CELEX: 62021CJ0277
Reenvio prejudicial
Regulamento (UE) n.o 549/2013
Sistema europeu de contas nacionais e regionais na União Europeia
Anexo A, ponto 20.15
Controlo exercido por um Instituto das Contas Nacionais sobre os poderes organizadores dos estabelecimentos de ensino constituídos sob a forma de instituições sem fim lucrativo
Estabelecimentos de ensino que beneficiam de um financiamento público e de uma liberdade de ensino garantida pela Constituição
Anexo A, ponto 20.15, segunda frase
Conceito de “intervenção pública sob a forma de regulamentações gerais aplicáveis a todas as unidades que se dedicam à mesma atividade”
Alcance
Anexo A, ponto 20.15, primeira frase
Anexo A, ponto 2.39, alínea b), ponto 20.15, alínea b), e ponto 20.309, alínea h)
Conceito de “regulamentação excessiva”
Alcance

O pedido de decisão prejudicial tem por objeto a interpretação do anexo A, ponto 20.15, e ponto 20.309, alínea h), do Regulamento (UE) n.
o
549/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de maio de 2013, relativo ao sistema europeu de contas nacionais e regionais na União Europeia (
JO 2013, L 174, p. 1
).
Este pedido foi apresentado no âmbito de um litígio que opõe o Secrétariat général de l’Enseignement catholique ASBL (SeGEC) (Secretariado‑Geral do Ensino Católico) e seis outras associações sem fim lucrativo ativas no setor do ensino na Bélgica (a seguir, conjuntamente, «associações em causa») ao Institut des comptes nationaux (Instituto das Contas Nacionais, a seguir «ICN») e ao Banque nationale de Belgique (Banco Nacional da Bélgica), a respeito da classificação, pelo ICN, das associações em causa no setor das administrações públicas, subsetor da administração de Estados federados, a título do Sistema Europeu de Contas 2010, instituído pelo Regulamento n.
o
549/2013 (a seguir «SEC 2010»).
Quadro jurídico
Direito da União
Os considerandos 1 e 3 do Regulamento n.
o
549/2013 têm a seguinte redação:
«(1)
Para a governação da União e o acompanhamento das economias dos Estados‑Membros e da União Económica e Monetária (UEM) são necessárias informações comparáveis, atualizadas e fiáveis sobre a estrutura da economia e a evolução da situação económica de cada Estado‑Membro ou região.
[…]
(3)
Os cidadãos da União têm necessidade de contas económicas como uma ferramenta fundamental para analisar a situação económica de cada Estado‑Membro ou região. Para fins de comparabilidade, tais contas deverão ser elaboradas com base num único conjunto de princípios que não dão azo a interpretações divergentes. A informação fornecida deverá ser tão precisa, completa e oportuna quanto possível, a fim de assegurar a máxima transparência para todos os setores.»
O anexo A deste regulamento, relativo à metodologia do SEC 2010, contém um capítulo 1, intitulado «Arquitetura geral do sistema e princípios fundamentais», no qual figuram os pontos 1.01, 1.19, 1.34 a 1.36 e 1.57 deste anexo. Estes pontos enunciam:
«1.01
O [SEC 2010] é um quadro contabilístico, compatível a nível internacional, que descreve de forma sistemática e pormenorizada o total de uma economia (isto é, uma região, um país ou um grupo de países), as suas componentes e as suas relações com outras economias na sua totalidade.
[…]
1.19
Para a [União Europeia] e os seus Estados‑Membros, os valores obtidos no âmbito do [SEC 2010] desempenham um papel importante na formulação e acompanhamento das respetivas políticas sociais e económicas.
[…]
1.34
As contas dos setores são criadas afetando unidades a setores, o que permite que as operações e saldos das contas sejam apresentados por setor. A apresentação por setor torna claras muitas medições‑chave para fins de política económica e orçamental. Os principais setores são as famílias, as administrações públicas, as sociedades (financeiras e não financeiras), as instituições sem fim lucrativo ao serviço das famílias (ISFLSF) e o resto do mundo.
A distinção entre atividade mercantil e não mercantil é importante. Uma entidade controlada pelas administrações públicas e indicada como uma sociedade mercantil é classificada no setor das sociedades, fora do setor das administrações públicas. Desta forma, os níveis de défice e de dívida da sociedade não farão parte do défice e da dívida das administrações públicas.
1.35
É importante definir critérios sólidos e claros para afetar as entidades aos setores.
O setor público é constituído por todas as unidades institucionais residentes na economia controladas pelas administrações públicas. O setor privado é constituído por todas as outras unidades residentes.
O quadro 1.1 estabelece os critérios utilizados para distinguir entre setor público e privado; no setor público, entre o setor das administrações públicas e o setor das sociedades públicas; e, no setor privado, entre o setor das ISFLSF e o setor das sociedades privadas.
Quadro 1.1
Critérios
Sob controlo das administrações públicas
(Setor público)
Sob controlo privado
(Setor privado)
Produção não mercantil
Administrações públicas
ISFLSF
Produção mercantil
Sociedades públicas
Sociedades privadas
1.36
O controlo é definido como a capacidade de determinar a política ou programa geral de uma unidade institucional. São dados mais pormenores sobre a definição de controlo nos pontos 2.35 a 2.39.
[…]
1.57
Por unidades institucionais entende‑se entidades económicas com capacidade de possuir bens e ativos, contrair passivos e realizar atividades e operações económicas com outras unidades, em seu próprio nome. Para fins do sistema SEC 2010, as unidades institucionais encontram‑se agrupadas em cinco setores institucionais nacionais mutuamente exclusivos:
a)
Sociedades não financeiras;
b)
Sociedades financeiras;
c)
Administrações públicas;
d)
Famílias;
e)
[ISFLSF]
O conjunto dos cinco setores constitui o total da economia interna. Cada setor encontra‑se igualmente dividido em subsetores. O sistema SEC 2010 permite a elaboração de um conjunto completo de contas de fluxos e contas de património para cada setor e subsetor, bem como para o total da economia. As unidades não residentes podem interagir com estes cinco setores internos, sendo indicadas as interações entre os cinco setores internos e um sexto setor institucional: o setor do resto do mundo.»
No capítulo 2, intitulado «Unidades e conjuntos de unidades», do referido anexo, figuram os pontos 2.12, 2.39, 2.113 e 2.130, que têm a seguinte redação:
«2.12
Definição
: uma unidade institucional é uma entidade económica caracterizada por ter autonomia de decisão no exercício da sua função principal. Uma unidade residente é considerada como unidade institucional no território económico em que tem o seu centro de interesse económico predominante se tem autonomia de decisão e dispõe de um registo contabilístico completo ou é capaz de o elaborar.
Para ter autonomia de decisão no que respeita à sua função principal, uma entidade deve ter:
a)
O direito de ser proprietária de bens e ativos; pode transacionar a propriedade dos bens ou ativos em operações com outras unidades institucionais;
b)
A capacidade para tomar decisões económicas e realizar atividades económicas pelas quais é responsável perante a lei;
c)
A capacidade para contrair passivos em seu próprio nome, aceitar obrigações ou compromissos futuros e celebrar contratos; e
d)
A capacidade para elaborar um registo contabilístico completo, ou seja, documentos contabilísticos onde aparece a totalidade das suas operações efetuadas no decurso do período de referência das contas, e um balanço dos seus ativos e passivos.
[…]
2.39
Para as instituições sem fim lucrativo dotadas de personalidade jurídica, os cinco indicadores de controlo a considerar são:
a)
A nomeação de quadros superiores;
b)
As disposições em matéria de instrumentos constitutivos;
c)
Acordos contratuais;
d)
Nível de financiamento;
e)
Grau de exposição ao risco das administrações públicas.
Tal como para as sociedades, em alguns casos, um único indicador pode ser suficiente para estabelecer o controlo, podendo, noutros casos, o controlo ser indicado coletivamente por um conjunto de indicadores distintos.
[…]
Administrações públicas (S.13)
[…]
2.113
O setor das administrações públicas divide‑se em quatro subsetores:
[…]
b)
Administração estadual (exceto fundos de segurança social) (S.1312);
[…]
[ISFLSF] (S.15)
[…]
2.130
[…] As ISFLSF não mercantis controladas pelas administrações públicas são classificadas no setor das administrações públicas (S.13).
[…]»
O capítulo 3 do mesmo anexo contém um ponto 3.31, com a seguinte redação:
«Relativamente a outros produtores privados, é feita uma distinção entre instituições sem fim lucrativo privadas e outros produtores privados.
Definição
: uma instituição sem fim lucrativo (ISFL) privada é definida como uma entidade jurídica ou social criada com o fim de produzir bens e serviços e cujo estatuto não lhe permite ser uma fonte de rendimentos, lucros ou ganhos financeiros para as unidades que a criam, controlam ou financiam. Nos casos em que as suas atividades produtivas geram excedentes, tais excedentes não podem ser apropriados por outras unidades institucionais.
[…]
Se for um produtor não mercantil, uma ISFL privada é classificada no setor ISFLSF, exceto no caso de ser controlada pelas administrações públicas. Se uma ISFL privada for controlada pelas administrações públicas, é classificada então no setor das administrações públicas.
[…]»
No capítulo 20, intitulado «As contas das administrações públicas», do anexo A do Regulamento n.
o
549/2013 figuram os pontos 20.05, 20.13, 20.15, 20.18, 20.29, 20.306, 20.309 e 20.310, que têm a seguinte redação:
«20.05 O
setor das administrações públicas (S.13) é constituído por todas as unidades das administrações públicas e por todas as instituições sem fim lucrativo (ISFL) não mercantis que são controladas por unidades das administrações públicas. […]
[…]
ISFL classificadas no setor das administrações públicas
20.13
As [ISFL] que são produtores não mercantis e são controladas pelas unidades das administrações públicas são unidades do setor das administrações públicas.
[…]
20.15
O controlo de uma ISFL é definido como a capacidade de determinar a política geral ou o programa da ISFL. A intervenção pública sob a forma de regulamentações gerais aplicáveis a todas as unidades que se dedicam à mesma atividade não é pertinente quando se pretende determinar se a Administração Pública detém o controlo sobre uma unidade individual. Para determinar se uma ISFL é controlada pelas administrações públicas, devem ser considerados os cinco indicadores de controlo seguintes:
a)
Nomeação de funcionários;
b)
Outras disposições em matéria de instrumentos constitutivos, como as obrigações no estatuto da ISFL;
c)
Acordos contratuais;
d)
Grau de financiamento;
e)
Exposição ao risco.
Um só indicador pode ser suficiente para estabelecer a existência de controlo. Contudo, se uma ISFL financiada principalmente pelas administrações públicas continuar a poder determinar a sua política ou o seu programa de forma significativa, nos termos já mencionados nos outros indicadores, não será considerada como sendo controlada pelas administrações públicas. Na maior parte dos casos, diversos indicadores indicam coletivamente a existência de controlo. Uma decisão baseada nestes indicadores implica, por natureza, um juízo de valor.
[…]
Controlo público
20.18
O controlo de uma entidade é a capacidade de determinar a política geral ou o programa dessa entidade. […]
[…]
Teste mercantil/não mercantil
20.29
[…]
A capacidade de exercer uma atividade mercantil será verificada, nomeadamente, através do critério quantitativo habitual (o critério dos 50 %), utilizando o rácio entre vendas e custos de produção (como definido nos pontos 20.30 e 20.31). Para que a unidade pública seja um produtor mercantil, as suas vendas devem cobrir, pelo menos, 50 % dos seus custos durante um período prolongado de vários anos.
[…]
20.306
Todas as unidades institucionais incluídas no setor público são unidades residentes controladas pelas administrações públicas, quer direta, quer indiretamente, por unidades do setor público agregado. O controlo de uma entidade é definido como a capacidade de determinar a política geral dessa entidade. Tal é descrito adiante mais em pormenor.
[…]
Controlo do setor público
20.309
O controlo de uma unidade do setor público é definido como a capacidade de determinar a política geral dessa unidade. Tal poderá verificar‑se graças aos direitos diretos de uma única unidade ou aos direitos coletivos de diversas unidades. Devem ser considerados os seguintes indicadores de controlo:
a)
Direitos de nomear, vetar ou demitir a maioria dos funcionários, o conselho de administração, etc. Os direitos de nomear, demitir, aprovar ou vetar a maioria da direção de uma entidade são suficientes para determinar o controlo. Esses direitos podem ser diretamente detidos por uma unidade do setor público ou, indiretamente, por unidades do setor público em globo. Se o primeiro conjunto de nomeações for controlado pelo setor público mas as substituições subsequentes não estiverem sujeitas a esses controlos, a entidade permanece no setor público até ao momento em que a nomeação da maior parte dos diretores não resultar de nomeações controladas;
b)
Direitos de nomear, vetar ou demitir pessoal‑chave. Se o controlo da política geral for efetivamente determinado por membros influentes do conselho de administração, como o diretor executivo, o presidente e o diretor financeiro, o poder de nomear, vetar ou demitir esses membros do pessoal reveste‑se de uma importância maior;
c)
Direitos de nomear, vetar ou demitir a maior parte das pessoas que são nomeadas para comités‑chave da entidade. Se fatores‑chave da política geral, como a remuneração dos quadros superiores e as estratégias remuneratórias e de gestão empresarial, forem delegados em subcomités, os direitos de nomear, demitir ou vetar os diretores destes subcomités são determinantes para estabelecer o controlo;
[…]
g)
Direitos de controlo decorrentes de acordos/autorização para contrair empréstimos. Os mutuantes impõem frequentemente controlos como condição para a concessão de empréstimos. Se o setor público impuser controlos através da concessão de empréstimos ou no intuito de proteger a sua exposição ao risco decorrente da concessão de uma garantia, e se esses controlos forem mais rigorosos do que os tipicamente realizados por uma entidade bancária a uma entidade do setor privado, isso é um indicador de controlo. Se uma entidade necessita de autorização do setor público para contrair um empréstimo, trata‑se de um indicador de controlo;
h)
Controlo através de regulamentação excessiva. Quando a regulamentação for tão rigorosa que efetivamente dite a política geral da empresa, isso é uma forma de controlo. Em alguns casos, as autoridades públicas podem ter uma intervenção regulamentar muito acentuada, especialmente em domínios como os monopólios e os serviços de utilidade pública privatizados em que existe um elemento de serviço público. Pode existir uma intervenção regulamentar em domínios importantes, como a fixação de preços, sem que a entidade ceda o controlo da política geral. Do mesmo modo, o facto de poder optar por entrar ou operar num ambiente muito regulamentado é um indicador de que a entidade não está sujeita a controlo;
i)
Outros. O controlo pode também decorrer de poderes ou direitos estatutários incluídos no ato constitutivo da entidade para, por exemplo, limitar as atividades, os objetivos e os aspetos operacionais, aprovar orçamentos ou impedir a entidade de alterar os seus estatutos, se dissolver, aprovar dividendos, ou terminar a sua relação com o setor público. Considera‑se que uma entidade que seja integral ou quase integralmente financiada pelo setor público é controlada se os controlos desse fluxo de financiamento forem suficientemente restritivos para ditar a política geral nessa área.
20.310
Toda a classificação deve ser examinada individualmente, uma vez que alguns destes indicadores poderão não ser relevantes em cada um dos casos. Alguns indicadores, como as alíneas a), c) e d) do ponto 20.309, são suficientes, por si só, para estabelecer a existência de controlo. Noutros casos, contudo, podem ser diversos indicadores separados a indicar coletivamente a existência de controlo.»
Direito belga
O artigo 24.
o
da Constituição dispõe:
«§ 1.   O ensino é livre; é proibida qualquer medida impeditiva; a repressão dos delitos rege‑se exclusivamente pela lei ou por decreto.
A Comunidade assegura a livre escolha dos pais.
A Comunidade organiza um ensino neutro. A neutralidade implica, nomeadamente, o respeito das conceções filosóficas, ideológicas ou religiosas dos pais e dos alunos.
As escolas organizadas pelos poderes públicos oferecem, até ao fim da escolaridade obrigatória, a escolha entre o ensino de uma das religiões reconhecidas e o da moral não confessional.
§ 2.   Se uma Comunidade, como poder organizador, pretender delegar competências num ou em várias entidades autónomas, só pode fazê‑lo por decreto aprovado por uma maioria de dois terços dos votos expressos.
§ 3.   Todos têm direito ao ensino no respeito das liberdades e dos direitos fundamentais. O acesso ao ensino é gratuito até ao fim da escolaridade obrigatória.
Todos os alunos sujeitos à escolaridade obrigatória têm direito a uma educação moral ou religiosa a cargo da Comunidade.
§ 4.   Todos os alunos ou estudantes, pais, membros do pessoal e estabelecimentos de ensino são iguais perante a lei ou o decreto. A lei e o decreto tomam em consideração as diferenças objetivas, nomeadamente as características próprias de cada poder organizador, que justifiquem um tratamento apropriado.
§ 5.   A organização, o reconhecimento ou a subvenção do ensino pela Comunidade são regulados pela lei ou pelo decreto.»
Litígio no processo principal e questões prejudiciais
Resulta do pedido de decisão prejudicial que, na Bélgica, a Constituição prevê, desde a sua publicação em 1831, o princípio da liberdade de ensino. A organização do ensino pré‑escolar, primário, secundário e superior não universitário foi objeto de uma regulamentação nacional que distingue os estabelecimentos de ensino abrangidos, por um lado, pelo «ensino oficial», constituído pela rede de escolas organizadas pelo Estado, pelas províncias, comunas, associações de comunas ou por qualquer pessoa de direito público, e, por outro, pelo «ensino livre subvencionado», confessional e não confessional, constituído pela rede de escolas subvencionadas pela entidade federada competente, no caso em apreço, a Comunidade Francesa, mas organizadas por uma pessoa coletiva de direito privado. As associações em causa fazem parte da rede do ensino livre subvencionado e são, respetivamente, uma federação que representa poderes organizadores do ensino católico, uma federação que agrupa poderes organizadores do ensino livre não confessional e cinco poderes organizadores de estabelecimentos de ensino não subvencionados de caráter confessional.
Na Bélgica, o ICN está encarregado de compilar os dados estatísticos exigidos pelo SEC 2010 e de classificar, para esse efeito, os diferentes agentes económicos por setores, nas categorias definidas no Regulamento n.
o
549/2013, sendo os principais setores as famílias, as administrações públicas, as sociedades (financeiras e não financeiras), as ISFLSF e o resto do mundo.
Por Decisão de 28 de março de 2018, o conselho de administração do ICN considerou que as associações em causa são «unidades institucionais distintas» na aceção do anexo A, ponto 2.12, deste regulamento, que são controladas pelas administrações públicas, mais especificamente pela Comunidade Francesa. Por conseguinte, o ICN considerou que os poderes organizadores, enquanto unidades não mercantis, deviam ser classificados no setor das administrações públicas de nível regional (setor S.1312), na aceção do anexo A, ponto 2.113, alínea b), do referido regulamento. O ICN precisou, nomeadamente, que o controlo público, na aceção do SEC 2010, dos estabelecimentos do ensino livre subvencionado seria estabelecido, nomeadamente, na medida em que a atividade de ensino é total ou quase totalmente financiada pelo setor público e esse financiamento está subordinado ao cumprimento de normas regulamentares.
Em 14 de junho de 2018, as associações em causa interpuseram no órgão jurisdicional de reenvio, a saber, o Conseil d’État (Conselho de Estado, em formação jurisdicional, Bélgica), um recurso de anulação dessa decisão de classificação. Contestam, designadamente, a apreciação feita pelo ICN segundo a qual são controladas pela Comunidade Francesa e consideram que, enquanto ISFLSF, foram erradamente classificadas no setor das administrações públicas.
Antes de mais, o órgão jurisdicional de reenvio indica que os poderes organizadores dos estabelecimentos do ensino livre subvencionado, que assumiram a forma jurídica de associações sem fim lucrativo, podem ser considerados ISFL, na aceção do anexo A do Regulamento n.
o
549/2013, e que as associações em causa estão em desacordo com o ICN a respeito da interpretação do conceito de «controlo público», na aceção deste anexo, na medida em que a Decisão de 28 de março de 2018 coloca, a este respeito, a tónica em três dos cinco indicadores de controlo visados no seu ponto 20.15, a saber, o grau de financiamento, as outras disposições em matéria de instrumentos constitutivos e a exposição ao risco.
Em seguida, esse órgão jurisdicional considera que, embora o ensino livre subvencionado seja principalmente financiado pela Comunidade Francesa, nomeadamente uma Administração pública, o critério do financiamento não permite, todavia, por si só, constatar a existência de um controlo público sobre uma ISFL quando esta última continua a ser capaz de determinar, de forma significativa, a sua política ou o seu programa. Por outro lado, o referido órgão jurisdicional, baseando‑se no n.
o
77 do Acórdão de 11 de setembro de 2019, FIG e FISE (
C‑612/17 e C‑613/17
,
EU:C:2019:705
), entende que a questão do controlo de uma ISFL por uma Administração pública não pode estar relacionada com a questão de saber se a Administração pública exerce uma influência determinante na gestão ou na capacidade decisória da unidade institucional em questão, que, por definição, tem plena autonomia na matéria, mas visa determinar se essa Administração pode, apesar da existência dessa autonomia, dirigir e exercer formas de coação sobre essa unidade institucional no contexto da própria definição e prossecução dos seus objetivos, das suas atividades e das suas orientações estratégicas.
Por último, segundo o órgão jurisdicional de reenvio, a decisão do ICN de classificar os poderes organizadores dos estabelecimentos do ensino livre subvencionado no setor das administrações públicas baseia‑se essencialmente nas diferentes obrigações que lhes são impostas para poderem beneficiar do financiamento concedido pela Comunidade Francesa. Ora, essas obrigações devem ser analisadas à luz do indicador de controlo previsto no anexo A, ponto 20.309, alínea h), do Regulamento n.
o
549/2013, relativo ao «[c]ontrolo através de regulamentação excessiva». Todavia, no caso em apreço, segundo esse órgão jurisdicional, embora os diferentes elementos apresentados pelo ICN demonstrem que a atividade das associações em causa está sujeita a uma regulamentação nacional importante, é, no entanto, difícil qualificá‑la de «excessiva», na aceção desta disposição, na falta de indicações nesse sentido na jurisprudência do Tribunal de Justiça. É com vista a obter esclarecimentos a este respeito que o referido órgão jurisdicional formula uma primeira questão prejudicial.
Por outro lado, o órgão jurisdicional de reenvio interroga‑se, no âmbito da sua segunda questão, quanto ao alcance do anexo A, ponto 20.15, do Regulamento n.
o
549/2013, que prevê, em substância, na sua primeira frase, que o controlo de uma Administração Pública sobre uma ISFL é definido como a capacidade de determinar a política geral ou o seu programa, mas que prevê, na sua segunda frase, que a intervenção pública sob a forma de regulamentações gerais aplicáveis a todas as unidades que se dedicam à mesma atividade não é pertinente quando se pretende determinar se a Administração Pública detém o controlo sobre uma unidade individual. No presente processo, o órgão jurisdicional de reenvio indica que a decisão do ICN se baseia igualmente na circunstância de o regime jurídico aplicável ao pessoal do ensino livre subvencionado se assemelhar ao estatuto a que está sujeito o pessoal do ensino oficial, que, por sua vez, se assemelha ao estatuto da função pública. Por conseguinte, importa determinar se o «estatuto» aplicável ao pessoal do ensino livre subvencionado pode ser considerado uma «regulamentaç[ão] gera[l] aplicáve[l] a todas as unidades que se dedicam à mesma atividade». Em caso afirmativo, em aplicação do «critério negativo» estabelecido na segunda frase desta disposição, há que considerar que a existência desse «estatuto» não é pertinente para considerar que a Administração Pública «exerce o seu controlo sobre uma unidade institucional». No entanto, o órgão jurisdicional de reenvio precisa que, embora a «mesma atividade», na aceção desta segunda frase, seja o domínio do próprio ensino, é necessário ter em conta o facto de que, não obstante a afinidade entre os dois regimes jurídicos respetivamente aplicáveis às duas categorias de pessoal em causa, algumas regras nacionais só se aplicam ao pessoal do ensino livre subvencionado, sem, no entanto, serem específicas a cada uma das suas «unidades individuais» que constituem os diferentes poderes organizadores.
Nestas circunstâncias, o Conseil d’État (Conselho de Estado, em formação jurisdicional) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:
«1)
Deve o [a]nexo A, ponto 20.309, alínea h), do [Regulamento n.
o
549/2013], ser interpretado no sentido de que uma regulamentação pela qual uma Administração Pública competente no domínio da atividade do ensino:
–
aprova os programas de estudos,
–
regulamenta quer a estrutura dos estudos quer as missões prioritárias e específicas, organiza o controlo das condições de inscrição e de exclusão dos alunos, das decisões dos conselhos de turma e da participação financeira, organiza o agrupamento dos estabelecimentos escolares em redes estruturadas e exige a elaboração dos projetos educativo, pedagógico e de estabelecimento bem como a entrega [de um] relatório de atividades,
–
organiza o controlo e a inspeção que incidem especialmente sobre os ramos ensinados, o nível dos estudos e a aplicação das leis linguísticas, com exclusão dos métodos pedagógicos, e
–
impõe um número mínimo de alunos por turma, secção, grau ou outras subdivisões, salvo derrogação ministerial,
deve ser considerada “regulamentação excessiva” na aceção dessa disposição, ao ponto de ditar ou vincular, na prática, a política geral ou o programa das unidades do domínio de atividade em causa?
2)
Deve o [a]nexo A, ponto 20.15, do mesmo regulamento ser interpretado no sentido de que inclui no conceito de regulamentação geral regras constitutivas de um “estatuto”, aplicáveis aos membros do pessoal de instituições sem fim lucrativo que operam no domínio do ensino e que são financiadas por uma Administração Pública?»
Quanto às questões prejudiciais
Quanto à primeira questão
Com a sua primeira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pretende saber, em substância, se o anexo A, ponto 20.309, alínea h), do Regulamento n.
o
549/2013 deve ser interpretado no sentido de que é abrangida pelo conceito de «regulamentação excessiva» uma regulamentação nacional que visa as ISFL ativas no domínio do ensino que, embora subvencionadas pela Administração Pública nacional competente, beneficiam de uma liberdade de ensino garantida pela Constituição quando essa regulamentação confia à referida Administração a missão ou o direito de:
–
aprovar os programas de estudos,
–
regulamentar quer a estrutura dos estudos quer as missões prioritárias e específicas, organizar o controlo das condições de inscrição e de exclusão dos alunos, das decisões dos conselhos de turma e da participação financeira, organizar o agrupamento dos estabelecimentos escolares em redes estruturadas e exigir a elaboração dos projetos educativo, pedagógico e de estabelecimento bem como a entrega de um relatório de atividades,
–
organizar o controlo e a inspeção que incidem especialmente sobre os ramos ensinados, o nível dos estudos e a aplicação das leis linguísticas, com exclusão dos métodos pedagógicos, e
–
impor um número mínimo de alunos por turma, secção, grau ou outras subdivisões, salvo derrogação ministerial.
Antes de mais, importa salientar que, com esta questão, o órgão jurisdicional de reenvio convida, em substância, o Tribunal de Justiça a examinar o alcance e a extensão dessas obrigações a que estão sujeitos os poderes organizadores do ensino livre subvencionado por força da legislação belga e a decidir se as mesmas devem ser consideradas «excessivas» a ponto de ditar ou de vincular, de facto, a política geral ou o programa das unidades do domínio de atividade em causa à luz dos critérios e dos indicadores exigidos ao abrigo do SEC 2010.
Deste modo, o pedido do órgão jurisdicional de reenvio a este respeito visa, na realidade, que o Tribunal de Justiça examine a legislação nacional aplicável tendo em conta o alcance da influência exercida pela Comunidade Francesa no domínio da atividade do ensino subvencionado.
A este respeito, importa recordar que, segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, no âmbito de um processo previsto no artigo 267.
o
TFUE, baseado numa clara separação das funções das jurisdições nacionais e do Tribunal de Justiça, este não é competente para interpretar o direito nacional e que cabe exclusivamente ao juiz nacional determinar e apreciar os factos do litígio no processo principal e determinar o exato alcance das disposições legislativas, regulamentares ou administrativas nacionais (Acórdão de 4 de março de 2020, Schenker,
C‑655/18
,
EU:C:2020:157
, n.
o
19 e jurisprudência referida).
No entanto, o Tribunal de Justiça, chamado a dar uma resposta útil ao juiz nacional, é competente para lhe dar indicações, extraídas dos autos do processo principal, bem como das observações escritas e orais que lhe tenham sido submetidas, de modo a permitir ao órgão jurisdicional nacional decidir (Acórdão de 3 de outubro de 2019, Fonds du Logement de la Région de Bruxelles‑Capitale,
C‑632/18
,
EU:C:2019:833
, n.
o
49 e jurisprudência referida).
No caso em apreço, há que recordar, a título preliminar, que resulta dos considerandos 1 e 3, bem como do anexo A, pontos 1.01 e 1.19, do Regulamento n.
o
549/2013, que o SEC 2010 estabelece um quadro de referência destinado, em prol tanto dos cidadãos da União como da própria União, à elaboração das contas dos Estados‑Membros. Esta elaboração deve ser efetuada com base num único conjunto de princípios que não deem azo a interpretações divergentes, de forma a permitir a obtenção de resultados comparáveis (v., neste sentido, Acórdão de 11 de setembro de 2019, FIG e FISE,
C‑612/17 e C‑613/17
,
EU:C:2019:705
, n.
o
32).
Para fins contabilísticos do SEC 2010, qualquer unidade institucional, definida, em substância, no anexo A, pontos 1.57 e 2.12, do Regulamento n.
o
549/2013 como uma entidade económica caracterizada por ter autonomia de decisão no exercício da sua função principal, deve estar ligada a um dos seis setores principais identificados anexo A, ponto 1.34, desse regulamento, ou seja, às famílias, às administrações públicas, às sociedades (financeiras e não financeiras), às ISFLSF ou ao resto do mundo (Acórdão de 11 de setembro de 2019, FIG e FISE,
C‑612/17 e C‑613/17
,
EU:C:2019:705
, n.
o
33).
No processo principal, cada uma das associações em causa constitui uma «unidade institucional», na aceção do anexo A, pontos 1.57 e 2.12, do Regulamento n.
o
549/2013. Embora não contestem a sua classificação, pelo órgão jurisdicional de reenvio, na categoria das «ISFL não mercantis», na aceção do anexo A, pontos 3.31 e 20.29, do Regulamento n.
o
549/2013, existem, em contrapartida, divergências entre as partes no processo principal quanto à questão de saber se as associações em causa são ou não controladas por uma Administração Pública.
Em caso afirmativo, a ISFL, como produtor não mercantil, será classificada no setor das administrações públicas, enquanto, em caso negativo, será classificada entre as ISFLSF. Esta metodologia de classificação resulta nomeadamente da leitura conjugada do anexo A, pontos 1.35, 2.130, 3.31, 20.05 e 20.13, do Regulamento n.
o
549/2013 (v., neste sentido, Acórdão de 11 de setembro de 2019, FIG e FISE,
C‑612/17 e C‑613/17
,
EU:C:2019:705
, n.
o
34).
O conceito geral de «controlo» está definido de forma semelhante no anexo A, pontos 1.36, 20.15, 20.18, 20.306 e 20.309, do Regulamento n.
o
549/2013 como a capacidade de determinar a política geral, a estratégia ou o programa de uma unidade ou de uma entidade. O ponto 20.309 deste anexo, integrado no seu capítulo 20 e dedicado ao setor público, de que fazem parte nomeadamente as administrações públicas e as unidades ou entidades que controlam, refere nove indicadores de controlo gerais que permitem determinar se uma unidade residente pode ser considerada controlada por uma Administração Pública para efeitos da sua classificação no setor público, sendo que, nos termos do ponto 20.310 do referido anexo, alguns destes indicadores poderão não ser pertinentes consoante os casos (Acórdão de 11 de setembro de 2019, FIG e FISE,
C‑612/17 e C‑613/17
,
EU:C:2019:705
, n.
o
35).
O anexo A, ponto 20.15, do Regulamento n.
o
549/2013 diz mais especificamente respeito à questão do controlo das ISFL pelas administrações públicas e enuncia cinco indicadores de controlo a ter em conta para determinar se uma ISFL está sob controlo público. Esses cinco indicadores são também retomados no anexo A, ponto 2.39, do Regulamento n.
o
549/2013 com algumas variações de redação em função das versões linguísticas. Há que considerar que, tendo em conta que tratam da mesma questão e prosseguem o mesmo objetivo, ou seja, especificar os indicadores de controlo aplicáveis às ISFL, os pontos 2.39 e 20.15 deste anexo devem, apesar dessas variações de redação, interpretar‑se mutuamente e ser considerados no sentido de que formam uma única disposição (v., neste sentido, Acórdão de 11 de setembro de 2019, FIG e FISE,
C‑612/17 e C‑613/17
,
EU:C:2019:705
, n.
o
37).
Além disso, há que observar que, na medida em que o anexo A, ponto 20.309, do Regulamento n.
o
549/2013 define o conceito de «controlo» para determinar os contornos do setor público em geral e a disposição única dos pontos 2.39 e 20.15 deste anexo define este mesmo conceito para distinguir as ISFL abrangidas pelo setor público das que não estão abrangidas, estas duas definições prosseguem também a mesma finalidade e são, assim, suscetíveis de se aplicar, no que se refere às ISFL, às mesmas entidades. Por conseguinte, há que considerar que estas duas disposições são complementares e, assim, aplicá‑las conjugadamente e de forma harmonizada para determinar se uma unidade está abrangida pelo setor público ou pelo setor privado e, consequentemente, tratando‑se de uma ISFL, se está abrangida pelo setor das administrações públicas, em conformidade com as disposições conjugadas dos pontos 3.31 e 20.13 do anexo A do Regulamento n.
o
549/2013, ou se constitui uma ISFLSF (Acórdão de 11 de setembro de 2019, FIG e FISE,
C‑612/17 e C‑613/17
,
EU:C:2019:705
, n.
o
38).
No caso em apreço, para determinar se as associações em causa são controladas por uma Administração Pública, o órgão jurisdicional de reenvio, salientando que o critério do financiamento não permite, por si só, constatar a existência de um controlo, optou por interrogar o Tribunal de Justiça apenas quanto à interpretação do anexo A, ponto 20.309, alínea h), do Regulamento n.
o
549/2013 e sobre a questão de saber se o conjunto dos direitos e missões que o legislador nacional confiou à Comunidade Francesa deve ser considerado um «controlo através de regulamentação excessiva», na aceção desta disposição.
Nos termos desta última, «[q]uando a regulamentação for tão rigorosa que efetivamente dite a política geral da empresa, isso é uma forma de controlo». O Tribunal de Justiça precisou que a referida disposição se inscreve no âmbito do indicador de controlo relativo às «disposições em matéria de instrumentos constitutivos» ou às «outras disposições em matéria de instrumentos constitutivos, como as obrigações no estatuto da ISFL», referido respetivamente no ponto 2.39, alínea b), e no ponto 20.15, alínea b), do anexo A do Regulamento n.
o
549/2013, na medida em que este indicador de controlo corresponde aos vários exemplos referidos no ponto 20.309, alíneas a) a c) e g) a i), deste anexo (Acórdão de 11 de setembro de 2019, FIG e FISE,
C‑612/17 e C‑613/17
,
EU:C:2019:705
, n.
o
64).
Além disso, o Tribunal de Justiça declarou que resulta do anexo A, ponto 20.309, alínea h), do Regulamento n.
o
549/2013 que a intervenção regulamentar que, independentemente do seu caráter geral ou pormenorizado, seja suficientemente intrusiva para determinar, de facto, a política geral ou o programa de uma unidade, ou mesmo do conjunto de unidades, do mesmo domínio de atividade pode constituir um indício de controlo (v., neste sentido, Acórdão de 11 de setembro de 2019, FIG e FISE,
C‑612/17 e C‑613/17
,
EU:C:2019:705
, n.
o
48).
Importa sublinhar que o conceito de «capacidade de determinar a política geral ou o programa» de uma ISFL, na aceção do anexo A, ponto 20.15, primeira frase, do Regulamento n.
o
549/2013, foi definido pelo Tribunal de Justiça como a capacidade de uma Administração Pública exercer, de forma duradoura e permanente, uma influência real e substancial, inclusive sobre a definição e a realização dos objetivos da ISFL, das suas atividades e dos seus aspetos operacionais, bem como das orientações estratégicas e das orientações que o ISFL pretende prosseguir no exercício dessas atividades (Acórdão de 11 de setembro de 2019, FIG e FISE,
C‑612/17 e C‑613/17
,
EU:C:2019:705
, n.
o
90).
Ora, tendo em conta a complementaridade das disposições do anexo A, pontos 20.15 e 20.309, do Regulamento n.
o
549/2013, sublinhada nos n.
os
28 e 29 do presente acórdão, esta interpretação do anexo A, ponto 20.15, primeira frase, do Regulamento n.
o
549/2013 deve, como alega com razão a Comissão Europeia nas suas observações escritas, aplicar‑se igualmente, por analogia, à interpretação do anexo A, ponto 20.309, alínea h), segunda frase, deste regulamento, que prevê que «[q]uando a regulamentação for tão rigorosa que efetivamente dite a política geral da empresa, isso é uma forma de controlo».
Por conseguinte, há que considerar que o anexo A, ponto 20.309, alínea h), do Regulamento n.
o
549/2013, lido em conjugação com os pontos 2.39, alínea b), e 20.15, alínea b), do referido anexo, deve ser interpretado no sentido de que uma regulamentação nacional que visa as ISFL ativas no domínio do ensino que, embora subvencionadas pela Administração Pública nacional competente, beneficiam de uma liberdade de ensino garantida pela Constituição deve ser qualificada de «excessiva», na aceção deste anexo A, ponto 20.309, alínea h), quando as missões e os direitos que essa regulamentação confia à referida Administração sejam suficientemente intrusivos para determinar, de facto, a política geral ou o programa dos estabelecimentos de ensino em causa, permitindo exercer de forma duradoura e permanente uma influência real e substancial na própria definição e realização dos objetivos dessas unidades, das suas atividades e dos seus aspetos operacionais, bem como das orientações estratégicas e das diretrizes que as referidas unidades tencionam prosseguir no exercício das suas atividades.
Por conseguinte, caberá ao órgão jurisdicional de reenvio, que é o único que tem um conhecimento direto do litígio no processo principal, proceder, tendo em conta todas as circunstâncias factuais e jurídicas pertinentes, às verificações necessárias para determinar se os poderes que a Comunidade Francesa detém relativamente às associações em causa, através da regulamentação nacional, são suficientemente intrusivos para determinar, de facto, a política geral ou o programa das associações em causa, nomeadamente porque foi confiada a essa Administração a definição de programas, bem como o conteúdo dos cursos e, deste modo, a definição dos objetivos de ensino, ou se o efeito desses poderes se limita, como alegam as associações em causa nas suas observações escritas, a um simples controlo exercido
a posteriori
, desprovido de influência determinante na política geral ou no programa escolar ou académico, na medida em que não diz respeito aos conteúdos concretos de ensino que, todavia, dariam lugar à concessão de um certificado de conclusão de um ano escolar ou académico.
Dito isto, e em todo o caso, caberá ao órgão jurisdicional de reenvio efetuar uma apreciação global dos indicadores, incluindo o indicador relativo ao grau de financiamento, cumprindo precisar que essa apreciação implica, por natureza, em conformidade com o anexo A, ponto 20.15, última frase, do Regulamento n.
o
549/2013, um «juízo de valor» (v., neste sentido, Acórdão de 11 de setembro de 2019, FIG e FISE,
C‑612/17 e C‑613/17
,
EU:C:2019:705
, n.
os
87 e 88). Com efeito, em conformidade com o anexo A, ponto 20.310, deste regulamento, cada caso de classificação deve ser examinado individualmente e todos esses indicadores podem não ser pertinentes em certos casos, ao passo que, noutros casos, vários indicadores, considerados separadamente, podem indicar em conjunto a existência de um controlo. O anexo A, ponto 2.39, última frase, e ponto 20.15, sexta frase, do referido regulamento enunciam o mesmo princípio segundo o qual, na maior parte das hipóteses, é a verificação de um conjunto de indicadores que é suscetível de demonstrar a existência de um controlo.
Atendendo às considerações precedentes, há que responder à primeira questão que o anexo A, ponto 20.309, alínea h), do Regulamento n.
o
549/2013, lido em conjugação com o ponto 2.39, alínea b), e com o ponto 20.15, alínea b), deste anexo, deve ser interpretado no sentido de que é abrangida pelo conceito de «regulamentação excessiva» uma regulamentação nacional que visa as ISFL ativas no domínio do ensino que, embora subvencionadas pela Administração Pública nacional competente, beneficiam de uma liberdade de ensino garantida pela Constituição quando essa regulamentação confia à referida Administração a missão ou o direito de:
–
aprovar os programas de estudos,
–
regulamentar quer a estrutura dos estudos quer as missões prioritárias e específicas, organizar o controlo das condições de inscrição e de exclusão dos alunos, das decisões dos conselhos de turma e da participação financeira, organizar o agrupamento dos estabelecimentos escolares em redes estruturadas e exigir a elaboração dos projetos educativo, pedagógico e de estabelecimento bem como a entrega de um relatório de atividades,
–
organizar o controlo e a inspeção que incidem especialmente sobre os ramos ensinados, o nível dos estudos e a aplicação das leis linguísticas, com exclusão dos métodos pedagógicos, e
–
impor um número mínimo de alunos por turma, secção, grau ou outras subdivisões, salvo derrogação ministerial,
desde que essas missões e esses direitos sejam suficientemente intrusivos para determinar, de facto, a política geral ou o programa das ISFL em causa, permitindo exercer de forma duradoura e permanente uma influência real e substancial na própria definição e realização dos objetivos dessas ISFL, das suas atividades e dos seus aspetos operacionais, bem como das orientações estratégicas e das diretrizes que as referidas ISFL pretendem prosseguir no exercício das suas atividades, o que cabe ao órgão jurisdicional de reenvio verificar.
Quanto à segunda questão
Com a sua segunda questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o anexo A, ponto 20.15, segunda frase, do Regulamento n.
o
549/2013 deve ser interpretado no sentido de que é abrangida pelo conceito de «regulamentações gerais aplicáveis a todas as unidades que se dedicam à mesma atividade» uma regulamentação nacional constitutiva de um regime jurídico aplicável apenas aos membros do pessoal das ISFL ativas no domínio do ensino que são objeto de financiamento por uma Administração Pública.
A este respeito, importa recordar que o Tribunal de Justiça declarou que este conceito deve ser interpretado no sentido de que abrange toda a intervenção de uma unidade do setor público que estabeleça ou aplique uma regulamentação destinada a sujeitar de forma indistinta e uniforme o conjunto das unidades do domínio de atividade em causa a regras gerais, amplas e abstratas ou a orientações gerais, sem que essa regulamentação, pela sua natureza ou pelo seu caráter nomeadamente «excessivos», na aceção do anexo A, ponto 20.309, alínea h), do Regulamento n.
o
549/2013, seja suscetível de ditar, na prática, a política geral ou o programa das unidades do domínio de atividade em causa (Acórdão de 11 de setembro de 2019, FIG e FISE,
C‑612/17 e C‑613/17
,
EU:C:2019:705
, n.
o
54).
O Tribunal de Justiça precisou igualmente que o anexo A, ponto 20.15, segunda frase, do Regulamento n.
o
549/2013, segundo o qual «[a] intervenção pública sob a forma de regulamentações gerais aplicáveis a todas as unidades que se dedicam à mesma atividade não é pertinente quando se pretende determinar se a Administração Pública detém o controlo sobre uma unidade individual», visa subtrair do conceito de «controlo», na aceção desta disposição, qualquer intervenção de uma unidade do setor público que tenha por objeto estabelecer ou aplicar uma regulamentação que vise sujeitar de forma indistinta e uniforme o conjunto das unidades do domínio da atividade em causa a regras gerais, amplas e abstratas ou a orientações gerais (v., neste sentido, Acórdão de 11 de setembro de 2019, FIG e FISE,
C‑612/17 e C‑613/17
,
EU:C:2019:705
, n.
os
42 e 43).
No caso em apreço, não é contestado que o «estatuto» prevê regras específicas, aplicáveis aos membros do pessoal de instituições ativas no domínio do ensino que são objeto de financiamento por uma Administração Pública. Com efeito, como a Comissão indicou com razão nas suas observações escritas, a regulamentação aplicável aos estabelecimentos do ensino livre subvencionado, incluindo o «estatuto» aplicável aos membros do pessoal, não se aplica às escolas privadas que não recebem financiamento da Comunidade Francesa. Do mesmo modo, nas suas observações escritas, as associações em causa salientaram que «a norma em causa» só é aplicável ao pessoal cujo emprego é subvencionado. O órgão jurisdicional de reenvio, por sua vez, precisa que, «[s]e o domínio de atividade considerado é o próprio ensino, importa referir que certas regras do decreto apenas se aplicam ao pessoal do ensino livre subvencionado».
Ora, no caso em apreço, o domínio de atividade do ensino livre subvencionado não pode ser considerado um domínio de atividade distinto do ensino público ou do ensino em geral na Bélgica. Daqui resulta que as regras específicas constitutivas de um «estatuto» aplicável apenas aos membros do pessoal dos estabelecimentos do ensino livre subvencionado visam, por conseguinte, não todo o domínio de atividade do ensino, mas apenas a parte deste constituída pela rede livre subvencionada. Por conseguinte, uma vez que a regulamentação em causa não se aplica a todas as unidades abrangidas pelo mesmo domínio de atividade, a saber, o do ensino, o «estatuto» não pode estar abrangido pelo conceito de «regulamentação geral», na aceção do anexo A, ponto 20.15, segunda frase, do Regulamento n.
o
549/2013.
Atendendo às considerações precedentes, há que responder à segunda questão que o anexo A, ponto 20.15, segunda frase, do Regulamento n.
o
549/2013 deve ser interpretado no sentido de que não é abrangida pelo conceito de «regulamentações gerais aplicáveis a todas as unidades que se dedicam à mesma atividade» uma regulamentação nacional constitutiva de um regime jurídico aplicável apenas aos membros do pessoal das ISFL ativas no domínio do ensino que são objeto de financiamento por uma Administração Pública.
Quanto às despesas
Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efetuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Décima Secção) declara:

1)
O anexo A, ponto 20.309, alínea h), do Regulamento n.
o
549/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de maio de 2013, relativo ao sistema europeu de contas nacionais e regionais na União Europeia, lido em conjugação com o ponto 2.39, alínea b), e com o ponto 20.15, alínea b), deste anexo, deve ser interpretado no sentido de que é abrangida pelo conceito de «regulamentação excessiva» uma regulamentação nacional que visa as instituições sem fim lucrativo (ISFL) ativas no domínio do ensino que, embora subvencionadas pela Administração Pública nacional competente, beneficiam de uma liberdade de ensino garantida pela Constituição quando essa regulamentação confia à referida Administração a missão ou o direito de:
–
aprovar os programas de estudos,
–
regulamentar quer a estrutura dos estudos quer as missões prioritárias e específicas, organizar o controlo das condições de inscrição e de exclusão dos alunos, das decisões dos conselhos de turma e da participação financeira, organizar o agrupamento dos estabelecimentos escolares em redes estruturadas e exigir a elaboração dos projetos educativo, pedagógico e de estabelecimento bem como a entrega de um relatório de atividades,
–
organizar o controlo e a inspeção que incidem especialmente sobre os ramos ensinados, o nível dos estudos e a aplicação das leis linguísticas, com exclusão dos métodos pedagógicos, e
–
impor um número mínimo de alunos por turma, secção, grau ou outras subdivisões, salvo derrogação ministerial,
desde que essas missões e esses direitos sejam suficientemente intrusivos para determinar, de facto, a política geral ou o programa das ISFL em causa, permitindo exercer de forma duradoura e permanente uma influência real e substancial na própria definição e realização dos objetivos dessas ISFL, das suas atividades e dos seus aspetos operacionais, bem como das orientações estratégicas e das diretrizes que as referidas ISFL pretendem prosseguir no exercício das suas atividades, o que cabe ao órgão jurisdicional de reenvio verificar.

2)
O anexo A, ponto 20.15, segunda frase, do Regulamento n.
o
549/2013 deve ser interpretado no sentido de que não é abrangida pelo conceito de «regulamentações gerais aplicáveis a todas as unidades que se dedicam à mesma atividade» uma regulamentação nacional constitutiva de um regime jurídico aplicável apenas aos membros do pessoal das instituições sem fim lucrativo ativas no domínio do ensino que são objeto de financiamento por uma Administração Pública.

Assinaturas
(
*1
)	Língua do processo: francês.