CELEX: 62021CJ0174
Nesplnění povinnosti státem
Směrnice 2008/50/ES
Kvalita vnějšího ovzduší
Rozsudek Soudního dvora, kterým se určuje nesplnění povinnosti
Článek 260 odst. 2 SFEU
Povinnost přijmout opatření, která vyplývají z takového rozsudku
Nesplnění této povinnosti tvrzené Evropskou komisí
Nejasnost výzvy dopisem ohledně toho, zda povinnosti vyplývající z rozsudku nebyly k rozhodnému datu stále plněny
Zásada právní jistoty
Nepřípustnost

Evropská komise se svou žalobou domáhá, aby Soudní dvůr:
–
určil, že Bulharská republika tím, že nepřijala veškerá opatření, která vyplývají z rozsudku ze dne 5. dubna 2017, Komise v. Bulharsko (
C‑488/15
,
EU:C:2017:267
), nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z čl. 260 odst. 1 SFEU, pokud jde o zóny a aglomerace BG0001 Sofie, BG0002 Plovdiv, BG0004 Sever, BG0005 Jihozápad a BG0006 Jihovýchod;
–
uložil Bulharské republice povinnost zaplatit Komisi paušální částku ve výši 3156 eur za každý den od vyhlášení rozsudku ze dne 5. dubna 2017, Komise v. Bulharsko (
C‑488/15
,
EU:C:2017:267
), do vyhlášení rozsudku v projednávané věci, nebo – budou-li dané povinnosti splněny dříve – do 31. prosince posledního roku neplnění povinností, přičemž daná částka nesmí být v žádném případě nižší než minimální paušální částka ve výši 653000 eur;
–
uložil Bulharské republice povinnost zaplatit Komisi penále ve výši 5677,20 eura za den za každou zónu kvality ovzduší, a to od vyhlášení rozsudku Soudního dvora v projednávané věci až do roku, v němž budou v plném rozsahu splněny povinnosti vyplývající z rozsudku ze dne 5. dubna 2017, Komise v. Bulharsko (
C‑488/15
,
EU:C:2017:267
), a
–
uložil Bulharské republice náhradu nákladů řízení.
Právní rámec
Článek 13 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/50/ES ze dne 21. května 2008 o kvalitě vnějšího ovzduší a čistším ovzduší pro Evropu (
Úř. věst. 2008, L 152, s. 1
), nadepsaný „Mezní hodnoty a varovné prahové hodnoty pro ochranu lidského zdraví“, v odstavci 1 uvádí:
„Členské státy zajistí, aby úrovně oxidu siřičitého, PM
, olova a oxidu uhelnatého ve vnějším ovzduší nepřekračovaly v žádné části jejich zón a aglomerací mezní hodnoty stanovené v příloze XI.
[…]“
Článek 23 této směrnice, nadepsaný „Plány kvality ovzduší“, v odstavci 1 uvádí:
„Pokud v daných zónách nebo aglomeracích překračují úrovně znečišťujících látek ve vnějším ovzduší jakoukoli mezní hodnotu nebo cílovou hodnotu, a v každém případě navíc i jakoukoliv příslušnou mez tolerance, členské státy zajistí, aby byly pro tyto zóny nebo aglomerace vypracovány plány kvality ovzduší za účelem dosažení příslušné mezní nebo cílové hodnoty uvedené v přílohách XI a XIV.
V případě překročení mezních hodnot, u nichž již uplynula lhůta, od které je třeba hodnoty dodržovat, stanoví plány kvality ovzduší náležitá opatření, aby bylo období překročení co možná nejkratší. Plány kvality ovzduší mohou navíc zahrnovat zvláštní opatření zaměřená na ochranu citlivých skupin obyvatelstva, včetně dětí.
Tyto plány kvality ovzduší obsahují alespoň informace uvedené v oddíle A přílohy XV a mohou zahrnovat opatření podle článku 24. Tyto plány se Komisi sdělí neprodleně a nejpozději dva roky po skončení roku, v němž bylo zaznamenáno první překročení.
[…]“
Článek 27 uvedené směrnice, nadepsaný „Předávání informací a zpráv“, stanoví:
„1.   Členské státy zajistí, aby byly informace o vnějším [kvalitě vnějšího] ovzduší poskytovány Komisi v požadovaných lhůtách určených prováděcími opatřeními uvedenými v čl. 28 odst. 2.
2.   V každém případě se za zvláštním účelem posouzení dodržování mezních hodnot a kritických úrovní a dosahování cílových hodnot tyto informace do devíti měsíců po skončení každého roku zpřístupní Komisi […].“
Příloha XI téže směrnice je nadepsána „Mezní hodnoty pro ochranu lidského zdraví“. Podle této přílohy nesmí být v případě PM
překročena denní mezní hodnota ve výši 50 mikrogramů na metr krychlový (μg/m
) častěji než 35krát v kalendářním roce a roční mezní hodnota nesmí překročit 40 μg/m
za kalendářní rok. V uvedené příloze je upřesněno, že datem, ke kterému měly být tyto hodnoty dodržovány, je 1. leden 2005.
Rozsudek Komise v. Bulharsko
V rozsudku ze dne 5. dubna 2017, Komise v. Bulharsko (
C‑488/15
,
EU:C:2017:267
), Soudní dvůr rozhodl, že:
–
z důvodu systematického a trvajícího nedodržování od roku 2007 a do roku 2014 včetně denních a ročních mezních hodnot koncentrací PM
v zónách a aglomeracích BG0001 AG Sofie, BG0002 AG Plovdiv, BG0004 Sever, BG0005 Jihozápad a BG0006 Jihovýchod;
–
z důvodu systematického a trvajícího nedodržování od roku 2007 a do roku 2014 včetně denní mezní hodnoty koncentrací PM
v zóně BG0003 AG Varna a roční mezní hodnoty v letech 2007, 2008 a 2010 až 2014 včetně v téže zóně BG0003 AG Varna,
Bulharská republika nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z čl. 13 odst. 1 směrnice 2008/50 ve spojení s přílohou XI směrnice 2008/50.
Soudní dvůr mimoto rozhodl, že z důvodu, že v období od 11. června 2010 do roku 2014 včetně byly nadále překračovány denní a roční mezní hodnoty koncentrací PM
ve všech výše uvedených zónách a aglomeracích, nesplnila Bulharská republika povinnosti, které pro ni vyplývají z čl. 23 odst. 1 druhého pododstavce této směrnice, a zejména povinnost dbát na to, aby období překročení bylo co možná nejkratší.
Postup před zahájením soudního řízení a řízení před Soudním dvorem
Po vyhlášení rozsudku ze dne 5. dubna 2017, Komise v. Bulharsko (
C‑488/15
,
EU:C:2017:267
), Komise dopisem ze dne 11. května 2017 požádala Bulharskou republiku, aby jí sdělila informace o opatřeních přijatých ke splnění povinností vyplývajících z uvedeného rozsudku.
V několika dopisech zaslaných v období od 5. června 2017 do 26. září 2018 Bulharská republika informovala Komisi o různých opatřeních, která byla přijata ke splnění povinností vyplývajících z uvedeného rozsudku, a upřesnila, že některé mezní hodnoty koncentrací PM
jsou již dodržovány v několika obcích nacházejících se v zónách, na něž se vztahuje uvedený rozsudek.
Na základě hrubých údajů o kvalitě ovzduší v letech 2015 a 2016 Komise konstatovala, že v těchto letech nebyla denní mezní hodnota koncentrací PM
dodržována v žádné z šesti zón uvedených v rozsudku Soudního dvora, zatímco roční mezní hodnota těchto koncentrací byla překročena ve všech těchto zónách s výjimkou zóny BG0003 AG Varna.
Komise tedy zaslala Bulharské republice dne 9. listopadu 2018 výzvu dopisem podle čl. 260 odst. 1 SFEU. V této výzvě konstatovala, že přibližně rok a půl po vyhlášení rozsudku ze dne 5. dubna 2017, Komise v. Bulharsko (
C‑488/15
,
EU:C:2017:267
), a téměř jedenáct let po vstupu směrnice 2008/50 v platnost Bulharská republika stále nepřijala opatření nezbytná k ukončení neplnění povinností konstatovaných v uvedeném rozsudku. Komise mimoto vyzvala tento členský stát, aby předložil vyjádření ve lhůtě dvou měsíců, kterou následně prodloužila o další měsíc do dne 9. února 2019 (dále jen „rozhodné datum“), a informoval ji o případném pokroku, kterého mezitím dosáhl.
Bulharská republika poté, co dne 8. ledna 2019 poskytla první soubor informací, odpověděla dopisem ze dne 18. ledna 2019 na výzvu dopisem a následně v období od 22. července 2019 do 1. září 2020 zaslala několik dopisů s doplňujícími informacemi. V těchto dopisech zejména tvrdila, že roční mezní hodnota byla v letech 2017 a 2018 dodržena v zóně BG0005 Jihozápad a za rok 2019 nebylo v zónách BG0005 Jihozápad, BG0006 Jihovýchod a BG0001 AG Sofie zjištěno žádné překročení roční mezní hodnoty. Bulharská republika rovněž upřesnila, že v některých obcích nacházejících se v těchto zónách byly nadále dodržovány mezní hodnoty kvality vnějšího ovzduší, zatímco v ostatních obcích se míra překračování nadále snižovala. Bulharská republika následně uvedla, že přijala různá opatření k omezení zakázaných překročení, zejména pokud jde o hlavní zdroje znečištění, kterými jsou vytápění domácností a doprava.
Komise, která provizorně vyloučila zónu BG0003 AG Varna z postupu před zahájením soudního řízení, měla za to, že s ohledem na informace poskytnuté Bulharskou republikou a na zprávy o kvalitě ovzduší předložené podle článku 27 směrnice 2008/50 za období od roku 2015 do roku 2019 nepřijal tento členský stát všechna opatření vyplývající z rozsudku ze dne 5. dubna 2017, Komise v. Bulharsko (
C‑488/15
,
EU:C:2017:267
), neboť roční a denní mezní hodnoty stále nebyly dodržovány v pěti dalších zónách uvedených v daném rozsudku a období překročení nebylo v těchto pěti zónách omezeno na co nejkratší dobu.
Za těchto podmínek se Komise rozhodla podat projednávanou žalobu.
Rozhodnutím předsedy Soudního dvora ze dne 18. srpna 2021 bylo povoleno vedlejší účastenství Polské republiky na podporu návrhových žádání Bulharské republiky.
K přípustnosti žaloby pro nesplnění povinnosti
Argumentace účastnic řízení
Vzhledem k tomu, že obecné zásady, jimiž se řídí postup před zahájením soudního řízení podle článku 258 SFEU, se musí
mutatis mutandis
uplatnit na postup podle čl. 260 odst. 2 SFEU a že podle judikatury Soudního dvora platí, že vydání odůvodněného stanoviska podle čl. 258 prvního pododstavce SFEU předpokládá, že se Komise může platně dovolávat předcházejícího nesplnění povinnosti příslušející dotyčnému členskému státu, Bulharská republika, podporovaná Polskou republikou, z toho ve své žalobní odpovědi dovozuje, že aby Komise mohla na základě čl. 260 odst. 2 SFEU zaslat výzvu dopisem, musí tvrdit, že dotyčný členský stát nesplnil svou povinnost vyhovět rozsudku Soudního dvoru, kterým bylo určeno nesplnění povinnosti.
Bulharská republika přitom uvádí, že tvrzení Komise ve výzvě dopisem, které se týká údajného nevyhovění rozsudku Soudního dvora ze dne 5. dubna 2017, Komise v. Bulharsko (
C‑488/15
,
EU:C:2017:267
), je založeno na skutkových okolnostech, které nastaly před vyhlášením uvedeného rozsudku, a sice na údajích týkajících se kvality vnějšího ovzduší v letech 2015 a 2016, takže k datu výzvy dopisem ze dne 9. listopadu 2018 nemohl tento orgán s jistotou určit existenci nesplnění povinnosti na základě čl. 260 odst. 1 SFEU, a tudíž ani platně tvrdit, že Bulharská republika nevyhověla uvedenému rozsudku. Komise tedy zahájila postup před zahájením soudního řízení podle čl. 260 odst. 2 SFEU předčasně, čímž porušila požadavky právní jistoty.
Bulharská republika, podporovaná Polskou republikou, z toho vyvozuje, že žaloba je nepřípustná.
Ačkoli má Komise za to, že věcný předmět projednávané žaloby pro nesplnění povinnosti nebyl s ohledem na rozsudek ze dne 5. dubna 2017, Komise v. Bulharsko (
C‑488/15
,
EU:C:2017:267
), rozšířen ani doplněn, v replice připomíná ustálenou judikaturu Soudního dvora, podle které mohou být v případě systematického a trvajícího porušování ustanovení aktu Evropské unie po vydání odůvodněného stanoviska předloženy další skutečnosti, přičemž předmět žaloby pro nesplnění povinnosti lze rovněž rozšířit o skutkové okolnosti, které nastaly po vydání tohoto stanoviska.
Komise kromě toho uvádí, že údaje za roky 2015 a 2016 nepopiratelně dokládají trvající překračování mezních hodnot koncentrací PM
, které bulharské obyvatelstvo muselo snášet po dobu několika let po dni uvedeném v rozsudku Soudního dvora. V tomto kontextu má Komise s ohledem na přetrvávání porušení povinnosti za to, že byla oprávněna zahájit postup před zahájením soudního řízení. Argument, že Komise je formálně povinna počkat po vyhlášení rozsudku Soudního dvora podle článku 258 SFEU několik let, než „může požadovat splnění povinností vyplývajících z uvedeného rozsudku“, je mimoto podle jejího názoru z principu nepřijatelný, jelikož taková „odkladná lhůta“ není stanovena Smlouvami ani mechanismem zpráv, který je stanoven v článku 27 směrnice 2008/50, a nevyplývá ani ze zásady právní jistoty.
Bulharská republika v duplice upřesňuje, že navrhuje, aby byla žaloba prohlášena za nepřípustnou nikoli z hlediska jejích hmotněprávních aspektů, ale z hlediska časových aspektů, kterými se vyznačuje projednávaná věc. Konkrétně vada, kterou je stižena žaloba pro nesplnění povinnosti, nevyplývá podle jejího názoru z rozšíření žaloby po výzvě dopisem, ale z počátečního nedostatku důvodů pro zahájení postupu před zahájením soudního řízení, který vedl k projednávané žalobě. Bulharská republika má za to, že skutečnost, že se předmět žaloby týká nesplnění povinností vyplývajících z rozsudku Soudního dvora, kterým se určuje „trvající“ neplnění povinností, nemůže za těchto podmínek takovou vadu zhojit, jelikož postup před zahájením soudního řízení zahájený na základě čl. 260 odst. 2 SFEU musí mít řádný průběh, aby byla zaručena práva dotyčného členského státu.
Závěry Soudního dvora
Je třeba připomenout, že podle čl. 260 odst. 1 a 2 SFEU je členský stát, v jehož případě Soudní dvůr shledal, že nesplnil povinnost, která pro něj vyplývá ze Smluv, povinen přijmout opatření, která vyplývají z rozsudku Soudního dvora Evropské unie, přičemž Komise může věc předložit Soudnímu dvoru, pokud má poté, co poskytla dotyčnému členskému státu příležitost se vyjádřit, za to, že taková opatření nebyla přijata.
Cílem tohoto řízení je tedy přimět členský stát, který je v prodlení, aby vyhověl rozsudku, kterým bylo určeno nesplnění povinnosti (rozsudek ze dne 12. července 2005, Komise v. Francie,
C‑304/02
,
EU:C:2005:444
, bod
). Takové plnění povinností vyplývajících z rozsudku musí být započato okamžitě po vyhlášení uvedeného rozsudku a musí být završeno v co nejkratší možné době [v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 6. listopadu 1985, Komise v. Itálie,
131/84
,
EU:C:1985:447
, bod
, a rozsudek ze dne 12. listopadu 2019, Komise v. Irsko (Větrný park v Derrybrienu),
C‑261/18
,
EU:C:2019:955
, bod
a citovaná judikatura].
Z judikatury Soudního dvora kromě toho vyplývá, že datem rozhodným pro posouzení existence nesplnění povinnosti podle čl. 260 odst. 1 SFEU, tedy nesplnění povinnosti přijmout opatření vyplývající z rozsudku Soudního dvora, je datum uplynutí lhůty stanovené ve výzvě dopisem vydané na základě čl. 260 odst. 2 SFEU (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 11. prosince 2012, Komise v. Španělsko,
C‑610/10
,
EU:C:2012:781
, bod
).
Je třeba mít za to, že analogicky s judikaturou, která se týká žalob pro nesplnění povinnosti podaných na základě článku 258 SFEU, zaslání výzvy dopisem na základě čl. 260 odst. 2 SFEU předpokládá, že se Komise může platně dovolávat nesplnění povinnosti přijmout opatření vyplývající z rozsudku Soudního dvora, jinak by byly ohroženy požadavky právní jistoty [v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 5. prosince 2019, Komise v. Španělsko (Plány pro nakládání s odpady),
C‑642/18
,
EU:C:2019:1051
, body
,
a
a citovaná judikatura].
S ohledem na předmět řízení připomenutý v bodě 23 tohoto rozsudku to znamená, že Komise je povinna během celého postupu před zahájením soudního řízení a před zasláním výzvy dopisem nejen ověřit, zda dotčenému rozsudku bylo či nebylo mezitím vyhověno, ale rovněž v této výzvě dopisem jasně tvrdit a
prima facie
prokázat, že rozsudku nebylo k rozhodnému datu stále vyhověno.
Členskému státu totiž nelze platně vytýkat nesplnění povinnosti přijmout opatření vyplývající z rozsudku Soudního dvora, pokud z výzvy dopisem jasně nevyplývá, že povinnost vyhovět uvedenému rozsudku nebyla od jeho vyhlášení k rozhodnému datu stále splněna.
V projednávaném případě je třeba uvést, že Komise ve výzvě dopisem ze dne 9. listopadu 2018 s požadovanou jasností netvrdila, ani
prima facie
neprokázala, že povinnosti vyplývající z rozsudku ze dne 5. dubna 2017, Komise v. Bulharsko (
C‑488/15
,
EU:C:2017:267
), stále nebyly k rozhodnému datu, tedy ke dni 9. února 2019, plněny.
V této výzvě Komise uvádí, že nesplnění povinnosti, která byla konstatována v uvedeném rozsudku do roku 2014, přetrvávala u zón a aglomerací uvedených v dané výzvě i v letech 2015 a 2016, aniž poskytuje podrobná vysvětlení či faktickou analýzu svědčící o tom, že situace zjištěná během těchto dvou let pokračovala bez výrazného zlepšení v období mezi vyhlášením rozsudku dne 5. dubna 2017 a rozhodným datem 9. února 2019, takže bylo nezbytné přijmout opatření vyplývající z uvedeného rozsudku.
Skutečnost, že tato nesplnění povinnosti přetrvávala mezi koncem období, kterého se týká rozsudek Soudního dvora, tedy rokem 2014, a následujícím obdobím, které však předchází datu vyhlášení rozsudku, tedy obdobím let 2015 a 2016, ani systematická a trvající povaha uvedených nesplnění povinnosti určených Soudním dvorem v uvedeném rozsudku však automaticky neznamenají, že jak ke dni vyhlášení uvedeného rozsudku, tak k rozhodnému datu nebyly povinnosti vyplývající z rozsudku stále plněny, a že tak lze Bulharské republice vytýkat, že nepřijala všechna opatření vyplývající z uvedeného rozsudku.
Komise tedy tím, že ve výzvě dopisem s požadovanou jasností netvrdila a
prima facie
neprokázala nezbytný předpoklad, že povinnosti vyplývající z rozsudku ze dne 5. dubna 2017, Komise v. Bulharsko (
C‑488/15
,
EU:C:2017:267
), nebyly k rozhodnému datu stále plněny, pokud jde o zóny a aglomerace uvedené v této výzvě, platně netvrdila, že Bulharská republika nesplnila povinnost přijmout opatření vyplývající z uvedeného rozsudku.
Za těchto podmínek je třeba žalobu pro nesplnění povinnosti podanou Komisí odmítnout jako nepřípustnou.
K nákladům řízení
Podle čl. 138 odst. 1 jednacího řádu Soudního dvora se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval. Vzhledem k tomu, že Bulharská republika náhradu nákladů řízení od Komise požadovala a žaloba podaná Komisí byla prohlášena za nepřípustnou, je namístě posledně uvedené uložit náhradu nákladů řízení.
Podle čl. 140 odst. 1 jednacího řádu, který stanoví, že členské státy, které vstoupily do řízení jako vedlejší účastníci, nesou vlastní náklady řízení, ponese Polská republika vlastní náklady řízení.

Z těchto důvodů Soudní dvůr (třetí senát) rozhodl takto:

1)
Žaloba se odmítá jako nepřípustná.

2)
Evropská komise ponese vlastní náklady řízení a nahradí náklady řízení vynaložené Bulharskou republikou.

3)
Polská republika ponese vlastní náklady řízení.

Podpisy
(
*1
) – Jednací jazyk: bulharština.