CELEX: 62019CJ0316
Neizpolnitev obveznosti države
Člen 343 PDEU
Privilegiji in imunitete Evropske unije
Statut Evropskega sistema centralnih bank (ESCB) in Evropske centralne banke (ECB)
Člen 39
Privilegiji in imunitete ECB
Protokol o privilegijih in imunitetah Evropske unije
Členi 2, 18 in 22
Načelo nedotakljivosti arhivov ECB
Zaseg dokumentov v prostorih Banke Slovenije
Dokumenti, povezani z izvajanjem nalog ESCB in Eurosistema
Člen 4(3) PEU
Načelo lojalnega sodelovanja

Evropska komisija s tožbo Sodišču predlaga, naj ugotovi, da Republika Slovenija z enostranskim zasegom dokumentov, povezanih z izvajanjem nalog Evropskega sistema centralnih bank (ESCB) in Eurosistema, v prostorih Banke Slovenije in nelojalnim sodelovanjem z Evropsko centralno banko (ECB) pri tem vprašanju ni izpolnila obveznosti iz člena 343 PDEU, člena 39 Protokola (št. 4) o statutu Evropskega sistema centralnih bank in Evropske centralne banke (
UL 2016, C 202, str. 230
, v nadaljevanju: Protokol o ESCB in ECB), členov 2, 18 in 22 Protokola (št. 7) o privilegijih in imunitetah Evropske Unije (
UL 2016, C 202, str. 266
, v nadaljevanju: Protokol o privilegijih in imunitetah) ter člena 4(3) PEU.
Pravni okvir
Protokol o ESCB in ECB
Člen 1 Protokola o ESCB in ECB določa:
„V skladu s členom 282(1) [PDEU] [ECB] in nacionalne centralne banke sestavljajo [ESCB]. ECB in nacionalne centralne banke držav članic, katerih valuta je euro, sestavljajo Eurosistem.
ESCB in ECB opravljata svoje naloge in dejavnosti v skladu z določbami Pogodb in tega statuta.“
Člen 8 tega protokola določa:
„ESCB vodijo organi odločanja ECB.“
Člen 9.2. navedenega protokola določa:
„ECB zagotovi, da se naloge, ki jih ima ESCB po členu 127(2), (3) in (5) [PDEU], izvajajo z njeno lastno dejavnostjo v skladu s tem statutom ali prek nacionalnih centralnih bank v skladu s členoma 12.1 in 14.“
Člen 9.3 istega protokola določa:
„V skladu s členom 129(1) [PDEU] sta organa odločanja ECB Svet ECB in Izvršilni odbor.“
Člen 10.1 Protokola o ESCB in ECB določa:
„V skladu s členom 283(1) [PDEU] sestavljajo Svet ECB člani Izvršilnega odbora ECB in guvernerji nacionalnih centralnih bank držav članic, katerih valuta je euro.“
Člen 14.3 tega protokola določa:
„Nacionalne centralne banke so sestavni del ESCB in delujejo v skladu s smernicami in navodili ECB. Svet ECB stori vse potrebno za zagotovitev upoštevanja smernic in navodil ECB ter zahteva, da se mu dajo vse potrebne informacije.“
Člen 39 navedenega protokola določa:
„ECB uživa na ozemlju držav članic privilegije in imunitete, ki so potrebni za izvajanje njenih nalog, pod pogoji, določenimi s [Protokolom o privilegijih in imunitetah].“
Protokol o privilegijih in imunitetah
V preambuli k Protokolu o privilegijih in imunitetah je navedeno:
„Ob upoštevanju, da skladno s členom 343 [PDEU] in členom 191 [AE], Evropska unija in [Evropska skupnost za atomsko energijo] na ozemljih držav članic uživata privilegije in imunitete, ki jih potrebujeta za opravljanje svojih nalog“.
Člen 1 tega protokola določa:
„Prostori in stavbe Unije so nedotakljivi. Ne smejo se preiskovati, zaseči, zapleniti ali razlastiti. Nepremičnine in premoženje Unije ne morejo biti predmet upravnega ali pravnega prisilnega ukrepa brez dovoljenja Sodišča.“
Člen 2 navedenega protokola določa:
„Arhivi Unije so nedotakljivi.“
Člen 18 istega protokola določa:
„Institucije Unije sodelujejo s pristojnimi organi zadevnih držav članic pri uporabi tega protokola.“
Člen 22, prvi odstavek, Protokola o privilegijih in imunitetah določa:
„Ta protokol se uporablja tudi za [ECB], za člane njenih organov in zaposlene, brez poseganja v določbe Protokola o [ESCB in ECB].“
Dejansko stanje
Banka Slovenije in slovenski organi pregona (v nadaljevanju: slovenski organi) so bili od februarja 2015 v stikih glede preiskave teh organov v zvezi z nekaterimi uslužbenci te centralne banke, vključno s tedanjim guvernerjem (v nadaljevanju: guverner), glede katerih je obstajal sum zlorabe položaja in uradnih pravic v okviru prestrukturiranja ene od slovenskih bank leta 2013. V okviru teh izmenjav je Banka Slovenije slovenskim organom na njihovo zahtevo predložila nekatere informacije in dokumente, ki niso bili povezani z izvajanjem nalog ESCB in Eurosistema. Vendar so slovenski organi menili, da Banka Slovenije ni zagotovila vseh zahtevanih informacij in dokumentov.
Slovenski organi so 6. julija 2016 na podlagi dveh odredb Okrožnega sodišča v Ljubljani (Slovenija) z dne 30. junija in 6. julija 2016 v okviru navedene preiskave v prostorih Banke Slovenije izvedli hišno preiskavo in zasegli dokumente.
Čeprav je Banka Slovenije trdila, da bi hišna preiskava in zaseg vključevala „arhive ECB“, zaščitene s Protokolom o privilegijih in imunitetah, do katerih slovenski organi ne bi smeli dostopati brez izrecnega soglasja ECB, so ti organi to hišno preiskavo in zaseg dokumentov nadaljevali, ne da bi vključili ECB.
Slovenski organi so poleg dokumentov v fizični obliki zasegli zlasti elektronske dokumente z računalniškega strežnika Banke Slovenije in osebne računalnike osumljencev. Zaseženi dokumenti, ki jih je posedoval guverner, so vključevali vso komunikacijo prek njegovega e-poštnega računa, vso elektronsko dokumentacijo na njegovi delovni postaji in na njegovem prenosnem računalniku, ki se nanaša na obdobje med letoma 2012 in 2014, ne glede na njeno vsebino, ter dokumentacijo, ki se nanaša na to obdobje in ki je bila v pisarni guvernerja. Slovenski organi so zasegli tudi vso elektronsko dokumentacijo za navedeno obdobje, shranjeno na računalniškem strežniku Banke Slovenije, ki se je nanašala na guvernerja.
Istega dne je predsednik ECB v dopisu, poslanem slovenskim organom, uradno protestiral proti zasegu dokumentov, ki so ga izvedli ti organi, pri čemer se je skliceval na načelo nedotakljivosti arhivov ECB. Zlasti se je pritožil nad tem, da ti organi niso storili ničesar, da bi našli rešitev, s katero bi se izvajanje preiskave, ki so jo vodili, uskladilo z načelom nedotakljivosti arhivov ECB.
Med komunikacijo med ECB in slovenskimi organi, ki je sledila, so ti organi 7. julija 2016 ECB obvestili, da bodo morebitni zadržki v zvezi s privilegiji in imunitetami ECB preučeni šele po prejemu zasežene dokumentacije.
ECB je 26. julija 2016 slovenskim organom predlagala, naj se doseže dogovor o metodologiji za opredelitev zaseženih dokumentov, ki spadajo v njene arhive, kar bi omogočilo, da bi se ti dokumenti izključili iz takojšnje ocene v preiskavi, ECB pa bi bilo omogočeno, da oceni, ali je treba zaščito v zvezi z njimi odpraviti.
Državni tožilec, pristojen za zadevo (v nadaljevanju: državni tožilec), je 27. julija 2016 ECB obvestil, da ta predlog po njegovem mnenju pomeni poseganje v zadevno preiskavo. Vendar je pokazal odprtost za nadaljnje obravnavanje pomislekov, ki jih je izrazila ECB, in izrazil pripravljenost, da se konec avgusta 2016 sestane z njenimi predstavniki.
ECB je 5. avgusta 2016 zoper odredbi Okrožnega sodišča v Ljubljani iz točke 15 te sodbe vložila tožbo pri Upravnem sodišču (Slovenija), ki jo je to sodišče zavrglo s sklepom z dne 9. avgusta 2016. Pritožbo, ki jo je ECB zoper ta sklep vložila 11. oktobra 2016, je Vrhovno sodišče (Slovenija) zavrnilo.
Državni tožilec je 16. avgusta 2016 ECB obvestil, da se je odločil odložiti predvideno srečanje z njenimi zastopniki, pri čemer je navedel, da je slovenski policiji odredil, naj ne vpogleda v zasežene dokumente, dokler ne bo sprejeto končno stališče glede vprašanja sodelovanja z ECB.
Državni tožilec je 27. oktobra 2016 ECB sporočil, da bodo preiskovalci 17. novembra 2016 začeli postopek zavarovanja zaseženih elektronskih podatkov v skladu s slovenskim Zakonom o kazenskem postopku in da je zastopnik ECB vabljen k udeležbi pri tem postopku zavarovanja, ki zajema izdelavo kopij teh podatkov. Zastopnik ECB je 11. novembra 2016 to vabilo sprejel.
Ker je bilo načrtovano, da bo postopek zavarovanja potekal med 17. novembrom in 24. decembrom 2016, za sestanek med ECB in državnim tožilcem pa je bil predviden 18. november istega leta, je ECB 16. novembra 2016 pri Okrožnem sodišču v Ljubljani vložila zahtevo, da bi se odredila prekinitev tega postopka zavarovanja zaseženih elektronskih dokumentov.
Okrožno sodišče v Ljubljani je to zahtevo s sklepom z dne 17. novembra 2016 zavrnilo. Po presoji tega sodišča podatki in dokumenti, ki so jih zasegli slovenski organi, niso „arhivi ECB“, ki so zaščiteni s Protokolom o privilegijih in imunitetah.
Postopek zavarovanja elektronskih podatkov, ki so jih zasegli slovenski organi, je potekal med 17. novembrom in 15. decembrom 2016. Zastopnik ECB, ki je bil pri tem postopku navzoč, se je izrecno skliceval na kršitev „arhivov ECB“.
ECB je 17. januarja 2017 vložila ustavno pritožbo zoper sklep iz točke 26 te sodbe, pri čemer se je sklicevala na temeljne procesne pravice iz Ustave Republike Slovenije, zlasti na pravico do zakonitega sodnika. ECB je v okviru te ustavne pritožbe poudarila, da meni, da bi bilo treba pri Sodišču vložiti predlog za sprejetje predhodne odločbe glede razlage člena 2 Protokola o privilegijih in imunitetah. Ustavno sodišče (Slovenija) je 19. aprila 2018 to pritožbo zavrglo z obrazložitvijo, da ECB ni nosilka temeljnih procesnih pravic, na katere se je sklicevala.
Državni tožilec je z elektronskim sporočilom z dne 15. maja 2017 zastopnika ECB obvestil, da v tem času slovenska policija pregleduje zasežene dokumente in da ji je naročil, naj iz spisa izloči na eni strani vso dokumentacijo, ki jo je uradno in formalno izdala ECB, in na drugi strani vso elektronsko pošto, ki je bila posredovana s strani ECB kot pošiljateljice in hkrati prejeta na strani Banke Slovenije kot prejemnice. Državni tožilec je predlagal, da bi lahko ECB ob soglasju Banke Slovenije te dokumente pregledala, da bi izrazila svoje stališče o morebitnem škodovanju njenim nalogam in funkcijam, ki bi bilo posledica uporabe navedenih dokumentov za preiskavo in kazenski postopek. Opozoril je, da bi v primeru takega škodovanja predlagal, da se zadeva zapre za javnost ali odredi, da presoja vsebine zadeve ostane zaupna. Državni tožilec je zaključil, da je odprt za predloge in sugestije ECB, vendar ne v smislu kakršnega koli predloga o prepovedi preiskave ali vrnitve zaseženih dokumentov.
ECB je v odgovoru z dne 29. maja 2017 predlagala, naj se obe strani sestaneta, da se podrobneje pogovorita o medsebojnem sodelovanju v zvezi z zagotavljanjem nedotakljivosti njenih arhivov.
ECB je na sestanku z državnim tožilcem 12. junija 2017 poudarila, da meni, da njene arhive sestavljajo, prvič, dokumenti, ki jih sama ustvari pri izvajanju svojih nalog, drugič, komunikacija med njo in nacionalnimi centralnimi bankami, ki je potrebna za izvajanje nalog ESCB ali Eurosistema, in tretjič, dokumenti, ki jih ustvarijo te centralne banke in so namenjeni izvajanju nalog ESCB ali Eurosistema. Trdila je tudi, da bi morala, preden se lahko taki dokumenti uporabijo v okviru kazenskega postopka, ki ga vodijo nacionalni organi, odpraviti zaščito, do katere so ti dokumenti upravičeni. Vendar je ECB navedla, da taki odpravi ne bi nasprotovala, če bi bilo to v interesu postopka, ki ga vodijo nacionalni organi, in če to ne bi bilo v nasprotju z njenimi interesi, ki so zaščiteni s Protokolom o privilegijih in imunitetah.
Čeprav se državni tožilec in ECB nista strinjala glede razlage pojma „arhivi ECB“ in vsebine obveznosti lojalnega sodelovanja, sta se dogovorila, da bosta nadaljevala razpravo o prihodnjem sodelovanju, ter se strinjala, da mora ECB v naslednjem koraku pripraviti predlog meril za opredelitev dokumentov, ki so po njenem mnenju zajeti s tem pojmom.
ECB je 13. februarja 2018 državnemu tožilcu poslala svoj predlog za opredelitev dokumentov, ki so del arhivov ECB. V zvezi s tem je predlagala, da bi bilo treba najprej opredeliti dokumente, ki izvirajo iz ECB, in dokumente, ki jih je ta poslala Banki Slovenije ali njenim zaposlenim, ter nato dokumente, ki jih je pripravila Banka Slovenije v okviru izvajanja nalog ESCB ali Eurosistema. ECB je poleg tega predlagala, naj slovenska policija Banki Slovenije vrne vso dokumentacijo, ki po njeni presoji ni pomembna za preiskavo.
Državni tožilec je na sestanku 13. junija 2018 ECB obvestil, da je slovenska policija zaključila pregled zaseženih dokumentov in da jeseni pričakuje poročilo, v katerem naj bi bile predstavljene končne ugotovitve zadnjenavedene. Potrdil je sicer, da razlike v zvezi z razlago pojma „arhivi ECB“ ostajajo, vendar je navedel, da bodo vsi dokumenti, ki niso pomembni za preiskavo, uničeni ali vrnjeni osebi, pri kateri so bili zaseženi. Dejal je tudi, da bo ECB imela možnost pregledati vse dokumente, ki ustrezajo merilom, ki jih je predlagala v elektronskem sporočilu z dne 15. maja 2017, navedenem v točki 29 te sodbe, potem ko bo slovenska policija pripravila končno poročilo. Vendar naj bi bili dokumenti, uporabljeni za to končno poročilo, ECB dani na voljo šele po tem, ko jih bo slovenska policija izročila državnemu tožilstvu, da bi se preprečilo, da bi se ECB vmešala v postopke, ki potekajo.
Predhodni postopek in postopek pred Sodiščem
Komisija je 9. decembra 2016 Republiki Sloveniji v okviru postopka „EU Pilot“ poslala dopis, v katerem je izrazila pomisleke glede pravilne uporabe členov 2 in 22 Protokola o privilegijih in imunitetah v zvezi z zasegom dokumentov v prostorih Banke Slovenije 6. julija 2016. Republika Slovenija je na ta dopis odgovorila z dopisom z dne 23. januarja 2017.
Komisija je 28. aprila 2017 Republiki Sloveniji poslala uradni opomin, v katerem je poudarila, da Republika Slovenija s hišno preiskavo in zasegom dokumentov v prostorih Banke Slovenije v nasprotju s členom 343 PDEU, členom 39 Protokola o ESCB in ECB ter členoma 2 in 22 Protokola o privilegijih in imunitetah ni izpolnila svoje obveznosti spoštovanja načela nedotakljivosti arhivov ECB. Republiko Slovenijo je obvestila tudi, da meni, da slovenski organi v nasprotju s tem, kar zahteva načelo lojalnega sodelovanja iz člena 4(3) PEU in člena 18 Protokola o privilegijih in imunitetah, v zvezi s tem vprašanjem niso konstruktivno razpravljali z ECB.
Republika Slovenija je na ta uradni opomin odgovorila z dopisom z dne 21. junija 2017, v katerem je poudarila, da zaseženi dokumenti ne morejo biti zajeti s pojmom „arhivi ECB“ v smislu Protokola o privilegijih in imunitetah.
Ker je Komisija menila, da odgovor Republike Slovenije ni bil zadovoljiv, je 20. julija 2018 izdala obrazloženo mnenje, v katerem je Republiko Slovenijo pozvala, naj v dveh mesecih od prejema tega mnenja sprejme ukrepe, potrebne za uskladitev z navedenim mnenjem.
Republika Slovenija je 11. septembra 2018 v odgovoru na isto obrazloženo mnenje prerekala neizpolnitev obveznosti, ki ji jo očita Komisija.
V teh okoliščinah se je Komisija odločila vložiti to tožbo.
ECB je bila s sklepom predsednika Sodišča z dne 23. julija 2019 dovoljena intervencija v podporo predlogom Komisije.
Tožba
Prvi očitek: kršitev načela nedotakljivosti arhivov ECB
Trditve strank
Komisija ob podpori ECB trdi, da je Republika Slovenija z enostranskim zasegom dokumentov, povezanih z izvajanjem nalog ESCB in Eurosistema, v prostorih Banke Slovenije kršila načelo nedotakljivosti arhivov ECB in da zato ni izpolnila obveznosti iz člena 343 PDEU, člena 39 Protokola o ESCB in ECB, členov 2, 18 in 22 Protokola o privilegijih in imunitetah ter člena 4(3) PEU.
Na prvem mestu, pojem „arhivi Unije“ iz člena 2 Protokola o privilegijih in imunitetah, čeprav ta pojem v tem protokolu ni opredeljen, naj bi zajemal vse dokumente, ki pripadajo instituciji Unije ali jih ta poseduje, ne glede na uporabljeni medij.
Na drugem mestu, iz sodne prakse naj bi izhajalo, da so privilegiji in imunitete, ki jih priznava ta protokol, zgolj funkcionalne narave, ker je njihov namen preprečiti oviranje delovanja in neodvisnosti Unije. Tako naj se glede na posebno institucionalno ureditev ESCB in Eurosistema člen 2 Protokola o privilegijih in imunitetah ne bi uporabljal le za dokumente, ki jih poseduje ECB, temveč tudi za tiste, ki jih posedujejo nacionalne centralne banke, ki so del ESCB in Eurosistema, kot je Banka Slovenije, če so ti dokumenti povezani z opravljanjem nalog ESCB in Eurosistema, ne glede na to, ali izvirajo iz ECB ali nacionalnih centralnih bank.
Prvič, iz člena 282(1) PDEU in člena 1 Protokola o ESCB in ECB naj bi na eni strani izhajalo, da ESCB sestavljajo ECB in nacionalne centralne banke držav članic, ter na drugi strani, da ECB in nacionalne centralne banke držav članic euroobmočja sestavljajo Eurosistem, pri čemer so nacionalne centralne banke v skladu s členom 14.3 tega protokola njegov „sestavni del“.
Drugič, zaradi posebne strukture ESCB in Eurosistema naj bi se neizogibno vzpostavila tesna vez med ECB in nacionalnimi centralnimi bankami. Natančneje, iz člena 282(2) PDEU in člena 8 Protokola o ESCB in ECB naj bi izhajalo, da ESCB vodijo organi odločanja ECB, vključno s Svetom ECB, katerega člani so v skladu s členom 283(1) PDEU in členom 10 Protokola o ESCB in ECB guvernerji nacionalnih centralnih bank držav članic, katerih valuta je euro.
Tretjič, Pogodba DEU naj bi prenašala naloge na ECB, ESCB in Eurosistem. V zvezi s tem naj bi iz člena 9.2 Protokola o ESCB in ECB izhajalo, da naloge, prenesene na ESCB, izvajajo ECB ali nacionalne centralne banke.
Nacionalne centralne banke in njihovi guvernerji naj bi bili namreč neposredno vključeni v odločanje ECB ter izvajanje in izvrševanje teh odločitev. Za delovanje tako vzpostavljenega sistema naj bi bila potrebna izmenjava dokumentov znotraj ESCB in Eurosistema ter med ECB in nacionalnimi centralnimi bankami, da se lahko sprejmejo sklepi za opravljanje nalog ESCB in Eurosistema ter izvajanje in izvrševanje navedenih sklepov s strani nacionalnih centralnih bank. Za izognitev posegom v pravilno in neodvisno delovanje ECB in ESCB ter Eurosistema kot celote naj bi morala biti zato za vse navedene dokumente, ki so nastali pri izvajanju nalog ESCB in Eurosistema, raven varstva enaka. Zato naj bi bilo treba vse te dokumente šteti za del „arhivov Unije“, četudi jih poseduje nacionalna centralna banka ali se ti nahajajo v njenih prostorih.
Na tretjem mestu, to, da so slovenski organi med hišno preiskavo v Banki Slovenije 6. julija 2016 zasegli dokumente, ki so del arhivov Unije, naj ne bi bilo sporno. Komisija naj sicer ne bi imela natančnega vpogleda v to, kateri dokumenti, ki so del arhivov Unije, so bili pri tem zaseženi. Vendar naj bi že samo dejstvo, da so bili zaseženi celotna računalniška strojna oprema zadevnih osumljencev in dokumenti, navedeni v točki 17 te sodbe, pomenilo, da so bili gotovo zaseženi tudi dokumenti, ki so del arhivov Unije.
Na četrtem mestu, načelo nedotakljivosti teh arhivov naj bi pomenilo, da se lahko nacionalnim organom dostop do njih dovoli samo ob predhodnem soglasju ECB oziroma, v primeru nestrinjanja med ECB in temi organi, z dovoljenjem Sodišča. V obravnavanem primeru pa naj bi bila zadevna hišna preiskava in zaseg dokumentov opravljena enostransko.
Republika Slovenija odgovarja, da ni kršila načela nedotakljivosti arhivov Unije.
Republika Slovenija na prvem mestu trdi, da iz mednarodnega prava, sodne prakse Sodišča in temeljnih vrednot Unije, kot so načela preglednosti, javnosti in pravne države, izhaja, da je treba pojem „privilegiji in imunitete“ razlagati ozko ter da je izvajanje teh privilegijev in imunitet, ki nikakor niso absolutne narave, funkcionalno omejeno na obseg, potreben za zagotavljanje delovanja Unije in njenih institucij ter za doseganje njihovih ciljev.
Natančneje, namen mednarodnopravnega sistema privilegijev in imunitet naj bi bil zagotoviti dejansko delovanje mednarodnih organizacij, katerih položaj naj bi bil „šibak“ v razmerju do njihovih ustanoviteljic – držav članic. Glede na razvoj prava Unije in posebno naravo pravnega reda Unije pa naj institucije Unije ne bi bile v takem položaju v razmerju do držav članic. Arhivi Unije, vključno z arhivi ECB, naj bi uživali ožjo zaščito kot v okviru mednarodnopravnega sistema privilegijev in imunitet, kar naj bi narekovalo ozko razlago pojma „privilegiji in imunitete Unije“.
Poleg tega naj bi bila sicer funkcionalna imuniteta mednarodnih organizacij zajeta z legitimnim javnim interesom, vendar naj ne bi bila absolutna in naj bi jo bilo treba uskladiti z drugimi javnimi interesi. V Uniji naj bi imelo načelo vladavine prava prednost pred njenimi privilegiji in imunitetami. Neodvisno in nepristransko preiskovanje kaznivih dejanj, ki so v pristojnosti držav članic, in sojenje za ta kazniva dejanja naj bi namreč bilo „temeljni postulat pravne države“. Če bi morali slovenski organi za preiskavo, ki so jo opravili v obravnavanem primeru, pridobiti predhodno dovoljenje ECB, naj ta neodvisnost ne bi bila zagotovljena, saj je guverner tesno povezan z ECB.
Poleg tega, ker naj bi bili privilegiji in imunitete, določeni v Protokolu o privilegijih in imunitetah, Uniji zagotovljeni le, če je to potrebno, da se prepreči oviranje njenega delovanja in neodvisnosti, naj bi bilo dokazno breme glede obstoja takega oviranja na zadevni instituciji Unije. Komisija in ECB pa naj ne bi dokazali, da bi bilo z zasegom dokumentov, ki so ga izvedli slovenski organi, v danem primeru dejansko kakor koli ovirano delovanje zadnjenavedene banke oziroma da bi bili ogroženi ekonomska in monetarna politika Unije.
Republika Slovenija na drugem mestu trdi, da je treba tudi pojem „arhivi Unije“ razlagati ozko in da dokumenti, ki so jih slovenski organi zasegli v prostorih Banke Slovenije, niso bili del arhivov ECB. V zvezi s tem trdi, prvič, da je v obravnavanem primeru upoštevna mednarodnopravna ureditev v zvezi z imuniteto arhivov, zlasti tista, ki se uporablja za konzularne in diplomatske odnose. V skladu s sodno prakso mednarodnih in nacionalnih sodišč pa naj bi bilo mogoče le za dokumente, ki pripadajo osebi, upravičeni do zaščite v okviru načela nedotakljivosti arhivov, ali ki jih ima ta oseba v posesti, šteti, da so del arhivov, ne pa za dokumente, ki jih taka oseba pošlje tretjemu ali ki jih ima tretji v posesti.
Drugič, cilj Protokola o privilegijih in imunitetah naj bi bil zagotavljanje neodvisnosti institucij Unije. Tako naj bi lahko samo ECB kot institucija Unije uživala privilegije in imunitete, določene s tem protokolom, ne pa ESCB in nacionalne centralne banke kot del ESCB.
Tretjič, razlaga zadevnih določb, ki jo zagovarja Komisija, naj bi pomenila, da bi se arhivi Unije lahko nahajali v računalnikih vseh nacionalnih uradnikov in funkcionarjev, ki so člani institucij Unije oziroma sodelujejo pri njihovem upravljanju, vključno z ministri držav članic, ki soodločajo v Svetu Evropske unije, predsedniki (vlad) držav članic, ki soodločajo v Evropskem svetu, in vsemi nacionalnimi uradniki, ko delujejo v odborih in agencijah Unije, kar naj bi v praksi pripeljalo do „absurdnih situacij“, v katerih bi se kot del arhivov institucij Unije šteli vsi dokumenti v posesti nacionalne vlade in njenih ministrov, voditelja države ter celotne državne uprave.
Četrtič, razlage pojma „arhivi ECB“, ki jo predlaga Komisija, naj pravno in dejansko ne bi bilo mogoče uresničevati, kar naj bi preprečevalo ali zelo resno oviralo kakršno koli preiskovanje kaznivih dejanj v javnem sektorju držav članic.
Republika Slovenija na tretjem mestu trdi še, da če se predpostavi, da so dokumenti, ki so jih slovenski organi zasegli v prostorih Banke Slovenije, del arhivov ECB, ta okoliščina ne more zadostovati za ugotovitev, da je kršila načelo nedotakljivosti arhivov Unije.
Prvič, jasna označitev in zavarovanje arhivov naj bi bila dolžnost tistega, ki se sklicuje na načelo njihove nedotakljivosti. Ker ECB v obravnavanem primeru svojih arhivov ni ustrezno označila in jih ni ustrezno zavarovala, naj ne bi bilo mogoče uporabiti pojma „arhivi ECB“, ki ga zagovarja zadnjenavedena, pri čemer naj taka nemožnost nikakor ne bi bila posledica načina izvedbe kazenske preiskave v Sloveniji. Poleg tega naj slovenski organi prav zaradi fizične neločitve in pomanjkanja pravilne označbe arhiva Unije ne bi imeli druge izbire, kot da zasežejo vse zadevne predmete in dokumente, da bi pridobili iskane informacije.
Drugič, namen preiskave, ki so jo izvedli slovenski organi, naj ne bi bil posegati v načelo nedotakljivosti arhivov ECB, še manj pa v izvajanje njenih funkcij in v njeno neodvisnost. Z nacionalno preiskavo, ki se je izvajala v skladu z nacionalnim pravom in nacionalnimi sodnimi odločitvami, naj zato ne bi bilo poseženo v to načelo.
Tretjič, širok pomen pojma „arhivi Unije“, ki sta ga uporabili Komisija in ECB, naj bi v praksi pomenil popolno oviro za kazensko preiskavo, ki bi povzročila neobstoj odgovornosti osumljencev.
Četrtič, dovoljenje Sodišča naj bi bilo v skladu s členom 1 Protokola o privilegijih in imunitetah potrebno samo, če bi nacionalni organi želeli sprejeti upravne ali sodne prisilne ukrepe na nepremičninah in premoženju Unije. Tako člen 2 tega protokola kot tudi sodna praksa Sodišča pa naj ne bi zahtevala takega dovoljenja, saj slovenski organi niso želeli pridobiti dokumentov v lasti in posesti institucij Unije.
Presoja Sodišča
Najprej je treba navesti, da je Komisija na obravnavi v odgovor na vprašanje Sodišča pojasnila, da se njena tožba, čeprav se v njej sklicuje tako na hišno preiskavo kot tudi na zaseg dokumentov, ki so ju slovenski organi opravili v prostorih Banke Slovenije 6. julija 2016, dejansko nanaša le na ta zaseg dokumentov.
Komisija v zvezi s tem trdi, da so slovenski organi z enostranskim zasegom dokumentov v prostorih Banke Slovenije 6. julija 2016 kršili načelo nedotakljivosti arhivov Unije. Zato je treba na prvem mestu preučiti, ali so dokumenti, ki so jih slovenski organi zasegli ob tej priložnosti, zajemali dokumente, ki so del arhivov ECB, in če je bilo tako, je treba na drugem mestu preučiti, ali je zaseg teh dokumentov pomenil kršitev načela nedotakljivosti teh arhivov.
–
Pojem „arhivi Unije“
V skladu s členom 2 Protokola o privilegijih in imunitetah so arhivi Unije nedotakljivi. Da bi se preverilo, ali Republika Slovenija, kot trdi Komisija, ni izpolnila obveznosti iz tega člena, je treba najprej določiti obseg pojma „arhivi Unije“.
Najprej je treba v zvezi s trditvijo Republike Slovenije, da je treba pojem „arhivi“ razlagati glede na mednarodno pravo, opozoriti, da je bil drugače kot pri običajnih mednarodnih pogodbah s pogodbami v zvezi z Evropsko unijo vzpostavljen lasten pravni red, ki je bil z začetkom veljavnosti teh pogodb vključen v pravni sistem držav članic (sklep z dne 13. julija 1990, Zwartveld in drugi,
C‑2/88-IMM
,
EU:C:1990:315
, točka
). Iz tega izhaja, da je pojem „arhivi Unije“ avtonomen pojem prava Unije, ki se razlikuje od tistega, ki ga lahko upoštevajo mednarodne organizacije in sodišča ali pravo držav članic.
Iz sodne prakse izhaja, da je treba tak pojem zaradi njegove avtonomnosti razumeti ob upoštevanju njegovega besedila ter glede na sobesedilo in cilj določbe, v kateri je ta pojem uporabljen (glej v tem smislu sodbo z dne 19. decembra 2019, Junqueras Vies,
C‑502/19
,
EU:C:2019:1115
, točka
).
Pojem „arhivi“ običajno pomeni celoto dokumentov, ne glede na njihov datum, obliko in fizični nosilec, ki jih oseba poseduje pri opravljanju svoje dejavnosti.
Vendar je bil v pravu Unije pojem „arhivi“ opredeljen v okviru, ki ni okvir Protokola o privilegijih in imunitetah, in sicer v členu 1(2)(a) Uredbe Sveta (EGS, EURATOM) št. 354/83 z dne 1. februarja 1983 o odpiranju za javnost arhivskega gradiva Evropske gospodarske skupnosti in Evropske skupnosti za atomsko energijo (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 16, zvezek 1, str. 3), in sicer tako, da pomeni vse dokumente katere koli vrste in na katerem koli nosilcu, ki izvirajo iz ali jih je prejela ena od institucij, organov, uradov ali agencij oziroma njihovi predstavniki ali uradniki med opravljanjem svojih dolžnosti in se nanašajo na dejavnosti teh Skupnosti.
Ta opredelitev pojma „arhivi“ je upoštevna za razlago člena 2 Protokola o privilegijih in imunitetah. Nobena določba tega protokola namreč ne nasprotuje upoštevanju take opredelitve in to upoštevanje prispeva k doslednemu razumevanju obsega tega pojma v pravu Unije.
V zvezi s ciljem, ki se mu sledi s členom 2 Protokola o privilegijih in imunitetah, iz sodne prakse izhaja, da so privilegiji in imunitete, ki jih Protokol o privilegijih in imunitetah priznava Uniji, funkcionalne narave, ker je njihov namen preprečiti oviranje delovanja in neodvisnosti Unije (sklep z dne 13. julija 1990, Zwartveld in drugi,
C‑2/88-IMM
,
EU:C:1990:315
, točka
, in sodba z dne 18. junija 2020, Komisija/RQ,
C‑831/18 P
,
EU:C:2020:481
, točka
). Sodišče je v zvezi s tem presodilo, da se lahko institucija Unije na načelo nedotakljivosti arhivov Unije sklicuje zlasti, da bi preprečila razkritje informacij iz dokumentov v arhivih zadevne institucije, kadar bi se lahko s takim razkritjem oviralo delovanje ali neodvisnost te institucije, zlasti ker bi bilo ogroženo izvajanje njenih nalog (glej v tem smislu sklep z dne 6. decembra 1990, Zwartveld in drugi,
C‑2/88-IMM
,
EU:C:1990:440
, točka
).
Ta cilj varstva potrjuje, da arhivi Unije iz člena 2 Protokola o privilegijih in imunitetah nujno zajemajo vse dokumente v zvezi z dejavnostmi Unije in njenih institucij, organov, uradov in agencij ali v zvezi z izvajanjem nalog teh subjektov.
Iz zgoraj navedenih preudarkov izhaja, da je treba pojem „arhivi Unije“ v smislu člena 2 Protokola o privilegijih in imunitetah razumeti kot vse dokumente katere koli vrste, ne glede na njihov datum, obliko in fizični nosilec, ki so jih ustvarile ali prejele institucije, organi, uradi ali agencije Unije oziroma njihovi predstavniki ali uradniki med opravljanjem svojih funkcij in ki se nanašajo na dejavnosti teh subjektov ali so povezani z izvajanjem njihovih nalog.
–
Obseg arhivov ECB
Ker je ECB institucija Unije, iz člena 2 Protokola o privilegijih in imunitetah – kakor je razložen v prejšnji točki in v povezavi s členom 343 PDEU, členom 39 Protokola o ESCB in ECB ter členom 22 Protokola o privilegijih in imunitetah – izhaja, da se načelo nedotakljivosti arhivov Unije uporablja za arhive ECB.
Ob tem je treba ugotoviti, ali je mogoče tudi za dokumente, ki niso v posesti ECB, ampak v posesti nacionalne centralne banke, šteti, da so del „arhivov ECB“.
V zvezi s tem je treba na prvem mestu ugotoviti, da ni nujno, kot je generalna pravobranilka navedla v točki 50 sklepnih predlogov, da se arhivi Unije hranijo v prostorih zadevne institucije, organa, urada ali agencije, saj bi se sicer področje uporabe člena 2 Protokola o privilegijih in imunitetah ter področje uporabe člena 1 tega protokola, s katerim je določena nedotakljivost prostorov in stavb Unije, prekrivali do te mere, da bi bil temu členu 2 odvzet polni učinek. Iz tega izhaja, da navedeni člen 2 zajema arhive institucije Unije, kot je ECB, ki so v prostorih, ki niso prostori Unije.
Na drugem mestu je treba opozoriti, da iz člena 282(1) PDEU ter iz členov 1 in 14.3 Protokola o ESCB in ECB izhaja, da ECB in nacionalne centralne banke držav članic sestavljajo ESCB, pri čemer so te nacionalne centralne banke sestavni del tega sistema. Iz tega prav tako izhaja, da ECB in nacionalne centralne banke držav članic, katerih valuta je euro – med katere spada Banka Slovenije – in ki sestavljajo Eurosistem, vodijo monetarno politiko Unije.
V skladu s členom 127(1) in členom 282(2) PDEU je glavni cilj ESCB ohranjanje stabilnosti cen, kot je izpostavljeno v členu 2 Protokola o ESCB in ECB. Člen 127(2) PDEU zato določa, da sta temeljni nalogi ESCB med drugim opredeliti in izvajati monetarno politiko Unije. Take naloge so tako prek ESCB naložene ne le ECB, ampak tudi nacionalnim centralnim bankam, za kar je potrebno tesno sodelovanje med ECB in zadnjenavedenimi centralnimi bankami.
Opozoriti je treba tudi, da v skladu s členom 129(1) in členom 282(2) PDEU ter členom 8 Protokola o ESCB in ECB ESCB vodijo organi odločanja ECB, vključno s Svetom ECB. Člen 283(1) PDEU in člen 10.1 Protokola o ESCB in ECB določata, da so guvernerji nacionalnih centralnih bank držav članic, katerih valuta je euro, člani Sveta ECB. Ti guvernerji, med katerimi je tudi guverner Banke Slovenije, zato sodelujejo pri sprejemanju odločitev, potrebnih za izvajanje nalog ESCB.
Poleg tega v skladu s členom 9.2 Protokola o ESCB in ECB naloge, ki jih ima ESCB, izvajajo ECB ali nacionalne centralne banke.
Kot je Sodišče presodilo, iz teh določb izhaja, da je ESCB v pravu Unije izvirni pravni sistem, ki združuje nacionalne institucije, in sicer nacionalne centralne banke, in institucijo Unije, in sicer ECB, ter ki zahteva tesno sodelovanje med njimi, pri čemer znotraj tega sistema prevladuje drugačno razmerje in manj jasna ločnica med pravom Unije in nacionalnimi pravnimi redi (sodba z dne 26. februarja 2019, Rimšēvičs in ECB/Latvija,
C‑202/18 in C‑238/18
,
EU:C:2019:139
, točka
). V tem zelo integriranem sistemu, ki so ga avtorji Pogodb želeli za ESCB, imajo nacionalne centralne banke in njihovi guvernerji hibridni status, saj so sicer nacionalni organi, vendar organi, ki delujejo v okviru ESCB, ki ga, kot je bilo navedeno v točki 79 te sodbe, sestavljajo nacionalne centralne banke in ECB.
Kot je generalna pravobranilka navedla v točki 54 sklepnih predlogov, sta za pravilno delovanje in izvajanje nalog ESCB in Eurosistema potrebna tesno sodelovanje in stalna izmenjava informacij med ECB in nacionalnimi centralnimi bankami, ki so del teh sistemov, kar nujno pomeni, da dokumenti, povezani z izvajanjem nalog ESCB in Eurosistema, niso le v posesti ECB, temveč tudi v posesti nacionalnih centralnih bank.
V teh okoliščinah je treba ugotoviti, da so taki dokumenti zajeti s pojmom „arhivi ECB“, tudi če so v posesti nacionalnih centralnih bank, in ne ECB. Ob upoštevanju funkcionalne narave, ki jo je treba priznati načelu nedotakljivosti arhivov Unije, kot je bilo opozorjeno v točki 73 te sodbe, bi bil namreč temu načelu, če z njim ne bi bili zaščiteni dokumenti, ki jih izdajo ECB ali nacionalne centralne banke ter ki so med temi subjekti izmenjani za izvajanje nalog ESCB in Eurosistema, odvzet polni učinek.
Te ugotovitve s preostalimi trditvami Republike Slovenije ni mogoče izpodbiti.
Prvič, v zvezi s trditvijo Republike Slovenije, da posredovanje dokumenta tretji osebi v mednarodnem pravu pomeni, da za ta dokument ni več mogoče šteti, da je del arhivov države, ki je izvedla tako posredovanje, je treba navesti, da ob upoštevanju tesnega sodelovanja in strukturnih povezav med ECB in nacionalnimi centralnimi bankami v okviru integriranega sistema, ki ga tvori ESCB, zadnjenavedenih centralnih bank, kot je generalna pravobranilka navedla v točki 56 sklepnih predlogov, v razmerju do ECB ni mogoče šteti za „tretje osebe“.
Drugič, v zvezi z argumentacijo Republike Slovenije, povzeto v točki 58 te sodbe, zadostuje navesti, da glede dokumentov, povezanih z izvajanjem nalog ESCB in Eurosistema, razlaga pojma „arhivi Unije“, kot je navedena v točki 85 te sodbe, temelji na posebno tesnih odnosih, ki obstajajo med ECB in nacionalnimi centralnimi bankami ter ki so opisani v točkah 83 in 84 navedene sodbe.
Tretjič, na podlagi nobenega dejanskega ali pravnega elementa ni mogoče ugotoviti, da bi lahko organi države članice, ki želijo v okviru postopka na nacionalni ravni in na podlagi prava te države članice zaseči dokumente v prostorih centralne banke, zaradi takšne razlage imeli nepremostljive težave, tako da takega zasega ne bi bilo mogoče omejiti na dokumente, ki niso povezani z izvajanjem nalog ESCB in Eurosistema.
–
Kršitev načela nedotakljivosti arhivov ECB
V zvezi z vprašanjem, ali je zaseg dokumentov, ki so ga slovenski organi izvedli 6. julija 2016 v prostorih Banke Slovenije, pomenil kršitev načela nedotakljivosti arhivov ECB, je treba navesti, da je mogoče tako kršitev ugotoviti le, če lahko na eni strani zaseg dokumentov, ki spadajo v arhive Unije, za katerega so se enostransko odločili nacionalni organi, pomeni tako kršitev in če so na drugi strani med dokumenti, ki so bili zaseženi v obravnavanem primeru, dejansko bili dokumenti, za katere je treba šteti, da so del arhivov ECB.
Na prvem mestu je treba navesti, kot je Komisija navedla v tožbi, da pojem „nedotakljivost“ v smislu člena 2 Protokola o privilegijih in imunitetah vključuje zaščito pred vsakršnim enostranskim poseganjem držav članic. Kot je generalna pravobranilka navedla v točkah 67 in 68 sklepnih predlogov, je to potrjeno z dejstvom, da je ta pojem, ki je tudi v členu 1 tega protokola, opredeljen kot zaščita pred vsakršnim ukrepom preiskave, zasega, zaplembe in razlastitve.
Zato je treba to, da nacionalni organi enostransko zasežejo dokumente, ki spadajo v arhive Unije, šteti za kršitev načela nedotakljivosti teh arhivov Unije.
Na drugem mestu je treba opozoriti, da mora v skladu z ustaljeno sodno prakso glede dokaznega bremena v okviru postopka zaradi neizpolnitve obveznosti na podlagi člena 258 PDEU obstoj zatrjevane neizpolnitve obveznosti dokazati Komisija. Komisija je tista, ki mora Sodišču predložiti elemente, ki so potrebni za to, da to preveri obstoj te neizpolnitve, pri čemer se Komisija ne more opreti na nikakršno domnevo (glej zlasti sodbi z dne 27. aprila 2006, Komisija/Nemčija,
C‑441/02
,
EU:C:2006:253
, točka
, in z dne 5. septembra 2019, Komisija/Italija (Bakterija Xylella fastidiosa),
C‑443/18
,
EU:C:2019:676
, točka
).
V obravnavanem primeru je treba ugotoviti, da je Komisija priznala, da nima natančnih informacij o tem, katere dokumente so slovenski organi zasegli v prostorih Banke Slovenije 6. julija 2016, tako da ne more ugotoviti, ali je treba za del teh dokumentov šteti, da so del arhivov Unije. Komisija je na obravnavi v zvezi s tem pojasnila, ne da bi Republika Slovenija to prerekala, da so navedeni dokumenti še vedno v posesti slovenskih organov.
Vendar je treba opozoriti, da so, kot je bilo navedeno v točki 17 te sodbe, dokumenti, ki so jih zasegli slovenski organi, vključevali vso komunikacijo prek e-poštnega računa guvernerja, vso elektronsko dokumentacijo na njegovi delovni postaji in na njegovem prenosnem računalniku, ki se nanaša na obdobje med letoma 2012 in 2014, ne glede na njeno vsebino, ter dokumentacijo, ki se nanaša na isto obdobje in ki je bila v pisarni guvernerja. Slovenski organi so zasegli tudi vso elektronsko dokumentacijo za obdobje med letoma 2012 in 2014, shranjeno na računalniškem strežniku Banke Slovenije, ki se je nanašala na guvernerja.
Glede na veliko količino tako zaseženih dokumentov na eni strani ter funkcije, ki jih mora guverner nacionalne centralne banke, kot je Banka Slovenije, opravljati v okviru Sveta ECB ter zato tudi v okviru ESCB in Eurosistema, na drugi strani so dokumenti, ki so jih zasegli slovenski organi, nujno vključevali dokumente, ki so del arhivov ECB. Poleg tega je treba navesti, da Republika Slovenija ne trdi, da so zaseženi dokumenti izključno dokumenti, ki ne spadajo v to kategorijo dokumentov.
V teh okoliščinah je mogoče šteti za dokazano, da so oprema in dokumenti, ki so jih slovenski organi zasegli v prostorih Banke Slovenije 6. julija 2016, vključevali dokumente, ki so del arhivov ECB.
Ker pa člen 2 Protokola o privilegijih in imunitetah izrecno določa, da so arhivi Unije nedotakljivi, so slovenski organi s tem, da so take dokumente zasegli enostransko, kršili načelo nedotakljivosti arhivov ECB.
Te ugotovitve s trditvami Republike Slovenije ni mogoče izpodbiti.
Prvič, čeprav imajo privilegiji in imunitete Unije funkcionalno naravo, kot je bilo opozorjeno v točki 73 te sodbe, to ne pomeni, da bi morala zadevna institucija ali Komisija v okviru tožbe zaradi neizpolnitve obveznosti na podlagi člena 258 PDEU dokazati, da razkritje nekaterih dokumentov pomeni oviro za delovanje in neodvisnost Unije, da bi se lahko zaseg teh dokumentov, ki ga enostransko opravijo organi države članice, štel za nezakonit. Taka razlaga bi bila namreč očitno v nasprotju tako z besedilom kot tudi s ciljem člena 2 Protokola o privilegijih in imunitetah, v skladu s katerim so „[a]rhivi Unije […] nedotakljivi“.
Načelo nedotakljivosti arhivov Unije seveda ne pomeni, da dokumenti iz teh arhivov organom držav članic niso nikakor dostopni. Iz sodne prakse Sodišča namreč izhaja, da privilegiji in imunitete Unije glede na svojo funkcionalno naravo institucijam Unije ne dovoljujejo kršitve obveznosti lojalnega sodelovanja z nacionalnimi organi (glej v tem smislu sklep z dne 13. julija 1990, Zwartveld in drugi,
C‑2/88-IMM
,
EU:C:1990:315
, točki
in
).
Nacionalni organi za dostop do dokumentov iz arhivov Unije potrebujejo soglasje zadevne institucije ali – v primeru zavrnitve dostopa – odločbo sodišča Unije o dovoljenju, ki to institucijo zavezuje, da omogoči dostop do svojih arhivov. Bilo bi namreč nesmiselno, če se dostop do takih dokumentov v primeru, v katerem bi se nacionalni organi odločili za enostransko ravnanje, ne bi pogojeval s soglasjem zadevne institucije ali dovoljenjem sodišča Unije, saj tako soglasje ali tako dovoljenje omogočata zagotavljanje funkcije nedotakljivosti arhivov Unije, to je preprečiti neupravičeno oviranje delovanja in neodvisnosti Unije.
Drugič, kot trdi Republika Slovenija, funkcionalna imuniteta mednarodnih organizacij – čeprav pomeni legitimni javni interes – sicer ni absolutna ter jo je treba uskladiti z drugimi pravicami in javnimi interesi, med drugim z načelom pravne države ter, natančneje, z nujnostjo zagotavljanja neodvisnega in nepristranskega preiskovanja kaznivih dejanj in sojenja za ta kazniva dejanja ter preprečitve neobstoja odgovornosti oseb, ki so predmet kazenskih preiskav, zlasti guvernerjev nacionalnih centralnih bank, ki naj bi bili v bistveni prednosti zaradi tesne vezi z ECB.
Vendar poleg tega, da obstoj privilegijev in imunitet v korist mednarodnih organizacij in njihovih institucij sam po sebi ni v nasprotju z načelom pravne države, člen 2 Protokola o privilegijih in imunitetah načeloma nasprotuje temu, da bi organ države članice zasegel dokumente, če so ti dokumenti del arhivov Unije in če zadevne institucije k takemu zasegu niso dale soglasja.
Prav tako je treba navesti, da razlaga zadevnih pravil Unije, v skladu s katero organi države članice nimajo pravice, da v prostorih nacionalne centralne banke enostransko opravijo zaseg dokumentov, ki spadajo v arhive ECB, ne pripelje niti do tega, da bi se osebam, na katere se nanaša kazenska preiskava, priznal neobstoj odgovornosti, niti do tega, da bi izvajanje kazenskih preiskav na ozemlju držav članic postalo neupravičeno oteženo ali celo nemogoče. Čeprav je namreč to, da bi organi države članice enostransko zasegli dokumente iz arhivov Unije, s pravom Unije izključeno, je treba opozoriti, da imajo ti organi možnost, da se obrnejo na zadevno institucijo Unije, da bi ta, po potrebi pod določenimi pogoji, odpravila nedotakljivost zadevnih dokumentov.
Poudariti je treba tudi, da varstvo arhivov Unije, določeno v členu 2 Protokola o privilegijih in imunitetah, nikakor ne nasprotuje temu, da nacionalni organi v prostorih centralne banke države članice zasežejo dokumente, ki ne spadajo v arhive Unije.
Ni sicer mogoče popolnoma izključiti, da ima lahko zahteva, da se ECB zaprosi, naj organom države članice da na voljo dokumente, ki spadajo v njene arhive, so pa v posesti nacionalne centralne banke, negativne posledice za kazensko preiskavo, ki jo vodijo nacionalni organi, kar zadeva dostop teh organov do preostalih dokumentov, ki so prav tako v posesti te nacionalne centralne banke in ki ne spadajo v arhive ECB, vendar bi lahko bili upoštevni za zadevno preiskavo. Vendar v obravnavani zadevi, kot je generalna pravobranilka v bistvu navedla v točki 81 sklepnih predlogov, ni razvidno, da bi se za zaseg dokumentov, ki so ga slovenski organi opravili 6. julija 2016, zahteval element presenečenja, saj so ti organi že prej od Banke Slovenije – in sicer večkrat – zahtevali informacije v zvezi s svojo preiskavo.
Tretjič, trditve, da naj načelo nedotakljivosti arhivov Unije ne bi bilo kršeno, ker naj tisti od zaseženih dokumentov, ki so del arhivov ECB, ne bi bili upoštevni za obravnavo kazenske zadeve, ki poteka v Sloveniji, ni mogoče sprejeti, ker je treba, kot je razvidno iz točke 104 te sodbe, kršitev tega načela ugotoviti takoj, ko so – ne glede na cilj, ki se dosega z zasegom – podani materialni elementi za varstvo, na katero se navedeno načelo nanaša.
Četrtič, Republika Slovenija se, zato da bi upravičila kršitev načela nedotakljivosti arhivov Unije, ne more sklicevati na obveznost ECB, da jasno opredeli svoje arhive in da sprejme ukrepe za njihovo varstvo. Za varstvo, ki je arhivom priznano s Protokolom o privilegijih in imunitetah, se ne zahteva jasna in predhodna identifikacija dokumentov, ki spadajo v te arhive.
Iz navedenega izhaja, da je treba prvi očitek Komisije sprejeti.
Drugi očitek: kršitev obveznosti lojalnega sodelovanja
Trditve strank
Komisija z drugim očitkom ob podpori ECB trdi, da Republika Slovenija ni izpolnila svoje obveznosti lojalnega sodelovanja na podlagi člena 18 Protokola o privilegijih in imunitetah in člena 4(3) PEU. Komisija slovenskim organom v bistvu očita, da se niti pred hišno preiskavo in zasegom dokumentov, ki so ju opravili ti organi, niti po njiju niso zadostno uskladili z ECB, da bi se načelo nedotakljivosti arhivov ECB uskladilo s preiskavo, ki se izvaja na nacionalni ravni.
Po mnenju Komisije je načelo lojalnega sodelovanja od slovenskih organov zahtevalo, da sodelujejo z ECB, prvič, da bi opredelili, kateri dokumenti so zaščiteni s Protokolom o privilegijih in imunitetah in kateri niso, drugič, da bi med zaščitenimi dokumenti opredelili tiste, ki so potencialno relevantni za nacionalno kazensko preiskavo, in tretjič, da bi ECB omogočili, da bi pri potencialno relevantnih dokumentih odločila, ali je treba zaščito odpraviti ali pa, nasprotno, tega ni mogoče storiti iz razlogov, povezanih z delovanjem in neodvisnostjo ECB.
Kar zadeva obdobje pred hišno preiskavo in zasegom dokumentov, pa naj slovenski organi sploh ne bi vzpostavili dialoga z ECB ali Banko Slovenije o tem, kako bi ohranili načelo nedotakljivosti arhivov Unije. Kar zadeva obdobje po hišni preiskavi in zasegu dokumentov, naj bi slovenski organi na eni strani še naprej zavračali razlago, v skladu s katero so lahko dokumenti v posesti centralne banke arhivi ECB, in na drugi strani zavračali začetek konstruktivne razprave, da bi se zaščitili dokumenti iz te kategorije, ki so bili zaseženi.
Republika Slovenija trdi, da ni kršila svoje obveznosti lojalnega sodelovanja.
Prvič, slovenski organi naj ne bi posegli niti v arhive ECB niti v njeno delovanje in neodvisnost. Člena 4(3) PEU naj nikakor ne bi bilo mogoče razlagati tako, da določa „neodvisne obveznosti“ držav članic, ki presegajo obveznosti, ki jih lahko te imajo na podlagi takih konkretnih določb prava Unije.
Drugič, državni tožilec naj bi v celotnem predkazenskem postopku zahteval, da se z zaseženimi dokumenti ravna „izjemno previdno“, tako da bi bili ti dokumenti dostopni čim manjšemu krogu preiskovalcev, da bi se možnost njihovega razkritja zmanjšala na najnižjo možno raven. Državni tožilec naj bi poleg tega, čeprav to v nacionalnem pravu ni predvideno, predstavnikom ECB dovolil prisotnost v postopku zavarovanja teh dokumentov. Prav tako naj bi bil pripravljen, da bi lahko ECB v zasežene dokumente, ki so po mnenju ECB del njenih arhivov, vpogledala po opravljenem predkazenskem postopku v prostorih državnega tožilstva.
Poleg tega naj bi ECB na zahtevo državnega tožilca, naj predloži merila, ki bi omogočala, da bi se med dokumenti, ki so jih zasegli slovenski organi, opredelili dokumenti, ki so po mnenju ECB del njenih arhivov, odgovorila šele 13. februarja 2018, to je „s precejšnjo zamudo“.
Tretjič, tudi če se predpostavi, da Republika Slovenija ni konstruktivno razpravljala z ECB, naj Komisija ne bi dokazala, da je ta okoliščina ogrozila vzpostavitev ekonomske in monetarne unije ter ohranjanje stabilnosti cen v Uniji.
Presoja Sodišča
V skladu z ustaljeno sodno prakso iz načela lojalnega sodelovanja, ki je določeno v členu 4(3) PEU, izhaja, da morajo države članice sprejeti vse ukrepe, potrebne za zagotovitev uporabe in učinkovitosti prava Unije (glej v tem smislu sodbo z dne 31. oktobra 2019, Komisija/Nizozemska,
C‑395/17
,
EU:C:2019:918
, točka
in navedena sodna praksa). V skladu s členom 18 Protokola o privilegijih in imunitetah, ki v zvezi s tem natančneje opredeljuje načelo, določeno v členu 4(3) PEU, morajo institucije Unije in organi držav članic sodelovati za izognitev vsakršnemu konfliktu pri razlagi in uporabi določb tega protokola (glej v tem smislu sodbo z dne 21. oktobra 2008, Marra,
C‑200/07 in C‑201/07
,
EU:C:2008:579
, točki
in
).
V zvezi z obdobjem pred zasegom dokumentov, ki so ga slovenski organi opravili 6. julija 2016 v prostorih Banke Slovenije, je treba ugotoviti, kot je generalna pravobranilka navedla v točki 94 sklepnih predlogov, da se drugi očitek Komisije prekriva s prvim, ker se nanaša na isto ravnanje. Komisija namreč s prvim očitkom slovenskim organom očita prav to, da so enostransko in zato brez predhodnega posvetovanja z ECB zasegli dokumente v prostorih Banke Slovenije.
Iz sodne prakse Sodišča pa izhaja, da se neizpolnitev splošne obveznosti lojalnega sodelovanja iz člena 4(3) PEU loči od neizpolnitve posebnih obveznosti, v katerih je ta izražena. Tako jo je mogoče ugotoviti le, če se nanaša na ravnanja, ki so ločena od ravnanj, ki pomenijo kršitev teh posebnih obveznosti (glej v tem smislu sodbo z dne 30. maja 2006, Komisija/Irska,
C‑459/03
,
EU:C:2006:345
, točke od 169 do 171).
Zato v zvezi z obdobjem pred zasegom dokumentov, opravljenim 6. julija 2016, ni treba ugotoviti neizpolnitve splošnih obveznosti iz člena 4(3) PEU in člena 18 Protokola o ESCB in ECB, ločene od že ugotovljene neizpolnitve posebnih obveznosti, ki so Republiko Slovenijo zavezovale na podlagi člena 2 tega protokola.
V zvezi z obdobjem po zasegu dokumentov je treba opozoriti, kot izhaja iz prejšnjih točk te sodbe, da ta zaseg pomeni kršitev prava Unije, ker so zaseženi dokumenti nujno vključevali dokumente, povezane z izvajanjem nalog ESCB in Eurosistema.
Iz ustaljene sodne prakse Sodišča pa izhaja, da so države članice na podlagi načela lojalnega sodelovanja, določenega v členu 4(3) PEU, dolžne odpraviti protipravne posledice kršitve prava Unije in da je taka obveznost naložena vsakemu organu zadevne države članice v okviru njegovih pristojnosti (sodba z dne 27. junija 2019, Belgisch Syndicaat van Chiropraxie in drugi,
C‑597/17
,
EU:C:2019:544
, točka
in navedena sodna praksa).
Obveznost lojalnega sodelovanja je sicer po naravi vzajemna (sodba z dne 16. oktobra 2003, Irska/Komisija,
C‑339/00
,
EU:C:2003:545
, točka
). ECB je bila zato zavezana slovenskim organom pomagati, da bi ti lahko, kolikor je mogoče, odpravili protipravne posledice zasega dokumentov, ki so ga opravili v prostorih Banke Slovenije 6. julija 2016.
Vendar je bilo za to, da bi lahko ECB v zvezi s tem učinkovito sodelovala s slovenskimi organi, nujno, da bi ti ECB omogočili, da bi med dokumenti, zaseženimi 6. julija 2016, opredelila dokumente, ki so povezani z izvajanjem nalog ESCB in Eurosistema. Ni pa sporno, da slovenski organi ob izteku roka, določenega v obrazloženem mnenju, ECB niso dovolili, da bi ta opravila tako opredelitev. Prav tako ni sporno, da slovenski organi teh dokumentov do takrat Banki Slovenije niso vrnili, čeprav je Republika Slovenija na obravnavi pojasnila, da taki dokumenti za kazensko zadevo, ki poteka v tej državi članici, niso upoštevni.
ECB sicer ni uspela zagotoviti prepričljivega pojasnila, ki bi upravičevalo zamudo, s katero je odgovorila na zahtevo državnega tožilca, naj mu predlaga merila, ki bi omogočila, da bi se med dokumenti, ki so jih zasegli slovenski organi, opredelili dokumenti, ki so po njenem mnenju del njenih arhivov. Vendar je treba navesti, da slovenski organi tudi po prejemu tega predloga niso sprejeli ukrepov za to, da bi ECB omogočili opredeliti dokumente, povezane z izvajanjem nalog ESCB in Eurosistema, ki so jih slovenski organi zasegli 6. julija 2016 v prostorih Banke Slovenije. Prav tako ni sporno, da ti organi niso sprejeli zahteve ECB, ki je bila predložena v njenem odgovoru z dne 13. februarja 2018 in priložena njenemu predlogu meril, ki bi omogočala opredelitev dokumentov, ki so del njenih arhivov, naj Banki Slovenije vrnejo vse dokumente, za katere menijo, da za zadevno preiskavo niso upoštevni.
V teh okoliščinah z dejstvom, da so slovenski organi sprejeli ukrepe za zagotovitev ohranitve zaupnosti dokumentov, zaseženih 6. julija 2016 v prostorih Banke Slovenije, ni mogoče izpodbiti ugotovitve, da ti organi v obravnavanem primeru niso izpolnili svoje obveznosti lojalnega sodelovanja z ECB. Enako velja za okoliščino, ki jo je poudarila Republika Slovenija, da preiskava slovenskih organov ne bi mogla ogroziti vzpostavitve ekonomske in monetarne unije ter ohranjanja stabilnosti cen v Uniji, ker ta okoliščina ne vpliva na dolžnost slovenskih organov, da v skladu s tem, na kar je bilo opozorjeno v točki 124 te sodbe, odpravijo protipravne posledice kršitve arhivov ECB, ki so jo ti organi storili med zasegom dokumentov, opravljenim 6. julija 2016.
Iz navedenega izhaja, da slovenski organi glede obdobja po spornem zasegu niso izpolnili svoje obveznosti lojalnega sodelovanja z ECB in da je treba torej drugi očitek Komisije sprejeti.
Glede na vse zgoraj navedene preudarke je treba ugotoviti, da Republika Slovenija z enostranskim zasegom dokumentov, povezanih z izvajanjem nalog ESCB in Eurosistema, v prostorih Banke Slovenije in – kar zadeva obdobje po tem zasegu – s tem, da pri tem vprašanju z ECB ni lojalno sodelovala, ni izpolnila obveznosti iz člena 343 PDEU, člena 39 Protokola o ESCB in ECB, členov 2, 18 in 22 Protokola o privilegijih in imunitetah ter člena 4(3) PEU.
Stroški
V skladu s členom 138(1) Poslovnika Sodišča se plačilo stroškov na predlog naloži neuspeli stranki.
Ker je Komisija predlagala, naj se Republiki Sloveniji naloži plačilo stroškov, in ker ta s svojimi predlogi ni uspela, se ji naloži plačilo stroškov.
V skladu s členom 140(1) Poslovnika države članice in institucije, ki so intervenirale v postopku, nosijo svoje stroške. Zato ECB nosi svoje stroške.

Iz teh razlogov je Sodišče (veliki senat) razsodilo:

1.
Republika Slovenija z enostranskim zasegom dokumentov, povezanih z izvajanjem nalog Evropskega sistema centralnih bank in Eurosistema, v prostorih Banke Slovenije in – kar zadeva obdobje po tem zasegu – s tem, da pri tem vprašanju z Evropsko centralno banko ni lojalno sodelovala, ni izpolnila obveznosti iz člena 343 PDEU, člena 39 Protokola (št. 4) o statutu Evropskega sistema centralnih bank in Evropske centralne banke, členov 2, 18 in 22 Protokola (št. 7) o privilegijih in imunitetah Evropske Unije ter člena 4(3) PEU.

2.
Republika Slovenija poleg svojih stroškov nosi stroške Evropske komisije.

3.
Evropska centralna banka nosi svoje stroške.

Lenaerts
Silva de Lapuerta
Bonichot
Arabadjiev
Prechal
Bay Larsen
Piçarra
Kumin
von Danwitz
Toader
Safjan
Šváby
Xuereb
Rossi
Jarukaitis
Razglašeno na javni obravnavi v Luxembourgu, 17. decembra 2020.
Sodni tajnik
A. Calot Escobar
Predsednik
K. Lenaerts
(
*1
)	Jezik postopka: slovenščina.