiva 2011/98/UE relativa a una procedura unica di domanda per il rilascio di un permesso unico che consente ai cittadini di Paesi terzi di soggiornare e lavorare nel territorio di uno Stato membro e a un insieme comune di diritti per i lavoratori di Paesi terzi che soggiornano regolarmente in uno Stato membro (lovdekret nr. 40 om gennemførelse af direktiv 2011/98) af 4. marts 2014 (GURI nr. 68 af 22.3.2014) (herefter »lovdekret nr. 40/2014«), der indførte en »kombineret arbejdstilladelse«.
Tvisten i hovedsagen og det præjudicielle spørgsmål
WS er en tredjelandsstatsborger, som siden den 9. december 2011 har haft en tilladelse til udføre lønnet arbejde i Italien og siden den 28. december 2015 har haft en kombineret arbejdstilladelse i henhold til lovdekret nr. 40/2014. I perioderne fra januar til juni 2014 og fra juli 2014 til juni 2016 opholdt hans ægtefælle og deres to børn sig i deres hjemland, Sri Lanka.
Idet INPS i henhold til artikel 2, stk. 6a, i lov nr. 153/1988 afslog at udbetale WS familieydelse i disse perioder, anlagde han sag ved Tribunale del lavoro di Alessandria (arbejdsretten i Alessandria, Italien), for hvilken han gjorde gældende, at der var sket en tilsidesættelse af artikel 12 i direktiv 2011/98, og at dette afslag var udtryk for forskelsbehandling. Arbejdsretten gav ikke WS medhold.
WS iværksatte appel til prøvelse af denne rets afgørelse ved Corte d’appello di Torino (appeldomstolen i Torino, Italien), som gav medhold i appellen, idet den fandt, at artikel 12 i direktiv 2011/98 ikke var blevet gennemført i national ret, og at artikel 2, stk. 6a, i lov nr. 153/1988 ikke var forenelig med dette direktiv.
INPS har iværksat kassationsanke til prøvelse af appeldommen ved den forelæggende ret, Corte suprema di cassazione (kassationsdomstol, Italien), for hvilken instituttet har fremsat et enkelt anbringende om fejlagtig anvendelse af artikel 12 i direktiv 2011/98 og lovdekret nr. 40/2014.
Den forelæggende ret har anført, at afgørelsen af tvisten i hovedsagen afhænger af fortolkningen af artikel 12, stk. 1, litra e), i direktiv 2011/98 og af spørgsmålet om, hvorvidt denne bestemmelse indebærer, at familiemedlemmer til en tredjelandsstatsborger, der er indehaver af en kombineret tilladelse og har ret til familieydelse som omhandlet i artikel 2 i lov nr. 153/1988, hører til den kreds af familiemedlemmer, der kan modtage denne ydelse, selv om de opholder sig uden for det italienske område.
Den forelæggende ret har i denne henseende præciseret, at den i artikel 2 i lov nr. 153/1988 omhandlede husstand ikke alene udgør beregningsgrundlaget for familieydelsen, men også er modtageren heraf igennem indehaveren af den ret til løn eller pension, som ydelsen er baseret på. Sidstnævnte udgør et økonomisk supplement, som navnlig indrømmes alle de arbejdstagere, der udfører arbejde på italiensk område, på betingelse af, at de tilhører en husstand, hvis indkomst ikke overstiger et bestemt loft. For perioden fra den 1. juli 2018 til den 30. juni 2019 var den fulde sats på 137,50 EUR pr. måned for årlige indtægter, der ikke oversteg 14541,59 EUR. Arbejdsgiveren udbetaler ydelsen samtidig med lønnen.
Den forelæggende ret har ligeledes anført, at Corte suprema di cassazione (kassationsdomstol) allerede i sin praksis har haft lejlighed til at fremhæve familieydelsens dobbelte karakter. For det første henhører denne ydelse, der er knyttet til husstandens indtægter af enhver art, og som har til formål at sikre en tilstrækkelig indkomst for familier, der ikke har en sådan, under de sociale sikringsydelser. I overensstemmelse med de almindelige regler for den sociale sikringsordning, som ydelsen indgår i, gennemføres beskyttelsen af de erhvervsaktive arbejdstageres familier ved et løntillæg i forhold til det udførte arbejde. Idet familieydelsen finansieres ved hjælp af de bidrag, der betales af samtlige arbejdsgivere, hvortil kommer et tillæg, der betales af staten, udbetales familieydelsen af arbejdsgiveren, der betaler dette på forskud og har ret til at foretage modregning i det bidrag, der skal betales. For det andet henhører denne ydelse under den sociale forsorg, idet de indtægter, der tages i betragtning, i givet fald forøges for at beskytte personer, der lider af en sygdom eller fysisk eller psykisk svækkelse, eller mindreårige, der generelt har vanskeligt ved at udføre opgaver, der er normale for deres alderstrin. Ifølge den forelæggende ret er der under alle omstændigheder tale om en foranstaltning, der er omfattet af anvendelsesområdet for artikel 12, stk. 1, litra e), i direktiv 2011/98.
Den forelæggende ret har fremhævet, at medlemmerne af husstanden har en væsentlig betydning i forbindelse med ordningen for ydelsen og anses for modtagerne heraf. Henset til den omstændighed, at loven udpeger de til husstanden hørende familiemedlemmer som modtagerne af en økonomisk ydelse, som indehaveren af den ret til løn, som denne ydelse er baseret på, har ret til at modtage, er den forelæggende ret imidlertid i tvivl om, hvorvidt artikel 12, stk. 1, litra e), i direktiv 2011/98 er til hinder for en bestemmelse som artikel 2, stk. 6a, i lov nr. 153/1988. Den er navnlig i tvivl om fortolkningen af dette direktiv i lyset af de mål, der er nævnt i 20. og 24. betragtning til direktivet.
På denne baggrund har Corte suprema di Cassazione (kassationsdomstol) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»Skal artikel 12, stk. 1, litra e), i [direktiv 2011/98] samt princippet om ligebehandling af [indehavere af en kombineret opholds- og arbejdstilladelse] og nationale statsborgere fortolkes således, at [disse bestemmelser] er til hinder for en national lovgivning, i henhold til hvilken – og i modsætning til, hvad der gælder for medlemsstatens egne statsborgere – der ved fastlæggelsen af medlemmerne af husstanden i forbindelse med beregningen af familieydelsen sker udelukkelse af familiemedlemmer til en [arbejdstager fra et tredjeland, der er indehaver af en kombineret tilladelse], når disse personer har bopæl i oprindelsestredjelandet?«
Om det præjudicielle spørgsmål
Med sit spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 12, stk. 1, litra e), i direktiv 2011/98 skal fortolkes således, at denne bestemmelse er til hinder for en medlemsstats lovgivning, hvorefter familiemedlemmer til en indehaver af en kombineret tilladelse som omhandlet i dette direktivs artikel 2, litra c), der ikke opholder sig på denne medlemsstats område, men i et tredjeland, ikke tages i betragtning ved fastsættelsen af retten til en social sikringsydelse, mens familiemedlemmer til en statsborger i den nævnte medlemsstat, der opholder sig i et tredjeland, tages i betragtning.
Det bemærkes, således som det fremgår af 26. betragtning til direktiv 2011/98, at EU-retten ikke begrænser medlemsstaternes beføjelser til at tilrettelægge deres sociale sikringsordninger. I mangel af en harmonisering på EU-niveau tilkommer det hver enkelt medlemsstat at fastsætte betingelserne for tilkendelse af sociale sikringsydelser samt ydelsernes størrelse og varighed. Medlemsstaterne skal dog ved udøvelsen af denne kompetence overholde EU-retten (jf. i denne retning dom af 5.10.2010, Elchinov,
C-173/09
,
EU:C:2010:581
, præmis
).
Dette direktivs artikel 12, stk. 1, litra e), sammenholdt med nævnte direktivs artikel 3, stk. 1, litra c), pålægger medlemsstaterne, at tredjelandsstatsborgere, der har fået indrejsetilladelse i en medlemsstat for at arbejde i henhold til EU-retten eller national lovgivning, skal have ret til ligebehandling for så vidt angår de social sikringsgrene, der er defineret i forordning nr. 883/2004. Dette er således tilfældet for en tredjelandsstatsborger, der er indehaver af en kombineret tilladelse som omhandlet i artikel 2, litra c), i direktiv 2011/98, eftersom denne tilladelse i henhold til nævnte bestemmelse giver en tredjelandsstatsborger ret til lovligt ophold på området i den medlemsstat, som har udstedt tilladelsen, med henblik på at arbejde (jf. i denne retning dom af 21.6.2017, Martinez Silva,
C-449/16
,
EU:C:2017:485
, præmis
).
I henhold til artikel 12, stk. 2, litra b), første afsnit, i direktiv 2011/98 kan medlemsstaterne imidlertid begrænse de rettigheder, der tildeles arbejdstagere fra tredjelande i medfør af direktivets artikel 12, stk. 1, litra e), men må ikke begrænse disse rettigheder for arbejdstagere fra tredjelande, der er i beskæftigelse, eller som har været beskæftiget i mindst seks måneder, og som er registreret som arbejdsløse. Medlemsstaterne kan endvidere i overensstemmelse med nævnte direktivs artikel 12, stk. 2, litra b), andet afsnit, beslutte, at direktivets artikel 12, stk. 1, litra e), for så vidt angår familieydelser ikke skal finde anvendelse på tredjelandsstatsborgere, som har fået tilladelse til arbejde på en medlemsstats område for et tidsrum på ikke over seks måneder, på tredjelandsstatsborgere, der har fået indrejsetilladelse med henblik på studier, eller på tredjelandsstatsborgere, der har fået arbejdstilladelse på grundlag af et visum (dom af 21.6.2017, Martinez Silva,
C-449/16
,
EU:C:2017:485
, præmis
).
Ligesom Rådets direktiv 2003/109/EF af 25. november 2003 om tredjelandsstatsborgeres status som fastboende udlænding (
EUT 2004, L 16, s. 44
) fastsætter direktiv 2011/98 således til fordel for visse tredjelandsstatsborgere en ret til ligebehandling, som udgør den generelle regel, og oplister de fravigelser fra denne ret, som medlemsstaterne har mulighed for at fastsætte, hvilke skal fortolkes strengt. Disse fravigelser kan derfor kun gøres gældende, hvis de kompetente instanser i den omhandlede medlemsstat for at gennemføre dette direktiv klart har givet udtryk for, at de agtede at påberåbe sig disse fravigelser (dom af 21.6.2017, Martinez Silva,
C-449/16
,
EU:C:2017:485
, præmis
).
Det skal i denne henseende fastslås, at det ikke fremgår af nogen af de undtagelser fra rettighederne i henhold til artikel 12, stk. 1, litra e), i direktiv 2011/98, der er fastsat i sidstnævntes artikel 12, stk. 2, at medlemsstaterne har mulighed for at udelukke en arbejdstager, der er indehaver af en kombineret tilladelse, og hvis familiemedlemmer ikke opholder sig på medlemsstatens område, men i et tredjeland, fra retten til ligebehandling. Det følger derimod af den klare ordlyd af artikel 12, stk. 1, litra e), som anført i denne doms præmis 24, at en sådan arbejdstager skal have ret til ligebehandling.
Mens nævnte direktivs artikel 12, stk. 2, litra c), bestemmer, at medlemsstaterne kan begrænse ligebehandlingen for så vidt angår skattemæssige fordele ved at begrænse dens anvendelse til tilfælde, hvor det registrerede eller sædvanlige opholdssted for familiemedlemmerne til en arbejdstager fra et tredjeland, for hvilke vedkommende ansøger om disse fordele, ligger inden for den pågældende medlemsstats område, er en sådan undtagelse ikke fastsat for så vidt angår sociale sikringsydelser. Det fremgår således, at EU-lovgiver ikke har haft til hensigt at udelukke en indehaver af en kombineret tilladelse, hvis familiemedlemmer ikke opholder sig på den pågældende medlemsstats område, fra retten til ligebehandling i henhold til direktiv 2011/98, og at EU-lovgiver har præciseret de tilfælde, hvor denne ret kan begrænses af medlemsstaterne af denne grund.
Da den forelæggende ret er i tvivl om fortolkningen af artikel 12, stk. 1, litra e), i direktiv 2011/98, i betragtning af 20. og 24. betragtning hertil, skal det fastslås, at det fremgår af 20. betragtning til direktiv 2011/98, at retten til ligebehandling ikke kun bør gælde tredjelandsstatsborgere, der er indrejst i en medlemsstat med henblik på arbejde, men også tredjelandsstatsborgere, der er indrejst af andre grunde, herunder familiemedlemmer i overensstemmelse med direktiv 2003/86, og som efterfølgende har fået adgang til arbejdsmarkedet i den pågældende medlemsstat i overensstemmelse med andre bestemmelser i EU-retten eller national lovgivning.
Det skal imidlertid for det første bemærkes, at det fremgår af ordlyden af 20. betragtning til direktiv 2011/98, at denne betragtning, idet der heri nævnes en liste over tredjelandsstatsborgere, der er indrejst af andre grunde end arbejde, og som efterfølgende har fået adgang til arbejdsmarkedet i den pågældende medlemsstat i overensstemmelse med andre bestemmelser i EU-retten eller national lovgivning, navnlig – således som generaladvokaten i det væsentlige har anført i punkt 53 i forslaget til afgørelse – vedrører den situation, hvor familiemedlemmerne til en tredjelandsstatsborger, der er indehaver af en kombineret tilladelse, direkte har ret til ligebehandling som fastsat i direktivets artikel 12. Denne ret er nemlig tillagt disse personer i deres egenskab af arbejdstagere, selv om deres ankomst til værtsmedlemsstaten skyldtes, at de var familiemedlemmer til en arbejdstager, der er tredjelandsstatsborger.
Hvad for det andet angår 24. betragtning til direktiv 2011/98 må det konstateres, at den navnlig har til formål at præcisere, at dette direktiv ikke i sig selv, ud over at sikre ligebehandling med værtsmedlemsstatens statsborgere, giver tredjelandsstatsborgere, der er indehavere af en kombineret tilladelse, rettigheder med hensyn til social sikring. Som generaladvokaten har anført i punkt 55 i forslaget til afgørelse, pålægger direktivet derfor ikke i sig selv medlemsstaterne at udbetale sociale sikringsydelser til familiemedlemmer, der ikke opholder sig i værtsmedlemsstaten. Under alle omstændigheder skal det bemærkes, at indholdet af denne betragtning, og navnlig dens sidste punktum, ikke er gentaget i nogen af det nævnte direktivs bestemmelser.
Imidlertid er præamblen til en EU-retsakt ikke retligt bindende og kan hverken påberåbes til støtte for at fravige bestemmelserne i den pågældende retsakt eller til støtte for en fortolkning af bestemmelserne, der er i åbenbar strid med deres ordlyd (jf. i denne retning dom af 19.11.1998, Nilsson m.fl.,
C-162/97
,
EU:C:1998:554
, præmis
, og af 19.12.2019, Puppinck m.fl. mod Kommissionen,
C-418/18 P
,
EU:C:2019:1113
, præmis
).
Det kan følgelig ikke udledes af disse betragtninger, at direktiv 2011/98 skal fortolkes således, at indehaveren af en kombineret tilladelse, hvis familiemedlemmer ikke opholder sig på den pågældende medlemsstats område, men i et tredjeland, er udelukket fra retten til ligebehandling som fastsat i dette direktiv.
Idet INPS og den italienske regering har gjort gældende, at udelukkelsen af en indehaver af en kombineret tilladelse, hvis familiemedlemmer ikke opholder sig på den pågældende medlemsstats område, er i overensstemmelse med det integrationsformål, der forfølges med direktiv 2011/98, hvor integrationen forudsætter tilstedeværelse på medlemsstatens område, skal det, således som generaladvokaten har anført i punkt 62 og 63 i forslaget til afgørelse, i øvrigt konstateres, at det bl.a. fremgår af 2., 19. og 20. betragtning til dette direktiv og af direktivets artikel 1, stk. 1, litra b), at direktivet tilsigter at fremme tredjelandsstatsborgeres integration ved at sikre dem en retfærdig behandling ved at oprette et sæt fælles rettigheder på grundlag af ligebehandling med værtsmedlemsstatens statsborgere. Det formål, der forfølges med det nævnte direktiv, er ligeledes at skabe et minimum af lige vilkår i Unionen, så det anerkendes, at tredjelandsstatsborgere bidrager til Unionens økonomi via deres arbejde og betaling af skat, og at mindske illoyal konkurrence mellem medlemsstaternes egne statsborgere og tredjelandsstatsborgere som følge af en eventuel udnyttelse af sidstnævnte.
Det følger heraf, at i modsætning til, hvad INPS og den italienske regering har gjort gældende, kan den omstændighed, at indehaveren af en kombineret tilladelse udelukkes fra retten til ligebehandling, når dennes familiemedlemmer ikke har opholdt sig på den pågældende medlemsstats område i en periode, der kan være midlertidig, således som de faktiske omstændigheder i hovedsagen viser, ikke anses for at være i overensstemmelse med disse formål.
INPS og den italienske regering har ligeledes gjort gældende, at udelukkelsen af en indehaver af en kombineret tilladelse, hvis familiemedlemmer ikke opholder sig på den pågældende medlemsstats område, fra retten til ligebehandling i henhold til direktiv 2011/98 bekræftes af artikel 1 i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1231/2010 af 24. november 2010 om udvidelse af forordning (EF) nr. 883/2004 og forordning (EF) nr. 987/2009 til at omfatte tredjelandsstatsborgere, der ikke allerede er omfattet af disse forordninger alene på grund af deres nationalitet (
EUT 2010, L 344, s. 1
), som bestemmer, at forordning nr. 883/2004 og Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 987/2009 af 16. september 2009 om de nærmere regler til gennemførelse af forordning nr. 883/2004 (
EUT 2009, L 284, s. 1
) finder anvendelse på tredjelandsstatsborgere, der ikke allerede er omfattet af disse forordninger udelukkende på grund af deres nationalitet, samt på deres familiemedlemmer og efterladte, når de lovligt opholder sig på en medlemsstats område og befinder sig i en situation, som ikke i alle henseender er begrænset til en enkelt medlemsstat,
Selv om artikel 1 i forordning nr. 1231/2010, som generaladvokaten i det væsentlige har anført i punkt 58 og 59 i forslaget til afgørelse, har til formål at skabe en ret til ligebehandling, der udtrykkeligt gælder for en tredjelandsstatsborgers familiemedlemmer, der opholder sig på en medlemsstats område, og som befinder sig i en situation, der er omfattet af denne forordning, kan det imidlertid på ingen måde udledes heraf, at EU-lovgiver har haft til hensigt at udelukke en indehaver af en kombineret tilladelse, hvis familiemedlemmer ikke opholder sig på den pågældende medlemsstats område, fra den i direktiv 2011/98 fastsatte ret til ligebehandling.
I modsætning til, hvad INPS og den italienske regering har gjort gældende, kan en sådan udelukkelse heller ikke støttes på den omstændighed alene, at direktiv 2003/109 for så vidt angår fastboende tredjelandsstatsborgere, der har en privilegeret status, i artikel 11, stk. 2, giver medlemsstaterne mulighed for at begrænse ligebehandlingen med hensyn til social sikring til de tilfælde, hvor det registrerede eller sædvanlige opholdssted for familiemedlemmer er på de pågældende medlemsstaters område. Som det således fremgår af denne doms præmis 26, skal de undtagelser til retten til ligebehandling, der er fastsat i direktiv 2011/98, fortolkes strengt. Undtagelsen i artikel 11, stk. 2, i direktiv 2003/109 er imidlertid ikke fastsat i direktiv 2011/98. Det følger heraf, at det ikke kan tiltrædes, at undtagelserne i direktiv 2011/98 skal fortolkes således, at de omfatter en yderligere undtagelse, alene fordi denne er indeholdt i en anden afledt retsakt.
Det følger heraf, at med forbehold af de undtagelser, der er tilladt i henhold til artikel 12, stk. 2, litra b), i direktiv 2011/98, kan en medlemsstat ikke nægte eller nedsætte retten til en social sikringsydelse til en indehaver af en kombineret tilladelse med den begrundelse, at dennes familiemedlemmer eller nogle af dem ikke opholder sig på medlemsstatens område, men i et tredjeland, når den tilkender sine egne statsborgere denne ret, uanset hvor familiemedlemmerne opholder sig.
Hvad angår hovedsagen skal det for det første konstateres, at den forelæggende ret selv har anført, at familieydelsen navnlig har karakter af en social sikringsydelse, som er omfattet af anvendelsesområdet for artikel 12, stk. 1, litra e), i direktiv 2011/98. Det fremgår således af de oplysninger, som den forelæggende ret har givet, at der er tale om en kontantydelse, der tilkendes uden nogen form for individuel eller skønsmæssig bedømmelse af ansøgerens personlige behov, men efter lovbestemte kriterier, til udligning af udgifter til forsørgelse. En sådan ydelse udgør en social sikringsydelse, der henhører under de familieydelser, der er omhandlet i artikel 3, stk. 1, litra j), i forordning nr. 883/2004 (jf. herom dom af 21.6.2017, Martinez Silva,
C-449/16
,
EU:C:2017:485
, præmis
-
).
For det andet har den forelæggende ret anført, at husstanden udgør beregningsgrundlaget for størrelsen af denne ydelse. INPS og den italienske regering har i denne forbindelse gjort gældende, at den manglende hensyntagen til familiemedlemmer, der ikke opholder sig på Den Italienske Republiks område, kun har betydning for dette beløb, hvis alle familiemedlemmer opholder sig uden for det nationale område, idet dette beløb, som INPS præciserede i retsmødet, dermed er nul.
Det bemærkes imidlertid, at såvel den manglende udbetaling af familieydelsen som nedsættelsen af dennes størrelse, alt efter om alle familiemedlemmer eller nogle af dem ikke opholder sig på Den Italienske Republiks område, er i strid med retten til ligebehandling i henhold til artikel 12, stk. 1, litra e), i direktiv 2011/98, eftersom disse tiltag udgør en forskellig behandling af indehavere af en kombineret tilladelse og italienske statsborgere.
I modsætning til, hvad INPS ligeledes har gjort gældende, kan en sådan forskelsbehandling ikke begrundes med, at indehavere af en kombineret tilladelse og statsborgere i værtsmedlemsstaten befinder sig i en forskellig situation på grund af deres respektive tilknytning til denne stat, idet en sådan begrundelse er i strid med artikel 12, stk. 1, litra e), i direktiv 2011/98, der i overensstemmelse med dette direktivs formål, der er nævnt i denne doms præmis 34, kræver ligebehandling af disse personer på området for social sikring.
Som det fremgår af fast retspraksis, kan eventuelle vanskeligheder ved at kontrollere de berettigedes situation med hensyn til betingelserne for tildeling af familieydelsen, når familiemedlemmerne ikke opholder sig på den pågældende medlemsstats område, som INPS og den italienske regering har gjort gældende, heller ikke begrunde en forskelsbehandling (jf. analogt dom af 26.5.2016, Kohll og Kohll-Schlesser,
C-300/15
,
EU:C:2016:361
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
For det tredje har den forelæggende ret fremhævet, at husstandens medlemmer i henhold til national ret anses for modtagerne af familieydelsen. Imidlertid kan en person, der er indehaver af en kombineret tilladelse, og hvis familiemedlemmer ikke opholder sig på Den Italienske Republiks område, ikke af denne grund nægtes ret til denne ydelse. Selv om husstandens medlemmer modtager den nævnte ydelse, hvilket er selve formålet med en familieydelse, fremgår det af de oplysninger, som den forelæggende ret har fremlagt, og som er gengivet i denne doms præmis 18 og 19, at det er arbejdstageren eller pensionisten, der ligeledes er medlem af husstanden, som denne udbetales til.
Det følger heraf, at artikel 12, stk. 1, litra e), i direktiv 2011/98 er til hinder for en bestemmelse som artikel 2, stk. 6a, i lov nr. 153/1988, hvorefter en tredjelandsstatsborgers ægtefælle og børn og dermed ligestillede personer, der ikke opholder sig på Den Italienske Republiks område, ikke hører til husstanden i denne lovs forstand, medmindre den stat, hvori udlændingen er statsborger, har indført en gensidig ordning i forhold til italienske statsborgere, eller der er blevet indgået en international konvention på området for familietilskud.
Henset til det ovenstående skal det forelagte spørgsmål besvares med, at artikel 12, stk. 1, litra e), i direktiv 2011/98 skal fortolkes således, at denne bestemmelse er til hinder for en medlemsstats lovgivning, hvorefter familiemedlemmer til en indehaver af en kombineret tilladelse som omhandlet i dette direktivs artikel 2, litra c), der ikke opholder sig på denne medlemsstats område, men i et tredjeland, ikke tages i betragtning ved fastsættelsen af retten til en social sikringsydelse, mens familiemedlemmer til en statsborger i den nævnte medlemsstat, der opholder sig i et tredjeland, tages i betragtning.
Sagsomkostninger
Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.

På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Femte Afdeling) for ret:

Artikel 12, stk. 1, litra e), i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2011/98/EU af 13. december 2011 om én enkelt ansøgningsprocedure for en kombineret tilladelse til tredjelandsstatsborgere til at opholde sig og arbejde på en medlemsstats område og om et sæt fælles rettigheder for arbejdstagere fra tredjelande, der har lovligt ophold i en medlemsstat, skal fortolkes således, at denne bestemmelse er til hinder for en medlemsstats lovgivning, hvorefter familiemedlemmer til en indehaver af en kombineret tilladelse som omhandlet i dette direktivs artikel 2, litra c), der ikke opholder sig på denne medlemsstats område, men i et tredjeland, ikke tages i betragtning ved fastsættelsen af retten til en social sikringsydelse, mens familiemedlemmer til en statsborger i den nævnte medlemsstat, der opholder sig i et tredjeland, tages i betragtning.

Underskrifter
(
*1
) – Processprog: italiensk.