CELEX: 62020CJ0391
Ennakkoratkaisupyyntö
SEUT 49 artikla
Sijoittautumisvapaus
Rajoitus
Oikeuttaminen
Koulutusjärjestelmän järjestäminen
Korkeakoulut
Velvollisuus tarjota koulutusohjelmia kyseisen jäsenvaltion virallisella kielellä
SEU 4 artiklan 2 kohta
Jäsenvaltion kansallinen identiteetti
Jäsenvaltion virallisen kielen puolustaminen ja edistäminen
Suhteellisuusperiaate

Ennakkoratkaisupyyntö koskee SEUT 49 ja SEUT 56 artiklan sekä Euroopan unionin perusoikeuskirjan (jäljempänä perusoikeuskirja) 16 artiklan tulkintaa.
Tämä pyyntö on esitetty korkeakouluista annetun lain (Augstskolu likums) perustuslainmukaisuuden valvontaa koskevassa menettelyssä, joka on aloitettu kanteen johdosta, jonka nostivat Boriss Cilevičs, Valērijs Agešins, Vjačeslavs Dombrovskis, Vladimirs Nikonovs, Artūrs Rubiks, Ivans Ribakovs, Nikolajs Kabanovs, Igors Pimenovs, Vitālijs Orlovs, Edgars Kucins, Ivans Klementjevs, Inga Goldberga, Evija Papule, Jānis Krišāns, Jānis Urbanovičs, Ļubova Švecova, Sergejs Dolgopolovs, Andrejs Klementjevs, Regīna Ločmele‑Luņova ja Ivars Zariņš, jotka ovat Latvijas Republikas Saeiman (Latvian tasavallan parlamentti, jäljempänä Latvian parlamentti) jäseniä.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Latvian perustuslaki
Latvian tasavallan perustuslain (Latvijas Republikas Satversme) 1 §:n mukaan Latvia on riippumaton demokraattinen tasavalta.
Latvian perustuslain 4 §:ssä säädetään seuraavaa:
”Latvian tasavallan virallinen kieli on latvian kieli. – –”
Perustuslain 105 §:ssä säädetään seuraavaa:
”Jokaisella on oikeus omaisuuteen. Omistusoikeuden kohteena olevaa omaisuutta ei saa käyttää yleisen edun vastaisella tavalla. Omistusoikeutta voidaan rajoittaa ainoastaan lailla. Omaisuus voidaan pakkolunastaa ainoastaan poikkeustapauksessa yleisen edun vuoksi erityislain perusteella ja oikeudenmukaista korvausta vastaan.”
Perustuslain 112 §:ssä säädetään seuraavaa:
”Jokaisella on oikeus koulutukseen. Valtio takaa pääsyn maksuttomaan perusopetukseen ja sen jatkona olevaan toisen asteen koulutukseen. Perusopetukseen osallistuminen on pakollista.”
Saman perustuslain 113 §:ssä määrätään seuraavaa:
”Valtio tunnustaa tieteen, taiteen ja muun luomisen vapauden ja takaa tekijänoikeuden ja patenttioikeuden suojan.”
Korkeakouluista annettu laki
Korkeakouluista 2.11.1995 annetun lain (Augstskolu likums; Latvijas Vēstnesis, 1995, nro 179)) 5 §:ssä säädettiin, että korkeakoulujen tehtävänä on tieteiden ja taiteiden vaaliminen ja harjoittaminen. Korkeakouluista annetun lain muuttamisesta 21.6.2018 annetulla lailla (Grozījumi Augstskolu likumā; Latvijas Vēstnesis, 2018, nro 132) muutettiin korkeakouluista annetun lain 5 §:n 1 momentin kolmatta virkettä seuraavasti:
”Toiminnassaan [korkeakoulut] vaalivat ja harjoittavat tiedettä, taidetta ja virallista kieltä”.
Valtio tai muut oikeushenkilöt tai luonnolliset henkilöt, myös ulkomaalaiset oikeushenkilöt tai luonnolliset henkilöt, voivat perustaa korkeakouluista annetun lain 8 §:n 1 momentin nojalla tällaisia oppilaitoksia Latviaan.
Korkeakouluista annetun lain muuttamisesta annetulla lailla muutettiin myös kyseisen lain 56 §:ää. Näin korkeakouluista annetun lain 56 §:n 3 momentin sanamuoto on seuraava:
”Korkeakouluissa sekä alemman korkea‑asteen oppilaitoksissa ja teknillisissä oppilaitoksissa koulutusohjelmien opetuskielenä on virallinen kieli. Koulutusohjelmien opetuskielenä voi olla vieras kieli vain seuraavissa tapauksissa:
1) Latviassa tarjottavissa koulutusohjelmissa, joihin osallistuu ulkomaisia opiskelijoita, sekä koulutusohjelmissa, joita tarjotaan Euroopan unionin ohjelmiin ja kansainvälisiin sopimuksiin perustuvan yhteistyön puitteissa, opetuskielenä voi olla Euroopan unionin virallinen kieli. Jos Latviassa suoritettavien opintojen arvioitu kesto on yli kuusi kuukautta tai niiden laajuus on yli 20 opintopistettä, tulee pakolliseen opetukseen sisältyä ulkomaisille opiskelijoille tarkoitettua virallisen kielen opetusta.
2) Euroopan unionin virallista kieltä voidaan käyttää opetuskielenä enintään osuudella, joka vastaa viidesosaa koulutusohjelman opintopisteistä, ottaen kuitenkin huomioon, ettei tähän lasketa loppukokeita eikä valtakunnallisia kokeita eikä lopputyön laatimista alemman tai ylemmän korkeakoulututkinnon suorittamiseksi.
3) Koulutusohjelmissa voi olla opetuskielenä vieras kieli, jos tämä on tarpeen niiden tavoitteiden saavuttamiseksi – –; näihin kuuluvat kielen ja kulttuurin opinnot sekä kieliopintoihin liittyvät koulutusohjelmat. – –
4) Yhteisissä koulutusohjelmissa voivat opetuskielinä olla Euroopan unionin viralliset kielet.”
Korkeakouluista annetun lain muuttamisesta annetulla lailla kyseisen lain siirtymäsäännöksiin lisättiin 49 kohta, jonka sanamuoto on seuraava:
”Tämän lain 56 §:n 3 momenttiin tehdyt muutokset, jotka koskevat koulutusohjelmien opetuskieltä, tulevat voimaan 1.1.2019. Ne korkeakoulut sekä alemman korkea‑asteen oppilaitokset ja teknilliset oppilaitokset, joissa koulutusohjelmien opetuskieli ei ole tämän lain 56 §:n 3 momentissa säädetyn mukainen, voivat jatkaa tällaisten ohjelmien tarjoamista niissä käytetyllä opetuskielellä 31.12.2022 asti. Niihin koulutusohjelmiin, joissa opetuskieli ei ole tämän lain 56 §:n 3 momentissa säädetyn mukainen, ei voida ottaa enää uusia opiskelijoita 1.1.2019 alkaen.”
Riian taloustieteellisestä korkeakoulusta annettu laki
Riian taloustieteellisestä korkeakoulusta 5.10.1995 annetun lain (Likums ”Par Rīgas Ekonomikas augstskolu”; Latvijas Vēstnesis, 1995, nro 164)) 19 §:n 1 momentissa säädetään seuraavaa:
”[Riian taloustieteellisessä korkeakoulussa] opetusta annetaan englanniksi. Alemman ja ylemmän korkeakoulututkinnon sekä jatkotutkinnon suorittamiseksi laadittavissa lopputöissä, väitöstilaisuuksissa ja ammattipätevyyttä koskevissa kokeissa kielenä on englanti.”
Riian oikeustieteellisestä korkeakoulusta annettu laki
Riian oikeustieteellisestä korkeakoulusta 1.11.2018 annetun lain (Rīgas Juridiskās augstskolas likums; Latvijas Vēstnesis, 2018, nro 220) 21 §:ssä säädetään seuraavaa:
”[Riian oikeustieteellinen korkeakoulu] tarjoaa koulutusohjelmia, jotka ovat saaneet vaadittavan luvan sovellettavan säännöstön mukaisesti. Opetusta annetaan englannin kielellä tai jollakin muulla unionin virallisella kielellä.”
Pääasia ja ennakkoratkaisukysymykset
Latvian parlamentin 20 jäsentä nosti kanteen Latvijas Republikas Satversmes tiesassa (perustuslakituomioistuin, Latvia). Kanteen tarkoituksena on saada tutkittua, ovatko korkeakouluista annetun lain 5 §:n 1 momentin kolmas virke ja 56 §:n 3 momentti sekä lain siirtymäsäännösten 49 kohta sopusoinnussa Latvian perustuslain ja erityisesti sen 1, 105 ja 112 §:n kanssa.
Pääasian kantajat väittävät tältä osin, että näillä korkeakouluista annetun lain säännöksillä loukataan oikeutta koulutukseen. Siltä osin kuin mainituissa säännöksissä velvoitetaan yksityiset korkeakoulut vaalimaan ja harjoittamaan Latvian tasavallan virallista kieltä ja rajoitetaan siten niiden mahdollisuuksia tarjota koulutusohjelmia vierailla kielillä, niillä rajoitetaan näiden oppilaitosten itsenäisyyttä sekä niiden opetushenkilöstön ja opiskelijoiden akateemista vapautta.
Lisäksi kantajien mukaan rajoitetaan myös yksityisten korkeakoulujen oikeutta harjoittaa kaupallista toimintaa ja tarjota korvausta vastaan korkeakouluopetuksen palveluja saadun toimiluvan mukaisesti.
Samoilla säännöksillä loukataan lisäksi Latvian perustuslain 1 §:ssä vahvistettua laillisuusperiaatetta, koska yksityisten korkeakoulujen perustajat ovat voineet perustellusti luottaa siihen, että he voisivat hyötyä omistamiensa oppilaitosten toiminnasta.
Kantajat väittävät myös, että koska korkeakouluista annetun lain 5 §:n 1 momentin kolmas virke, 56 §:n 3 momentti ja tämän lain siirtymäsäännösten 49 kohta muodostavat esteen korkeakoulumarkkinoille pääsylle ja estävät muiden jäsenvaltioiden kansalaisia ja yrityksiä tarjoamasta korkeakouluopetuksen palveluja vierailla kielillä, niillä loukataan SEUT 49 artiklassa vahvistettua sijoittautumisvapautta ja SEUT 56 artiklassa vahvistettua palvelujen tarjoamisen vapautta sekä perusoikeuskirjan 16 artiklassa vahvistettua elinkeinovapautta.
Latvian parlamentti väittää, että nämä säännökset ovat Latvian perustuslain 1, 105 ja 112 §:n mukaisia, koska niillä ei rajoiteta näitä perusoikeuksia. Kyseisillä säännöksillä ei rajoiteta yksityisten korkeakoulujen oikeuksia, sillä oikeus koulutukseen käsittää vain opiskelijoiden oikeuksien suojelemisen. Niillä ei myöskään rajoiteta oikeutta omaisuuteen, koska se ei takaa yksityisille oikeutta saada voittoa.
Vaikka näitä oikeuksia katsottaisiin rajoitetun, tämä rajoitus on säädetty lailla, sillä on hyväksyttävä päämäärä ja se on oikeasuhteinen kyseiseen päämäärään nähden.
Latvian parlamentti katsoo lisäksi, ettei unionin oikeudessa rajoiteta jäsenvaltioiden toimivaltaa antaa opetusalalla tarvittavia sääntöjä näiden valtioiden perustuslaillisten arvojen suojaamiseksi. Latvian tasavalta ei siis ole velvollinen takaamaan, että korkeakouluopetusta voidaan antaa muulla kuin kyseisen jäsenvaltion virallisella kielellä.
Lopuksi se toteaa, että korkeakouluista annetun lain 56 §:n 3 momentissa säädetään erityissäännöksiä koulutusohjelmien toteuttamisesta unionin kielillä eikä tämä laki poikkea eurooppalaisen koulutusalueen perustamista koskevasta tavoitteesta.
Latvijas Republikas Satversmes tiesa antoi 11.6.2020 tuomion, jolla se päätti jakaa käsittelemänsä pääasian kahteen osaan.
Yhtäältä ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoi, että korkeakouluista annetun lain 5 §:n 1 momentin kolmannella virkkeellä ja 56 §:n 3 momentilla sekä kyseisen lain siirtymäsäännösten 49 kohdalla säännellään alaa, joka kuuluu SEUT 165 artiklan nojalla jäsenvaltioiden toimivaltaan, ja ettei lisäksi ole toivottavaa, että mahdollinen ennakkoratkaisupyyntö unionin tuomioistuimelle jättäisi avoimeksi kysymyksen siitä, ovatko nämä Latvian lainsäädännön säännökset yhteensopivia Latvian perustuslain säännösten kanssa, joten se lausui mainittujen säännösten yhteensoveltuvuudesta tämän perustuslain 112 ja 113 §:n kanssa.
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin totesi näin ollen, että korkeakouluista annetun lain 5 §:n 1 momentin kolmas virke on Latvian perustuslain mukainen. Sitä vastoin se totesi, että kyseisen lain 56 §:n 3 momentti ja sen siirtymäsäännösten 49 kohta eivät ole perustuslain 112 ja 113 §:n mukaisia siltä osin kuin niitä sovelletaan yksityisiin korkeakouluihin, niiden opetushenkilöstöön ja opiskelijoihin.
Toisaalta ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin päätti jatkaa pääasian käsittelyä siltä osin kuin on kyse korkeakouluista annetun lain 5 §:n 1 momentin kolmannen virkkeen ja 56 §:n 3 momentin sekä kyseisen lain siirtymäsäännösten 49 kohdan yhteensopivuudesta Latvian perustuslain 1 ja 105 §:n kanssa. Se katsoo tältä osin, että kyseisessä 105 artiklassa vahvistettua oikeutta omaisuuteen on tulkittava SEUT 49 artiklassa vahvistetun sijoittautumisvapauden valossa ja että on tarpeen täsmentää tämän perusvapauden sisältöä.
Kyseinen tuomioistuin katsoo, että vaikka yhtäältä SEU 4 artiklan 2 kohdasta ilmenee, että unioni kunnioittaa jäsenvaltioiden kansallista identiteettiä, jonka yksi ilmaisu on virallinen kieli, ja toisaalta SEUT 165 artiklasta ilmenee, että korkeakouluopetuksen sisältö ja järjestäminen kuuluvat jäsenvaltioiden toimivaltaan, unionin tuomioistuin on todennut, että sijoittautumisvapautta sovelletaan myös aloilla, joilla mainitut jäsenvaltiot ovat edelleen toimivaltaisia.
Ennakkoratkaisua pyytäneellä tuomioistuimella on epäilyksiä siitä, merkitseekö jäsenvaltion säännöstö, jossa säädetään tämän jäsenvaltion kielen käyttämisestä korkeakoulutuksen alalla, mukaan lukien yksityiset korkeakoulut, ja jossa asetetaan tälle velvollisuudelle tiettyjä rajoja, SEUT 49 artiklassa taatun sijoittautumisvapauden rajoitusta.
Kyseinen tuomioistuin muistuttaa lisäksi, että pääasiassa kyseessä olevia säännöksiä ei sovelleta kahteen korkeakouluun eli Riian taloustieteelliseen korkeakouluun ja Riian oikeustieteelliseen korkeakouluun, joita säännellään erityislaeilla.
Näissä olosuhteissa Latvijas Republikas Satversmes tiesa päätti lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1)
Onko pääasiassa riitautetun kaltaisen säännöstön katsottava rajoittavan [SEUT] 49 artiklassa vahvistettua sijoittautumisvapautta tai toissijaisesti [SEUT] 56 artiklassa vahvistettua palvelujen tarjoamisen vapautta sekä perusoikeuskirjan 16 artiklassa vahvistettua elinkeinovapautta?
2)
Mitä seikkoja on otettava huomioon arvioitaessa kyseisen säännöstön osalta oikeuttamisperusteita, sen soveltuvuutta tarkoitukseensa ja oikeasuhteisuutta, kun tällä säännöstöllä pyritään hyväksyttävään päämäärään, joka on virallisen kielen suojeleminen kansallisen identiteetin ilmentymänä?”
Ennakkoratkaisukysymysten tarkastelu
Tutkittavaksi ottaminen ja pääasian kohteen säilyminen
Ensinnäkin nyt käsiteltävän ennakkoratkaisupyynnön tutkittavaksi ottamisesta on muistutettava, ettei EUT‑sopimuksen sijoittautumisvapautta ja palvelujen tarjoamisen vapautta koskevia määräyksiä ole sovellettava tilanteeseen, jonka kaikki osatekijät rajoittuvat yhden ainoan jäsenvaltion sisälle (ks. vastaavasti tuomio 15.11.2016, Ullens de Schooten,
C‑268/15
,
EU:C:2016:874
,
kohta).
Unionin tuomioistuin on kuitenkin todennut, että kun ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin kääntyy sen puoleen sellaisten säännösten, joita sovelletaan kyseisen valtion kansalaisten lisäksi myös muiden jäsenvaltioiden kansalaisiin, kumoamista koskevan menettelyn yhteydessä, ratkaisu, jonka ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin antaa unionin tuomioistuimen ennakkoratkaisutuomion jälkeen, vaikuttaa myös viimeksi mainittuihin kansalaisiin, mikä oikeuttaa sen, että unionin tuomioistuin vastaa sille esitettyihin kysymyksiin, jotka liittyvät perusvapauksia koskeviin EUT‑sopimuksen määräyksiin, huolimatta siitä, että pääasian oikeusriidan kaikki osatekijät rajoittuvat yhden ainoan jäsenvaltion sisälle (ks. vastaavasti tuomio 8.5.2013, Libert ym.,
C‑197/11 ja C‑203/11
,
EU:C:2013:288
,
kohta ja tuomio 15.11.2016, Ullens de Schooten,
C‑268/15
,
EU:C:2016:874
,
kohta).
Näin on korkeakouluista annetun lain perustuslainmukaisuuden valvontaa koskevan menettelyn osalta, mistä on kyse nyt käsiteltävässä asiassa. Ennakkoratkaisupyynnöstä nimittäin ilmenee yhtäältä, että kyseisen lain tiettyjä säännöksiä valvotaan abstraktisti, millä pyritään varmistamaan, että nämä säännökset ovat ylemmän tasoisten oikeusnormien mukaisia, kun otetaan huomioon kaikki henkilöt, joihin kyseisiä säännöksiä sovelletaan. Toisaalta mainitun lain 8 §:n 1 momentin mukaan valtio ja muut oikeushenkilöt tai luonnolliset henkilöt, mukaan lukien ulkomaalaiset oikeushenkilöt tai luonnolliset henkilöt, voivat perustaa korkeakouluja Latviaan.
Tästä seuraa, että ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on esittänyt edellisessä kohdassa mainitut konkreettiset seikat, joiden perusteella voidaan todeta, että pääasian, jonka kaikki osatekijät rajoittuvat asianomaisen jäsenvaltion sisälle, kohteen ja SEUT 49 ja SEUT 56 artiklan välillä on yhteys, joten näiden perusvapauksien tulkitseminen on tarpeen kyseisen oikeusriidan ratkaisemiseksi (ks. vastaavasti tuomio 15.11.2016, Ullens de Schooten,
C‑268/15
,
EU:C:2016:874
,
kohta).
Toiseksi siltä osin kuin on kyse pääasian vireilläolosta, Euroopan komissio on esittänyt epäilyjä siitä, onko unionin tuomioistuimen vastaus esitettyihin kysymyksiin hyödyllinen siltä osin kuin ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on katsonut, että korkeakouluista annetun lain 56 §:n 3 momentti ja kyseisen lain siirtymäsäännösten 49 kohta eivät ole Latvian perustuslain mukaisia.
Tässä yhteydessä on muistutettava – kuten ennakkoratkaisupyynnöstä ja edellä 23 kohdasta ilmenee –, että ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on 11.6.2020 antamallaan tuomiolla jakanut käsittelemänsä pääasian kahteen osaan.
Yhtäältä se on katsonut, kuten edellä 25 kohdasta ilmenee, että korkeakouluista annetun lain 5 §:n 1 momentin kolmas virke on Latvian perustuslain 112 §:n ja 113 §:n mukainen. Sitä vastoin korkeakouluista annetun lain 56 §:n 3 momentti ja kyseisen lain siirtymäsäännösten 49 kohta – siltä osin kuin niitä sovelletaan yksityisiin korkeakouluihin, niiden opetushenkilöstöön ja opiskelijoihin – eivät ole mainittujen 112 ja 113 §:n mukaisia.
Toisaalta kyseinen tuomioistuin päätti jatkaa pääasian käsittelyä siltä osin kuin on kyse korkeakouluista annetun lain 5 §:n 1 momentin kolmannen virkkeen ja 56 §:n 3 momentin sekä kyseisen lain siirtymäsäännösten 49 kohdan yhteensopivuudesta Latvian perustuslain 1 ja 105 §:n kanssa, ja se katsoi, että 105 §:ssä vahvistettua oikeutta omaisuuteen on tulkittava SEUT 49 artiklassa vahvistetun sijoittautumisvapauden, jonka sisältöä on täsmennettävä, valossa.
Jotta kansallisella lainsäätäjällä olisi kohtuullinen aika uuden säännöstön antamiseksi, ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on lisäksi päättänyt pitää voimassa säännökset, joita pidetään perustuslain vastaisina, ja lykätä näiden säännösten pätemättömyyden voimaantuloa 1.5.2021 asti.
Kuten julkisasiamies on todennut ratkaisuehdotuksensa 24 kohdassa, ennakkoratkaisupyynnön tutkittavaksi ottamisen edellytysten on täytyttävä paitsi silloin, kun asia saatetaan unionin tuomioistuimen käsiteltäväksi, myös koko menettelyn ajan. Unionin tuomioistuin ei nimittäin lähtökohtaisesti voi enää ratkaista sille esitettyjä kysymyksiä, jos asianomaisen jäsenvaltion perustuslakituomioistuimen toteama asian kannalta merkityksellisten kansallisen oikeuden säännösten ristiriitaisuus kansallisen perustuslain kanssa johtaa siihen, etteivät ne kuulu kansalliseen oikeusjärjestykseen. Kun otetaan huomioon pääasiassa kyseessä olevaan asiaan sovellettavan kansallisen oikeuden kehittyminen ja kun ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ei ole selventänyt esitettyjen kysymysten merkitystä tämän riidan ratkaisemisen kannalta, näitä kysymyksiä on pidettävä hypoteettisina (ks. vastaavasti tuomio 27.6.2013, Di Donna,
C‑492/11
,
EU:C:2013:428
,
–
kohta).
On kuitenkin muistutettava, että yksinomaan kansallisen tuomioistuimen, jossa asia on vireillä ja joka vastaa annettavasta ratkaisusta, tehtävänä on pääasian erityispiirteiden perusteella harkita, onko ennakkoratkaisu tarpeen asian ratkaisemiseksi ja onko sen unionin tuomioistuimelle esittämällä kysymyksellä merkitystä asian kannalta (tuomio 2.9.2021, INPS (Yhdistelmäluvan haltijoille myönnettävät synnytysavustus ja äitiysraha),
C‑350/20
,
EU:C:2021:659
,
kohta).
Jos esitetty kysymys koskee unionin oikeuden säännöksen tai määräyksen tulkintaa tai pätevyyttä, unionin tuomioistuimen on siten lähtökohtaisesti ratkaistava se. Tästä seuraa, että olettamana on, että unionin oikeuteen liittyvällä ennakkoratkaisukysymyksellä on merkitystä asian ratkaisun kannalta. Unionin tuomioistuin voi kieltäytyä ratkaisemasta tällaista kysymystä ainoastaan silloin, kun on ilmeistä, että pyydetyllä unionin säännön tulkitsemisella tai pätevyyden arvioinnilla ei ole mitään yhteyttä kansallisessa tuomioistuimessa käsiteltävän asian tosiseikkoihin tai kohteeseen, jos ongelma on luonteeltaan hypoteettinen taikka jos unionin tuomioistuimella ei ole tiedossaan niitä tosiseikkoja ja oikeudellisia seikkoja, jotka ovat tarpeen, jotta se voisi antaa hyödyllisen vastauksen sille esitettyihin kysymyksiin (tuomio 29.5.2018, Liga van Moskeeën en Islamitische Organisaties Provincie Antwerpen ym.,
C‑426/16
,
EU:C:2018:335
,
ja
kohta).
Nyt käsiteltävässä asiassa on niin, että vaikka ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on todennut, että korkeakouluista annetun lain 5 §:n 1 momentin kolmas virke on Latvian perustuslain 112 ja 113 §:n mukainen, kyseinen tuomioistuin voisi unionin tuomioistuimen sen esittämiin kysymyksiin antamien vastausten perusteella päätyä vastakkaiseen päätelmään siltä osin kuin kyse on tämän säännöksen yhteensopivuudesta kyseisen perustuslain 1 ja 105 §:n kanssa, kun niitä tulkitaan sijoittautumisvapautta ja palvelujen tarjoamisen vapautta koskevien EUT‑sopimuksen määräysten ja perusoikeuskirjan 16 artiklan valossa.
Vastauksena unionin tuomioistuimen esittämään selvennyspyyntöön tarpeesta pitää ennakkoratkaisupyyntö vireillä, kun otetaan huomioon kansallisten säännösten, joita esitetyt ennakkoratkaisukysymykset koskevat, toteaminen pätemättömiksi Latvian perustuslain kannalta 1.5.2021 alkaen, ja kun otetaan huomioon muun muassa korkeakouluista annetun lain muuttamisesta annetun lain, joka tuli voimaan kyseisenä ajankohtana, antaminen, ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tarkentaa, että se on edelleen toimivaltainen arvioimaan näiden säännösten perustuslainmukaisuutta.
Kyseinen tuomioistuin korostaa tältä osin, että vaikka mainitut säännökset on todettu perustuslain vastaisiksi, ne ovat olleet voimassa tietyn ajan ja ovat siten voineet aiheuttaa oikeushenkilöille, joihin niitä sovellettiin, epäedullisia oikeusvaikutuksia ja johtaa oikeusriitoihin.
Koska mainitun tuomioistuimen on muun muassa ratkaistava, onko pääasiassa kyseessä olevat säännökset jätettävä Latvian oikeusjärjestyksen ulkopuolelle myös niiden pätemättömyyden voimaantuloa edeltävältä ajalta, on katsottava, että unionin tuomioistuimen vastaus esitettyihin kysymyksiin on edelleen hyödyllinen pääasian ratkaisun kannalta.
Niinpä ennakkoratkaisupyynnöstä on tarpeen lausua.
Asiakysymys
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee kysymyksillään, jotka on tutkittava yhdessä, pääasiallisesti, onko SEUT 49 ja SEUT 56 artiklaa sekä perusoikeuskirjan 16 artiklaa tulkittava siten, että ne ovat esteenä jäsenvaltion säännöstölle, jossa asetetaan korkeakouluille lähtökohtainen velvollisuus antaa opetusta yksinomaan kyseisen jäsenvaltion virallisella kielellä.
Alustavat toteamukset
Näihin kysymyksiin vastaamiseksi on aluksi todettava, että ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin viittaa sijoittautumisvapautta ja palvelujen tarjoamisen vapautta koskeviin EUT‑sopimuksen määräyksiin ja perusoikeuskirjan määräyksiin.
Ensiksi perusvapauksista unionin tuomioistuin on katsonut, että kun kansallinen toimenpide liittyy samanaikaisesti useisiin perusvapauksiin, unionin tuomioistuin tutkii kyseistä toimenpidettä pääsääntöisesti suhteessa yhteen näistä perusvapauksista, jos muut näistä perusvapauksista ovat kyseisissä olosuhteissa täysin toissijaisia ensimmäiseen perusvapauteen nähden ja ne voidaan liittää siihen (ks. vastaavasti tuomio 8.9.2009, Liga Portuguesa de Futebol Profissional ja Bwin International,
C‑42/07
,
EU:C:2009:519
,
kohta).
Vakiintuneesta oikeuskäytännöstä ilmenee myös, että pääasiallisesti kyseessä olevan perusvapauden määrittämiseksi huomioon on otettava kyseisen säännöstön tarkoitus (tuomio 3.3.2020, Tesco‑Global Áruházak,
C‑323/18
,
EU:C:2020:140
,
kohta).
Lisäksi unionin tuomioistuin on katsonut, että korkea‑asteen opetuksen järjestäminen korvausta vastaan on taloudellista toimintaa, joka kuuluu EUT‑sopimuksen kolmannen osan IV osaston 2 luvun soveltamisalaan, kun jäsenvaltion kansalainen järjestää sitä pysyvästi ja jatkuvasti toisessa jäsenvaltiossa tässä viimeksi mainitussa jäsenvaltiossa olevasta pääasiallisesta toimipaikastaan tai sivutoimipaikastaan käsin (tuomio 6.10.2020, komissio v. Unkari (Korkeakouluopetus),
C‑66/18
,
EU:C:2020:792
,
kohta ja tuomio 13.11.2003, Neri,
C‑153/02
,
EU:C:2003:614
,
kohta).
SEUT 56 artiklassa tarkoitettua ”palvelujen tarjoamista” ovat sitä vastoin kaikki suoritukset, joita ei tarjota pysyvästi ja jatkuvasti määränpääjäsenvaltiossa sijaitsevasta toimipaikasta käsin, ja on täsmennettävä, ettei yhdenkään EUT‑sopimuksen määräyksen perusteella voida määrittää abstraktisti sitä kestoa tai toistuvuutta, jonka perusteella palvelujen tai tietynkaltaisten palvelujen suorittamista ei voida enää pitää palvelujen tarjoamisena (ks. vastaavasti tuomio 10.5.2012, Duomo Gpa ym.,
C‑357/10–C‑359/10
,
EU:C:2012:283
,
ja
kohta).
Nyt käsiteltävässä asiassa on todettava, että – kuten ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee – valtio ja muut oikeushenkilöt tai luonnolliset henkilöt, myös ulkomaalaiset oikeushenkilöt tai luonnolliset henkilöt, voivat perustaa korkeakouluista annetun lain 8 §:n 1 momentin nojalla korkeakouluja Latviaan. Lisäksi kyseessä olevien palvelujen erityinen luonne eli korkeakoulutoiminta edellyttää yleensä, että tätä toimintaa harjoitetaan pysyvästi ja jatkuvasti.
Näin ollen on katsottava, että pääasiassa kyseessä oleva säännöstö kuuluu pääasiallisesti sijoittautumisvapauden alaan.
Tämän säännöstön mahdollisesta tutkimisesta perusoikeuskirjan 16 artiklan kannalta on muistutettava – kuten unionin tuomioistuin on todennut –, että kansallisen sääntelyn aiheuttaman rajoituksen tarkastelu SEUT 49 artiklan kannalta kattaa myös perusoikeuskirjan 15–17 artiklassa taattujen oikeuksien ja vapauksien käytön mahdolliset rajoitukset, joten perusoikeuskirjan 16 artiklassa tarkoitetun elinkeinovapauden erillinen tarkastelu ei ole tarpeen (ks. vastaavasti tuomio 20.12.2017, Global Starnet,
C‑322/16
,
EU:C:2017:985
,
kohta).
Näin ollen kansallisen tuomioistuimen esittämiin kysymyksiin on vastattava ainoastaan SEUT 49 artiklan kannalta.
SEUT 49 artiklassa taatun vapauden rajoitus
SEUT 6 artiklan mukaan unionilla on toimivalta toteuttaa toimia jäsenvaltioiden toiminnan tukemiseksi, yhteensovittamiseksi tai täydentämiseksi erityisesti koulutuksen alalla.
Vaikka unionin oikeudella ei loukata jäsenvaltioiden toimivaltaa yhtäältä opetuksen sisällön ja koulutusjärjestelmän järjestämisen sekä niiden sivistyksellisen ja kielellisen monimuotoisuuden osalta eikä toisaalta ammatillisen koulutuksen sisällön ja järjestämisen osalta, kuten SEUT 165 artiklan 1 kohdasta ja SEUT 166 artiklan 1 kohdasta johtuu, jäsenvaltioiden on kuitenkin tätä toimivaltaansa käyttäessään noudatettava unionin oikeutta, erityisesti niitä säännöksiä ja määräyksiä, jotka koskevat sijoittautumisvapautta (ks. vastaavasti tuomio 11.9.2007, Schwarz ja Gootjes‑Schwarz,
C‑76/05
,
EU:C:2007:492
,
kohta).
SEUT 49 artiklan ensimmäisessä kohdassa määrätään, että EUT‑sopimuksen kolmannen osan IV osaston 2 luvussa olevien määräysten mukaisesti kielletään rajoitukset, jotka koskevat jäsenvaltion kansalaisen vapautta sijoittautua toisen jäsenvaltion alueelle.
Sijoittautumisvapauteen kohdistuvina rajoituksina on pidettävä kaikkia toimenpiteitä, joilla estetään SEUT 49 artiklassa taattujen vapauksien käyttäminen, haitataan sitä tai tehdään siitä vähemmän houkuttelevaa (ks. vastaavasti tuomio 22.1.2015, Stanley International Betting ja Stanleybet Malta,
C‑463/13
,
EU:C:2015:25
,
kohta).
Nyt käsiteltävässä asiassa on niin, että vaikka muiden jäsenvaltioiden kansalaiset voivat sijoittautua Latviaan ja tarjota korkeakouluohjelmia, tällaisen mahdollisuuden edellytyksenä on lähtökohtainen velvollisuus tarjota näitä ohjelmia kyseisen jäsenvaltion ainoalla virallisella kielellä.
Tällainen velvollisuus voi tehdä kyseisten kansalaisten sijoittautumisesta tämän velvollisuuden asettamaan jäsenvaltioon vähemmän houkuttelevaa, joten velvollisuus merkitsee SEUT 49 artiklassa taatun vapauden rajoitusta. Etenkin kuten julkisasiamies on olennaisin osin todennut ratkaisuehdotuksensa 75 kohdassa, tällaiset kansalaiset eivät pysty, kun heillä on toimipaikka toisessa jäsenvaltiossa, käyttämään merkittävää osaa palveluksessaan olevasta hallinto‑ ja opetushenkilöstöstään tässä toimipaikassa, mistä aiheutuu huomattavia kustannuksia.
Tällainen rajoitus koskee myös muiden jäsenvaltioiden kansalaisia, jotka ovat käyttäneet tätä vapautta ennen korkeakouluista annetun lain antamista avaamalla Latviassa toimipaikkoja, jotka tarjoavat opetusohjelmaa muulla kuin latvian kielellä. Siirtymäkauden päätyttyä näiden kansalaisten on nimittäin mukautettava opetusohjelmansa tämän lain vaatimuksiin, mikä voi aiheuttaa huomattavia kustannuksia erityisesti hallinto‑ ja opetushenkilöstön suuren osan osalta.
SEUT 49 artiklassa taatun vapauden rajoituksen oikeuttaminen
Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan sijoittautumisvapauden rajoitus voidaan hyväksyä ainoastaan, jos se ensinnäkin voidaan oikeuttaa yleistä etua koskevalla pakottavalla syyllä ja jos se toiseksi on suhteellisuusperiaatteen mukainen, mikä edellyttää, että sillä on voitava taata johdonmukaisella ja järjestelmällisellä tavalla tavoitellun päämäärän saavuttaminen eikä sillä ylitetä sitä, mikä on tarpeen tämän päämäärän saavuttamiseksi (tuomio 6.10.2020, komissio v. Unkari, (Korkeakouluopetus),
C‑66/18
,
EU:C:2020:792
,
kohta).
–
Yleistä etua koskevan pakottavan syyn olemassaolo
Kuten ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee, korkeakouluista annetun lain 56 §:n 3 momentista ilmenevällä velvollisuudella tarjota korkeakouluopetusta latvian kielellä pyritään puolustamaan ja edistämään Latvian tasavallan virallisen kielen käyttöä.
Unionin tuomioistuin on muistuttanut tältä osin, että unionin oikeussäännöt eivät estä sellaisen politiikan toteuttamista, jonka tavoitteena on puolustaa ja edistää jotakin jäsenvaltion virallista kielistä tai kaikkia niitä (tuomio 16.4.2013, Las,
C‑202/11
,
EU:C:2013:239
,
kohta).
Se on siten katsonut, että SEU 3 artiklan 3 kohdan neljännen alakohdan ja perusoikeuskirjan 22 artiklan mukaan unioni kunnioittaa kulttuuriensa ja kieltensä rikkautta ja monimuotoisuutta. SEU 4 artiklan 2 kohdan mukaan unioni kunnioittaa myös jäsenvaltioidensa kansallista identiteettiä, johon kuuluu myös asianomaisen jäsenvaltion virallisen kielen suojelu (tuomio 12.5.2011, Runevič‑Vardyn ja Wardyn,
C‑391/09
,
EU:C:2011:291
,
kohta ja tuomio 16.4.2013, Las,
C‑202/11
,
EU:C:2013:239
,
kohta).
On tunnustettava opetuksen merkitys tällaisen jäsenvaltion virallisen kielen käyttöä puolustavan ja edistävän politiikan toteuttamisessa (ks. vastaavasti tuomio 28.11.1989, Groener,
C‑379/87
,
EU:C:1989:599
,
kohta).
On siis katsottava, että jäsenvaltion virallisen kielen käytön edistämisen ja kannustamisen tavoite on siis hyväksyttävä päämäärä, joka voi lähtökohtaisesti oikeuttaa SEUT 49 artiklassa vahvistettujen sijoittautumisvapaudesta johtuvien velvoitteiden rajoittamisen (ks. vastaavasti tuomio 16.4.2013, Las,
C‑202/11
,
EU:C:2013:239
,
kohta ja tuomio 21.6.2016, New Valmar,
C‑15/15
,
EU:C:2016:464
,
kohta).
–
Kyseessä olevan rajoituksen soveltuvuus sillä tavoitellun päämäärän saavuttamiseen
Kuten edellä 65 kohdasta ilmenee, on vielä arvioitava, voidaanko pääasiassa kyseessä olevalla säännöstöllä taata tämän hyväksyttävän päämäärän toteuttaminen, ja selvitettävä, ettei säännöstö mene yli sen, mikä on tarpeen tämän tavoitteen saavuttamiseksi.
Tässä yhteydessä kansallisen tuomioistuimen, jonka yksinomaiseen toimivaltaan pääasian tosiseikkojen arviointi ja kansallisen lainsäädännön tulkinta kuuluu, on viime kädessä päätettävä, täyttääkö tämä säännöstö nämä vaatimukset, ja jos täyttää, missä määrin (ks. vastaavasti tuomio 13.4.2010, Bressol ym.,
C‑73/08
,
EU:C:2010:181
,
kohta).
Unionin tuomioistuin, jolta on pyydetty kansallista tuomioistuinta hyödyttävää vastausta, voi kuitenkin mainitun tuomioistuimen ratkaisua helpottaakseen antaa ohjeita pääasian asiakirjojen ja sille esitettyjen kirjallisten huomautusten perusteella (ks. vastaavasti tuomio 13.4.2010, Bressol ym.,
C‑73/08
,
EU:C:2010:181
,
kohta).
Nyt käsiteltävässä asiassa jäsenvaltion säännöstö, jossa säädetään korkeakoulujen velvollisuudesta käyttää lähtökohtaisesti kyseisen jäsenvaltion virallista kieltä, näyttää olevan omiaan takaamaan tämän kielen puolustamisen ja edistämisen tavoitteen toteuttamisen. Tällä säännöstöllä nimittäin edistetään mainitun kielen käyttämistä koko kyseisessä väestössä ja taataan se, että samaa kieltä käytetään myös yliopistotasoisissa koulutuksissa.
On kuitenkin muistutettava, että mainitun säännöstön voidaan katsoa olevan omiaan takaamaan tämän tavoitteen toteutumisen vain, jos sillä tosiaan voidaan saavuttaa kyseinen tavoite johdonmukaisella ja järjestelmällisellä tavalla (tuomio 4.7.2019, komissio v. Saksa,
C‑377/17
,
EU:C:2019:562
,
kohta).
Kun otetaan huomioon samassa säännöstössä säädettyjen poikkeusten suppea soveltamisala, ne eivät ole omiaan estämään mainitun jäsenvaltion virallisen kielen puolustamisen ja edistämisen tavoitteen toteuttamista.
Lisäksi on todettava, että käsiteltävässä asiassa – kuten ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin täsmentää – Latvian säännöstössä säädetään, että latvian kielen pakollinen käyttö ei koske kahta yksityistä korkeakoulua, joiden toimintaa säännellään erityislaeilla, joten nämä kaksi oppilaitosta voivat edelleen tarjota opetusohjelmia englannin kielellä tai mahdollisesti jollakin muulla unionin virallisella kielellä.
Kuten Latvian hallituksen unionin tuomioistuimen esittämiin kysymyksiin antamasta kirjallisesta vastauksesta ilmenee, kyseiset kaksi oppilaitosta on perustettu Latvian tasavallan ja Ruotsin kuningaskunnan välisillä kansainvälisillä sopimuksilla. Ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee, että korkeakouluista annetun lain 56 §:n 3 momentin 1 kohdassa säädetään nimenomaisesti, että Latviassa toteutettavaa koulutusohjelmaa voidaan tarjota muulla unionin virallisella kielellä kuin latvian kielellä, jos ohjelma järjestetään kansainvälisten sopimusten mukaisesti.
Vaikka näissä olosuhteissa kahdella korkea‑asteen oppilaitoksella, joiden toimintaa säännellään erityislaeissa, on erityinen asema, koska niissä tarjotaan opintoja englannin kielellä tai mahdollisesti jollakin muulla unionin virallisella kielellä, mikään ei kuitenkaan estä sitä, että muut oppilaitokset voivat tarjota koulutustaan jollakin muulla unionin virallisella kielellä kuin latvian kielellä, kunhan niiden toiminta kuuluu Latvian tasavallan ja muiden valtioiden välisen kansainvälisen sopimuksen soveltamisalaan.
Tästä seuraa, että näihin kahteen oppilaitokseen sovellettavaa poikkeusjärjestelmää voitaisiin soveltaa kaikkiin samanlaisessa tilanteessa oleviin oppilaitoksiin. Tämä oppilaitosten ryhmä eroaa lisäksi merkittävällä tavalla oppilaitoksista, joilla on lähtökohtainen velvollisuus opettaa tässä tapauksessa latvian kielellä sikäli kuin ensiksi mainitut noudattavat tiettyä kansainvälisen korkeakouluyhteistyön logiikkaa. Kun otetaan huomioon niiden erityinen tavoite ja rajallinen soveltamisala, sellaisten säännösten olemassaolo, joiden nojalla tietyt korkeakoulut voivat hyötyä poikkeusjärjestelmästä unionin ohjelmissa ja kansainvälisissä sopimuksissa määrätyn yhteistyön puitteissa, ei ole omiaan poistamaan pääasiassa kyseessä olevan säännöstön johdonmukaisuutta.
–
Kyseessä olevan rajoituksen tarpeellisuus ja oikeasuhteisuus
On muistutettava, että perusvapautta rajoittavat toimenpiteet voidaan oikeuttaa ainoastaan silloin, kun kyseistä tavoitetta ei voida saavuttaa vähemmän rajoittavilla toimenpiteillä (ks. vastaavasti tuomio 22.12.2010, Sayn‑Wittgenstein,
C‑208/09
,
EU:C:2010:806
,
kohta).
Ei myöskään ole välttämätöntä, että jonkin jäsenvaltion viranomaisten säätämä rajoittava toimenpide vastaisi kaikkien jäsenvaltioiden yhteistä käsitystä yksityiskohtaisista säännöistä kyseessä olevan perusoikeuden tai oikeutetun edun suojelemiseksi. Päinvastoin pelkästään se seikka, että jäsenvaltio on ottanut käyttöön erilaisen suojajärjestelmän kuin jokin toinen jäsenvaltio, ei sulje pois sitä, että kyseiset toimenpiteet ovat tarpeellisia ja oikeasuhteisia (tuomio 22.12.2010, Sayn‑Wittgenstein,
C‑208/09
,
EU:C:2010:806
,
kohta).
Jäsenvaltioilla on tosiaan laaja harkintavalta niiden toimenpiteiden valinnassa, joilla voidaan toteuttaa virallisen kielen suojelua koskevan politiikan tavoitteet, koska tällainen politiikka ilmentää SEU 4 artiklan 2 kohdassa tarkoitettua kansallista identiteettiä (ks. vastaavasti tuomio 16.4.2013, Las,
C‑202/11
,
EU:C:2013:239
,
kohta). Tämä harkintamarginaali ei kuitenkaan voi oikeuttaa vakavaa haitan aiheuttamista yksilöiden oikeuksiin, jotka perustuvat perussopimusten määräyksissä vahvistettuihin perusvapauksiin (ks. vastaavasti tuomio 12.5.2011, Runevič‑Vardyn ja Wardyn,
C‑391/09
,
EU:C:2011:291
,
kohta).
On todettava, että jäsenvaltion säännöstö, jossa edellytettäisiin poikkeuksetta, että korkeakoulutuksen opinto‑ohjelmat järjestetään kyseisen jäsenvaltion virallisella kielellä, ylittäisi sen, mikä on tarpeellista ja oikeasuhteista kyseisellä säännöstöllä tavoitellun päämäärän saavuttamiseksi eli tämän kielen puolustamiseksi ja edistämiseksi. Tällainen säännöstö johtaisi nimittäin todellisuudessa siihen, että tätä kieltä pitää ehdottomasti käyttää kaikissa korkeakoulutuksen opetusohjelmissa ja että mitään muuta kieltä ei voida käyttää, eikä huomioon oteta syitä, joilla voidaan perustella korkeakoulutuksen eri ohjelmien tarjoaminen muilla kielillä.
Jäsenvaltiot voivat sitä vastoin lähtökohtaisesti säätää velvollisuudesta käyttää niiden virallista kieltä näissä ohjelmissa, kunhan tällaiseen velvollisuuteen liittyy poikkeuksia, joilla varmistetaan se, että yliopisto‑opinnoissa voidaan käyttää jotakin muuta kieltä kuin kyseisen jäsenvaltion virallista kieltä.
Jotta tässä tapauksessa ei ylitetä sitä, mikä on tältä osin tarpeen, tällaisilla poikkeuksilla olisi sallittava muun kielen kuin latvian kielen käyttö ainakin eurooppalaisen tai kansainvälisen yhteistyön puitteissa annettavassa koulutuksessa sekä vieraisiin kulttuureihin ja muihin kieliin kuin latvian kieleen liittyvässä koulutuksessa.
Edellä esitetyillä perusteilla esitettyihin kysymyksiin on vastattava, että SEUT 49 artiklaa on tulkittava siten, ettei se ole esteenä jäsenvaltion säännöstölle, jossa asetetaan korkeakouluille lähtökohtainen velvollisuus tarjota opetusta yksinomaan kyseisen jäsenvaltion virallisella kielellä, kunhan tällainen säännöstö on oikeutettu kyseisen jäsenvaltion kansallisen identiteetin suojeluun liittyvistä syistä eli se on tarpeellinen ja oikeasuhteinen hyväksyttävästi tavoitellun päämäärän suojaamiseksi.
Oikeudenkäyntikulut
Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely unionin tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä unionin tuomioistuimelle, ei voida määrätä korvattaviksi.

Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (suuri jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:

SEUT 49 artiklaa on tulkittava siten, ettei se ole esteenä jäsenvaltion säännöstölle, jossa asetetaan korkeakouluille lähtökohtainen velvollisuus tarjota opetusta yksinomaan kyseisen jäsenvaltion virallisella kielellä, kunhan tällainen säännöstö on oikeutettu kyseisen jäsenvaltion kansallisen identiteetin suojeluun liittyvistä syistä eli se on tarpeellinen ja oikeasuhteinen hyväksyttävästi tavoitellun päämäärän suojaamiseksi.

Allekirjoitukset
(
*1
)	Oikeudenkäyntikieli: latvia.