CELEX: 62016CJ0297
Zahtjev za prethodnu odluku
Direktiva 2006/123/EZ
Usluge na unutarnjem tržištu
Nacionalni propis koji pravo maloprodaje i uporabe ekoloških, antiparazitskih i veterinarsko‑medicinskih proizvoda pridržava isključivo veterinarima
Sloboda poslovnog nastana
Zahtjev da kapital organizacija koje prodaju veterinarsko‑medicinske proizvode na malo mora biti u isključivom vlasništvu veterinara
Zaštita javnog zdravlja
Proporcionalnost

Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članka 15. Direktive 2006/123/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 12. prosinca 2006. o uslugama na unutarnjem tržištu (
SL 2006., L 376, str. 36
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 13., svezak 47., str. 160.) i članka 63. stavka 1. UFEU‑a.
Zahtjev je upućen u okviru spora između, s jedne strane, Colegiul Medicilor Veterinari din România (CMVRO) (Zbor veterinara Rumunjske) i, s druge strane, Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor (Državno tijelo za veterinarsko zdravstvo i sigurnost hrane, Rumunjska; u daljnjem tekstu: Tijelo za veterinarsko zdravstvo i sigurnost hrane), koju podupire Asociaţia Naţională a Distribuitorilor de Produse de Uz Veterinar din România (Nacionalno udruženje rumunjskih distributera veterinarskih proizvoda; u daljnjem tekstu: Udruženje distributera veterinarskih proizvoda), u pogledu zahtjeva za poništenje rješenja koje je donijelo Tijelo za veterinarsko zdravstvo i sigurnost hrane, a čije je donošenje prema mišljenju CMVRO‑a imalo za učinak ukidanje obveze da kapital organizacija koje prodaju veterinarsko‑medicinske proizvode na malo mora biti u isključivom vlasništvu veterinara.
Pravni okvir
Pravo Unije
Direktiva 2006/123
Uvodna izjava 22. Direktive 2006/123 navodi:
„Isključivanje zdravstvene zaštite iz područja primjene ove Direktive obuhvaća zdravstvenu zaštitu i farmaceutske usluge koje zdravstveni djelatnici pružaju pacijentima da bi ocijenili, zadržali ili poboljšali njihovo zdravstveno stanje, ako su te djelatnosti rezervirane za uređenu zdravstvenu struku u državi članici u kojoj se pružaju usluge.”
Članak 2. te direktive, naslovljen „Područje primjene”, u stavku 2. propisuje:
„Ova se Direktiva ne primjenjuje na sljedeće djelatnosti:
[…]
(f)
zdravstvene usluge bez obzira na to pružaju li ih zdravstvene ustanove, bez obzira na način na koji su organizirane i financirane na nacionalnoj razini te bez obzira na to jesu li javne ili privatne;
[…]”
Članak 3. te direktive, naslovljen „Odnos s važećim pravom Zajednice”, propisuje:
„1.   Ako su odredbe ove Direktive u suprotnosti s odredbom nekog drugog akta Zajednice koji uređuje posebne aspekte pristupa ili izvođenja uslužne djelatnosti u specifičnim sektorima ili za specifične struke, prednost ima odredba drugog akta Zajednice koja se primjenjuje na te specifične sektore ili struke.
[…]
3.   Države članice primjenjuju odredbe iz ove Direktive u skladu s propisima Ugovora o pravu poslovnog nastana i slobodnom kretanju usluga.”
Poglavlje III. Direktive 2006/123 naslovljeno je „Sloboda poslovnog nastana za pružatelje usluga”. Sadržava odjeljak 2., naslovljen „Zahtjevi koji su predmet zabrane ili ocjenjivanja”, u kojem se nalaze članci 14. i 15. te direktive.
Članak 15. te direktive, naslovljen „Zahtjevi koji se trebaju ocijeniti”, glasi:
„1.   Države članice ispituju predviđa li njihov pravni sustav neki od zahtjeva iz stavka 2. i osiguravaju da su svi takvi zahtjevi usklađeni s uvjetima iz stavka 3. Države članice prilagođavaju svoje zakone i druge propise da bi se uskladili s tim uvjetima.
2.   Države članice ispituju je li u njihovom pravnom sustavu pristup ili izvođenje uslužne djelatnosti uvjetovano ispunjavanjem nekih od sljedećih nediskriminirajućih zahtjeva:
[…]
(c)
zahtjeva koji se odnose na dioničarstvo poduzeća;
(d)
zahtjeva, osim onih koji se odnose na pitanja obuhvaćena Direktivom 2005/36/EZ [Europskog parlamenta i Vijeća od 7. rujna 2005. o priznavanju stručnih kvalifikacija (
SL 2005., L 255, str. 22
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 5., svezak 1., str. 125.)] ili predviđenih u drugim aktima Zajednice, koji određenim pružateljima osiguravaju pristup dotičnoj uslužnoj djelatnosti zbog njezine specifične prirode;
[…]
3.   Države članice provjeravaju da zahtjevi iz stavka 2. ispunjavaju sljedeće uvjete:
(a)
nediskriminacije: zahtjevi ne smiju biti izravno ili neizravno diskriminirajući s obzirom na državljanstvo niti mjesto registriranog sjedišta za poduzeća;
(b)
nužnosti: zahtjevi moraju biti opravdani prevladavajućim razlogom od društvenog interesa;
(c)
proporcionalnosti: zahtjevi moraju biti prikladni za sigurno ispunjenje postavljenog cilja; ne smiju prekoračiti ono što je nužno za ostvarivanje tog cilja i nije ih moguće zamijeniti drugim, manje strožim mjerama kojima se postiže isti rezultat.
[…]”
Direktiva 2001/82/EZ
Članak 66. stavak 1. Direktive 2001/82/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 6. studenoga 2001. o zakoniku Zajednice o veterinarsko‑medicinskim proizvodima (
SL 2001., L 311, str. 1
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 13., svezak 30., str. 76.), kako je izmijenjena Uredbom (EZ) br. 596/2009 Europskog parlamenta i Vijeća od 18. lipnja 2009. (
SL 2009., L 188, str. 14
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 3., str. 185.), propisuje:
„Države članice poduzimaju sve potrebne mjere kako bi osigurale da stavljanje u promet na malo veterinarsko‑medicinskih proizvoda obavljaju samo osobe kojima zakonodavstvo te države članice dopušta obavljanje tih poslova.”
Članak 67. te direktive predviđa:
„Ne dovodeći u pitanje stroža pravila Zajednice ili nacionalna pravila koja se odnose na izdavanje veterinarsko‑medicinskog proizvoda u svrhu zaštite ljudskog i zdravlja životinja, veterinarski recept je potreban za izdavanje javnosti sljedećih veterinarsko‑medicinskih proizvoda:
[…]”
U skladu s člankom 68. stavkom 1. navedene direktive:
„Države članice poduzimaju sve potrebne mjere kako bi osigurale da [jedino osobe koje su za to ovlaštene u skladu sa svojim važećim nacionalnim zakonodavstvom] posjeduju ili imaju pod svojom kontrolom veterinarsko‑medicinske proizvode ili tvari koje se mogu upotrebljavati kao veterinarsko‑medicinski proizvodi koji imaju anabolična, antiinfektivna, antiparazitska, protuupalna, hormonalna ili psihotropna svojstva.”
Članak 69. prvi stavak te direktive propisuje:
„Države članice osiguravaju da vlasnici ili držatelji životinja koje se koriste za proizvodnju hrane, tijekom pet godina nakon njihove primjene mogu pružiti dokaz o kupovini, posjedovanju i primjeni veterinarsko‑medicinskog proizvoda na tim životinjama, uključujući i životinje koje su zaklane tijekom tog petogodišnjeg razdoblja.”
Direktiva 2005/36
Članak 38. stavak 3. Direktive 2005/36, kako je izmijenjena Direktivom 2013/55/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 20. studenoga 2013. (
SL 2013., L 354, str. 132
.) (u daljnjem tekstu: Direktiva 2005/36), propisuje:
„Osposobljavanjem veterinara osigurava se da je dotična stručna osoba stekla sljedeća znanja i vještine:
(a)
primjereno poznavanje znanosti na kojoj se temelje djelatnosti veterinara i prava Unije koje se odnosi na te djelatnosti;
[…]”
Rumunjsko pravo
Zakon br. 160/1998
Članak 2. stavak 1. legea nr. 160/1998 pentru organizarea și exercitarea profesiunii de medic veterinar (Zakon br. 160/1998 o uređenju i obavljanju veterinarske profesije,
Monitorul Oficial al României
, dio I., br. 289 od 6. kolovoza 1998., ponovno objavljen u
Monitorul Oficial al României
, dio I., br. 433 od 23. svibnja 2005.; u daljnjem tekstu: Zakon br. 160/1998) propisuje:
„Veterinarsku profesiju u Rumunjskoj mogu obavljati svi rumunjski državljani koji posjeduju diplomu u veterinarskoj medicini ili ispravu koja joj je ekvivalentna na temelju zakona i građani države članice Europske unije […] koji posjeduju diplome u veterinarskoj medicini, svjedodžbe ili druge kvalifikacije predviđene zakonom i stečene u obrazovnoj ustanovi dotične države.”
Članak 4. tog zakona predviđa:
„Veterinari imaju isključivo pravo u sljedećim područjima nadležnosti:
[…]
i.
maloprodaja i upotreba bioloških proizvoda, sredstava protiv parazita za posebne namjene i veterinarsko‑medicinskih proizvoda.
[…]”
U skladu s člankom 16. tog zakona:
„1.   članom [CMVRO‑a] može postati svaki veterinar koji je državljanin Rumunjske ili države članice Europske unije […] koji:
(a)
zakonito obavlja veterinarsku profesiju u Rumunjskoj u skladu s člankom 2.;
(b)
je za to dostojan u skladu s važećim propisima;
(c)
je zdravstveno sposoban obavljati veterinarsku profesiju.
2.   Za obavljanje veterinarske profesije obvezno je svojstvo člana [CMVRO‑a].”
Članak 39. navedenog zakona glasi:
„Pravilnik koji [CMVRO] izrađuje u suradnji s [Tijelom za veterinarsko zdravstvo i sigurnost hrane] utvrđuje dužnosti i ovlasti samostalnih veterinara i obavljanje određenih javnih zadaća.”
Povelja veterinara
Članak 1. Povelje veterinara, usvojene Odlukom Zbora veterinara br. 3/2013 (
Monitorul Oficial al României
, dio I., br. 676 od 16. rujna 2014.; u daljnjem tekstu: Povelja veterinara), propisuje:
„Za potrebe ove povelje, primjenjuju se sljedeće definicije:
[…]
(m)
jedinstveni registar veterinarskih praksi s pravnom osobnošću ili bez nje – službeni i javni dokument koji vodi Izvršni ured nacionalnog vijeća [CMVRO‑a], a sadržava sljedeće:
[…]
–
veterinarske ljekarne i veterinarske drogerije, ako njihov kapital drže isključivo veterinari ili ako je on drukčije raspoređen na temelju kasnijih zakonodavnih izmjena;
[…]”
Članak 37. stavak 1. Povelje veterinara predviđa:
„Registrirani veterinari se maloprodajom veterinarsko‑medicinskih proizvoda bave isključivo kao pravne osobe […] te svoje djelatnosti obavljaju u okviru sljedećih ovlaštenih veterinarskih organizacija:
(a)
veterinarske drogerije;
(b)
veterinarske ljekarne.
[…]”
U skladu s člankom 38. stavcima 3. i 4. te povelje:
„(3)   Veterinarsko‑medicinske proizvode, antiparazitske proizvode i ekološke veterinarske proizvode rabe i primjenjuju isključivo veterinari koji su vlasnici organizacija za veterinarsku skrb ili za savjetovanje, ili su zaposleni u njima […]
(4)   Odstupajući od stavka 3., vlasnici životinja mogu primijeniti veterinarsko‑medicinske proizvode koje je prepisao i preporučio veterinar koji ima važeću potvrdu o pravu obavljanja djelatnosti, međutim uz iznimku injekcija.”
Pravilnik o veterinarskom zdravstvu
Tijelo za veterinarsko zdravstvo i sigurnost hrane donijelo je Ordinul nr. 83/2014 pentru aprobarea Normei sanitare veterinare privind condiţiile de organizare şi funcţionare a unităţilor farmaceutice veterinare, precum şi procedura de înregistrare sanitară veterinară/autorizare sanitară veterinară a unităţilor şi activităţilor din domeniul farmaceutic veterinar (Rješenje br. 83/2014 o odobravanju Pravilnika o veterinarskom zdravstvu u pogledu uvjeta organizacije i funkcioniranja veterinarskih ljekarni i postupka veterinarsko‑zdravstvenog upisa ili odobravanja organizacija i djelatnosti koje ulaze u područje veterinarske farmacije,
Monitorul Oficial al României
, dio I., br. 541 od 22. srpnja 2014.), kako je kasnije izmijenjen i dopunjen (u daljnjem tekstu: PVZ).
Članak 1. PVZ‑a navodi:
„Ovim pravilnikom uređuju se uvjeti u pogledu ustrojstva veterinarskih farmaceutskih organizacija i njihova upravljanja te postupak registracije/izdavanja dozvole za organizacije i djelatnosti u sektoru veterinarske farmacije.”
Članak 3. PVZ‑a predviđa:
„Za potrebe ovog pravilnika primjenjuju se sljedeće definicije:
(a)
veterinarska ljekarna – veterinarska farmaceutska organizacija koja drži i na malo prodaje veterinarsko‑medicinske proizvode […] i druge veterinarske proizvode […]
[…]
(h)
veterinarska drogerija – veterinarska farmaceutska organizacija čija se djelatnost sastoji u maloprodaji ograničenoj na veterinarsko‑medicinske proizvode za koje nije potreban recept, druge veterinarske proizvode […]
[…]”
Članak 11. PVZ‑a predviđa:
„Specijalističko osoblje veterinarske ljekarne sastoji se od:
(a)
osoblja s višim specijalističkim obrazovanjem u području veterinarske medicine;
(b)
osoblja sa specijalističkim srednjoškolskim obrazovanjem u području veterinarske medicine, humane medicine, farmakologije, kemije, biologije;
(c)
upravnog osoblja.”
Članak 12. stavci 2. i 3. PVZ‑a određuje:
„2.   Upravljanje veterinarskom ljekarnom zahtijeva prisutnost veterinara koji ima potvrdu za obavljanje te profesije koju mu je izdao [CMVRO].
3.   Veterinarsko‑medicinske proizvode veterinarske ljekarne na tržište stavlja, isključivo putem maloprodaje, osoblje navedeno u članku 11. točkama (a) i (b).”
Članak 23. PVZ‑a predviđa da se na veterinarske drogerije primjenjuju pravila analogna onima propisanima člankom 11. i člankom 12. stavkom 2.
Rješenje br. 31/2015
Rješenjem br. 31/2015 od 26. ožujka 2015., kojim se izmjenjuje i dopunjuje PVZ odobren Rješenjem br. 83/2014 Tijela za veterinarsko zdravstvo i sigurnost hrane (
Monitorul Oficial al României
, br. 235 od 7. travnja 2015.; u daljnjem tekstu: Rješenje br. 31/2015), Tijelo za veterinarsko zdravstvo i sigurnost hrane stavilo je izvan snage članak 43. točku (j) i članak 51. točku (g) PVZ‑a.
Ti su članci u biti predviđali da, kako bi se ishodila veterinarska zdravstvena dozvola za vođenje veterinarskih ljekarni i veterinarskih drogerija, pravni zastupnik odnosne organizacije mora Tijelu za veterinarsko zdravstvo i sigurnost hrane podnijeti zahtjev s preslikom potvrde o upisu u jedinstveni registar veterinarskih praksi s pravnom osobnošću ili bez nje.
Glavni postupak i prethodna pitanja
CMVRO je sudu koji je uputio zahtjev podnio tužbu za poništenje Rješenja br. 31/2015.
U prilog svojoj tužbi CMVRO ističe da to rješenje povređuje članak 4. točku (i) Zakona br. 160/1998, kojim je predviđeno da veterinari imaju isključivo pravo maloprodaje i uporabe ekoloških proizvoda, antiparazitskih proizvoda za posebne namjene i veterinarsko‑medicinskih proizvoda. Naime, ta isključivost podrazumijeva pravo veterinara na odlučivanje, što je pravo koje može postojati samo ako kapital veterinarskih ljekarni ili drogerija drže isključivo ili barem u većinskom dijelu registrirani veterinari. Nadalje, upravo zbog toga Povelja veterinara predviđa da samo ljekarne ili drogerije koje su u isključivom vlasništvu veterinara mogu biti upisane u jedinstveni registar veterinarskih praksi. Međutim, budući da je obveza podnošenja potvrde o upisu u taj registar ukinuta Rješenjem br. 31/2015 Tijela za veterinarsko zdravstvo i sigurnost hrane, poštovanje tog zahtjeva u vezi s vlasništvom nad kapitalom više nije zajamčeno.
Tijelo za veterinarsko zdravstvo i sigurnost hrane tvrdi da je ukidanje obveze podnošenja potvrde o upisu u jedinstveni upisnik veterinarskih praksi bilo nužno jer te odredbe nisu bile u skladu s Direktivom 2006/123 i jer su prema noti Consiliul Concurenţei (Vijeće za tržišno natjecanje, Rumunjska) one mogle ograničavati tržišno natjecanje na maloprodajnom tržištu veterinarskih proizvoda.
Udruženje distributera veterinarskih proizvoda, koje je interveniralo u potporu Tijelu za veterinarsko zdravstvo i sigurnost hrane, osporava tumačenje članka 4. točke (i) Zakona br. 160/1998 kako ga predlaže CMVRO, prema kojem isključiva nadležnost koju veterinari imaju u pogledu upotrebe određenih proizvoda ne povređuje pravo potrošača na kupnju i posjedovanje veterinarsko‑medicinskih proizvoda koje članci 67. i 69. Direktive 2001/82 priznaju vlasnicima i držateljima životinja.
Sud koji je uputio zahtjev navodi da je Europska komisija Rumunjskoj uputila zahtjev za informacije u pogledu eventualnih povreda prava Unije zbog njezinih nacionalnih propisa primjenjivih na veterinarske ljekarne i osobito zahtjevâ u vezi s vlasništvom nad kapitalom društva. Nadalje, taj sud smatra da, iako se Sud već izjasnio o pitanju profesija ili djelatnosti koje imaju sličnosti s veterinarskom profesijom ili djelatnošću prodaje i upotrebe veterinarsko‑medicinskih proizvoda, situaciju veterinara obilježavaju određene posebnosti koje bi mogle opravdavati drukčije rješenje.
U tim je okolnostima Curtea de Apel București (Žalbeni sud u Bukureštu) odlučila prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„1.
Protivi li se pravu Europske unije nacionalni propis kojim je predviđeno da veterinar ima isključivo pravo maloprodaje i uporabe ekoloških proizvoda, antiparazitskih proizvoda za posebne namjene i veterinarsko‑medicinskih proizvoda?
2.
Ako je to isključivo pravo u skladu s pravom Europske unije, protivi li se potonjem pravu okolnost da se to isključivo pravo odnosi i na poduzeća za tu prodaju, u smislu da ona trebaju biti u većinskom ili isključivom vlasništvu veterinara?”
Dopuštenost zahtjeva za prethodnu odluku
Udruženje distributera veterinarskih proizvoda tvrdi da je ovaj zahtjev za prethodnu odluku nedopušten jer tekst prethodnih pitanja ne spominje pravila prava Unije čije se tumačenje traži.
U tom smislu valja podsjetiti na to da je među zahtjevima iz članka 94. Poslovnika Suda koje mora ispuniti zahtjev za prethodnu odluku i onaj da mora postojati prikaz razloga koji su naveli sud koji je uputio zahtjev da se zapita o tumačenju ili valjanosti određenih odredaba prava Unije kao i pojašnjenje veze koja po mišljenju tog suda postoji između tih odredaba i nacionalnog zakonodavstva primjenjivog u glavnom postupku.
U ovom slučaju sud koji je uputio zahtjev navodi da, iako se sudska praksa Suda već izjasnila o djelatnostima koje imaju određene sličnosti s djelatnošću prodaje i upotrebe veterinarsko‑medicinskih proizvoda, predmet koji je pred njim u tijeku ima određene posebnosti koje ne omogućuju da se u tom slučaju primijeni sudska praksa Suda koja je pojasnila učinke slobode poslovnog nastana na te djelatnosti. Posljedično, što se tiče glavnog postupka, taj sud smatra potrebnim obraćanje Sudu jer se jedan od razloga za poništavanje koji su pred njim istaknuti može prihvatiti samo ako isključivo pravo veterinara na maloprodaju i upotrebu ekoloških proizvoda, antiparazitskih proizvoda za posebne namjene i veterinarsko‑medicinskih proizvoda nije u suprotnosti s načelom slobode poslovnog nastana.
Budući da je sud koji je uputio zahtjev tako dovoljno izložio razloge koji su ga naveli da se zapita o tumačenju određenih odredaba prava Unije i pojasnio vezu koja po njegovu mišljenju postoji između tih odredaba i nacionalnog zakonodavstva primjenjivog u glavnom postupku, ovaj zahtjev za prethodnu odluku valja proglasiti dopuštenim.
O prethodnim pitanjima
Uvodne napomene
Kao prvo, valja navesti da u glavnom postupku sud koji je uputio zahtjev treba primijeniti nacionalni propis koji ima za cilj stalno obavljanje djelatnosti maloprodaje i uporabe ekoloških veterinarskih proizvoda, antiparazitskih proizvoda za posebne namjene i veterinarsko‑medicinskih proizvoda, koje u načelu može biti obuhvaćeno poglavljem 3. Direktive 2006/123, koje se odnosi na slobodu poslovnog nastana.
Doduše, iz članka 2. stavka 2. točke (f) Direktive 2006/123 proizlazi da su „zdravstvene usluge” izričito isključene iz područja primjene te direktive. Međutim, u skladu s njezinom uvodnom izjavom 22., te isključene usluge su one „koje zdravstveni djelatnici pružaju pacijentima da bi ocijenili, zadržali ili poboljšali njihovo zdravstveno stanje”, što znači da se pružaju ljudskim bićima.
Prema tome, iako djelatnosti maloprodaje i uporabe ekoloških veterinarskih proizvoda, antiparazitskih proizvoda za posebne namjene i veterinarsko‑medicinskih proizvoda stvarno ulaze u područje zdravstva, one ipak nisu zdravstvene usluge koje se pružaju ljudskim bićima.
U tim okolnostima te djelatnosti nisu obuhvaćene iznimkom predviđenom člankom 2. stavkom 2. točkom (f) te direktive.
Nadalje, budući da je sud koji je uputio zahtjev u velikoj mjeri u svojem zahtjevu upućivao na Direktivu 2001/82, koja uspostavlja nekoliko načela u vezi s distribucijom veterinarsko‑medicinskih proizvoda, potrebno je ispitati jesu li ta načela prepreka primjeni Direktive 2006/123 u situaciji poput one u glavnom postupku.
U tom smislu valja navesti da u skladu s člankom 3. stavkom 1. Direktive 2006/123, ako su njezine odredbe u suprotnosti s odredbom nekog drugog akta Unije koji uređuje posebne aspekte pristupa ili izvođenja uslužne djelatnosti u specifičnim sektorima ili za specifične struke, prednost ima odredba drugog akta Unije koja se primjenjuje na te specifične sektore ili struke.
Prema tome, iako Direktiva 2001/82 utvrđuje određene aspekte distribucije veterinarsko‑medicinskih proizvoda s ciljem zaštite javnog zdravlja, za nju se ipak ne može smatrati da uređuje uvjete pod kojima države članice moraju dopustiti osobama koje nisu veterinari da obavljaju maloprodaju različitih veterinarskih tvari o kojima je riječ u glavnom postupku, da ih upotrebljavaju i da ih stoga primjenjuju.
Doduše, određena pravila koja uređuju te djelatnosti propisana su člankom 66. stavkom 1. i člankom 68. stavkom 1. te direktive. Međutim, njezin članak 66. stavak 1. propisuje da države članice poduzimaju sve potrebne mjere kako bi osigurale da stavljanje u promet na malo veterinarsko‑medicinskih proizvoda obavljaju samo osobe kojima zakonodavstvo te države članice to dopušta, pri čemu se tim državama ostavlja na slobodu uređivanje uvjeta za takvu ovlast. Posljedično, taj članak državama članicama povjerava utvrđivanje uvjeta pristupa tim djelatnostima.
Što se tiče članka 68. stavka 1. Direktive 2001/82, on predviđa da države članice poduzimaju sve potrebne mjere kako bi osigurale da jedino ovlaštene osobe posjeduju ili imaju pod svojom kontrolom veterinarsko‑medicinske proizvode ili tvari koje se mogu upotrebljavati kao veterinarsko‑medicinski proizvodi koji imaju antiparazitska svojstva, također ne precizirajući koje su to „ovlaštene osobe”.
U tom smislu također valja odbiti tumačenje Direktive 2001/82, koje zastupa Udruženje distributera veterinarskih proizvoda, da se iz članaka 67. i 69. te direktive može izvesti pravo vlasnika životinja da sami na svoje životinje primjenjuju veterinarsko‑medicinske proizvode koji su im prepisani.
Naime, u tom smislu dovoljno je navesti da, s jedne strane, iako članak 67. Direktive 2001/82 ima za cilj urediti izdavanje lijekova javnosti, on također navodi da ne dovodi u pitanje stroža nacionalna pravila o zaštiti zdravlja ljudi. S druge strane, iako članak 69. te direktive vlasnicima životinja nalaže da tijekom pet godina moraju moći pružiti dokaz o upotrebi bilo kojeg veterinarsko‑medicinskog proizvoda, ta odredba ipak ne precizira da vlasnici životinja imaju pravo sami primijeniti te proizvode.
Iz toga slijedi da se dva postavljena pitanja, koja samo spominju „pravo Unije” bez navođenja točnih odredaba tog prava, moraju ispitati jedino s obzirom na Direktivu 2006/123, i to njezin članak 15.
Prvo pitanje
Prvo pitanje valja razumjeti na način da sud koji je uputio zahtjev u biti želi znati treba li članak 15. Direktive 2006/123 tumačiti na način da mu se protivi nacionalni propis, poput onog u glavnom postupku, koji u korist veterinara predviđa isključivo pravo maloprodaje i upotrebe ekoloških proizvoda, antiparazitskih proizvoda za posebne namjene i veterinarsko‑medicinskih proizvoda.
Prije svega, valja podsjetiti na to da u skladu s člankom 15. stavkom 1. Direktive 2006/123 države članice najprije ispituju predviđa li njihov pravni sustav neki od zahtjeva iz stavka 2. i, ako je to slučaj, osiguravaju da su svi takvi zahtjevi usklađeni s uvjetima iz stavka 3. tog članka i naposljetku, prema potrebi, prilagođavaju svoje zakone i druge propise kako bi ih uskladile s tim uvjetima.
Među „zahtjevima koje treba ocijeniti” spomenutima u članku 15. stavku 2. te direktive u točki (d) nalazi se onaj koji ima za cilj da se određenim pružateljima osigurava pristup dotičnoj djelatnosti zbog njezine specifične prirode.
U ovom slučaju treba utvrditi da nacionalni propis poput onoga u glavnom postupku djelatnost maloprodaje i upotrebe određenih veterinarskih proizvoda osigurava isključivo veterinarima i stoga sadržava zahtjev poput onih navedenih u članku 15. stavku 2. točki (d) Direktive 2006/123.
Posljedično, takav zahtjev mora ispunjavati tri uvjeta propisana člankom 15. stavkom 3. te direktive, tj. mora biti nediskriminirajući, nužan i proporcionalan s obzirom na važan razlog u općem interesu.
Što se tiče, kao prvo, prvog od tih uvjeta, ništa u spisu kojim raspolaže Sud ne navodi na zaključak da je zahtjev iz točke 53. ove presude izravno ili neizravno diskriminirajući u smislu članka 15. stavka 3. točke (a) Direktive 2006/123.
Nadalje, što se tiče drugog od tih uvjeta, valja navesti da je rumunjska vlada istaknula da taj zahtjev ima za cilj zajamčiti zaštitu javnog zdravlja.
Iz ustaljene sudske prakse Suda proizlazi da je zaštita javnog zdravlja jedan od važnih razloga u općem interesu priznatih pravom Unije i da takav razlog može opravdati donošenje države članice mjera koje imaju za cilj osigurati sigurno i kvalitetno opskrbljivanje javnosti lijekovima (vidjeti u tom smislu osobito presudu od 5. prosinca 2013., Venturini i dr.,
C‑159/12 do C‑161/12
,
EU:C:2013:791
, t.
41.
i
42.
).
Naposljetku, što se tiče trećeg uvjeta iz članka 15. stavka 3. Direktive 2006/123, on pretpostavlja ispunjenje triju elemenata, tj. da zahtjev mora biti prikladan za sigurno ispunjenje postavljenog cilja, da ne smije prekoračiti ono što je nužno za ostvarivanje tog cilja i da ga nije moguće zamijeniti drugim, manje strožim mjerama kojima se postiže isti rezultat.
Što se tiče prvog elementa, općenito valja podsjetiti na vrlo posebnu narav lijekova jer ih njihovi terapeutski učinci znatno razlikuju od ostale robe (presuda od 19. svibnja 2009., Apothekerkammer des Saarlandes i dr.,
C‑171/07 i C‑172/07
,
EU:C:2009:316
, t.
31.
).
Posljedično, Sud je priznao da zahtjev da se prodaja lijekova osigura isključivo određenim profesijama može biti opravdan jamstvima koja potonje pružaju i informacijama koje one moraju moći pružiti potrošačima (vidjeti u tom smislu osobito presudu od 19. svibnja 2009., Komisija/Italija,
C‑531/06
,
EU:C:2009:315
, t.
58.
).
Iako se Sud u tom smislu izjasnio u području lijekova za ljudsku uporabu, valja naglasiti da su određene bolesti životinja prenosive na čovjeka i da hrana životinjskog podrijetla može dovesti u opasnost zdravlje ljudi kad potječe od bolesnih životinja ili nositelja bakterija otpornih na liječenje kao i kad sadržava ostatke lijekova upotrijebljenih za liječenje životinja. Međutim, ako se veterinarske tvari primjenjuju na nepravilan način ili u nepravilnoj količini, onda ili njihova terapeutska djelotvornost može nestati ili njihova prekomjerna uporaba može uzrokovati prisutnost takvih ostataka u hrani životinjskog podrijetla i ovisno o slučaju dugoročno uzrokovati otpornost određenih bakterija prisutnih u prehrambenom lancu na liječenje.
Iz toga slijedi da se razmatranja u pogledu prodaje lijekova za ljudsku uporabu navedena u prethodnoj točki ove presude u načelu mogu prenijeti i na područje prodaje veterinarsko‑medicinskih i sličnih proizvoda. Međutim, budući da takvi lijekovi proizvode samo neizravne učinke na zdravlje ljudi, opseg margine prosudbe kojom raspolažu države članice u tom drugom području nije nužno isti kao onaj u području prodaje lijekova za ljudsku uporabu.
Posljedično, isključivo pravo prodaje i uporabe određenih veterinarskih tvari dodijeljeno veterinarima, s obzirom na to da oni imaju znanja i profesionalne kvalitete da sami primjenjuju te tvari na pravilan način i u pravilnim količinama ili da o tome pravilno poduče druge uključene osobe, prikladna je mjera za sigurno ispunjenje cilja zaštite javnog zdravlja navedenog u točki 57. ove presude.
Što se tiče drugog elementa tog trećeg uvjeta, tj. da predmetni zahtjev ne smije prekoračiti ono što je nužno za ostvarivanje tog cilja, valja podsjetiti na to da zaštita javnog zdravlja spada u najvažnije vrijednosti i interese zaštićene UEU‑om te da države članice odlučuju o stupnju zaštite javnog zdravlja i načinu na koji će taj stupanj dosegnuti. Budući da se razina zaštite može razlikovati od jedne države članice do druge, državama članicama u tom pogledu valja priznati marginu prosudbe (vidjeti u tom smislu presudu od 11. rujna 2008., Komisija/Njemačka,
C‑141/07
,
EU:C:2008:492
, t.
51.
).
Postojanje takve margine nameće se tim više jer, kad postoje nesigurnosti vezane za postojanje ili važnost rizika za zdravlje osoba, države članice moraju moći poduzeti zaštitne mjere a da ne moraju čekati da se u cijelosti pokaže izvjesnost tih rizika. Konkretno, države članice moraju moći poduzeti sve mjere koje mogu što je više moguće smanjiti rizik za zdravlje, uključujući one za sigurnu i kvalitetnu opskrbu stanovništva lijekovima (vidjeti u tom smislu presudu od 5. prosinca 2013., Venturini i dr.,
C‑159/12 do C‑161/12
,
EU:C:2013:791
, t.
60.
).
Međutim, iz odredaba koje je naveo sud koji je uputio zahtjev proizlazi da je ta država članica upravo napravila razliku između veterinarskih proizvoda s obzirom na stupanj nastalog rizika za zdravlje. Naime, iako to zakonodavstvo vlasnicima životinja ne dopušta primjenu lijekova prepisanih u obliku injekcija, koja očito nosi dodatne rizike, ono im naprotiv priznaje mogućnost da sami primijene takve lijekove koji nisu u obliku injekcija.
Nadalje, ništa u spisu kojim raspolaže Sud ne navodi na zaključak da je donošenjem nacionalnih propisa o kojima je riječ u glavnom postupku ta država članica prekoračila marginu prosudbe koja joj se mora priznati u tom području.
Što se naposljetku tiče trećeg elementa trećeg uvjeta iz članka 15. stavka 3. Direktive 2006/123, koji se odnosi na to da ne postoji manje ograničavajuća mjera kojom se može postići isti rezultat, Komisija tvrdi da se cilj zaštite javnog zdravlja na jednako djelotvoran način mogao postići mjerom koja prodaju predmetnih proizvoda dopušta drugim odgovarajuće kvalificiranim profesionalcima, poput farmaceuta ili drugih osoba koje imaju napredno stručno obrazovanje u farmaceutskom području.
Međutim, iako drugi profesionalci doista mogu imati vrlo detaljno znanje o svojstvima različitih sastavnih tvari veterinarsko‑medicinskih proizvoda, ništa ne upućuje na to da oni imaju posebno obrazovanje prilagođeno zdravlju životinja.
Stoga nije očito da mjera koju predlaže Komisija može osigurati isti rezultat poput onoga predviđenog nacionalnim propisom iz glavnog postupka.
Što se tiče okolnosti, koju također ističe Komisija, da je prodaja određenih veterinarsko‑medicinskih proizvoda podvrgnuta izdavanju recepta, pri čemu on već navodi način primjene i doziranje tih lijekova, imajući u vidu marginu prosudbe kojom raspolažu države članice, potonje mogu ocijeniti da recept nije dovoljan za otklanjanje rizika da će se tako prepisani lijekovi primijeniti na pogrešan način ili u pogrešnoj količini (vidjeti prema analogiji presudu od 16. prosinca 2010., Komisija/Francuska,
C‑89/09
,
EU:C:2010:772
, t.
60.
).
U tim okolnostima valja zaključiti da je zahtjev iz nacionalnog propisa poput onog u glavnom postupku u skladu s trećim uvjetom iz članka 15. stavka 3. Direktive 2006/123.
Iz svega prethodno navedenog proizlazi da na prvo pitanje valja odgovoriti da članak 15. Direktive 2006/123 treba tumačiti na način da mu se ne protivi nacionalni propis, poput onog u glavnom postupku, kojim je predviđeno da veterinari imaju isključivo pravo maloprodaje i uporabe ekoloških proizvoda, antiparazitskih proizvoda za posebne namjene i veterinarsko‑medicinskih proizvoda.
Drugo pitanje
Svojim drugim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 15. Direktive 2006/123 tumačiti na način da mu se protivi nacionalni propis, poput onog u glavnom postupku, koji nalaže da kapital organizacija koje prodaju veterinarsko‑medicinske proizvode na malo mora biti u isključivom ili barem u većinskom vlasništvu jednog veterinara ili više njih.
S obzirom na to, kao što je pravilno istaknula Komisija, odredbe nacionalnog prava koje navodi sud koji je uputio zahtjev predviđaju jedino da cjelokupni kapital organizacija koje prodaju veterinarsko‑medicinske proizvode na malo mora biti u isključivom vlasništvu veterinara, a nigdje se ne spominje mogućnost samo većinskog vlasništva.
U tim okolnostima na to pitanje valja odgovoriti jedino na način kao da se ono odnosi na usklađenost s pravom Unije nacionalnog propisa koji predviđa da kapital organizacija koje prodaju veterinarsko‑medicinske proizvode na malo mora biti u isključivom vlasništvu jednog veterinara ili više njih.
Radi odgovora na to pitanje valja navesti da članak 15. stavak 2. točka (c) Direktive 2006/123 među zahtjevima koje treba ocijeniti spominje one u vezi s vlasništvom nad kapitalom. Prema tome, nacionalni propis koji predviđa takav zahtjev u vezi sa svojstvom vlasnikâ udjela u dotičnoj organizaciji može se smatrati sukladnim s tim člankom 15. jedino ako ispunjava tri uvjeta iz njegova stavka 3.
U ovom slučaju prije svega nije sporno da propis iz glavnog postupka ispunjava prvi od tih uvjeta, koji se odnosi na nediskriminaciju s obzirom na državljanstvo.
Nadalje, što se tiče drugog uvjeta, koji se odnosi na nužnost dotičnog zahtjeva, vidljivo je da je donošenjem tog propisa rumunjski zakonodavac želio, među ostalim, zajamčiti da veterinari učinkovito kontroliraju prodavaonice veterinarsko‑medicinskih proizvoda na malo.
Međutim, kao što proizlazi iz odgovora na prvo pitanje, taj cilj treba smatrati dijelom šireg cilja zaštite javnog zdravlja, što je važan razlog u općem interesu.
Što se naposljetku tiče trećeg uvjeta u vezi s proporcionalnošću tog zahtjeva, on kao prvo zahtijeva da je dotični propis prikladan za sigurno ispunjenje postavljenog cilja.
U tom smislu, uzimajući u obzir marginu prosudbe kojom raspolaže država članica, kako je navedeno u točki 64. ove presude, ona može ocijeniti da postoji rizik da, ako neveterinari mogu imati utjecaj na vođenje organizacija koje prodaju veterinarsko‑medicinske proizvode na malo, oni usvoje ekonomske strategije koje mogu ugroziti cilj sigurnog i kvalitetnog opskrbljivanja vlasnika životinja lijekovima i neovisnost veterinara koji djeluju u okviru takvih organizacija, među ostalim, na način da ih se potiče da se prodajom rješavaju lijekova čije zalihe više nije profitabilno držati ili smanjivanjem operativnih troškova (vidjeti prema analogiji presudu od 19. svibnja 2009., Apothekerkammer des Saarlandes i dr.,
C‑171/07 i C‑172/07
,
EU:C:2009:316
, t.
40.
).
Međutim, uvjetujući da se vođenje dotičnih organizacija obavlja u okolnostima koje veterinarima osiguravaju isključivo vlasništvo nad kapitalom tih organizacija, propis poput onoga u glavnom postupku prikladan je za smanjenje tog rizika i jamčenje ostvarenja postavljenog cilja.
Naime, veterinari koji su vlasnici kapitala organizacije koja prodaje veterinarsko‑medicinske proizvode na malo podvrgnuti su, za razliku od gospodarskih subjekata neveterinara, deontološkim pravilima kojima je cilj ublažiti tu potragu za dobiti, tako da se njihov interes za ostvarenjem dobiti može ublažiti odgovornošću koja im pripada, s obzirom na to da eventualna povreda zakonskih ili deontoloških pravila ugrožava ne samo vrijednost njihove investicije nego i samo njihovo profesionalno postojanje (vidjeti prema analogiji presudu od 19. svibnja 2009., Apothekerkammer des Saarlandes i dr.,
C‑171/07 i C‑172/07
,
EU:C:2009:316
, t.
37.
).
Kao drugo i kao treće, kako bi se zahtjev da kapital organizacije koja prodaje veterinarsko‑medicinske proizvode na malo mora biti u isključivom vlasništvu veterinara mogao smatrati proporcionalnim, on također ne smije prelaziti ono što je nužno za ostvarenje postavljenog cilja niti se moći zamijeniti drugim manje ograničavajućim mjerama koje omogućuju ostvarenje istog rezultata.
Međutim, iako, kao što to proizlazi iz sudske prakse Suda navedene u točki 82. ove presude, država članica može legitimno spriječiti da gospodarski subjekti neveterinari mogu izvršavati odlučujući utjecaj na upravljanje organizacijom koja prodaje veterinarsko‑medicinske proizvode na malo, cilj naveden u toj točki ove presude ne može opravdavati da su ti subjekti u potpunosti isključeni od vlasništva nad kapitalom tih organizacija jer nije isključeno da veterinari mogu imati stvarnu kontrolu nad tim organizacijama i u slučaju da nemaju cjelokupni kapital u svojem vlasništvu jer vlasništvo neveterinara nad ograničenim dijelom tog kapitala nije nužno prepreka takvoj kontroli. Prema tome, nacionalni propis poput onog iz glavnog postupka prekoračuje ono što je nužno za ostvarivanje postavljenog cilja.
Takav zaključak ne može se dovesti u pitanje utvrđenjima iz presude od 19. svibnja 2009., Komisija/Italija (C‑531/06, EU:2009:315), u kojoj je Sud smatrao spojivim sa slobodom poslovnog nastana i slobodom kretanja kapitala nacionalno zakonodavstvo koje se protivilo ne samo tomu da nefarmaceuti u društvima koja upravljaju ljekarnama drže znatne udjele koji im daju mogućnost stvarnog utjecaja na njihovo upravljanje nego i tomu da investitori nefarmaceuti podrijetlom iz drugih država članica u tim društvima stječu manje udjele koji ne dodjeljuju takav utjecaj.
Naime, iako se, kao što to proizlazi iz točke 62. ove presude, razmatranja u području lijekova za ljudsku uporabu u načelu mogu prenijeti na područje prodaje veterinarskih lijekova, margina prosudbe koja se mora priznati državama članicama radi osiguravanja kvalitete opskrbe veterinarsko‑medicinskih proizvoda i neovisnosti veterinara koji djeluju u okviru organizacija koje prodaju takve proizvode ograničenija je od one koju mogu imati u određenim drugim sektorima koji su uže povezani sa zaštitom zdravlja ljudi i prema tome ne može obuhvaćati čak i isključenje bilo kakvog sudjelovanja neveterinara u kapitalu takvih organizacija.
Posljedično, na drugo pitanje valja odgovoriti da članak 15. Direktive 2006/123 treba tumačiti na način da mu se protivi nacionalni propis, poput onog u glavnom postupku, koji nalaže da kapital organizacija koje prodaju veterinarsko‑medicinske proizvode na malo mora biti u isključivom vlasništvu jednog veterinara ili više njih.
Troškovi
Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.

Slijedom navedenoga, Sud (treće vijeće) odlučuje:

1.
Članak 15. Direktive 2006/123/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 12. prosinca 2006. o uslugama na unutarnjem tržištu treba tumačiti na način da mu se ne protivi nacionalni propis, poput onog u glavnom postupku, kojim je predviđeno da veterinari imaju isključivo pravo maloprodaje i uporabe ekoloških proizvoda, antiparazitskih proizvoda za posebne namjene i veterinarsko‑medicinskih proizvoda.

2.
Članak 15. Direktive 2006/123 treba tumačiti na način da mu se protivi nacionalni propis, poput onog u glavnom postupku, koji nalaže da kapital organizacija koje prodaju veterinarsko‑medicinske proizvode na malo mora biti u isključivom vlasništvu jednog veterinara ili više njih.

Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: rumunjski