CELEX: 62020CJ0027
Prejudiciële verwijzing
Vrij verkeer van werknemers
Gelijke behandeling
Sociale voordelen
Maximale bestaansmiddelen
Inaanmerkingneming van de ontvangen inkomsten in het voorlaatste jaar dat voorafgaat aan de periode waarin de bijslag wordt betaald
Werknemer die terugkeert naar zijn lidstaat van herkomst
Verlaging van de aanspraken op kinderbijslag

Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van de artikelen 20 en 45 VWEU, artikel 4 van verordening (EG) nr. 883/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende de coördinatie van de socialezekerheidsstelsels (
PB 2004, L 166, blz. 1
, met rectificatie in
PB 2004, L 200, blz. 1
), en artikel 7, lid 2, van verordening (EU) nr. 492/2011 van het Europees Parlement en de Raad van 5 april 2011 betreffende het vrije verkeer van werknemers binnen de Unie (
PB 2011, L 141, blz. 1
).
Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen enerzijds het echtpaar PF en QG, Franse staatsburgers, en anderzijds de Caisse d’allocations familiales (CAF) d’Ille-et-Vilaine (fonds voor kinderbijslag van Ille-et-Vilaine, Frankrijk), over de vaststelling van het referentiekalenderjaar voor de beoordeling van hun recht op kinderbijslag en de berekening van het bedrag van deze kinderbijslag.
Toepasselijke bepalingen
Unierecht
Verordening nr. 883/2004
Verordening nr. 883/2004 is volgens artikel 2, lid 1, „van toepassing op onderdanen van een lidstaat [...] die in een van de lidstaten wonen, en op wie de wetgeving van een of meer lidstaten van toepassing is of geweest is, alsmede op hun gezinsleden en hun nabestaanden”.
Artikel 4 van deze verordening luidt:
„Tenzij in deze verordening anders bepaald, hebben personen op wie de bepalingen van deze verordening van toepassing zijn, de rechten en verplichtingen voortvloeiende uit de wetgeving van elke lidstaat onder dezelfde voorwaarden als de onderdanen van die staat.”
Verordening nr. 492/2011
In artikel 7, leden 1 en 2, van verordening nr. 492/2011 staat te lezen:
„1.   Een werknemer die onderdaan is van een lidstaat mag op het grondgebied van andere lidstaten niet op grond van zijn nationaliteit anders worden behandeld dan de nationale werknemers, wat betreft alle voorwaarden voor tewerkstelling en arbeid, met name op het gebied van beloning, ontslag, en, indien hij werkloos is geworden, wederinschakeling in het beroep of wedertewerkstelling.
2.   Hij geniet er dezelfde sociale en fiscale voordelen als de nationale werknemers.”
Frans recht
Krachtens artikel L. 521‑1 van de code de la sécurité sociale (wetboek sociale zekerheid; hierna: „CSS”) is kinderbijslag verschuldigd vanaf het tweede kind ten laste. De hoogte van de kinderbijslag wordt bepaald aan de hand van het aantal kinderen ten laste en de bestaansmiddelen van het gezin.
Wat de berekening van het bedrag van de aanspraken op kinderbijslag betreft, wordt in artikel R. 532‑3 CSS gepreciseerd dat „[d]e in aanmerking genomen bestaansmiddelen [...] de inkomsten [zijn] die zijn ontvangen in het referentiekalenderjaar”, alsmede dat „[h]et voorlaatste jaar dat voorafgaat aan de betalingsperiode, geldt als referentiekalenderjaar”.
Hoofdgeding en prejudiciële vraag
Het echtpaar PF en QG – beiden Franse staatsburgers– heeft in 2011 en 2012 belastbare inkomsten ten belope van respectievelijk 59734 EUR en 63680 EUR aangegeven. Aangezien vier minderjarige kinderen te hunnen laste kwamen, ontvingen zij kinderbijslag ten belope van in totaal 458,02 EUR per maand.
De betaling van deze kinderbijslag is onderbroken naar aanleiding van de detachering van QG – magistraat bij de Franse rechterlijke orde – bij het Hof van Justitie van de Europese Unie in Luxemburg voor een periode van drie jaar. Ten gevolge van zijn nieuwe ambt namen de jaarinkomsten van QG toe: zij bedroegen 123609 EUR in 2015 en 132499 EUR in 2016.
Nadat QG naar Frankrijk was teruggekeerd en in september 2017 zijn oorspronkelijke ambt had hervat – hetgeen leidde tot een aanzienlijke vermindering van zijn inkomsten – hebben verzoekers in het hoofdgeding op 1 december 2017 bij de CAF d’Ille-et-Vilaine een aanvraag voor kinderbijslag ingediend. Daarbij voerden zij aan dat de in aanmerking te nemen inkomsten de gezinsinkomsten op de datum van die aanvraag moesten zijn en dat artikel R. 532‑3 CSS, waarin het begrip „referentiekalenderjaar” wordt gedefinieerd als het voorlaatste jaar dat voorafgaat aan de betalingsperiode – dat wil in casu zeggen het jaar 2015 – niet mocht worden toegepast.
Bij besluit van 24 januari 2018 heeft de CAF d’Ille-et-Vilaine hun meegedeeld dat de kinderbijslag 115,65 EUR per maand zou bedragen.
Verzoekers in het hoofdgeding hebben tegen dit besluit bezwaar gemaakt, maar dit bezwaar is afgewezen.
Zij hebben bij de verwijzende rechter beroep ingesteld en gevorderd dat voornoemd besluit nietig zou worden verklaard en dat de te ontvangen kinderbijslag zou worden vastgelegd op 462,62 EUR per maand, rekening houdend met hun inkomsten op dat moment en het aantal kinderen dat te hunnen laste kwam.
Volgens verzoekers in het hoofdgeding heeft de CAF d’Ille-et-Vilaine noch de artikelen 20 en 45 VWEU, noch artikel 4 van verordening nr. 883/2004, noch artikel 7 van verordening nr. 492/2011 nageleefd. Bovendien is artikel R. 532‑3 CSS in strijd met het gelijkheidsbeginsel en dus kennelijk onrechtmatig.
Om te beginnen herinnert de verwijzende rechter eraan dat volgens artikel 45 VWEU het vrije verkeer van werknemers inhoudt dat elke discriminatie op grond van nationaliteit tussen de werknemers van de lidstaten wordt afgeschaft wat betreft werkgelegenheid, beloning en de overige arbeidsvoorwaarden.
Vervolgens rijst volgens deze rechter de vraag of de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale bepaling discriminerend is en, zo ja, of zij kan worden gerechtvaardigd door dwingende redenen van algemeen belang. Het zou namelijk onverenigbaar zijn met het Unierecht dat een werknemer die onderdaan is van een lidstaat, na zijn terugkeer naar deze lidstaat minder gunstig wordt behandeld dan wanneer hij geen gebruik had gemaakt van de bij het Verdrag verleende rechten inzake vrij verkeer.
In deze omstandigheden heeft de tribunal de grande instance de Rennes (rechter in eerste aanleg Rennes, Frankrijk) de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vraag:
„Moet het Unierecht, in het bijzonder de artikelen 20 en 45 [VWEU], artikel 4 van verordening nr. 883/2004 en artikel 7 van verordening nr. 492/2011, aldus worden uitgelegd dat het in de weg staat aan een nationale bepaling als artikel R. 532‑3 [CSS], op grond waarvan het voorlaatste jaar dat voorafgaat aan de betalingsperiode in aanmerking wordt genomen als referentiekalenderjaar voor de berekening van kinderbijslag, wanneer de toepassing van die bepaling ertoe leidt dat de begunstigde, in een situatie waarin deze zich na een aanzienlijke verhoging van zijn inkomsten in een andere lidstaat bij zijn terugkeer naar zijn staat van herkomst geconfronteerd ziet met een scherpe daling van die inkomsten, anders dan ingezetenen die hun recht op vrij verkeer niet hebben uitgeoefend, het recht op kinderbijslag gedeeltelijk verliest?”
Beantwoording van de prejudiciële vraag
Om te beginnen moet worden uitgemaakt of alle in de verwijzingsbeslissing genoemde bepalingen van toepassing zijn op de in het hoofdgeding aan de orde zijnde situatie, die betrekking heeft op de detachering van een nationale ambtenaar bij een instelling van de Europese Unie.
Wat de bepalingen van het VWEU inzake het vrije verkeer van werknemers betreft, volgt uit vaste rechtspraak dat een Unieburger die in een andere lidstaat dan zijn lidstaat van herkomst werkt en een betrekking bij een internationale organisatie heeft aanvaard, binnen de werkingssfeer van artikel 45 VWEU valt (zie in die zin arresten van 15 maart 1989, Echternach en Moritz,
389/87 en 390/87
,
EU:C:1989:130
, punt
; 6 oktober 2016, Adrien e.a.,
C‑466/15
,
EU:C:2016:749
, punt
, en 31 mei 2017, U,
C‑420/15
,
EU:C:2017:408
, punt
).
Derhalve kunnen aan een Unieburger die bij een instelling of orgaan van de Unie werkzaam is in een andere lidstaat dan zijn lidstaat van herkomst, niet de rechten en sociale voordelen worden onthouden die voor hem voortvloeien uit artikel 45 VWEU (zie in die zin arresten van 15 maart 1989, Echternach en Moritz,
389/87 en 390/87
,
EU:C:1989:130
, punt
, en 6 oktober 2016, Adrien e.a.,
C‑466/15
,
EU:C:2016:749
, punt
).
Wat artikel 20 VWEU betreft, zij opgemerkt dat dit artikel weliswaar het Unieburgerschap instelt, maar enkel bepaalt dat Unieburgers de rechten en plichten hebben die bij het Verdrag zijn vastgesteld. In zoverre kan het dus niet worden toegepast los van de specifieke bepalingen van het Verdrag die de rechten en plichten van de Unieburgers regelen, zoals met name artikel 45 VWEU (zie in die zin arresten van 16 december 2004, My,
C‑293/03
,
EU:C:2004:821
, punt
, en 31 mei 2017, U,
C‑420/15
,
EU:C:2017:408
, punt
).
Derhalve is de uitlegging van artikel 20 VWEU niet relevant voor de beslechting van het hoofdgeding.
De uitlegging van de bepalingen inzake de coördinatie van de socialezekerheidsstelsels is evenmin relevant. Volgens de rechtspraak van het Hof kunnen de ambtenaren van de Unie immers niet worden aangemerkt als „werknemers” in de zin van verordening nr. 883/2004, aangezien er op hen geen nationale wettelijke regeling op het gebied van de sociale zekerheid van toepassing is, zoals wordt vereist door artikel 2, lid 1, van die verordening, dat de personele werkingssfeer ervan definieert (zie in die zin arresten van 3 oktober 2000, Ferlini,
C‑411/98
,
EU:C:2000:530
, punt
, en 16 december 2004, My,
C‑293/03
,
EU:C:2004:821
, punt
).
Wat artikel 7 van verordening nr. 492/2011 betreft, zij eraan herinnerd dat dit artikel slechts de bijzondere uitdrukking van het in artikel 45, lid 2, VWEU neergelegde non-discriminatiebeginsel vormt op het specifieke gebied van arbeidsvoorwaarden en werkgelegenheid, zodat het op dezelfde wijze moet worden uitgelegd als laatstgenoemde bepaling (arresten van 23 februari 2006, Commissie/Spanje,
C‑205/04
, niet gepubliceerd,
EU:C:2006:137
, punt
, en 13 maart 2019, Gemeinsamer Betriebsrat EurothermenResort Bad Schallerbach,
C‑437/17
,
EU:C:2019:193
, punt
).
Dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde werknemer in dienst is van een instelling van de Unie, is in dit verband niet beslissend. De doelstelling van gelijke behandeling die wordt nagestreefd met artikel 7, lid 2, van verordening nr. 492/2011 houdt immers juist in dat alle – al dan niet aan een arbeidsovereenkomst verbonden – sociale voordelen die in het algemeen aan nationale werknemers worden toegekend op grond van voornamelijk hun objectieve hoedanigheid van werknemer of het enkele feit dat zij op het nationale grondgebied verblijven, worden uitgebreid tot werknemers die onderdaan zijn van een andere lidstaat (zie in die zin arrest van 18 december 2019, Generálny riaditeľ Sociálnej poisťovne Bratislava e.a.,
C‑447/18
,
EU:C:2019:1098
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Gelet op deze overwegingen en teneinde de verwijzende rechter een nuttig antwoord te geven, moet ervan worden uitgegaan dat de prejudiciële vraag uitsluitend betrekking heeft op de uitlegging van artikel 45 VWEU en artikel 7 van verordening nr. 492/2011.
Met die vraag wenst de verwijzende rechter dus in wezen te vernemen of artikel 45 VWEU en artikel 7 van verordening nr. 492/2011 aldus moeten worden uitgelegd dat zij in de weg staan aan een nationale regeling op grond waarvan het voorlaatste jaar dat voorafgaat aan de betalingsperiode in aanmerking wordt genomen als referentiejaar voor de berekening van de uit te keren kinderbijslag, waardoor in geval van een aanzienlijke verhoging van de inkomsten die een nationale ambtenaar ontvangt tijdens een detachering bij een in een andere lidstaat gelegen instelling van de Unie, het bedrag van de kinderbijslag bij terugkeer van deze ambtenaar naar zijn lidstaat van herkomst gedurende twee jaren sterk wordt verminderd.
Wat betreft de vraag of er zich eventueel een met artikel 45, lid 2, VWEU en artikel 7, lid 1, van verordening nr. 492/2011 strijdig geval van discriminatie voordoet, moet worden vastgesteld dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale regeling – op grond waarvan het bedrag van de verschuldigde kinderbijslag afhangt van het bedrag van de inkomsten die de werknemer heeft ontvangen in het referentiekalenderjaar, dat wordt gedefinieerd als het voorlaatste jaar dat voorafgaat aan de betalingsperiode – zonder onderscheid van toepassing is op alle werknemers ongeacht hun nationaliteit, zodat zij geen directe discriminatie op grond van nationaliteit kan opleveren.
Voorts blijkt uit het aan het Hof overgelegde dossier niet dat de verwijzende rechter van oordeel is dat die regeling indirecte discriminatie kan opleveren doordat zij ertoe zou leiden dat werknemers die onderdaan zijn van andere lidstaten minder gunstig worden behandeld dan nationale werknemers.
Wat betreft de vraag of de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale regeling een door artikel 45, lid 1, VWEU verboden belemmering van het vrije verkeer van werknemers binnen de Unie vormt, zij eraan herinnerd dat die bepaling in de weg staat aan elke maatregel die, zelfs wanneer deze van toepassing is zonder discriminatie op grond van nationaliteit of woonplaats, het gebruik van de in het VWEU gewaarborgde fundamentele vrijheden door Unieburgers kan belemmeren of minder aantrekkelijk kan maken (zie in die zin arresten van 1 april 2008, Regering van de Franse Gemeenschap en Waalse regering,
C‑212/06
,
EU:C:2008:178
, punt
, en 6 oktober 2016, Adrien e.a.,
C‑466/15
,
EU:C:2016:749
, punt
).
In dit verband is het vaste rechtspraak dat artikel 45 VWEU tot doel heeft het voor Unieburgers gemakkelijker te maken om welk beroep ook uit te oefenen op het gehele grondgebied van de Unie, en dat die bepaling in de weg staat aan nationale maatregelen die Unieburgers zouden kunnen benadelen wanneer zij een economische activiteit wensen uit te oefenen op het grondgebied van een andere lidstaat (arresten van 1 april 2008, Regering van de Franse Gemeenschap en Waalse regering,
C‑212/06
,
EU:C:2008:178
, punt
; 21 januari 2016, Commissie/Cyprus,
C‑515/14
,
EU:C:2016:30
, punt
, en 7 maart 2018, DW,
C‑651/16
,
EU:C:2018:162
, punt
).
Artikel 45 VWEU heeft dan ook met name tot doel te voorkomen dat een werknemer die met gebruikmaking van zijn recht van vrij verkeer in meer dan één lidstaat werkzaam is geweest, zonder objectieve rechtvaardiging minder gunstig wordt behandeld dan een werknemer die gedurende zijn volledige loopbaan in één lidstaat heeft gewerkt (zie met name arresten van 7 maart 1991, Masgio,
C‑10/90
,
EU:C:1991:107
, punt
; 21 januari 2016, Commissie/Cyprus,
C‑515/14
,
EU:C:2016:30
, punt
, en 7 maart 2018, DW,
C‑651/16
,
EU:C:2018:162
, punt
).
In casu moet worden vastgesteld dat ontvangers van kinderbijslag die het recht op vrij verkeer hebben uitgeoefend, niet minder gunstig worden behandeld dan ontvangers van kinderbijslag die dat recht niet hebben uitgeoefend.
Op grond van een nationale wettelijke regeling als die welke in het hoofdgeding aan de orde is, gelden voor een werknemer die onderdaan is van een lidstaat en die in verband met zijn verplaatsing naar een andere lidstaat opwaartse of neerwaartse schommelingen in zijn inkomsten heeft ondervonden, immers dezelfde regels voor de berekening van de kinderbijslag op basis van de tijdens de referentieperiode ontvangen inkomsten als de regels die van toepassing zijn op een werknemer die identieke schommelingen in zijn inkomsten heeft ondervonden maar zijn lidstaat van herkomst niet heeft verlaten.
In het geval van verzoekers in het hoofdgeding is bij de berekening van de lagere kinderbijslag naar aanleiding van hun terugkeer naar de lidstaat van herkomst dan ook rekening gehouden met de hogere inkomsten die zij tijdens hun verblijf in een andere lidstaat hebben ontvangen, net zoals een soortgelijke stijging van de inkomsten van een werknemer die geen gebruik heeft gemaakt van zijn recht op vrij verkeer, tot een vergelijkbare verlaging van die bijslag zou hebben geleid.
Derhalve heeft niet de uitoefening van het recht op vrij verkeer als zodanig geleid tot een verlaging van de aan verzoekers in het hoofdgeding verschuldigde uitkeringen, maar wel de omstandigheid dat de inkomsten die zij tijdens hun verblijf in een andere lidstaat hebben ontvangen, hoger waren dan de inkomsten die zij vóór of na de verplaatsing naar die lidstaat ontvingen.
Verzoekers in het hoofdgeding voeren weliswaar aan dat zij niet betwisten dat hun lidstaat van herkomst bevoegd is om zijn socialezekerheidsstelsel in te richten door onder meer de regels voor de berekening van de te ontvangen uitkeringen vast te stellen, maar niettemin betogen zij dat een gezin dat een toename van zijn bestaansmiddelen heeft gekend zoals de hunne terwijl het op het grondgebied van de lidstaat van herkomst is gebleven, gedurende twee jaren verhoogde kinderbijslag zou zijn blijven ontvangen, ook al zouden de lopende inkomsten zijn uitgegaan boven de inkomstengrens die is vastgesteld in de regeling die in het hoofdgeding aan de orde is, en dat die bijslag pas in het derde jaar zou zijn verlaagd.
Met hun betoog dat de situatie van een dergelijk gezin volstrekt neutraal zou zijn geweest ofschoon de daadwerkelijke evolutie van de bestaansmiddelen met vertraging in aanmerking zou zijn genomen, bekritiseren verzoekers in het hoofdgeding in werkelijkheid niet zozeer de wijze waarop het bedrag van de kinderbijslag is vastgesteld, als wel het feit dat zij tijdens hun verblijf in een andere lidstaat geen verhoogde kinderbijslag hebben kunnen blijven ontvangen met het oog op een eventuele compensatie bij terugkeer.
Het primaire recht kan een verzekerde evenwel niet garanderen dat een verplaatsing naar een andere lidstaat dan zijn lidstaat van herkomst neutraal is uit het oogpunt van de sociale zekerheid, met name wat betreft prestaties bij ziekte of ouderdomspensioenen, of zelfs kinderbijslag. In herinnering dient namelijk te worden gebracht dat de verschillen tussen de regelingen en wetgevingen van de lidstaten met zich meebrengen dat de verplaatsing van een werknemer naar een andere lidstaat, naargelang van het geval, voor de betrokken persoon voordeliger of minder voordelig kan zijn op het gebied van sociale bescherming (zie in die zin arresten van 6 oktober 2016, Adrien e.a.,
C‑466/15
,
EU:C:2016:749
, punt
, en 18 juli 2017, Erzberger,
C‑566/15
,
EU:C:2017:562
, punt
).
Derhalve kan de omstandigheid dat verzoekers in het hoofdgeding tijdens hun verblijf in een andere lidstaat geen kinderbijslag van hun lidstaat van herkomst hebben ontvangen en dat de kinderbijslag die zij bij terugkeer naar deze lidstaat ontvingen gedurende twee jaar niet in verhouding stond tot hun inkomsten in deze periode, geen minder gunstige behandeling vormen die in strijd is met het vrije verkeer van werknemers en meer bepaald met artikel 45 VWEU.
Hetzelfde geldt voor artikel 7, lid 2, van verordening nr. 492/2011, aangezien deze bepaling – zoals in punt 24 van dit arrest in herinnering is gebracht – op dezelfde wijze moet worden uitgelegd als artikel 45 VWEU.
Voorts moet met betrekking tot het betoog van verzoekers in het hoofdgeding dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale regeling van invloed kan zijn op het besluit van een werknemer die onderdaan is van een lidstaat om zich naar een andere lidstaat te begeven om daar te werken en hogere inkomsten te ontvangen – aangezien hij bij zijn terugkeer naar de lidstaat van herkomst wordt benadeeld doordat het bedrag van de uitgekeerde kinderbijslag sterk verminderd wordt – in herinnering worden gebracht dat de redenen waarom een migrerende werknemer ervoor kiest gebruik te maken van zijn vrijheid van verkeer binnen de Unie, niet in aanmerking kunnen worden genomen bij de beoordeling of een nationale bepaling discriminerend is (zie in die zin arrest van 5 december 2013, Zentralbetriebsrat der gemeinnützigen Salzburger Landeskliniken,
C‑514/12
,
EU:C:2013:799
, punt
).
Gelet op een en ander dient op de prejudiciële vraag te worden geantwoord dat artikel 45 VWEU en artikel 7, lid 2, van verordening nr. 492/2011 aldus moeten worden uitgelegd dat zij niet in de weg staan aan een regeling van een lidstaat op grond waarvan het voorlaatste jaar dat voorafgaat aan de betalingsperiode in aanmerking wordt genomen als referentiejaar voor de berekening van de uit te keren kinderbijslag, waardoor in geval van een aanzienlijke verhoging van de inkomsten die een nationale ambtenaar ontvangt tijdens een detachering bij een in een andere lidstaat gelegen instelling van de Unie, het bedrag van de kinderbijslag bij terugkeer van deze ambtenaar naar zijn lidstaat van herkomst gedurende twee jaren sterk wordt verminderd.
Kosten
Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechter over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof (Achtste kamer) verklaart voor recht:

Artikel 45 VWEU en artikel 7, lid 2, van verordening (EU) nr. 492/2011 van het Europees Parlement en de Raad van 5 april 2011 betreffende het vrije verkeer van werknemers binnen de Unie moeten aldus worden uitgelegd dat zij niet in de weg staan aan een regeling van een lidstaat op grond waarvan het voorlaatste jaar dat voorafgaat aan de betalingsperiode in aanmerking wordt genomen als referentiejaar voor de berekening van de uit te keren kinderbijslag, waardoor in geval van een aanzienlijke verhoging van de inkomsten die een nationale ambtenaar ontvangt tijdens een detachering bij een in een andere lidstaat gelegen instelling van de Europese Unie, het bedrag van de kinderbijslag bij terugkeer van deze ambtenaar naar zijn lidstaat van herkomst gedurende twee jaren sterk wordt verminderd.

ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Frans.