CELEX: 62016TJ0053
Valtiontuet
Nîmes-Uzès-Le Viganin kauppa- ja teollisuuskamarin sekä Ryanairin ja sen tytäryhtiön Airport Marketing Servicesin välillä tehdyt sopimukset
Lentoasemapalvelut
Markkinointipalvelut
Päätös, jossa tuki todetaan sisämarkkinoille soveltumattomaksi ja määrätään sen takaisin perimisestä
Valtiontuen käsite
Toimenpiteen yhteys valtioon
Kauppa- ja teollisuuskamari
Etu
Yksityisen sijoittajan testi
Takaisin periminen
Perusoikeuskirjan 41 artikla
Oikeus tutustua asiakirja-aineistoon
Oikeus tulla kuulluksi

)
I

Asian tausta
A.

Kyseessä olevat toimenpiteet
Ensin mainittu kantaja, Ryanair DAC, aiemmin Ryanair Ltd (jäljempänä Ryanair), on Irlantiin sijoittautunut lentoyhtiö, jonka päivittäin liikennöimät yli 1800 lentoa yhdistävät 200 kohdetta 31:ssä Euroopan ja Pohjois-Afrikan maassa, ja toiseksi mainittu kantaja, Airport Marketing Services Ltd (jäljempänä AMS), on Ryanairin tytäryhtiö, joka tarjoaa markkinointistrategiaan liittyviä ratkaisuja ja pääasiallisesti myy mainostilaa Ryanairin verkkosivustolla.
Ranskan tasavallan omistama Nîmes-Garonsin lentoasema (jäljempänä Nîmesin lentoasema) sijaitsee Gardin departementissa Ranskassa. Kyseistä lentoasemaa hallinnoi alun perin Nîmes-Uzès-Le Viganin kauppa- ja teollisuuskamari. Lentoaseman siviilialueen varustaminen, kunnossapito, toiminta ja kehittäminen annettiin 1.2.2006 sekayhtymän Syndicat mixte pour l’aménagement et le développement de l’aéroport de Nîmes – Alès – Camargue – Cévennes (jäljempänä SMAN) tehtäväksi. SMAN on julkinen laitos, johon kuuluvat Gardin departementin valtuusto, Nîmes Métropolen kuntaliittymä ja Grand Alès en Cévennesin kuntaliittymä. SMAN uskoi kyseisen lentoaseman pitämisen 1.2.2006 ja 31.12.2006 välisenä aikana tilapäisesti kyseiselle kauppa- ja teollisuuskamarille julkisen palvelun hoitamista koskevalla sopimuksella. SMAN käynnisti tarjouspyyntömenettelyn, jonka tuloksena se ulkoisti lentoaseman pitämisen alihankintana Veolia Transport ‑yhtiölle ja teki sen kanssa julkisen palvelun hoitamista koskevan sopimuksen, joka tuli voimaan 1.1.2007. Veolia Transport perusti Veolia Transport Aéroport Nîmes ‑tytäryhtiön (jäljempänä VTAN), jonka se omisti 100-prosenttisesti, huolehtimaan julkisen palvelun hoitamista koskevan sopimuksen toteuttamisesta sen puolesta.
Ryanair aloitti toiminnan Nîmesin lentoasemalla kesäkuussa 2000. Alkuperäisestä yhden reitin liikennöimisestä kyseiseltä lentoasemalta Lontoon Stanstedille toiminta laajentui neljään reittiin.
Nîmes-Uzès-Le Viganin kauppa- ja teollisuuskamari teki 11.4.2000 Ryanairin kanssa 10 vuoden ajaksi lentoasemapalvelusopimuksen, jolla viimeksi mainittu sitoutui käynnistämään päivittäiset lennot Lontoon Stanstedin ja Nîmesin lentoasemien välillä (jäljempänä vuoden 2000 lentoasemapalvelusopimus).
Vuoden 2000 lentoasemapalvelusopimusta muutettiin kirjeenvaihdon jälkeen vuoden 2001 lopulla ja maaliskuussa 2004 Nîmes-Uzès-Le Viganin kauppa- ja teollisuuskamarin Ryanairille maksamien maksujen korottamiseksi sen johdosta, että Ryanair aikoi lisätä lentoyhteyksiä. Kyseinen kauppa- ja teollisuuskamari ja Ryanair tekivät 10.10.2005 alun perin viideksi vuodeksi uuden lentoasemapalvelusopimuksen, jolla viimeksi mainittu sitoutui liikennöimään tiettyjä reittejä Nîmesin lentoasemalta. Samana päivänä kyseinen kauppa- ja teollisuuskamari ja AMS tekivät markkinointipalvelusopimuksen, joka koski mainospalvelujen tarjoamista Ryanairin verkkosivustolla ja sähköpostitse kyseisen kauppa- ja teollisuuskamarin vuotuisia maksuja vastaan.
VTAN teki 2.1.2007 Ryanairin kanssa lentoasemapalvelusopimuksen, jonka nojalla se sai liikenteen lisäämistä koskevaan kannustinjärjestelmään liittyvän matkustajakohtaisen maksun, ja AMS:n kanssa markkinointipalvelusopimuksen markkinointipalvelujen ostamisesta tiettyä maksua vastaan. Nämä sopimukset olivat voimassa 1.1.2007–31.10.2007. VTAN ja AMS tekivät 1.8.2007 viimeksi mainittuun sopimukseen liittyvän lisäsopimuksen, jossa ne sopivat VTAN:n lisämaksusta. Samat osapuolet tekivät 1.11.2007 vielä kaksi muuta sopimusta edellä mainittujen sopimusten jatkamiseksi niiden umpeuduttua. Ryanairille ja AMS:lle suoritettavia maksuja korotettiin. Aiemmat sopimuspuitteet korvattiin 27.8.2008 samojen osapuolien välillä tehdyillä kahdella uudella sopimuksella, jotka tulivat voimaan 1.11.2008 yhdeksi vuodeksi ja olivat uusittavissa kaksi kertaa. Ensimmäinen sopimus sisälsi erityisesti Ryanairin sitoutumisen tiettyjen vuorojen liikennöimiseen Nîmesin lentoasemalta ja liikenteen lisäämistä koskevan kannustinjärjestelmän. Kyseisten sopimusten voimassaoloa jatkettiin kahdella 25.8.2009 tehdyllä lisäsopimuksella 31.12.2011 asti. Samat osapuolet tekivät vielä 18.8.2010 ja 30.11.2010 jälkimmäiseen kyseisistä sopimuksista lisäsopimukset, joilla korotettiin VTAN:n maksua.
[– –]
II

Oikeudenkäynti ja asianosaisten vaatimukset
Kantajat nostivat käsiteltävän kanteen unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 5.2.2016 jättämällään kannekirjelmällä.
Kantajat esittivät unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 2.3.2016 jättämällään erillisellä asiakirjalla prosessinjohtotoimia koskevan vaatimuksen, jolla ne vaativat komissiota toimittamaan tietyt asiakirjat.
Komissio esitti omat huomautuksensa määräaikaan mennessä.
Euroopan unionin neuvosto toimitti 26.5.2016 väliintulohakemuksen, jossa se pyysi saada osallistua oikeudenkäyntiin tukeakseen komission vaatimuksia. Unionin yleisen tuomioistuimen kuudennen jaoston puheenjohtaja hyväksyi tämän pyynnön 5.7.2017 antamallaan määräyksellä.
Unionin yleinen tuomioistuin päätti 21.6.2017 siirtää asian laajennetun kuudennen jaoston käsiteltäväksi.
Esittelevän tuomarin kertomuksen perusteella unionin yleinen tuomioistuin päätti aloittaa asian käsittelyn suullisen vaiheen, pyytää asianosaisia esittämään huomautuksensa asian mahdollisesta yhdistämisestä asioiden T-111/15 ja T-165/15 kanssa suullista vaihetta varten ja kehottaa työjärjestyksensä 89 artiklassa säädettyinä prosessinjohtotoimina asianosaisia vastaamaan tiettyihin kysymyksiin.
Unionin yleisen tuomioistuimen laajennetun kuudennen jaoston puheenjohtaja päätti 28.8.2017 asianosaisia kuultuaan yhdistää asiat T-111/15, T-165/15 ja T-53/16 menettelyn suullista vaihetta varten työjärjestyksen 68 artiklan 1 kohdan mukaisesti.
Asianosaisten lausumat kuultiin 26.10.2017 pidetyssä istunnossa.
Kantajat vaativat, että unionin yleinen tuomioistuin
–
kumoaa riidanalaisen päätöksen 1 sekä 4–6 artiklan
–
velvoittaa komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Komissio vaatii että unionin yleinen tuomioistuin
–
hylkää kanteen
–
velvoittaa kantajat korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
III

Oikeudellinen arviointi
[– –]
B.

Toinen kanneperuste, joka koskee kyseisten sopimusten johtumista Ranskan tasavallasta
[– –]
1.

Väite, joka koskee Nîmes-Uzès-Le Viganin kauppa- ja teollisuuskamarin päätösten johtumista Ranskan tasavallasta
[– –]
b)

Väitetty perustelujen ristiriitaisuus
[– –]
Käsiteltävä väite on näin ollen hylättävä.
2.

Väite, joka koskee SMAN:n päätösten johtumista Ranskan tasavallasta
Kantajat väittävät, että komissio on virheellisesti katsonut SMAN:n päätösten johtuneen valtiosta. Tässä yhteydessä ne väittävät, että SMAN muodostuu julkisyhteisöistä ja tarjoaa lentoasemapalveluja yhtenä lentoaseman pitäjistä. Koska SMAN on julkinen yritys, komission olisi 16.5.2002 annetun tuomion Ranska v. komissio (
C-482/99
,
EU:C:2002:294
) nojalla pitänyt tarkistaa, olivatko viranomaiset olleet osallisia siihen, että SMAN päätti toimenpiteistä niiden hyväksi. Komissio kuitenkin kyseisen tuomion vastaisesti perusteli riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 573 perustelukappaleessa päätelmänsä valtion vastuusta yhdellä ainoalla omistukseen liittyvällä kriteerillä, nimittäin SMAN:n hallintokomitean kokoonpanolla. Komissio ei myöskään edellä mainitussa tuomiossa esitettyjen vaatimusten vastaisesti suorittanut monikriteerianalyysiä viranomaisten osallistumisesta SMAN:n päätöksiin.
Kantajien mukaan komission riidanalaisessa päätöksessä noudattamasta lähestymistavasta seuraa, että 16.5.2002 annetussa tuomiossa Ranska v. komissio (
C-482/99
,
EU:C:2002:294
) vahvistettuja arviointiperusteita ei voisi soveltaa mihinkään valtion elimien – sen enempää keskus- kuin paikallishallinnon elimienkään – omistamaan yritykseen. Tällaiset elimet voisivat kuitenkin perustaa yrityksen ja olla sen ainoat osakkaat ilman, että yrityksestä tulisi viranomainen. Tällaisessa lähestymistavassa poikettaisiin järjestelmällisesti oikeushenkilöyden riippumattomuudesta oikeushenkilöstä ikään kuin julkisia yrityksiä ei olisi olemassakaan.
Aluksi on todettava, että analysoidessaan asiaomaisten sopimusten johtumista valtiosta komissio on käyttänyt Nîmes-Uzès-Le Viganin kauppa- ja teollisuuskamarin kanssa tehtyjen sopimusten kohdalla ainoana perusteena tämän asemaa julkisena viranomaisena ottamatta lainkaan huomioon SMAN:n asemaa. Tämän vuoksi kantajien väite on tehoton siltä osin kuin siinä arvostellaan analyysiä kyseisten sopimusten johtumisesta valtiosta. Sen sijaan VTAN:n kanssa tehdyistä sopimuksista on syytä tuoda esiin, että komissio totesi riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 277 perustelukappaleessa, että SMAN:n perustamat puitteet vaikuttivat merkittävästi kantajia koskevaan VTAN:n liiketoimintapolitiikkaan ja että niiden vuoksi VTAN ei toiminut sellaisen lentoaseman pitäjän tavoin, joka on vapaa harjoittamaan muunlaista liiketoimintapolitiikkaa ja jonka toimintaa voidaan perustella tuottavuusnäkymillä. Analyysinsä päätteeksi komissio totesi kyseisen päätöksen johdanto-osan 299 perustelukappaleessa, että VTAN:n kanssa tehtyjä sopimuksia oli pidettävä SMAN:n ja siten sanan laajassa merkityksessä Ranskan tasavallan toimenpiteinä.
Näin ollen käsiteltävänä oleva väite on syytä tutkia siltä osin kuin kantajat väittävät, että komissio on tehnyt virheen, kun se ei ole osoittanut, että toimenpiteet, jotka SMAN toteutti niiden hyväksi sikäli, että VTAN:n liiketoimintapolitiikka vaikutti niihin suotuisasti, olivat sanan laajassa merkityksessä Ranskan tasavallan toimenpiteitä.
Tässä yhteydessä on aluksi syytä palauttaa mieliin oikeuskäytäntö, jonka mukaan alueellisten julkisyhteisöjen tai muiden alueyhteisöjen toteuttamat toimenpiteet kuuluvat samalla tavoin kuin keskushallinnon toteuttamat toimenpiteet SEUT 107 artiklan 1 kohdan soveltamisalaan, jos kyseisen määräyksen soveltamisedellytykset täyttyvät (ks. edellä tämän tuomion 85 kohdassa mainittu oikeuskäytäntö).
Käsiteltävässä asiassa on todettava, että komissio korosti riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 26 ja 572 perustelukappaleessa, että SMAN on julkinen laitos, johon kuuluu kolme alueellista julkisyhteisöä, nimittäin Gardin departementin valtuusto, Nîmes Métropolen kuntaliittymä ja Grand Alès en Cévennesin kuntaliittymä.
Lisäksi komissio totesi riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 572 ja 573 perustelukappaleessa, että alueellisten julkisyhteisöjen päätöksiä on pidettävä sanan laajassa merkityksessä valtion toimenpiteinä ja että tämä päätelmä koskee SMAN:n kaltaista paikallisten julkisyhteisöjen muodostamaa ryhmittymää.
Komissio huomautti vielä riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 573 perustelukappaleessa, että SMAN:ää myös hallinnoi hallintokomitea, joka koostuu yksinomaan sen jäseninä olevien alueellisten julkisyhteisöjen edustajista.
Komissio päätteli tästä riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 573 perustelukappaleessa, että kaikki SMAN:n päätökset ovat valtion päätöksiä.
Edellä tämän tuomion 85 kohdassa mainitun oikeuskäytännön valossa tämä päätelmä on syytä hyväksyä.
Päätelmää ei heikennä kantajien väite, jonka mukaan SMAN on lentoasemapalveluja tarjoava yritys ja näin ollen komission tuli arvioida SMAN:n päätösten johtumista valtiosta 16.5.2002 annetussa tuomiossa Ranska v. komissio (
C-482/99
,
EU:C:2002:294
) vahvistettuja arviointiperusteita vasten.
On syytä tuoda esiin, että komissio totesi riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 277 perustelukappaleessa, että VTAN:n toimintaa suhteessa kantajiin ei voitu tarkastella erillään SMAN:n toiminnasta julkisyhteisöjen muodostamana ryhmittymänä, joka toimii toimilupaviranomaisena julkisen palvelun hoitamista koskevan sopimuksen myöntämisen ja toteuttamisen yhteydessä, ja että erityisesti SMAN:n perustamat puitteet vaikuttivat merkittävästi kantajia koskeneeseen VTAN:n liiketoimintapolitiikkaan.
Jos SMAN voi harjoittaa liiketoimintaa samalla tavalla kuin muut valtion elimet, sitä on pidettävä alueellisten julkisyhteisöjen ryhmittymänä, joka toimii käsiteltävässä asiassa toimilupaviranomaisena julkisen palvelun hoitamisen yhteydessä, joten sen toteuttamien toimenpiteiden osalta ei ollut tarpeen osoittaa niiden johtumista valtiosta 16.5.2002 annetussa tuomiossa Ranska v. komissio (
C-482/99
,
EU:C:2002:294
) vahvistettua lähestymistapaa noudattaen.
Käsiteltävä väite on näin ollen hylättävä.
3.

Väite, joka koskee VTAN:n päätösten johtumista valtiosta
Kantajien mukaan VTAN:n kaltaisen yksityisen yrityksen päätösten ei yleensä katsota johtuvan valtiosta etenkään, jos valtio ei omista lainkaan kyseistä yritystä. Komissio ei joka tapauksessa ole osoittanut, että VTAN:n tekemät päätökset olisivat johtuneet valtiosta. Pelkkä SMAN:n vaikuttaminen VTAN:n toimintaan julkisen palvelun hoitamista koskevan sopimuksen kautta ei riitä tätä varten. Lisäksi SMAN pidättyi järjestelmällisesti käyttämästä vaikutusvaltaansa VTAN:ään Ryanairin kanssa käymissään neuvotteluissa. Kantajien mukaan VTAN saattoi myös vapaasti korvata Ryanairin toisella toimijalla ja sillä oli runsaasti liikkumavaraa, kun se neuvotteli sopimuksia kantajien kanssa.
Komissio kiistää kantajien väitteet.
Tässä yhteydessä on syytä muistuttaa, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan ei ole syytä tehdä eroa sellaisten tilanteiden, joissa tuen myöntää suoraan valtio, ja sellaisten tilanteiden välillä, joissa tuen myöntävät julkiset tai yksityiset elimet, jotka valtio perustaa tai nimeää tuen hallinnoimiseksi. Unionin oikeudessa ei nimittäin voida hyväksyä sitä, että valtion tukia koskevat oikeussäännöt voitaisiin kiertää pelkästään sillä, että luodaan sellaisia riippumattomia toimielimiä, joiden tehtävänä on tukien jakaminen (ks. tuomio 16.5.2002, Ranska v. komissio,
C-482/99
,
EU:C:2002:294
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Myöskään se, että valtio antaa tukien myöntämisen yksityisen yhteisön tehtäväksi, ei voi vapauttaa kyseisen yhteisön toteuttamia toimenpiteitä näiden sääntöjen soveltamisesta.
Toimenpiteen vastuutahoa koskevan edellytyksen osalta on tutkittava, ovatko viranomaiset olleet osallisia siihen, että kyseisestä toimenpiteestä päätettiin (ks. tuomio 19.12.2013, Association Vent De Colère! ym.,
C-262/12
,
EU:C:2013:851
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Näin ollen on tutkittava, onko komissio voinut perustellusti katsoa valtion vastuuta koskevan analyysinsä tuloksena, että SMAN oli osallisena, kun VTAN teki sopimukset kantajien kanssa.
Tässä yhteydessä on todettava, että komissio yksilöi riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 278–299 perustelukappaleessa joukon indikaattoreita, jotka tukivat tällaista SMAN:n osallisuutta.
Ensinnäkin komissio toi esiin, että SMAN:n ja Veolia Transportin välillä tehdyssä julkisen palvelun hoitamista koskevassa sopimuksessa, jonka täytäntöönpano uskottiin VTAN:lle, ei annettu viimeksi mainitun tehtäväksi vain Nîmesin lentoaseman kaupallisen toiminnan hoitamista vaan myös lentoliikenteen kehittäminen. Täten kyseinen julkisen palvelun hoitamista koskeva sopimus sitoi VTAN:n liiketoimintapolitiikkaa suhteessa lentoyhtiöihin ja vaikutti siihen etenkin, koska liikenteen kehittäminen ei ole sellaisen yksityisen lentoaseman pitäjän perimmäinen tavoite, joka on vapaa harjoittamaan muunlaista liiketoimintapolitiikkaa. Tällaisen yksityisen lentoaseman pitäjän tavoitteena on tuottavuuden maksimointi, joka ei kuitenkaan joka tilanteessa sovi yhteen liikenteen kehittämisen kanssa (riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 278–281 perustelukappale). Lisäksi se totesi, että Veolia Transportin tarjouspyyntöön esittämään vastaukseen olivat vaikuttaneet SMAN:n asettama liikenteenkehittämistavoite ja laajemmin sen paikallistalouden kehittämistä koskevat tavoitteet (riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 282–285 perustelukappale). Toiseksi se totesi, että Veolia Transportin tarjouspyyntömenettelyn aikana esittämät eri toteamukset vahvistivat, että se oli tietoinen siitä, että kaupallinen suhde Ryanairiin oli omiaan heikentämään Nîmesin lentoasematoiminnan kannattavuutta, ja että se oli valmis jatkamaan tätä suhdetta Nîmes-Uzès-Le Viganin kauppa- ja teollisuuskamarin aiemmin määrittelemin ehdoin vain SMAN:n asettaman liikenteenkehittämistavoitteen ja niiden sitoumusten vuoksi, jotka se oli antanut SMAN:lle tullakseen valituksi lentoaseman pitäjäksi, sekä toimiluvan taloudellisen tasapainon turvaavan kiinteän rahoitusosuuden vuoksi (kyseisen päätöksen johdanto-osan 287 perustelukappale). Kolmanneksi komissio totesi kiinteämääräisestä rahoitusosuudesta, että VTAN:n toimiluvan kannattavuus perustui tähän rahoitusosuuteen, että sen määrän pohjana oli talousarvioennuste, johon sisältyivät sopimuksiin liittyvät kustannukset ja tulot, ja että SMAN siis myönsi VTAN:lle rahoitusosuuden, jonka tarkoituksena oli Ryanairin toiminnan jatkuminen samankaltaisin ehdoin kuin ne, joilla Ryanair liikennöi Nîmesin lentoasemalta Nîmes-Uzès-Le Viganin kauppa- ja teollisuuskamarin toimiessa lentoaseman pitäjänä. Lisäksi se korosti, että kiinteämääräisen rahoitusosuuden mukauttaminen Ryanairin toiminnan perusteella vähensi VTAN:n houkutusta tehdä päätöksiä, jotka voisivat aiheuttaa Ryanairin liikenteen vähenemisen (riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 288, 289 ja 291 perustelukappale).
On katsottava, että komissio on oikeudellisesti riittävällä tavalla osoittanut, että, kuten se on todennut riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 292 ja 293 perustelukappaleessa, tarjouspyyntömenettelystä, SMAN:n ja Veolia Transportin välisessä julkisen palvelun hoitamista koskevassa sopimuksessa vahvistetuista tavoitteista sekä kiinteästä rahoitusosuudesta muodostuvat SMAN:n vahvistamat puitteet vaikuttivat riittävän ratkaisevasti VTAN:n toimintaan suhteessa kantajiin, jotta voidaan katsoa, että kyseessä olevat sopimukset ovat valtion toimenpiteitä oikeuskäytännössä tarkoitetulla tavalla. Näin ollen on syytä hyväksyä kyseisen päätöksen johdanto-osan 299 perustelukappaleessa esitetty komission päätelmä, jonka mukaan yhtäältä edellä mainitun sopimuksen, tarjouspyyntömenettelyn ja kiinteämääräisen rahoitusosuuden ja toisaalta VTAN:n kantajien kanssa tekemien sopimusten välillä oli riittävän vahva syy-yhteys osoittamaan, että SMAN oli selkeästi osallisena kyseisissä toimenpiteissä, joita oli pidettävä SMAN:n toimenpiteinä.
Mikään kantajien esittämistä väitteistä ei kumoa tätä päätelmää.
Ensinnäkin kantajat väittävät, että pelkkä SMAN:n vaikuttaminen VTAN:n toimintaan SMAN:n ja Veolia Transportin välillä tehdyn julkisen palvelun hoitamista koskevan sopimuksen kautta ei merkitse valtion valvontaa ja mahdollista toimenpiteen katsomista valtiosta johtuvaksi. Tässä väitteessä kuitenkin tulkitaan virheellisesti riidanalaista päätöstä, jossa on osoitettu usean indikaattorin avulla, että SMAN vaikutti ratkaisevasti kantajia koskeneisiin VTAN:n päätöksiin. Näin ollen komissio ei riidanalaisessa päätöksessä ainoastaan osoittanut, että valtio oli vaikuttanut yrityksen toimintaan, todetakseen toimenpiteen johtuneen valtiosta.
Toiseksi kantajat väittävät, että SMAN pidättyi järjestelmällisesti käyttämästä vaikutusvaltaansa VTAN:n toimintaan Ryanairin kanssa käymissään neuvotteluissa. Tämä väite on kuitenkin tehoton. Riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 296 perustelukappaleesta nimittäin ilmenee, että pelkästään se, että SMAN:llä oli mahdollisuus osallistua neuvotteluihin, tarkoittaa, että se olisi voinut vaikuttaa ja se olisi voinut puuttua asiaan, jos VTAN olisi yrittänyt pakottaa Ryanairin suostumaan ehtoihin, jotka olisivat voineet saada sen vähentämään liikennöintiään Nîmesin lentoasemalla. Kuten komissio tuo esiin, VTAN tiesi, että SMAN saattoi puuttua asiaan, ja sillä oli täysi syy ottaa tämä huomioon omissa päätöksissään, jotka oli joka tapauksessa tehtävä SMAN:n vahvistamissa puitteissa.
Kolmanneksi kantajat väittävät, että VTAN:llä oli runsaasti liikkumavaraa, kun se neuvotteli sopimuksia niiden kanssa. Tältä osin on korostettava, että vaikka komissio toteaa riidanalaisessa päätöksessä, että julkisen palvelun hoitamisesta SMAN:n ja Veolia Transportin välillä tehdyn sopimuksen mukaan VTAN:llä oli ”täysi vapaus” neuvotella sopimuksista lentoaseman käyttäjien kanssa, se myöhemmin selittää, että tätä vapautta voitiin käyttää vain puitteissa, jotka vahvistettiin kyseisessä sopimuksessa ja sitoumuksissa, joita Veolia Transport teki tarjouspyyntöön antamissaan vastauksissa, jotka olivat omiaan sitomaan VTAN:ää ja vaikuttamaan huomattavasti sen toimintaan. Lisäksi on syytä tuoda esiin, että vaikka VTAN:llä oli tietty liikkumavara sopimusneuvotteluissa (kyseisen päätöksen johdanto-osan 292 ja 299 perustelukappale), komissio on oikeudellisesti riittävällä tavalla osoittanut edellä tämän tuomion 131 kohdassa lueteltujen indikaattoreiden avulla, että yleisten puitteiden johdosta SMAN vaikutti riittävän ratkaisevasti VTAN:n kaupallisiin suhteisiin kantajiin valtion vastuun syntymiseksi. Kantajat eivät ole esittäneet mitään näyttöä sen tueksi, että VTAN:n liiketoiminnallinen liikkumavara asettaisi komission arvion valtion vastuusta kyseenalaiseksi.
Neljänneksi kantajien mukaan riidanalaisesta päätöksestä ilmenee, että Ranskan viranomaiset vahvistivat VTAN:n sopimusvapauden. Kuten komissio perustellusti huomauttaa, kantajien mainitsemassa kyseisen päätöksen johdanto-osan 92 perustelukappaleessa ainoastaan esitetään jäsenvaltion toimittamat tiedot VTAN:n päätöksentekomenettelystä, eikä komissio ottanut kyseisessä perustelukappaleessa kantaa siihen, voiko SMAN vaikuttaa VTAN:n tekemien sopimusten sisältöön.
Viidenneksi kantajat väittävät, että VTAN saattoi vapaasti korvata Ryanairin toisella toimijalla eikä sellaisella päätöksellä olisi ollut mitään seuraamuksia. Kuten komissio perustellusti huomauttaa, tämä seikka ei kuitenkaan voinut vaikuttaa siihen, oliko kyseiset sopimukset katsottava valtiosta johtuviksi. SMAN olisi voinut olla yhtä tyytyväinen toiseen VTAN:n valitsemaan liikenteenharjoittajaan. Tämä ei kuitenkaan muuta sitä, että tarjouspyyntömenettelystä, SMAN:n ja Veolia Transportin välisessä julkisen palvelun hoitamista koskevassa sopimuksessa vahvistetuista liikenteenkehittämistavoitteista sekä kiinteästä rahoitusosuudesta muodostuvien yleisten puitteiden kautta SMAN vaikutti ratkaisevasti VTAN:n lentoyhtiöille tarjoamiin ehtoihin. Lisäksi, kuten komissio aiheellisesti korostaa, riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 411 perustelukappaleessa mainittua mahdollisuutta korvata Ryanair toisella toimijalla harkittiin vain pitkällä aikavälillä eikä päätöstä koskeneella ajanjaksolla.
Kuudenneksi kantajat väittävät, ettei sillä, että VTAN olisi jättänyt täyttämättä sitoumuksensa SMAN:lle, ollut muita seuraamuksia kuin maineen vaarantuminen. Tämä väite perustuu kuitenkin riidanalaisen päätöksen virheelliseen tulkintaan. Itse asiassa kyseisen päätöksen johdanto-osan 286 perustelukappaleessa ei viitata lainkaan seuraamuksiin, vaan siinä todetaan, että SMAN:n asettama liikenteenkehittämistavoite vaikutti VTAN toimintaan suhteessa kantajiin. Komissio toi kyseisessä perustelukappaleessa esiin, että tarjous sitoo valittua palveluntarjoajaa koko toimiluvan voimassaolon ajan sekä oikeudellisesti että muilta osin ja että, jos paikallisen julkisyhteisön tarjouspyyntöön vastaava yritys sisällyttäisi tarjoukseensa tavoitteita ja sitoumuksia ja toimisi sitten niiden vastaisesti, se vaarantaisi maineensa paikallisten julkisyhteisöjen silmissä. Tästä se päätteli, että Veolia Transport, joka vuonna 2007 halusi päästä lentoasematoiminnan markkinoille, ei olisi ottanut tällaista riskiä.
Lopuksi on todettava kantajien seitsemännestä väitteestä, jonka mukaan SMAN antoi VTAN:lle vain takeita tiettyjen tappioiden kattamiseksi siltä varalta, että VTAN päättäisi jatkaa kantajien kanssa samalta pohjalta, että riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 278–299 perustelukappaleessa komissio päätteli asianomaisten sopimusten olevan valtion toimenpiteitä paitsi kiinteämääräisestä rahoitusosuuden, jolla oli tarkoitus turvata lentoasematoiminnan taloudellinen tasapaino, myös sellaisten useiden muiden tekijöiden perusteella, joihin kuuluivat erityisesti liikenteen kehittämistä koskevat sitoumukset, jotka olivat omiaan heikentämään lentoasematoiminnan kannattavuutta ja jotka voitiin hyväksyä vain korvausta vastaan.
Edellä esitetyn perusteella käsiteltävä väite ja siten toinen kanneperuste kokonaisuudessaan on hylättävä.
C.

Kolmas kanneperuste, joka koskee SEUT 107 artiklan 1 kohdan rikkomista siltä osin kuin komissio on pitänyt VTAN:n varoja valtion varoina
Kantajat väittävät, ettei komissio ole osoittanut, että valtion varojen käyttöä koskeva edellytys täyttyy. SMAN:n VTAN:lle maksama kiinteämääräinen rahoitusosuus oli VTAN:n määräysvallassa, ja tämä saattoi vapaasti päättää sen käytöstä ja jättää siirtämättä sen kantajille. VTAN:n varat eivät siis olleet jatkuvasti valtion määräysvallassa oikeuskäytännössä tarkoitetulla tavalla.
Tässä yhteydessä on aluksi syytä palauttaa mieliin, että jotta etuja voidaan pitää SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuna valtiontukena, niiden on muun muassa oltava suoraan tai välillisesti valtion varoista myönnettyjä etuja (ks. vastaavasti tuomio 16.5.2002, Ranska v. komissio,
C-482/99
,
EU:C:2002:294
,
kohta ja tuomio 19.12.2013, Association Vent De Colère! ym.,
C-262/12
,
EU:C:2013:851
,
kohta).
Valtion varoilla toteutetun toimenpiteen käsitteen on tarkoitus kattaa valtion suoraan myöntämien etujen lisäksi sellaisten julkisten tai yksityisten elinten välityksellä myönnetyt edut, jotka valtio on nimennyt tai perustanut tuen hallinnoimista varten (ks. tuomio 19.12.2013, Association Vent De Colère! ym.,
C-262/12
,
EU:C:2013:851
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Oikeuskäytännössä on myös katsottu, että SEUT 107 artiklan 1 kohta koskee kaikkia rahavaroja, joita viranomaiset voivat tosiasiallisesti käyttää tukeakseen yrityksiä, ilman että sillä seikalla olisi merkitystä, kuuluvatko nämä varat pysyvästi valtion omaisuuteen. Tästä seuraa, että vaikka kyseistä toimenpidettä vastaavat rahamäärät eivät ole pysyvästi valtion hallussa, ne voidaan luokitella valtion varoiksi jo sillä perusteella, että ne ovat jatkuvasti valtion määräysvallassa ja siis toimivaltaisten kansallisten viranomaisten käytettävissä (ks. tuomio 19.12.2013, Association Vent De Colère! ym.,
C-262/12
,
EU:C:2013:851
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Sillä, että kyseisiä varoja hallinnoisivatkin viranomaisista erilliset laitokset, ei ole merkitystä tässä yhteydessä (ks. vastaavasti tuomio 2.7.1974, Italia v. komissio,
173/73
,
EU:C:1974:71
,
kohta).
Käsiteltävässä asiassa on kiistatonta, että valtion varoja on siirretty SMAN:ltä kiinteämääräisen rahoitusosuuden muodossa VTAN:lle, joka on yksityinen lentoaseman pitäjä.
Lisäksi on syytä todeta, että komissio toi riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 300 perustelukappaleessa esiin kyseisen päätöksen johdanto-osan 298 perustelukappaleeseen viitaten, että Nîmesin lentoaseman toiminnan taloudellinen tasapaino perustui SMAN:n maksamaan kiinteään rahoitusosuuteen, jonka suuruus määräytyi muun muassa Nîmes-Uzès-Le Viganin kauppa- ja teollisuuskamarin ja kantajien vuoden 2006 kaupallisten suhteiden parametrien perusteella, ja näin ollen siihen, että Ryanair saattoi jatkaa liikennöintiä Nîmesin lentoasemalta samoilla ehdoilla kuin niillä, jotka olivat voimassa kun kyseinen kauppa- ja teollisuuskamari toimi lentoaseman pitäjänä. Tästä komissio päätteli samassa perustelukappaleessa, että edut, joita näillä sopimuksilla annettiin kantajille, rahoitettiin siis tällä kiinteällä rahoitusosuudella ja näin ollen valtion varoista.
Komissio erityisesti totesi riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 288 perustelukappaleessa, että toimiluvan kannattavuus perustui siihen, että SMAN maksoi VTAN:lle kiinteämääräisen rahoitusosuuden. SMAN osallistui näin ollen suoraan lentoasematoiminnan rahoittamiseen. Komission mukaan se, että SMAN maksoi tämän rahoitusosuuden, osoitti, että SMAN vaikutti VTAN:n ja kantajien välisiin kaupallisiin suhteisiin, sillä oli todennäköistä, että ilman kiinteää rahoitusosuutta yksikään lentoaseman pitäjä ei olisi suostunut hallinnoimaan lentoasemaa sellaisen toimiluvan puitteissa, jonka taloudellinen toimintamalli perustui liikenteenkehittämistavoitteeseen ja sellaisiin lentoyhtiön kanssa luotuihin suhteisiin, jotka olivat omiaan aiheuttamaan lentoasematoiminnalle negatiivisen katteen. Se katsoi, että kyseinen SMAN:n maksama rahoitusosuus oli näin ollen yksi niistä tekijöistä, jotka mahdollistivat sopimusten tekemisen kantajien kanssa.
Näin ollen edellä tämän tuomion 145 kohdassa mainitut oikeuskäytännössä vahvistetut edellytykset täyttyvät. Riidanalaisesta päätöksestä tosiaan ilmenee, että SMAN myönsi VTAN:lle rahoitusosuuden, jonka tarkoituksena oli mahdollistaa Ryanairin toiminnan jatkuminen samankaltaisin ehdoin kuin ne, joilla Ryanair liikennöi Nîmesin lentoasemalta Nîmes-Uzès-Le Viganin kauppa- ja teollisuuskamarin toimiessa lentoaseman pitäjänä (ks. myös kyseisen päätöksen johdanto-osan 289 perustelukappale), ja että ilman kyseistä rahoitusosuutta VTAN olisi vastannut kaikista sopimusten perusteella kantajille myönnetyistä eduista.
Se, että VTAN:llä oli jonkin verran liikkumavaraa, kun se neuvotteli kantajien kanssa sopimuksista, ja että kiinteän rahoitusosuuden määrän ja neuvoteltujen sopimusten parametrien välillä ei ollut automaattista yhteyttä, ei tarkoita, ettei kyseisen rahoitusosuuden ja kantajien saaman edun välillä olisi ollut yhteyttä. Itse asiassa on todettava, että taloudellisesti VTAN:lle maksettu kiinteämääräinen rahoitusosuus mahdollisti sopimusten tekemisen kantajien kanssa ja sen, ettei VTAN joutunut vastaamaan kantajille sopimusten perusteella myönnettyjen etujen kustannuksista. Kyseiset edut perustuivat siis kiinteämääräisen rahoitusosuuden maksamiseen VTAN:lle (ks. vastaavasti tuomio 19.9.2000, Saksa v. komissio,
C-156/98
,
EU:C:2000:467
,
ja
kohta).
Kaiken edellä esitetyn perusteella kolmas kanneperuste on hylättävä.
D.

Neljäs kanneperuste, joka koskee SEUT 107 artiklan 1 kohdan rikkomista siltä osin kuin komissio ei ole osoittanut valikoivan edun olemassaoloa
[– –]
2.

Toinen osa, joka koskee arviointivirhettä ja perusteluvelvollisuuden laiminlyöntiä päätöksessä jättää soveltamatta vertailevaa analyysiä käsiteltävässä asiassa
[– –]
b)

Väitteet, jotka koskevat riidanalaisessa päätöksessä sille esitettyjä perusteita, ettei käsiteltävässä asiassa ole tehty vertailevaa analyysiä
[– –]
2)

Väite, jonka mukaan komissio on tehnyt virheen katsoessaan, että vertailevan analyysin olisi perustuttava asianomaisten sopimusten vertaamiseen yhdessä muihin samankaltaisiin liiketoimiin
3)

Väite, jonka mukaan komissio on tehnyt virheen katsoessaan, että tarkastelluista sopimuksista aiheutui enemmän lisäkustannuksia kuin lisätuloja
4)

Väite, jonka mukaan komissio on tehnyt virheen katsoessaan, että Ryanairin toimittama näyttö ei todistanut 28.9.2012 päivättyyn selvitykseen valittujen lentoasemien olleen riittävän vertailukelpoisia Nîmesin lentoaseman kanssa, ja että tätä koskevat perustelut olivat puutteelliset
Kantajien mukaan komissio väitti virheellisesti, ettei Ryanair ollut osoittanut, että 28.9.2012 päivättyyn selvitykseen valitut viisi lentoasemaa olivat riittävän vertailukelpoisia Nîmesin lentoaseman kanssa. Tässä yhteydessä ne tuovat esiin, että komissio ei ole torjunut vertailulentoasemien valintaa eikä kyseisessä selvityksessä esitettyjä ja lisäselvityksissä tarkennettuja väitteitä. Näin ollen se, että komissio torjuu selvityksessä käytetyt valintaperusteet, merkitsee kantajien mukaan ilmeistä arviointivirhettä ja perusteluvelvollisuuden laiminlyöntiä. Vastauksessaan kantajat väittävät, että perusteluja, jotka komissio on esittänyt unionin yleiselle tuomioistuimelle 28.9.2012 päivätyssä selvityksessä tehdyn vertailulentoasemien valinnan kyseenalaistamiseksi, ei ole esitetty riidanalaisessa päätöksessä eikä niillä voida jälkeenpäin korjata tehtyä virhettä tai perusteluvelvollisuuden laiminlyöntiä. Toiseksi kantajat tuovat esiin, ettei komissio tiedustellut hintoja yhdeltäkään yksityiseltä lentoasemalta tai yksityisen toimijan pitämältä lentoasemalta eikä siten pyrkinyt löytämään vertailulentoasemia, vaikka sellaisia selkeästi oli olemassa.
Väitteestä, jonka mukaan komissio katsoi virheellisesti, ettei Ryanairin toimittama näyttö osoittanut 28.9.2012 päivättyyn selvitykseen valittujen lentoasemien olleen riittävän vertailukelpoisia Nîmesin lentoaseman kanssa, on syytä tuoda esiin, että, kuten komissio on todennut, jo se, ettei markkinointipalvelusopimuksia ollut otettu huomioon, riitti kyseisessä selvityksessä käytetyn menetelmän hylkäämiseen (riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 383 perustelukappale). Käsiteltävässä asiassa yksityisen sijoittajan testin soveltaminen edellyttää, että kaikkia lentoasemapalvelusopimusten ja niitä vastaavien markkinointipalvelusopimusten yhdistelmiä, jotka muodostavat aina yhden ja saman toimenpiteen, analysoidaan yhdessä (ks. edellä tämän tuomion 207–212 kohta). Tämä väite on näin ollen hylättävä tehottomana.
Lisäksi siitä, että riidanalaisessa päätöksessä ei ole tarkennettu kunkin 28.9.2012 päivättyyn selvitykseen valitun lentoaseman osalta, miksi sitä ei voitu hyväksyä vertailukohdaksi, ei voida suoraan johtaa SEUT 296 artiklassa tarkoitettua perusteluvelvollisuuden laiminlyöntiä.
Tässä yhteydessä on syytä muistuttaa, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan SEUT 296 artiklassa edellytettyjen perustelujen on oltava kyseessä olevan toimenpiteen luonteen mukaisia ja niissä on selkeästi ja yksiselitteisesti ilmaistava yhteisön toimielimen toimenpiteen perustelut siten, että henkilöille, joita toimenpide koskee, selviävät sen syyt, ja siten, että toimivaltainen tuomioistuin voi valvoa toimenpiteen laillisuutta. Perusteluvelvollisuuden täyttymistä on arvioitava asiaan liittyvien olosuhteiden perusteella, joita ovat muun muassa toimen sisältö, esitettyjen perustelujen luonne ja se tarve, joka niillä, joille toimi on osoitettu tai joita se koskee suoraan ja erikseen, voi olla saada selvennystä tilanteeseen. Perusteluissa ei tarvitse esittää kaikkia asiaan liittyviä tosiseikkoja ja oikeudellisia seikkoja siltä osin kuin sitä, ovatko päätöksen perustelut kyseisen säännöksen mukaisia, tutkitaan paitsi päätöksen sanamuodon myös asiayhteyden ja kaikkien asiaa koskevien oikeussääntöjen suhteen (ks. tuomio 2.4.1998, komissio v. Sytraval ja Brink’s France,
C‑367/95 P
,
EU:C:1998:154
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Käsiteltävässä asiassa komissio toisti riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 378 perustelukappaleessa vuoden 2014 suuntaviivojen 59 kohdassa esittämänsä epäilykset siitä, voidaanko tällä hetkellä määrittää tarkoituksenmukainen vertailukohta lentoasemien tarjoamien palvelujen todellisen markkinahinnan selvittämiseksi. Lisäksi komissio totesi riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 384 perustelukappaleessa viitaten edellä mainittujen suuntaviivojen 60 kohdassa lueteltuihin parametreihin, että Ryanair ei ollut osoittanut, miten selvityksessä mainitut lentoasemat olivat vertailukelpoisia seuraavien kriteerien osalta: liikenteen määrä, liikenteen laji, tarjottujen lentoasemapalvelujen laji ja taso, lentoaseman läheisyys suureen kaupunkiin verrattuna, lentoaseman vaikutusalueen asukasmäärä, ympäröivän alueen vauraus ja eri maantieteelliset alueet, joilta voitaisiin houkutella matkustajia.
On totta, että riidanalaisessa päätöksessä komissio ei täsmennä tarkemmin syitä, joiden vuoksi se ei ole hyväksynyt 28.9.2012 päivätyssä selvityksessä valittua lentoasemien otosta päteväksi vertailukohdaksi.
Silti ei voida kiistää, että vertailulentoasemien määrittelyyn liittyy monitahoisia teknisiä arviointeja. Koska riidanalaisesta päätöksestä ilmeni selvästi komission päättely, jonka perusteella kyseisen päätöksen oikeellisuus oli mahdollista myöhemmin riitauttaa toimivaltaisessa tuomioistuimessa, olisi ylimitoitettua vaatia erityistä perustelua jokaiselle tekniselle valinnalle tai jokaiselle luvulle, johon kyseinen päättely perustuu (ks. vastaavasti tuomio 1.7.2008, Chronopost ja La Poste v. UFEX ym.,
C‑341/06 P ja C‑342/06 P
,
EU:C:2008:375
,
kohta ja tuomio 27.4.2017, Germanwings v. komissio,
T-375/15
, ei julkaistu,
EU:T:2017:289
,
kohta; ks. analogisesti myös tuomio 12.7.2005, Alliance for Natural Health ym.,
C-154/04 ja C-155/04
,
EU:C:2005:449
,
kohta).
Näin ollen ei vaikuta tarpeelliselta selittää riidanalaisessa päätöksessä kunkin 28.9.2012 päivättyyn selvitykseen valitun lentoaseman osalta syitä, joiden vuoksi sitä ei voitu valita, jotta kantajat voisivat ymmärtää komission päättelyn.
Kantajat saattoivat siis riitauttaa unionin yleisessä tuomioistuimessa sen, että komissio hylkäsi 28.9.2012 päivättyyn selvitykseen valitun lentoasemien otoksen.
Perusteluvelvollisuuden laiminlyöntiä koskeva väite on näin ollen hylättävä.
Kantajat eivät myöskään ole osoittaneet, että komissio olisi tehnyt ilmeisen arviointivirheen vertailulentoasemien valintamenetelmässä. Tässä yhteydessä ne väittävät, että komissio on tehnyt virheen katsoessaan, ettei Ryanairin ehdottama vertailulentoasemien otos sisältänyt lentoasemia, jotka olisivat olleet riittävän vertailukelpoisia Nîmesin lentoaseman kanssa. Niiden mukaan Ryanairin esittämässä 28.9.2012 päivätyssä selvityksessä verrattiin järjestelmällisesti sellaisten lentoasemien kanssa tehtyjen lentoasemapalvelusopimusten ehtoja, jotka olivat enimmäkseen yksityisiä tai yksityisesti pidettyjä tai markkinataloussijoittajan tavoin toimivia ja joilla oli paljon yhteisiä piirteitä Nîmesin lentoaseman kanssa.
Komissio vastaa, että 28.9.2012 päivättyyn selvitykseen valittujen lentoasemien tarkempi tarkastelu kumoaa tämän päätelmän.
Komissio on todennut luotettavien vertailukohtien määrittelemisestä ensinnäkin, että Bournemouthin lentoasema kuului sellaiseen yhteisöön, joka oli valtion enemmistöomistuksessa ja jonka kannattavuus oli negatiivinen vuonna 2012, toiseksi, että Prestwickin lentoasema oli tappiollinen, ennen kuin sen yksityinen omistaja luovutti sen Skotlannin hallitukselle marraskuussa 2013, kolmanneksi, että Maastrichtin lentoasema oli saanut huomattavia tukia vuodesta 2004 lähtien ja oli myös siirtynyt julkiseen omistukseen vuonna 2013, sen jälkeen kun Alankomaiden valtio oli joutunut pelastamaan sen, ja neljänneksi, että Knockin lentoasema oli toki yksityisessä omistuksessa mutta oli saanut huomattavia määriä julkisia varoja eli pääomatukia yhteensä 13 miljoonaa euroa vuosina 1997–2012.
Toisaalta komissio on selittänyt 28.9.2012 päivättyyn selvitykseen valittujen lentoasemien parametreista, sellaisina kuin niitä käsitellään vuoden 2014 suuntaviivojen 60 kohdassa, että ne olivat joka tapauksessa hyvin erilaisia kuin Nîmesin lentoaseman kohdalla:
–
lentoasemaliikenteen kokonaismäärä vaihteli 28.9.2012 päivätyn selvityksen mukaan merkittävästi lentoasemien välillä ja erityisen selvästi, kun oli kyse Ryanairin matkustajamääristä näillä lentoasemilla
–
Grenoblen lentoaseman toiminta painottuu voimakkaasti talvikauteen
–
Maastrichtin lentoasemalla harjoitetaan huomattavan paljon rahtitoimintaa
–
eri lentoasemia lähimpänä olevat kaupungit ovat hyvin erikokoisia; 28.9.2012 päivätyssä selvityksessä mainittiin lentoaseman lähellä olevana suurena kaupunkina Nîmesin kaupunki ja Knockin lentoaseman lähellä olevana kaupunkina Sligo (Irlanti), mutta etäisyydet näihin ovat hyvin erilaiset
–
lentoaseman vaikutusalueen asukasmäärää koskevan parametrin osalta 28.9.2012 päivätyssä selvityksessä ainoastaan viitataan suurimpaan kaupunkiin 150 kilometrin säteellä eikä asukasmäärään lentoaseman vaikutusalueella
–
ympäröivän alueen vaurautta koskevan parametrin osalta 28.9.2012 päivättyyn selvitykseen valittujen alueiden tiedot eivät vastaa kunnolla kyseisten lentoasemien ympäröiviä alueita, ja vauraudessa on merkittäviä eroja alueiden välillä
–
muita lentoaseman kannalta merkityksellisiä maantieteellisiä alueita ei käsitellä 28.9.2012 päivätyssä selvityksessä lainkaan sen enempää lähtevien kuin saapuvienkaan matkustajien näkökulmasta, mutta kun otetaan huomioon, että Välimeren rannikko houkuttelee matkailijoita, Nîmesin lentoasemalla ovat painopisteessä saapuvat matkailijat, kun taas Prestwickin ja Bournemouthin lentoasemat tarjoavat mahdollisuuksia lähinnä lähteville matkustajille.
Kaiken edellä esitetyn perusteella komissio saattoi katsoa ilmeistä arviointivirhettä tekemättä, että 28.9.2012 päivättyyn selvitykseen valitut lentoasemat eivät olleet riittävän vertailukelpoisia Nîmesin lentoaseman kanssa.
Kantajien esittämät väitteet eivät saata tätä päätelmää kyseenalaiseksi.
Ensinnäkin väitteestä, jonka mukaan Bournemouthin lentoasema teki vuosina 2001–2011 voittoa saamatta mitään tukia, on korostettava, että vaikka tämä toki on merkityksellistä arvioitaessa kyseisen lentoaseman toimintaa markkinataloustoimijana, se ei muuta sitä, että kyseinen lentoasema on julkisyhteisön omistuksessa.
Toiseksi kantajien väitteestä, jonka mukaan Prestwickin lentoasema oli paitsi yksityisessä omistuksessa myös kannattava vuosina 2000–2008, on syytä todeta, että vaikka nämä seikat viittaavat toimintaan markkinataloustoimijana, ne eivät kyseenalaista komission kirjelmissään ja istunnossa esittämää tarkennusta, että kyseinen lentoasema oli muuttunut tappiolliseksi ja jouduttu luovuttamaan Skotlannin hallitukselle vuonna 2013 eikä siksi ollut asianmukainen vertailukohta lentoasemapalvelujen todellisen markkinahinnan selvittämiseksi (ks. riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 378 perustelukappale).
Kolmanneksi kantajien väitteestä, jonka mukaan yhtäältä Ryanair liikennöi vuosina 2006–2009 kesäisin useita lentoyhteyksiä Grenoblen lentoasemalle ja sieltä pois ja toisaalta kyseistä lentoasemaa ylläpitää yksityinen toimija, jonka lentoasemamaksut ovat vertailulentoasemista kaikkein korkeimmat, on todettava, että vaikka Ryanair liikennöi yhteyksiä talvikauden ulkopuolella, tämä toiminta ei vaikuta johtaneen palvelujen jatkumiseen ympäri vuoden. Kantajien väite ei ole ristiriidassa komission päätelmän kanssa, jonka mukaan Grenoblen lentoaseman toiminta painottui voimakkaasti talvikauteen, mikä erotti sen tilanteen Nîmesin lentoasemasta, jolta Ryanair liikennöi päivittäin ainakin tietyn määrän lentoja koko vuoden ajan, kuten riidanalaisesta päätöksestä ilmenee.
Neljänneksi kantajien siitä väitteestä, että komission toimittamien tietojen mukaan Knockin lentoasemalle myönnettyjen pääomanlisäysten osuus kyseisen lentoaseman varoista vuosina 2002–2012 oli vain 6 prosenttia, on syytä tuoda esiin, että komissio saattoi katsoa ilmeistä arviointivirhettä tekemättä, että näin suuri julkinen rahoitus oli merkityksellinen arvioitaessa kyseisen lentoaseman sopivuutta vertailukohdaksi.
Viidenneksi kantajien väitteestä, jonka mukaan vertailulentoasemista neljä oli Nîmesin lentoaseman kaltaisia liikenteen kokonaismäärän tai Ryanairin liikenteen kannalta, on syytä ottaa huomioon, kuten komissio on tuonut esiin, että 28.9.2012 päivätyssä selvityksessä mainitut luvut osoittavat, että lentoasemien matkustajaliikenteen kokonaismäärät ja Ryanairin liikenne kyseisillä lentoasemilla vaihtelivat merkittävästi sekä vertailulentoasemien välillä että verrattuna Nîmesin lentoasemaan. Kyseisestä selvityksestä ilmenee näin ollen, että Nîmesin lentoaseman liikenne eroaa merkittävästi liikenteestä Prestwickin lentoasemalla (koko asianomaisella ajanjaksolla) sekä Bournemouthin ja Knockin lentoasemilla (asianomaisen ajanjakson viimeisellä osalla).
Samaten kantajien väitteestä, jonka mukaan 28.9.2012 päivätyssä selvityksessä esitettiin ympäröivän alueen vaurautta koskenutta parametria varten Knockin lentoaseman tiedot alueellisella tasolla asukaskohtaisen vuotuisen bruttokansantuotteen vertailemiseksi, vaikka arvioidut kuukausitulot esitettiin koko Irlannin tasolla, on todettava, ettei tämä väite heikennä komission tietyistä muista parametreista esittämiä toteamuksia.
Näin ollen, edellä tämän tuomion 242 ja 243 kohdassa esitetyistä toteamuksista huolimatta on todettava, että kun tarkastellaan kaikkia luotettavia vertailutietoja ja riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 365 perustelukappaleessa mainittuja erilaisia parametreja, komissio ei ole tehnyt ilmeistä arviointivirhettä, kun se on hylännyt 28.9.2012 päivätyssä selvityksessä käytetyn vertailulentoasemien otoksen.
Kantajien väitteestä, jonka mukaan komissio ei pyrkinyt saamaan yksityisiltä tai yksityisesti pidetyiltä lentoasemilta tietoja vertailuperusteiden määrittelemiseksi, on todettava, että tämä väite koskee komission tutkintavelvoitteiden laajuutta silloin, kun sen on sovellettava markkinataloustoimijatestiä kyseessä oleviin sopimuksiin.
Oikeuskäytännön mukaan komissiolla on toimenpidettä arvioidessaan velvollisuus ottaa yksityisen sijoittajan testissä huomioon kaikki merkitykselliset seikat ja niiden asiayhteys (ks. vastaavasti tuomio 17.12.2008, Ryanair v. komissio,
T-196/04
,
EU:T:2008:585
,
kohta).
Tältä osin merkityksellisenä on pidettävä kaikkea tietoa, joka voi huomattavalla tavalla vaikuttaa sellaisen yksityisen markkinataloustoimijan päätösprosessiin, jota on pidettävä tavanomaisen varovaisena ja huolellisena ja jonka tilanne on mahdollisimman lähellä asianomaisen jäsenvaltion tilannetta (ks. analogisesti tuomio 20.9.2017, komissio v. Frucona Košice,
C‑300/16 P
,
EU:C:2017:706
,
kohta).
On myös syytä muistuttaa, että unionin tuomioistuinten on arvioitava valtiontukipäätöksen lainmukaisuutta niiden tietojen perusteella, joita komissiolla saattoi olla käytettävissään päätöstä tehdessään (tuomio 20.9.2017, komissio v. Frucona Košice,
C‑300/16 P
,
EU:C:2017:706
,
kohta).
Niihin tietoihin, jotka komissiolla ”saattoi olla käytettävissään”, sisältyvät kuitenkin tiedot, jotka näyttivät merkityksellisiltä edellä tämän tuomion 251 kohdassa mieleen palautetun oikeuskäytännön mukaan suoritettavan arvioinnin kannalta ja jotka komissio olisi voinut pyytää toimitettaviksi hallinnollisen menettelyn kuluessa (ks. vastaavasti tuomio 20.9.2017, komissio v. Frucona Košice,
C‑300/16 P
,
EU:C:2017:706
,
kohta).
Käsiteltävässä asiassa on ensinnäkin syytä tuoda esiin, että komissio toisti riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 378 perustelukappaleessa sen vuoden 2014 suuntaviivoissa esittämät epäilykset siitä, voidaanko tällä hetkellä määrittää tarkoituksenmukainen vertailukohta lentoasemien tarjoamien palvelujen todellisen markkinahinnan selvittämiseksi. Komissio mainitsee erityisesti kyseisten suuntaviivojen 56–58 kohdassa, että suurin osa unionin lentoasemista saa julkista rahoitusta, että viranomaiset ovat perinteisesti katsoneet, että julkisessa omistuksessa olevat lentoasemat ovat paikallista kehitystä edistäviä infrastruktuureja eivätkä markkinasääntöjen mukaisesti toimivia yrityksiä, ja että lentoasemien hintoja ei sen vuoksi yleensä määritetä markkinaseikkojen mukaan, vaan sosiaalisten tai alueellisten näkökohtien perusteella, ja yksityistenkin lentoasemien perimiin hintoihin voivat vaikuttaa huomattavasti hinnat, joita suurin osa julkista tukea saavia lentoasemia veloittaa. Näin ollen, kuten komissio selitti istunnossa, vaikka ei olekaan mahdotonta löytää riittävää määrää vertailulentoasemia, komissio katsoi vuoden 2014 suuntaviivojen 61 kohdan mukaisesti, että asteittainen kannattavuutta koskeva analyysi oli merkittävin kriteeri arvioitaessa asianomaisia sopimuksia.
Toiseksi on syytä muistuttaa, että komissio mainitsi riidanalaisessa päätöksessä lentoasemien erilaiset tulo- ja kulurakenteet sekä lentoasemien liiketoimien heikon vertailtavuuden syinä jättää vertaileva analyysi tekemättä (riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 362 ja 363 perustelukappale).
Kolmanneksi on syytä tuoda esiin, että komissio kehotti menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä asianomaisia osapuolia esittämään huomautuksensa todettuaan sitä ennen samassa päätöksessä, että Ranskan viranomaiset eivät olleet toimittaneet mitään vertailukohtaa, jonka avulla olisi voitu arvioida, vastasiko Ryanairin maksama hinta normaalia markkinahintaa.
Ryanair toimittikin hallinnollisen menettelyn aikana 28.9.2012 päivätyn selvityksen, joka sisälsi vertailulentoasemien otoksen.
Vastauksena unionin yleisen tuomioistuimen istunnossa esittämään kysymykseen komissio selitti, että vaikka vuoden 2014 suuntaviivoissa mainittiin mahdollisuus tehdä vertaileva analyysi, asiakirja-aineiston sisältämien tietojen takia tällaista analyysiä ei ollut hyödyllistä tehdä käsiteltävässä asiassa.
Neljänneksi, kuten komissio on tuonut esiin, lentoasemamaksujen arvioinnissa on otettava huomioon julkaistujen hinnastojen lisäksi myös monenlaiset kunkin lentoyhtiön kanssa sovitut hyvitykset ja kaikki markkinointipalvelusopimukset. Viimeksi mainitut tiedot ovat yleensä luottamuksellisia, eivätkä ne ole vapaasti komission käytettävissä.
Näissä olosuhteissa komissio saattoi virhettä tekemättä päättää käsiteltävässä asiassa, että se tekee kannattavuuden lisääntymistä koskevan analyysin vertailevan analyysin sijaan, ottamatta tutkinnan aikana yhteyttä yksityisiin tai yksityisesti pidettyihin lentoasemiin tunnistaakseen lentoasemia, jotka olisivat riittävän vertailukelpoisia Nîmesin lentoaseman kanssa, ja löytääkseen tällaisten lentoasemien joukosta vertailukelpoisia liiketoimia sisältävän otoksen.
Edellä esitetyn perusteella on siis syytä hylätä kantajien väite siitä, että komissio on tehnyt virheen katsoessaan, että Ryanairin toimittama näyttö ei todistanut 28.9.2012 päivättyyn selvitykseen valittujen lentoasemien olleen riittävän vertailukelpoisia Nîmesin lentoaseman kanssa, ja että tätä koskevat perustelut olivat puutteelliset.
5)

Väite, jonka mukaan komissio on virheellisesti jättänyt tekemättä ”yhteisen” vertailevan analyysin
Kantajat väittävät, että vaikka AMS:lle markkinointipalveluista suoritetut maksut olisikin pitänyt vähentää Ryanairin maksamista lentoasemamaksuista vertailevaa analyysiä varten, komissio on kuitenkin tehnyt ilmeisen arviointivirheen, kun se ei ole tehnyt tällaista analyysiä ”yhteisesti”. Ne ovat toimittaneet 2.2.2016 päivätyn selvityksen, jonka on laatinut niiden talouskonsultti, ja sen sisältämän tällaisen analyysin mukaan Ryanairin Nîmesin lentoasemalle maksamat nettomaksut, joissa on otettu huomioon AMS:n markkinointipalvelusopimusten puitteissa saamat maksut, olivat suuremmat kuin vertailulentoasemien keskimääräisesti niin matkustaja- kuin rotaatiokohtaisesti maksamat nettomaksut.
Tässä yhteydessä on syytä muistuttaa, että oikeuskäytännön mukaan komissiota ei voida arvostella siitä, ettei se ole ottanut huomioon sellaisia mahdollisia tosiseikkoja tai oikeudellisia seikkoja, jotka sille olisi voitu esittää hallinnollisessa menettelyssä, kun näin ei kuitenkaan ole tehty, koska komissiolla ei ole viran puolesta velvollisuutta kuvitella, mitkä ovat ne seikat, jotka sille olisi voitu esittää (tuomio 2.4.1998, komissio v. Sytraval ja Brink’s France,
C‑367/95 P
,
EU:C:1998:154
,
kohta ja tuomio 14.1.2004, Fleuren Compost v. komissio,
T-109/01
,
EU:T:2004:4
,
kohta). Oikeuskäytännössä on myös todettu, että unionin tuomioistuinten on arvioitava valtiontukipäätöksen lainmukaisuutta niiden tietojen perusteella, joita komissiolla saattoi olla käytettävissään päätöstä tehdessään (ks. edellä tämän tuomion 252 kohta).
Komission on kuitenkin toteutettava moitittujen toimenpiteiden tutkintamenettely huolellisesti ja puolueettomasti, jotta sillä on lopullista päätöstä tehdessään käytettävissään mahdollisimman kattavat ja luotettavat tiedot (tuomio 2.9.2010, komissio v. Scott,
C‑290/07 P
,
EU:C:2010:480
,
kohta ja tuomio 16.3.2016, Frucona Košice v. komissio,
T-103/14
,
EU:T:2016:152
,
kohta).
Käsiteltävässä asiassa on syytä muistuttaa, että menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä komissio totesi katsovansa tässä vaiheessa, että yksityisen sijoittajan testin soveltamiseksi lentoasemapalvelusopimuksia oli arvioitava yhdessä markkinointipalvelusopimusten kanssa.
Kantajat kuitenkin vetoavat niiden talouskonsultin 2.2.2016 päivätyssä selvityksessä tekemään vertailevaan analyysiin, jossa lentoasemamaksuista on vähennetty markkinointimaksut ja joka esitettiin ensimmäisen kerran vasta unionin yleisessä tuomioistuimessa. Komissiota ei näin ollen voida arvostella siitä, ettei se ottanut sitä huomioon.
Lisäksi edellä tämän tuomion 254–260 kohdassa selitetyistä syistä komissio ei ollut käsiteltävässä asiassa velvollinen toteuttamaan muita toimenpiteitä hankkiakseen tietoja yhteisen vertailevan analyysin toteuttamiseksi.
Näin ollen väite, jonka mukaan komissio on virheellisesti jättänyt tekemättä ”yhteisen” vertailevan analyysin, on hylättävä.
[– –]
3.

Kolmas osa, joka koskee ilmeisiä arviointivirheitä ja perusteluvelvollisuuden laiminlyöntiä kannattavuuden lisääntymistä koskeneessa analyysissä
[– –]
b)

Väite, joka koskee Nîmesin lentoaseman pitäjien markkinointipalvelusopimusten tekemiseen vaikuttaneita perusteita
c)

Väite, joka koskee sen mahdollisuuden hylkäämistä, että osa markkinointipalveluista saatettiin ostaa yleishyödyllisiin tarkoituksiin
d)

Väite, joka koskee virheellistä toteamusta, jonka mukaan SMAN ja VTAN muodostivat yhden yksikön
Kantajat väittävät, että komissio on katsonut virheellisesti, että VTAN ja SMAN muodostivat yhden ainoan yksikön markkinataloustoimijatestin soveltamiseksi. Päättäessään, että omistussuhde ei ollut välttämätön edellytys vaan muut taloudelliset yhteydet näiden kahden välillä olivat riittävät, komissio tulkitsi oikeuskäytäntöä virheellisesti ja teki ilmeisen arviointivirheen.
Tältä osin on muistettava, että oikeuskäytännön mukaan yksityisen sijoittajan testiä sovellettaessa on tarpeen tarkastella liiketoimea kokonaisuudessaan, jotta voidaan varmistaa, ovatko valtion elin ja sen valvonnassa oleva elin yhdessä toimineet järkevän markkinataloustoimijan tavoin. Komissiolla on näet velvollisuus ottaa riidanalaisia toimenpiteitä arvioidessaan huomioon kaikki merkitykselliset seikat ja niiden asiayhteys, mukaan lukien seikat, jotka koskevat riidanalaisten toimenpiteiden myöntäneen viranomaisen tai viranomaisten tilannetta (ks. tuomio 17.12.2008, Ryanair v. komissio,
T-196/04
,
EU:T:2008:585
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Vaikka käsiteltävässä asiassa SMAN:n ja VTAN:n välillä ei ollut mitään omistussuhdetta, komissio kuitenkin totesi riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 277–299 perustelukappaleessa, että SMAN vaikutti ratkaisevasti VTAN:n kantajia koskeneisiin päätöksiin.
Näissä olosuhteissa on katsottava, että komissio on perustellusti ollut sitä mieltä, että SMAN:n ja VTAN:n välillä oli niin läheinen taloudellinen yhteys, että niiden toimintaa niiden suhteissa kantajiin oli tarkasteltava yhdessä markkinataloustoimijatestin soveltamista varten (riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 307–309 perustelukappale).
Näin ollen kantajien väite, joka koskee virheellistä toteamusta siitä, että SMAN ja VTAN muodostivat yhden yksikön, on hylättävä.
f)

Väite, joka koskee kieltäytymistä ottamasta huomioon Nîmesin lentoaseman ja Ryanairin välisistä suhteista seuranneita laajempia etuja
[– –]
g)

Väite, joka koskee Nîmesin lentoaseman toimittamien tietojen jättämistä tarkistamatta ja vertaamatta hyvin johdettuun lentoasemaan
Kantajat väittävät, että komissio on tehnyt virheen, kun se ei ole tarkistanut Nîmesin lentoaseman toimittamia tietoja kustannuksista eikä verrannut niitä asianmukaisesti johdetun lentoaseman tyypillisiin kustannuksiin. Käsiteltävässä asiassa Nîmesin lentoasemalle aiheutuneet lisätoimintakustannukset, sellaisina kuin komissio on ilmoittanut ne riidanalaisessa päätöksessä, olivat huomattavasti suuremmat kuin saman toimielimen muissa tapauksissa toteamat kustannukset, joten kyseistä lentoasemaa johdettiin hyvin tehottomasti. Näin ollen kustannukset eivät vastanneet markkinakustannuksia, joita tehokkaasti johdetulle lentoasemalle aiheutuisi, eikä niitä siten voitu pitää vertailukohtana selvitettäessä, oliko Ryanair saanut etua, jota se ei olisi saanut markkinataloustoimijalta.
Tässä yhteydessä on syytä muistuttaa, että oikeuskäytännön mukaan komission on arvioitava, olisiko johdonmukaisesti toimiva markkinataloustoimija, jonka tilanne vastaa mahdollisimman tarkasti kyseisen julkisen elimen tilannetta, saattanut toteuttaa kyseisen toimenpiteen (ks. vastaavasti tuomio 5.6.2012, komissio v. EDF,
C‑124/10 P
,
EU:C:2012:318
,
kohta). Sen on siis tarpeen ottaa huomioon julkisen elimen, jonka toimintaa verrataan markkinataloustoimijan toimintaan, tosiasiallisten kustannusten ja tulojen rakenne.
Tästä seuraa, että – toisin kuin kantajat väittävät – komissiolla ei ollut käsiteltävässä asiassa velvollisuutta tarkistaa markkinataloustoimijatestin soveltamisen yhteydessä, vastasivatko Nîmesin lentoaseman lisätoimintakustannukset ja lentoliikenteeseen liittymättömät tulot niitä, joita keskitasoiselta tai hyvin johdetulta ja tehokkaalta lentoasemalta voitiin odottaa. Komissio saattoi näin ollen virhettä tekemättä tarkastella Nîmesin lentoaseman tosiasiallisia ennakoituja kustannuksia ja tuloja arvioidessaan, olivatko kantajat saaneet taloudellista etua.
Samasta syystä komissio ei ollut myöskään velvollinen ottamaan huomioon muilla lentoasemilla kuin Nîmesin lentoasemalla todettuja kustannuksia.
Lisäksi julkisen yrityksen kustannusten ja tulojen tarkistaminen tosiasiallisten lukujen perusteella olisi vastoin SEUT 107 artiklan 1 kohtaa, jossa ei tehdä eroa valtion toimenpiteiden syiden tai tavoitteiden perusteella, vaan ne määritellään niiden vaikutusten perusteella (tuomio 5.6.2012, komissio v. EDF,
C‑124/10 P
,
EU:C:2012:318
,
kohta).
Näin ollen komissio ei tehnyt ilmeistä arviointivirhettä, kun se ei tarkistanut, vastasivatko Nîmesin lentoaseman esittämät kustannukset ja tulot sellaisia, joita yleensä odotettiin hyvin johdetulta tai tehokkaalta lentoasemalta.
Neljäs kanneperuste on siis hylättävä perusteettomana.
Kanne on näin ollen hylättävä kokonaisuudessaan ilman, että on tarpeen lausua prosessinjohtotoimia koskevasta kantajien vaatimuksesta, siltä osin kuin se koskee muita kuin jo määrättyjä toimenpiteitä.
IV

Oikeudenkäyntikulut
Unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 134 artiklan 1 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska kantajat ovat hävinneet asian, ne on velvoitettava vastaamaan omista oikeudenkäyntikuluistaan ja korvaamaan komission oikeudenkäyntikulut komission vaatimusten mukaisesti.
Neuvosto vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan työjärjestyksen 138 artiklan 1 kohdan mukaisesti.

Näillä perusteilla
UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (laajennettu kuudes jaosto)
on ratkaissut asian seuraavasti:

1)
Kanne hylätään.

2)
Ryanair DAC ja Airport Marketing Services Ltd velvoitetaan vastaamaan omista oikeudenkäyntikuluistaan ja korvaamaan Euroopan komission oikeudenkäyntikulut.

3)
Euroopan unionin neuvosto vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan.

Berardis
Papasavvas
Spielmann
Csehi
Spineanu-Matei
Julistettiin Luxemburgissa 13 päivänä joulukuuta 2018.
Allekirjoitukset
(
*1
)	Oikeudenkäyntikieli: englanti
(
)	Tästä tuomiosta on otettu tähän vain kohdat, joiden julkaisemista unionin yleinen tuomioistuin pitää aiheellisena.