CELEX: 62015CJ0131
Odwołanie
Pomoc państwa
Eksploatacja urządzeń do wideoloterii
Udzielenie przez państwo członkowskie wyłącznej licencji
Decyzja stwierdzająca brak pomocy państwa
Artykuł 108 ust. 3 TFUE
Rozporządzenie (WE) nr 659/1999
Artykuły 4, 7 i 13
Brak wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego
Pojęcie „poważnych trudności”
Data dokonania oceny
Artykuł 296 TFUE
Karta praw podstawowych Unii Europejskiej
Artykuł 41
Obowiązek uzasadnienia
Artykuł 47
Prawo do skutecznej ochrony sądowej
Artykuł 107 ust. 1 TFUE
Pojęcie „korzyści gospodarczej”
Łączna ocena zgłoszonych środków

W swoim odwołaniu Club Hotel Loutraki AE, Vivere Entertainment AE, Theros International Gaming Inc., Elliniko Casino Kerkyras, Casino Rodos, Porto Carras AE i Kazino Aigaiou AE występują z żądaniem uchylenia wyroku Sądu Unii Europejskiej z dnia 8 stycznia 2015 r., Club Hotel Loutraki i in./Komisja (T‑58/13, niepublikowanego, zwanego dalej „zaskarżonym wyrokiem”,
EU:T:2015:1
), mocą którego Sąd oddalił skargę o stwierdzenie nieważności decyzji Komisji C(2012) 6777 final z dnia 3 października 2012 r. w sprawie pomocy państwa SA 33988 (2011/N) – Grecja – Zasady rozszerzenia przysługującego Organismos Prognostikon Agonon Podosfairou AE (OPAP) (podmiotowi odpowiedzialnemu za planowanie meczów piłki nożnej) wyłącznego prawa eksploatacji trzynastu gier hazardowych i udzielenie wyłącznej licencji na eksploatację 35000 urządzeń do wideoloterii na okres dziesięciu lat (zwanej dalej „sporną decyzją”).
Ramy prawne
Rozporządzenie Rady (WE) nr 659/1999 z dnia 22 marca 1999 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania art. [108 TFUE] (
Dz.U. 1999, L 83, s. 1
– wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 8, t. 1, s. 339), które obowiązywało w momencie wydania spornej decyzji, w art. 4 zatytułowanym „Wstępne badanie zgłoszenia i decyzje Komisji” stanowiło:
„1.   Komisja bada zgłoszenie bezzwłocznie po jego otrzymaniu. Z zastrzeżeniem art. 8 Komisja podejmuje decyzję zgodnie z ust. 2, 3 lub 4.
2.   W przypadku gdy Komisja po przeprowadzeniu badania wstępnego stwierdza, że środek będący przedmiotem zgłoszenia nie stanowi pomocy, ustalenie to zostaje stwierdzone w formie decyzji.
3.   W przypadku gdy Komisja po przeprowadzeniu badania wstępnego stwierdza, że nie ma żadnych wątpliwości co do zgodności środka będącego przedmiotem zgłoszenia z rynkiem wewnętrznym, w stopniu, w jakim mieści się on w zakresie art. [107 ust. 1 TFUE], Komisja podejmuje decyzję, że środek jest zgodny z rynkiem wewnętrznym (»decyzja o niewnoszeniu zastrzeżeń«). W decyzji określone zostaje, który z przewidzianych traktatem wyjątków zastosowano.
4.   W przypadku gdy po przeprowadzeniu badania wstępnego Komisja stwierdza, że zaistniały wątpliwości co do zgodności środka będącego przedmiotem zgłoszenia z rynkiem wewnętrznym, Komisja podejmuje decyzję o wszczęciu postępowania zgodnie z art. [108 ust. 2 TFUE] (»decyzja o wszczęciu formalnej procedury dochodzenia«).
5.   Decyzje określone w ust. 2, 3 i 4 podejmowane są w terminie dwóch miesięcy. Okres ten rozpoczyna się następnego dnia po otrzymaniu kompletnego zgłoszenia. Zgłoszenie zostaje uznane za kompletne, jeżeli w terminie dwóch miesięcy od jego otrzymania lub od otrzymania wszelkich dodatkowych informacji, o jakie się zwrócono, Komisja nie zażąda żadnych dalszych informacji. Okres ten może zostać przedłużony za zgodą zarówno Komisji, jak i zainteresowanego państwa członkowskiego. W przypadku gdy jest to właściwe, Komisja może ustalić krótsze terminy.
[…]”.
Artykuł 7 tego rozporządzenia, zatytułowany „Decyzje Komisji o zakończeniu formalnej procedury dochodzenia [formalnego postępowania wyjaśniającego]”, stanowi:
„1.   Z zastrzeżeniem art. 8 formalna procedura dochodzenia zostaje zakończona w formie decyzji zgodnie z ust. 2–5 niniejszego artykułu.
2.   W przypadku gdy Komisja stwierdza, gdzie jest to właściwe, po dokonaniu przez zainteresowane państwo członkowskie zmiany, że środek będący przedmiotem zgłoszenia nie stanowi pomocy, ustalenie to zostaje stwierdzone w formie decyzji.
3.   W przypadku gdy Komisja stwierdza, gdzie jest to właściwe, po dokonaniu przez zainteresowane państwo członkowskie zmiany, że wątpliwości co do zgodności środka będącego przedmiotem zgłoszenia z rynkiem wewnętrznym zostały usunięte, stwierdza w drodze decyzji, że pomoc jest zgodna z rynkiem wewnętrznym (»decyzja pozytywna«). W decyzji określone zostaje, który z przewidzianych traktatem wyjątków zastosowano.
4.   Komisja może do decyzji pozytywnej dołączyć warunki, na jakich dana pomoc może zostać uznana za zgodną z rynkiem wewnętrznym, i może ustanowić obowiązki, umożliwiające monitorowanie zgodności z decyzją (»decyzja warunkowa«).
5.   W przypadku gdy Komisja stwierdza, że pomoc będąca przedmiotem zgłoszenia nie jest zgodna z rynkiem wewnętrznym, stwierdza w drodze decyzji (»decyzja negatywna«), że pomoc nie może zostać wprowadzona w życie.
6.   Decyzje podjęte zgodnie z ust. 2, 3, 4 i 5 podejmowane są bezzwłocznie po usunięciu wątpliwości określonych w art. 4 ust. 4. Komisja podejmuje zależnie od możliwości wysiłki w celu podjęcia decyzji w terminie 18 miesięcy od wszczęcia procedury [postępowania]. Termin ten może zostać przedłużony na podstawie porozumienia między Komisją a zainteresowanym państwem członkowskim.
[…]”.
Artykuł 13 rzeczonego rozporządzenia, zatytułowany „Decyzje Komisji”, przewiduje w ust. 1:
„Badanie pomocy, która mogła zostać przyznana bezprawnie, skutkuje decyzją na podstawie art. 4 ust. 2, 3 lub 4. W przypadku decyzji o wszczęciu formalnej procedury dochodzenia [formalnego postępowania wyjaśniającego] postępowanie zostaje zakończone w drodze decyzji, podjętej zgodnie z art. 7. Jeżeli państwo członkowskie nie zastosuje się do nakazu udzielenia informacji, decyzja zostaje podjęta na podstawie dostępnych informacji”.
Okoliczności powstania sporu
Siedem kasyn, które posiadały licencję na prowadzenie działalności gospodarczej w Grecji, organizowały w tym państwie gry losowe, wśród których znajdowały się automaty do gry.
W dniu 1 grudnia 2011 r. władze greckie zgłosiły do Komisji dwa środki na korzyść OPAP. Pierwszy środek dotyczył przyznania OPAP wyłącznej licencji na eksploatację 35000 urządzeń do wideoloterii (zwanych dalej „UdW”) na okres dziesięciu lat z datą ważności do końca 2022 r. w zamian za opłatę w kwocie 560 mln EUR (zwany dalej „umową w sprawie UdW”). Drugi środek polegał na przedłużeniu o dziesięć lat, od roku 2020 do roku 2030, w drodze addendum do porozumienia zawartego między Grecją i OPAP w 2000 r., już przyznanego OPAP wyłącznego prawa eksploatacji trzynastu gier losowych w jakikolwiek sposób (zwany dalej „addendum”).
Wnoszące odwołanie – z wyjątkiem Kazino Aigaiou – złożyły do Komisji w dniu 4 kwietnia 2012 r. skargę, w której utrzymywały, że umowa w sprawie UdW zawierała przyznanie na rzecz OPAP niezgodnej z rynkiem wewnętrznym pomocy państwa. Zdaniem wnoszących odwołanie Grecja mogła otrzymać cenę wyższą od przewidzianej w tej umowie kwoty 560 mln EUR, w wypadku gdyby przyznała kilka licencji i przeprowadziła międzynarodowy przetarg. Ponadto korzyści, jakie otrzymał OPAP, byłyby znacznie mniejsze, gdyby podmiot ten działał w warunkach wolnej konkurencji.
Komisja w spornej decyzji uznała, że umowa w sprawie UdW oraz addendum nie mogły być postrzegane jako korzyść w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE. Choć Komisja dokonała odrębnej oceny tych środków, przeprowadziła ich wspólną analizę, ponieważ zostały one zgłoszone wspólnie oraz dotyczą równoczesnego przyznania praw wyłącznych na rzecz tego samego przedsiębiorstwa w związku z podobną działalnością i to w perspektywie ogłoszonej prywatyzacji OPAP w krótkim okresie.
Komisja w ten sposób stwierdziła, że o ile kwota 560 mln EUR należna od OPAP była znacznie niższa od aktualnej wartości netto umowy w sprawie UdW, o tyle kwota zapłacona przez OPAP w zamian za addendum, w tym opłata pobrana przez Grecję odpowiadająca 5% przychodów brutto uzyskanych z organizowania danych gier w okresie od 13 października 2020 r. do 12 października 2030 r., była za to wyższa od aktualnej wartości netto addendum.
Instytucja ta podniosła również, że nadwyżka zapłacona przez OPAP w ramach addendum była tymczasem niewystarczająca w celu zagwarantowania, aby średnio kwota 560 mln EUR była wyższa albo równa aktualnej wartości umowy w sprawie UdW. W ramach wymiany pism między Komisją i władzami greckimi uzgodniono zatem, że te ostatnie powinny były zobowiązać się do ustanowienia opłaty wyrównawczej od wypracowanych przez OPAP w ramach eksploatacji UdW przychodów brutto z organizowania gier, która zostałaby dodana do pierwotnej kwoty 560 mln EUR.
W tych okolicznościach Komisja stwierdziła, że zgłoszone umowy nie przyznawały korzyści OPAP i że w konsekwencji nie stanowiły pomocy państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE.
Postępowanie przed Sądem i zaskarżony wyrok
Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 29 stycznia 2013 r. wnoszące odwołanie wniosły skargę o stwierdzenie nieważności spornej decyzji.
Na poparcie skargi podniosły one cztery zarzuty. Zarzut pierwszy oparty był na naruszeniu art. 108 ust. 2 TFUE oraz na nadużyciu władzy w ten sposób, że Komisja nie wszczęła formalnego postępowania wyjaśniającego, w sytuacji gdy napotkała poważne trudności przy dokonywaniu oceny zgłoszonych środków. W zarzutach drugim i trzecim wnoszący odwołanie utrzymywali naruszenie art. 296 TFUE oraz art. 41 i 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „kartą”) oraz art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, podpisanej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. w ten sposób, że Komisja uchybiła swojemu obowiązkowi uzasadnienia poprzez niepublikowanie w jawnej wersji spornej decyzji istotnych danych gospodarczych. Ponadto instytucja ta naruszyła prawa wnoszących odwołanie do dobrej administracji i do skutecznej ochrony sądowej. Zarzut czwarty był oparty na naruszeniu art. 107 ust. 1 TFUE w zakresie, w jakim Komisja w sposób niezgodny z prawem dokonała łącznego zbadania dwóch zgłoszonych środków.
W zaskarżonym wyroku Sąd oddalił skargę wnoszących odwołanie w całości i obciążył je kosztami.
Żądania stron
Wnoszące odwołanie zwracają się do Trybunału o:
—
uchylenie zaskarżonego wyroku;
—
stwierdzenie nieważności spornej decyzji oraz
—
obciążenie Komisji i OPAP kosztami postępowania.
Komisja oraz OPAP wnoszą do Trybunału o:
—
oddalenie odwołania oraz
—
obciążenie wnoszących odwołanie kosztami postępowania.
W przedmiocie odwołania
W przedmiocie zarzutu pierwszego, dotyczącego naruszenia art. 108 ust. 3 TFUE oraz art. 4, 7 i 13 rozporządzenia nr 659/1999
Argumentacja stron
Zarzut pierwszy składa się z dwóch części. W pierwszej części zarzutu pierwszego wnoszące odwołanie utrzymują, że Sąd niesłusznie uznał, iż Komisja nie miała obowiązku wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 108 ust. 2 TFUE wbrew wnioskom przyjętym przez tę instytucję przed zobowiązaniem w dniu 7 sierpnia 2012 r. władz greckich do ustanowienia opłaty wyrównawczej od wypracowanych przez OPAP przychodów brutto z organizowania gier, która zostałaby dodana do pierwotnej kwoty 560 mln EUR przewidzianej w umowie w sprawie UdW. W tym względzie podnoszą one, po pierwsze, że uprawnienia dyskrecjonalne Komisji w zakresie decydowania o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego są ograniczone i że badanie wstępne nie powinno nakładać się na tę procedurę.
Po drugie, wnoszące odwołanie utrzymują, że z art. 108 ust. 2 i 3 TFUE oraz z art. 4, 7 i 13 rozporządzenia nr 659/1999 wynika, iż badanie wstępne jest oceną prima facie zgłoszonych środków, które na koniec tego badania okazują się nie stanowić w sposób oczywisty ani pomocy, ani pomocy zgodnej [z rynkiem wewnętrznym]. Celem formalnego postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 108 ust. 2 TFUE jest dokonanie oceny środka, który nie jest prima facie zgodny z rynkiem wewnętrznym.
Zdaniem wnoszących odwołanie, gdyby w trakcie badania wstępnego i przed wszczęciem negocjacji w sprawie opłaty wyrównawczej, Komisja doszła do wniosku, że umowa w sprawie UdW przyznawała korzyść OPAP, instytucja ta powinna była zgodnie z art. 4 ust. 4 rozporządzenia nr 659/1999 wszcząć formalne postępowanie wyjaśniające przewidziane w art. 108 ust. 2 TFUE. Stąd zatem orzekając, iż taki obowiązek nie spoczywał w niniejszej sprawie na Komisji, Sąd dopuścił się naruszenia prawa.
W drugiej części zarzutu pierwszego wnoszące odwołanie zarzucają Sądowi, że nie przeprowadził łącznego badania przede wszystkim częstotliwości wymiany informacji między Komisją i władzami greckimi, następnie ich treści i wreszcie okresu trwania badania wstępnego. Tymczasem łączne badanie tych elementów pozwoliłoby na wykazanie istnienia poważnych trudności napotkanych przez Komisję przy okazji analizy zgłoszonych środków.
W szczególności podnoszą one po pierwsze, że techniczny charakter kwestii podniesionych w drodze oceny zgłoszonych środków, takiej jak podkreślona przez Sąd w pkt 50 zaskarżonego wyroku w celu uzasadnienia, że kontaktów między Komisją i władzami greckimi nie można było uznać za szczególnie częste lub intensywne, nie stanowi odpowiedniego kryterium, ponieważ ocena miała techniczny charakter w każdym wypadku, przy uwzględnieniu natury kryterium doświadczonego inwestora prywatnego w gospodarce rynkowej.
Po drugie, złożone obliczenia przeprowadzone w trakcie wstępnego badania charakteryzowały się niejasnością, ponieważ zawierały liczne powtarzające się kalkulacje i prowadziły do przyjęcia opłaty wyrównawczej, zmieniając środki pierwotnie zgłoszone. Kontakty między Komisją i władzami greckimi nie miały zatem charakteru czysto informacyjnego czy wyjaśniającego.
Po trzecie, okres dziesięciu miesięcy trwania badania wstępnego sam w sobie świadczył o istnieniu poważnych trudności.
Komisja i OPAP kwestionują argumentację wnoszących odwołanie. W szczególności Komisja uważa, że zarzut pierwszy jest niedopuszczalny w całości, ponieważ wnoszące odwołanie ograniczyły się do powtórzenia argumentacji przytoczonej w pierwszej instancji. OPAP ze swojej strony podnosi, że druga część zarzutu pierwszego jest niedopuszczalna w tym zakresie, że wnoszące odwołanie występują do Trybunału o dokonanie oceny stanu faktycznego.
Ocena Trybunału
Odnośnie do utrzymywanej niedopuszczalności całego zarzutu pierwszego wystarczy podnieść, że wbrew temu, co utrzymuje Komisja, wnoszące odwołanie nie ograniczają się do powtórzenia argumentacji przytoczonej w pierwszej instancji, lecz podważają zastosowanie prawa Unii, o którym mowa w pkt 47–62 zaskarżonego wyroku.
Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem Trybunału kwestie prawne rozpatrywane w pierwszej instancji mogą ponownie stanowić przedmiot sporu w ramach odwołania, ponieważ gdyby wnoszący odwołanie nie mógł oprzeć odwołania na zarzutach i argumentach podniesionych już przed Sądem, postępowanie odwoławcze byłoby pozbawione częściowo sensu (wyrok z dnia 4 września 2014 r.Hiszpania/Komisja,
C‑192/13 P
,
EU:C:2014:2156
, pkt
).
Odnośnie do dopuszczalności części drugiej zarzutu pierwszego należy powtórzyć, że, jak słusznie stwierdza OPAP, wnoszące odwołanie w drodze argumentacji streszczonej w pkt 21–23 niniejszego wyroku wnoszą do Trybunału o dokonanie nowej oceny okoliczności faktycznych. Ponieważ takie badanie nie należy do właściwości Trybunału, żądania te należy odrzucić jako niedopuszczalne.
Ponadto, nawet gdyby argumentacja przedstawiona w pkt 20 niniejszego wyroku na poparcie części drugiej tego zarzutu, zgodnie z którą Sąd nie przeprowadził łącznego badania różnych elementów objętych krytyką wnoszących odwołanie, była dopuszczalna, to jednak i tak błędnie odczytuje zaskarżony wyrok. Jak wynika bowiem z pkt 60–62 zaskarżonego wyroku, Sąd przeprowadził badanie łączne tych różnych elementów.
Wynika z tego, że należy oddalić część drugą tego zarzutu ze względu na jej częściową bezzasadność i częściową niedopuszczalność.
Jeśli chodzi o zasadność argumentacji przytoczonej w ramach części pierwszej zarzutu pierwszego, należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem postępowanie przewidziane w art. 108 ust. 2 TFUE jest nieodzowne, w przypadku gdy Komisja napotka poważne trudności w ocenie zgodności pomocy ze wspólnym rynkiem. Komisja nie może zatem poprzestać na wstępnym badaniu, o którym mowa w art. 108 ust. 3 TFUE, w celu wydania korzystnej decyzji w sprawie pomocy, chyba że po pierwszym badaniu dojdzie do przekonania, iż pomoc ta jest zgodna ze wspólnym rynkiem. Jeśli natomiast to pierwsze badanie prowadzi Komisję do odmiennego przekonania lub jeśli nie pozwala ono nawet na wyjaśnienie wszystkich wątpliwości powstałych w czasie badania zgodności tej pomocy ze wspólnym rynkiem, Komisja ma obowiązek zebrania wszelkich niezbędnych opinii i wszczęcia w tym celu postępowania, o którym mowa w art. 108 ust. 2 TFUE (wyrok z dnia 27 października 2011 r., Austria/Scheucher-Fleisch i in.,
C‑47/10 P
,
EU:C:2011:698
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Ze względu na to, że pojęcie poważnych trudności ma obiektywny charakter, ustalenie w przedmiocie istnienia takich trudności powinno być dokonywane zarówno w świetle okoliczności przyjęcia przez Komisję decyzji dotyczącej spornego środka, jak również ocen, na których oparła się Komisja (wyrok z dnia 27 października 2011 r., Austria/Scheucher-Fleisch i in.,
C‑47/10 P
,
EU:C:2011:698
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Wynika z tego, że zgodność z prawem decyzji o niewnoszeniu zastrzeżeń, wydanej na podstawie art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 659/1999, jest zaś uzależniona od tego, czy ocena informacji i danych posiadanych przez Komisję podczas wstępnego etapu badania zgłoszonego środka powinna była wzbudzić wątpliwości co do zgodności pomocy ze wspólnym rynkiem ze względu na to, iż takie wątpliwości powinny były prowadzić do wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego, w którym mogą uczestniczyć strony zainteresowane, o których mowa w art. 1 lit. h) tego rozporządzenia (wyrok z dnia 27 października 2011 r., Austria/Scheucher-Fleisch i in.,
C‑47/10 P
,
EU:C:2011:698
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Te same zasady powinny być stosowane w sytuacji, gdy Komisja ma wątpliwości co do samej kwalifikacji badanego środka jako pomocy w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE (wyrok z dnia 10 maja 2005 r., Włochy/Komisja,
C‑400/99
,
EU:C:2005:275
, pkt
).
Biorąc jednakże pod uwagę skutki prawne wszczęcia postępowania przewidzianego w art. 108 ust. 2 TFUE w zakresie dotyczącym środków traktowanych jako nowa pomoc, w sytuacji gdy zainteresowane państwo członkowskie twierdzi, że środki te nie stanowią pomocy w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE, Komisja powinna zbadać w wystarczający sposób tę kwestię na podstawie informacji dostarczonych jej przez państwo członkowskie na tym etapie postępowania, nawet jeśli to badanie nie doprowadzi do ostatecznej oceny. W ramach wynikającej z art. 4 ust. 3 TUE zasady lojalnej współpracy pomiędzy państwami członkowskimi a instytucjami oraz aby nie opóźniać postępowania, na państwie członkowskim, które uważa, że sporne środki nie stanowią pomocy, spoczywa – począwszy od momentu, w którym Komisja zwróciła się do niego w kwestii tych środków – obowiązek jak najszybszego przekazania Komisji informacji uzasadniających takie stanowisko. Jeśli informacje te pozwalają rozwiać wątpliwości w takim znaczeniu, że w badanych środkach nie ma elementów pomocy, Komisja nie może wszcząć postępowania przewidzianego w art. 108 ust. 2 TFUE (wyrok z dnia 10 maja 2005 r., Włochy/Komisja,
C‑400/99
,
EU:C:2005:275
, pkt
).
W tym względzie zgodnie z celem art. 108 ust. 3 TFUE oraz spoczywającym na Komisji obowiązkiem dobrej administracji Komisja może w szczególności nawiązać dialog ze zgłaszającym państwem lub osobami trzecimi w celu przezwyciężenia ewentualnych trudności napotkanych w trakcie postępowania wstępnego. Uprawnienie to zakłada, że Komisja może dostosować swoje stanowisko do wyników nawiązanego dialogu, przy czym to dostosowanie nie powinno być koniecznie interpretowane a priori jako wskazujące na poważne trudności (wyrok z dnia 13 czerwca 2013 r., Ryanair/Komisja,
C‑287/12 P
, niepublikowany,
EU:C:2013:395
, pkt
).
Komisja może zatem zgodnie z prawem przyjąć decyzję na podstawie art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 659/1999, w drodze której przyjmuje do wiadomości zobowiązania państwa członkowskiego, stwierdzając jednocześnie brak istnienia pomocy państwa (zob. podobnie wyrok z dnia 13 czerwca 2013 r., Ryanair/Komisja,
C‑287/12 P
, niepublikowany,
EU:C:2013:395
, pkt
).
Z powyższych rozważań wynika, że wbrew twierdzeniom wnoszących odwołanie fakt, iż Komisja stwierdziła w trakcie badania wstępnego i na etapie poprzedzającym negocjacje dotyczące opłaty wyrównawczej, że umowa w sprawie UdW przyznawała korzyść na rzecz OPAP, w żaden sposób nie miał charakteru zobowiązującego tę instytucję do wszczęcia na podstawie art. 4 ust. 4 rozporządzenia nr 659/1999 formalnego postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 108 ust. 2 TFUE, ponieważ napotkane trudności mogły zostać jeszcze przezwyciężone w ramach dialogu z państwem zgłaszającym i w szczególności – jak w niniejszej sprawie – w drodze zobowiązań podjętych przez państwo greckie.
W tych okolicznościach należy stwierdzić, że Sąd, orzekając, iż Komisja mogła zgodnie z prawem podjąć sporną decyzję na podstawie art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 659/1999 po przyjęciu do wiadomości zobowiązania władz greckich i po uznaniu wskutek zakończenia całościowego badania, że Komisja nie napotkała poważnych trudności w trakcie przeprowadzania oceny zgłoszonych środków, nie dopuścił się naruszenia prawa, co utrzymują wnoszące odwołanie.
W świetle powyższych rozważań zarzut pierwszy należy w części odrzucić jako niedopuszczalny, a w pozostałym zakresie oddalić jako bezzasadny.
W przedmiocie zarzutu drugiego, opartego na naruszeniu przez Komisję art. 296 TFUE oraz naruszeniu art. 41 i 47 karty
Argumentacja stron
W ramach zarzutu drugiego wnoszące odwołanie podnoszą, że Sąd dopuścił się naruszenia prawa, orzekając, iż brak pewnych danych w spornej decyzji nie pozwalał stwierdzić, że Komisja uchybiła obowiązkowi uzasadnienia w rozumieniu art. 296 TFUE lub naruszyła prawo do skutecznej ochrony sądowej. Utrzymują one, że Komisja utajniła w spornej decyzji prawie wszystkie sporne dane ekonomiczne, wśród nich także dane służące jako podstawa dokonanych obliczeń i dotyczące opłaty wyrównawczej. W konsekwencji wnoszące odwołanie zostały pozbawione możliwości podniesienia oczywistego błędu w ocenie, jakiego dopuściła się Komisja, i Sąd nie był w stanie dokonać kontroli prawdziwości danych ekonomicznych, jak również dokładności obliczeń dokonanych przez Komisję.
W szczególności nie były one w stanie sprawdzić, czy kwota przekazana przez OPAP w zamian za zgłoszone środki odpowiadała najwyższej cenie, jaką byłby w stanie zapłacić inwestor prywatny działający w normalnych warunkach konkurencji.
Wnoszący odwołanie utrzymują ponadto, że oświadczenia Komisji odnośnie do faktu, że OPAP przekazał „dodatkową cenę” tytułem addendum, której wysokość wykluczała jakąkolwiek korzyść wynikającą z przekazanej w związku z umową w sprawie UdW niższej ceny, nie mogą być przedmiotem kontroli sądowej.
Komisja i OPAP podważają argumentację wnoszących odwołanie i twierdzą w szczególności, że zarzut drugi jest niedopuszczalny, ponieważ wnoszące odwołanie ograniczyły się do powtórzenia w tym zakresie argumentacji przytoczonej w pierwszej instancji.
Ocena Trybunału
Odnośnie do niedopuszczalności zarzutu drugiego wystarczy stwierdzić, że wnoszące odwołanie nie ograniczają się do powtórzenia argumentacji przytoczonej w pierwszej instancji, lecz kwestionują wykładnię lub zastosowanie prawa Unii dokonane przez Sąd w pkt 73–76 zaskarżonego wyroku.
Jeśli chodzi o badanie tego zarzutu co do meritum, to przede wszystkim należy przypomnieć, że gdy skarżący domaga się stwierdzenia nieważności decyzji o niewnoszeniu zastrzeżeń, kwestionuje zasadniczo podjęcie przez Komisję decyzji w przedmiocie spornej pomocy bez wszczynania przez tę instytucję formalnego postępowania wyjaśniającego, a co za tym idzie – z naruszeniem przysługujących skarżącemu uprawnień proceduralnych. Aby wniesiona przez skarżącego skarga o stwierdzenie nieważności została uwzględniona, może on podnieść wszelkie zarzuty wykazujące, że ocena informacji i danych posiadanych przez Komisję podczas wstępnego etapu badania zgłoszonego środka powinna była wzbudzić wątpliwości co do zgodności pomocy ze wspólnym rynkiem. Wykorzystanie takich argumentów nie może jednak prowadzić do zmiany przedmiotu skargi ani do zmiany przesłanek jej dopuszczalności. Przeciwnie, istnienie wątpliwości co do tej zgodności stanowi właśnie dowód, jaki powinien zostać przeprowadzony, aby wykazać, że Komisja była zobowiązana wszcząć formalne postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w art. 108 ust. 2 TFUE i art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 659/1999 (wyrok z dnia 27 października 2011 r., Austria/Scheucher-Fleisch i in.,
C‑47/10 P
,
EU:C:2011:698
, pkt
).
Następnie uzasadnienie, jakiego wymaga art. 296 TFUE oraz art. 41 ust. 2 lit. c) karty, powinno być dostosowane do charakteru aktu i przedstawiać w sposób jasny i jednoznaczny rozumowanie instytucji, która akt wydała, pozwalając zainteresowanym poznać podstawy podjętej decyzji, a właściwemu sądowi dokonać jej kontroli (wyrok z dnia 29 września 2011 r., Elf Aquitaine/Komisja,
C‑521/09 P
,
EU:C:2011:620
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Wymóg uzasadnienia należy oceniać w świetle okoliczności konkretnej sprawy. Brak jest wymogu, by uzasadnienie wyszczególniało wszystkie istotne okoliczności faktyczne i prawne, ponieważ ocena, czy uzasadnienie aktu spełnia wymogi art. 296 TFUE, winna nie tylko opierać się na jego brzmieniu, ale także uwzględniać okoliczności jego wydania, jak również całość przepisów prawa regulującego daną dziedzinę (wyrok z dnia 29 września 2011 r., Elf Aquitaine/Komisja,
C‑521/09 P
,
EU:C:2011:620
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Jednak brak uzasadnienia nie może być oparty na określonym w art. 339 TFUE obowiązku poszanowania tajemnicy zawodowej. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem obowiązek przestrzegania tajemnicy zawodowej nie może być interpretowany w sposób na tyle nadmierny, żeby pozbawił wymogu uzasadnienia swojej zasadniczej treści (zob. podobnie wyrok z dnia 13 marca 1985 r., Niderlandy i Leeuwarder Papierwarenfabriek/Komisja,
296/82 i 318/82
, niepublikowany,
EU:C:1985:113
, pkt
).
Wreszcie art. 47 akapit pierwszy karty stanowi bowiem, że każdy, kogo prawa i wolności zagwarantowane przez prawo Unii zostały naruszone, ma prawo do skutecznego środka prawnego przed sądem, zgodnie z warunkami przewidzianymi w tym artykule. Artykuł 47 karty stanowi bowiem potwierdzenie zasady skutecznej ochrony sądowej, a samo istnienie skutecznej kontroli sądowej służącej zapewnieniu poszanowania przepisów prawa Unii jest nierozerwalnie związane z istnieniem państwa prawa (wyroki: z dnia 18 grudnia 2014 r., Abdida,
C‑562/13
,
EU:C:2014:2453
, pkt
; z dnia 6 października 2015 r., Schrems,
C‑362/14
,
EU:C:2015:650
, pkt
).
W niniejszej sprawie Sąd stwierdził w pkt 73 zaskarżonego wyroku, „że jawna wersja [spornej] decyzji utajnił[a] znaczną liczbę danych ekonomicznych i że brak dostępu do tych danych nie pozwal[ał] na zweryfikowanie prawdziwości ich obliczeń dokonanych przez Komisję”.
Niemniej jednak w pkt 74 i 75 tego wyroku Sąd stwierdził, że „rozumowanie Komisji jasno wynika[ło] z jawnej wersji [spornej] decyzji, do której wnoszący odwołanie [mieli] dostęp” ponieważ wersja ta „jasno uwydatniała metodologię stosowaną przez Komisję w tej sprawie”.
W tym względzie Sąd stwierdził w pkt 74 tego wyroku, że Komisja w tej wersji:
—
wskazała kryterium, które zamierzała zastosować w celu ustalenia istnienia korzyści;
—
wyjaśniła sposób, zgodnie z którym obliczyła aktualną wartość netto umowy w sprawie UdW oraz addendum;
—
uściśliła, że wartość ta zależała od zastosowanej stopy dyskontowej;
—
wskazała powody, dla których uznała, że mogła dokonać analizy łącznej tych dwóch środków;
—
wskazała, że wynagrodzenie przewidziane w addendum było wyższe od obecnej wartości netto prawa wyłącznego przyznanego mocą tego aktu;
—
zauważyła, że wynagrodzenie przewidziane w umowie w sprawie UdW było niższe niż obecna wartość netto prawa wyłącznego i że nawet przy dodaniu nadwyżki ceny uiszczonej przez OPAP w ramach addendum wynagrodzenie to pozostawało niewystarczające;
—
wyjaśniła, że podwyższenie wynagrodzenia przewidziane w umowie w sprawie UdW, wskazane w zobowiązaniu złożonym przez władze greckie w dniu 7 sierpnia 2012 r., gwarantowało, iż poziom wynagrodzenia był wystarczający dla wykluczenia jakiejkolwiek korzyści i
—
uściśliła metodę obliczania tego wynagrodzenia.
W pkt 76 zaskarżonego wyroku Sąd wskazał, że „[wnoszące odwołanie] nie [sprecyzowały] istotnego znaczenia utajnionych danych dla niniejszej skargi. Nie wyjaśnił[y] znaczenia tych danych ani dla zrozumienia rozumowania Komisji, ani dla rozwinięcia swoich zarzutów odnośnie do obowiązku wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego (zarzut pierwszy) i analizy łącznej umowy w sprawie UdW oraz addendum (zarzut czwarty). [Wnoszące odwołanie] nie [uściśliły] także, jakie inne zarzuty zamierzały rozwinąć na poparcie niniejszej skargi, jeśli miałyby dostęp do utajnionych danych”.
Sąd zatem orzekł w pkt 77 tego wyroku, że w tych okolicznościach „utajnienie danych ekonomicznych w jawnej wersji [spornej] decyzji nie [uniemożliwiło wnoszącym odwołanie] zrozumienia rozumowania Komisji ani nie utrudniło im możliwości podważenia tej decyzji przed Sądem, ani nie uniemożliwiło jemu wykonywania kontroli sądowej w ramach niniejszej skargi”.
Z ustaleń i ocen sądu wynika zatem, że wersja jawna spornej decyzji ujawnia w sposób jasny i jednoznaczny rozumowanie Komisji, jak również metodę zastosowaną przez nią w sposób pozwalający zainteresowanym, w szczególności wnoszącym odwołanie, na zapoznanie się z tym uzasadnieniem, a Sądowi na wykonywanie kontroli tego uzasadnienia.
Odnośnie do kwestii, czy okoliczności niniejszej sprawy wymagały, aby uzasadnienie wyszczególniało dane utajnione w tej wersji, przypomniano w pkt 33 i 45 niniejszego wyroku, że wnoszące odwołanie mogą powołać każdy zarzut pozwalający na wykazanie, że ocena informacji i dowodów znajdujących się w dyspozycji Komisji na etapie wstępnego badania zgłoszonego środka mogłaby wzbudzić wątpliwości w niniejszej sprawie, jeśli chodzi o kwalifikację spornych środków jako pomoc w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE. Z tego względu argumentacja przytoczona przed Sądem przez wnoszące odwołanie winna zmierzać nie do podważenia zasadności spornej decyzji, lecz dokładnie do wykazania istnienia takich wątpliwości, a więc wątpliwości dotyczącej poważnych trudności, jakie napotkała Komisja przy okazji kwalifikacji jako pomocy państwa umowy w sprawie UdW i addendum.
Tymczasem – jak to podkreślił również Sąd w pkt 76 zaskarżonego wyroku – wnoszące odwołanie nie uściśliły w pierwszej instancji ani ponadto przed Trybunałem, w jakim zakresie utajnione dane mogłyby mieć istotne znaczenie dla celów przedstawienia dowodu, że Komisja napotkała poważne trudności, jeśli chodzi o kwalifikację spornych środków jako pomoc państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE. Wnoszące odwołanie poprzez swoją argumentację ograniczają się bowiem do podważenia zasadności spornej decyzji.
W tych okolicznościach nie wykazano, że Komisja naruszyła ciążący na niej obowiązek uzasadnienia poprzez utajnienie danych ekonomicznych w jawnej wersji spornej decyzji ani że to utajnienie stanowiło naruszenie prawa wnoszących odwołanie do skutecznego środka ochrony prawnej.
W tych okolicznościach niniejszy zarzut należy zatem oddalić jako bezzasadny.
W przedmiocie zarzutu trzeciego, dotyczącego naruszenia art. 107 ust. 1 TFUE
Argumentacja stron
W ramach zarzutu trzeciego wnoszące odwołanie podnoszą, po pierwsze, że zastosowanie art. 107 ust. 1 TFUE wymaga, aby Komisja w wypadku łącznego badania różnych środków ustaliła, czy środki te mają wpływ na ten sam rynek. W tym względzie wskazują one na ryzyko, że badanie łączne ukrywa istnienie zakłócenia konkurencji na przynajmniej jednym z rynków analizowanych oddzielnie.
Po drugie, utrzymują one, że kompensacja wpłat, jakiej dokonano w ramach badania łącznego, może doprowadzić do takich samych skutków wykluczenia konkurencji jak ceny rażąco zaniżone.
Wnoszące odwołanie zarzucają, po trzecie, Sądowi, że w pkt 87 zaskarżonego wyroku oparł się na nieostrym pojęciu „podobieństwa” działalności objętej zarówno zakresem addendum, jak i umowy w sprawie UdW dla sformułowania wniosku co do zgodności z prawem badania łącznego zgłoszonych środków. Przede wszystkim jedyny wspólny punkt między tymi działalnościami sprowadzał się do elementu losowego, jaki w sobie zawierał. Następnie różnice istniejące między tymi rodzajami działalności zostały uwypuklone przez rzecznika generalnego Y. Bota w opinii wydanej w sprawie zakończonej wyrokiem z dnia 8 września 2009 r., Liga Portuguesa de Futebol Profissional i Bwin International (
C‑42/07
,
EU:C:2009:519
). Wreszcie pojęcie „podobieństwa” nie jest równe pojęciu „zamienności”.
Po czwarte, wnoszące odwołanie, kwestionując rozwiązanie, do jakiego doszedł Sąd w pkt 91 i 92 zaskarżonego wyroku, zgodnie z którym badanie łączne zgłoszonych środków było zgodne z prawem z tego jedynego powodu, że wpisywało się ono w ten sam kontekst ekonomiczny, podkreślają, że pojęcie to należy definiować obiektywnie, a nie w sposób pozwalający państwu członkowskiemu dokonującemu zgłoszenia na jego zmianę wedle własnego uznania.
Po piąte, zauważają one, że o ile wynagrodzenie zostało przekazane w tym samym momencie dla obydwu środków, o tyle badanie łączne jednak nie powinno dotyczyć środków obejmujących różne okresy.
Po szóste, wnoszące odwołanie uważają, że praktyki subsydiowania skrośnego nie tworzą związku między rynkiem UdW i automatami do gry oraz rynkiem trzynastu gier, o których mowa w addendum, zważywszy że przekaz funduszy następuje wyłącznie na płaszczyźnie logistycznej i nie oznacza, że jest połączony z przekazaniem wniosku.
OPAP i Komisja kwestionują argumentację wnoszących odwołanie. W szczególności Komisja uważa, że zarzut trzeci jest niedopuszczalny w całości, zważywszy na to, że wnoszące odwołanie nie miały legitymacji czynnej do zakwestionowania przed Sądem zasadności spornej decyzji.
Ocena Trybunału
Na wstępie należy zauważyć, że zadaniem Trybunału jest dokonanie oceny, czy prawidłowe administrowanie wymiarem sprawiedliwości uzasadnia w okolicznościach niniejszej sprawy oddalenie co do istoty zarzutu trzeciego odwołania bez uprzedniego orzekania w przedmiocie podniesionego przez Komisję zarzutu niedopuszczalności (zob. podobnie wyrok z dnia 24 czerwca 2015 r., Fresh Del Monte Produce/Komisja i Komisja/Fresh Del Monte Produce,
C‑293/13 P i C‑294/13 P
,
EU:C:2015:416
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Należy stwierdzić, że tak jest. Skoro bowiem sam Sąd w trosce o ekonomię postępowania zastosował w pkt 85 i 86 zaskarżonego wyroku zasady wynikające z wyroku z dnia 26 lutego 2002 r., Rada/Boehringer (
C‑23/00 P
,
EU:C:2002:118
, pkt
), ekonomia postępowania uzasadnia również, żeby Trybunał zbadał zarzut trzeci co do istoty bez uprzedniego orzekania w przedmiocie podniesionego zarzutu niedopuszczalności.
W tym względzie należy przypomnieć, że Komisja ograniczyła się w spornej decyzji do zbadania, czy umowa w sprawie UdW i addendum przyznawały OPAP korzyść gospodarczą w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE. Uznawszy, że taki przypadek nie wystąpił, instytucja ta nie zbadała innych kryteriów, o których mowa w tym przepisie.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału do warunku przyznania korzyści gospodarczej zalicza się interwencje, które, niezależnie od ich formy, mogą uprzywilejowywać przedsiębiorstwa w bezpośredni lub pośredni sposób lub które winny być uznane za korzyść gospodarczą, jakiej przedsiębiorstwo będące beneficjentem nie uzyskałoby w normalnych warunkach rynkowych (zob. wyrok z dnia 8 maja 2013 r.Libert i in.,
C‑197/11 i C‑203/11
,
EU:C:2013:288
, pkt
).
Zgodnie z tą logiką przesłanki, jakie musi spełnić działanie, by mogło wchodzić w zakres pojęcia „pomocy” w rozumieniu art. 107 TFUE, nie są spełnione, jeżeli przedsiębiorstwo będące beneficjentem mogłoby uzyskać taką samą korzyść jak korzyść przysporzona mu przy użyciu zasobów państwowych w okolicznościach, które odpowiadają normalnym warunkom rynkowym (wyrok z dnia 24 stycznia 2013 r., Frucona Košice/Komisja,
C‑73/11 P
,
EU:C:2013:32
, pkt
).
Jednakże wyrażenie „normalne warunki rynkowe” w rozumieniu tego utrwalonego orzecznictwa należy interpretować jako oznaczające warunki rządzące ekonomią państwa członkowskiego, w wypadku gdy nie interweniuje ono na korzyść pewnych przedsiębiorstw (zob. podobnie postanowienie z dnia 5 lutego 2015 r., Grecja/Komisja,
C‑296/14 P
, niepublikowane,
EU:C:2015:72
, pkt
).
Nie należy zatem wywodzić z tego orzecznictwa generalnego obowiązku po stronie Komisji zdefiniowania, przed każdym badaniem ewentualnego przyznania korzyści gospodarczej na korzyść jednego albo kilku przedsiębiorstw, jednego albo kilku rynków, których dotyczy interwencja państwa będąca przedmiotem badania pod kątem art. 107 TFUE.
Skoro celem art. 107 ust. 1 TFUE jest zapobieganie temu, by dzięki zasobom państwowym przedsiębiorstwo będące beneficjentem znajdowało się w korzystniejszej sytuacji finansowej niż jego konkurenci (wyrok z dnia 5 czerwca 2012 r., Komisja/EDF,
C‑124/10 P
,
EU:C:2012:318
, pkt
), Komisja może dokonać bezpośredniej oceny, w wypadku gdy okaże się to możliwe, czy analizowany środek państwowy jest tego rodzaju, że może umieścić beneficjentów tego środka w sytuacji finansowej korzystniejszej niż sytuacja jego zindywidualizowanych konkurentów lub typowych konkurentów.
Ponadto w zakresie, w jakim dla celów kwalifikacji interwencji państwa jako pomocy państwa w rozumieniu tego przepisu Komisja bada, czy ta interwencja wywołuje skutek w postaci uprzywilejowania jej beneficjenta i stąd umieszczenia go w sytuacji finansowej bardziej korzystnej niż sytuacja jego konkurentów, nic nie sprzeciwia się zasadniczo temu, żeby Komisja dysponowała uprawnieniem, w wypadku gdy kilka interwencji państwa dotyczy sytuacji finansowej tego samego przedsiębiorstwa, do łącznego zbadania, jeśli okaże się to stosowne.
W niniejszej sprawie Sąd stwierdził w pkt 92 i 93 zaskarżonego wyroku, że umowa w sprawie UdW i addendum zostały przyjęte równocześnie w perspektywie jednej i tej samej operacji prywatyzacji OPAP, że były one przedmiotem łącznego zgłoszenia do Komisji oraz że opłaty płatne przez OPAP w związku z dwiema kategoriami praw wyłącznych były wymagalne w tym samym momencie w drodze zapłaty z góry.
W tych okolicznościach Sąd słusznie orzekł, że wnoszące odwołanie nie wykazały istnienia naruszenia prawa, gdy Komisja dokonywała analizy łącznej umowy w sprawie UdW oraz addendum. W szczególności powody, dla których sytuacja finansowa OPAP byłaby odmienna, gdyby podmiot ten dokonał w tym samym momencie i z tytułu tych samych opłat zapłaty identycznej kwoty łącznej, która dzieliłaby się według różnych wartości procentowych na umowę w sprawie UdW i addendum, nie wynikają z argumentacji wnoszących odwołanie.
Z tego wynika, że zarzut trzeci należy oddalić jako bezzasadny.
Mając na uwadze całość powyższych rozważań, odwołanie należy oddalić.
W przedmiocie kosztów
Zgodnie z art. 184 § 2 regulaminu postępowania przed Trybunałem, jeżeli odwołanie jest bezzasadne, Trybunał rozstrzyga o kosztach.
Zgodnie z art. 138 § 1 tego regulaminu, mającym zastosowanie do postępowania odwoławczego na podstawie art. 184 § 1 regulaminu, kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę.
Ponieważ wnoszące odwołanie przegrały sprawę, należy – zgodnie z żądaniem OPAP i Komisji – obciążyć je kosztami postępowania.

Z powyższych względów Trybunał (pierwsza izba) orzeka, co następuje:

1)
Odwołanie zostaje oddalone.

2)
Club Hotel Loutraki AE, Vivere Entertainment AE, Theros International Gaming Inc., Elliniko Casino Kerkyras, Casino Rodos, Porto Carras AE i Kazino Aigaiou AE zostają obciążone kosztami.

Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: angielski.