CELEX: 62020CJ0315
Renvoi préjudiciel
Environnement
Règlement (CE) no 1013/2006
Transferts de déchets
Article 3, paragraphe 5, et article 11, paragraphe 1, sous i)
Directive 2008/98/CE
Gestion des déchets
Article 16
Principes d’autosuffisance et de proximité
Décision 2000/532/CE
Catalogue européen des déchets (CED)
Déchets municipaux en mélange soumis à un traitement mécanique ne modifiant pas leur nature

La demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation du règlement (CE) n
o
1013/2006 du Parlement européen et du Conseil, du 14 juin 2006, concernant les transferts de déchets (
JO 2006, L 190, p. 1
), et de la directive 2008/98/CE du Parlement européen et du Conseil, du 19 novembre 2008, relative aux déchets et abrogeant certaines directives (
JO 2008, L 312, p. 3
).
Cette demande a été présentée dans le cadre d’un litige opposant la Regione Veneto (Région de Vénétie, Italie) à Plan Eco Srl au sujet d’un transfert de déchets entre États membres.
Le cadre juridique
Le droit de l’Union
Le règlement n
o
1013/2006
L’article 2 du règlement n
o
1013/2006, intitulé « Définitions », dispose :
« Aux fins du présent règlement, on entend par :
[...]
19)
“autorité compétente d’expédition”, l’autorité compétente pour la zone au départ de laquelle le transfert est prévu ou a lieu ;
20)
“autorité compétente de destination”, l’autorité compétente pour la zone à destination de laquelle le transfert est prévu ou a lieu ou dans laquelle a lieu le chargement de déchets avant valorisation ou élimination dans une zone qui ne relève de la compétence nationale d’aucun pays
[...] ».
L’article 3, paragraphe 5, de ce règlement prévoit :
« Les transferts de déchets municipaux en mélange (déchets correspondant à la rubrique 20 03 01) collectés auprès des ménages privés, y compris lorsque cette collecte concerne également ce type de déchets provenant d’autres producteurs, vers des installations de valorisation ou d’élimination sont, conformément au présent règlement, soumis aux mêmes dispositions que les transferts de déchets destinés à être éliminés. »
Aux termes de l’article 11 dudit règlement, intitulé « Objections aux transferts de déchets destinés à être éliminés » :
« 1.   En cas de notification concernant un transfert envisagé de déchets destinés à être éliminés, les autorités compétentes de destination et d’expédition peuvent, dans les trente jours suivant la date de transmission de l’accusé de réception par l’autorité compétente de destination conformément à l’article 8, formuler des objections motivées en se fondant sur l’un au moins des motifs suivants, conformément au traité :
a)
le transfert ou l’élimination prévu serait incompatible avec les mesures d’interdiction générale ou partielle des transferts ou d’objection systématique concernant les transferts de déchets, adoptées pour mettre en œuvre les principes de proximité, de priorité à la valorisation et d’autosuffisance aux niveaux communautaire et national, conformément à la directive 2006/12/CE [du Parlement européen et du Conseil, du 5 avril 2016, relative aux déchets (
JO 2006, L 114, p. 9
)] ; ou
[...]
i)
les déchets concernés sont des déchets municipaux en mélange provenant de ménages privés (code 20 03 01) ; ou
[...]
6.   Les mesures d’interdiction générale ou partielle ou d’objection systématique concernant les transferts de déchets destinés à être éliminés prises par un État membre conformément au paragraphe 1, point a), [...] sont immédiatement notifiées à la Commission qui en informe les autres États membres. »
L’article 12 du même règlement, intitulé « Objections aux transferts de déchets destinés à être valorisés », dispose :
« 1.   En cas de notification concernant un transfert envisagé de déchets destinés à être valorisés, les autorités compétentes de destination et d’expédition peuvent, dans les trente jours suivant la date de transmission de l’accusé de réception par l’autorité compétente de destination conformément à l’article 8, formuler des objections motivées en se fondant sur l’un ou plusieurs des motifs suivants, conformément au traité :
[...]
b)
le transfert ou la valorisation prévu ne serait pas conforme aux dispositions législatives et réglementaires en matière de protection de l’environnement, d’ordre public, de sécurité publique ou de protection de la santé en ce qui concerne des actions qui ont lieu dans le pays à l’origine de l’objection ; ou
[...]
g)
le rapport entre les déchets valorisables et non valorisables, la valeur estimée des matières qui seront finalement valorisées ou le coût de la valorisation et le coût de l’élimination de la partie non valorisable sont tels que la valorisation ne se justifie pas d’un point de vue économique et/ou écologique ; [...]
[...] »
La directive 2008/98
La directive 2008/98 a abrogé la directive 2006/12 avec effet au 12 décembre 2010 et prévoit, à son article 41, que les références faites à cette dernière s’entendent comme étant faites à la première.
Le considérant 33 de la directive 2008/98 est ainsi libellé :
« Aux fins de l’application du règlement (CE) n
o
1013/2006 [...], les déchets municipaux en mélange visés à l’article 3, paragraphe 5, dudit règlement restent des déchets municipaux en mélange même lorsqu’ils ont fait l’objet d’une opération de traitement des déchets qui n’a pas substantiellement modifié leurs propriétés. »
Aux termes de l’article 16 de la directive 2008/98, intitulé « Principes d’autosuffisance et de proximité » :
« 1.   Les États membres prennent les mesures appropriées, en coopération avec d’autres États membres lorsque cela s’avère nécessaire ou opportun, en vue de l’établissement d’un réseau intégré et adéquat d’installations d’élimination des déchets et d’installations de valorisation des déchets municipaux en mélange collectés auprès des ménages privés, y compris lorsque cette collecte concerne également de tels déchets provenant d’autres producteurs, en tenant compte des meilleures techniques disponibles.
Par dérogation au règlement (CE) n
o
1013/2006, les États membres peuvent, en vue de protéger leur réseau, limiter les importations de déchets destinés aux incinérateurs et relevant de la valorisation, lorsqu’il a été établi que de telles importations auraient pour conséquence de devoir éliminer des déchets nationaux ou que ces déchets devraient être traités d’une manière qui n’est pas conforme à leurs plans nationaux de gestion des déchets. Les États membres notifient toute décision de ce type à la Commission. Les États membres peuvent également limiter les exportations de déchets pour des motifs environnementaux énoncés dans le règlement (CE) n
o
1013/2006.
2.   Le réseau est conçu de manière à permettre à la Communauté dans son ensemble d’assurer elle-même l’élimination de ses déchets, ainsi que la valorisation des déchets visés au paragraphe 1, et à permettre aux États membres de tendre individuellement vers ce but, en tenant compte des conditions géographiques ou du besoin d’installations spécialisées pour certains types de déchets.
3.   Le réseau permet l’élimination des déchets ou la valorisation des déchets visés au paragraphe 1 dans l’une des installations appropriées les plus proches, grâce à l’utilisation des méthodes et technologies les plus appropriées, pour garantir un niveau élevé de protection de l’environnement et de la santé publique.
4.   Les principes de proximité et d’autosuffisance ne signifient pas que chaque État membre doit posséder la panoplie complète d’installations de valorisation finale sur son territoire. »
La décision 2000/532/CE
La décision 2000/532/CE de la Commission, du 3 mai 2000, remplaçant la décision 94/3/CE établissant une liste de déchets en application de l’article 1
er
, point a), de la directive 75/442/CEE du Conseil relative aux déchets et la décision 94/904/CE du Conseil établissant une liste de déchets dangereux en application de l’article 1
er
, paragraphe 4, de la directive 91/689/CEE du Conseil relative aux déchets dangereux (
JO 2000, L 226, p. 3
), telle que modifiée par la décision 2014/955/UE de la Commission, du 18 décembre 2014 (
JO 2014, L 370, p. 44
), comporte en annexe la liste des déchets visés à l’article 7 de la directive 2008/98, dénommée « catalogue européen des déchets » (ci-après le « CED »).
Au chapitre 19 du CED, intitulé « Déchets provenant des installations de gestion des déchets [...] », sous la section 19 12, intitulée « déchets provenant du traitement mécanique des déchets (par exemple, tri, broyage, compactage, granulation) non spécifiés ailleurs », figurent les rubriques suivantes :
19 12 11*
autres déchets (y compris mélanges) provenant du traitement mécanique des déchets contenant des substances dangereuses
19 12 12
autres déchets (y compris mélanges) provenant du traitement mécanique des déchets autres que ceux visés à la rubrique 19 12 11
Au chapitre 20 du CED, intitulé « Déchets municipaux (déchets ménagers et déchets assimilés provenant des commerces, des industries et des administrations), y compris les fractions collectées séparément », sous la section 20 03, intitulée « autres déchets municipaux », figure la rubrique 20 03 01 : « déchets municipaux en mélange ».
Le droit italien
L’article 182 bis du decreto legislativo n. 152 – Norme in materia ambientale (décret législatif n
o
152, relatif aux règles en matière environnementale), du 3 avril 2006 (supplément ordinaire à la GURI n
o
88, du 14 avril 2006, ci-après le « décret législatif n
o
152/2006 »), prévoit, à son paragraphe 1 :
« L’élimination des déchets et la valorisation des déchets municipaux en mélange sont réalisées par un réseau intégré et adéquat d’installations, en tenant compte des meilleures techniques disponibles et du rapport coûts/bénéfices globaux, afin de :
a)
parvenir à l’autosuffisance dans l’élimination des déchets municipaux non dangereux et des déchets résultant de leur traitement [sic] dans des zones géographiques optimales ;
b)
permettre l’élimination des déchets et la valorisation des déchets municipaux en mélange dans l’une des installations adéquates les plus proches des lieux de production ou de collecte, en vue de réduire les mouvements des déchets, compte tenu du contexte géographique ou de la nécessité d’installations spécialisées pour certains types de déchets ;
[...] »
Le litige au principal et les questions préjudicielles
La société de transport Plan Eco a introduit une demande auprès de la Région de Vénétie aux fins d’obtenir son consentement préalable au transfert de 2000 tonnes de déchets municipaux en mélange produits en Italie par Futura Srl vers une cimenterie située en Slovénie. Ces déchets ont été traités mécaniquement par Futura, en vue de leur utilisation en cocombustion, et classés par cette dernière, après ce traitement, sous le code 19 12 12 du CED.
Par décision du 22 avril 2016, la Région de Vénétie s’est opposée au transfert, sur le fondement du droit de l’Union, notamment de l’article 12, paragraphe 1, sous b) et g), du règlement n
o
1013/2006, et du droit national. Premièrement, elle a considéré que les déchets en cause conservaient, à la suite des opérations de traitement préliminaire effectuées par Futura, leur nature d’origine, à savoir celle de déchets municipaux en mélange, à laquelle correspond le code 20 03 01 du CED, et que leur classement par cette société dans la section 19 12 du CED, intitulée « déchets provenant du traitement mécanique des déchets (par exemple, tri, broyage, compactage, granulation) non spécifiés ailleurs », ainsi que l’attribution du code 19 12 12 du CED n’étaient pas décisifs à cet égard. Deuxièmement, elle a estimé que l’article 182 bis, paragraphe 1, sous b), du décret législatif n
o
152/2006 – introduit dans le cadre de la transposition de la directive 2008/98 et des principes d’autosuffisance et de proximité consacrés à son article 16 – imposait que les déchets municipaux en mélange soient valorisés dans l’une des installations adéquates les plus proches du lieu de production ou de collecte. Enfin, troisièmement, elle a considéré qu’il existait sur son territoire un réseau d’installation capable de répondre aux besoins de Plan Eco et que, en l’occurrence, une installation de la Région de Vénétie avait déclaré être en mesure d’accueillir les 2000 tonnes de déchets en cause dans la notification de transfert.
Plan Eco a introduit un recours contre cette décision devant le Tribunale amministrativo regionale per il Veneto (tribunal administratif régional pour la Vénétie, Italie), lequel, par jugement du 15 novembre 2016, a annulé ladite décision au motif, notamment, que le transfert à l’étranger concernait des déchets spéciaux qui devaient être classés sous le code 19 12 12 du CED et que, partant, les principes d’autosuffisance, de proximité et de restriction territoriale prévus pour le traitement des déchets municipaux ne s’appliquaient pas.
La Région de Vénétie a interjeté appel de ce jugement devant le Consiglio di Stato (Conseil d’État, Italie), lequel, après avoir notamment vérifié que les déchets en cause avaient fait l’objet d’un traitement n’ayant pas substantiellement modifié leurs propriétés initiales en tant que déchets municipaux, a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes :
« Dans le cadre d’une affaire où des déchets municipaux en mélange ne contenant pas de déchets dangereux ont été traités mécaniquement par une installation en vue de leur valorisation énergétique (opération R1/R12 visée à l’annexe C du [décret législatif n
o
152/2006]) et où, au terme de cette opération de traitement, il apparaît que le traitement n’a pas substantiellement modifié les propriétés initiales des déchets municipaux en mélange mais que ceux-ci se voient attribuer le code – non contesté par les parties – 19 12 12 dans le cadre du classement établi par le CED ;
en vue de statuer sur la légalité des objections que l’autorité compétente du pays d’origine a soulevées dans le cadre de la procédure de demande de consentement préalable au transfert des déchets traités vers une installation de production d’un autre pays européen en vue de leur utilisation en cocombustion ou, en tout état de cause, comme moyen pour produire de l’énergie, en se fondant sur les principes de la directive 2008/98 et, plus précisément, d’objections telles que celles soulevées en l’espèce, fondées sur le principe de protection de la santé humaine et de l’environnement (article 13 de la directive 2008/98) ; sur les principes d’autosuffisance et de proximité consacrés à l’article 16, paragraphe 1, de la directive 2008/98, [...] ; sur le principe consacré par cet article 16, paragraphe 1, deuxième alinéa, dernière phrase, [...] ; sur le considérant 33 de la directive 2008/98 [...] [: ]
1)
Le [CED] (en l’occurrence, le code 19 12 12 [de ce catalogue] désignant des déchets produits par des installations de traitement mécanique des déchets pour des opérations de valorisation R1/R12) et le classement qu’il établit interfèrent-ils – et, si oui, dans quelle mesure – avec la réglementation [de l’Union] en matière de transfert de déchets qui, avant de faire l’objet d’un traitement mécanique, étaient des déchets municipaux en mélange ?
2)
Plus précisément, s’agissant du transfert de déchets résultant du traitement des déchets municipaux en mélange, les dispositions de l’article 16 et du considérant 33 de la directive 2008/98, qui portent expressément sur le transfert de déchets, prévalent-elles ou non sur la classification établie par le [CED] ?
3)
Dans le cas où la Cour estimerait cette question opportune et utile, ledit catalogue a-t-il un caractère normatif ou constitue-t-il une simple certification technique permettant d’assurer une traçabilité homogène de tous les déchets ? »
Sur les questions préjudicielles
Par ses questions, qu’il convient d’examiner ensemble, la juridiction de renvoi demande, en substance, si une autorité compétente d’expédition peut, sur le fondement du règlement n
o
1013/2006 et de la directive 2008/98, s’opposer à un transfert de déchets municipaux en mélange destinés à être valorisés qui, à la suite d’un traitement mécanique en vue de leur valorisation énergétique, lequel n’a toutefois pas substantiellement modifié leurs propriétés initiales, ont été classés sous le code 19 12 12 du CED.
En premier lieu, il importe de relever que le règlement n
o
1013/2006 et la directive 2008/98, dont l’objectif consiste à réduire à un minimum les incidences négatives de la production et de la gestion des déchets sur la santé humaine et l’environnement, accordent une attention particulière aux déchets municipaux en mélange.
Ainsi, l’article 3, paragraphe 5, du règlement n
o
1013/2006 dispose que les transferts de « déchets municipaux en mélange (déchets correspondant à la rubrique 20 03 01) collectés auprès des ménages privés, y compris lorsque cette collecte concerne également ce type de déchets provenant d’autres producteurs, vers des installations de valorisation ou d’élimination » sont, conformément à ce règlement, soumis aux mêmes dispositions que les transferts de déchets destinés à être éliminés.
Par conséquent, l’article 11 du règlement n
o
1013/2006 s’applique même en cas de notification concernant un transfert envisagé de déchets municipaux en mélange destinés à être valorisés, alors même qu’il n’est applicable en principe, conformément à son titre et son libellé, qu’aux déchets destinés à être éliminés (voir, en ce sens, arrêt du 12 décembre 2013, Ragn-Sells,
C‑292/12
,
EU:C:2013:820
, points
et
).
Par ailleurs, les autorités compétentes de destination ou d’expédition peuvent, conformément à l’article 11, paragraphe 1, sous i), de ce règlement, s’opposer à un tel transfert au seul motif que les déchets concernés sont des « déchets municipaux en mélange provenant de ménages privés (code 20 03 01) ».
À cet égard, il ressort des travaux préparatoires du règlement n
o
1013/2006 que l’objectif poursuivi par le législateur de l’Union dans ces dispositions était de limiter les transferts de déchets provenant des ménages privés au strict nécessaire et de prévoir que les États membres devraient se charger de ces déchets non homogènes et être encouragés à résoudre de manière autonome leurs problèmes de déchets ménagers, en n’excluant pas toute coopération avec des pays voisins.
Dans le même sens, l’article 16 de la directive 2008/98 impose aux États membres d’établir un réseau intégré et adéquat d’installations de traitement des déchets destinés à être éliminés et des « déchets municipaux en mélange collectés auprès des ménages privés, y compris lorsque cette collecte concerne également de tels déchets provenant d’autres producteurs », en tenant compte des meilleures techniques disponibles. Cet article prévoit également que les États membres doivent concevoir ce réseau de telle manière, notamment, qu’ils tendent individuellement vers l’autosuffisance pour le traitement de ces déchets et que ce traitement puisse intervenir dans l’une des installations appropriées les plus proches du lieu de production de ceux-ci.
La Cour a jugé à cet égard que, pour l’établissement d’un tel réseau intégré, les États membres disposent d’une marge d’appréciation quant au choix de la base territoriale qu’ils jugent appropriée pour atteindre l’autosuffisance nationale en ce qui concerne le traitement des déchets dont il s’agit. Cependant, elle a souligné que, dans ce cadre, s’agissant en particulier des mesures appropriées pour encourager la rationalisation de la collecte, du tri et du traitement des déchets, l’une des plus importantes mesures devant être adoptées par les États membres, notamment par l’intermédiaire des collectivités locales dotées de compétences à cet égard, consiste à rechercher un traitement desdits déchets dans l’installation la plus proche possible du lieu de leur production, en particulier pour les déchets municipaux en mélange, afin de limiter leur transport autant que possible (voir arrêt du 12 décembre 2013, Ragn-Sells,
C‑292/12
,
EU:C:2013:820
, points
et
ainsi que jurisprudence citée).
Il s’ensuit que, conformément à l’article 3, paragraphe 5, et à l’article 11, paragraphe 1, sous i), du règlement n
o
1013/2006, et aux fins d’assurer le respect des principes d’autosuffisance et de proximité consacrés à l’article 16 de la directive 2008/98 et mis en œuvre par les dispositions précitées du règlement n
o
1013/2006, principes invoqués, dans l’affaire au principal, par l’autorité compétente d’expédition, cette dernière peut s’opposer à un transfert de déchets municipaux en mélange collectés auprès des ménages privés destinés à être valorisés ou éliminés.
En second lieu, il convient de relever que, selon le considérant 33 de la directive 2008/98, aux fins de l’application du règlement n
o
1013/2006, les déchets municipaux en mélange visés à l’article 3, paragraphe 5, dudit règlement restent des déchets municipaux en mélange même lorsqu’ils ont fait l’objet d’une opération de traitement des déchets qui n’a pas substantiellement modifié leurs propriétés.
Or, selon une jurisprudence constante, si les considérants d’un acte de l’Union n’ont pas de valeur juridique contraignante et ne peuvent être invoqués pour déroger aux dispositions mêmes de l’acte concerné ni pour interpréter ces dispositions dans un sens contraire à leur libellé, ils sont cependant susceptibles de préciser le contenu des dispositions de cet acte et fournissent des éléments d’interprétation qui sont de nature à éclairer sur la volonté de l’auteur dudit acte (voir, en ce sens, arrêt du 25 mars 2021, Balgarska Narodna Banka,
C‑501/18
,
EU:C:2021:249
, point
et jurisprudence citée).
En l’occurrence, l’article 3, paragraphe 5, et l’article 11, paragraphe 1, sous i), du règlement n
o
1013/2006, interprétés à la lumière du considérant 33 de la directive 2008/98, impliquent que des déchets municipaux en mélange qui ont été classés sous le code 19 12 12 du CED à la suite d’un traitement mécanique en vue de leur valorisation énergétique, lequel n’a toutefois pas substantiellement modifié les propriétés initiales de ces déchets, doivent être considérés comme relevant des déchets municipaux en mélange collectés auprès des ménages privés, visés à ces dispositions, nonobstant le fait que celles-ci mentionnent le code 20 03 01 du CED.
En effet, ainsi que l’a souligné M. l’avocat général au point 56 de ses conclusions, le régime juridique applicable aux transferts de déchets dépend de la nature substantielle de ces derniers et non de leur classification formelle conformément au CED.
En outre, toute autre interprétation permettrait de soustraire à l’application de l’article 3, paragraphe 5, et de l’article 11, paragraphe 1, sous i), du règlement n
o
1013/2006 et in fine des principes d’autosuffisance et de proximité, dont, ainsi qu’il a été relevé au point 23 du présent arrêt, ces dispositions visent à assurer le respect, des déchets municipaux en mélange qui, à la suite d’une opération de traitement, ont été classés sous un code du CED autre que celui réservé aux déchets municipaux en mélange, sans toutefois que cette opération ait changé la nature substantielle de ceux-ci.
Dans l’affaire au principal, il est constant que le traitement mécanique appliqué aux déchets en cause n’a pas substantiellement modifié les propriétés initiales de ces déchets ni par conséquent leur nature.
Il s’ensuit que, aux fins de l’application du règlement n
o
1013/2006, des déchets municipaux en mélange destinés à être valorisés qui, à la suite d’un traitement mécanique en vue de leur valorisation énergétique, lequel n’a toutefois pas substantiellement modifié leurs propriétés initiales, ont été classés sous le code 19 12 12 du CED doivent être considérés comme relevant des déchets municipaux en mélange provenant des ménages privés.
Il résulte de l’ensemble des considérations qui précèdent qu’il convient de répondre aux questions posées que l’article 3, paragraphe 5, et l’article 11 du règlement n
o
1013/2006 doivent être interprétés en ce sens que, compte tenu des principes d’autosuffisance et de proximité, l’autorité compétente d’expédition peut, en se fondant, notamment, sur le motif visé à l’article 11, paragraphe 1, sous i), de ce règlement, s’opposer à un transfert de déchets municipaux en mélange qui, à la suite d’un traitement mécanique en vue de leur valorisation énergétique, lequel n’a toutefois pas substantiellement modifié leurs propriétés initiales, ont été classés sous le code 19 12 12 du CED.
Sur les dépens
La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens. Les frais exposés pour soumettre des observations à la Cour, autres que ceux desdites parties, ne peuvent faire l’objet d’un remboursement.

Par ces motifs, la Cour (huitième chambre) dit pour droit :

L’article 3, paragraphe 5, et l’article 11 du règlement (CE) n
o
1013/2006 du Parlement européen et du Conseil, du 14 juin 2006, concernant les transferts de déchets, doivent être interprétés en ce sens que, compte tenu des principes d’autosuffisance et de proximité, l’autorité compétente d’expédition peut, en se fondant, notamment, sur le motif visé à l’article 11, paragraphe 1, sous i), de ce règlement, s’opposer à un transfert de déchets municipaux en mélange qui, à la suite d’un traitement mécanique en vue de leur valorisation énergétique, lequel n’a toutefois pas substantiellement modifié leurs propriétés initiales, ont été classés sous le code 19 12 12 de la liste de déchets prévue à l’annexe de la décision 2000/532/CE de la Commission, du 3 mai 2000, remplaçant la décision 94/3/CE établissant une liste de déchets en application de l’article 1
er
, point a), de la directive 75/442/CEE du Conseil relative aux déchets et la décision 94/904/CE du Conseil établissant une liste de déchets dangereux en application de l’article 1
er
, paragraphe 4, de la directive 91/689/CEE du Conseil relative aux déchets dangereux, telle que modifiée par la décision 2014/955/UE de la Commission, du 18 décembre 2014.

Signatures
(
*1
)	Langue de procédure : l’italien.