CELEX: 62018CJ0418
Hogere voorziening
Institutioneel recht
Burgerinitiatief ‚Eén van ons’
Mededeling van de Europese Commissie waarin zij haar conclusies formuleert en uiteenzet waarom zij de in het burgerinitiatief gevraagde maatregelen niet neemt

In hogere voorziening verzoeken Patrick Grégor Puppinck, Filippo Vari, Jakub Baltroszewicz, Manfred Liebner, Josephine Quintavalle, Edith Frivaldszky en Alicia Latorre Canizares om vernietiging van het arrest van het Gerecht van de Europese Unie van 23 april 2018, One of Us e.a./Commissie (
T‑561/14
,
EU:T:2018:210
; hierna: „bestreden arrest”), waarbij hun beroep is verworpen dat strekte tot nietigverklaring van mededeling COM(2014) 355 final van de Commissie van 28 mei 2014 over het Europees burgerinitiatief „Eén van ons” (hierna: „litigieuze mededeling”).
Toepasselijke bepalingen
Overweging 1 van verordening (EU) nr. 211/2011 van het Europees Parlement en de Raad van 16 februari 2011 over het burgerinitiatief (
PB 2011, L 65, blz. 1
, met rectificatie in
PB 2012, L 94, blz. 49
) luidt:
„Het Verdrag betreffende de Europese Unie geeft meer inhoud aan het burgerschap van de Unie en versterkt de democratische werking van de Unie: het bepaalt immers onder meer dat iedere burger het recht heeft aan het democratisch bestel van de Unie deel te nemen door middel van het burgerinitiatief. Die procedure biedt burgers de mogelijkheid direct contact op te nemen met de Commissie met het verzoek een voorstel voor een rechtshandeling van de Unie ter uitvoering van de Verdragen in te dienen vergelijkbaar met het recht van het Europees Parlement in het kader van artikel 225 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) en van de Raad in het kader van artikel 241 VWEU.”
Overweging 20 van deze verordening is verwoord als volgt:
„De Commissie dient een burgerinitiatief te behandelen en haar juridische en politieke conclusies over het initiatief afzonderlijk te formuleren. Ook dient zij binnen een periode van drie maanden aan te geven welke actie zij wil ondernemen. Om aan te tonen dat een burgerinitiatief gesteund wordt door ten minste één miljoen burgers van de Unie en dat de eventuele vervolgmaatregelen zorgvuldig zijn onderzocht, dient de Commissie op heldere, begrijpelijke en uitgebreide wijze de redenen toe te lichten voor de actie die zij al dan niet overweegt. Indien de Commissie een burgerinitiatief heeft ontvangen dat door het vereiste aantal ondertekenaars wordt gesteund en dat ook aan de andere voorwaarden van deze verordening voldoet, dienen de organisatoren het recht te hebben dat initiatief tijdens een openbare hoorzitting op het niveau van de Unie toe te lichten.”
Artikel 2, punt 1, van deze verordening bepaalt:
„Voor de toepassing van deze verordening wordt verstaan onder:
1.
‚burgerinitiatief’: een overeenkomstig deze verordening bij de Commissie ingediend initiatief waarin de Commissie wordt verzocht om binnen het kader van haar bevoegdheden een passend voorstel in te dienen met betrekking tot een aangelegenheid waarvan burgers vinden dat er een rechtshandeling van de Unie nodig is ter uitvoering van de Verdragen, en dat door ten minste een miljoen burgers van de Unie, afkomstig uit ten minste een vierde van de lidstaten, wordt gesteund”.
In artikel 4, leden 1 en 2, van verordening nr. 211/2011 staat het volgende:
„1.   De organisatoren zijn verplicht om, voordat wordt begonnen met het verzamelen van steunbetuigingen, het voorgestelde burgerinitiatief te laten registreren bij de Commissie en daarbij de in bijlage II genoemde informatie te verstrekken, met name betreffende het onderwerp en de doelstellingen.
Deze informatie wordt verstrekt in een van de officiële talen van de Unie, in een onlineregister dat voor dat doel beschikbaar wordt gesteld door de Commissie (hierna ‚het register’ genoemd).
De organisatoren verstrekken voor het register en indien van toepassing op hun website regelmatig bijgewerkte informatie betreffende de steun en de financieringsbronnen voor het voorgesteld burgerinitiatief.
Nadat de registratie is bevestigd in overeenstemming met lid 2 kunnen de organisatoren het voorgestelde burgerinitiatief in andere officiële talen van de Unie aanbieden voor opname in het register. De organisatoren zijn verantwoordelijk voor de vertalingen van het voorgestelde burgerinitiatief in andere officiële talen van de Unie.
De Commissie zorgt voor een contactpunt voor het verschaffen van informatie en assistentie.
2.   Ten laatste twee maanden na ontvangst van de in bijlage II bedoelde informatie registreert de Commissie een voorgesteld burgerinitiatief onder een uniek registratienummer en stuurt ze de organisatoren een bevestiging, op voorwaarde dat aan de volgende voorwaarden is voldaan:
a)
het burgercomité is gevormd en de contactpersonen zijn aangewezen in overeenstemming met artikel 3, lid 2;
b)
het voorgesteld burgerinitiatief valt niet zichtbaar buiten het kader van de bevoegdheden van de Commissie om een voorstel in te dienen voor een rechtshandeling ter uitvoering van de Verdragen;
c)
het voorgesteld burgerinitiatief levert geen misbruik op en is niet lichtzinnig of ergerlijk, en
d)
het voorgesteld burgerinitiatief druist niet zichtbaar in tegen de in artikel 2 VEU vastgelegde waarden van de Unie.”
Artikel 9 van deze verordening, met het opschrift „Indiening van een burgerinitiatief bij de Commissie”, bepaalt in de eerste alinea:
„Nadat de organisatoren de in artikel 8, lid 2, bedoelde certificaten hebben verkregen, en mits aan alle in deze verordening gestelde procedures en voorwaarden is voldaan, kunnen zij het burgerinitiatief indienen bij de Commissie, vergezeld van informatie betreffende de steun en de financiering die zij voor dat initiatief hebben gekregen. Die informatie wordt in het register bekendgemaakt.”
Artikel 10 van deze verordening luidt:
„1.   Wanneer de Commissie een burgerinitiatief ontvangt overeenkomstig artikel 9, doet zij het volgende:
a)
zij publiceert het burgerinitiatief onverwijld in het register;
b)
zij ontvangt de organisatoren op een passend niveau om hun de gelegenheid te bieden de in het burgerinitiatief aan de orde gestelde kwestie in detail uiteen te zetten;
c)
zij deelt binnen drie maanden in een mededeling haar juridische en politieke conclusies over het burgerinitiatief mee, waarbij zij tevens vermeldt welke maatregelen zij eventueel gaat nemen, en waarom zij deze maatregelen (niet) neemt.
2.   De organisatoren, het Europees Parlement en de Raad worden in kennis gesteld van de in lid 1, onder c), bedoelde mededeling, die eveneens wordt gepubliceerd.”
Artikel 11 van verordening nr. 211/2011, getiteld „Hoorzitting”, bepaalt:
„Wanneer aan de voorwaarden van artikel 10, lid 1, onder a) en b), wordt voldaan, worden de organisatoren, binnen de in artikel 10, lid 1, onder c), vermelde termijn, in de gelegenheid gesteld het burgerinitiatief tijdens een openbare hoorzitting toe te lichten. De Commissie en het Europees Parlement zorgen ervoor dat deze hoorzitting in het Europees Parlement wordt georganiseerd, eventueel in samenwerking met andere instellingen en organen van de Unie die hieraan wensen deel te nemen, en zien erop toe dat de Commissie op passend niveau wordt vertegenwoordigd.”
Bijlage II bij deze verordening, met als opschrift „Informatie die moet worden verstrekt voor de registratie van een voorgesteld burgerinitiatief”, luidt als volgt:
„De volgende informatie moet worden verstrekt om een voorgesteld burgerinitiatief te laten registreren in het onlineregister van de Commissie:
1.
de titel van het voorgestelde burgerinitiatief, in maximaal 100 karakters;
2.
het onderwerp, in maximaal 200 karakters;
3.
een beschrijving van de doelstellingen van het voorgestelde burgerinitiatief waarop de Commissie wordt verzocht te reageren, in maximaal 500 karakters;
4.
de bepalingen in de Verdragen die door de organisatoren relevant worden geacht voor de voorgestelde maatregel;
[...]
Organisatoren kunnen nadere informatie over het onderwerp, de doelstellingen en de achtergrond van het voorgestelde burgerinitiatief verstrekken in een bijlage. Indien gewenst, kunnen zij ook een ontwerp van rechtshandeling indienen.”
Voorgeschiedenis van het geding
De voorgeschiedenis van het geding wordt uiteengezet in de punten 1 tot en met 30 van het bestreden arrest en kan worden samengevat als volgt.
Op 11 mei 2012 heeft de Commissie het Europees burgerinitiatief „Eén van ons” (hierna: „betrokken EBI”) geregistreerd overeenkomstig artikel 4, lid 2, van verordening nr. 211/2011.
Het voorwerp van het betrokken EBI was de „[j]uridische bescherming van de waardigheid, van het recht op leven en de integriteit van elke mens vanaf de conceptie, binnen de bevoegdheden van de [Europese Unie] in dewelke deze bescherming van belang is”.
De doelen van dat EBI waren omschreven als volgt:
„[Het] menselijke embryo verdient respect van zijn waardigheid en integriteit. Dit werd bevestigd door de uitspraak van het [Hof van Justitie van de Europese Unie] in de Brüstle-zaak die [het] menselijke embryo definieert als het begin van de ontwikkeling van een mens. Om de samenhang te waarborgen van de bevoegdheden waar het leven van [het] menselijke embryo op het spel staat, zou de [Unie] een verbod moeten uitvaardigen en een einde maken aan de financiering van activiteiten die de vernietiging van menselijke embryo’s veronderstellen, in het bijzonder met betrekking tot de domeinen van onderzoek, ontwikkelingshulp en volksgezondheid.”
In een bijlage bij de aanvraag voor registratie van het betrokken EBI werd voorgesteld om drie wijzigingen aan te brengen in bestaande dan wel in voorbereiding zijnde handelingen van de Unie. Ten eerste vroegen de organisatoren van het EBI om een nieuw artikel op te nemen in verordening (EG, Euratom) nr. 1605/2002 van de Raad van 25 juni 2002 houdende het Financieel Reglement van toepassing op de algemene begroting van de Europese Gemeenschappen (
PB 2002, L 248, blz. 1
). Volgens de voorgestelde bepaling mochten er geen Uniemiddelen worden gereserveerd voor de financiering van activiteiten waarbij menselijke embryo’s worden vernietigd, of waarbij de vernietiging ervan kan worden verondersteld. Ten tweede stelden zij voor om een nieuwe alinea in te voegen in artikel 16, lid 3, van het voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van Horizon 2020 – Het kaderprogramma voor onderzoek en innovatie (2014‑2020) [COM(2011) 809 final]. Overeenkomstig die alinea zou het uitgesloten zijn dat uit hoofde van dat kaderprogramma financiering werd toegekend voor onderzoeksactiviteiten die erop zijn gericht menselijke embryo’s te vernietigen, inclusief de activiteiten die gericht zijn op het verkrijgen van stamcellen, en onderzoek waarbij menselijke embryonale stamcellen in achtereenvolgende stappen gebruikt worden om ze te verkrijgen. Ten derde stelden zij voor om een lid 5 toe te voegen aan artikel 2 van verordening (EG) nr. 1905/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 18 december 2006 tot invoering van een financieringsinstrument voor ontwikkelingssamenwerking (
PB 2006, L 378, blz. 41
). In dat nieuwe lid zou in wezen worden bepaald dat de financiële steun van de Unie noch direct noch indirect mag worden gebruikt om abortus te financieren.
Volgens de organisatoren van het betrokken EBI vormden de artikelen 2 en 17 VEU alsook artikel 4, leden 3 en 4, en de artikelen 168, 180, 182, 209, 210 en 322 VWEU de relevante Verdragsbepalingen.
Op 28 februari 2014 hebben de organisatoren het betrokken EBI overeenkomstig artikel 9 van verordening nr. 211/2011 bij de Commissie ingediend.
Op 9 april 2014 zijn zij overeenkomstig artikel 10, lid 1, onder b), van verordening nr. 211/2011 door vertegenwoordigers van de Commissie ontvangen. Conform artikel 11 van deze verordening is hun de mogelijkheid geboden om het EBI op 10 april 2014 toe te lichten op een hoorzitting in het Europees Parlement.
Op 28 mei 2014 heeft de Commissie op grond van artikel 10, lid 1, onder c), van dezelfde verordening de litigieuze mededeling vastgesteld. In deze in vier delen onderverdeelde mededeling gaf zij te kennen dat zij geen actie zou ondernemen naar aanleiding van het betrokken EBI.
In punt 1 van deze mededeling, met als opschrift „Inleiding”, zette de Commissie met name het voorwerp en de doelen van het betrokken EBI alsook de drie voorgestelde wetswijzigingen uiteen.
In punt 2 ervan, getiteld „Stand van zaken”, gaf de Commissie om te beginnen toelichting bij de huidige stand van de Uniewetgeving over de bescherming van de menselijke waardigheid en bij de bevoegdheden van de Unie ter zake. Zij wees er daarbij met name op dat de vraag of wetenschappelijk onderzoek waarbij gebruik wordt gemaakt van menselijke embryo’s mag worden verricht en door de Unie mag worden gefinancierd, in de rechtspraak van het Hof nog niet was behandeld.
Vervolgens gaf de Commissie uitleg bij de stand van het onderzoek op menselijke embryonale stamcellen (hierna: „onderzoek op MES”) en bij de bevoegdheden en activiteiten van de lidstaten en de Unie ter zake. Zij zette ook uiteen welke regelingen de Unie had ingevoerd om ervoor te zorgen dat de menselijke waardigheid in het kader van de financiering van dat onderzoek wordt geëerbiedigd. In dat verband heeft zij er met betrekking tot de bevoegdheden van de Unie op gewezen dat het onderzoek op MES opereert binnen een strikt ethisch kader dat een „driesluizenstelsel” omvat met de volgende elementen. Ten eerste moeten de projecten van de Unie in overeenstemming zijn met de wetgeving van het land waar het onderzoek wordt uitgevoerd. Ten tweede moeten alle projecten wetenschappelijk worden gevalideerd door middel van peer review en aan een strenge ethische beoordeling worden onderworpen. Ten derde mogen de middelen van de Unie niet worden aangewend voor het afleiden van nieuwe stamcellijnen of voor onderzoek waarbij menselijke embryo’s worden vernietigd.
Ten slotte gaf de Commissie een overzicht van de bevoegdheden en de activiteiten van de lidstaten en de Unie op het gebied van de gezondheid van moeders en kinderen in het kader van ontwikkelingssamenwerking.
In punt 3 van de litigieuze mededeling, met het opschrift „Beoordeling van verzoeken in verband met het [EBI]”, zette de Commissie de redenen uiteen waarom zij niet van plan was om de door de organisatoren van dat EBI voorgestelde actie te ondernemen.
Zij vestigde er allereerst de aandacht op dat het Financieel Reglement reeds waarborgt dat alle uitgaven van de Unie – met inbegrip van die op het gebied van onderzoek, ontwikkelingssamenwerking en volksgezondheid – de menselijke waardigheid, het recht op leven en het recht op menselijke integriteit eerbiedigen.
Verder preciseerde zij dat met de bepalingen van het kaderprogramma „Horizon 2020” over onderzoek op MES reeds werd ingegaan op een aantal belangrijke verzoeken van de organisatoren van het betrokken EBI, met name dat de Unie niet de vernietiging van menselijke embryo’s financiert en dat zij adequate controles invoert.
Tot slot stelde zij zich op het standpunt dat een verbod op financiering van abortussen die in de ontwikkelingslanden worden uitgevoerd, zoals dat door de organisatoren van het betrokken EBI is voorgesteld, een beperking zou betekenen van het vermogen van de Unie om de doelstellingen op het gebied van ontwikkelingssamenwerking te verwezenlijken.
Punt 4 van de litigieuze mededeling, getiteld „Conclusies”, bevat een samenvatting van hetgeen in de vorige punten van die mededeling is uiteengezet.
Procedure bij het Gerecht en bestreden arrest
Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 25 juli 2014, hebben de entiteit met de naam „European Citizens’ Initiative One of Us” en de zeven natuurlijke personen die het betrokken EBI organiseren en het burgercomité achter dat EBI vormen beroep ingesteld tot nietigverklaring van de litigieuze mededeling en, subsidiair, tot nietigverklaring van artikel 10, lid 1, onder c), van verordening nr. 211/2011.
Bij beschikking van 26 november 2015, One of Us e.a./Commissie (
T‑561/14
, niet gepubliceerd,
EU:T:2015:917
), heeft het Gerecht dat beroep niet-ontvankelijk verklaard voor zover het gericht was tegen artikel 10, lid 1, onder c), van die verordening. Het Parlement en de Raad, die dientengevolge niet langer konden worden beschouwd als verwerende partijen in het geding, zijn op hun verzoek bij een beslissing van de president van de Eerste kamer van het Gerecht van 30 november 2015 toegelaten als interveniënten.
Bij het bestreden arrest is het beroep door het Gerecht verworpen.
Nadat het Gerecht in de punten 53 tot en met 65 van dat arrest had geoordeeld dat het beroep niet-ontvankelijk was voor zover het door de entiteit European Citizens’ Initiative One of Us was ingesteld, heeft het in de punten 68 tot en met 101 ervan onderzocht of de litigieuze mededeling een voor beroep vatbare handeling in de zin van artikel 263 VWEU is. In punt 77 heeft het Gerecht geconcludeerd dat die mededeling bindende rechtsgevolgen in het leven roept die de belangen van de verzoekers kunnen raken doordat zij hun rechtspositie aanmerkelijk wijzigt. Het Gerecht heeft er dienaangaande op gewezen dat de Commissie op grond van artikel 10, lid 1, onder c), van verordening nr. 211/2011 verplicht was om in een mededeling, zoals de litigieuze mededeling, haar juridische en politieke conclusies over het burgerinitiatief mee te delen. Het heeft bijgevolg vastgesteld dat het tegen die mededeling gerichte beroep ontvankelijk was.
Ten gronde heeft het Gerecht in de punten 105 tot en met 118 van het bestreden arrest het eerste middel afgewezen. Met dat middel stelden de verzoekers dat de Commissie artikel 10, lid 1, onder c), van verordening nr. 211/2011 had geschonden op grond dat zij naar aanleiding van het betrokken EBI geen voorstel voor een rechtshandeling had ingediend ofschoon zij zowel krachtens die bepaling als krachtens de artikelen 11 VEU en 24 VWEU bevoegd is om gevolg te geven aan een EBI. Het Gerecht bracht in dat verband in herinnering dat de Verdragen de Commissie een quasi-monopolie verlenen om wetgevingsinitiatieven te nemen.
Om dezelfde redenen heeft het Gerecht in de punten 122 tot en met 125 van het bestreden arrest het tweede middel afgewezen, dat schending van artikel 11, lid 4, VEU betrof.
In de punten 128 tot en met 132 van dat arrest heeft het Gerecht het derde middel afgewezen. Met dat middel werd gesteld dat de Commissie artikel 10, lid 1, onder c), van verordening nr. 211/2011, gelezen in samenhang met overweging 20 daarvan, had geschonden doordat zij haar juridische en politieke conclusies over het betrokken EBI niet afzonderlijk had geformuleerd. Dienaangaande bracht het Gerecht in herinnering dat die overweging weliswaar vermeldt dat de Commissie haar juridische en politieke conclusies afzonderlijk dient te formuleren, maar niet aldus kan worden opgevat dat zij de Commissie een verplichting in die zin oplegt, aangezien de considerans van een handeling van de Unie geen bindende kracht heeft. Daar uit de bewoordingen van artikel 10 niet blijkt dat de Commissie gehouden is om haar conclusies afzonderlijk mee te delen, kan haar niet worden verweten dat zij dat niet heeft gedaan. Ten overvloede wees het Gerecht erop dat ook als een dergelijke verplichting op de Commissie zou rusten, niet-nakoming daarvan niet tot de nietigverklaring van de litigieuze mededeling kon leiden.
In de punten 141 tot en met 158 van het bestreden arrest heeft het Gerecht ook het vierde middel afgewezen, dat betrekking had op schending van de motiveringsplicht. Het Gerecht oordeelde namelijk dat de in de litigieuze mededeling verstrekte informatie toereikend was om de verzoekers inzicht te verschaffen in de redenen waarom de Commissie had geweigerd om naar aanleiding van het betrokken EBI actie te ondernemen. Voorts verklaarde het Gerecht dat het argument dat de Commissie haar motiveringsplicht had verzuimd doordat zij in de litigieuze mededeling de juridische status van het menselijke embryo niet heeft gedefinieerd en evenmin heeft verduidelijkt, faalde en moest worden afgewezen, aangezien de toereikendheid van de motivering enkel aan de hand van de doelstelling van het betrokken EBI moest worden beoordeeld.
Ten slotte heeft het Gerecht in de punten 168 tot en met 183 van het bestreden arrest het vijfde middel afgewezen, waarmee de verzoekers stelden dat de Commissie beoordelingsfouten had gemaakt in de litigieuze mededeling.
Dienaangaande stelde het vast dat de Commissie bij de uitoefening van haar bevoegdheid om wetgevingsinitiatieven te nemen over een ruime beoordelingsbevoegdheid beschikt, zodat haar besluit om geen voorstel voor een rechtshandeling bij de wetgever in te dienen beperkt moest worden getoetst.
Ten eerste oordeelde het Gerecht in de punten 172 tot en met 175 van het bestreden arrest dat de Commissie geen kennelijke beoordelingsfout had gemaakt door het standpunt in te nemen dat het arrest van het Hof van 18 oktober 2011, Brüstle (
C‑34/10
,
EU:C:2011:669
), niet relevant was om de rechtmatigheid van de litigieuze mededeling te beoordelen, aangezien dat arrest slechts betrekking heeft op de octrooieerbaarheid van biotechnologische uitvindingen en niet ingaat op de vraag naar de financiering van onderzoeksactiviteiten waarbij menselijke embryo’s worden vernietigd of waarbij vernietiging daarvan kan worden verondersteld.
Ten tweede oordeelde het Gerecht in punt 176 van het bestreden arrest dat de verzoekers niet hadden aangetoond dat de Commissie met haar ethische benadering van het onderzoek op MES een kennelijke beoordelingsfout had begaan. Het Gerecht wees ook hun stelling dat dat onderzoek niet nodig was, af op grond dat die onvoldoende was uitgewerkt.
Ten derde verklaarde het Gerecht in punt 180 van het bestreden arrest dat de Commissie evenmin een kennelijke beoordelingsfout had gemaakt waar zij op basis van een publicatie van de Wereldgezondheidsorganisatie, volgens welke er een verband bestaat tussen onveilige abortussen en moedersterfte, had geconcludeerd dat het verbod op financiering van abortussen het vermogen van de Unie zou beperken om de doelstelling van de vermindering van moedersterfte te verwezenlijken.
Ten vierde en tot slot oordeelde het Gerecht in punt 182 van het bestreden arrest dat de Commissie geen kennelijke beoordelingsfout had gemaakt met haar besluit de Uniewetgever niet voor te stellen om het Financieel Reglement in die zin te wijzigen dat de financiering van activiteiten die in strijd blijken te zijn met de menselijke waardigheid en de rechten van de mens, verboden is.
Conclusies van partijen voor het Hof
Rekwiranten verzoeken het Hof:
–
het bestreden arrest te vernietigen;
–
de litigieuze mededeling nietig te verklaren, en
–
de Commissie te verwijzen in de kosten.
De Commissie verzoekt het Hof:
–
de hogere voorziening af te wijzen, en
–
rekwiranten te verwijzen in de kosten.
Hogere voorziening
Ter ondersteuning van hun hogere voorziening voeren rekwiranten vijf middelen aan.
Eerste middel
Argumenten van partijen
Met hun eerste middel voeren rekwiranten aan dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting waar het in de punten 118 en 125 van het bestreden arrest hun argument betreffende de uitlegging van artikel 11, lid 4, VEU en van verordening nr. 211/2011 heeft afgewezen. Volgens hen is het Gerecht voorbijgegaan aan de specifieke aard van het EBI-mechanisme door in de punten 111 en 113 van dat arrest te oordelen dat de instelling van dat mechanisme niet had afgedaan aan het quasi-monopolie van de Commissie om wetgevingsinitiatieven te nemen.
Hoewel artikel 17, lid 2, VEU bepaalt dat wetgevingshandelingen van de Unie alleen op voorstel van de Commissie kunnen worden vastgesteld, kan volgens rekwiranten deze bepaling niet aldus worden uitgelegd dat zij de Commissie een onbeperkte discretionaire bevoegdheid verleent inzake wetgevingsvoorstellen over kwesties waarvoor een burgerinitiatief is georganiseerd dat de vereiste steun heeft gekregen in de zin van artikel 2, punt l, van verordening nr. 211/2011. Rekwiranten concluderen uit het arrest van 14 april 2015, Raad/Commissie (
C‑409/13
,
EU:C:2015:217
), dat aan de discretionaire bevoegdheid van de Commissie op het gebied van wetgevingsinitiatieven grenzen moeten worden gesteld voor het geval dat zij besluit om in het kader van een EBI geen voorstel voor een wetgevingshandeling in te dienen, aangezien de uitoefening van haar discretionaire bevoegdheid met het oogmerk de doelen van een EBI te dwarsbomen als onrechtmatig moet worden beschouwd.
Zij betogen dat de Commissie haar besluit om naar aanleiding van een EBI geen voorstel voor een wetgevingshandeling in te dienen, moet onderbouwen met overtuigende argumenten die niet in strijd zijn met de doelstelling van het EBI in kwestie. Voorts menen zij dat de Commissie haar discretionaire bevoegdheid moet uitoefenen met eerbiediging van het algemene beleid en de algemene beleidsdoelstellingen, onder toezicht van de rechter. Volgens rekwiranten zijn de algemene beleidsdoelstellingen van het betrokken EBI en de onderlinge samenhang van titel III van het VEU en artikel 24 VWEU, die voortvloeit uit verordening nr. 211/2011, door het Gerecht echter niet behandeld of vastgesteld.
Rekwiranten stellen dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door in punt 124 van het bestreden arrest te verklaren dat het doel van het EBI-mechanisme er uitsluitend in is gelegen de Commissie te „verzoeken” om een voorstel in te dienen. Aangezien artikel 11, lid 4, VEU niet bepaalt dat alleen personen die minstens één miljoen handtekeningen hebben verzameld de Commissie kunnen „verzoeken” om passende maatregelen te nemen, kan volgens rekwiranten elke persoon of groep de Commissie om dergelijke maatregelen „verzoeken”. Volgens hen kan een EBI, wegens de kenmerken ervan en de kosten en moeilijkheden waarmee de organisatie ervan gepaard gaat, niet op één lijn worden gesteld met een gewoon „verzoek” aan de Commissie om passende maatregelen te nemen.
Rekwiranten betogen dat de uitlegging die het Gerecht in de punten 111, 113 en 124 van het bestreden arrest geeft, het EBI-mechanisme elke nuttige werking ontneemt en het democratisch tekort van de Unie niet kan verhelpen.
Volgens rekwiranten had het Gerecht, rekening houdend met de invloed die de Raad en het Parlement uitoefenen op de Commissie, moeten erkennen dat een groep van ten minste één miljoen burgers die hun steun aan een EBI hebben gegeven, hetzelfde gewicht heeft als die instellingen. In hun ogen moet de bevoegdheid van de Commissie om al dan niet gevolg te geven aan een EBI berusten op beoordelingscriteria waarvan een rechter kan controleren of ze zijn nageleefd. Naar hun opvatting maakt het Gerecht in het bestreden arrest een incoherente beoordeling, aangezien het feit alleen al dat het de rechtmatigheid van de litigieuze mededeling in zijn arrest onderzoekt, hun betoog staaft dat het de Commissie niet vrijstaat al of niet gevolg te geven aan een EBI.
Tot slot stellen rekwiranten dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat verordening nr. 211/2011 aldus moet worden uitgelegd dat zij de Commissie toestaat de burgers het recht te ontnemen dat hun in het kader van een EBI gedane voorstellen voor wetgevingshandelingen door het Parlement worden onderzocht.
De Commissie wijst erop dat zij voor het Gerecht heeft betoogd dat de litigieuze mededeling geen voor beroep vatbare handeling in de zin van artikel 263 VWEU vormt. Naar haar mening moet het eerste middel ongegrond worden verklaard.
Beoordeling door het Hof
Artikel 11, lid 4, VEU, dat is ingevoerd bij het Verdrag van Lissabon, bepaalt dat de burgers van de Unie onder bepaalde voorwaarden het initiatief kunnen nemen de Commissie te verzoeken binnen het kader van de haar toegedeelde bevoegdheden een passend voorstel in te dienen over aangelegenheden ten aanzien waarvan deze burgers van oordeel zijn dat een rechtshandeling van de Unie nodig is ter uitvoering van de Verdragen (arrest van 12 september 2017, Anagnostakis/Commissie,
C‑589/15 P
,
EU:C:2017:663
, punt
).
Het recht om een EBI te nemen vormt, net als het recht om verzoekschriften in te dienen bij het Parlement, een instrument met betrekking tot het in artikel 10, lid 3, VEU bedoelde recht van de burgers om aan het democratisch bestel van de Unie deel te nemen, in die zin dat zij zich op grond daarvan rechtstreeks tot de Commissie kunnen wenden met een verzoek om een voorstel voor een rechtshandeling van de Unie ter uitvoering van de Verdragen in te dienen (arrest van 12 september 2017, Anagnostakis/Commissie,
C‑589/15 P
,
EU:C:2017:663
, punt
).
De procedures en voorwaarden voor de indiening van een EBI zijn overeenkomstig artikel 24, eerste alinea, VWEU vastgesteld bij verordening nr. 211/2011.
Met hun eerste middel stellen rekwiranten dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat de Commissie niet krachtens artikel 11, lid 4, VEU en verordening nr. 211/2011 gehouden was om naar aanleiding van het betrokken EBI een voorstel voor een wetgevingshandeling in te dienen.
In dat verband moet er ten eerste op worden gewezen dat reeds uit de bewoordingen van artikel 11, lid 4, VEU blijkt dat het doel van het EBI erin bestaat om de Commissie te „verzoeken” een passend voorstel in te dienen ter uitvoering van de Verdragen en niet, zoals rekwiranten stellen, om haar te verplichten de met het EBI in kwestie nagestreefde maatregel of maatregelen te treffen. Die woordelijke uitlegging vindt steun in de formulering van artikel 2, punt 1, van verordening nr. 211/2011, waarin het „burgerinitiatief” wordt omschreven als een overeenkomstig deze verordening bij de Commissie ingediend initiatief waarbij deze instelling „wordt verzocht” een voorstel als bedoeld in artikel 11, lid 4, VEU in te dienen. Uit de bewoordingen van artikel 10, lid 1, onder c), en overweging 20 van deze verordening volgt overigens dat de Commissie, wanneer zij een EBI ontvangt, meedeelt welke maatregelen zij eventueel gaat nemen, en waarom zij al dan niet maatregelen neemt. Dit bevestigt dat de Commissie de keuze heeft om naar aanleiding van een EBI al dan niet een voorstel voor een Uniehandeling in te dienen.
Wat ten tweede de context van het EBI-mechanisme betreft, moet met de Commissie worden vastgesteld dat uit het arrest van 14 april 2015, Raad/Commissie (
C‑409/13
,
EU:C:2015:217
), – dat betrekking had op de intrekking door de Commissie van een voorstel voor een handeling van de Unie gedurende het wetgevingsproces –, niet kan worden afgeleid dat die instelling verplicht is om naar aanleiding van een EBI een voorstel voor een handeling van de Unie in te dienen.
Zoals het Hof in dat arrest in herinnering heeft gebracht, verleent daarentegen zowel artikel 17, lid 2, VEU als artikel 289 VWEU de Commissie de bevoegdheid om wetgevingsinitiatieven te nemen, wat inhoudt dat het aan de Commissie staat om te bepalen of zij al dan niet een wetgevingsvoorstel indient, behoudens het geval dat zij krachtens het Unierecht verplicht zou zijn om een dergelijk voorstel in te dienen. Krachtens deze bevoegdheid komt het de Commissie, die volgens artikel 17, lid 1, VEU het algemeen belang van de Unie bevordert en daartoe passende initiatieven neemt, bij de indiening van een wetgevingsvoorstel ook toe om het voorwerp, het doel en de inhoud ervan te bepalen (arrest van 14 april 2015, Raad/Commissie,
C‑409/13
,
EU:C:2015:217
, punt
).
Die bevoegdheid van de Commissie om wetgevingsinitiatieven te nemen vormt een uitdrukking van het beginsel van institutioneel evenwicht, dat kenmerkend is voor de institutionele structuur van de Unie, en dat gebiedt dat elk van de instellingen bij de uitoefening van haar bevoegdheden die van de andere instellingen in acht neemt (zie in die zin arrest van 14 april 2015, Raad/Commissie,
C‑409/13
,
EU:C:2015:217
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Dienaangaande moet erop worden gewezen dat het EBI blijkens overweging 1 van verordening nr. 211/2011 de burgers van de Unie een recht beoogt te verlenen dat vergelijkbaar is met het recht waarover het Parlement in het kader van artikel 225 VWEU en de Raad in het kader van artikel 241 VWEU beschikken om de Commissie te vragen om passende voorstellen in te dienen met het oog op de uitvoering van de Verdragen. Uit die twee artikelen blijkt echter dat het aldus aan het Parlement en de Raad verleende recht niet afdoet aan de bevoegdheid van de Commissie om wetgevingsinitiatieven te nemen, en dat deze laatste vrij blijft om van indiening van een voorstel af te zien mits zij de redenen daarvoor aan de betrokken instelling meedeelt. Een op grond van artikel 11, lid 4, VEU en verordening nr. 211/2011 genomen EBI kan dus evenmin aan die bevoegdheid afdoen.
Voorts is de stelling van rekwiranten dat de Commissie in alle gevallen gehouden is om gevolg te geven aan de voorstellen die zijn vervat in een EBI dat is geregistreerd en waarvoor de vereiste steunbetuigingen zijn verzameld, onverenigbaar met de beoordelingsbevoegdheid waarover de Commissie krachtens artikel 17, lid 1, VEU beschikt in het kader van haar taak om het algemeen belang van de Unie te bevorderen en daartoe passende initiatieven te nemen. Die stelling verdraagt zich evenmin met de algemene verplichting die krachtens lid 3 van dat artikel op de Commissie rust om haar initiatiefrecht volkomen onafhankelijk uit te oefenen.
Bijgevolg heeft het Gerecht in punt 111 van het bestreden arrest terecht geoordeeld dat aan het quasi-monopolie om wetgevingsinitiatieven te nemen dat door de Verdragen aan de Commissie is verleend, niet wordt afgedaan door het recht op het EBI dat in artikel 11, lid 4, VEU is neergelegd.
Wat ten derde het argument van rekwiranten betreft dat de uitlegging die het Gerecht in het bestreden arrest geeft, het EBI-mechanisme elke nuttige werking ontneemt, moet eraan worden herinnerd dat volgens artikel 10, lid 1, VEU de werking van de Unie gegrond is op de representatieve democratie, die concreet vorm geeft aan de democratie als waarde. De democratie is volgens artikel 2 VEU één van de waarden waarop de Unie berust.
Dit stelsel van representatieve democratie is door het Verdrag van Lissabon aangevuld met instrumenten voor participatieve democratie, zoals het EBI-mechanisme, die tot doel hebben de burgers aan te moedigen deel te nemen aan het democratische proces en de dialoog tussen de burgers en de instellingen van de Unie te bevorderen. Zoals de advocaat-generaal in punt 71 van zijn conclusie in wezen heeft uiteengezet, verstoort dat doel het bestaande institutionele evenwicht niet en wordt het nagestreefd binnen het kader van de bevoegdheden die aan elke instelling van de Unie zijn verleend door de Verdragen, aangezien de auteurs van deze laatste met de instelling van dat mechanisme niet de intentie hebben gehad om de Commissie de haar bij artikel 17 VEU verleende bevoegdheid tot het nemen van wetgevingsinitiatieven te ontnemen.
Het feit dat de Commissie niet verplicht is om naar aanleiding van een EBI actie te ondernemen, betekent echter niet dat aan een dergelijk initiatief elke nuttige werking wordt ontnomen.
Een EBI dat overeenkomstig artikel 4, lid 2, van verordening nr. 211/2011 is geregistreerd en voldoet aan alle procedures en voorwaarden waarin deze verordening voorziet, doet voor de Commissie namelijk een aantal specifieke verplichtingen ontstaan, die zijn opgesomd in de artikelen 10 en 11 ervan.
Om te beginnen moet de Commissie overeenkomstig artikel 10, lid 1, onder a), van verordening nr. 211/2011 een EBI na ontvangst onverwijld in het daartoe bestemde register publiceren, zodat het publiek kennis kan nemen van de kwesties die met dat EBI aan de orde worden gesteld en waarvan de burgers vinden dat een rechtshandeling van de Unie noodzakelijk is. Vervolgens dient de Commissie volgens diezelfde bepaling, onder b), de organisatoren van een EBI dat de steun van ten minste één miljoen ondertekenaars heeft gekregen, op een passend niveau te ontvangen om hun de gelegenheid te bieden de in dat EBI aan de orde gestelde kwesties in detail uiteen te zetten. Ten slotte schrijft die bepaling, onder c), de Commissie voor, in een mededeling haar juridische en politieke conclusies over het EBI mee te delen, waarbij zij tevens vermeldt welke maatregelen zij eventueel gaat nemen, en waarom zij deze maatregelen (niet) neemt.
Uit artikel 11 van verordening nr. 211/2011 blijkt voorts dat de organisatoren van een EBI dat de voorwaarden van artikel 10, lid 1, onder a) en b), ervan vervult, de mogelijkheid hebben om dat initiatief toe te lichten tijdens een openbare hoorzitting, die wordt georganiseerd in het Parlement, eventueel in samenwerking met andere instellingen en organen van de Unie die hieraan wensen deel te nemen en in aanwezigheid van de Commissie, wat hun een bevoorrechte toegang tot de instellingen van de Unie waarborgt.
In punt 124 van het bestreden arrest heeft het Gerecht dus terecht geoordeeld dat de afwijzing van de stelling van rekwiranten in verband met de verplichting van de Commissie om naar aanleiding van het betrokken EBI actie te ondernemen, er niet toe leidt dat elk nuttig effect aan het EBI-mechanisme wordt ontnomen. Zoals de advocaat-generaal in punt 78 van zijn conclusie heeft uiteengezet, ligt de bijzondere toegevoegde waarde van dat mechanisme niet in de zekerheid van het resultaat, maar in de deuren die het opent en de kansen die het de burgers van de Unie biedt om binnen de instellingen een politiek debat op gang te brengen zonder dat de aanvang van een wetgevingsprocedure hoeft te worden afgewacht.
Gelet op het voorgaande mocht het Gerecht in de punten 105 tot en met 118 van het bestreden arrest oordelen dat de door rekwiranten voorgestane uitlegging van artikel 10, lid 1, onder c), van verordening nr. 211/2011 juridisch onjuist is. In de punten 122 tot en met 125 van het bestreden arrest heeft het eveneens terecht het betoog van rekwiranten afgewezen dat artikel 11, lid 4, VEU voor de Commissie een verplichting inhoudt om een wetgevingsprocedure in te leiden naar aanleiding van een EBI dat is geregistreerd en de nodige steun heeft gekregen.
Hieruit volgt dat het eerste middel in hogere voorziening ongegrond moet worden verklaard.
Tweede middel
Argumenten van partijen
Met hun tweede middel betogen rekwiranten dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting waar het in de punten 128 en 132 van het bestreden arrest heeft geoordeeld dat de Commissie niet overeenkomstig artikel 10, lid 1, onder c), van verordening nr. 211/2011 gehouden is om haar juridische en politieke conclusies over de haar voorgelegde EBI’s afzonderlijk mee te delen. Volgens hen moet die bepaling worden gelezen in het licht van overweging 20 van de verordening, waaruit blijkt dat de Commissie haar „juridische” en „politieke” conclusies afzonderlijk moet formuleren.
De Commissie sluit zich aan bij de beoordeling van het Gerecht dat de considerans van een handeling van de Unie geen bindende kracht heeft en niet kan worden ingeroepen om af te wijken van een bepaling of om die bepaling uit te leggen in een zin die kennelijk niet strookt met de bewoordingen ervan. Volgens haar moet het tweede middel dan ook worden afgewezen.
Beoordeling door het Hof
De considerans van een Uniehandeling kan de inhoud van die handeling preciseren (zie in die zin arrest van 10 januari 2006, IATA en ELFAA,
C‑344/04
,
EU:C:2006:10
, punt
). Zoals de advocaat-generaal in punt 93 van zijn conclusie heeft opgemerkt, zijn de overwegingen van een handeling van de Unie immers een belangrijk interpretatief element, dat licht kan werpen op de wil van de opsteller ervan.
De considerans van een Uniehandeling heeft daarentegen geen bindende kracht en kan niet worden aangevoerd om van de bepalingen van die handeling af te wijken of om ze uit te leggen in een zin die kennelijk in strijd is met hun bewoordingen (zie in die zin arrest van 24 november 2005, Deutsches Milch-Kontor,
C‑136/04
,
EU:C:2005:716
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
In casu heeft het Gerecht in punt 128 van het bestreden arrest herinnerd aan de vaste rechtspraak over de rechtskracht van een considerans, waarna het in de punten 129 en 130 van dat arrest heeft geoordeeld dat de Commissie niet onderworpen is aan de verplichting om haar juridische en politieke conclusies afzonderlijk te formuleren aangezien die verplichting, die is vermeld in overweging 20 van verordening nr. 211/2011, niet is overgenomen in artikel 10, lid 1, onder c), van die verordening. Ten overvloede heeft het Gerecht in punt 131 van het bestreden arrest daaraan toegevoegd dat ook als de Commissie krachtens die bepaling verplicht zou zijn om haar juridische en politieke conclusies afzonderlijk mee te delen, die verplichting van zuiver formele aard is, zodat niet-nakoming ervan niet tot nietigverklaring van de litigieuze mededeling kan leiden.
Vastgesteld moet worden dat de bewoordingen van artikel 10, lid 1, onder c), van verordening nr. 211/2011 enerzijds en van overweging 20 daarvan anderzijds slechts verschillen voor zover alleen in deze overweging is vermeld dat de Commissie haar juridische en politieke conclusies „afzonderlijk” formuleert. Een dergelijke vermelding preciseert dus de verplichting die krachtens die bepaling op de Commissie rust.
In dat opzicht moet de in overweging 20 van die verordening gebruikte term „afzonderlijk” aldus worden opgevat dat zowel de juridische als de politieke conclusies van de Commissie in de mededeling over het EBI in kwestie moeten worden meegedeeld op een zodanige manier dat kan worden opgemaakt of de redenen die in die mededeling worden opgegeven van juridische dan wel politieke aard zijn.
Die term kan daarentegen niet aldus worden begrepen dat hij de verplichting inhoudt om de juridische conclusies formeel gescheiden van de politieke conclusies te formuleren, en dat het verzuim van die verplichting kan worden bestraft met nietigverklaring van de betrokken mededeling.
Zoals ook de advocaat-generaal in punt 104 van zijn conclusie heeft uiteengezet, blijkt in casu uit de punten 13 tot en met 30 van het bestreden arrest dat de litigieuze mededeling voldoet aan het in punt 79 van het onderhavige arrest bedoelde vereiste.
Bijgevolg kunnen de argumenten die rekwiranten aanvoeren in het kader van het tweede middel in hogere voorziening hoe dan ook niet slagen.
Mitsdien faalt dit tweede middel.
Derde middel
Argumenten van partijen
Met hun derde middel stellen rekwiranten dat het Gerecht in punt 170 van het bestreden arrest blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting, aangezien het zich op het standpunt heeft gesteld dat de door hem te verrichten toetsing beperkt moest blijven tot de vraag of in de litigieuze mededeling kennelijke beoordelingsfouten waren gemaakt. Zij menen dat het Gerecht zich heeft gebaseerd op rechtspraak die niet kan worden toegepast op het EBI-mechanisme, en geen enkel criterium heeft aangereikt om „kennelijke” fouten te onderscheiden van fouten die dat niet zijn.
Rekwiranten betogen meer bepaald dat het Gerecht ten onrechte heeft erkend dat aan de Commissie, wanneer zij naar aanleiding van een EBI een mededeling bekendmaakt, een ruime beoordelingsbevoegdheid toekomt, die vergelijkbaar is met die waarover zij in het kader van haar sociaal-economisch beleid beschikt. Zij voegen daaraan toe dat het Gerecht niet de redenen heeft uiteengezet waarom het zich naar analogie heeft gebaseerd op het arrest van 14 juli 2005, Rica Foods/Commissie (
C‑40/03 P
,
EU:C:2005:455
), dat nochtans niet kan worden toegepast op het EBI-mechanisme.
De Commissie is van mening dat het derde middel ongegrond is.
Beoordeling door het Hof
In punt 169 van het bestreden arrest heeft het Gerecht geoordeeld dat de Commissie in het kader van de uitoefening van haar bevoegdheid tot het nemen van wetgevingsinitiatieven over een ruime beoordelingsbevoegdheid moet beschikken, aangezien zij krachtens artikel 17, lid 1, VEU door de uitoefening van die bevoegdheid het algemene belang van de Unie moet bevorderen, waarbij zij in voorkomend geval moeilijke afwegingen van uiteenlopende belangen moet maken. Dienovereenkomstig heeft het in punt 170 van dat arrest verklaard dat de litigieuze mededeling aan een beperkte rechterlijke toetsing moest worden onderworpen.
Zoals bij het onderzoek van het eerste middel in hogere voorziening is benadrukt, valt het besluit van de Commissie om geen actie te ondernemen naar aanleiding van een EBI dat is geregistreerd en dat de nodige steun heeft gekregen onder de in artikel 17 VEU neergelegde bevoegdheid van deze instelling om wetgevingsinitiatieven te nemen.
Aangezien de Commissie bij de uitoefening van die bevoegdheid over een ruime beoordelingsmarge beschikt – zoals het Gerecht in punt 169 van het bestreden arrest terecht heeft onderstreept –, heeft het Gerecht in punt 170 van dat arrest evenzeer terecht geoordeeld dat voor de litigieuze mededeling een beperkte rechterlijke toetsing gold in plaats van de door rekwiranten bepleite volledige toetsing.
In dat verband moet er overigens op worden gewezen dat, zoals de Commissie heeft opgemerkt, het Hof in het arrest van 9 december 2014, Schönberger/Parlement (
C‑261/13 P
,
EU:C:2014:2423
, punt
), weliswaar heeft geoordeeld dat een besluit van het Parlement over het gevolg dat moet worden gegeven aan een verzoekschrift dat aan de voorwaarden van artikel 227 VWEU voldoet, niet aan het toezicht van de Unierechter is onderworpen, maar dat een mededeling die door de Commissie wordt vastgesteld op grond van artikel 10, lid 1, onder c), van verordening nr. 211/2011 zich in verschillende opzichten van een dergelijk besluit onderscheidt.
Anders dan voor een dergelijk verzoekschrift het geval is, gelden voor een EBI dat op basis van artikel 4, lid 2, van verordening nr. 211/2011 is geregistreerd, krachtens deze verordening immers strenge voorwaarden en specifieke procedurele waarborgen. Bovendien valt een besluit van het Parlement als bedoeld in het vorige punt onder een „politieke” beoordelingsbevoegdheid (arrest van 9 december 2014, Schönberger/Parlement,
C‑261/13 P
,
EU:C:2014:2423
, punt
), terwijl blijkens artikel 10, lid 1, onder c), van die verordening de Commissie in een mededeling zowel haar juridische als haar politieke conclusies over het EBI in kwestie moet formuleren, en daarbij ook moet vermelden welke maatregelen zij eventueel gaat nemen, en waarom zij deze maatregelen (niet) neemt.
Dergelijke vereisten moeten er niet alleen voor zorgen dat de organisatoren van een EBI op een duidelijke, begrijpelijke en gedetailleerde wijze worden geïnformeerd over het standpunt dat de Commissie over hun initiatief inneemt, maar ook dat de rechter van de Unie toezicht kan uitoefenen op de mededelingen die door de Commissie op grond van artikel 10, lid 1, onder c), van verordening nr. 211/2011 worden vastgesteld.
Aangaande de omvang van dat toezicht heeft het Gerecht in punt 170 van het bestreden arrest geoordeeld dat moet worden gecontroleerd of de litigieuze mededeling toereikend is gemotiveerd, alsook met name of die mededeling kennelijke beoordelingsfouten bevat.
In dat verband moet om te beginnen in herinnering worden geroepen dat de motiveringsplicht in beginsel dient te gelden voor iedere handeling van de Unie met rechtsgevolgen [zie in die zin arrest van 25 oktober 2017, Commissie/Raad (CMR‑15),
C‑687/15
,
EU:C:2017:803
, punt
]. De motivering moet de redenering van de instelling die de handeling heeft verricht duidelijk en ondubbelzinnig tot uitdrukking doen komen, zodat de belan
g
hebbenden de rechtvaardigingsgronden van het genomen besluit kunnen kennen en hun rechten kunnen verdedigen, en de rechter van de Unie toezicht kan uitoefenen op de wettigheid van dat besluit (zie in die zin arrest van 12 september 2017, Anagnostakis/Commissie,
C‑589/15 P
,
EU:C:2017:663
, punt
).
Verder dient, wanneer de instellingen van de Unie, zoals de Commissie in het onderhavige geval, een ruime beoordelingsbevoegdheid genieten, en vooral wanneer zij met name politieke keuzen moeten maken en ingewikkelde beoordelingen moeten verrichten, in het kader van de rechterlijke toetsing van de beoordelingen die aan de uitoefening van die bevoegdheid ten grondslag liggen, te worden nagegaan of er geen kennelijke fouten zijn gemaakt (zie in die zin arrest van 6 september 2017, Slowakije en Hongarije/Raad,
C‑643/15 en C‑647/15
,
EU:C:2017:631
, punten
en
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Bijgevolg heeft het Gerecht geen blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting waar het in de punten 169 en 170 van het bestreden arrest heeft geoordeeld dat de litigieuze mededeling onder de ruime beoordelingsbevoegdheid van de Commissie valt en dus door de rechter beperkt moet worden getoetst, waarbij met name moet worden nagegaan of die mededeling toereikend is gemotiveerd en geen kennelijke beoordelingsfouten bevat.
Daaruit volgt dat het derde middel in hogere voorziening ongegrond moet worden verklaard.
Vierde middel
Argumenten van partijen
Met hun vierde middel stellen rekwiranten dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting wanneer het de beoordelingsbevoegdheid van de Commissie beperkt heeft onderzocht, en voorts dat het de litigieuze mededeling onvolledig heeft getoetst.
Rekwiranten betogen met name dat het Gerecht in de punten 159 tot en met 165 van het bestreden arrest de door hen aangevoerde beoordelingsfouten heeft vastgesteld, en in de punten 166 tot en met 177 ervan enkel heeft gecontroleerd of het kennelijke fouten betrof. Volgens rekwiranten blijkt uit de punten 172 tot en met 183 van het bestreden arrest echter dat het Gerecht die toetsing slechts voor bepaalde van de aangevoerde beoordelingsfouten heeft verricht.
In dat verband stellen zij ten eerste dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting doordat het geen incoherentie heeft vastgesteld tussen het verbod om een octrooi te verlenen voor uitvindingen die de vernietiging van menselijke embryo’s veronderstellen, welk verbod is geformuleerd in het arrest van 18 oktober 2011, Brüstle (
C‑34/10
,
EU:C:2011:669
), en de financiering van het onderzoek in het kader van dergelijke uitvindingen. Het Gerecht heeft tevens blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting doordat het uit dat arrest niet heeft afgeleid dat het menselijke embryo als een mens kan worden beschouwd. Zij menen dat in de punten 33 en 34 van dat arrest de menselijke waardigheid wordt verheven tot een rechtsbeginsel dat voorrang heeft op het octrooirecht en waarmee ook rekening moet worden gehouden bij de beoordeling van de economisch-financiële bijdrage van de Unie aan de vernietiging van menselijke embryo’s.
Ten tweede stellen rekwiranten zich op het standpunt dat het Gerecht heeft verzuimd vast te stellen dat de Commissie, teneinde een evenwicht te kunnen vinden tussen het belang dat bestaat bij het onderzoek op MES en de waardigheid van het menselijke embryo, eerst de juridische status van het menselijke embryo diende vast te stellen. Volgens hen zou de Commissie, indien zij de menselijke waardigheid van het embryo had erkend, geen evenwicht tussen die waardigheid en welk concurrerend maatschappelijk belang dan ook hebben kunnen nastreven, aangezien het concept zelf van de menselijke waardigheid een dergelijke afweging verbiedt.
Wat ten derde het onderzoek op MES betreft, betogen rekwiranten dat de bewering volgens welke het „driesluizenstelsel” een ethisch verantwoord criterium biedt voor de beoordeling van onderzoeksprojecten kennelijk onjuist is voor zover een dergelijk stelsel niet belet dat onrechtmatige onderzoeksprojecten worden gefinancierd en de lidstaten er zelfs toe aanzet hun ethische normen te versoepelen. Zij stellen dat het Gerecht een juridische fout heeft begaan door in punt 176 van het bestreden arrest vast te stellen dat de Commissie met haar ethische benadering, die verschilt van die welke in het betrokken EBI wordt gevolgd, niet doet blijken van een kennelijke beoordelingsfout. Volgens rekwiranten staat het niet aan het Gerecht om tegenstrijdige sociaal-ethische gezichtspunten op hun verdiensten te beoordelen aangezien een dergelijke beoordeling van politieke en niet van juridische aard is. Rekwiranten voegen daaraan toe dat de door het Gerecht uitgevoerde toetsing onvolledig is op grond dat niet alle door hen aangevoerde beoordelingsfouten zijn onderzocht. In dat verband klagen zij erover dat het Gerecht niet heeft onderzocht of het betoog van de Commissie over het „driesluizenstelsel” kennelijk onjuist was en evenmin aanvullende opmerkingen over dat betoog heeft gemaakt.
Ten vierde betogen rekwiranten dat de – op dat punt ongefundeerde – stelling dat de uitvoering van met middelen van de Unie gefinancierde abortussen leidt tot een vermindering van het aantal abortussen, kennelijk ongerijmd is.
Ten vijfde stellen rekwiranten dat het Gerecht in punt 164 van het bestreden arrest hun argumenten onjuist heeft voorgesteld aangezien die in werkelijkheid het feit betroffen dat de Commissie de toezeggingen die zijn gedaan in het kader van de „Millennium Development Goals” (Millenniumdoelstellingen; hierna: „MDG’s”) en het actieprogramma van de International Conference on Population and on Development (Internationale Conferentie over Bevolking en Ontwikkelingssamenwerking; hierna: „ICPD”) ten onrechte had aangemerkt als juridisch bindende toezeggingen.
De Commissie stelt dat het vierde middel ongegrond moet worden verklaard.
Beoordeling door het Hof
In de eerste plaats moet het argument van rekwiranten worden afgewezen dat het Gerecht zich heeft vergist waar het in de punten 173 tot en met 175 van het bestreden arrest heeft vastgesteld dat de vraag of wetenschappelijk onderzoek waarbij menselijke embryo’s worden gebruikt, mag worden gefinancierd met middelen van de Unie, zich duidelijk onderscheidt van de vraag die heeft geleid tot het arrest van 18 oktober 2011, Brüstle (
C‑34/10
,
EU:C:2011:669
).
Zoals uit punt 40 van dit laatste arrest blijkt, heeft het Hof namelijk verklaard dat richtlijn 98/44/EG van het Europees Parlement en de Raad van 6 juli 1998 betreffende de rechtsbescherming van biotechnologische uitvindingen (
PB 1998, L 213, blz. 13
), waarvan de uitlegging toen aan de orde was, niet beoogt het gebruik van menselijke embryo’s in het kader van wetenschappelijk onderzoek te regelen, maar dat het doel ervan beperkt is tot de octrooieerbaarheid van biotechnologische uitvindingen (zie in die zin ook arrest van 18 december 2014, International Stem Cell,
C‑364/13
,
EU:C:2014:2451
, punt
). Het arrest van 18 oktober 2011, Brüstle (
C‑34/10
,
EU:C:2011:669
), bevat overigens geen conclusie van het Hof volgens welke wetenschappelijk onderzoek waarbij gebruik wordt gemaakt van menselijke embryo’s in geen geval door de Unie kan worden gefinancierd.
Aangezien dat argument berust op een onjuiste lezing van het arrest van 18 oktober 2011, Brüstle (
C‑34/10
,
EU:C:2011:669
), heeft het Gerecht geen blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting met de vaststelling dat rekwiranten niet op het bedoelde arrest kunnen steunen om aan te tonen dat de visie van de Commissie op het gebruik van menselijke embryo’s in het kader van wetenschappelijk onderzoek incoherent is.
In de tweede plaats is het argument van rekwiranten over de verplichting om de juridische status van het menselijke embryo te verduidelijken, gericht tegen punt 156 van het bestreden arrest, dat betrekking heeft op het vierde van de bij het Gerecht aangevoerde middelen, waarmee werd gesteld dat de Commissie haar motiveringsplicht niet was nagekomen. De advocaat-generaal heeft daarop gewezen in punt 136 van zijn conclusie.
Afgezien van het feit dat met dat argument gewoon een argument wordt herhaald dat in de procedure bij het Gerecht tegen de litigieuze mededeling is aangevoerd, kan daarmee dus geen zinvolle steun worden geboden aan het vierde middel in hogere voorziening, waarmee wordt gesteld dat het Gerecht heeft nagelaten om door de Commissie in die mededeling gemaakte kennelijke beoordelingsfouten vast te stellen.
Wat in de derde plaats de argumenten over het onderzoek op MES betreft, volgens welke het Gerecht in de punten 176 en 177 van het bestreden arrest tegenstrijdige sociaal-ethische gezichtspunten op hun verdiensten heeft beoordeeld, moet worden geconstateerd dat die berusten op een onjuiste lezing van het bestreden arrest.
Uit punt 176 van het bestreden arrest blijkt immers dat het Gerecht een beschrijving heeft gegeven van de ethische benadering van het onderzoek op MES die werd gevolgd in het betrokken EBI enerzijds en door de Commissie anderzijds. Het heeft geoordeeld dat de Commissie met haar benadering niet deed blijken van een kennelijke beoordelingsfout. Voorts heeft het in punt 177 van dat arrest het argument van rekwiranten dat het onderzoek op MES achterhaald is, gezien de alternatieven die daarvoor bestaan, afgewezen op grond dat het onvoldoende was uitgewerkt.
Door aldus te werk te gaan, is het Gerecht niet op de verdiensten van de tegenstrijdige sociaal-ethische benaderingen ingegaan. Het heeft enkel gecontroleerd of de Commissie, bij de keuze van de benadering die wilde volgen, geen kennelijke beoordelingsfout had gemaakt.
Bijgevolg moeten de argumenten van rekwiranten over het onderzoek op MES ongegrond worden verklaard.
Wat in de vierde plaats het argument betreft dat het Gerecht zich heeft vergist in de punten 179 en 180 van het bestreden arrest, volgens welke de verlening van met Uniemiddelen gefinancierde diensten op het gebied van abortus tot een vermindering van het aantal abortussen leidt, moet worden vastgesteld dat het op een onjuiste lezing van het bestreden arrest berust.
In punt 180 van het bestreden arrest heeft het Gerecht immers terecht vastgesteld dat de Commissie in de litigieuze mededeling op basis van een publicatie van de Wereldgezondheidsorganisatie had vermeld dat de verbetering van de veiligheid van gezondheidsdiensten, met name op het gebied van abortus, bijdraagt aan de verlaging van het aantal sterfgevallen en ziekten bij moeders, waarvan één van de oorzaken juist de uitvoering van onveilige abortussen is.
Bijgevolg heeft het Gerecht terecht geoordeeld dat de Commissie geen kennelijke beoordelingsfout had begaan door zich op het standpunt te stellen dat de financiering door de Unie van een pakket veilige en efficiënte gezondheidsdiensten, met name op het gebied van abortus, bijdroeg aan de vermindering van het aantal onveilige abortussen en dus van het gevaar dat moeders sterven of ziek worden. Het argument van rekwiranten moet derhalve kennelijk ongegrond worden verklaard.
Wat in de vijfde plaats het argument betreft dat in punt 164 van het bestreden arrest het betoog van rekwiranten in verband met de MDG’s en het actieprogramma van de ICPD fout is weergegeven, hoeft slechts te worden vastgesteld dat dat argument hoe dan ook niet kan slagen aangezien in de litigieuze mededeling niet wordt verklaard dat de MDG’s en het actieprogramma van de ICPD juridisch bindende toezeggingen bevatten. Ook de advocaat-generaal heeft daar in punt 146 van zijn conclusie op gewezen.
Uit het voorgaande volgt dat het vierde middel in hogere voorziening moet worden afgewezen.
Vijfde middel
Argumenten van partijen
Met hun vijfde middel stellen rekwiranten dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door in punt 156 van het bestreden arrest te oordelen dat er geen noodzaak was om duidelijkheid te verschaffen over de juridische status van het menselijke embryo teneinde de drie in het betrokken EBI opgenomen voorstellen tot wijziging van bestaande of in voorbereiding zijnde Uniehandelingen af te wijzen. Het betrokken EBI beoogt niet alleen te verkrijgen dat de drie aan de Commissie in overweging gegeven maatregelen worden vastgesteld, maar strekt hoofdzakelijk tot de juridische bescherming van de waardigheid, van het recht op leven en de integriteit van elke mens vanaf de conceptie. Volgens rekwiranten was de Commissie gehouden om samen te werken met de organisatoren van het betrokken EBI en om naar aanleiding van dit initiatief een voorstel voor een wetgevingshandeling in te dienen. Het Gerecht heeft blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting waar het geen rekening heeft gehouden met het specifieke doel van dat EBI door te oordelen dat de Commissie niet verplicht was om er gevolg aan te geven.
De Commissie is van mening dat het vijfde middel moet worden afgewezen.
Beoordeling door het Hof
Met hun vijfde middel betogen rekwiranten in wezen dat het Gerecht in punt 156 van het bestreden arrest ten onrechte heeft geoordeeld dat de Commissie het betrokken EBI aldus mocht opvatten dat daarmee van haar uitsluitend werd verlangd dat zij de drie erin beschreven wetgevingsvoorstellen indiende, en niet dat zij tevens een definitie of een verduidelijking van de juridische status van het menselijke embryo gaf.
Dienaangaande blijkt uit artikel 4, lid 1, van verordening nr. 211/2011 dat de organisatoren van een EBI de in bijlage II bij die verordening genoemde informatie dienen te verstrekken om het EBI te laten registreren. Tot de volgens die bijlage verplicht te verstrekken informatie behoren de titel van het voorgestelde EBI, het voorwerp ervan, een beschrijving van de doelstellingen van dat EBI en de bepalingen van de Verdragen die door de organisatoren relevant worden geacht voor de voorgestelde maatregel. Voorts kunnen de organisatoren bij hun verzoek om registratie nadere informatie over het voorwerp, de doelstellingen en de achtergrond van dat EBI of een ontwerp van rechtshandeling verstrekken.
In casu volgt uit de punten 2 tot en met 4 van het bestreden arrest dat, volgens hetgeen is vermeld in het register dat de Commissie met het oog op de registratie van EBI’s online heeft geplaatst, ten eerste het voorwerp van het betrokken EBI bestond in de juridische bescherming van de waardigheid, van het recht op leven en de integriteit van elke mens vanaf de conceptie, binnen de bevoegdheden van de Unie waar deze bescherming van belang is.
Ten tweede had dat EBI tot doel om de waardigheid en de integriteit van het menselijke embryo te beschermen na het arrest van 18 oktober 2011, Brüstle (
C‑34/10
,
EU:C:2011:669
), dat volgens de organisatoren het menselijke embryo omschrijft als het begin van de ontwikkeling van een mens. De organisatoren hebben er in dat verband op gewezen dat de Unie, om de coherente uitoefening van haar bevoegdheden te waarborgen, een verbod zou moeten uitvaardigen op activiteiten waarbij menselijke embryo’s worden vernietigd, in het bijzonder in de domeinen van onderzoek, ontwikkelingshulp en volksgezondheid, en een einde zou moeten maken aan de financiering van dergelijke activiteiten.
Ten derde hebben de organisatoren de artikelen 2 en 17 VEU, artikel 4, leden 3 en 4, alsook de artikelen 168, 180, 182, 209, 210 en 322 VWEU vermeld als relevante bepalingen.
De organisatoren van het betrokken EBI hadden bij hun verzoek om registratie drie voorstellen tot wijziging van bestaande of in voorbereiding zijnde Uniehandelingen gevoegd.
Zoals in punt 14 van het onderhavige arrest in herinnering is gebracht, hebben zij met name verzocht: 1) om in het Financieel Reglement van toepassing op de begroting van de Unie een bepaling op te nemen op grond waarvan door de Unie geen activiteiten mogen worden gefinancierd waarbij menselijke embryo’s worden vernietigd, of waarbij de vernietiging daarvan kan worden verondersteld; 2) om in een voorstel voor een verordening van de Unie tot vaststelling van het kaderprogramma voor onderzoek en innovatie een bepaling in te voegen volgens welke onderzoeksactiviteiten die erop zijn gericht menselijke embryo’s te vernietigen, inclusief de activiteiten die gericht zijn op het verkrijgen van stamcellen, en onderzoek waarbij menselijke embryonale stamcellen in achtereenvolgende stappen gebruikt worden om ze te verkrijgen, van financiering uit hoofde van dat kaderprogramma uitgesloten zijn, en 3) om in de Unieregeling tot invoering van een financieringsinstrument voor ontwikkelingssamenwerking een bepaling in te voegen waarin in wezen wordt bepaald dat de financiële steun van de Unie noch direct noch indirect mag worden gebruikt om abortus te financieren.
Uit het voorgaande volgt dat het Gerecht in punt 156 van het bestreden arrest terecht heeft geoordeeld dat het betrokken EBI tot doel had de Commissie te verzoeken om drie wetgevingsvoorstellen in te dienen met het oog op de wijziging van bestaande of in voorbereiding zijnde Uniehandelingen betreffende de begroting van de Unie, onderzoek en innovatie, en ontwikkelingssamenwerking, en niet om tevens een voorstel in te dienen met het oog op de bepaling of de verduidelijking van de juridische status van het menselijke embryo.
Bijgevolg moet het vijfde middel in hogere voorziening en, derhalve, de hogere voorziening in haar geheel worden afgewezen.
Kosten
Volgens artikel 184, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof beslist het Hof over de kosten wanneer de hogere voorziening ongegrond is.
Volgens artikel 138, lid 1, van dit Reglement, dat ingevolge artikel 184, lid 1, ervan van toepassing is op de procedure in hogere voorziening, wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voor zover dit is gevorderd.
Aangezien rekwiranten in het ongelijk zijn gesteld, dienen zij overeenkomstig de vordering van de Commissie te worden verwezen in hun eigen kosten en in die van de Commissie.

Het Hof (Grote kamer) verklaart:

1)
De hogere voorziening wordt afgewezen.

2)
Patrick Grégor Puppinck, Filippo Vari, Jakub Baltroszewicz, Manfred Liebner, Josephine Quintavalle, Edith Frivaldszky en Alicia Latorre Canizares worden verwezen in hun eigen kosten en in die van de Europese Commissie.

ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Engels.