CELEX: 62015CJ0461
Eelotsusetaotlus
Keskkond
Euroopa Liidus kasvuhoonegaaside saastekvootidega kauplemise süsteem
Direktiiv 2003/87/EÜ
Tasuta saastekvootide ühtlustatud eraldamine
Otsus 2011/278/EL
Saastekvootide eraldamise muutmine
Artikli 24 lõige 1
Käitise käitaja kohustus teavet esitada
Ulatus

Eelotsusetaotlus käsitleb küsimust, kuidas tõlgendada komisjoni 27. aprilli 2011. aasta otsuse 2011/278/EL, millega määratakse kindlaks kogu liitu hõlmavad üleminekueeskirjad Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiivi 2003/87/EÜ artikli 10a kohaste tasuta saastekvootide ühtlustatud eraldamiseks (
ELT L 130, lk 1
), artikli 24 lõiget 1.
Taotlus on esitatud E.ON Kraftwerke GmbH ja Saksamaa Liitvabariigi vahelises vaidluses E.ON Kraftwerke teabe esitamise kohustuse ulatuse üle tasuta saatekvootide eraldamiseks, arvestades muudatusi ühe E.ON Kraftwerkele kuuluva elektrijaama tegevuses.
Õiguslik raamistik
Liidu õigus
Direktiiv 2003/87
Euroopa Parlamendi ja nõukogu 13. oktoobri 2003. aasta direktiivi 2003/87/EÜ, millega luuakse ühenduses kasvuhoonegaaside saastekvootidega kauplemise süsteem ja muudetakse nõukogu direktiivi 96/61/EÜ (
ELT 2003, L 275, lk 32
; ELT eriväljaanne 15/07, lk 631), mida on muudetud Euroopa Parlamendi ja nõukogu 23. aprilli 2009. aasta direktiiviga 2009/29/EÜ (
ELT 2009, L 140, lk 63
) (edaspidi „direktiiv 2003/87“), artiklis 7 „Käitistega seotud muudatused“ on sätestatud:
„Käitaja teatab pädevale asutusele kõikidest käitise laadis või toimimisviisis kavandatavatest muudatustest või käitise laiendamisest või märkimisväärsest tootmisvõimsuse vähendamisest, mis võivad nõuda kasvuhoonegaaside heitmeloa ajakohastamist. Pädev asutus ajakohastab loa, kui see on asjakohane. [...]“
Direktiivi 2003/87 artikli 10 lõikes 1 on sätestatud:
„Alates 2013. aastast müüvad liikmesriigid enampakkumisel kõik saastekvoodid, mida kooskõlas artiklitega 10a ja 10c ei eraldata tasuta [...]“
Direktiivi artikli 10a „Ühenduse üleminekueeskirjad saastekvootide tasuta eraldamiseks ühtlustatud viisil“ lõikes 1 on ette nähtud:
„Komisjon võtab 31. detsembriks 2010 vastu kogu ühenduses kohaldatavad ja täielikult ühtlustatud rakendusmeetmed […] saastekvootide eraldamiseks [...].“
Otsus 2011/278
Otsuse 2011/278 artiklis 7 „Võrdlusandmete kogumine“ on sätestatud:
„1.   Iga tegevkäitise kohta, kellel on direktiivi 2003/87/EÜ artikli 10a kohaselt õigus saada tasuta saastekvoote, sealhulgas selliste käitiste kohta, mida käitatakse aeg-ajalt, näiteks reservis või ooteseisundis olevad käitised või hooajaliselt tegutsevad käitised, koguvad liikmesriigid käitajalt kõikide IV lisas loetletud parameetritega seotud kogu asjakohase teabe ja andmed kõikide aastate kohta ajavahemikust, mis algab 1. jaanuaril 2005 ja lõpeb 31. detsembril 2008, või vajaduse korral algab 1. jaanuaril 2009 ja lõpeb 31. detsembril 2010 ja mille vältel käitis on tegutsenud.
2.   Liikmesriigid koguvad andmeid iga käitiseosa kohta eraldi. Vajaduse korral võivad liikmesriigid käitajatelt küsida rohkem teavet.
[...]“
Otsuse 2011/278 artikli 10 lõige 1 on sõnastatud järgmiselt:
„Liikmesriigid arvutavad igaks aastaks artikli 7 kohaselt kogutud andmete põhjal selliste saastekvootide arvu, mis lõigete 2–8 kohaselt eraldatakse tasuta igale liikmesriigi territooriumil asuvale tegevkäitisele alates 2013. aastast.“
Otsuse 2011/278 artiklites 19–21 on määratletud liikmesriikidele tingimused saastekvootide eraldamiseks pärast asjaomase käitise võimsuse olulist suurenemist või olulist vähenemist.
Otsuse nr 2011/278 artiklis 24 „Käitise tegevuse muutus“ on ette nähtud:
„1.   Liikmesriigid tagavad, et käitajad esitavad käitise võimsuse, tootmistaseme ja tegevuse kavandatavaid või ellu viidud muudatusi käsitleva kogu [asjakohase] teabe pädevale asutusele iga aasta 31. detsembriks.
2.   Kui käitise võimsuse, tootmistaseme või tegevuse muutus mõjutab käitise saastekvootide kogust, esitavad liikmesriigid selleks komisjoni poolt ette nähtud elektroonilist vormi kasutades kogu asjakohase teabe, sealhulgas asjaomasele käitisele tasuta eraldatud saastekvootide läbivaadatud esialgse aastase üldkoguse, mis on määratud kooskõlas käesoleva otsusega, komisjonile enne tasuta saastekvootide lõpliku aastase üldkoguse määramist. Komisjon võib keelduda asjaomasele käitisele läbivaadatud esialgse aastase tasuta saastekvootide üldkoguse eraldamisest.“ [täpsustatud tõlge]
Määrus (EL) nr 601/2012
Komisjoni 21. juuni 2012. aasta määruse (EL) nr 601/2012 Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiivi 2003/87/EÜ kohase kasvuhoonegaaside heite seire ja aruandluse kohta (
ELT 2012, L 181, lk 30
) artikli 1 kohaselt kehtestatakse selle määrusega direktiiviga 2003/87 kooskõlas kasvuhoonegaaside saastekvootide ja tegevusandmete seire ja aruandlus liidu saastekvootidega kauplemise süsteemi kauplemisperioodile, mis algab 1. jaanuaril 2013. aastal, ja järgmistele kauplemisperioodidele.
Määruse nr 601/2012 artiklis 12 „Seirekava sisu ja esitamine“ on sätestatud:
„1.   Käitaja või õhusõiduki käitaja esitab seirekava pädevale asutusele kinnitamiseks.
Seirekava sisaldab üksikasjalikku, täielikku ja läbipaistvat dokumentatsiooni konkreetse käitise või õhusõiduki käitaja seiremeetodite kohta ning vähemalt I lisas sätestatud elemente.
[...]
2.   Kui I lisas on esitatud viide menetlusele, siis käitaja või õhusõiduki käitaja määrab selle menetluse kindlaks, dokumenteerib, rakendab ja hoiab seda seirekavast eraldi.
[...]
3.   Lisaks käesoleva artikli lõigetes 1 ja 2 viidatud elementidele võivad liikmesriigid nõuda teiste elementide lisamist käitiste seire kavasse, et see vastaks […] otsuse 2011/278 […] artikli 24 lõike 1 nõuetele, sealhulgas sellise menetluse kokkuvõtte lisamist, millega tagatakse, et:
a)
käitaja kontrollib regulaarselt, kas teave käitise võimsuse, tootmistaseme ja tegevuse kavandatud või elluviidud muudatuste kohta on nimetatud otsuse põhjal asjakohane;
b)
käitaja esitab punktis a viidatud teabe pädevale asutusele iga aasta 31. detsembriks.“
Saksa õigus
Saksa valitsus võttis 26. septembril 2011 vastu Verordnung über die Zuteilung von Treibhausgas-Emissionsberechtigungen in der Handelsperiode 2013 bis 2020 (määrus kasvuhoonegaaside lubatud heitkoguse ühikute jaotuskava kohta kauplemisperioodiks 2013–2020) (
Bundesgesetzblatt
I, lk 1921; edaspidi „ZuV 2020“).
ZuV 2020 §‑s 22 „Muudatused käitise tegevuses“ on ette nähtud:
„(1)   Käitaja esitab kogu asjakohase teabe käitise võimsuse, tootmistasemete ja tegevuse kavandatavate või ellu viidud muudatuste kohta pädevale asutusele järgmise aasta 31. jaanuariks, esimest korda 31. jaanuariks 2013.
(2)   Kui käitise võimsus on vastavalt §‑le 19 oluliselt vähenenud, on käitaja pärast võimsuse olulist vähenemist kohustatud pädevale asutusele viivitamata teatama käitiseosa vähenenud võimsuse ja installeeritud võimsuse. Kui käitis vastavalt § 20 lõikele 1 tegevuse lõpetab, on käitaja kohustatud pädevale asutusele viivitamata teatama tegevuse lõpetamise kuupäeva.“
Põhikohtuasi ja eelotsuse küsimused
E.ON Kraftwerke on energiavarustusettevõtja, kes käitab Saksamaal mitut elektrijaama, mille suhtes tuleb kohaldada kasvuhoonegaaside lubatud heitkoguse ühikutega kauplemise süsteemi. Ta taotles endale kuuluva Heydeni (Saksamaa) elektrijaama jaoks Saksamaa kasvuhoonegaaside lubatud heitkoguse ühikutega kauplemise ametilt (Deutsche Emissionshandelsstelle, edaspidi „DEHSt“) kasvuhoonegaaside lubatud heitkoguse ühikute (edaspidi „saastekvoodid“) tasuta eraldamist kolmandaks kauplemisperioodiks (2013–2020) vastavalt soojuspõhistele heitkogustele.
E.ON Kraftwerke teatas 5. septembri 2013. aasta kirjaga DEHSt‑le, et vastupidi DEHSt poolt ZuV 2020 § 22 lõike 1 alusel nõutule esitab ta teabe käitiseosade tootmistasemete kohta vaid siis, kui andmetes on toimunud niisuguseid muutusi, mis võivad kaasa tuua saastekvootide eraldamise otsuse kohandamise.
DEHSt vastas sellele kirjale 24. septembril 2013, rõhutades, et ZuV 2020 § 22 lõike 1 alusel nõutav kogu asjakohane teave ei ole mitte üksnes selline teave, mis saastekvootide eraldamise otsust lõpptulemusena muudab, vaid kogu teave, mis puudutab saastekvootide eraldamise otsuse tegemise aluseks olevaid andmeid.
E.ON Kraftwerke märkis 2013. aasta aruandes vastavalt oma eelnevale kirjale tootmistasemeks „0“.
E.ON Kraftwerke esitas 27. novembril 2013 Verwaltungsgericht Berlinile (Berliini halduskohus) kaebuse, milles palus sisuliselt tuvastada, et vastavalt ZuV 2020 § 22 lõikele 1 ei ole ta kohustatud esitama käitise võimsuse, tootmistaseme ning käitiseosa tegevuse kohta kogu teavet, vaid üksnes neid andmeid, mis võivad kaasa tuua saastekvootide eraldamise otsuse muutmise. E.ON Kraftwerke sõnul on komisjoni otsuse 2011/278 artikli 24 ning juhise nr 7 tähendus just selline.
DEHSt tõlgendab eeltoodud komisjoni akte teisiti ja leiab, et liikmesriigid peavad määrama kindlaks, milline on saastekvootide eraldamisel kogu asjakohane teave.
Neil asjaoludel otsustas Verwaltungsgericht Berlin (Berliini halduskohus) menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:
„1.
Millist teavet hõlmab kogu asjakohane teave otsuse 2011/278 artikli 24 lõike 1 tähenduses? Kas see on piiratud kvalitatiivselt või kvantitatiivselt? Kas selle hulka kuulub eeskätt ka selline käitise võimsuse, tootmistaseme ja tegevuse kavandatavaid või ellu viidud muudatusi käsitlev teave, mis ei too vahetult kaasa saastekvootide eraldamise otsuse tühistamist või kohandamist vastavalt otsuse 2011/278 artiklitele 19–21 ega teabe esitamise kohustust vastavalt [kõnealuse] otsuse artikli 24 lõikele 2?
2.
Kui vastus esimesele küsimusele on eitav, siis kas otsuse 2011/278 artikli 24 lõiget 1 tuleb tõlgendada nii, et see keelab liikmesriigil nõuda käitajalt käitise võimsuse, tootmistaseme ja tegevuse kavandatavate või ellu viidud muudatuste kohta ka sellist teavet, mis ei too kaasa saastekvootide eraldamise otsuse tühistamist või kohandamist vastavalt otsuse 2011/278 artiklitele 19–21?“
Eelotsuse küsimuste analüüs
Eelotsusetaotluse esitanud kohus soovib oma küsimustega, mida tuleb analüüsida koos, sisuliselt saada selgitust, kas otsuse 2011/278 artikli 24 lõiget 1 tuleb tõlgendada nii, et sellega on vastuolus, kui liikmesriik nõuab ettevõtjatelt – kellel on liidus kasvuhoonegaaside saastekvootidega kauplemise kohustus ja kellele eraldatakse saastekvoote tasuta – teabe esitamist kõigi kavandatavate või elluviidud muudatuste kohta, mis puudutavad käitise võimsust, tootmistaset ja tegevust, ilma et oleks piirdutud teabe nõudmisega üksnes niisuguste muudatuste kohta, mis võivad mõjutada saastekvootide eraldamist.
Otsuses 2011/278 on käsitletud kasvuhoonegaaside saastekvootide tasuta eraldamist vastavalt direktiivi 2003/87 artiklile 10a.
Siinkohal tuleb meenutada, et direktiivi 2003/87 on eesmärk vähendada 2020. aastaks majanduslikult tõhusalt liidu kasvuhoonegaaside heitkoguseid kokku vähemalt 20% võrra võrreldes 1990. aasta tasemega. Selle eesmärgi saavutamiseks nägi liidu seadusandja ette kaks mehhanismi. Esimene, direktiivi 2003/87 artikliga 9 kehtestatud mehhanism seisneb kasutada oleva saastekvootide koguse vähendamises lineaarse teguri 1,74% võrra võrreldes saastekvootide keskmise aastase üldkogusega, mille liikmesriigid on eraldanud vastavalt komisjoni otsustele siseriiklike saastekvootide eraldamise kavade kohta ajavahemikuks 2008–2012. Teine mehhanism on saastekvootide enampakkumine, mis samuti peaks võimaldama kasvuhoonegaaside heitkoguseid majanduslikult tõhusalt vähendada (kohtuotsus, 28.4.2016, Borealis Polyolefine jt,
C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 ja C‑391/14–C‑393/14
,
EU:C:2016:311
, punkt
).
Mis puudutab pärast seda kuupäeva tasuta kasvuhoonegaaside saastekvoote saanud käitisi, siis vastavalt direktiivi 2003/87 artikli 10a lõikele 11 vähendatakse eraldatud kogust järk-järgult alates 2013. aastast selleks, et lõpetada tasuta saastekvootide eraldamine 2027. aastal (kohtuotsus, 28.4.2016, Borealis Polyolefine jt,
C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 ja C‑391/14–C‑393/14
,
EU:C:2016:311
, punkt
).
Sellega seoses on otsuse 2011/278 artiklis 7 ette nähtud, et iga tegevkäitise kohta, kellel on õigus saada tasuta saastekvoote, koguvad liikmesriigid käitajalt kõikide IV lisas loetletud parameetritega seotud kogu asjakohase teabe ja andmed – mis võimaldavad määrata kindlaks eraldatavate saastekvootide koguse – kõikide aastate kohta ajavahemikust, mis algab 1. jaanuaril 2005 ja lõpeb 31. detsembril 2008, või vajaduse korral algab 1. jaanuaril 2009 ja lõpeb 31. detsembril 2010 ja mille vältel käitis on tegutsenud.
Vastavalt otsuse 2011/278 artiklile 10 arvutavad liikmesriigid igaks aastaks artikli 7 kohaselt kogutud andmete põhjal selliste saastekvootide arvu, mis lõigete 2–8 kohaselt eraldatakse tasuta igale liikmesriigi territooriumil asuvale tegevkäitisele alates 2013. aastast.
Otsuse 2011/278 põhjenduses 15 on märgitud, et liikmesriigid peaksid tagama, et käitajatelt kogutud andmed, mida on saastekvootide eraldamisel kasutatud, on täielikud, järjepidevad ning võimalikult täpsed.
Neid kaalutlusi arvestades tuleb eelotsusetaotluse esitanud kohtu esitatud küsimustele vastamiseks analüüsida, milline on „kogu [asjakohane] teave“, mida liikmesriikidel on õigus asjaomastelt käitajatelt otsuse 2011/278 artikli 24 lõike 1 alusel nõuda.
Siinkohal on esiteks vaja rõhutada, et otsuses 2011/278 ei ole otsusesõnu kehtestatud käitajatele teabe esitamise kohustust, vaid on liikmesriikidele endile antud õigus otsustada, mil viisil nad saavad käitajatelt koguda piisavalt asjakohaseid andmeid tasuta kasvuhoonegaaside saastekvootide eraldamiseks.
Kõnealuse teabe puhul peavad liikmesriigid kooskõlas otsuse 2011/278 artikli 24 lõikega 1 tagama, et käitaja esitab käitise võimsuse, tootmistaseme ja tegevuse kavandatavaid või elluviidud muudatusi käsitleva kogu asjakohase teabe pädevale asutusele iga aasta 31. detsembriks.
Teiseks tuleb märkida, et otsuse 2011/278 artikli 24 lõike 2 kohaselt, mille ese on liikmesriikide kohustus esitada komisjonile kogu asjakohane teave tasuta saastekvootide lõpliku aastase üldkoguse määramiseks, on see kohustus üksnes nende juhtumite puhul, mil kõnealused muudatused võivad käitisele saastekvootide eraldamist mõjutada.
Seevastu otsuse 2011/278 artikli 24 lõike 1 puhul, milles on viidatud niisuguseid muudatusi käsitlevale kogu asjakohasele teabele, ei ole käitajaid teavet esitama kohustades piirdutud üksnes nende juhtumitega, mil muudatused mõjutavad tasuta saastekvootide eraldamist.
Kolmandaks on niisugune otsuse 2011/278 artikli 24 lõikele 1 antav tõlgendus kooskõlas otsuse 2011/278 ülesehituse ja eesmärkidega.
Saastekvootide eraldamise süsteemis peavad liikmesriigid, nagu on meelde tuletatud käesoleva kohtuotsuse punktis 26, arvutama igaks aastaks otsuse 2011/278 artikli 7 kohaselt kogutud andmete põhjal selliste saastekvootide arvu, mis eraldatakse tasuta igale liikmesriigi territooriumil asuvale tegevkäitisele. Seega peavad üksnes liikmesriikide pädevad asutused käitajatelt kogutud teabe alusel hindama, kas see teave võib mõjutada eraldatavate saastekvootide koguse kindlaksmääramist.
Peale selle ei nähtu ei direktiivist 2003/87 – täpsemalt selle artiklist 7 – ega otsusest 2011/278, et liidu seadusandja oleks kavatsenud lubada käitajatel valida teavet, mida nad peavad nende sätete alusel esitama, vastavalt sellele, kuivõrd see teave võib mõjutada saastekvootide eraldamist.
Kõnealuse otsuse artikli 24 sätetest ilmneb, et nende eesmärk on võtta arvesse muudatusi käitiste tegevuses esiteks selleks, et liikmesriigid saaks esmalt määrata kindlaks selliste saastekvootide arvu, mis eraldatakse tasuta igale liikmesriigi territooriumil asuvale tegevkäitisele, ja teiseks, et komisjon saaks seejärel määrata kindlaks tasuta saastekvootide lõpliku aastase üldkoguse.
Seda arvestades – ja nagu on meenutatud käesoleva kohtuotsuse punktis 27 – peavad liikmesriigid koguma andmeid nii, et käitajatelt saadud andmed, mida on saastekvootide eraldamisel kasutatud, oleksid täielikud, järjepidevad ning võimalikult täpsed. Järelikult peavad liikmesriigid ise kindlaks määrama, milliseid asjakohaseid andmeid peavad pädevad asutused käitajatelt koguma.
Vastavalt otsuse 2011/278 artikli 24 lõikele 1 on sel viisil kogutud teabe asjakohasusele viidates lubatud liikmesriikidel nõuda, et pädevatele asutustele esitataks kõnealusest teabest see osa, mis võimaldab neil asutustel objektiivselt hinnata kõnealuse käitise muudatusi, ja takistada seda, et nad nõuaksid muud teavet, mis ei ole hinnangu andmisega seotud, nagu teave muudatuste põhjuste kohta või üldiselt muudatuste majandusliku või ärilise vajaduse kohta; selle peab kindlaks tegema liikmesriigi kohus. Selle sättega ei ole aga nõutud, et teabe esitamisel tuleb piirduda üksnes niisuguse muudatustega seotud teabe esitamisega, mis käitajate arvates võib mõjutada tasuta saastekvootide eraldamist.
Seda seisukohta ei lükka ümber selgitused, mis on antud dokumendis „Guidance Document n
o
7 on the harmonized free allocation methodology for the EU-ETS post 2012 New Entrants and Closures“, mille komisjon avaldas oma veebilehel. Mainitud dokumendis otsesõnu märgitu kohaselt ei ole see õiguslikult siduv ega kajasta komisjoni ametlikku seisukohta.
Eeltoodud kaalutlusi arvestades tuleb eelotsuse küsimustele vastata, et otsuse 2011/278 artikli 24 lõiget 1 tuleb tõlgendada nii, et sellega ei ole vastuolus, kui liikmesriik nõuab ettevõtjatelt – kellel on liidus kasvuhoonegaaside saastekvootidega kauplemise kohustus ja kellele eraldatakse saastekvoote tasuta – teabe esitamist kõigi kavandatavate või elluviidud muudatuste kohta, mis puudutavad käitise võimsust, tootmistaset ja tegevust, ilma et oleks piirdutud üksnes teabe nõudmisega niisuguste muudatuste kohta, mis võivad mõjutada saastekvootide eraldamist.
Kohtukulud
Kuna põhikohtuasja poolte jaoks on käesolev menetlus eelotsusetaotluse esitanud kohtus pooleli oleva asja üks staadium, otsustab kohtukulude jaotuse siseriiklik kohus. Euroopa Kohtule seisukohtade esitamisega seotud kulusid, välja arvatud poolte kohtukulud, ei hüvitata.

Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (kuues koda) otsustab:

Komisjoni 27. aprilli 2011. aasta otsuse 2011/278/EL (millega määratakse kindlaks kogu liitu hõlmavad üleminekueeskirjad Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiivi 2003/87/EÜ artikli 10a kohaste tasuta saastekvootide ühtlustatud eraldamiseks) artikli 24 lõiget 1 tuleb tõlgendada nii, et sellega ei ole vastuolus, kui liikmesriik nõuab ettevõtjatelt – kellel on liidus kasvuhoonegaaside saastekvootidega kauplemise kohustus ja kellele eraldatakse saastekvoote tasuta – teabe esitamist kõigi kavandatavate või elluviidud muudatuste kohta, mis puudutavad käitise võimsust, tootmistaset ja tegevust, ilma et oleks piirdutud üksnes teabe nõudmisega niisuguste muudatuste kohta, mis võivad mõjutada saastekvootide eraldamist.

Allkirjad
(
*1
)	Kohtumenetluse keel: saksa.