CELEX: 62017CJ0518
Zahtjev za prethodnu odluku
Ugovori o javnoj nabavi
Usluge javnog željezničkog i cestovnog prijevoza putnika
Uredba (EZ) br. 1370/2007
Članak 5. stavak 1.
Sklapanje ugovora o javnim uslugama
Članak 7. stavak 2.
Obveza objavljivanja određenih podataka u Službenom listu Europske unije najmanje jednu godinu prije pokretanja postupka
Posljedice neobjavljivanja
Poništenje poziva na nadmetanje
Direktiva 2014/24/EU
Članak 27. stavak 1.
Članak 47. stavak 1.
Direktiva 2014/25/EU
Članak 45. stavak 1.
Članak 66. stavak 1.
Obavijest o nadmetanju

Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članka 7. stavka 2. Uredbe (EZ) br. 1370/2007 Europskog parlamenta i Vijeća od 23. listopada 2007. o uslugama javnog željezničkog i cestovnog prijevoza putnika i stavljanju izvan snage uredaba Vijeća (EEZ) br. 1191/69 i (EEZ) br. 1107/70 (
SL 2007., L 315, str. 1
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 7., svezak 13., str. 96.).
Ovaj je zahtjev upućen u okviru postupka koji je pokrenuo Stefan Rudigier u pogledu zahtjeva za poništenje poziva na nadmetanje za pružanje usluga prijevoza putnika autobusom koji je objavilo društvo Salzburger Verkehrsverbund GmbH.
Pravni okvir
Pravo Unije
Uredba br. 1370/2007
Uvodne izjave 20., 21., 29. i 30. Uredbe br. 1370/2007 glase:
„(20)
Ako tijelo javne vlasti odluči povjeriti uslugu od općeg interesa trećoj strani, ono mora odabrati operatera javne usluge u skladu s pravom [Unije] o javnim ugovorima i koncesijama, kako je utvrđeno u člancima 43. do 49. Ugovora, i načelima transparentnosti i jednakog tretmana. Posebno, odredbe ove Uredbe ne smiju dovesti u pitanje obveze koje se primjenjuju na tijela javne vlasti na temelju direktiva o sklapanju javnih ugovora, ako su ugovori o javnim uslugama njima obuhvaćeni.
(21)
Učinkovita pravna zaštita treba biti zajamčena ne samo za sklapanja obuhvaćena Direktivom 2004/17/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 31. ožujka 2004. o usklađivanju postupaka nabave subjekata koji djeluju u sektoru vodnoga gospodarstva, energetskom i prometnom sektoru te sektoru poštanskih usluga [(
SL 2004., L 134, str. 1
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 1., str. 43.)] i Direktivom 2004/18/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 31. ožujka 2004. o usklađivanju postupaka za sklapanje ugovora o javnim radovima, ugovora o javnoj nabavi robe te ugovora o javnim uslugama [(
SL 2004., L 134, str. 114
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 1., str. 156.)], nego i za druge ugovore koji su dodijeljeni prema ovoj Uredbi. Potreban je učinkovit postupak revizije koji bi trebao biti usporediv, gdje je to prikladno, s mjerodavnim postupcima utvrđenim u Direktivi Vijeća 89/665/EEZ od 21. prosinca 1989. o usklađivanju zakona i drugih propisa u odnosu na primjenu postupaka kontrole na sklapanje ugovora o javnoj nabavi robe i ugovora o javnim radovima [(
SL 1989., L 395, str. 33
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 6., str. 3. i ispravak
SL 2016., L 63
., str. 44.)] i Direktivi Vijeća 92/13/EEZ od 25. veljače 1992. o usklađivanju zakona i drugih propisa u odnosu na primjenu pravila Zajednice u postupcima nabave subjekata koji djeluju u sektoru vodnoga gospodarstva, energetskom, prometnom i telekomunikacijskom sektoru [(
SL 1992., L 76, str. 14
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 10., str. 72.)].
[…]
(29)
S ciljem sklapanja ugovora o javnim uslugama, izuzevši izvanredne mjere i ugovore koji se odnose na male udaljenosti, nadležna tijela trebaju poduzeti nužne mjere da bi barem godinu dana unaprijed objavila svoju namjeru sklapanja takvih ugovora da bi mogući operateri javnih usluga mogli djelovati.
(30)
Izravno sklopljeni ugovori o javnim uslugama trebali bi biti transparentniji.”
Članak 1. Uredbe br. 1370/2007, naslovljen „Svrha i područje primjene”, propisuje:
„1.   Svrha ove Uredbe je određivanje kako, u skladu s pravilima zakonodavstva [Unije], nadležna tijela mogu djelovati u području javnog prijevoza putnika da bi zajamčila pružanje usluga od općeg interesa koje su, između ostalog, brojnije, sigurnije, kvalitetnije ili pružene uz niži trošak od onih koje bi samo tržište moglo ponuditi.
[…]
2.   Ova se Uredba primjenjuje na nacionalno i prekogranično obavljanje usluga javnog željezničkog prijevoza putnika, drugim vrstama prijevoza tračnicom, te cestom, osim na usluge koje se obavljaju uglavnom zbog svoje povijesne važnosti ili turističkog značaja. […]
[…]”
Članak 5. navedene uredbe naslovljen „Sklapanje ugovora o javnim uslugama” u svojem stavku 1. predviđa:
„Ugovori o javnim uslugama sklapaju se u skladu s pravilima utvrđenim u ovoj Uredbi. Međutim, ugovori o uslugama ili ugovori o javnim uslugama kako su određeni u direktivama [2004/17] ili [2004/18] za usluge javnog prijevoza putnika autobusom ili tramvajem sklapaju se u skladu s postupcima propisanim onim direktivama u kojima takvi ugovori nemaju oblik ugovora o koncesijama za usluge određene u tim direktivama. Kada se ugovori sklapaju u skladu s direktivama [2004/17] ili [2004/18], odredbe stavaka 2. do 6. ovog članka ne primjenjuju se.”
Članak 7. navedene uredbe naslovljen „Objavljivanje” u svojem stavku 2. određuje:
„Svako nadležno tijelo treba poduzeti potrebne mjere da bi osiguralo da barem sljedeći podaci budu objavljeni u
Službenom listu Europske unije
, najmanje jednu godinu prije objave poziva na dostavu ponuda ili jednu godinu prije izravnog sklapanja:
(a)
ime i adresa nadležnog tijela;
(b)
vrsta predviđenog sklapanja;
(c)
usluge i područja potencijalno obuhvaćena sklapanjem.
Nadležna tijela mogu od[l]učiti ne objaviti ove podatke ako se ugovor o javnim uslugama odnosi na manje od 50000 godišnje prevezenih kilometara usluga javnog prijevoza putnika.
Ako se ovi podaci promijene nakon njihove objave, nadležno tijelo na odgovarajući način objavljuje ispravak što je prije moguće. Ovaj ispravak ne dovodi u pitanje datum objave izravnog odabira ili poziva na dostavu ponuda.
[…]”
Direktiva 2014/24/EU
Članak 18. Direktive 2014/24/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2014. o javnoj nabavi i o stavljanju izvan snage Direktive 2004/18/EZ (
SL 2014., L 94, str. 65
. i ispravci
SL 2015., L 275, str. 68
. i
SL 2016., L 311, str. 26
.), naslovljen „Načela nabave”, u svojem stavku 1. predviđa:
„Javni naručitelji se prema gospodarskim subjektima ponašaju jednako i bez diskriminacije te djeluju na transparentan i razmjeran način.
Koncept nabave nije osmišljen s namjerom da je se isključi iz područja primjene ove Direktive ili da se prijetvorno suzi nadmetanje. Smatra se da se nadmetanje prijetvorno sužava kada je koncept nabave osmišljen s namjerom da se određenim gospodarskim subjektima neopravdano da prednost ili ih se stavi u nepovoljan položaj.”
U skladu s člankom 27. te direktive naslovljenom „Otvoreni postupak”:
„1.   U otvorenim postupcima svi zainteresirani gospodarski subjekti mogu dostaviti ponudu kao odgovor na poziv na nadmetanje.
Minimalni rok za zaprimanje ponuda jest 35 dana od datuma slanja obavijesti o nadmetanju.
Ponudi se prilažu informacije za kvalitativni odabir koje zahtijeva javni naručitelj.
2.   Ako su javni naručitelji objavili prethodnu informacijsku obavijest koja sama po sebi nije služila kao sredstvo poziva na nadmetanje, minimalni rok za zaprimanje ponuda, kako je utvrđeno u drugom podstavku stavka 1. ovog članka, može se skratiti na 15 dana pod uvjetom da su svi sljedeći uvjeti ispunjeni:
(a)
prethodna informacijska obavijest sadržavala je sve informacije koje se zahtijevaju za obavijest o nadmetanju u Prilogu V. dijelu B odjeljku I. u onoj mjeri u kojoj su te informacije bile dostupne u trenutku objave prethodne informacijske obavijesti;
(b)
prethodna informacijska obavijest poslana je na objavu u razdoblju između 35 dana i 12 mjeseci prije datuma slanja obavijesti o nadmetanju.
3.   Ako hitna situacija propisno opravdana od strane javnog naručitelja čini nepraktičnim rok određen u drugom podstavku stavka 1., javni naručitelj može utvrditi rok koji nije kraći od 15 dana od datuma slanja obavijesti o nadmetanju.
4.   Javni naručitelj može skratiti za pet dana rok za zaprimanje ponuda utvrđen u stavku 1. drugom podstavku ovog članka ako je prihvaćeno da ponude mogu biti dostavljene elektroničkim sredstvima u skladu s člankom 22. stavkom 1. prvim podstavkom i člankom 22. stavcima 5. i 6.”
Članak 47. te direktive naslovljen „Određivanje rokova” u svojem stavku 1. navodi:
„Prilikom određivanja rokova za zaprimanje ponuda i zahtjeva za sudjelovanje, javni naručitelji moraju posebno uzeti u obzir složenost ugovora i vrijeme potrebno za izradu ponuda, ne dovodeći u pitanje minimalne rokove utvrđene u člancima od 27. do 31.”
Članak 48. navedene direktive naslovljen „Prethodne informacijske obavijesti” u svojem stavku 1. propisuje:
„Javni naručitelji mogu obznaniti svoje namjere planiranih nabava objavom prethodne informacijske obavijesti. Te obavijesti sadrže podatke navedene u Prilogu V. dijelu B odjeljku I. Objavljuju ih ili Ured za publikacije Europske unije ili javni naručitelji na svojim profilima kupca u skladu s točkom 2.b Priloga VIII. Ako su prethodnu informacijsku obavijest objavili javni naručitelji na svom profilu kupca, oni šalju obavijest o objavi na svom profilu kupca Uredu za publikacije Europske unije u skladu s Prilogom VIII. Te obavijesti sadrže podatke navedene u Prilogu V. dijelu A.”
U dijelu B odjeljku I. Priloga V. Direktivi 2014/24 na koji se poziva članak 48. ove direktive predviđeno je da prethodna informacijska obavijest mora, među ostalim, sadržavati podatke koji se odnose na identitet naručitelja i glavno mjesto izvršenja usluga, kratki opis ugovora, osobito prirode i raspona usluga i, ako se obavijest ne koristi kao sredstvo pozivanja na nadmetanje, navesti procijenjeni datum ili datume za objavu obavijesti o nadmetanju iz prethodne informacijske obavijesti.
U skladu s člankom 90. stavkom 1. i člankom 91. Direktive 2014/24 naslovljenima „Prenošenje i prijelazne odredbe” odnosno „Stavljanja izvan snage” države članice bile su obvezne uskladiti se s navedenom direktivom najkasnije do 18. travnja 2016., datuma kada je Direktiva 2004/18 stavljena izvan snage.
Direktiva 2014/25/EU
Članak 36. Direktive 2014/25/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2014. o nabavi subjekata koji djeluju u sektoru vodnog gospodarstva, energetskom i prometnom sektoru te sektoru poštanskih usluga i stavljanju izvan snage Direktive 2004/17/EZ (
SL 2014., L 94, str. 243
.), naslovljen „Načela nabave”, u svojem stavku 1. određuje:
„Naručitelji s gospodarskim subjektima postupaju jednako i bez diskriminacije te djeluju na transparentan i razmjeran način.
Koncept nabave nije osmišljen s namjerom da je se isključi iz područja primjene ove Direktive ili da se umjetno suzi nadmetanje. Smatra se da se nadmetanje prijetvorno sužava kada je koncept nabave osmišljen s namjerom da se određenim gospodarskim subjektima neopravdano da prednost ili ih se stavi u nepovoljan položaj.”
U skladu s člankom 45. te direktive naslovljenim „Otvoreni postupak”:
„1.   U otvorenim postupcima svi zainteresirani gospodarski subjekti mogu dostaviti ponudu kao odgovor na poziv na nadmetanje.
Minimalni rok za zaprimanje ponuda jest 35 dana od datuma slanja obavijesti o nadmetanju.
Ponudi se prilažu informacije za kvalitativni odabir koje zahtijeva naručitelj.
2.   Ako su naručitelji objavili periodičnu indikativnu obavijest koja sama po sebi nije služila kao sredstvo poziva na nadmetanje, minimalni rok za zaprimanje ponuda, kako je utvrđeno u drugom podstavku stavka 1. ovog članka, može se skratiti na 15 dana pod uvjetom da su svi sljedeći uvjeti ispunjeni:
(a)
periodična indikativna obavijest sadržavala je, pored informacija koje su zahtijevane u odjeljku I. dijela A. Priloga VI., sve informacije koje su zahtijevane u odjeljku II. dijela A Priloga VI., u mjeri u kojoj su te informacije bile dostupne u trenutku objave periodične indikativne obavijesti;
(b)
periodična indikativna obavijest poslana je na objavu u razdoblju između 35 dana i 12 mjeseci prije datuma slanja obavijesti o nadmetanju.
3.   Ako hitna situacija propisno opravdana od strane naručitelja čini nepraktičnim vremenski rok određen u drugom podstavku stavka 1., naručitelj može utvrditi vremenski rok koji nije kraći od 15 dana od datuma slanja obavijesti o nadmetanju.
4.   Naručitelj može za pet dana skratiti vremenski rok za zaprimanje ponuda utvrđen u drugom podstavku stavka 1. ovog članka ako je prihvaćeno da ponude mogu biti dostavljene elektroničkim sredstvima u skladu s prvim podstavkom članka 40. stavka 4. i člankom 40. stavcima 5. i 6.”
Članak 66. navedene direktive naslovljen „Određivanje rokova” u svojem stavku 1. navodi:
„Prilikom određivanja rokova za zahtjeve za sudjelovanje i zaprimanje ponuda, naručitelji moraju posebno uzeti u obzir složenost ugovora i vrijeme potrebno za izradu ponuda, ne dovodeći u pitanje minimalne rokove utvrđene člancima od 45. do 49.”
Članak 67. iste direktive naslovljen „Periodične indikativne obavijesti” u svojem stavku 1. određuje:
„Naručitelji mogu obznaniti svoje namjere planiranih nabava objavom periodične indikativne obavijesti. Te obavijesti sadrže podatke određene u Prilogu VI. dijelu A odjeljku I. Objavljuje ih ili Ured za publikacije Europske unije ili naručitelji na svojim profilima kupca u skladu s Prilogom IX. točkom 2. podtočkom (b). Ako su periodičnu indikativnu obavijest objavili naručitelji na svom profilu kupca, oni šalju obavijest o objavi periodične indikativne obavijesti na svom profilu kupca Uredu za publikacije Europske unije u skladu s Prilogom IX. točkom 3. Te obavijesti sadrže podatke određene u Prilogu VI. dijelu B.”
U skladu s Prilogom VI. dijelom A odjeljkom I. Direktive 2014/25 na koji se odnosi članak 67. stavak 1. te direktive, periodična indikativna obavijest sadržava podatke koji se, među ostalim, odnose na identitet naručitelja i službu od koje se ti podaci mogu dobiti.
U skladu s člankom 106. stavkom 1. i člankom 107. Direktive 2014/25 naslovljenima „Prenošenje i prijelazne odredbe” odnosno „Stavljanje izvan snage” države članice bile su obvezne uskladiti se s navedenom direktivom najkasnije do 18. travnja 2016., datuma kada je Direktiva 2004/17 stavljena izvan snage.
Direktiva 89/665
Članak 1. Direktive 89/665, kako je izmijenjena Direktivom 2014/23/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2014. (
SL 2014., L 94, str. 1
. i ispravci
SL 2015., L 114, str. 24
.,
SL 2018., L 82, str. 17
. i
SL 2018., L 181, str. 88
.) (u daljnjem tekstu: Direktiva 89/665), naslovljen „Područje primjene i dostupnost postupaka pravne zaštite”, u svojem stavku 1. propisuje:
„Ova se Direktiva primjenjuje na ugovore iz Direktive [2014/24], osim ako su takvi ugovori isključeni u skladu s člancima 7., 8., 9., 10., 11., 12., 15., 16., 17. i 37. te Direktive.
[…]
Države članice poduzimaju mjere neophodne kako bi osigurale da se, u pogledu ugovora obuhvaćenih područjem primjene Direktive [2014/24] […], odluke javnih naručitelja mogu učinkovito razmatrati i, osobito, u najkraćem roku u skladu s uvjetima utvrđenima u člancima od 2. do 2.f ove Direktive, iz razloga što su takve odluke dovele do povrede prava Zajednice u području javne nabave ili povrede nacionalnih pravila koja prenose to pravo.”
U skladu s člankom 2. stavkom 1. Direktive 89/665:
„Države članice osiguravaju da mjere poduzete u vezi s postupcima pravne zaštite navedenim u članku 1. uključuju ovlasti da:
(a)
se što je prije moguće putem privremenih postupaka odrede privremene mjere s ciljem ispravljanja navodnog kršenja ili sprečavanja daljnje štete pojedinim zainteresiranima, uključujući mjere obustave ili osiguranja obustave postupka sklapanja ugovora o javnoj nabavi ili provedbe bilo koje odluke koju je donio javni naručitelj;
(b)
se ukinu ili se osigura ukidanje nezakonito donesenih odluka, uključujući uklanjanje diskriminirajućih tehničkih, ekonomskih ili financijskih specifikacija u pozivu na dostavu ponuda, dokumentaciji za nadmetanje ili bilo kojem drugom dokumentu vezanom uz postupak sklapanja ugovora;
(c)
se osobama koje su pretrpjele štetu zbog kršenja dodijeli naknada štete.”
Članak 2.d u stavcima 1. i 2. propisuje:
„1.   Države članice osiguravaju da tijelo nadležno za pravnu zaštitu, neovisno o javnom naručitelju, smatra ugovor nevažećim ili da se njegovo nevaženje zasniva na odluci takvog tijela nadležnog za pravnu zaštitu u svakom od sljedećih slučajeva:
(a)
ako je javni naručitelj dodijelio ugovor bez prethodne objave obavijesti o ugovoru u
Službenom listu Europske unije
, kad to nije dopušteno u skladu s Direktivom [2014/24] […];
(b)
u slučaju kršenja članka 1. stavka 5., članka 2. stavka 3. ili članka 2.a stavka 2. ove Direktive, ako je tim kršenjem ponuditelju koji podnosi zahtjev za pravnu zaštitu uskraćena mogućnost korištenja predugovornih pravnih lijekova te je to kršenje povezano s kršenjem Direktive [2014/24] […], ako je to kršenje utjecalo na šanse ponuditelja koji podnosi zahtjev za pravnu zaštitu da dobije ugovor;
(c)
u slučajevima navedenim u drugom podstavku članka 2.b točke (c) ove Direktive, ako države članice koriste odstupanje od roka mirovanja za ugovore na temelju okvirnog sporazuma i dinamičkog sustava nabave.
2.   Posljedice ugovora koji se smatra nevažećim predviđaju se nacionalnim pravom.
Nacionalno pravo može predvidjeti retroaktivno poništavanje svih ugovornih obaveza ili ograničiti opseg poništenja samo na one obveze koje se još moraju izvršiti. U potonjem slučaju države članice predvidjet će primjenu drugih kazni u smislu članka 2.e stavka 2.”
Direktiva 92/13
Članak 1. Direktive 92/13 kako je izmijenjena Direktivom 2014/23 (u daljnjem tekstu: Direktiva 92/13), naslovljen „Područje primjene i dostupnost postupaka pravne zaštite” u svojem stavku 1. navodi:
„Ova se Direktiva primjenjuje na ugovore iz Direktive [2014/25], osim ako su takvi ugovori isključeni u skladu s člancima od 18. do 24., od 27. do 30., 34. ili 55. te Direktive.
[…]
Države članice poduzimaju mjere neophodne kako bi osigurale da se, u pogledu ugovora obuhvaćenih područjem primjene Direktive [2014/25] […], odluke javnih naručitelja mogu učinkovito razmatrati i, osobito, u najkraćem roku u skladu s uvjetima utvrđenima u člancima od 2. do 2.f ove Direktive, iz razloga što su takve odluke dovele do povrede prava Unije u području nabave ili povrede nacionalnih pravila koja prenose to pravo.”
Članak 2. Direktive 92/13 naslovljen „Zahtjevi za postupke pravne zaštite” u svojem stavku 1. predviđa:
„Države članice osiguravaju da mjere poduzete u vezi s postupcima preispitivanja iz članka 1. ove Direktive uključuju odredbu o ovlastima:
ili
(a)
poduzimanja, što je prije moguće i kroz interlokutorni postupak, privremenih mjera s ciljem otklanjanja navodnog kršenja ili sprečavanja daljnje povrede interesa u pitanju, uključujući mjere obustave ili osiguravanja obustave postupka sklapanja ugovora ili provedbe bilo kakve odluke koju donosi naručitelj;
i
(b)
ukidanja ili osiguranja ukidanja nezakonito donesenih odluka, uključujući uklanjanje diskriminirajućih tehničkih, ekonomskih ili financijskih specifikacija u pozivu na nadmetanje, periodičnoj indikativnoj obavijesti, obavijesti o postojanju sustava kvalifikacije, poziva na dostavu ponuda, ugovornim dokumentima ili bilo kojem drugom dokumentu koji se odnose na konkretni postupak sklapanja ugovora;
ili
(c)
poduzimanja, što je prije moguće i ako je moguće kroz interlokutorni postupak, te ako je potrebno kroz pravomoćni meritorni postupak, mjera koje nisu predviđene u točkama (a) i (b), s ciljem ispravljanja svakog utvrđenog kršenja te sprečavanja povrede predmetnih interesa; posebno, izdavanjem naloga za plaćanje određenog iznosa u slučajevima kada kršenje nije otklonjeno ili spriječeno.
Države članice takve odluke mogu donijeti za sve naručitelje ili za pojedine kategorije naručitelja utvrđene na temelju objektivnih mjerila, nastojeći u svakom slučaju sačuvati učinkovitost mjera donesenih radi sprečavanja povrede nanijete predmetnim interesima;
(d)
i, u oba gore navedena slučaja, naknadu štete osobama koje su oštećene kršenjem.
[…]”
Članak 2.d navedene direktive naslovljen „Nevaženje” u svojem stavku 1. određuje:
„Države članice osiguravaju da tijelo nadležno za pravnu zaštitu, neovisno o naručitelju, smatra ugovor nevažećim ili da se njegovo nevaženje zasniva na odluci takvog tijela nadležnog za pravnu zaštitu u svakom od sljedećih slučajeva:
(a)
ako je naručitelj dodijelio ugovor bez prethodne objave obavijesti u
Službenom listu Europske unije
, kad to nije dopušteno u skladu s Direktivom [2014/25] […];
(b)
u slučaju kršenja članka 1. stavka 5., članka 2. stavka 3. ili članka 2.a stavka 2. ove Direktive, ako je tim kršenjem ponuditelju koji podnosi zahtjev za pravnu zaštitu uskraćena mogućnost korištenja predugovornih pravnih lijekova te je to kršenje povezano s kršenjem Direktive [2014/25] […], ako je to kršenje utjecalo na šanse ponuditelja koji podnosi zahtjev za pravnu zaštitu da dobije ugovor;
(c)
u slučajevima navedenim u drugom podstavku članka 2.b točke (c) ove Direktive, ako države članice koriste odstupanje od roka mirovanja za ugovore na temelju dinamičkog sustava nabave.”
Austrijsko pravo
Članak 26. Salzburger Vergabekontrollgesetza 2007. (Zakon savezne države Salzburg o nadzoru nad provedbom postupka javne nabave iz 2007.) od 7. veljače 2007., u njegovoj verziji koja se primjenjuje na činjenice u glavnom postupku, pod naslovom „Poništenje odluka javnog naručitelja”, u svojem stavku 1. navodi:
„Landesverwaltungsgericht [(Zemaljski upravni sud, Austrija)] poništit će odluku javnog naručitelja koja se može zasebno pobijati i koja je donesena u okviru provedbe postupka javne nabave, ako
1.
je tom odlukom ili odlukom koja joj prethodi i koju se ne može zasebno pobijati, povrijeđeno pravo na koje se tužitelj poziva […] i
2.
nezakonitost ima odlučujući utjecaj na ishod provedbe postupka javne nabave.”
Glavni postupak i prethodna pitanja
Društvo Salzburger Verkehrsverbund objavom poziva na nadmetanje u
Službenom listu Europske unije
20. travnja 2016. pokrenulo je otvoreni postupak javne nabave u pogledu pružanja usluga prijevoza putnika autobusom u dolini Gastein (Austrija) koje obuhvaća nekoliko autobusnih linija za godišnje ukupno prijeđenih 670000 kilometara. U obavijesti o nadmetanju navedeno je da rok za podnošenje ponude istječe 8. lipnja 2016.
Usto, taj je ugovor trebao biti sklopljen u obliku ugovora o pružanju usluga, a ne u obliku ugovora o koncesiji za usluge te je početak pružanja usluge bio predviđen za 11. prosinca 2016.
Društvo Salzburger Verkehrsverbund nije objavilo prethodnu informacijsku obavijest iz članka 7. stavka 2. Uredbe br. 1370/2007.
S. Rudigier je 31. svibnja 2016. pokrenuo postupak pred Landesverwaltungsgerichtom Salzburg (Zemaljski upravni sud u Salzburgu, Austrija) radi poništenja poziva na nadmetanje, među ostalim zbog povrede članka 7. stavka 2. Uredbe br. 1370/2007.
Odlukom od 15. srpnja 2016. Landesverwaltungsgericht Salzburg (Zemaljski upravni sud u Salzburgu) odbio je tužiteljeve zahtjeve.
Tužitelj je podnio reviziju pred Verwaltungsgerichtshofom (Visoki upravni sud, Austrija).
U prilog tom prijedlogu S. Rudigier ističe da Landesverwaltungsgericht Salzburg (Zemaljski upravni sud u Salzburgu) nije ispitao meritum pravnih posljedica neobjavljivanja podataka predviđenih u članku 7. stavku 2. Uredbe br. 1370/2007, koje je trebalo objaviti jednu godinu prije pokretanja postupka nadmetanja.
Verwaltungsgerichtshof (Visoki upravni sud) ističe da u pogledu primjene članka 7. stavka 2. Uredbe br. 1370/2007 nije predviđena nijedna iznimka kad je riječ o uslugama prijevoza iz Direktive 2004/17 ili Direktive 2004/18 te da u uvodnoj izjavi 29. te uredbe nema razlike glede sustava koji se primjenjuje na te ugovore o javnom prijevozu. Iz toga zaključuje da se obveza objave traženih podataka mora primjenjivati čak i ako usluge proizlaze iz ugovora koji je uređen jednom od tih dviju direktiva.
Taj sud ipak ističe da u ovom slučaju, za razliku od presude od 27. listopada 2016., Hörmann Reisen (
C‑292/15
,
EU:C:2016:817
), koja je donesena u kontekstu podugovaranja u području ugovorâ o javnoj nabavi, ni Direktiva 2004/18 ni Direktiva 2014/24 kojom je ona zamijenjena ne propisuju obvezu objave prethodne informacijske obavijesti, za razliku od članka 7. stavka 2. Uredbe br. 1370/2007.
To znači da bi, da je bilo odlučeno da se taj članak 7. stavak 2. primjenjuje na ugovore koji su uređeni jednom od tih dviju direktiva, sklapanje ugovora o prijevozu putnika autobusom bilo podvrgnuto sustavu strožem od onog kojim se uređuju druge usluge.
Sud koji je uputio zahtjev osim toga ističe da pravo Unije ne predviđa nikakvu sankciju za nepoštovanje obveza predviđenih navedenim člankom 7. stavkom 2.
U tom pogledu, taj sud ističe da bi pružatelj usluge prijevoza u slučaju nepoštovanja te odredbe doduše mogao izvući korist iz prednosti koju ostvaruje u odnosu na svoje konkurente. Sud koji je uputio zahtjev ipak ističe da su ciljevi transparentnosti i nediskriminacije iz navedene odredbe ispunjeni ako je predmetna usluga predmet provedbe postupka javne nabave s obzirom na to da članak 47. stavak 1. Direktive 2014/24, poput članka 38. stavka 1. Direktive 2004/18, predviđa da javni naručitelj određuje detalje postupka koji provodi uzimajući u obzir složenost ugovora i vrijeme potrebno za izradu ponuda.
Sud koji je uputio zahtjev stoga se pita može li nepoštovanje članka 7. stavka 2. Uredbe br. 1370/2007 dovesti do nezakonitosti poziva na nadmetanje u okolnostima u kojima je javni naručitelj postupao u skladu sa svim zahtjevima predviđenima direktivama o javnoj nabavi.
U tom pogledu, sud koji je uputio zahtjev navodi da se, na temelju austrijskog prava, odluka javnog naručitelja može poništiti samo ako nezakonitost ima odlučujući učinak na ishod provedbe postupka javne nabave. On smatra da se čini da je nacionalno zakonodavstvo poput onoga o kojem je riječ u glavnom postupku u skladu s pravom Unije, pod uvjetom da se njime ne onemogućuje izvršenje prava koje proizlazi iz prava Unije niti se njime povređuje načelo ekvivalentnosti, međutim ističe da bi glede toga želio dobiti potvrdu.
Naglašava da je posljednje pitanje tim više opravdano što je u glavnom postupku, prema tvrdnjama naručitelja, S. Rudigier već duže vrijeme imao saznanja o budućim pozivima na nadmetanje, što znači da sve njegove zahtjeve treba odbiti s obzirom na to da mu povreda prava na koju se poziva ne nanosi štetu.
U tim je okolnostima Verwaltungsgerichtshof (Visoki upravni sud) odlučio prekinuti postupak i postaviti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„1.
Je li članak 7. stavak 2. Uredbe [br. 1370/2007] primjenjiv i u slučaju sklapanja ugovora o pružanju usluga u smislu članka 5. stavka 1. druge rečenice ove uredbe za usluge prijevoza putnika autobusom u skladu s postupkom predviđenim direktivama o javnoj nabavi (Direktiva [2004/17] ili [2004/18])?
2.
U slučaju potvrdnog odgovora na prvo pitanje:
Dovodi li povreda obveze da se najmanje jednu godinu prije pokretanja postupka nadmetanja objavi podatke navedene u članku 7. stavku 2. točkama (a) do (c) Uredbe br. 1370/2007 do toga da poziv na nadmetanje, koji je objavljen bez takve objave jednu godinu prije pokretanja postupka, ali je prema članku 5. stavku 1. drugoj rečenici ove uredbe objavljen prema postupku u skladu s direktivama o javnoj nabavi, treba smatrati nezakonitim?
3.
U slučaju potvrdnog odgovora na drugo pitanje:
Protivi li se odredbama prava Unije koje se primjenjuju na sklapanje ugovora o javnoj nabavi nacionalni propis u skladu s kojim se može odbiti poništiti poziv na nadmetanje, kako je predviđeno člankom 2. stavkom 1. točkom (b) Direktive [89/665], koji na temelju članka 7. stavka 2. Uredbe br. 1370/2007 treba smatrati nezakonitim zbog neobjavljivanja, ako nezakonitost nije imala odlučujući utjecaj na ishod postupka sklapanja ugovora jer je predmetni operater mogao djelovati na vrijeme te nije došlo do narušavanja tržišnog natjecanja?”
Prethodna pitanja
Uvodne napomene
Najprije valja primijetiti da je poziv na nadmetanje o kojemu je riječ u glavnom postupku objavljen u
Službenom listu Europske unije
20. travnja 2016., odnosno dva dana nakon isteka roka za prenošenje direktiva 2014/24 i 2014/25 u nacionalno pravo država članica i nakon stavljanja izvan snage mjerodavnih direktiva 2004/17 i 2004/18 te članaka 90. i 91. Direktive 2014/24, kao i članaka 106. i 107. Direktive 2014/25.
Iz toga slijedi da su u glavnom postupku primjenjive Direktiva 2014/24 ili Direktiva 2014/25, a ne Direktiva 2004/17 ili Direktiva 2004/18, kao što je navedeno u pitanjima koja je postavio sud koji je uputio zahtjev (vidjeti, po analogiji, presudu od 10. srpnja 2014., Impresa Pizzarotti,
C‑213/13
,
EU:C:2014:2067
, t.
31.
do
33.
).
Usto, valja istaknuti da se ta pitanja bez razlikovanja odnose na Direktivu 2004/17 i Direktivu 2004/18. To što sud koji je uputio zahtjev nije ustanovio koja je direktiva primjenjiva u glavnom postupku ipak ne sprečava Sud u davanju odgovora na navedena pitanja s obzirom na to da se odgovori na njih mogu dati na istovjetan način na osnovi Direktive 2014/24 ili Direktive 2014/25, kojima su stavljene izvan snage i zamijenjene Direktiva 2004/18 i Direktiva 2004/17.
Prvo prethodno pitanje
Svojim prvim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u bitnome pita treba li članak 7. stavak 2. Uredbe br. 1370/2007 tumačiti na način da se obveza objave prethodne informacijske obavijesti koju on predviđa primjenjuje na ugovore o uslugama javnog prijevoza putnika autobusom koji se načelno sklapaju u skladu s postupcima predviđenima Direktivom 2014/24 ili Direktivom 2014/25.
U tom pogledu, Sud je već presudio da se primjenom članka 5. stavka 1. Uredbe br. 1370/2007 u svrhu dodjele ugovora o javnim uslugama prijevoza putnika autobusom ne primjenjuju samo odredbe iz članka 5. stavaka 2. do 6. te uredbe, dok ostale odredbe te uredbe ostaju primjenjive (presuda od 27. listopada 2016., Hörmann Reisen,
C‑292/15
,
EU:C:2016:817
, t.
41.
).
Iz toga slijedi da se članak 7. stavak 2. navedene uredbe primjenjuje na ugovore o javnoj nabavi usluga prijevoza u skladu s postupcima predviđenima Direktivom 2014/24 ili Direktivom 2014/25.
Taj je zaključak potkrijepljen predmetom Uredbe br. 1370/2007.
Naime, Uredba br. 1370/2007, koja se odnosi samo na usluge javnog željezničkog i cestovnog prijevoza putnika, želi predvidjeti načine interveniranja u opće sustave javne nabave, kao što su oni koje uređuje Direktiva 2014/24 ili Direktiva 2014/25. Ta uredba tako sadržava posebna pravila koja ili zamjenjuju ili dopunjuju opća pravila iz Direktive 2014/24 ili ona iz Direktive 2014/25, u skladu s kojima se direktivom koja se primjenjuje predviđaju ili ne predviđaju pravila u područjima koja uređuje navedena direktiva (vidjeti, u tom smislu, presudu od 27. listopada 2016., Hörmann Reisen,
C‑292/15
,
EU:C:2016:817
, t.
44.
do
47.
).
Takvo je tumačenje članka 7. stavka 2. Uredbe br. 1370/2007 potvrđeno razmatranjem članka 48. stavka 1. Direktive 2014/24 i članka 67. stavka 1. Direktive 2014/25, funkcija kojih je djelomično usporediva s onom navedenog članka 7. stavka 2.
Naime, za razliku od članka 48. stavka 1. Direktive 2014/24 u vezi s odredbama odjeljka I. dijela B Priloga V. toj direktivi i članka 67. stavka 1. Direktive 2014/25 u vezi s odredbama odjeljka I. dijela A Priloga VI. toj direktivi, odredbe članka 7. stavka 2. navedene uredbe, s jedne strane, obvezno se primjenjuju na javnog naručitelja ili sektorskog naručitelja i, s druge strane, odnose se ne samo na situaciju u kojoj javni naručitelj ili sektorski naručitelj planira pokretanje postupka nadmetanja, nego također i na situaciju u kojoj on namjerava izravno sklopiti ugovor. Štoviše, na objave do kojih je došlo na temelju tih direktiva ne primjenjuje se prekluzivni rok od jedne godine prije pokretanja postupka nadmetanja i one se ne moraju nužno objaviti u
Službenom listu Europske unije
.
Tako se člankom 7. stavkom 2. Uredbe br. 1370/2007 propisuju obveze koje su posebnije od onih iz direktiva 2014/24 i 2014/25 te kao
lex specialis
imaju jaču pravnu snagu od potonjih (vidjeti, u tom smislu, presudu od 27. listopada 2016., Hörmann Reisen,
C‑292/15
,
EU:C:2016:817
, t.
47.
).
Iz toga slijedi da na prvo pitanje valja odgovoriti da članak 7. stavak 2. Uredbe br. 1370/2007 treba tumačiti na način da se obveza objave prethodne obavijesti koju on predviđa primjenjuje na ugovore o uslugama javnog prijevoza autobusom koji se načelno mogu sklopiti u skladu s postupcima predviđenima Direktivom 2014/24 ili Direktivom 2014/25.
Drugo i treće prethodno pitanje
Drugim i trećim pitanjem koja valja zajedno razmotriti sud koji je uputio zahtjev u bitnome pita je li nezakonitost koja je posljedica povrede ili neispunjenja obveze objave prethodne informacijske obavijesti predviđena člankom 7. stavkom 2. Uredbe br. 1370/2007 takva da može dovesti do poništenja redovnog poziva na nadmetanje.
Najprije valja podsjetiti da, u skladu s uvodnom izjavom 21. te uredbe, učinkovita pravna zaštita mora biti zajamčena ne samo za sklapanje ugovora obuhvaćenih područjima primjene direktiva 2004/17 i 2004/18, koje su stavljene izvan snage i zamijenjene direktivama 2014/25 i 2014/24, nego i za druge ugovore koji su dodijeljeni prema navedenoj uredbi. Usto, potreban je učinkovit postupak revizije koji bi trebao biti usporediv, gdje je to prikladno, s mjerodavnim postupcima utvrđenima u Direktivi 89/665 i Direktivi 92/13.
Međutim, članak 2. stavak 1. Direktive 89/665 i članak 2. stavak 1. Direktive 92/13 navode da države članice vode računa o tome da njihovi propisi, među ostalim mjerama, omogućuju poništenje ili predviđaju postupak za poništenje nezakonitih odluka.
Nasuprot tomu, zakonodavstvo Unije u području provedbe postupka javne nabave ne propisuje općenito pravilo u skladu s kojim bi nezakonitost koju sadržava neki akt ili propust u određenom stadiju postupka dovela do nezakonitosti svih akata donesenih nakon tog postupka i opravdala njihovo poništenje. To zakonodavstvo predviđa takvu posljedicu samo u posebno definiranim situacijama.
Članak 2.d Direktive 89/665 i članak 2.d Direktive 92/13 navode da treba poništiti ugovore koji sadržavaju nezakonitosti koje se u njima nabrajaju, među kojima je slučaj naručitelja koji je sklopio ugovor a da prethodno nije objavio obavijest u
Službenom listu Europske unije
i što pritom nije dopušteno prema odredbama Direktive 2014/24 ili Direktive 2014/25.
Međutim, iako nedopušteni propust da se u
Službenom listu Europske unije
objavi poziv na nadmetanje kojim se pokreće postupak nadmetanja načelno dovodi do toga da predmetni ugovor ne proizvodi učinke, takva posljedica nije predviđena zakonodavstvom Unije u području ugovora o javnoj nabavi u slučaju nepoštovanja obveze objave prethodne informacijske obavijesti iz članka 7. stavka 2. Uredbe br. 1370/2007.
Budući da zakonodavac Unije nije predvidio posebnu odredbu u pogledu povrede članka 7. stavka 2. Uredbe br. 1370/2007, takva odredba propisuje se nacionalnim pravom.
Naime, zbog nepostojanja postupovne odredbe propisane pravom Unije kojom bi se sankcioniralo neko pravo i u skladu s ustaljenom sudskom praksom Suda, zadaća je unutarnjeg pravnog poretka svake države članice da uredi pravila sudskog postupka koja trebaju osigurati zaštitu prava koja pojedinci uživaju na temelju prava Unije. Ta postupovna pravila ne smiju međutim biti nepovoljnija od onih koja se tiču sličnih pravnih lijekova predviđenih za zaštitu prava koja proizlaze iz unutarnjeg pravnog poretka (načelo ekvivalentnosti) i ne smiju učiniti gotovo nemogućim ili pretjerano teškim izvršavanje prava predviđenog pravnim poretkom Unije (načelo djelotvornosti) (vidjeti, u tom smislu, presudu od 5. travnja 2017., Marina del Mediterráneo i dr.,
C‑391/15
,
EU:C:2017:268
, t.
32.
i navedena sudska praksa).
Kad je najprije riječ o načelu ekvivalentnosti, valja podsjetiti da poštovanje tog načela podrazumijeva da se sporno pravilo bez razlikovanja primjenjuje na pravna sredstva koja se temelje na povredi prava Unije i na ona koja se temelje na nepoštovanju unutarnjeg prava sa sličnim ciljem i uzrokom (presuda od 8. srpnja 2010., Bulicke,
C‑246/09
,
EU:C:2010:418
, t.
26.
i navedena sudska praksa).
U ovom slučaju sud koji je uputio zahtjev treba ispitati je li se to načelo poštovalo.
Kad je riječ o načelu djelotvornosti, valja istaknuti da je cilj prava koje za gospodarske subjekte proizlazi iz članka 7. stavka 2. Uredbe br. 1370/2007, s jedne strane, kao što to u bitnome proizlazi iz njezine uvodne izjave 29., gospodarskim subjektima omogućiti da odgovore na poziv javnog naručitelja ili sektorskog naručitelja, osobito na vrstu sklapanja za koju se ti naručitelji namjeravaju opredijeliti (postupak nadmetanja ili izravno sklapanje), i, s druge strane, dati vremena gospodarskim subjektima da se bolje pripreme za postupak nadmetanja.
U tom je pogledu važno utvrditi da se ispitivanje poštovanja načela djelotvornosti mora provesti na različit način, ovisno o tome namjerava li se provesti izravno sklapanje ili postupak nadmetanja.
U slučaju izravnog sklapanja nepostojanje prethodne informacijske obavijesti može dovesti do toga da gospodarski subjekt ne može istaknuti prigovore dok se taj postupak ne provede, zbog čega postoji opasnost da će mu se konačno onemogućiti sudjelovanje u postupku nadmetanja. Takva situacija može dovesti u pitanje načelo djelotvornosti.
Nasuprot tomu, kada do povrede članka 7. stavka 2. Uredbe br. 1370/2007 dolazi u kontekstu u kojemu javni naručitelj ili sektorski naručitelj namjeravaju provesti postupak nadmetanja kasnijom objavom redovnog poziva na nadmetanje, takva povreda sama po sebi nije prepreka djelotvornom sudjelovanju gospodarskog subjekta u tom postupku nadmetanja.
Što se tiče sumnji koje je izrazio sud koji je uputio zahtjev prema kojima bi povreda članka 7. stavka 2. Uredbe br. 1370/2017 mogla dovesti do toga da gospodarski subjekt, koji je već zadužen za izvršenje ugovora, ostvari korist od prednosti koju ima u odnosu na svoje konkurente, valja istaknuti da određivanjem rokova za zaprimanje ponuda javni naručitelj ili sektorski naručitelj mora voditi računa o složenosti ugovora i o vremenu potrebnom za izradu ponuda, neovisno o tome čini li to na osnovi članka 47. Direktive 2014/24 ili članka 66. Direktive 2014/25.
Ipak, u slučaju da gospodarski subjekt podnese dokaz da ga je, nakon objave poziva na nadmetanje, nepostojanje prethodne informacijske obavijesti stavilo u znatnoj mjeri u nepovoljan položaj u odnosu na gospodarski subjekt koji je već zadužen za izvršenje ugovora i koji zbog toga ima precizna saznanja o svim svojstvima tog ugovora, može se utvrditi povreda načela djelotvornosti koja dovodi do poništenja tog poziva na nadmetanje. Takvo stavljanje u nepovoljan položaj također može činiti povredu načela jednakog postupanja.
Tu ocjenu treba provesti sud koji je uputio zahtjev uzimajući u obzir mjerodavne elemente iz predmetnog slučaja. U ovom slučaju, iz odluke suda koji je uputio zahtjev proizlazi da je rok od 49 dana od objave predmetnog poziva na nadmetanje odobren gospodarskim subjektima kako bi odgovorili na taj poziv, što je dulje od minimalnog roka predviđenog direktivama 2014/24 i 2014/25. Osim toga, gospodarski subjekt o kojemu je riječ u glavnom postupku raspolagao je podacima o eventualnom pozivu na nadmetanje znatno prije njegove objave.
Usto i neovisno o tužbi kao što je ona iz točke 69. ove presude, gospodarski subjekt ima pravo podnijeti tužbu protiv javnog naručitelja ili sektorskog naručitelja zbog toga što je u dokumentima o javnoj nabavi rok za podnošenje ponuda bio prekratak, čime je povrijeđen članak 47. Direktive 2014/24 ili članak 66. Direktive 2014/25, kojima se zahtijeva da se vodi računa o složenosti ugovora i o vremenu potrebnom za izradu ponuda.
Stoga na drugo i treće pitanje valja odgovoriti da članak 7. stavak 2. Uredbe br. 1370/2007 treba tumačiti na način da povreda obveze objave prethodne informacijske obavijesti koju on predviđa ne dovodi do poništenja predmetnog poziva na nadmetanje, pod uvjetom da su poštovana načela ekvivalentnosti, djelotvornosti i jednakog postupanja, što treba provjeriti sud koji je uputio zahtjev.
Troškovi
Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.

Slijedom navedenog, Sud (deveto vijeće) odlučuje:

Članak 7. stavak 2. Uredbe (EZ) br. 1370/2007 Europskog parlamenta i Vijeća od 23. listopada 2007. o uslugama javnog željezničkog i cestovnog prijevoza putnika i stavljanju izvan snage uredaba Vijeća (EEZ) br. 1191/69 i (EEZ) br. 1107/70 treba tumačiti na način da se:

–
obveza objave prethodne informacijske obavijesti koju on propisuje primjenjuje na ugovore o uslugama javnog prijevoza autobusom koji se načelno sklapaju u skladu s postupcima predviđenima Direktivom 2014/24/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2014. o javnoj nabavi i o stavljanju izvan snage Direktive 2004/18/EZ ili Direktivom 2014/25/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2014. o nabavi subjekata koji djeluju u sektoru vodnog gospodarstva, energetskom i prometnom sektoru te sektoru poštanskih usluga i stavljanju izvan snage Direktive 2004/17/EZ;
–
povreda te obveze objave prethodne informacijske obavijesti ne dovodi do poništenja predmetnog poziva na nadmetanje, pod uvjetom da su poštovana načela ekvivalentnosti, djelotvornosti i jednakog postupanja, što treba provjeriti sud koji je uputio zahtjev.

Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: njemački