CELEX: 62020CJ0391
Vorlage zur Vorabentscheidung
Art. 49 AEUV
Niederlassungsfreiheit
Beschränkung
Rechtfertigung
Gestaltung des Bildungssystems
Hochschulen
Verpflichtung, die Studienprogramme in der Amtssprache des betreffenden Mitgliedstaats zu unterrichten
Art. 4 Abs. 2 EUV
Nationale Identität eines Mitgliedstaats
Schutz und Förderung der Amtssprache eines Mitgliedstaats
Grundsatz der Verhältnismäßigkeit

Das Vorabentscheidungsersuchen betrifft die Auslegung der Art. 49 und 56 AEUV sowie des Art. 16 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union (im Folgenden: Charta).
Es ergeht im Rahmen eines Verfahrens zur Kontrolle der Verfassungsmäßigkeit des Augstskolu likums (Hochschulgesetz), das auf die Klage von Boriss Cilevičs, Valērijs Agešins, Vjačeslavs Dombrovskis, Vladimirs Nikonovs, Artūrs Rubiks, Ivans Ribakovs, Nikolajs Kabanovs, Igors Pimenovs, Vitālijs Orlovs, Edgars Kucins, Ivans Klementjevs, Inga Goldberga, Evija Papule, Jānis Krišāns, Jānis Urbanovičs, Ļubova Švecova, Sergejs Dolgopolovs, Andrejs Klementjevs, Regīna Ločmele-Luņova und Ivars Zariņš, Mitglieder der Latvijas Republikas Saeima (Parlament der Republik Lettland, im Folgenden: lettisches Parlament), eröffnet wurde.
Rechtlicher Rahmen
Lettische Verfassung
Nach Art. 1 der Latvijas Republikas Satversme (Verfassung der Republik Lettland, im Folgenden: lettische Verfassung) ist Lettland eine unabhängige demokratische Republik.
Art. 4 der lettischen Verfassung sieht vor:
„Die Amtssprache der Republik Lettland ist Lettisch. …“
Art. 105 dieser Verfassung bestimmt:
„Jede Person hat das Recht auf Eigentum. Eigentum darf nicht in einer Weise verwendet werden, die in Widerspruch zum öffentlichen Interesse steht. Das Recht auf Eigentum kann nur durch Gesetz beschränkt werden. Eine Enteignung aus Gründen des öffentlichen Interesses ist nur in Ausnahmefällen auf der Grundlage eines besonderen Gesetzes und gegen eine angemessene Entschädigung zulässig.“
Art. 112 der Verfassung sieht vor:
„Jeder hat das Recht auf Bildung. Der Staat gewährleistet den kostenlosen Zugang zur Primarschulbildung und zu den weiteren Stufen der Sekundarschulbildung. Die Primarschulbildung ist verpflichtend.“
Art. 113 der Verfassung lautet:
„Der Staat erkennt die Freiheit der wissenschaftlichen, künstlerischen und sonstigen Schöpfung an und gewährleistet den Schutz des Urheberrechts und des Patentrechts.“
Hochschulgesetz
Nach Art. 5 des Augstskolu likums (Hochschulgesetz) vom 2. November 1995 (
Latvijas Vēstnesis
, 1995, Nr. 179) war es Aufgabe der Hochschulen, die Wissenschaften und Künste zu pflegen und zu entwickeln. Durch das Likums „Grozījumi Augstskolu likumā“ (Gesetz zur Änderung des Hochschulgesetzes) vom 21. Juni 2018 (
Latvijas Vēstnesis
, 2018, Nr. 132) wurde Art. 5 Abs. 1 Satz 3 des Hochschulgesetzes geändert und erhielt folgenden Wortlaut:
„Im Rahmen ihrer Tätigkeiten pflegen und entwickeln [die Hochschulen] die Wissenschaften, die Künste und die Amtssprache.“
Nach Art. 8 Abs. 1 des Hochschulgesetzes können der Staat und andere juristische oder natürliche Personen, einschließlich ausländischer juristischer oder natürlicher Personen, Hochschulen in Lettland gründen.
Durch das Gesetz zur Änderung des Hochschulgesetzes wurde auch Art. 56 dieses Gesetzes geändert. Danach bestimmte Art. 56 Abs. 3 des Hochschulgesetzes:
„In Hochschulen und in Sekundar- und Berufsschulen werden die Studienprogramme in der Amtssprache unterrichtet. Studienprogramme können nur in folgenden Fällen in einer Fremdsprache durchgeführt werden:
1) In Lettland durchgeführte Studienprogramme für ausländische Studierende sowie Studienprogramme, die im Rahmen der in Programmen der Europäischen Union und in internationalen Übereinkünften vorgesehenen Zusammenarbeit durchgeführt werden, können in den Amtssprachen der Europäischen Union unterrichtet werden. Wenn das Teilstudium, das in Lettland absolviert werden soll, länger als sechs Monate dauert oder mehr als 20 Leistungspunkten entspricht, ist in die Zahl der für ausländische Studierende obligatorischen Unterrichtsstunden das Erlernen der Amtssprache miteinzubeziehen.
2) In den Amtssprachen der Europäischen Union dürfen nicht mehr als ein Fünftel der Leistungspunkte des Studienprogramms unterrichtet werden, wobei in diese Berechnung die Abschluss- und staatlichen Prüfungen und die Erstellung von Abschlussarbeiten zur Erlangung eines Bachelor- oder Masterabschlusses nicht einzubeziehen sind.
3) Studienprogramme, die in einer Fremdsprache unterrichtet werden müssen, um die Ausbildungsziele … in folgenden Kategorien von Ausbildungsprogrammen zu erreichen: sprachwissenschaftliche und kulturelle sowie fremdsprachenbezogene Studienprogramme. …
4) Gemeinsame Studienprogramme dürfen in den Amtssprachen der Europäischen Union unterrichtet werden.“
Mit dem Gesetz zur Änderung des Hochschulgesetzes wurden dessen Übergangsbestimmungen um eine Ziff. 49 ergänzt, die wie folgt lautet:
„Die Änderungen von Art. 56 Abs. 3 dieses Gesetzes in Bezug auf die Sprache, in der die Studienprogramme zu unterrichten sind, treten am 1. Januar 2019 in Kraft. Die Hochschulen und die Sekundar- und Berufsschulen, in denen die Studienprogramme in einer Sprache unterrichtet werden, die nicht den Vorgaben von Art. 56 Abs. 3 dieses Gesetzes entspricht, können diese Programme bis zum 31. Dezember 2022 in der betreffenden Sprache unterrichten. Ab dem 1. Januar 2019 ist die Zulassung von Studierenden zu Studienprogrammen, die in einer nicht den Vorgaben von Art. 56 Abs. 3 dieses Gesetzes entsprechenden Sprache unterrichtet werden, unzulässig.“
Gesetz über die Hochschule für Wirtschaftswissenschaften Riga
Art. 19 Abs. 1 des Likums „Par Rīgas Ekonomikas augstskolu“ (Gesetz über die Hochschule für Wirtschaftswissenschaften Riga) vom 5. Oktober 1995 (
Latvijas Vēstnesis
, 1995, Nr. 164) bestimmt:
„In [der Hochschule für Wirtschaftswissenschaften Riga] wird der Unterricht in englischer Sprache erteilt. Die Erstellung und Verteidigung der für den Erwerb des Bachelor‑, Master- oder Doktortitels erforderlichen Arbeiten und die Prüfungen der beruflichen Qualifikation erfolgen in englischer Sprache.“
Gesetz über die Hochschule für Rechtswissenschaft Riga
Art. 21 des Rīgas Juridiskās augstskolas likums (Gesetz über die Hochschule für Rechtswissenschaft Riga) vom 1. November 2018 (
Latvijas Vēstnesis
, 2018, Nr. 220) sieht vor:
„[Die Hochschule für Rechtswissenschaft Riga] bietet Studienprogramme an, für die die entsprechende Genehmigung erteilt wurde und die nach den Rechtsvorschriften anerkannt sind. Der Unterricht wird in Englisch oder in einer anderen Amtssprache der Europäischen Union erteilt.“
Ausgangsrechtsstreit und Vorlagefragen
Die Latvijas Republikas Satversmes tiesa (Verfassungsgericht, Lettland) ist mit einer von 20 Mitgliedern des lettischen Parlaments erhobenen Klage befasst. Mit dieser Klage wird eine Prüfung der Vereinbarkeit von Art. 5 Abs. 1 Satz 3 und Art. 56 Abs. 3 des Hochschulgesetzes sowie von Ziff. 49 der Übergangsbestimmungen dieses Gesetzes mit der lettischen Verfassung, insbesondere mit deren Art. 1, 105 und 112, begehrt.
Die Kläger des Ausgangsverfahrens machen insoweit geltend, dass diese Bestimmungen des Hochschulgesetzes das Recht auf Bildung verletzten. Soweit diese Bestimmungen privaten Hochschulen nämlich vorschrieben, die Amtssprache der Republik Lettland zu pflegen und zu entwickeln, und damit deren Möglichkeiten beschränkten, Studienprogramme in Fremdsprachen anzubieten, beschränkten sie die Autonomie dieser Einrichtungen sowie die akademische Freiheit ihres Lehrpersonals und ihrer Studierenden.
Im Übrigen werde auch das Recht privater Hochschulen auf Ausübung einer gewerblichen Tätigkeit und auf entgeltliche Erbringung einer Hochschuldienstleistung gemäß der ihnen erteilten Zulassung beschränkt.
Diese Bestimmungen verstießen zudem gegen den in Art. 1 der lettischen Verfassung verankerten Grundsatz der Rechtsstaatlichkeit, da die Gründer privater Hochschulen ein berechtigtes Vertrauen darauf haben könnten, vom Betrieb der Einrichtungen, deren Eigentümer sie seien, profitieren zu können.
Indem mit Art. 5 Abs. 1 Satz 3 und Art. 56 Abs. 3 des Hochschulgesetzes sowie Ziff. 49 der Übergangsbestimmungen dieses Gesetzes ein Hindernis für den Zugang zum Markt der Hochschulbildung geschaffen werde und Staatsangehörige und Unternehmen anderer Mitgliedstaaten daran gehindert würden, Dienstleistungen der Hochschulbildung in Fremdsprachen zu erbringen, beeinträchtigten diese Bestimmungen die Niederlassungsfreiheit und den freien Dienstleistungsverkehr, die in Art. 49 AEUV bzw. Art. 56 AEUV garantiert seien, sowie die in Art. 16 der Charta verankerte unternehmerische Freiheit.
Das lettische Parlament macht geltend, dass diese Bestimmungen mit den Art. 1, 105 und 112 der lettischen Verfassung in Einklang stünden, da sie keine Beschränkung dieser Grundrechte darstellten. Diese Bestimmungen beschränkten die Rechte privater Hochschulen nicht, da das Recht auf Bildung nur den Schutz der Rechte der Studierenden umfasse. Sie beschränkten auch nicht das Eigentumsrecht, da dieses nicht das Recht des Einzelnen schütze, Gewinne zu erzielen.
Selbst wenn man annähme, dass diese Rechte eingeschränkt würden, sei die fragliche Beschränkung durch Gesetz geregelt, verfolge ein legitimes Ziel und sei im Hinblick auf dieses Ziel verhältnismäßig.
Das lettische Parlament ist ferner der Ansicht, dass das Unionsrecht die Befugnis der Mitgliedstaaten, auf dem Gebiet der Bildung die zum Schutz ihrer Verfassungswerte erforderlichen Vorschriften zu erlassen, nicht einschränke. So sei die Republik Lettland nicht verpflichtet, die Hochschulbildung in einer anderen Sprache als der Amtssprache dieses Mitgliedstaats zu gewährleisten.
Schließlich sehe Art. 56 Abs. 3 des Hochschulgesetzes besondere Bestimmungen für die Durchführung von Studienprogrammen in den Sprachen der Union vor und weiche nicht vom Ziel der Schaffung eines europäischen Bildungsraums ab.
Am 11. Juni 2020 erließ die Latvijas Republikas Satversmes tiesa (Verfassungsgericht) ein Urteil, in dem sie entschied, das bei ihr anhängige Ausgangsverfahren in zwei Rechtssachen aufzuteilen.
Zum einen entschied das vorlegende Gericht über die Vereinbarkeit von Art. 5 Abs. 1 Satz 3 und Art. 56 Abs. 3 des Hochschulgesetzes sowie Ziff. 49 der Übergangsbestimmungen dieses Gesetzes mit den Art. 112 und 113 der Verfassung, da diese Bestimmungen seiner Auffassung nach einen Bereich regeln, der nach Art. 165 AEUV in die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten falle, und es im Übrigen nicht wünschenswert sei, dass die Frage der Vereinbarkeit dieser Bestimmungen des lettischen Rechts mit der lettischen Verfassung während eines etwaigen Vorabentscheidungsersuchens an den Gerichtshof ungeklärt bliebe.
Das vorlegende Gericht entschied, dass Art. 5 Abs. 1 Satz 3 des Hochschulgesetzes mit der lettischen Verfassung im Einklang stehe. Dagegen stellte es fest, dass Art. 56 Abs. 3 des Hochschulgesetzes und Ziff. 49 seiner Übergangsbestimmungen nicht mit den Art. 112 und 113 der Verfassung im Einklang stünden, soweit diese Bestimmungen auf private Hochschulen, ihr Lehrpersonal und die Studierenden anwendbar seien.
Was zum anderen die Vereinbarkeit von Art. 5 Abs. 1 Satz 3 und Art. 56 Abs. 3 des Hochschulgesetzes sowie von Ziff. 49 der Übergangsbestimmungen dieses Gesetzes mit den Art. 1 und 105 der lettischen Verfassung betrifft, entschied das vorlegende Gericht, die Prüfung des Ausgangsverfahrens fortzusetzen. Das in diesem Art. 105 verankerte Eigentumsrecht sei im Licht der in Art. 49 AEUV verankerten Niederlassungsfreiheit auszulegen, deren Inhalt genauer zu bestimmen sei.
Zwar gehe aus Art. 4 Abs. 2 EUV hervor, dass die Union die nationale Identität der Mitgliedstaaten, deren Ausdruck u. a. ihre Amtssprache sei, achte, und zum anderen aus Art. 165 AEUV, dass die Zuständigkeit für die Inhalte und die Gestaltung der Hochschulbildung bei den Mitgliedstaaten liege, doch habe der Gerichtshof anerkannt, dass die Niederlassungsfreiheit auch in den Bereichen gelte, für die die Mitgliedstaaten weiterhin zuständig seien.
Das vorlegende Gericht hat Zweifel daran, ob eine Regelung eines Mitgliedstaats, die im Hochschulbereich, auch in privaten Hochschulen, die Verwendung der Amtssprache dieses Mitgliedstaats vorschreibt, zugleich aber bestimmte Grenzen dieser Verpflichtung vorsieht, eine Beschränkung der in Art. 49 AEUV verankerten Niederlassungsfreiheit darstellt.
Das vorlegende Gericht weist außerdem darauf hin, dass die im Ausgangsverfahren in Rede stehenden Bestimmungen auf zwei Hochschulen nicht anwendbar seien, nämlich die Hochschule für Wirtschaftswissenschaften Riga und die Hochschule für Rechtswissenschaft Riga, die weiterhin besonderen Gesetzen unterlägen.
Unter diesen Umständen hat die Latvijas Republikas Satversmes tiesa (Verfassungsgericht) beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorzulegen:
1.
Stellt eine Regelung wie die im Ausgangsverfahren in Rede stehende eine Beschränkung der in Art. 49 AEUV verankerten Niederlassungsfreiheit oder, hilfsweise, der in Art. 56 AEUV gewährleisteten Dienstleistungsfreiheit sowie der in Art. 16 der Charta gewährleisteten unternehmerischen Freiheit dar?
2.
Welche Erwägungen sind bei der Beurteilung der Frage zu berücksichtigen, ob eine solche Regelung im Hinblick auf ihr legitimes Ziel, die Amtssprache als Ausdruck der nationalen Identität zu schützen, gerechtfertigt, angemessen und verhältnismäßig ist?
Zu den Vorlagefragen
Zur Zulässigkeit und zum Fortbestand des Gegenstands des Ausgangsrechtsstreits
Erstens ist zur Zulässigkeit des vorliegenden Vorabentscheidungsersuchens darauf hinzuweisen, dass die Bestimmungen des AEU‑Vertrags über die Niederlassungsfreiheit und den freien Dienstleistungsverkehr auf einen Sachverhalt, dessen Merkmale sämtlich nicht über die Grenzen eines Mitgliedstaats hinausweisen, keine Anwendung finden (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 15. November 2016, Ullens de Schooten,
C‑268/15
,
EU:C:2016:874
, Rn.
).
Der Gerichtshof hat allerdings entschieden, dass dann, wenn das vorlegende Gericht ihn im Rahmen eines Verfahrens zur Nichtigerklärung von Bestimmungen anruft, die nicht nur für Inländer, sondern auch für die Angehörigen der übrigen Mitgliedstaaten Geltung haben, die Entscheidung, die das vorlegende Gericht im Anschluss an das Vorabentscheidungsurteil des Gerichtshofs treffen wird, auch in Bezug auf die Angehörigen der übrigen Mitgliedstaaten Wirkungen entfalten wird, was es rechtfertigt, dass er die ihm im Zusammenhang mit den die Grundfreiheiten betreffenden Vorschriften des AEU‑Vertrags gestellten Fragen trotz des Umstands beantwortet, dass die Merkmale des Ausgangsrechtsstreits sämtlich nicht über die Grenzen eines Mitgliedstaats hinausweisen (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 8. Mai 2013, Libert u. a.,
C‑197/11 und C‑203/11
,
EU:C:2013:288
, Rn.
, und vom 15. November 2016, Ullens de Schooten,
C‑268/15
,
EU:C:2016:874
, Rn.
).
Dies ist bei dem Verfahren zur Kontrolle der Verfassungsmäßigkeit des Hochschulgesetzes, um das es in der vorliegenden Rechtssache geht, der Fall. Aus der Vorlageentscheidung geht nämlich hervor, dass zum einen dieses Verfahren Anlass zu einer abstrakten Kontrolle einiger Bestimmungen dieses Gesetzes gibt, mit der die Vereinbarkeit dieser Bestimmungen mit höherrangigem Recht unter Berücksichtigung aller Personen, auf die diese Bestimmungen Anwendung finden, geprüft werden soll. Zum anderen können nach Art. 8 Abs. 1 dieses Gesetzes Hochschulen in Lettland vom Staat oder von anderen juristischen oder natürlichen Personen, einschließlich ausländischer juristischer oder natürlicher Personen, gegründet werden.
Daraus folgt, dass das vorlegende Gericht die in der vorstehenden Randnummer genannten konkreten Merkmale angegeben hat, die es ermöglichen, einen Zusammenhang zwischen dem Gegenstand des Ausgangsrechtsstreits, dessen Umstände sämtlich nicht über die Grenzen des betreffenden Mitgliedstaats hinausweisen, und den Art. 49 und 56 AEUV herzustellen, so dass die Auslegung dieser Grundfreiheiten für die Entscheidung dieses Rechtsstreits erforderlich ist (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 15. November 2016, Ullens de Schooten,
C‑268/15
,
EU:C:2016:874
, Rn.
).
Was zweitens den Fortbestand des Ausgangsrechtsstreits betrifft, hat die Europäische Kommission Zweifel an der Sachdienlichkeit einer Antwort des Gerichtshofs auf die Vorlagefragen geäußert, da das vorlegende Gericht Art. 56 Abs. 3 des Hochschulgesetzes und Ziff. 49 der Übergangsbestimmungen dieses Gesetzes als nicht mit der lettischen Verfassung vereinbar angesehen habe.
Insoweit ist darauf hinzuweisen, dass das vorlegende Gericht, wie sich aus dem Vorabentscheidungsersuchen und aus Rn. 23 des vorliegenden Urteils ergibt, mit Urteil vom 11. Juni 2020 beschlossen hat, das bei ihm anhängige Ausgangsverfahren in zwei Rechtssachen aufzuteilen.
Zum einen hat es, wie aus Rn. 25 des vorliegenden Urteils hervorgeht, entschieden, dass Art. 5 Abs. 1 Satz 3 des Hochschulgesetzes mit den Art. 112 und 113 der lettischen Verfassung vereinbar sei. Hingegen stünden Art. 56 Abs. 3 des Hochschulgesetzes und Ziff. 49 der Übergangsbestimmungen dieses Gesetzes, soweit sie auf private Hochschuleinrichtungen, ihr Lehrpersonal und ihre Studierenden anwendbar seien, nicht im Einklang mit den genannten Art. 112 und 113.
Zum anderen beschloss dieses Gericht, die Prüfung des Ausgangsverfahrens in Bezug auf die Vereinbarkeit von Art. 5 Abs. 1 Satz 3 und Art. 56 Abs. 3 des Hochschulgesetzes sowie von Ziff. 49 der Übergangsbestimmungen dieses Gesetzes mit den Art. 1 und 105 der lettischen Verfassung fortzusetzen, da es der Ansicht war, dass das im letztgenannten Artikel verankerte Eigentumsrecht im Licht der in Art. 49 AEUV verankerten Niederlassungsfreiheit ausgelegt werden müsse, deren Inhalt zu klären sei.
Um dem nationalen Gesetzgeber eine angemessene Frist für den Erlass einer neuen Regelung einzuräumen, beschloss das vorlegende Gericht außerdem, die für verfassungswidrig befundenen Bestimmungen in Kraft zu belassen und den Eintritt der Wirksamkeit der Ungültigkeit dieser Bestimmungen auf den 1. Mai 2021 zu verschieben.
Wie der Generalanwalt in Nr. 24 seiner Schlussanträge ausgeführt hat, müssen die Voraussetzungen für die Zulässigkeit eines Vorabentscheidungsersuchens nicht nur zum Zeitpunkt der Anrufung des Gerichtshofs, sondern auch während des gesamten Verfahrens erfüllt sein. Denn wenn die vom Verfassungsgericht des betreffenden Mitgliedstaats festgestellte Unvereinbarkeit der einschlägigen Bestimmungen des nationalen Rechts mit der nationalen Verfassung dazu führt, dass diese Bestimmungen aus der nationalen Rechtsordnung entfernt werden, ist der Gerichtshof grundsätzlich nicht mehr in der Lage, über die ihm vorgelegten Fragen zu entscheiden. In Anbetracht der Entwicklung des auf den Ausgangsrechtsstreit anwendbaren nationalen Rechts und ohne eine Klarstellung seitens des vorlegenden Gerichts zur Erheblichkeit der Vorlagefragen für die Entscheidung dieses Rechtsstreits würden diese Fragen als hypothetisch angesehen (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 27. Juni 2013, Di Donna,
C‑492/11
,
EU:C:2013:428
, Rn.
bis
).
Allerdings ist darauf hinzuweisen, dass es allein Sache des mit dem Rechtsstreit befassten nationalen Gerichts ist, in dessen Verantwortungsbereich die zu erlassende gerichtliche Entscheidung fällt, im Hinblick auf die Besonderheiten des Ausgangsverfahrens sowohl die Erforderlichkeit einer Vorabentscheidung für den Erlass seines Urteils als auch die Erheblichkeit der dem Gerichtshof von ihm vorgelegten Frage zu beurteilen (Urteil vom 2. September 2021, INPS [Geburts- und Mutterschaftsbeihilfen für Inhaber einer kombinierten Erlaubnis],
C‑350/20
,
EU:C:2021:659
, Rn.
).
Daher ist der Gerichtshof grundsätzlich gehalten, über eine ihm vorgelegte Frage zu befinden, wenn sie die Auslegung oder die Gültigkeit einer unionsrechtlichen Regelung betrifft. Folglich spricht eine Vermutung für die Entscheidungserheblichkeit einer Vorlagefrage zum Unionsrecht. Der Gerichtshof kann es nur dann ablehnen, über eine solche Vorlagefrage zu befinden, wenn die erbetene Auslegung oder Beurteilung der Gültigkeit einer unionsrechtlichen Regelung offensichtlich in keinem Zusammenhang mit der Realität oder dem Gegenstand des Ausgangsrechtsstreits steht, wenn das Problem hypothetischer Natur ist oder wenn der Gerichtshof nicht über die tatsächlichen und rechtlichen Angaben verfügt, die für eine zweckdienliche Beantwortung der ihm vorgelegten Fragen erforderlich sind (Urteil vom 29. Mai 2018, Liga van Moskeeën en Islamitische Organisaties Provincie Antwerpen u. a.,
C‑426/16
,
EU:C:2018:335
, Rn.
und
).
Im vorliegenden Fall hat das vorlegende Gericht zwar festgestellt, dass Art. 5 Abs. 1 Satz 3 des Hochschulgesetzes mit den Art. 112 und 113 der lettischen Verfassung vereinbar sei, doch könnte es angesichts der Antworten des Gerichtshofs auf die Fragen, die es ihm vorgelegt hat, zum gegenteiligen Schluss kommen, was die Vereinbarkeit dieser Bestimmung mit den im Licht der Bestimmungen des AEU‑Vertrags über die Niederlassungsfreiheit und den freien Dienstleistungsverkehr sowie des Art. 16 der Charta ausgelegten Art. 1 und 105 dieser Verfassung betrifft.
Im Übrigen hat das vorlegende Gericht auf ein Ersuchen des Gerichtshofs um Klärung der Frage, ob es erforderlich ist, das Vorabentscheidungsersuchen angesichts der am 1. Mai 2021 wirksam gewordenen, auf die lettische Verfassung gestützten Feststellung der Ungültigkeit der nationalen Bestimmungen, auf die sich die Vorlagefragen beziehen, und in Anbetracht insbesondere des Erlasses des Gesetzes zur Änderung des Hochschulgesetzes, das zu dem genannten Zeitpunkt in Kraft getreten ist, aufrechtzuerhalten, klargestellt, dass es weiterhin für die Beurteilung der Verfassungsmäßigkeit dieser Bestimmungen zuständig sei.
Diese Bestimmungen seien, obwohl sie für verfassungswidrig erklärt worden seien, über einen bestimmten Zeitraum in Kraft gewesen und hätten daher nachteilige Rechtswirkungen für die juristischen Personen, auf die sie angewandt worden seien, entfalten und zu Rechtsstreitigkeiten führen können.
Da das vorlegende Gericht u. a. zu entscheiden hat, ob die im Ausgangsverfahren in Rede stehenden Bestimmungen auch für den Zeitraum vor Eintritt der Wirkung ihrer Ungültigkeit aus der lettischen Rechtsordnung zu entfernen sind, ist davon auszugehen, dass eine Antwort des Gerichtshofs auf die Vorlagefragen für die Entscheidung des Ausgangsrechtsstreits weiterhin sachdienlich ist.
Folglich ist über das Vorabentscheidungsersuchen zu entscheiden.
Zur Beantwortung der Vorlagefragen
Mit seinen Fragen, die zusammen zu prüfen sind, möchte das vorlegende Gericht wissen, ob die Art. 49 und 56 AEUV sowie Art. 16 der Charta dahin auszulegen sind, dass sie einer Regelung eines Mitgliedstaats entgegenstehen, die den Hochschulen grundsätzlich die Verpflichtung auferlegt, Unterricht ausschließlich in der Amtssprache dieses Mitgliedstaats zu erteilen.
Vorbemerkungen
Zur Beantwortung dieser Fragen ist zunächst festzustellen, dass das vorlegende Gericht sowohl auf die Bestimmungen des AEU‑Vertrags über die Niederlassungsfreiheit und den freien Dienstleistungsverkehr als auch auf die Bestimmungen der Charta Bezug nimmt.
Was erstens die Grundfreiheiten betrifft, so hat der Gerichtshof entschieden, dass er in Fällen, in denen eine nationale Maßnahme gleichzeitig mit mehreren dieser Freiheiten im Zusammenhang steht, diese Maßnahme grundsätzlich nur im Hinblick auf eine dieser Freiheiten prüft, wenn sich herausstellt, dass unter den Umständen des Einzelfalls die anderen Freiheiten dieser ersten gegenüber völlig zweitrangig sind und ihr zugeordnet werden können (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 8. September 2009, Liga Portuguesa de Futebol Profissional und Bwin International,
C‑42/07
,
EU:C:2009:519
, Rn.
).
Nach ebenfalls gefestigter Rechtsprechung ist bei der Bestimmung der vorrangigen Grundfreiheit auf den Gegenstand der betreffenden Regelung abzustellen (Urteil vom 3. März 2020, Tesco-Global Áruházak,
C‑323/18
,
EU:C:2020:140
, Rn.
).
Ferner hat der Gerichtshof entschieden, dass die entgeltliche Durchführung von Hochschulunterricht eine wirtschaftliche Tätigkeit ist, die unter Kapitel 2 – betreffend das Niederlassungsrecht – in Titel IV des Dritten Teils des AEU‑Vertrags fällt, wenn sie von Staatsangehörigen eines Mitgliedstaats in stabiler und kontinuierlicher Weise von einer Haupt- oder Nebenniederlassung in einem anderen Mitgliedstaat aus dort ausgeübt wird (Urteile vom 6. Oktober 2020, Kommission/Ungarn [Hochschulbildung],
C‑66/18
,
EU:C:2020:792
, Rn.
, und vom 13. November 2003, Neri,
C‑153/02
,
EU:C:2003:614
, Rn.
).
Dagegen sind „Dienstleistungen“ im Sinne von Art. 56 AEUV alle Dienstleistungen, die nicht in stabiler und kontinuierlicher Weise von einer Niederlassung im Empfängermitgliedstaat aus angeboten werden, wobei der AEU‑Vertrag keine Vorschrift enthält, die eine abstrakte Bestimmung der Dauer oder Häufigkeit ermöglicht, ab der die Erbringung einer Dienstleistung oder einer bestimmten Art von Dienstleistung nicht mehr als eine Dienstleistung angesehen werden kann (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 10. Mai 2012, Duomo Gpa u. a.,
C‑357/10 bis C‑359/10
,
EU:C:2012:283
, Rn.
und
).
Im vorliegenden Fall geht aus dem Vorabentscheidungsersuchen hervor, dass Art. 8 Abs. 1 des Hochschulgesetzes die Möglichkeit des Staates und anderer juristischer oder natürlicher Personen, einschließlich ausländischer juristischer oder natürlicher Personen, regelt, in Lettland Hochschulen zu gründen. Außerdem impliziert die besondere Art der betreffenden Dienstleistungen, nämlich Hochschullehrtätigkeiten, dass diese Tätigkeiten im Allgemeinen in stabiler und kontinuierlicher Weise ausgeübt werden.
Daher ist davon auszugehen, dass die im Ausgangsverfahren in Rede stehende Regelung überwiegend unter die Niederlassungsfreiheit fällt.
Was eine etwaige Prüfung dieser Regelung anhand von Art. 16 der Charta betrifft, ist darauf hinzuweisen, dass, wie der Gerichtshof entschieden hat, eine Prüfung der Beschränkung, die eine Regelung in Bezug auf den Art. 49 AEUV darstellt, auch mögliche Beschränkungen der Ausübung der in den Art. 15 bis 17 der Charta vorgesehenen Rechte und Freiheiten erfasst, so dass es keiner getrennten Prüfung der in Art. 16 der Charta verankerten unternehmerischen Freiheit bedarf (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 20. Dezember 2017, Global Starnet,
C‑322/16
,
EU:C:2017:985
, Rn.
).
Somit sind die vom vorlegenden Gericht gestellten Fragen nur anhand von Art. 49 AEUV zu beantworten.
Zur Beschränkung der in Art. 49 AEUV garantierten Freiheit
Nach Art. 6 AEUV ist die Union für die Durchführung von Maßnahmen zur Unterstützung, Koordinierung oder Ergänzung der Maßnahmen der Mitgliedstaaten u. a. im Bereich Bildung zuständig.
Auch wenn das Unionsrecht diese Zuständigkeit der Mitgliedstaaten zum einen für die Lehrinhalte und die Gestaltung des Bildungssystems sowie die Vielfalt ihrer Kulturen und Sprachen und zum anderen für Inhalt und Gestaltung der beruflichen Bildung unberührt lässt, wie sich aus Art. 165 Abs. 1 und Art. 166 Abs. 1 AEUV ergibt, müssen die Mitgliedstaaten bei der Ausübung dieser Zuständigkeit das Unionsrecht, insbesondere die Bestimmungen über die Niederlassungsfreiheit, beachten (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 11. September 2007, Schwarz und Gootjes-Schwarz,
C‑76/05
,
EU:C:2007:492
, Rn.
).
Art. 49 Abs. 1 AEUV bestimmt, dass die Beschränkungen der freien Niederlassung von Staatsangehörigen eines Mitgliedstaats im Hoheitsgebiet eines anderen Mitgliedstaats nach Maßgabe der Bestimmungen in Titel IV Kapitel 2 des Dritten Teils des AEU‑Vertrags verboten sind.
Als Beschränkungen der Niederlassungsfreiheit sind alle Maßnahmen anzusehen, die die Ausübung der in Art. 49 AEUV garantierten Freiheit unterbinden, behindern oder weniger attraktiv machen (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 22. Januar 2015, Stanley International Betting und Stanleybet Malta,
C‑463/13
,
EU:C:2015:25
, Rn.
).
Im vorliegenden Fall dürfen sich die Staatsangehörigen anderer Mitgliedstaaten zwar in Lettland niederlassen und dort Hochschulstudienprogramme unterrichten, doch ist diese Möglichkeit grundsätzlich durch die Verpflichtung bedingt, diese Programme nur in der Amtssprache dieses Mitgliedstaats zu unterrichten.
Eine solche Verpflichtung ist jedoch geeignet, für diese Staatsangehörigen die Niederlassung in dem Mitgliedstaat, der diese Verpflichtung auferlegt, weniger attraktiv zu machen, was eine Beschränkung der durch Art. 49 AEUV garantierten Freiheit darstellt. Insbesondere werden, wie der Generalanwalt in Nr. 75 seiner Schlussanträge im Kern ausgeführt hat, diese Staatsangehörigen, wenn sie in einem anderen Mitgliedstaat über eine Hochschule verfügen, einen großen Teil des in dieser Einrichtung beschäftigten Verwaltungs- und Lehrpersonals nicht einsetzen können, was nicht unerhebliche Kosten mit sich bringt.
Eine solche Beschränkung besteht auch für Angehörige anderer Mitgliedstaaten, die von dieser Freiheit vor Erlass des Hochschulgesetzes Gebrauch gemacht haben, indem sie in Lettland Einrichtungen eröffnet haben, die ein Studienprogramm in einer anderen Sprache als Lettisch anbieten. Nach Ablauf der Übergangszeit müssen diese Staatsangehörigen nämlich ihr Studienprogramm an die Anforderungen dieses Gesetzes anpassen, was erhebliche Kosten mit sich bringen kann, u. a. in Bezug auf einen großen Teil ihres Verwaltungs- und Lehrpersonals.
Zur Rechtfertigung der Beschränkung der in Art. 49 AEUV garantierten Freiheit
Nach gefestigter Rechtsprechung ist eine Beschränkung der Niederlassungsfreiheit nur dann zulässig, wenn sie erstens aus einem zwingenden Grund des Allgemeininteresses gerechtfertigt und zweitens verhältnismäßig ist, was bedeutet, dass sie geeignet sein muss, die Erreichung der verfolgten Zielsetzung in kohärenter und systematischer Weise zu gewährleisten, und nicht über das hinausgehen darf, was hierzu erforderlich ist (Urteil vom 6. Oktober 2020, Kommission/Ungarn [Hochschulbildung],
C‑66/18
,
EU:C:2020:792
, Rn.
).
–
Zum Bestehen eines zwingenden Grundes des Allgemeininteresses
Wie aus dem Vorabentscheidungsersuchen hervorgeht, soll die u. a. aus Art. 56 Abs. 3 des Hochschulgesetzes folgende Verpflichtung, Hochschulunterricht in lettischer Sprache zu erteilen, die Verwendung der Amtssprache der Republik Lettland schützen und fördern.
Der Gerichtshof hat insoweit darauf hingewiesen, dass es das Unionsrecht einem Mitgliedstaat nicht verwehrt, eine Politik zum Schutz und zur Förderung seiner Amtssprache(n) zu betreiben (Urteil vom 16. April 2013, Las,
C‑202/11
,
EU:C:2013:239
, Rn.
).
Er hat daher festgestellt, dass die Union nach Art. 3 Abs. 3 Unterabs. 4 EUV und Art. 22 der Charta den Reichtum ihrer kulturellen und sprachlichen Vielfalt wahrt. Nach Art. 4 Abs. 2 EUV achtet die Union auch die nationale Identität ihrer Mitgliedstaaten, zu der auch der Schutz der Amtssprache des betreffenden Mitgliedstaats gehört (Urteile vom 12. Mai 2011, Runevič-Vardyn und Wardyn,
C‑391/09
,
EU:C:2011:291
, Rn.
, und vom 16. April 2013, Las,
C‑202/11
,
EU:C:2013:239
, Rn.
).
Dem Unterricht kommt bei der Durchführung einer solchen Politik des Schutzes und der Förderung des Gebrauchs der Amtssprache eines Mitgliedstaats erhebliche Bedeutung zu (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 28. November 1989, Groener,
C‑379/87
,
EU:C:1989:599
, Rn.
).
Somit ist das Ziel der Förderung des Gebrauchs einer der Amtssprachen eines Mitgliedstaats als ein legitimes Ziel anzusehen, das grundsätzlich geeignet ist, eine Beschränkung der nach der in Art. 49 AEUV verankerten Niederlassungsfreiheit bestehenden Verpflichtungen zu rechtfertigen (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 16. April 2013, Las,
C‑202/11
,
EU:C:2013:239
, Rn.
, und vom 21. Juni 2016, New Valmar,
C‑15/15
,
EU:C:2016:464
, Rn.
).
–
Zur Eignung der betreffenden Beschränkung, die Erreichung des verfolgten Ziels zu gewährleisten
Wie sich aus Rn. 65 des vorliegenden Urteils ergibt, ist noch zu prüfen, ob die in den Ausgangsverfahren in Rede stehende Regelung geeignet ist, die Erreichung dieses legitimen Ziels zu gewährleisten, und ob sie nicht über das hinausgeht, was zu dessen Erreichung erforderlich ist.
Insoweit ist es letztlich Sache des nationalen Gerichts, das allein für die Beurteilung des Sachverhalts des Ausgangsrechtsstreits sowie für die Auslegung des nationalen Rechts zuständig ist, zu bestimmen, ob und inwieweit eine solche Regelung diesen Anforderungen entspricht (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 13. April 2010, Bressol u. a.,
C‑73/08
,
EU:C:2010:181
, Rn.
).
Der Gerichtshof, der dazu aufgerufen ist, dem nationalen Gericht zweckdienliche Antworten zu geben, ist jedoch befugt, dem vorlegenden Gericht auf der Grundlage der Akten des Ausgangsverfahrens und der vor ihm abgegebenen schriftlichen Erklärungen Hinweise zu geben, die diesem Gericht eine Entscheidung ermöglichen (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 13. April 2010, Bressol u. a.,
C‑73/08
,
EU:C:2010:181
, Rn.
).
Im vorliegenden Fall erscheint eine Regelung eines Mitgliedstaats, die eine Verpflichtung für Hochschulen vorsieht, grundsätzlich die Amtssprache dieses Mitgliedstaats zu verwenden, geeignet, die Erreichung des Ziels des Schutzes und der Förderung dieser Sprache zu gewährleisten. Diese Regelung fördert nämlich den Gebrauch dieser Sprache durch die gesamte betroffene Bevölkerung und stellt sicher, dass dieselbe Sprache auch im Rahmen der Hochschulbildung verwendet wird.
Allerdings ist darauf hinzuweisen, dass diese Regelung nur dann als geeignet angesehen werden kann, die Erreichung dieses Ziels zu gewährleisten, wenn sie tatsächlich dem Anliegen gerecht wird, es zu erreichen, und wenn sie in kohärenter und systematischer Weise durchgeführt wird (Urteil vom 4. Juli 2019, Kommission/Deutschland,
C‑377/17
,
EU:C:2019:562
, Rn.
).
Angesichts ihrer begrenzten Tragweite sind die in dieser Regelung vorgesehenen Ausnahmen nicht geeignet, die Verwirklichung des Ziels des Schutzes und der Förderung der Amtssprache dieses Mitgliedstaats zu behindern.
Im Übrigen sieht die lettische Regelung, wie das vorlegende Gericht ausgeführt hat, im vorliegenden Fall vor, dass der verpflichtende Gebrauch der lettischen Sprache zwei private Hochschuleinrichtungen, deren Betrieb durch besondere Gesetze geregelt ist, nicht betrifft, so dass diese beiden Einrichtungen weiterhin Studienprogramme in englischer Sprache oder gegebenenfalls in einer anderen Amtssprache der Union anbieten können.
Wie aus der schriftlichen Antwort der lettischen Regierung auf Fragen des Gerichtshofs hervorgeht, wurden diese Einrichtungen durch zwischen der Republik Lettland und dem Königreich Schweden geschlossene internationale Übereinkünfte errichtet. Aus dem Vorabentscheidungsersuchen geht jedoch hervor, dass Art. 56 Abs. 3 Nr. 1 des Hochschulgesetzes gerade vorsieht, dass ein in Lettland durchgeführtes Studienprogramm in einer anderen Amtssprache der Union als der lettischen Sprache unterrichtet werden kann, wenn dieses Programm im Rahmen internationaler Übereinkünfte organisiert wird.
Unter diesen Umständen haben die beiden Hochschulen, deren Betrieb durch besondere Gesetze geregelt ist, zwar einen Sonderstatus, da der Unterricht dort in englischer Sprache oder gegebenenfalls in einer anderen Amtssprache der Union erteilt wird, doch spricht nichts dagegen, dass andere Einrichtungen ihre Ausbildung in einer anderen Amtssprache der Union als der lettischen Sprache erteilen können, sofern ihr Betrieb unter eine zwischen der Republik Lettland und anderen Staaten geschlossene internationale Übereinkunft fällt.
Daraus folgt, dass die für diese beiden Einrichtungen geltende Ausnahmeregelung für alle Einrichtungen gelten könnte, die sich in einer vergleichbaren Situation befinden. Darüber hinaus unterscheidet sich diese Kategorie von Einrichtungen in relevanter Weise von Einrichtungen, die grundsätzlich verpflichtet sind, in – im vorliegenden Fall – der lettischen Sprache zu unterrichten, da erstere sich in den besonderen Zusammenhang der internationalen universitären Zusammenarbeit einfügen. Folglich sind Bestimmungen, nach denen bestimmte Hochschulen im Rahmen der in Programmen der Union und in internationalen Übereinkünften vorgesehenen Zusammenarbeit von einer Ausnahmeregelung profitieren können, in Anbetracht des mit ihnen verfolgten spezifischen Ziels und unter Berücksichtigung ihrer begrenzten Tragweite nicht geeignet, der im Ausgangsverfahren in Rede stehenden Regelung ihre Kohärenz zu nehmen.
–
Zur Erforderlichkeit und Verhältnismäßigkeit der betreffenden Beschränkung
Maßnahmen, durch die eine Grundfreiheit eingeschränkt wird, können nur gerechtfertigt sein, wenn das verfolgte Ziel nicht mit weniger einschränkenden Maßnahmen erreicht werden kann (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 22. Dezember 2010, Sayn-Wittgenstein,
C‑208/09
,
EU:C:2010:806
, Rn.
).
Darüber hinaus ist es nicht unerlässlich, dass die von den Behörden eines Mitgliedstaats erlassene beschränkende Maßnahme einer allen Mitgliedstaaten gemeinsamen Auffassung darüber entspricht, wie das betreffende Grundrecht oder berechtigte Interesse zu schützen ist. Vielmehr sind die Notwendigkeit und die Verhältnismäßigkeit der einschlägigen Bestimmungen nicht schon deshalb ausgeschlossen, weil ein Mitgliedstaat andere Schutzregelungen als ein anderer Mitgliedstaat erlassen hat (Urteil vom 22. Dezember 2010, Sayn-Wittgenstein,
C‑208/09
,
EU:C:2010:806
, Rn.
).
Die Mitgliedstaaten verfügen zwar über einen weiten Beurteilungsspielraum bei der Wahl der zur Erreichung der Ziele ihrer Politik zum Schutz der Amtssprache geeigneten Maßnahmen, da eine solche Politik Ausdruck der nationalen Identität im Sinne von Art. 4 Abs. 2 EUV ist (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 16. April 2013, Las,
C‑202/11
,
EU:C:2013:239
, Rn.
). Dieser Beurteilungsspielraum kann es jedoch nicht rechtfertigen, dass die Rechte, die der Einzelne aus den Bestimmungen der Verträge herleiten kann, in denen seine Grundfreiheiten verankert sind, in schwerwiegender Weise beeinträchtigt werden (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 12. Mai 2011, Runevič-Vardyn und Wardyn,
C‑391/09
,
EU:C:2011:291
, Rn.
).
Es ist darauf hinzuweisen, dass eine Regelung eines Mitgliedstaats, die ohne jede Ausnahme vorschriebe, dass Hochschulstudienprogramme in der Amtssprache dieses Mitgliedstaats angeboten werden, über das hinausginge, was zur Erreichung des mit dieser Regelung verfolgten Ziels des Schutzes und der Förderung dieser Sprache erforderlich und verhältnismäßig ist. Eine solche Regelung liefe nämlich in Wirklichkeit darauf hinaus, dass die Verwendung dieser Sprache in allen Hochschulstudienprogrammen absolut vorgeschrieben würde, unter Ausschluss jeder anderen Sprache und ohne Berücksichtigung der Gründe, die es rechtfertigen könnten, dass verschiedene Hochschulprogramme in anderen Sprachen angeboten werden.
Dagegen steht es den Mitgliedstaaten frei, grundsätzlich eine Verpflichtung zum Gebrauch ihrer Amtssprache im Rahmen dieser Programme einzuführen, sofern eine solche Verpflichtung mit Ausnahmen einhergeht, die gewährleisten, dass eine andere Sprache als die Amtssprache im Rahmen der Hochschulbildung verwendet werden kann.
Im vorliegenden Fall müssten solche Ausnahmen, damit nicht über das zur Erreichung dieses Ziels Erforderliche hinausgegangen wird, die Verwendung einer anderen Sprache als der lettischen Sprache zumindest für Studiengänge im Rahmen einer europäischen oder internationalen Zusammenarbeit und für Studiengänge, die sich auf die Kultur und auf andere Sprachen als das Lettische beziehen, erlauben.
Nach alledem ist auf die Vorlagefragen zu antworten, dass Art. 49 AEUV dahin auszulegen ist, dass er einer Regelung eines Mitgliedstaats nicht entgegensteht, die den Hochschulen grundsätzlich die Verpflichtung auferlegt, Unterricht ausschließlich in der Amtssprache dieses Mitgliedstaats zu erteilen, sofern eine solche Regelung aus Gründen, die mit dem Schutz der nationalen Identität dieses Mitgliedstaats zusammenhängen, gerechtfertigt ist, d. h., sofern sie zum Schutz des legitimerweise verfolgten Ziels erforderlich und in Bezug auf diesen Schutz verhältnismäßig ist.
Kosten
Für die Beteiligten des Ausgangsverfahrens ist das Verfahren Teil des bei dem vorlegenden Gericht anhängigen Verfahrens; die Kostenentscheidung ist daher Sache dieses Gerichts. Die Auslagen anderer Beteiligter für die Abgabe von Erklärungen vor dem Gerichtshof sind nicht erstattungsfähig.

Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Große Kammer) für Recht erkannt:

Art. 49 AEUV ist dahin auszulegen, dass er einer Regelung eines Mitgliedstaats nicht entgegensteht, die den Hochschulen grundsätzlich die Verpflichtung auferlegt, Unterricht ausschließlich in der Amtssprache dieses Mitgliedstaats zu erteilen, sofern eine solche Regelung aus Gründen, die mit dem Schutz der nationalen Identität dieses Mitgliedstaats zusammenhängen, gerechtfertigt ist, d. h., sofern sie zum Schutz des legitimerweise verfolgten Ziels erforderlich und in Bezug auf diesen Schutz verhältnismäßig ist.

Unterschriften
(
*1
)	Verfahrenssprache: Lettisch.