CELEX: 62015CJ0008
Impugnazione
Programma di sostegno alla stabilità della Repubblica di Cipro
Protocollo d’intesa del 26 aprile 2013 sulle condizioni specifiche di politica economica stipulato tra la Repubblica di Cipro e il meccanismo europeo di stabilità
Funzioni della Commissione europea e della Banca centrale europea
Responsabilità extracontrattuale dell’Unione europea
Articolo 340, secondo comma, TFUE
Condizioni
Obbligo di monitorare la compatibilità di tale protocollo d’intesa con il diritto dell’Unione

Con le loro impugnazioni, la Ledra Advertising Ltd, nella causa C‑8/15 P, il sig. Andreas Eleftheriou, la sig.ra Eleni Eleftheriou e la sig.ra Lilia Papachristofi, nella causa C‑9/15 P, nonché il sig. Christos Theophilou e la sig.ra Eleni Theophilou, nella causa C‑10/15 P, chiedono l’annullamento, rispettivamente, delle ordinanze del Tribunale dell’Unione europea del 10 novembre 2014, Ledra Advertising/Commissione e BCE (
T‑289/13
,
EU:T:2014:981
), del 10 novembre 2014, Eleftheriou e Papachristofi/Commissione e BCE (
T‑291/13
, non pubblicata,
EU:T:2014:978
), e del 10 novembre 2014, Theophilou/Commissione e BCE (
T‑293/13
, non pubblicata,
EU:T:2014:979
) (in prosieguo, congiuntamente: le «ordinanze impugnate»), con le quali il Tribunale ha dichiarato in parte irricevibili e in parte infondati i loro ricorsi volti, in primo luogo, all’annullamento dei punti da 1.23 a 1.27 del protocollo d’intesa sulle condizioni specifiche di politica economica, stipulato tra la Repubblica di Cipro e il meccanismo europeo di stabilità (MES) il 26 aprile 2013 (in prosieguo: il «protocollo d’intesa del 26 aprile 2013») e, in secondo luogo, ad ottenere il risarcimento del danno dedotto dai ricorrenti e derivante dall’inclusione di detti punti in tale protocollo d’intesa e da una violazione dell’obbligo di monitoraggio della Commissione.
Contesto normativo
Il Trattato MES
Il 2 febbraio 2012 a Bruxelles (Belgio) è stato stipulato il trattato che istituisce il meccanismo europeo di stabilità tra il Regno del Belgio, la Repubblica federale di Germania, la Repubblica di Estonia, l’Irlanda, la Repubblica ellenica, il Regno di Spagna, la Repubblica francese, la Repubblica italiana, la Repubblica di Cipro, il Granducato di Lussemburgo, Malta, il Regno dei Paesi Bassi, la Repubblica d’Austria, la Repubblica portoghese, la Repubblica di Slovenia, la Repubblica slovacca e la Repubblica di Finlandia (in prosieguo: il «Trattato MES»). Tale Trattato è entrato in vigore il 27 settembre 2012.
Il considerando 1 del Trattato MES è formulato come segue:
«Il 17 dicembre 2010 il Consiglio europeo ha concordato sulla necessità per gli Stati membri della zona euro di istituire un meccanismo permanente di stabilità. Il presente meccanismo europeo di stabilità (MES) assumerà il compito attualmente svolto dal Fondo europeo di stabilità finanziaria (FESF) e dal meccanismo europeo di stabilizzazione finanziaria (EFSM) di fornire, laddove necessario, l’assistenza finanziaria agli Stati membri della zona euro».
In conformità agli articoli 1 e 2, nonché all’articolo 32, paragrafo 2, di detto Trattato, le parti contraenti, vale a dire gli Stati membri la cui moneta è l’euro, creano tra loro un’istituzione finanziaria internazionale, il MES, che possiede personalità giuridica.
L’articolo 4, paragrafi 1, 3 e 4, primo comma, del Trattato MES così recita:
«1.   Il MES è dotato di un consiglio dei governatori e di un consiglio di amministrazione, nonché di un direttore generale e dell’altro personale ritenuto necessario.
(...)
3.   L’adozione di una decisione di comune accordo richiede l’unanimità dei membri partecipanti alla votazione. Le astensioni non ostano all’adozione di una decisione di comune accordo.
4.   In deroga al paragrafo 3, una procedura di votazione d’urgenza è utilizzata nei casi in cui la Commissione e la [Banca centrale europea (BCE)] concludono che la mancata adozione di una decisione urgente circa la concessione o l’attuazione di un’assistenza finanziaria di cui agli articoli da 13 a 18 minaccerebbe la sostenibilità economica e finanziaria della zona euro (...)».
L’articolo 5, paragrafo 3, del Trattato MES prevede che «[i]l membro della Commissione europea responsabile degli affari economici e monetari e il presidente della [Banca centrale europea], nonché il presidente dell’Eurogruppo (se non è il presidente o un governatore), possono partecipare alle riunioni del consiglio dei governatori [del MES] in qualità di osservatori».
L’articolo 6, paragrafo 2, del Trattato MES dispone che «[i]l membro della Commissione europea responsabile degli affari economici e monetari ed il presidente della BCE possono nominare ciascuno un osservatore [presso il consiglio d’amministrazione del MES]».
L’articolo 12 del Trattato MES definisce i principi cui è sottoposto il sostegno alla stabilità e, al suo paragrafo 1, dispone quanto segue:
«Ove indispensabile per salvaguardare la stabilità finanziaria della zona euro nel suo complesso e dei suoi Stati membri, il MES può fornire a un proprio membro un sostegno alla stabilità, sulla base di condizioni rigorose commisurate allo strumento di assistenza finanziaria scelto. Tali condizioni possono spaziare da un programma di correzioni macroeconomiche al rispetto costante di condizioni di ammissibilità predefinite».
La procedura per la concessione del sostegno alla stabilità a un membro del MES è descritta all’articolo 13 di detto Trattato nei seguenti termini:
«1.   Un membro del MES può presentare domanda di sostegno alla stabilità al presidente del consiglio dei governatori. Tale domanda menziona lo strumento finanziario o gli strumenti finanziari da considerare. Una volta ricevuta la domanda, il presidente del consiglio dei governatori assegna alla Commissione europea, di concerto con la BCE, i seguenti compiti:
a)
valutare l’esistenza di un rischio per la stabilità finanziaria della zona euro nel suo complesso o dei suoi Stati membri, a meno che la BCE non abbia già presentato un’analisi a norma dell’articolo 18, paragrafo 2;
b)
valutare la sostenibilità del debito pubblico. Se opportuno e possibile, tale valutazione dovrà essere effettuata insieme al [Fondo monetario internazionale (FMI)];
c)
valutare le esigenze finanziarie effettive o potenziali del membro del MES interessato.
2.   Sulla base della domanda del membro del MES e della valutazione di cui al paragrafo 1, il consiglio dei governatori può decidere di concedere, in linea di principio, il sostegno alla stabilità al membro del MES interessato sotto forma di un dispositivo di assistenza finanziaria.
3.   Se è adottata una decisione ai sensi del paragrafo 2, il consiglio dei governatori affida alla Commissione europea – di concerto con la BCE e, laddove possibile, insieme al FMI – il compito di negoziare con il membro del MES interessato, un protocollo d’intesa che precisi le condizioni contenute nel dispositivo di assistenza finanziaria. Il contenuto del protocollo d’intesa riflette la gravità delle carenze da affrontare e lo strumento di assistenza finanziaria scelto. Il direttore generale del MES prepara nel contempo una proposta di accordo su un dispositivo di assistenza finanziaria contenente le modalità finanziarie e le condizioni e la scelta degli strumenti, che dovrà essere adottata dal consiglio dei governatori.
Il protocollo d’intesa è pienamente conforme alle misure di coordinamento delle politiche economiche previste dal [Trattato FUE], in particolare a qualsiasi atto legislativo dell’Unione europea, compresi pareri, avvertimenti, raccomandazioni o decisioni indirizzate al membro del MES interessato.
4.   La Commissione europea firma il protocollo d’intesa in nome e per conto del MES, previa verifica del rispetto delle condizioni di cui al paragrafo 3 e approvazione del consiglio dei governatori.
5.   Il consiglio di amministrazione approva l’accordo sul dispositivo di assistenza finanziaria che definisce gli aspetti finanziari del sostegno alla stabilità da fornire e, se del caso, le modalità di corresponsione della prima rata dell’assistenza stessa.
(...)
7.   La Commissione europea – di concerto con la BCE e, laddove possibile, insieme al FMI – ha il compito di monitorare il rispetto delle condizioni cui è subordinato il dispositivo di assistenza finanziaria».
Il protocollo d’intesa del 26 aprile 2013
Rubricati «Ristrutturazione e risoluzione della Cyprus Popular Bank e della Bank of Cyprus», i punti da 1.23 a 1.27 del protocollo d’intesa del 26 aprile 2013 (in prosieguo: i «punti controversi») sono redatti nei seguenti termini:
«1.23.
L’esame del valore finanziario e contabile già menzionato ha rivelato che le due maggiori banche di Cipro erano insolventi. Al fine di disciplinare tale situazione, il governo ha attuato un piano di risoluzione e di ristrutturazione di grande portata. Per evitare che si accumulassero futuri squilibri e per ripristinare la vitalità del settore, salvaguardando nel contempo la concorrenza, è stata adottata una strategia composta da quattro fasi che non comporta l’impiego di denaro dei contribuenti.
1.24.
In primo luogo, sono stati ceduti tutti gli attivi (ivi inclusi i prestiti nel settore del trasporto marittimo) e i passivi connessi alla Grecia, stimati – con simulazione di un’ipotesi sfavorevole – rispettivamente in EUR 16,4 e 15 miliardi. Gli attivi e i passivi greci sono stati acquistati dalla Piraeus Bank, la cui ristrutturazione sarà affidata alle autorità elleniche. La cessione è stata eseguita in virtù di un accordo firmato il 26 marzo 2013. Poiché il valore contabile degli attivi ammontava a EUR 19,2 miliardi, questa cessione ha permesso di ridurre sostanzialmente l’esposizione reciproca tra la Grecia e Cipro.
1.25.
Per quanto concerne la succursale della [Cyprus Popular Bank Public Co. Ltd (in prosieguo: la “Cyprus Popular Bank”)] nel Regno Unito, tutti i depositi sono stati trasferiti alla controllata britannica della [Trapeza Kyprou Dimosia Etaireia Ltd (in prosieguo: la “Bank of Cyprus”)]. Gli attivi collegati sono stati integrati all’interno della Bank of Cyprus.
1.26.
In secondo luogo, la Bank of Cyprus riprende – mediante una procedura di acquisto e di assorbimento – gli attivi ciprioti della Cyprus Popular Bank, al loro giusto valore, nonché i suoi depositi garantiti e la sua esposizione per l’assistenza di liquidità d’emergenza, al loro valore nominale. I depositi non garantiti della Cyprus Popular Bank saranno mantenuti all’interno della precedente entità. Ciò affinché il valore degli attivi ceduti sia superiore a quello dei passivi ceduti in modo tale che la differenza corrisponda alla ricapitalizzazione della Bank of Cyprus da parte della Cyprus Popular Bank pari al 9% degli attivi ponderati in funzione dei rischi ceduti. La Bank of Cyprus è l’oggetto di una ricapitalizzazione intesa a conseguire, alla fine del programma, un coefficiente minimo di fondi propri del 9%, nell’ipotesi sfavorevole delle prove di stress (stress test), il che dovrebbe condurre a ristabilire la fiducia e a normalizzare le condizioni di finanziamento. La conversione del 37,5% dei depositi non garantiti detenuti nella Bank of Cyprus in azioni di categoria A, con pieno diritto di voto e diritti a dividendi, fornisce la maggior parte del capitale necessario, con un apporto ulteriore in capitali propri da parte della precedente entità della Cyprus Popular Bank. Una parte dei restanti depositi non garantiti della Bank of Cyprus sarà temporaneamente congelata.
1.27.
In terzo luogo, al fine di assicurare che gli obiettivi della capitalizzazione siano raggiunti, sarà realizzata, entro la fine di giugno 2013, una valutazione indipendente più dettagliata e aggiornata degli attivi della Bank of Cyprus e della Cyprus Popular Bank, come richiesto dal quadro per la risoluzione delle crisi nel settore bancario. A tal fine, i termini di riferimento dell’attività di valutazione indipendente saranno convenuti non oltre la metà di aprile 2013, in consultazione con la Commissione europea, la BCE e il FMI. Dopo tale valutazione, si procederà, ove necessario, a un’ulteriore conversione di depositi non garantiti in azioni di categoria A, al fine di far sì che l’obiettivo di ottenere un livello minimo di capitali propri del 9% in condizioni di crisi possa essere raggiunto alla fine del programma. Ove la Bank of Cyprus dovesse essere sovracapitalizzata rispetto a tale obiettivo, si procederà a un riacquisto di azioni al fine di rimborsare ai depositanti l’importo corrispondente alla sovracapitalizzazione».
Diritto nazionale
Ai sensi del punto 3, comma 1, e del punto 5, comma 1, della O peri exiyiansis pistotikon kai allon idrimaton nomos (legge sul risanamento degli istituiti di credito e degli altri istituti), del 22 marzo 2013 [EE, allegato I (I), n. 4379, 22.3.2013; in prosieguo: la «legge del 22 marzo 2013»], la Kentriki Trapeza tis Kyprou (Banca centrale di Cipro; in prosieguo: la «BCC») è stata incaricata del risanamento degli istituiti di cui alla predetta legge, congiuntamente all’Ypourgeio Oikonomikon (Ministero delle Finanze). A tal fine, da una parte, il punto 12, comma 1, della legge del 22 marzo 2013 prevede che la BCC può, con decreto, ristrutturare i debiti e le obbligazioni di un istituto soggetto a una procedura di risoluzione, anche mediante riduzione, modifica, rinegoziazione o novazione del capitale nominale o del saldo di qualsiasi tipo di credito esistente o futuro su tale istituto o tramite una conversione dei titoli di debito in fondi propri. Dall’altra parte, tale punto prevede che i «depositi garantiti», ai sensi del punto 2, quinto comma, della legge del 22 marzo 2013, sono esclusi da tale misure. È pacifico tra le parti che si tratta di depositi inferiori a EUR 100000.
Il to peri diasosis me idia mesa tis Trapezas Kyprou Dimosias Etaireias Ltd Diatagma tou 2013, Kanonistiki Dioikitiki Praxi No. 103 [decreto del 2013 sul risanamento con mezzi propri della Trapeza Kyprou Dimosia Etaireia Ltd, atto regolamentare amministrativo n. 103, EE, allegato III(I), n. 4645, 29.3.2013, pag. 769; in prosieguo: il «decreto n. 103»] prevede una ricapitalizzazione della Bank of Cyprus, a spese, segnatamente, dei suoi depositanti non garantiti, dei suoi azionisti e dei suoi creditori obbligazionisti, affinché essa possa continuare a fornire servizi bancari. Pertanto, i depositi non garantiti sono stati convertiti in azioni della Bank of Cyprus (37,5% di ciascun deposito non garantito), in titoli convertibili dalla Bank of Cyprus, vuoi in azioni vuoi in depositi (22,5% di ciascun deposito non garantito), e in titoli convertibili in depositi dalla BCC (40% di ciascun deposito non garantito). Tale decreto, ai sensi del suo punto 10, è entrato in vigore il 29 marzo 2013, alle ore 6:00.
Il combinato disposto dei punti 2 e 5 del to Peri tis Polisis Orismenon Ergasion tis Cyprus Popular Bank Public Co. Ltd Diatagma tou 2013, Kanonistiki Dioikitiki Praxi No. 104 [decreto del 2013 sulla vendita di talune attività della Cyprus Popular Bank Public Co. Ltd, atto regolamentare amministrativo n. 104, EE, allegato III(I), n. 4645, 29.3.2013, pag. 781; in prosieguo: il «decreto n. 104»] prevede, per il 29 marzo 2013, alle ore 6:10, il trasferimento alla Bank of Cyprus di determinati elementi dell’attivo e del passivo della Cyprus Popular Bank Public Co. Ltd, ivi inclusi i depositi inferiori a EUR 100000. I depositi superiori a EUR 100000 sono stati mantenuti presso la Cyprus Popular Bank, in attesa della sua liquidazione.
Fatti
Nel corso dei primi mesi del 2012 alcune banche con sede a Cipro, tra cui la Cyprus Popular Bank e la Bank of Cyprus, hanno incontrato difficoltà finanziarie. La Repubblica di Cipro ha dunque ritenuto necessario che si procedesse alla loro ricapitalizzazione e ha presentato a tal proposito, al presidente dell’Eurogruppo una domanda di assistenza finanziaria del FESF o del MES.
Con dichiarazione del 27 giugno 2012 l’Eurogruppo ha indicato che l’assistenza finanziaria richiesta sarebbe stata fornita o dal FESF o dal MES, nel contesto di un programma di riequilibrio macroeconomico da realizzare mediante un protocollo d’intesa, la cui negoziazione sarebbe stata condotta, da un lato, dalla Commissione, congiuntamente con la BCE e il FMI e, dall’altro, dalle autorità cipriote.
La Repubblica di Cipro e gli altri Stati membri la cui moneta è l’euro sono giunti a un accordo politico sul progetto di protocollo d’intesa nel marzo 2013. Con dichiarazione del 16 marzo 2013, l’Eurogruppo ha accolto tale accordo e ha menzionato talune misure di riequilibrio previste, tra cui la creazione di un’imposta sui depositi bancari. L’Eurogruppo ha dichiarato che, tenuto conto di tale contesto, riteneva che la concessione di un’assistenza finanziaria idonea ad assicurare la stabilità finanziaria di Cipro e della zona euro fosse, in linea di principio, giustificata e ha invitato le parti interessate ad accelerare i negoziati in corso.
Il 18 marzo 2013 la Repubblica di Cipro ha disposto la chiusura delle banche nei giorni 19 e 20 marzo 2013. Le autorità cipriote hanno deciso di prorogare la chiusura delle banche fino al 28 marzo 2013 allo scopo di evitare prelievi di massa agli sportelli.
Il 19 marzo 2013 il Parlamento cipriota ha respinto il progetto di legge del governo cipriota relativo alla creazione di un’imposta su tutti i depositi bancari di Cipro. Tale Parlamento ha successivamente adottato la legge del 22 marzo 2013.
Con dichiarazione del 25 marzo 2013, l’Eurogruppo ha comunicato di aver raggiunto un accordo con le autorità cipriote sugli elementi essenziali di un futuro programma macroeconomico di riequilibrio sostenuto da tutti gli Stati membri la cui moneta è l’euro nonché dalla Commissione, dalla BCE e dal FMI. Inoltre, l’Eurogruppo ha accolto positivamente i piani di ristrutturazione del settore finanziario menzionati in allegato a tale dichiarazione.
Il 25 marzo 2013 il governatore della BCC ha sottoposto la Bank of Cyprus e la Cyprus Popular Bank a una procedura di risanamento. Il 29 marzo 2013 i decreti n. 103 e n. 104 sono stati pubblicati a tale scopo sul fondamento della legge del 22 marzo 2013.
Al momento dell’entrata in vigore di tali decreti, i ricorrenti erano titolari di depositi presso la Bank of Cyprus o la Cyprus Popular Bank. L’applicazione delle misure previste dai decreti in parola ha provocato una riduzione sostanziale del valore di tale depositi, calcolata con precisione dai ricorrenti.
Nella sua riunione del 24 aprile 2013, il consiglio dei governatori del MES ha:
–
deciso di concedere un sostegno alla stabilità alla Repubblica di Cipro sotto forma di un dispositivo di assistenza finanziaria, in conformità alla proposta del direttore generale del MES;
–
approvato il progetto di protocollo d’intesa negoziato dalla Commissione, in collaborazione con la BCE e il FMI, e dalla Repubblica di Cipro;
–
incaricato la Commissione di sottoscrivere tale protocollo in nome del MES.
Il protocollo d’intesa del 26 aprile 2013 è stato sottoscritto dal Ministro delle Finanze della Repubblica di Cipro, dal governatore della BCC e dal sig. O. Rehn, vicepresidente della Commissione, in nome del MES.
L’8 maggio 2013 il consiglio di amministrazione del MES ha approvato l’accordo riguardante il dispositivo di assistenza finanziaria nonché una proposta relativa alle modalità di pagamento di una prima rata di aiuti alla Repubblica di Cipro. Tale rata è stata suddivisa in due versamenti effettuati, rispettivamente, il 13 maggio 2013 (2 miliardi di euro) e il 26 giugno 2013 (1 miliardo di euro). Una seconda rata di aiuti, dell’ordine di 1,5 miliardi di euro è stata versata il 27 settembre 2013.
Procedimenti dinanzi al Tribunale e ordinanze impugnate
Con atti introduttivi depositati nella cancelleria del Tribunale il 24 maggio 2013, i ricorrenti hanno proposto tre ricorsi diretti a:
–
condannare la Commissione e la BCE a versare loro un’indennità pari alla diminuzione del valore dei loro rispettivi depositi;
–
«inoltre e/o in subordine», annullare i punti controversi;
–
esaminare d’urgenza il ricorso e, in attesa di tale esame, adottare «provvedimenti provvisori necessari ai sensi dell’articolo [279 TFUE] per salvaguardare la [loro] posizione (…) senza pregiudicare con ciò il sostegno alla stabilità concessa al[la Repubblica di Cipro]».
Con separate istanze depositate nella cancelleria del Tribunale, rispettivamente, il 24 settembre e il 1
o
ottobre 2013, la Commissione e la BCE hanno sollevato eccezioni di irricevibilità ai sensi dell’articolo 114 del regolamento di procedura del Tribunale.
Con le ordinanze impugnate, il Tribunale ha respinto integralmente i ricorsi in quanto, in parte, irricevibili e, in parte, manifestamente infondati in diritto.
Conclusioni delle parti
I ricorrenti chiedono che la Corte voglia:
–
annullare le ordinanze impugnate, con riferimento ai primi due capi del ricorso presentati in primo grado, vale a dire la domanda di risarcimento danni e/o la domanda di annullamento dei punti controversi, e
–
rinviare le cause al Tribunale.
La Commissione e la BCE chiedono che la Corte voglia:
–
respingere le impugnazioni,
–
condannare i ricorrenti alle spese.
Con decisione del presidente della Corte del 21 agosto 2015, le cause da C‑8/15 P a C‑10/15 P sono state riunite ai fini della fase orale e della sentenza.
Sulle impugnazioni
A sostegno delle loro impugnazioni, i ricorrenti deducono un motivo vertente su errori commessi dal Tribunale in sede di valutazione dei presupposti per il sorgere della responsabilità extracontrattuale dell’Unione.
La Commissione e la BCE chiedono che le impugnazioni siano dichiarate irricevibili e aggiungono che, in ogni caso, il motivo dedotto a sostegno delle impugnazioni deve essere respinto in quanto infondato.
Sulla ricevibilità
La Commissione e la BCE eccepiscono l’irricevibilità delle impugnazioni in quanto i ricorrenti si limiterebbero, essenzialmente, a riproporre i motivi e gli argomenti che hanno già presentato dinanzi al Tribunale e in quanto essi contestano le valutazioni di fatto svolte dal Tribunale quanto ai diversi elementi probatori prodotti.
A tal riguardo, occorre ricordare che, conformemente agli articoli 256 TFUE e 58, primo comma, dello statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea, l’impugnazione si limita ai motivi di diritto e può essere fondata su motivi relativi all’incompetenza del Tribunale, a vizi della procedura dinanzi al Tribunale recanti pregiudizio agli interessi della parte ricorrente o alla violazione del diritto dell’Unione da parte del Tribunale (v., in particolare, sentenza del 4 settembre 2014, Spagna/Commissione,
C‑192/13 P
,
EU:C:2014:2156
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
Inoltre, dagli articoli 256 TFUE, 58, primo comma, dello statuto della Corte, nonché dagli articoli 168, paragrafo 1, lettera d), e 169, paragrafo 2, del regolamento di procedura della Corte emerge che un’impugnazione deve indicare in modo preciso gli elementi contestati della sentenza di cui si chiede l’annullamento nonché gli argomenti di diritto dedotti a specifico sostegno di tale domanda (v., in particolare, sentenze del 4 luglio 2000, Bergaderm e Goupil/Commissione,
C‑352/98 P
,
EU:C:2000:361
, punto
, e del 4 settembre 2014, Spagna/Commissione,
C‑192/13 P
,
EU:C:2014:2156
, punto
).
In particolare, l’articolo 169, paragrafo 2, di tale regolamento richiede che i motivi e gli argomenti di diritto dedotti individuino con precisione le parti della motivazione della decisione del Tribunale oggetto di contestazione.
In tal senso, non risponde all’obbligo di motivazione risultante da tali disposizioni un’impugnazione che si limiti a reiterare o a riprodurre testualmente i motivi e gli argomenti già presentati dinanzi al Tribunale, ivi compresi quelli basati su fatti da questo espressamente disattesi. Infatti, un’impugnazione di tal genere costituisce, in realtà, una domanda diretta ad ottenere un semplice riesame del ricorso proposto dinanzi al Tribunale, il che esula dalla competenza della Corte (v. sentenza del 4 settembre 2014, Spagna/Commissione,
C‑192/13 P
,
EU:C:2014:2156
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
Tuttavia, qualora un ricorrente contesti l’interpretazione o l’applicazione del diritto dell’Unione effettuata dal Tribunale, i punti di diritto esaminati in primo grado possono essere di nuovo discussi nell’ambito di un’impugnazione. Infatti, se un ricorrente non potesse così basare l’impugnazione su motivi e argomenti già utilizzati dinanzi al Tribunale, il procedimento d’impugnazione sarebbe privato in parte del suo significato (v. sentenza del 4 settembre 2014, Spagna/Commissione,
C‑192/13 P
,
EU:C:2014:2156
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
Nel caso di specie, i ricorrenti mirano, con il loro motivo, a dimostrare un’assenza o un’insufficienza di motivazione delle ordinanze impugnate e a mettere in discussione la risposta espressamente fornita dal Tribunale a questioni di diritto che possono formare l’oggetto di un controllo della Corte nell’ambito di un’impugnazione.
Inoltre, se è vero che la struttura dell’argomento sviluppato dai ricorrenti nelle loro impugnazioni manca di rigore, occorre cionondimeno constatare che, ai sensi dell’articolo 169, paragrafo 2, del regolamento di procedura della Corte, sono ivi identificati i punti dei motivi contestati delle ordinanze impugnate nonché gli argomenti di diritto che consentono alla Corte di esercitare il suo controllo di legittimità in diritto.
Ne consegue che le impugnazioni sono ricevibili
Nel merito
Argomenti dei ricorrenti
I ricorrenti addebitano al Tribunale di essere incorso in un errore di diritto laddove si è limitato a dichiarare, al punto 45 delle ordinanze impugnate, che le funzioni affidate alla Commissione e alla BCE non implicavano alcun potere decisionale proprio. Così procedendo, il Tribunale avrebbe violato l’articolo 13, paragrafo 4, del Trattato MES, non avendo tenuto conto del fatto che la Commissione ha sottoscritto il protocollo del 26 aprile 2013 nonostante quest’ultimo contenesse una condizione illegittima. Così, i veri responsabili del salvataggio interno delle banche cipriote coinvolte sarebbero la Commissione e la BCE.
A tale riguardo, i ricorrenti asseriscono di avere sostenuto, dinanzi al Tribunale, che la reale causa della riduzione del valore dei loro depositi risiedeva nelle condizioni di cui era corredato il dispositivo di assistenza finanziaria accordato alla Repubblica di Cipro e nel modo in cui tali condizioni sono state imposte dalla Commissione e dalla BCE. Infatti, tale Stato membro sarebbe stato obbligato dalla Commissione e dalla BCE ad adottare i decreti n. 103 e n. 104, sotto l’egida dei funzionari di tali istituzioni urgentemente intervenuti a tal proposito. I ricorrenti precisano a tale riguardo che la Repubblica di Cipro aveva presentato una domanda di dispositivo di assistenza finanziaria al fine di ricapitalizzare la Cyprus Popular Bank e la Bank of Cyprus e non per procedere alla loro risoluzione mediante l’utilizzo prematuro di uno strumento di salvataggio interno. Ad avviso dei ricorrenti, la posizione iniziale della Commissione e della BCE era, al contrario, che occorresse avvalersi di tale strumento.
I ricorrenti denunciano la mancata risposta del Tribunale ai loro argomenti volti a dimostrare il carattere determinante del ruolo ricoperto da dette istituzioni nell’adozione del protocollo d’intesa del 26 aprile 2013 e, quindi, nell’insorgenza del danno finanziario relativo alla ricapitalizzazione della Bank of Cyprus e alla risoluzione della Cyprus Popular Bank.
I ricorrenti asseriscono altresì che il Tribunale è incorso in un errore di diritto quando ha analizzato il loro argomento secondo cui la Commissione ha omesso di monitorare la compatibilità del protocollo d’intesa del 26 aprile 2013 con il diritto dell’Unione.
I ricorrenti censurano infatti il Tribunale per non avere tenuto conto in modo adeguato dell’asserita inerzia della Commissione mentre, ai sensi del punto 164 della sentenza del 27 novembre 2012, Pringle (
C‑370/12
,
EU:C:2012:756
), i compiti assegnati alla Commissione dal Trattato MES le consentono, come prevede l’articolo 13, paragrafi 3 e 4, di quest’ultimo, di monitorare la compatibilità con il diritto dell’Unione dei protocolli d’intesa conclusi dal MES e, conformemente al punto 174 di tale sentenza, il protocollo d’intesa negoziato con lo Stato membro richiedente un sostegno alla stabilità deve essere pienamente compatibile con il diritto dell’Unione in virtù dell’articolo 13, paragrafo 3, del Trattato in questione. Così, la Corte avrebbe rilevato che la condizionalità cui è subordinato il dispositivo di assistenza finanziaria deve essere conforme al diritto dell’Unione.
Orbene, l’applicazione di una misura di salvataggio interno come quella che figura ai punti controversi costituirebbe una manifesta violazione del diritto di proprietà, contraria all’articolo 17, primo comma, della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (in prosieguo: la «Carta») e all’articolo 1 del protocollo aggiuntivo n. 1 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre 1950.
La Commissione e la BCE contestano la fondatezza degli argomenti dedotti dai ricorrenti.
Giudizio della Corte
Con il loro motivo, i ricorrenti mettono in discussione la valutazione effettuata dal Tribunale in ordine al ruolo ricoperto dalla Commissione e dalla BCE nell’adozione del protocollo d’intesa del 26 aprile 2013. Essi asseriscono segnatamente che tali istituzioni sono le vere autrici del salvataggio interno attuato a Cipro e che il Tribunale è incorso in un errore di diritto nell’ambito del suo esame del loro argomento secondo cui la Commissione ha omesso di monitorare la compatibilità del protocollo d’intesa del 26 aprile 2013 con il diritto dell’Unione.
Tale motivo si riferisce, da un lato, ai punti da 44 a 47 delle ordinanze impugnate, in cui il Tribunale ha rilevato che la Commissione e la BCE non erano all’origine dell’adozione del protocollo d’intesa del 26 aprile 2013 e, di conseguenza, si è dichiarato incompetente a pronunciarsi sui ricorsi per risarcimento danni laddove questi ultimi si fondavano sull’illegittimità dei punti controversi. Esso riguarda, dall’altro lato, i punti da 48 a 54 delle ordinanze impugnate, nei quali il Tribunale ha dichiarato, in sostanza, che i ricorrenti non avevano dimostrato che il danno che ritenevano di avere subito fosse stato cagionato dalla violazione da parte della Commissione dell’asserito obbligo di garantire la compatibilità del protocollo d’intesa del 26 aprile 2013 con il diritto dell’Unione.
Il Tribunale ha rilevato, al punto 44 delle ordinanze impugnate, che detto protocollo d’intesa è stato adottato congiuntamente dal MES e dalla Repubblica di Cipro e che, come risulta dall’articolo 13, paragrafo 4, del Trattato MES, la Commissione ha sottoscritto lo stesso protocollo d’intesa solo in nome del MES. Sulla base poi del punto 161 della sentenza del 27 novembre 2012, Pringle (
C‑370/12
,
EU:C:2012:756
), esso ha rammentato, al punto 45 di dette ordinanze, che, benché il Trattato MES affidi alla Commissione e alla BCE alcuni compiti connessi alla realizzazione degli obiettivi di tale Trattato, tuttavia, da una parte, le funzioni affidate alla Commissione e alla BCE nel quadro del Trattato MES non implicano alcun potere decisionale proprio e, dall’altra, le attività svolte da queste due istituzioni nell’ambito di tale Trattato impegnano solo il MES.
A tale riguardo, occorre ricordare che, come emerge dalla dichiarazione dell’Eurogruppo del 27 giugno 2012, la Commissione e la BCE sono state incaricate di negoziare con le autorità cipriote un programma di riequilibrio macroeconomico che doveva concretizzarsi in un protocollo d’intesa. Partecipando ai negoziati con le autorità cipriote, apportando le loro competenze tecniche, fornendo consulenze e proponendo orientamenti, la Commissione e la BCE hanno agito nei limiti delle competenze loro attribuite dall’articolo 13, paragrafo 3, del Trattato MES. Orbene, una partecipazione della Commissione e della BCE, come quella prevista da tale disposizione, alla procedura che sfocia nella sottoscrizione del protocollo d’intesa del 26 aprile 2013, non consente di qualificare quest’ultimo come atto loro imputabile.
Infatti, come sottolineato dalla Corte al punto 161 della sentenza del 27 novembre 2012, Pringle (
C‑370/12
,
EU:C:2012:756
), le funzioni affidate alla Commissione e alla BCE nell’ambito del Trattato MES, per quanto importanti, non implicano alcun potere decisionale proprio. Peraltro, le attività svolte da queste due istituzioni nell’ambito dello stesso Trattato impegnano il solo MES.
Inoltre, come rilevato dall’avvocato generale al paragrafo 53 delle sue conclusioni, il fatto che una o più istituzioni dell’Unione possano avere un determinato ruolo nel quadro del MES non cambia la natura degli atti del MES, i quali sono estranei all’ordinamento giuridico dell’Unione.
Tuttavia, se siffatta conclusione è atta a incidere sulle condizioni di ricevibilità di un ricorso di annullamento ai sensi dell’articolo 263 TFUE, essa non vieta che si possano contestare alla Commissione e alla BCE comportamenti illegittimi connessi, eventualmente, all’adozione di un protocollo d’intesa in nome del MES, nel contesto di un ricorso per risarcimento danni ai sensi dell’articolo 268 e dell’articolo 340, secondo e terzo comma, TFUE.
A tale riguardo, occorre rammentare che i compiti affidati alla Commissione e alla BCE nell’ambito del Trattato MES non snaturano le attribuzioni che i Trattati UE e FUE conferiscono a tali istituzioni (sentenza del 27 novembre 2012, Pringle,
C‑370/12
,
EU:C:2012:756
, punto
).
Per quanto riguarda, in particolare, la Commissione, risulta dall’articolo 17, paragrafo 1, TUE che essa «promuove l’interesse generale dell’Unione» e «vigila sull’applicazione del diritto dell’Unione» (sentenza del 27 novembre 2012, Pringle,
C‑370/12
,
EU:C:2012:756
, punto
).
Inoltre, i compiti affidati alla Commissione dal Trattato MES le impongono, come prevede l’articolo 13, paragrafi 3 e 4, di quest’ultimo, l’obbligo di monitorare la compatibilità con il diritto dell’Unione dei protocolli d’intesa conclusi dal MES (v., in tal senso, sentenza del 27 novembre 2012, Pringle,
C‑370/12
,
EU:C:2012:756
, punto
).
Di conseguenza, come la Commissione stessa ha ammesso rispondendo a un quesito posto durante l’udienza, tale istituzione conserva, nell’ambito del Trattato MES, il suo ruolo di custode dei trattati, quale risulta dall’articolo 17, paragrafo 1, TUE, cosicché essa dovrebbe astenersi dal firmare un protocollo d’intesa sulla cui compatibilità con il diritto dell’Unione nutra dubbi.
Ne discende che il Tribunale è incorso in un errore di diritto nell’interpretazione e nell’applicazione dell’articolo 268 e dell’articolo 340, secondo e terzo comma, TFUE, laddove ha considerato, ai punti 46 e 47 delle ordinanze impugnate, di non essere competente a esaminare il ricorso per risarcimento danni fondato sull’illegittimità dei punti controversi sulla base della mera constatazione che l’adozione di detti punti non era formalmente imputabile né alla Commissione, né alla BCE.
Occorre dunque accogliere le impugnazioni e annullare le ordinanze impugnate.
Sui ricorsi dinanzi al Tribunale
Ai sensi dell’articolo 61, primo comma, dello statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea, quest’ultima, in caso di annullamento della decisione del Tribunale, può statuire definitivamente sulla controversia, qualora lo stato degli atti lo consenta. Ciò si verifica nel caso di specie.
In effetti, la Corte è in condizioni di statuire sulla domanda dei ricorrenti, ai sensi dell’articolo 268 e dell’articolo 340, secondo e terzo comma, TFUE, relativa al risarcimento del danno asseritamente subito e derivante dal fatto che la Commissione e la BCE hanno incluso punti controversi nel protocollo d’intesa del 26 aprile 2013 nonché dall’inerzia della Commissione, la quale, nell’ambito dell’adozione di tale protocollo d’intesa, avrebbe violato l’obbligo di monitorare la sua conformità al diritto dell’Unione.
A tale riguardo, occorre rammentare che, secondo giurisprudenza costante, il sorgere della responsabilità extracontrattuale dell’Unione, ai sensi dell’articolo 340, secondo comma, TFUE, presuppone che ricorrano congiuntamente varie condizioni, ossia l’illiceità del comportamento contestato all’istituzione dell’Unione, l’effettività del danno e l’esistenza di un nesso di causalità fra il comportamento dell’istituzione e il danno lamentato (sentenza del 14 ottobre 2014, Giordano/Commissione,
C‑611/12 P
,
EU:C:2014:2282
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
Quanto alla prima condizione, la Corte ha già più volte precisato che occorre che sia dimostrata una violazione sufficientemente qualificata di una norma giuridica intesa a conferire diritti ai singoli (v., in particolare, sentenze del 4 luglio 2000, Bergaderm e Goupil/Commissione,
C‑352/98 P
,
EU:C:2000:361
, punto
, e del 10 luglio 2014, Nikolaou/Corte dei conti,
C‑220/13 P
,
EU:C:2014:2057
, punto
).
Nel caso di specie, la norma giuridica di cui, a detta dei ricorrenti, la Commissione non ha monitorato il rispetto, nell’ambito dell’adozione del protocollo d’intesa del 26 aprile 2013, è l’articolo 17, paragrafo 1, della Carta. Tale disposizione, che statuisce che ogni individuo ha il diritto di godere della proprietà dei beni che ha acquisito legalmente, configura una norma giuridica preordinata a conferire diritti a singoli.
Inoltre occorre sottolineare che, per quanto gli Stati membri non attuino il diritto dell’Unione nell’ambito del Trattato MES, cosicché la Carta non gli si applica in tale quadro (v., in tal senso, sentenza del 27 novembre 2012, Pringle,
C‑370/12
,
EU:C:2012:756
, punti da
a
), la Carta si applica nondimeno alle istituzioni dell’Unione, compreso quando queste ultime agiscono al di fuori del quadro giuridico dell’Unione, come sottolineato dall’avvocato generale al paragrafo 85 delle sue conclusioni. Del resto, nell’ambito dell’adozione di un protocollo d’intesa come quello del 26 aprile 2013, la Commissione è tenuta, ai sensi tanto dell’articolo 17, paragrafo 1, TUE, che le affida il compito generale di vigilare sull’applicazione del diritto dell’Unione, quanto dell’articolo 13, paragrafi 3 e 4, del Trattato MES, che le impone di monitorare la compatibilità con il diritto dell’Unione dei protocolli d’intesa conclusi dal MES (v., in tal senso, sentenza del 27 novembre 2012, Pringle,
C‑370/12
,
EU:C:2012:756
, punti
e
), a garantire che siffatto protocollo sia compatibile con i diritti fondamentali sanciti dalla Carta.
Occorre, pertanto, esaminare se la Commissione abbia contribuito a una violazione sufficientemente qualificata del diritto di proprietà dei ricorrenti, di cui all’articolo 17, paragrafo 1, della Carta, nell’ambito dell’adozione del protocollo d’intesa del 26 aprile 2013.
A tale riguardo, è necessario ricordare che il diritto di proprietà garantito da tale disposizione della Carta non è una prerogativa assoluta e che il suo esercizio può essere oggetto di restrizioni giustificate in nome di obiettivi di interesse generale perseguiti dall’Unione (v. sentenze del 16 novembre 2011, Bank Melli Iran/Consiglio,
C‑548/09 P
,
EU:C:2011:735
, punto
, e del 12 maggio 2016, Bank of Industry and Mine/Consiglio,
C‑358/15 P
,
EU:C:2016:338
, punto
).
Ne consegue, come risulta dall’articolo 52, paragrafo 1, della Carta, che possono apportarsi restrizioni all’esercizio del diritto di proprietà, a condizione che tali restrizioni siano effettivamente consone a obiettivi di interesse generale perseguiti e non costituiscano, rispetto allo scopo prefissato, un intervento sproporzionato e inaccettabile, tale da ledere la sostanza stessa del diritto così garantito (v., in tal senso, sentenze del 16 novembre 2011, Bank Melli Iran/Consiglio,
C‑548/09 P
,
EU:C:2011:735
, punto
, e del 12 maggio 2016, Bank of Industry and Mine/Consiglio,
C‑358/15 P
,
EU:C:2016:338
, punto
).
A tal proposito, occorre rilevare che, come emerge dall’articolo 12 del Trattato MES, l’adozione di un protocollo d’intesa come quello risultante dai negoziati tra le autorità cipriote e, segnatamente, la Commissione risponde a un obiettivo di interesse generale perseguito dall’Unione, vale a dire quello di garantire la stabilità del sistema bancario della zona euro nel suo complesso.
Infatti, i servizi finanziari giocano un ruolo centrale nell’economia dell’Unione. Le banche e gli istituti di credito sono una fonte essenziale di finanziamento per le imprese attive nei diversi mercati. Inoltre, le banche sono spesso interconnesse e molte di loro esercitano le loro attività a livello internazionale. È per tale ragione che la grave difficoltà di una o più banche rischia di propagarsi rapidamente alle altre banche, vuoi nello Stato membro interessato, vuoi in altri Stati membri. Ciò rischia a sua volta di produrre ricadute negative in altri settori dell’economia (sentenza del 19 luglio 2016, Kotnik e a.,
C‑526/14
,
EU:C:2016:570
, punto
).
Nel caso di specie, le misure indicate ai punti controversi prevedono in particolare che la Bank of Cyprus riprenda i depositi garantiti della Cyprus Popular Bank, e che il 37,5% dei depositi non garantiti della Bank of Cyprus sia convertito in azioni, con pieno diritto di voto e diritti ai dividendi, nonché il congelamento temporaneo di un’altra parte di tali depositi non garantiti, con la precisazione che, ove la Bank of Cyprus dovesse essere sovracapitalizzata rispetto all’obiettivo di un livello minimo di capitali propri del 9% in condizioni di crisi, si procederà a un riacquisto di azioni al fine di rimborsare ai depositanti non garantiti l’importo corrispondente alla sovracapitalizzazione.
Considerato l’obiettivo di assicurare la stabilità del sistema bancario nella zona euro, e alla luce del rischio imminente di perdite finanziarie cui sarebbero stati esposti i depositanti presso le due banche interessate in caso di fallimento di queste ultime, simili misure non costituiscono un intervento sproporzionato e inammissibile che pregiudica la sostanza stessa del diritto di proprietà dei ricorrenti. Esse non possono, dunque, essere considerate come restrizioni ingiustificate di tale diritto (v., per analogia, sentenza del 10 luglio 2003, Booker Aquaculture e Hydro Seafood,
C‑20/00 e C‑64/00
,
EU:C:2003:397
, punti da
a
).
Alla luce di tali elementi, non è possibile considerare che, laddove ha permesso l’adozione dei punti controversi, la Commissione abbia contribuito a una violazione del diritto di proprietà dei ricorrenti garantito dall’articolo 17, paragrafo 1, della Carta.
Ne consegue che la prima condizione per invocare la responsabilità extracontrattuale dell’Unione non è soddisfatta nel caso in esame, cosicché le domande di risarcimento formulate dai ricorrenti devono essere respinte in quanto giuridicamente infondate.
Sulle spese
Ai sensi dell’articolo 184, paragrafo 2, del regolamento di procedura della Corte, quando l’impugnazione è accolta e la controversia viene definitivamente decisa dalla Corte, quest’ultima statuisce sulle spese. Ai sensi dell’articolo 138, paragrafo 2, di tale regolamento, applicabile al procedimento di impugnazione in forza dell’articolo 184, paragrafo 1, del medesimo regolamento, quando vi siano più parti soccombenti, la Corte decide sulla ripartizione delle spese.
Poiché le impugnazioni sono state accolte, ma i ricorsi in primo grado sono stati rigettati, la Ledra Advertising Ltd, il sig. Eleftheriou, le sig.re Eleftheriou e Papachristofi, il sig Theophilou e la sig.ra Theophilou, nonché la Commissione e la BCE sopporteranno le proprie spese.

Per questi motivi, la Corte (Grande Sezione) dichiara e statuisce:

1)
Le ordinanze del Tribunale dell’Unione europea del 10 novembre 2014, Ledra Advertising/Commissione e BCE (
T‑289/13
,
EU:T:2014:981
), del 10 novembre 2014, Eleftheriou e Papachristofi/Commissione e BCE (
T‑291/13
, non pubblicata,
EU:T:2014:978
), e del 10 novembre 2014, Theophilou/Commissione e BCE (
T‑293/13
, non pubblicata,
EU:T:2014:979
), sono annullate.

2)
I ricorsi proposti dinanzi al Tribunale nelle cause T‑289/13, T‑291/13 e T‑293/13 sono respinti.

3)
La Ledra Advertising Ltd, il sig. Andreas Eleftheriou, le sig.re Eleni Eleftheriou e Lilia Papachristofi, il sig. Christos Theophilou e la sig.ra Eleni Theophilou, la Commissione europea e la Banca centrale europea (BCE) sopporteranno ognuno le proprie spese, sostenute tanto in primo grado quanto in occasione delle impugnazioni.

Firme
(
*1
)	Lingua processuale: l’inglese.