CELEX: 62014CJ0547
Zahtjev za prethodnu odluku
Usklađivanje zakonodavstava
Direktiva 2014/40/EU
Članak 7., članak 18. i članak 24. stavci 2. i 3.
Članak 8. stavak 3., članak 9. stavak 3., članak 10. stavak 1. točke (a), (c) i (g), članak 13. i članak 14.
Proizvodnja, predstavljanje i prodaja duhanskih proizvoda
Valjanost
Pravna osnova
Članak 114. UFEU‑a
Načelo proporcionalnosti
Načelo supsidijarnosti
Temeljna prava Unije
Sloboda izražavanja
Povelja Europske unije o temeljnim pravima
Članak 11

Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje i valjanost većeg broja odredaba Direktive 2014/40/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 3. travnja 2014. o usklađivanju zakona i drugih propisa država članica o proizvodnji, predstavljanju i prodaji duhanskih i srodnih proizvoda i o stavljanju izvan snage Direktive 2001/37/EZ (
SL L 127, str. 1
.).
Zahtjev je upućen u okviru dvaju sporova između društava Philip Morris Brands SARL, Philip Morris Ltd (u daljnjem tekstu: PMI) i British American Tobacco UK Ltd (u daljnjem tekstu: BAT) te Secretary of State for Health (državni tajnik za zdravstvo), u vezi sa zakonitošću „namjere i/ili obveze” vlade Ujedinjene Kraljevine da prenese Direktivu 2014/40.
Pravni okvir
Okvirna konvencija Svjetske zdravstvene organizacije o nadzoru nad duhanom
U skladu s preambulom Okvirne konvencije Svjetske zdravstvene organizacije o nadzoru nad duhanom (u daljnjem tekstu: FCTC), koja je potpisana u Ženevi 21. svibnja 2003. i čije su stranke Europska unija i njezine države članice, stranke te konvencije imaju na umu, s jedne strane, „nedvojbenost znanstvenih dokaza kojima je utvrđeno kako uporaba duhana i izlaganje duhanskom dimu uzrokuju smrt, bolest i invaliditet” i, s druge strane, „da su cigarete i drugi proizvodi koji sadrž[avaju] duhan napravljeni tako da stvaraju, i održavaju, ovisnost te kako su mnogi njihovi sastojci i dim koji proizvode farmakološki aktivni, toksični, [kancerogeni] i uzrokuju mutacije na genima i da je ovisnost o duhanu svrstana u posebnu kategoriju kao poremećaj, prema glavnoj međunarodnoj klasifikaciji bolesti”.
Članak 7. FCTC‑a, naslovljen „Mjere smanjenja potražnje za duhanom, koje se ne odnose na određivanje cijena”, propisuje:
„[...] Svaka stranka usvaja i provodi učinkovite zakonodavne, izvršne, upravne ili druge mjere potrebne za provedbu svojih obveza sukladno člancima 8. [do] 13., i surađuje, prema potrebi, međusobno, izravno ili putem nadležnih međunarodnih tijela u pogledu njihove provedbe. Konferencija stranaka predlaže odgovarajuće smjernice za provedbu odredaba ovih članaka.”
Članak 9. FCTC‑a, naslovljen „Reguliranje sastojaka duhanskih proizvoda”, propisuje:
„Konferencija stranaka, u dogovoru s nadležnim međunarodnim tijelima, predlaže smjernice za ispitivanja i mjerenja sastojaka i emisije dima duhanskih proizvoda kao i za uređivanje njihovog sadržaja i emisija. Svaka stranka, uz odobrenje nadležnih nacionalnih tijela, prihvaća i provodi učinkovite zakonodavne, izvršne, upravne ili druge mjere za takva ispitivanja i mjerenja te za takvu vrstu reguliranja.”
Članak 11. FCTC‑a, naslovljen „Pakiranje i označivanje duhanskih proizvoda”, propisuje:
„1.   Svaka stranka, u razdoblju od tri godine nakon stupanja na snagu [FCTC‑a], prihvaća i provodi, u skladu sa svojim nacionalnim pravom, učinkovite mjere kojima se osigurava:
(a)
da se pakiranjem i označivanjem duhanskih proizvoda ne vrši promidžba načinima koji su neistiniti, koji krivo navode ili mogu stvoriti krivu predodžbu o karakteristikama, zdravstvenim učincima, opasnostima ili emisijama, uključujući bilo koji izraz, opisnu oznaku, zaštitni znak, figurativni ili bilo koji drugi znak koji izravno ili neizravno stvara krivu predodžbu o određenom duhanskom proizvodu kao manje štetnom od ostalih duhanskih proizvoda. To uključuje izraze poput ,niska razina katrana', ,light', ,ultra‑light' ili ,mild', i
(b)
da svaka pojedinačna kutija ili pakiranje duhanskih proizvoda i bilo koje vanjsko pakiranje i označivanje na takvim proizvodima, također, sadrž[ava] zdravstvena upozorenja koja opisuju štetne utjecaje uporabe duhana te mogu sadržavati i druge odgovarajuće poruke. Navedena upozorenja i poruke:
[...]
(iii.
) trebaju biti velika, jasna, vidljiva i čitka,
(iv.
) po mogućnosti zauzimaju 50 % ili više glavne površine pakiranja, ali ne manje od 30 % glavne površine pakiranja,
(v.
) mogu biti u obliku, ili uključivati, sliku ili piktogram”.
U skladu s odjeljkom 1.1. Djelomičnih smjernica za provedbu članaka 9. i 10. Okvirne konvencije Svjetske zdravstvene organizacije o nadzoru nad duhanom (u daljnjem tekstu: Djelomične smjernice FCTC‑a za provedbu članaka 9. i 10.), stranke „se potiču da provedu mjere koje idu dalje od mjera koje se preporučuju u ovim smjernicama” [neslužbeni prijevod].
Odjeljak 3.1.2. Djelomičnih smjernica, naslovljen „Sastav (uređenje)”, opisuje mjere koje ugovorne stranke mogu poduzeti radi uređenja sastava, navodeći kako slijedi:
„3.1.2.1. Općenito
Uređenje sastava, koje ima za cilj smanjenje privlačnosti duhanskog proizvoda, može doprinijeti smanjenju prevalencije uporabe duhana i ovisnosti kod novih i trajnih korisnika. [...]
3.1.2.2. Duhanski proizvodi
(i) Sastojci koji se koriste za poboljšanje okusa
Oporost i nadražljivost duhanskog dima znatna je prepreka eksperimentiranju i početnoj uporabi. Dokumenti duhanske industrije upućuju na to da je za smanjenje tih nepovoljnih obilježja uložen znatan napor. Oporost je moguće smanjiti na različite načine, uključujući: dodavanjem različitih sastojaka, uklanjanjem sastojaka s poznatim nadražujućim svojstvima, uravnoteženjem nadražljivosti s drugim ugodnim osjetnim podražajima ili izmjenom kemijskih svojstava emisija duhanskih proizvoda dodavanjem ili uklanjanjem određenih tvari.
[...]
Prikrivanje oporosti duhanskog dima aromama pridonosi promicanju i održavanju duhanske uporabe. Primjeri aromatskih tvari uključuju benzaldehid, maltol, mentol i vaniliju.
Također je moguće upotrebljavati začine i bilje radi poboljšanja okusa duhanskih proizvoda. Primjeri uključuju cimet, đumbir i mentu.
Preporuka:
Stranke trebaju regulirati, zabranom ili ograničavanjem, sastojke koji se mogu koristiti za poboljšanje okusa duhanskih proizvoda.
[...]” [neslužbeni prijevod]
U skladu s točkom 7. Smjernica za provedbu članka 11. Okvirne konvencije Svjetske zdravstvene organizacije o nadzoru nad duhanom (Pakiranje i označivanje duhanskih proizvoda) (u daljnjem tekstu: Smjernice FCTC‑a za provedbu članka 11.):
„Dobro dizajnirana zdravstvena upozorenja i poruke dio su raspona učinkovitih mjera za priopćavanje zdravstvenih opasnosti i za smanjenje duhanske uporabe. Dokazi upućuju na to da se učinkovitost zdravstvenih upozorenja i poruka povećava s njihovom vidljivošću. U usporedbi s malim zdravstvenim upozorenjima koja su samo tekstualna, veća upozorenja sa slikama vjerojatnije će biti zamijećena, bolje će priopćiti zdravstvene opasnosti, prouzročit će snažniji emocionalni dojam te će povećati motivaciju duhanskih korisnika da prestanu i smanje svoju potrošnju duhana. Veća slikovna upozorenja također će vjerojatnije s vremenom zadržati svoju učinkovitost te su osobito učinkovita u priopćavanju zdravstvenih učinaka pučanstvu slabe pismenosti, djeci i mladima. Drugi elementi koji poboljšavaju učinkovitost odnose se na smještanje zdravstvenih upozorenja i poruka na glavne površine za prikaz i iznad njih; uporabu boje umjesto crne i bijele; zahtjev da se istodobno prikažu višestruka zdravstvena upozorenja i poruke te periodičnu reviziju zdravstvenih upozorenja i poruka.” [neslužbeni prijevod]
Točka 12. tih smjernica, naslovljena „Veličina”, navodi:
„Članak 11.1. [točka (b) podtočka (iv.) FCTC‑a] utvrđuje da zdravstvena upozorenja i poruke na pakiranju i označivanju duhanskog proizvoda moraju pokrivati 50 % ili više, ali ne manje od 30 % glavnih površina za prikaz. S obzirom na dokaz da se učinkovitost zdravstvenih upozorenja i poruka povećava s njihovom veličinom, stranke bi trebale razmotriti uporabu zdravstvenih upozorenja i poruka koji pokrivaju više od 50 % glavnih površina za prikaz te nastojati da ta zdravstvena upozorenja i poruke pokriju što je moguće više glavnih površina za prikaz. Tekst zdravstvenih upozorenja i poruka trebao bi biti otisnut masnim tiskom u veličini koja je lako čitljiva te u određenom stilu i boji odnosno bojama koji povećavaju sveukupnu vidljivost i čitljivost.” [neslužbeni prijevod]
Direktiva 2014/40
Direktiva 2014/40 sadržava, među ostalim, sljedeće uvodne izjave:
„(7)
Zakonodavno djelovanje na razini Unije potrebno je i kako bi se provela [FCTC] čije su odredbe obvezujuće za Uniju i njezine države članice. Od osobite su važnosti odredbe FCTC‑a o reguliranju sadržaja duhanskih proizvoda, reguliranju otkrivanja podataka o duhanskom proizvodu, pakiranju i označivanju duhanskih proizvoda, oglašavanju i nezakonitoj trgovini duhanskim proizvodima. Stranke FCTC‑a, uključujući i Uniju i njezine države članice, konsenzusom su usvojile paket smjernica za provedbu odredaba FCTC‑a, tijekom različitih konferencija.
(15)
Izostanak ujednačenog pristupa regulaciji sastojaka duhanskih proizvoda utječe na neometano funkcioniranje unutarnjeg tržišta i ima negativni učinak na slobodno kretanje dobara diljem Unije. Neke države članice usvojile su zakone ili sklopile obvezujuće sporazume s industrijom o dopuštanju ili zabranjivanju određenih sastojaka. Kao rezultat toga, neki su sastojci regulirani u određenim državama članicama, ali nisu u drugima. Države članice također imaju različite pristupe u pogledu aditiva integriranih u filtere cigareta kao i aditiva za bojenje duhanskog dima. Bez ujednačivanja, očekuje se povećanje prepreka neometanom funkcioniranju unutarnjeg tržišta, imajući u vidu provedbu FCTC‑a i relevantnih smjernica FCTC‑a diljem Unije te u svjetlu iskustva stečenog u drugim područjima izvan Unije. Smjernice FCTC‑a u vezi s uređenjem sastojaka duhanskih proizvoda i uređenjem otkrivanja podataka o duhanskom proizvodu pozivaju osobito na uklanjanje sastojaka koji poboljšavaju okus, stvaraju dojam da duhanski proizvodi pozitivno utječu na zdravlje pojedinca, da su povezani s energijom ili vitalnošću ili da imaju bojiva svojstva.
[...]
(16)
Vjerojatnost nepodudarnih propisa dodatno se povećava zbog zabrinutosti u vezi s duhanskim proizvodima koji imaju svojstvenu aromu drugačiju od arome duhana, što bi moglo olakšati započinjanje konzumacije duhana ili promjene uzoraka konzumacije. Mjere kojima se uvode neopravdane razlike u postupanju prema različitim vrstama aromatiziranih cigareta trebalo bi izbjegavati. Međutim, proizvode sa svojstvenim aromama koji se prodaju u većem obujmu trebalo bi uklanjati tijekom duljeg vremenskog razdoblja kako bi [se] potrošačima omogućilo dovoljno vremena za prijelaz na druge proizvode.
(17)
Zabranom duhanskih proizvoda sa svojstvenim aromama ne zabranjuje se izravno uporaba pojedinačnih aditiva, ali obvezuje se proizvođače na smanjenje količine aditiva ili kombinacije aditiva do razine kada uporaba aditiva ne rezultira svojstvenom aromom. [...]
[...]
(22)
Još uvijek postoje neujednačenosti između nacionalnih odredbi o označivanju duhanskih proizvoda, osobito u vezi s korištenjem kombiniranih zdravstvenih upozorenja koja se sastoje od slike i teksta, informacija o prestanku pušenja i promotivnih elemenata u jediničnim pakiranjima i na njima.
(23)
Takve neujednačenosti mogu predstavljati prepreku za trgovinu i priječiti neometano funkcioniranje unutarnjeg tržišta duhanskih proizvoda i stoga bi ih trebalo ukloniti. Također je moguće da su potrošači u nekima od država članica bolje informirani o zdravstvenim rizicima duhana od potrošača u drugim državama članicama. Bez daljnjih radnji na razini Unije tijekom sljedećih godina vjerojatan je porast postojećih neujednačenosti.
(24)
Također je potrebna prilagodba odredbi o označivanju kako bi se pravila na razini Unije uskladila s međunarodnim kretanjima. Primjerice, u smjernicama FCTC‑a o pakiranju i označivanju duhanskih proizvoda traže se velika slikovna upozorenja na oba glavna područja za prikaz, obvezne informacije o prestanku pušenja i stroga pravila o obmanjujućim informacijama. [...]
(25)
Odredbe o označivanju također bi trebalo uskladiti s novim znanstvenim dokazima. Primjerice, prikazivanje podataka o razinama emisija katrana, nikotina i ugljikova monoksida na jediničnim pakiranjima cigareta pokazuje se obmanjujućim jer navodi potrošače na zaključak da su određene cigarete manje štetne od drugih. Velika zdravstvena upozorenja u kojima se kombiniraju tekst upozorenja i slika u boji dokazano su djelotvornija od upozorenja koja se sastoje isključivo od teksta. Posljedično, kombinirana zdravstvena upozorenja trebala bi postati obvezna u cijeloj Uniji i pokrivati znatne i vidljive dijelove površine jediničnog pakiranja. Trebalo bi odrediti minimalne dimenzije za sva zdravstvena upozorenja da bi se osigurala njihova vidljivost i učinkovitost.
[...]
(27)
Duhanski proizvodi ili njihovo pakiranje mogli bi zavarati potrošače, osobito mlađe osobe, kada ih navode na zaključke da su ti proizvodi manje štetni od drugih duhanskih proizvoda. Primjerice to je slučaj ako se koriste određene riječi ili obilježja kao što su riječi ,nizak udio katrana', ,light', ,ultra‑light', ,mild', ,prirodan', ,organski', ,bez aditiva', ,bez okusa' ili ,slim' ili određeni nazivi, slike te figurativni i drugi znakovi. Drugi obmanjujući elementi uključuju, ali nisu ograničeni na umetke ili druge dodatne materijale kao što su samoljepljive oznake, naljepnice, dodatci, srećke ili omoti ili su povezani s oblikom samog pakiranja duhanskog proizvoda. Određena pakiranja i duhanski proizvodi mogu također zavarati potrošače predlaganjem pogodnosti u vezi s gubitkom mase, seksualnom privlačnošću, društvenim statusom, društvenim životom ili karakteristikama kao što su ženstvenost, muževnost ili elegancija. Isto tako, veličina i izgled cigareta mogli bi zavarati potrošače stvaranjem dojma da su manje štetne. [...]
(28)
Kako bi se osigurala cjelovitost i vidljivost zdravstvenih upozorenja i maksimalno povećala njihova djelotvornost, potrebno je donijeti odredbe o dimenzijama zdravstvenih upozorenja kao i o određenim aspektima izgleda jediničnih pakiranja duhanskih proizvoda, uključujući njihov oblik i mehanizam za otvaranje. [...] Države članice primjenjuju različita pravila o minimalnom broju cigareta u paketu. Ta je pravila potrebno uskladiti kako bi se osiguralo slobodno kretanje dotičnih proizvoda.
[...]
(33)
Prekogranična prodaja duhanskih proizvoda na daljinu mogla bi olakšati pristup duhanskim proizvodima koji nisu u skladu s ovom Direktivom. Također je povećan rizik da bi mlade osobe dobile pristup duhanskim proizvodima. Posljedično, postoji rizik da će se zakonodavstvo o nadzoru duhana dovesti u pitanje. Stoga bi državama članicama trebalo dopustiti da zabrane prekograničnu prodaju duhana na daljinu. Ako prekogranična prodaja duhana na daljinu nije zabranjena, zajednička pravila o registraciji maloprodajnih mjesta koja se bave takvom prodajom primjerena su kako bi se osigurala djelotvornost ove Direktive. [...]
[...]
(48)
Nadalje, ovom se Direktivom ne ujednačavaju pravila o okruženjima bez duhanskog dima [...] Države članice mogu slobodno urediti takva pitanja u okviru svoje nadležnosti te ih se ohrabruje da to učine.
[...]
(53)
Duhanski i srodni proizvodi koji su u skladu s ovom Direktivom trebali bi ostvariti koristi od slobodnog protoka robe. Međutim, s obzirom na različite razine harmonizacije postignute ovom Direktivom, države članice pod određenim uvjetima zadržavaju ovlasti da nametnu daljnje zahtjeve u određenim aspektima radi zaštite javnog zdravlja. Ovo se odnosi na predstavljanje i pakiranje duhanskih proizvoda, uključujući boje, s iznimkom zdravstvenih upozorenja za koje ova Direktiva navodi prvi niz osnovnih zajedničkih pravila. U skladu s time države članice mogu, na primjer, uvesti odredbe o daljnjoj standardizaciji pakiranja duhanskih proizvoda pod uvjetom da su te odredbe usuglašene s [UFEU‑om], obvezama prema Svjetskoj trgovinskoj organizaciji i ne utječu na punu primjenu ove Direktive.
(54)
Nadalje, kako bi se u obzir uzeo potencijalan budući razvoj tržišta, državama članicama treba dozvoliti zabranu određenih kategorija duhana ili srodnih proizvoda na temelju određene situacije u dotičnoj državi članici i pod uvjetom da su odredbe opravdane potrebom da se zaštiti javno zdravlje, uzimajući u obzir visoku razinu zaštite koja se postiže ovom Direktivom. Države članice trebaju obavijestiti Komisiju o takvim strožim nacionalnim odredbama.
(55)
Država članica trebala bi i dalje imati mogućnost da zadrži ili usvoji nacionalne zakone koji se primjenjuju na sve proizvode stavljene na njezino tržište kada je riječ o aspektima koji nisu regulirani ovom Direktivom, pod uvjetom da su oni u skladu s [UFEU‑om] i ne ugrožava[ju] punu primjenu ove Direktive. [...]
[...]
(60)
S obzirom na to da ciljeve ove Direktive, prije svega ujednačavanje zakona i drugih propisa država članica koji se tiču proizvodnje, predstavljanja i prodaje duhana i srodnih proizvoda, ne mogu dostatno ostvariti države članice, nego se zbog svojeg opsega i učinka oni na bolji način mogu ostvariti na razini Unije, Unija može donijeti mjere u skladu s načelom supsidijarnosti utvrđenim u članku 5. [UEU‑a]. U skladu s načelom proporcionalnosti kako je utvrđeno tim člankom, ova Direktiva ne prelazi zadani okvir koji je potreban za ostvarenje toga cilja.”
Članak 1. Direktive 2014/40, naslovljen „Predmet”, određuje:
„Cilj ove Direktive je usklađivanje zakona i drugih propisa država članica o:
(a)
sastojcima i emisijama duhanskih proizvoda i srodnim obvezama o izvješćivanju uključujući maksimalne razine emisija katrana, nikotina i ugljikova monoksida za cigarete;
(b)
određenim aspektima označivanja i pakiranja duhanskih proizvoda uključujući zdravstvenih upozorenja koja se trebaju nalaziti na paketima duhanskih proizvoda i vanjski izgled pakiranja kao i sljedivosti i sigurnosnih obilježja koji se primjenjuju na duhanske proizvode kako bi se osigurala sukladnost s ovom Direktivom;
(c)
zabrani stavljanj[a] na tržište duhana za oralnu uporabu;
(d)
prekograničnoj prodaji duhanskih proizvoda na daljinu;
(e)
obvezi podnošenja obavijesti o novim duhanskih proizvodima;
(f)
stavljanju na tržište i označivanju određenih proizvoda koji su srodni duhanskim proizvodima, posebno elektroničkih cigareta i spremnika za punjenje i biljnih proizvoda za pušenje;
kako bi se olakšalo neometano funkcioniranje unutarnjeg tržišta za duhanske i srodne proizvode, uzimajući kao polazište visoku razinu zaštite ljudskog zdravlja, pogotovo za mlade ljude, te kako bi se zadovoljile obveze Unije prema [FCTC‑u].”
U skladu s točkama 24. i 25. članka 2. te direktive, naslovljenog „Definicije”, izraz „,aromatična tvar' znači aditiv koji dodaje miris i/ili okus”, a izraz „,svojstvena aroma' znači jasno zamjetljiv miris ili okus, osim duhanskog, koji je rezultat aditiva ili kombinacije aditiva, uključujući, ali ne i ograničavajući se na, aromu voća, začina, bilja, alkohola, slatkiša, mentola ili vanilije, koja je zamjetljiva prije ili tijekom konzumacije duhanskog proizvoda”.
Članak 7. navedene direktive, naslovljen „Propisi o sastojcima”, predviđa:
„1.   Države članice zabranjuju stavljanje na tržište duhanskih proizvoda sa svojstvenom aromom.
[...]
7.   Države članice zabranjuju stavljanje na tržište duhanskih proizvoda koji sadrž[avaju] arome u bilo kojem od svojih sastavnih dijelova kao što su filtri, papiri, pakiranja, kapsule ili bilo kakva tehnička obilježja koja omogućuju izmjenu mirisa ili okusa dotičnog duhanskog proizvoda ili jačine njihova dima. Filtri, papiri i kapsule [...] ne smiju sadržavati duhan ni nikotin.
[...]
14.   U slučaju duhanskih proizvoda sa svojstvenom aromom čiji opseg prodaje na području cijele Unije predstavlja 3 % ili više u pojedinoj proizvodnoj kategoriji, odredbe ovog članka primjenjuju se od 20. svibnja 2020.”
Odredbe poglavlja II., naslovljenog „Označivanje i pakiranje”, glave II. Direktive 2014/40 sadržavaju, među ostalim, pravila o zdravstvenim upozorenjima koja se moraju pričvrstiti na oznake i jedinična pakiranja, predstavljanju duhanskih proizvoda, izgledu i sadržaju jediničnih pakiranja, sljedivosti tih proizvoda kao i o sigurnosnim obilježjima koja navedeni proizvodi moraju sadržavati.
Osobito, članak 8. te direktive, naslovljen „Opće odredbe”, u stavku 3. određuje:
„Države članice dužne su osigurati da zdravstvena upozorenja na jediničnim i svim vanjskim pakiranjima budu otisnuta tako da ih nije moguće ukloniti, da budu neizbrisiva i u cijelosti vidljiva te da ne budu djelomično ni u potpunosti skrivena ili prekinuta poreznim biljezima, oznakama cijene, sigurnosnim obilježjima, ovicima, košuljicama, kutijama ili drugim elementima, kada se duhanski proizvodi stave na tržište. Na jediničnim pakiranjima duhanskih proizvoda, osim cigareta i duhana za samostalno motanje u vrećicama, zdravstvena upozorenja mogu se pričvrstiti naljepnicama, pod uvjetom da su takve naljepnice neuklonjive. Zdravstvena upozorenja moraju ostati netaknuta otvaranjem jediničnog pakiranja, osim na pakiranjima s preklopnim poklopcem, gdje se zdravstvena [...] upozorenja mogu rascijepiti otvaranjem, ali samo na način koji osigurava grafičku cjelovitost i vidljivost teksta, fotografija i podataka o prestanku pušenja.”
U skladu s člankom 9. Direktive 2014/40, naslovljenim „Opća upozorenja i informativne poruke na duhanskim proizvodima za pušenje”:
„1.   Svako jedinično pakiranje i sva vanjska pakiranja duhanskih proizvoda za pušenje mora[ju] sadržavati jedno od sljedećih općih upozorenja:
,Pušenje ubija – odmah prestanite'
ili
,Pušenje ubija'
Države članice utvrđuju koje će od ovih općih upozorenja navedenih u prvom podstavku upotrebljavati.
2.   Svako jedinično pakiranje i sva vanjska pakiranja duhanskih proizvoda za pušenje moraju sadržavati sljedeću informativnu poruku:
,Duhanski dim sadrž[ava] više od 70 tvari koje uzrokuju rak'
3.   Na pakiranjima cigareta i duhana za samostalno motanje u pakiranjima u obliku kvadra opće upozorenje nalazi se na donjem dijelu jedne od bočnih površina jediničnih pakiranja, a i informativna se poruka nalazi na donjem dijelu druge bočne površine. Ta upozorenja moraju biti široka najmanje 20 mm.
Na pakiranjima u obliku kutije sa zglobnim poklopcem koji rezultira trganjem bočnih površina na dva dijela prilikom otvaranja kutije opće upozorenje i informativna poruka u cijelosti se nalaze na većim dijelovima od tih razdijeljenih površina. Opće upozorenje također se pojavljuje na unutrašnjosti gornje površine koja je vidljiva nakon otvaranja pakiranja.
Visina bočnih površina ovakvih pakiranja ne smije biti manja od 16 mm.
Na duhanu za samostalno motanje koji se stavlja na tržište u vrećicama opće upozorenje i informativna poruka nalaze se na površinama koje osiguravaju punu vidljivost tih zdravstvenih upozorenja. Na duhanu za samostalno motanje u cilindričnim pakiranjima opće upozorenje nalazi se na vanjskoj površini poklopca, a informativna poruka na unutrašnjoj površini poklopca.
I opće upozorenje i informativna poruka moraju zauzimati 50 % površina na kojima su otisnuti.
[...]”
Članak 10. te direktive, naslovljen „Kombinirana zdravstvena upozorenja na duhanskim proizvodima za pušenje”, propisuje:
„1.   Svako jedinično pakiranje i sva vanjska pakiranja duhanskih proizvoda za pušenje moraju sadržavati kombinirana zdravstvena upozorenja. Kombinirana zdravstvena upozorenja moraju:
(a)
sadržavati tekstualna upozorenja navedena u Prilogu I. i odgovarajuću fotografiju u boji specificiranu u galeriji slika u Prilogu II.;
[...]
(c)
pokrivati 65 % i vanjske prednje i stražnje površine jediničnog pakiranja i svih vanjskih pakiranja. Cilindrična pakiranja moraju prikazivati kombinirana zdravstvena upozorenja, međusobno jednako udaljena, i svako mora pokrivati 65 % svoje polovice zakrivljene površine;
[...]
(g)
u slučaju jediničnih pakiranja cigareta, poštovati sljedeće dimenzije:
i.
visina: ne manja od 44 mm;
ii.
širina: ne manja od 52 mm.
[...]”
Članak 13. navedene direktive, naslovljen „Predstavljanje proizvoda”, navodi:
„1.   Označivanje jediničnih pakiranja ni svih vanjskih pakiranja ni sam duhanski proizvod ne smiju sadržavati nikakav element ni obilježje koj[i]:
(a)
promič[u] duhanski proizvod ili potič[u] na njegovu konzumaciju stvaranjem pogrešnog dojma njegovim o svojstvima, učincima na zdravlje, opasnostima ili emisijama; oznake ne smiju sadrža[va]ti nikakve podatke o sadržaju nikotina, katrana ni ugljičnog monoksida u duhanskom proizvodu;
(b)
sugeriraju da je određeni duhanski proizvod manje štetan od drugih ili da nastoji smanjiti učinak nekih štetnih sastavnica dima ili da djeluje vitalizirajuće, energetski, ozdravljujuće, pomlađujuće ili ima prirodna ili organska svojstva ili da ima druge zdravstvene ili životne koristi;
(c)
upućuju na okus, miris, bilo kakve arome ili druge aditive ili njihovu odsutnost;
(d)
nalikuj[u] na hranu ili kozmetički proizvod;
(e)
sugeriraju da [...] određeni duhanski proizvod ima poboljšanu biorazgradivost ili druge prednosti za okoliš.
2.   Jedinična pakiranja ni sva vanjska pakiranja ne smiju sugerirati ekonomske prednosti uključivanjem tiskanih kupona, ponuda za popuste, upućivanja na besplatnu distribuciju, ponuda dva za jedan ili drugih sličn[ih] ponuda.
3.   Elementi i obilježja koji su zabranjeni na temelju stavaka 1. ili 2. mogu uključivati tekstove, simbole, imena, zaštitne znakove, figurativne i druge oznake, ali nisu ograničeni na njih.”
Članak 14. iste direktive, naslovljen „Izgled i sadržaj jediničnih pakiranja”, navodi:
„1.   Jedinična pakiranja cigareta moraju biti u obliku kvadra. Jedinična pakiranja duhana za samostalno motanje mora[ju] biti u obliku kvadra ili u cilindričnom obliku ili u obliku vrećice. Jedinično pakiranje cigareta mora sadržavati najmanje 20 cigareta. Jedinično pakiranje duhana za samostalno motanje mora sadržavati najmanje 30 g duhana.
2.   Jedinično pakiranje cigareta može se sastojati od kartona ili mekog materijala i ne smije imati otvor koji se može ponovno zatvoriti ili zapečatiti nakon što je jedanput otvoren, osim preklopnog poklopca i kutije sa zglobnim poklopcem. Kod pakiranja s preklopnim poklopcem ili zglobnim poklopcem, poklopac može biti pričvršćen samo za stražnju stranu jediničnog pakiranja.”
Članak 18. Direktive 2014/40, naslovljen „Prekogranična prodaja duhanskih proizvoda na daljinu”, predviđa:
„1.   Države članice mogu zabraniti prekograničnu prodaju duhanskih proizvoda na daljinu potrošačima. Države članice surađuju kako bi spriječile te prodaje. Maloprodajna mjesta koja se upuštaju u prekograničnu prodaju duhanskih proizvoda na daljinu ne smiju tim proizvodima opskrbljivati potrošače u državama članicama gdje je takva prodaja zabranjena. Države članice koje ne zabranjuju takve prodaje od maloprodajnih mjesta koja se namjeravaju upustiti u prekograničnu prodaju na daljinu potrošačima smještenima u Uniji moraju zahtijevati da se registriraju pri nadležnim tijelima države članice u kojoj maloprodajno mjesto ima poslovni nastan te države članice gdje se nalaze stvarni ili potencijalni potrošači. [...]
[...]
3.   Države članice odredišta duhanskih proizvoda koji se prodaju putem prekogranične prodaje na daljinu mogu zahtijevati da maloprodajno mjesto koje ih isporučuje odabere fizičku osobu koja treba biti odgovorna za provjeru – prije nego što dođu do potrošača – jesu li oni usklađeni s nacionalnim odredbama donesenima na temelju ove Direktive u državi članici odredišta, ako je takva provjera potrebna da bi se osigurala i olakšala provedba.
[...]”
Članak 24. te direktive, naslovljen „Slobodno kretanje”, propisuje:
„1.   Države članice ne mogu, iz razloga koji se tiču aspekata koje uređuje ova Direktiva te podložno stavcima 2. i 3. ovog članka, zabraniti ili ograničiti stavljanje na tržište duhanskih ili srodnih proizvoda koji su usklađeni s ovom Direktivom.
2.   Ova Direktiva ne utječe na pravo neke države članice da zadrži ili uvede daljnje zahtjeve primjenjive na sve proizvode stavljene na njezino tržište, u vezi sa standardizacijom pakiranja duhanskih proizvoda, ako je to opravdano na temelju javnog zdravlja, uzimajući u obzir visok stupanj zaštite zdravlja ljudi postignut ovom Direktivom. Takve mjere moraju biti razmjerne i ne smiju biti sredstvo proizvoljne diskriminacije ili prikrivenog ograničavanja trgovine među državama članicama. Te mjere priopćuju se Komisiji, zajedno s razlozima njihova zadržavanja ili uvođenja.
3.   Država članica također može zabraniti određenu kategoriju duhanskog ili srodnog proizvoda na temelju određene situacije u toj državi članici i pod uvjetom da su odredbe opravdane potrebom da se zaštiti javno zdravlje, uzimajući u obzir visoku razinu zaštite zdravlja ljudi koja se postiže ovom Direktivom. Takve nacionalne odredbe priopćuju se Komisiji, zajedno s razlozima njihova uvođenja. Komisija, u roku [od] šest mjeseci od zaprimanja priopćenja predviđenog u ovom stavku, odobrava ili odbija nacionalne odredbe nakon što je provjerila, uzimajući u obzir visoku razinu zaštite zdravlja ljudi koja se postiže ovom Direktivom, jesu li ili nisu te odredbe opravdane, potrebne i razmjerne svojem cilju i predstavljaju li ili ne predstavljaju sredstvo proizvoljne diskriminacije ili prikrivenog ograničavanja trgovine između država članica. Ako Komisija u roku od šest mjeseci ne donese odluku, drži se da su nacionalne odredbe odobrene.”
Članak 28. Direktive 2014/40, naslovljen „Izvješćivanje”, u stavku 2. točki (a) navodi da Komisija u svojem izvješću o primjeni te direktive posebice naznačuje „iskustv[o] stečen[o] glede dizajna površina pakiranja, koji ova [d]irektiva ne uređuje, uzimajući u obzir nacionalni, međunarodni, pravni, gospodarski i znanstveni razvoj”.
Na temelju članka 29. navedene direktive, njezine odredbe moraju se prenijeti u nacionalne pravne poretke država članica najkasnije do 20. svibnja 2016. i stupiti na snagu od tog datuma.
Glavni postupak i prethodna pitanja
PMI i BAT uputili su sudu koji je uputio zahtjev za prethodnu odluku zahtjev za sudsko preispitivanje zakonitosti (
judicial review
) „namjere i/ili obveze” vlade Ujedinjene Kraljevine da prenese Direktivu 2014/40 u nacionalni pravni poredak.
Oni tvrde da je ta direktiva u cijelosti odnosno u dijelu nevaljana jer povređuje članke 114., 290. i 291. UFEU‑a, načelâ proporcionalnosti i supsidijarnosti kao i članak 11. Povelje Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja).
Sud koji je uputio zahtjev smatra da argumenti koje navode podnositelji zahtjeva u glavnom postupku „razumno mogu pokrenuti raspravu”.
U tim okolnostima, High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court) (Visoki sud (Engleska i Wales), odjel Queen’s Bench (upravno vijeće)) odlučio je prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„1.
Je li Direktiva 2014/40 u cijelosti ili djelomično nevaljana zato što članak 114. UFEU‑a nije odgovarajuća pravna osnova? Osobito:
(a)
U vezi s člankom 24. stavkom 2. Direktive 2014/40:
(i.
) ako se pravilno tumači, u kojoj mjeri dopušta državama članicama da usvoje stroža pravila u području ,standardizacije' pakiranja duhanskih proizvoda; i
(ii.
) s obzirom na to tumačenje, je li članak 24. stavak 2. nevaljan zato što članak 114. UFEU‑a nije odgovarajuća pravna osnova?
(b)
Je li članak 24. stavak 3. Direktive 2014/40, koji dopušta državama članicama da zabrane određenu kategoriju duhanskog ili srodnog proizvoda u posebnim okolnostima, nevaljan zato što članak 114. UFEU‑a nije odgovarajuća pravna osnova?
(c)
Jesu li sljedeće odredbe nevaljane zato što članak 114. UFEU‑a nije odgovarajuća pravna osnova:
(i.
) odredbe poglavlja II. glave II. Direktive 2014/40, koje se odnose na označivanje i pakiranje;
(ii.
) članak 7. Direktive 2014/40, u mjeri u kojoj zabranjuje mentol‑cigarete i duhanske proizvode sa svojstvenom aromom;
(iii.
) članak 18. Direktive 2014/40, koji dopušta državama članicama da zabrane prekograničnu prodaju duhanskih proizvoda na daljinu; i
(iv.
) članak 3. stavak 4. i članak 4. stavak 5. Direktive 2014/40, koji u području razine emisija delegiraju ovlasti na Komisiju?
2.
U vezi s člankom 13. Direktive 2014/40:
(a)
ako se pravilno tumači, zabranjuje li istinite i neobmanjujuće navode o duhanskim proizvodima na pakiranju proizvoda; i
(b)
ako je tomu tako, je li taj članak nevaljan zato što krši načelo proporcionalnosti i/ili članak 11. Povelje?
3.
Jesu li sljedeće odredbe u cijelosti ili djelomično nevaljane zato što povređuju načelo proporcionalnosti:
(a)
članak 7. stavci 1. i 7., u mjeri u kojoj zabranjuje stavljanje na tržište duhanskih proizvoda s mentolom kao svojstvenom aromom i duhanskih proizvoda koji sadržavaju aromu u bilo kojem od svojih sastojaka;
(b)
članak 8. stavak 3., članak 9. stavak 3., članak 10. stavak 1. točka (g) i članak 14., u mjeri u kojoj nameću razne zahtjeve u području standardizacije pakiranja; i
(c)
članak 10. stavak l. točke (a) i (c), u mjeri u kojoj zahtijeva da zdravstvena upozorenja pokrivaju 65 % vanjske prednje i stražnje površine jediničnog pakiranja i svakog vanjskog pakiranja?
4.
Jesu li neke od sljedećih odredaba Direktive 2014/40 nevaljane zato što povređuju članak 290. UFEU‑a:
(a)
članak 3. stavci 2. i 4. o maksimalnoj razini emisija;
(b)
članak 4. stavak 5. o metodama mjerenja emisija;
(c)
članak 7. stavci 5., 11. i 12. o propisima o sastojcima;
(d)
članak 9. stavak 5., članak 10. stavak 1. točka (f) i stavak 3., članak 11. stavak 6., članak 12. stavak 3. i članak 20. stavak 12. o zdravstvenim upozorenjima;
(e)
članak 20. stavak 11. o zabrani elektroničkih cigareta i/ili spremnika za ponovno punjenje; i/ili
(f)
članak 15. stavak 12. o ugovorima o pohrani podataka?
5.
Jesu li članak 3. stavak 4. i članak 4. stavak 5. Direktive 2014/40 nevaljani zato što povređuju načelo pravne sigurnosti i/ili zato što nedopušteno delegiraju ovlasti vanjskim tijelima na koja se ne primjenjuju postupovna jamstva koja zahtijeva pravo Europske unije?
6.
Jesu li sljedeće odredbe Direktive 2014/40 u cijelosti ili djelomično nevaljane zato što povređuju članak 291. UFEU‑a:
(a)
članak 6. stavak 1. o obvezama izvješćivanja;
(b)
članak 7. stavci 2., 3., 4. i 10. o provedbenim aktima u područje zabrane duhanskih proizvoda u određenim okolnostima; i/ili
(c)
članak 9. stavak 6. i članak 10. stavak 4. o zdravstvenim upozorenjima?
7.
Je li Direktiva 2014/40, a osobito njezin članak 7., članak 8. stavak 3., članak 9. stavak 3., članak 10. stavak 1. točka (g), članak 13. i članak 14., nevaljana zato što nije u skladu s načelom supsidijarnosti?”
O prethodnim pitanjima
Dopuštenost
Europski parlament, Vijeće Europske unije i Komisija kao i francuska vlada navode da je zahtjev za prethodnu odluku u cijelosti ili djelomično nedopušten.
Dopuštenost zahtjeva za prethodnu odluku u cijelosti
Oni navode da je zahtjev za prethodnu odluku nedopušten u cijelosti jer, s jedne strane, ne postoji stvaran spor između stranaka i, s druge strane, jer je zahtjev za sudsko preispitivanje zakonitosti (
judicial review
) „namjere i/ili obveze” vlade Ujedinjene Kraljevine da prenese direktivu sredstvo za zaobilaženje sustava pravnih lijekova koji je uspostavljen UFEU‑om.
U tom pogledu valja podsjetiti da je isključivo na nacionalnom sucu pred kojim se vodi postupak i koji mora preuzeti odgovornost za sudsku odluku koja će biti donesena da, uvažavajući posebnosti predmeta, ocijeni nužnost prethodne odluke za donošenje svoje presude i relevantnost pitanja koja postavlja Sudu. Posljedično, s obzirom na to da se postavljena pitanja odnose na tumačenje ili ocjenu valjanosti određenog pravnog pravila Unije, Sud je u načelu dužan donijeti odluku (presuda Gauweiler i dr.,
C‑62/14
,
EU:C:2015:400
, t.
24.
).
Iz navedenoga proizlazi da pitanja koja se odnose na pravo Unije uživaju pretpostavku relevantnosti. Odbijanje Suda da odluči o zahtjevu za prethodnu odluku koji je uputio nacionalni sud moguće je samo ako je očito da zatraženo tumačenje ili ocjena valjanosti pravnog pravila Unije nema nikakve veze s činjeničnim stanjem ili predmetom spora u glavnom postupku, ako je problem hipotetski ili ako Sud ne raspolaže činjeničnim i pravnim elementima potrebnima da bi se mogao dati koristan odgovor na upućena pitanja (presuda Gauweiler i dr.,
C‑62/14
,
EU:C:2015:400
, t.
25.
).
Kao prvo, kad je riječ o tome je li spor u glavnom postupku stvaran, valja navesti da je sud koji je uputio zahtjev za prethodnu odluku ocijenio dopuštenim zahtjev za sudsko preispitivanje zakonitosti „namjere i/ili obveze” vlade Ujedinjene Kraljevine da prenese Direktivu 2014/40, koji su podnijeli podnositelji zahtjeva u glavnom postupku pred sudom koji je uputio zahtjev za prethodnu odluku, iako rok za prenošenje te direktive još nije istekao te nijedna nacionalna mjera za prenošenje navedene direktive nije bila donesena. Osim toga, između podnositeljâ zahtjeva u glavnom postupku i državnog tajnika za zdravstvo postoji neslaganje jesu li gore navedeni zahtjevi osnovani. S obzirom na to da je sud koji je uputio zahtjev pozvan razriješiti to neslaganje, ne čini se očitim da spor u glavnom postupku nije stvaran (vidjeti analogijom presudu British American Tobacco (Investments) i Imperial Tobacco,
C‑491/01
,
EU:C:2002:741
, t.
36.
i
38.
).
Kao drugo, kad je riječ o argumentu da je zahtjev za sudsko preispitivanje zakonitosti (
judicial review
) „namjere i/ili obveze” vlade Ujedinjene Kraljevine da prenese direktivu sredstvo za zaobilaženje sustava pravnih lijekova koji je uspostavljen UFEU‑om, valja podsjetiti da je Sud već proglasio dopuštenim veći broj zahtjeva za prethodnu odluku o valjanosti akata sekundarnog prava koji su podneseni u okviru takvih zahtjeva za sudsko preispitivanje zakonitosti, osobito u predmetima koji su doveli do presuda British American Tobacco (Investments) i Imperial Tobacco (
C‑491/01
,
EU:C:2002:741
), Intertanko i dr. (
C‑308/06
,
EU:C:2008:312
) kao i Afton Chemical (
C‑343/09
,
EU:C:2010:419
).
Osim toga, mogućnost da pojedinci pred nacionalnim sudovima ističu nevaljanost općeg akta Unije nije uvjetovana pretpostavkom da je navedeni akt već bio predmet mjera primjene donesenih na temelju nacionalnog prava. U tom je pogledu dovoljno da se pred nacionalni sud iznese stvarno postojeći spor u kojem se prethodno postavlja pitanje valjanosti takvog akta. Doista, ta je pretpostavka ispunjena u glavnom postupku, kao što to proizlazi iz točke 33. ove presude (vidjeti analogijom presude British American Tobacco (Investments) i Imperial Tobacco,
C‑491/01
,
EU:C:2002:741
, t.
40.
i Gauweiler i dr.,
C‑62/14
,
EU:C:2015:400
, t.
29.
).
U tim okolnostima nije moguće zahtjev za prethodnu odluku proglasiti u cijelosti nedopuštenim.
Dopuštenost određenih prethodnih pitanja
Valja ispitati dopuštenost određenih prethodnih pitanja s obzirom, kao prvo, na argumentaciju da su točke (a) i (b) te točka (c) podtočka (iii.) prvog pitanja, koje se odnose na tumačenje valjanosti članka 18. i članka 24. stavaka 2. i 3. Direktive 2014/40, hipotetske i nemaju veze s predmetom spora u glavnom postupku.
Treba navesti da su te odredbe upućene državama članicama te ih u biti ovlašćuju da u svoj unutarnji pravni poredak uvedu ili u njemu zadrže određene zabrane ili daljnje zahtjeve. Iako navedene odredbe državama članicama nude mogućnost, a ne propisuju obvezu djelovanja, ipak postoji mogućnost da ih se uzme u obzir prilikom donošenja nacionalnih mjera za prenošenje te direktive. Naime, narav, sadržaj i opseg tih mjera mogu se razlikovati s obzirom na tumačenje i valjanost članka 18. i članka 24. stavaka 2. i 3. navedene direktive.
Činjenica da odluka o upućivanju zahtjeva ne sadržava naznaku u vezi s namjerom Ujedinjene Kraljevine da uzme u obzir te odredbe prilikom prenošenja Direktive 2014/40 u svoj unutarnji pravni poredak ne znači da su pitanja o njihovu tumačenju i valjanosti samo hipotetske naravi. Naime, odluka o primjeni navedenih odredaba mogla bi ovisiti o ishodu glavnog postupka, koji se upravo odnosi na namjeru i/ili obvezu Ujedinjene Kraljevine da prenese tu direktivu.
Stoga ne proizlazi na očit način da tumačenje i ocjena valjanosti tih odredaba nemaju nikakve veze s glavnim postupkom, odnosno da su postavljena pitanja hipotetske naravi.
Stoga su točke (a) i (b) te točka (c) podtočka (iii.) prvog pitanja dopuštene.
Kao drugo, kad je riječ o dopuštenosti točke (c) podtočke (iv.) prvog pitanja kao i četvrtog do šestog pitanja, valja navesti da se ona odnose na valjanost članka 3. stavaka 2. i 4., članka 4. stavka 5., članka 6. stavka 1., članka 7. stavaka 2. do 5. i 10. do 12., članka 9. stavaka 5. i 6., članka 10. stavka 1. točke (f) i stavaka 3. i 4., članka 11. stavka 6., članka 12. stavka 3., članka 15. stavka 12. i članka 20. stavaka 11. i 12. Direktive 2014/40. Te odredbe dodjeljuju Komisiji ovlast za donošenje različitih delegiranih ili provedbenih akata.
Međutim, valja navesti da nijedna od tih odredaba nije upućena državama članicama. Stoga se one ne odnose na prenošenje te direktive u unutarnji pravni poredak tih država članica.
Usto, nije navedeno da nevaljanost jedne ili više od tih odredaba uključuje nevaljanost drugih odredaba navedene direktive, koje se trebaju prenijeti.
U tim okolnostima, očito je da točka (c) podtočka (iv.) prvog pitanja kao i četvrto do šestog pitanja nemaju nikakve veze s namjerom i/ili obvezom Ujedinjene Kraljevine da prenese Direktivu 2014/40, a što je predmet glavnog postupka.
Stoga točku (c) podtočku (iv.) prvog pitanja kao i četvrto do šestog pitanja valja proglasiti nedopuštenima.
Kao treće, što se tiče dopuštenosti sedmog pitanja, koje se odnosi na valjanost članka 7., članka 8. stavka 3., članka 9. stavka 3., članka 10. stavka 1. točke (g), članka 13. i članka 14. Direktive 2014/40, valja podsjetiti da je u smislu suradnje, koja treba uređivati upućivanje zahtjeva za prethodnu odluku, nužno da nacionalni sud u odluci o upućivanju zahtjeva za prethodnu odluku navede točne razloge zbog kojih smatra da je odgovor na njegova pitanja o tumačenju ili valjanosti određenih odredaba prava Unije nužan za rješenje spora (vidjeti u tom smislu, među ostalim, presude Bertini i dr.,
98/85, 162/85 i 258/85
,
EU:C:1986:246
, t.
6.
; ABNA i dr.,
C‑453/03, C‑11/04, C‑12/04 i C‑194/04
,
EU:C:2005:741
, t.
46.
kao i IATA i ELFAA,
C‑344/04
,
EU:C:2006:10
, t.
31.
).
Stoga je važno da nacionalni sud posebno navede točne razloge koji su ga naveli na postavljanje pitanja o valjanosti određenih odredaba prava Unije i da izloži razloge nevaljanosti koji mu se, posljedično, čine da bi mogli biti prihvaćeni (vidjeti u tom smislu, među ostalim, presudu Greenpeace France i dr.,
C‑6/99
,
EU:C:2000:148
, t.
55.
kao i rješenje Adiamix,
C‑368/12
,
EU:C:2013:257
, t.
22.
). Takav zahtjev također proizlazi iz članka 94. točke (c) Poslovnika Suda.
Usto, prema ustaljenoj sudskoj praksi Suda, podaci dostavljeni u zahtjevima za prethodnu odluku ne služe samo tomu da omoguće Sudu davanje korisnih odgovora, već također da omoguće vladama država članica kao i drugim zainteresiranim strankama podnošenje očitovanja sukladno članku 23. Statuta Suda Europske unije. Stoga je na Sudu da pazi da se ta mogućnost zaštiti, vodeći računa o činjenici da se na temelju tog članka zainteresiranima priopćavaju samo odluke kojima se upućuje prethodno pitanje zajedno s prijevodom na službeni jezik svake države članice, ali bez nacionalnog spisa koji je sud koji je uputio zahtjev eventualno poslao Sudu (vidjeti, među ostalim, presude Holdijk i dr.,
141/81 do 143/81
,
EU:C:1982:122
, t.
6.
i Lehtonen i Castors Braine,
C‑176/96
,
EU:C:2000:201
, t.
23.
kao i rješenje Adiamix,
C‑368/12
,
EU:C:2013:257
, t.
24.
).
Iz prethodno navedenog slijedi, s jedne strane, da u okviru prethodnog postupka Sud ispituje valjanost akta Unije ili njegove određene odredbe s obzirom na razloge nevaljanosti navedene u odluci o upućivanju. S druge strane, ako se ne navedu točni razlozi koji su sud koji je uputio zahtjev naveli na postavljanje pitanja o valjanosti tog akta ili tih odredaba, tada su pitanja o njihovoj valjanosti nedopuštena.
U ovom slučaju sud koji je uputio zahtjev ne izlaže razloge zbog kojih je u okviru svojeg sedmog pitanja odlučio Sudu postaviti pitanje o valjanosti članka 8. stavka 3., članka 9. stavka 3., članka 10. stavka 1. točke (g), članka 13. i članka 14. Direktive 2014/40. Naime, svi elementi odluke o upućivanju zahtjeva u vezi s tim pitanjem odnose se isključivo na članak 7. navedene direktive.
U tim okolnostima, sedmo pitanje dopušteno je samo u mjeri u kojoj se odnosi na članak 7. Direktive 2014/40.
S obzirom na sva prethodna razmatranja, valja proglasiti nedopuštenima točku (c) podtočku (iv.) prvog pitanja, četvrto do šestog pitanja kao i sedmo pitanje u mjeri u kojoj se odnosi na članak 8. stavak 3., članak 9. stavak 3., članak 10. stavak 1. točku (g), članak 13. i članak 14. Direktive 2014/40.
Prvo pitanje
Sud koji je uputio zahtjev prvim pitanjem u biti pita je li Direktiva 2014/40 u cijelosti ili djelomično nevaljana jer joj članak 114. UFEU‑a nije odgovarajuća pravna osnova. Osobito, taj sud postavlja pitanje o valjanosti članka 7., članka 18. i članka 24. stavaka 2. i 3. navedene direktive kao i odredaba njezine glave II. poglavlja II.
Treba navesti da, unatoč tekstu prvog pitanja, odluka o upućivanju zahtjeva ne navodi nijedan točan razlog za nevaljanost Direktive 2014/40 u cijelosti. Naime, razmatranja koja se nalaze u toj odluci odnose se isključivo na valjanost svake zasebne odredbe navedene u prethodnoj točki ove presude.
U tim okolnostima, na prvo pitanje valja odgovoriti ispitivanjem razloga nevaljanosti koji su istaknuti protiv svake od navedenih odredaba. Ako bi se po završetku tog ispitivanja jedna od tih odredaba morala proglasiti nevaljanom, tada bi trebalo ispitati utječe li ta nevaljanost na Direktivu 2014/40 u cijelosti.
Članak 114. stavak 1. UFEU‑a propisuje da Parlament i Vijeće usvajaju mjere za usklađivanje odredaba zakona ili drugih propisa u državama članicama, čiji je cilj uspostava i funkcioniranje unutarnjeg tržišta.
U tom pogledu, iako obično utvrđenje razlika između nacionalnih zakonodavstava nije dovoljno da bi se opravdala primjena članka 114. UFEU‑a, drukčije je u slučaju razlika između zakona ili drugih propisa u državama članicama koji mogu narušiti temeljne slobode i tako neposredno utjecati na funkcioniranje unutarnjeg tržišta (vidjeti u tom smislu presude Njemačka/Parlament i Vijeće,
C‑376/98
,
EU:C:2000:544
, t.
84.
i
95.
; British American Tobacco (Investments) i Imperial Tobacco,
C‑491/01
,
EU:C:2002:741
, t.
59.
i
60.
; Arnold André,
C‑434/02
,
EU:C:2004:800
, t.
30.
; Swedish Match,
C‑210/03
,
EU:C:2004:802
, t.
29.
; Njemačka/Parlament i Vijeće,
C‑380/03
,
EU:C:2006:772
, t.
37.
kao i Vodafone i dr.,
C‑58/08
,
EU:C:2010:321
, t.
32.
).
Također, iz ustaljene sudske prakse proizlazi da, iako se članak 114. UFEU‑a može koristiti kao pravna osnova za sprečavanje pojave budućih prepreka trgovini zbog nejednakog razvoja nacionalnih zakonodavstava, pojava tih prepreka mora biti vjerojatna, a cilj predmetne mjere mora biti njihovo sprečavanje (presude British American Tobacco (Investments) i Imperial Tobacco,
C‑491/01
,
EU:C:2002:741
, t.
61.
; Arnold André,
C‑434/02
,
EU:C:2004:800
, t.
31.
; Swedish Match,
C‑210/03
,
EU:C:2004:802
, t.
30.
; Njemačka/Parlament i Vijeće,
C‑380/03
,
EU:C:2006:772
, t.
38.
kao i Vodafone i dr.,
C‑58/08
,
EU:C:2010:321
, t.
33.
).
Osim toga, Sud je presudio da, kada su ispunjene pretpostavke za korištenje članka 114. UFEU‑a kao pravne osnove, Unijin zakonodavac ne može biti onemogućen koristiti tu pravnu osnovu zbog činjenice da je, pri odabiru koji se provodi, zaštita javnog zdravlja odlučujuća (presude British American Tobacco (Investments) i Imperial Tobacco,
C‑491/01
,
EU:C:2002:741
, t.
62.
; Arnold André,
C‑434/02
,
EU:C:2004:800
, t.
32.
; Swedish Match,
C‑210/03
,
EU:C:2004:802
, t.
31.
kao i Njemačka/Parlament i Vijeće,
C‑380/03
,
EU:C:2006:772
, t.
39.
).
Usto treba naglasiti da članak 168. stavak 1. prvi podstavak UFEU‑a propisuje da se u utvrđivanju i provedbi svih politika i aktivnosti Unije osigurava visok stupanj zaštite zdravlja ljudi te da članak 114. stavak 3. UFEU‑a izričito zahtijeva da se u ostvarivanju usklađivanja polazi od visoke razine zaštite zdravlja ljudi (presude British American Tobacco (Investments) i Imperial Tobacco,
C‑491/01
,
EU:C:2002:741
, t.
62.
; Arnold André,
C‑434/02
,
EU:C:2004:800
, t.
33.
; Swedish Match,
C‑210/03
,
EU:C:2004:802
, t.
32.
kao i Njemačka/Parlament i Vijeće,
C‑380/03
,
EU:C:2006:772
, t.
40.
).
Iz prethodno navedenog proizlazi da, u slučaju kada postoje prepreke trgovini ili kada je vjerojatno da će se takve prepreke pojaviti u budućnosti zbog činjenice da su države članice u pogledu proizvoda ili kategorije proizvoda poduzele ili poduzimaju različite mjere koje osiguravaju različitu razinu zaštite i koje zbog te činjenice sprečavaju slobodno kretanje dotičnog proizvoda ili više njih, članak 114. UFEU‑a ovlašćuje Unijina zakonodavca na postupanje u obliku donošenja odgovarajućih mjera uz poštovanje, s jedne strane, stavka 3. tog članka i, s druge strane, pravnih načela navedenih u UFEU‑u ili uspostavljenih sudskom praksom, osobito načela proporcionalnosti (presude Arnold André,
C‑434/02
,
EU:C:2004:800
, t.
34.
; Swedish Match,
C‑210/03
,
EU:C:2004:802
, t.
33.
kao i Njemačka/Parlament i Vijeće,
C‑380/03
,
EU:C:2006:772
, t.
41.
).
Također valja navesti da su izrazom „mjere za usklađivanje” iz članka 114. UFEU‑a autori Ugovora željeli Unijinom zakonodavcu dodijeliti, ovisno o općem kontekstu i specifičnim okolnostima područja koje treba uskladiti, marginu prosudbe kad je riječ o najprimjerenijoj tehnici usklađivanja radi postizanja željenog rezultata, osobito u područjima koja su obilježena složenim tehničkim značajkama (presude Njemačka/Parlament i Vijeće,
C‑380/03
,
EU:C:2006:772
, t.
42.
kao i Ujedinjena Kraljevina/Parlament i Vijeće,
C‑270/12
,
EU:C:2014:18
, t.
102.
). Dakle, Unijin zakonodavac mogao bi u ostvarivanju te margine prosudbe provesti samo usklađivanje u fazama i zahtijevati samo postupno ukidanje jednostranih mjera koje su poduzele države članice (presuda Rewe‑Zentrale,
37/83
,
EU:C:1984:89
, t.
20.
).
Mjerama iz članka 114. stavka 1. UFEU‑a može se, ovisno o okolnostima, obvezati sve države članice da odobre prodaju dotičnog proizvoda ili više njih kao i uvjetovati takvu obvezu odobrenja određenim pretpostavkama, pa čak i privremeno ili konačno zabraniti prodaju određenog proizvoda ili više njih (presude Arnold André,
C‑434/02
,
EU:C:2004:800
, t.
35.
; Swedish Match,
C‑210/03
,
EU:C:2004:802
, t.
34.
kao i Njemačka/Parlament i Vijeće,
C‑380/03
,
EU:C:2006:772
, t.
43.
).
S obzirom na ta načela treba provjeriti jesu li ispunjene pretpostavke za primjenu članka 114. UFEU‑a kao pravne osnove za odredbe Direktive 2014/40 navedene u prvom pitanju.
Točka (a) prvog pitanja
Sud koji je uputio zahtjev točkom (a) prvog pitanja u biti pita treba li članak 24. stavak 2. Direktive 2014/40 tumačiti na način da državama članicama dopušta donošenje strožih pravila u području standardizacije pakiranja duhanskih proizvoda nego što su to pravila predviđena tom direktivom te je li u smislu tog tumačenja ta odredba nevaljana jer članak 114. UFEU‑a nije odgovarajuća pravna osnova za tu direktivu.
Na temelju članka 24. stavka 1. Direktive 2014/40, države članice ne mogu, iz razloga koji se tiču aspekata koje uređuje ta direktiva te podložno stavcima 2. i 3. tog članka 24., zabraniti ili ograničiti stavljanje na tržište duhanskih ili srodnih proizvoda koji su usklađeni s tom direktivom. Prema stavku 2. navedenog članka 24., Direktiva 2014/40 ne utječe na pravo neke države članice da zadrži ili uvede, pod određenim uvjetima, „daljnje zahtjeve primjenjive na sve proizvode stavljene na njezino tržište, u vezi sa standardizacijom pakiranja duhanskih proizvoda”.
Podnositelji zahtjeva u glavnom postupku, Irska, vlada Ujedinjene Kraljevine i norveška vlada smatraju da članak 24. stavak 2. Direktive 2014/40 dopušta državama članicama da zadrže ili uvedu daljnje zahtjeve u vezi sa svim aspektima pakiranja duhanskih proizvoda, neovisno o tome jesu li uređeni tom direktivom ili nisu. Nasuprot tomu, portugalska vlada, Parlament, Vijeće i Komisija smatraju da se ta mogućnost odnosi samo na aspekte pakiranja koji nisu usklađeni navedenom direktivom.
U tom pogledu valja navesti da članak 24. stavak 2. Direktive 2014/40 može imati više tumačenja pa se ne čini potpuno nedvosmislenim točan opseg mogućnosti koja je tako dodijeljena državama članicama. Naime, s jedne strane, ta direktiva ne definira izraz „daljnj[i] zahtjev[i]” i „standardizacij[a]” koji se koriste u njezinu članku 24. stavku 2. S druge strane, ta odredba ne navodi obuhvaća li ta mogućnost aspekte koji se odnose na pakiranje duhanskih proizvoda koji su navedenom direktivom usklađeni.
Međutim, prema ustaljenoj sudskoj praksi, kada tekst sekundarnog prava može imati više od jednog tumačenja, prednost valja dati tumačenju koje odredbu čini sukladnom s Ugovorom, a ne tumačenju koje bi je učinilo neusklađenom s njime (vidjeti, među ostalim, presudu Ordre des barreaux francophones et germanophone i dr.,
C‑305/05
,
EU:C:2007:383
, t.
28.
).
Tumačenje članka 24. stavka 2. Direktive 2014/40 prema kojem bi ta odredba dopuštala državama članicama da zadrže ili uvedu daljnje zahtjeve u vezi sa svim aspektima pakiranja duhanskih proizvoda, uključujući i one koji su tom direktivom usklađeni, dovelo bi u biti u pitanje usklađivanje koje ta direktiva provodi u području pakiranja tih proizvoda. Naime, takvo tumačenje dovelo bi do toga da se državama članicama dopušta da se zahtjevi u području pakiranja, koji su navedenom direktivom usklađeni, zamijene drugim zahtjevima uvedenima na nacionalnoj razini, i to povredom pravila o zadržavanju ili uvođenju nacionalnih odredaba kojima se odstupa od mjere usklađivanja, predviđenih u članku 114. stavcima 4. do 10. UFEU‑a.
Takvo tumačenje učinilo bi članak 24. stavak 2. Direktive 2014/40 nespojivim s člankom 114. UFEU‑a.
Međutim, članak 24. stavak 2. Direktive 2014/40 može se tumačiti i na način da ta odredba dopušta državama članicama da zadrže ili uvedu daljnje zahtjeve samo u odnosu na one aspekte standardizacije pakiranja duhanskih proizvoda koji tom direktivom nisu usklađeni. Iako tekst tog članka 24. stavka 2. ne sadržava to pojašnjenje, takvo je tumačenje sukladno cilju i općoj strukturi navedene direktive.
Naime, iz članka 1. točke (b) Direktive 2014/40 proizlazi da je njezin cilj usklađivanje zakona i drugih propisa država članica o „određenim” aspektima označivanja i pakiranja duhanskih proizvoda. Iz toga slijedi da ta direktiva ne nastoji uskladiti sve aspekte označivanja i pakiranja tih proizvoda.
Taj zaključak potvrđuje članak 28. stavak 2. točka (a) Direktive 2014/40, prema kojem Komisija prilikom izrade izvješća iz članka 28. stavka 1. te direktive posebice naznačuje „iskustv[o] stečen[o] glede dizajna površina pakiranja, koji [navedena] [d]irektiva ne uređuje”.
Uvodna izjava 53. Direktive 2014/40 u tom pogledu pojašnjava da, uzimajući u obzir različite razine harmonizacije postignute tom direktivom, države članice zadržavaju ovlasti da nametnu daljnje zahtjeve u pogledu, primjerice, boje pakiranja duhanskih proizvoda ili daljnje standardizacije tih pakiranja. Naime, podložno zahtjevima iz članka 13. Direktive 2014/40, nijedna odredba navedene direktive ne predviđa niti zabranjuje takvu standardizaciju i ne uređuje, uostalom, boje pakiranja duhanskih proizvoda.
Usto, iz opće strukture Direktive 2014/40 proizlazi da ona ne provodi potpuno usklađivanje u području proizvodnje, predstavljanja i prodaje duhanskih i srodnih proizvoda. To osobito potvrđuju uvodne izjave 47. i 48. te direktive, koje navode veći broj aspekata koji nisu njome uređeni. Također, uvodna izjava 55. navedene direktive navodi da bi države članice trebale i dalje imati mogućnost da zadrže ili usvoje nacionalne zakone koji se primjenjuju na sve proizvode stavljene na njihova tržišta „kada je riječ o aspektima koji nisu regulirani [tom] [d]irektivom”.
Stoga treba ispitati čini li tumačenje članka 24. stavka 2. Direktive 2014/40 iz točke 73. ove presude tu odredbu sukladnom s člankom 114. UFEU‑a.
Doista, dopuštajući državama članicama da zadrže ili uvedu daljnje zahtjeve o aspektima pakiranja koji nisu bili usklađeni Direktivom 2014/40, članak 24. stavak 2. te direktive ne jamči da se proizvodi s pakiranjem koje je sukladno zahtjevima te direktive mogu slobodno kretati na unutarnjem tržištu.
Međutim, ta je okolnost neizbježna posljedica tehnike usklađivanja koju je u ovom slučaju odabrao Unijin zakonodavac. Kao što se na to podsjeća u točki 63. ove presude, Unijin zakonodavac raspolaže marginom prosudbe, osobito što se tiče mogućnosti da provede samo usklađivanje u fazama i da zahtijeva samo postupno ukidanje jednostranih mjera koje su poduzele države članice.
Doista, kao što je to navela nezavisna odvjetnica u točki 119. svojeg mišljenja, mjera djelomičnog usklađivanja u području označivanja i pakiranja duhanskih proizvoda, kao što je to ona ostvarena Direktivom 2014/40, ne znači da se manje podržava funkcioniranje unutarnjeg tržišta, s obzirom na to da uklanja barem neke od prepreka trgovini, ako već ne sve.
Naime, za razliku od direktive o kojoj je bila riječ u predmetu koji je doveo do presude Njemačka/Parlament i Vijeće (
C‑376/98
,
EU:C:2000:544
), članak 24. stavak 1. Direktive 2014/40, u vezi sa stavkom 2. tog članka, kako je tumačen u točki 73. ove presude, zabranjuje državama članicama da se, zbog razloga koji se odnose na aspekte pakiranja koje ta direktiva usklađuje, protive uvozu, prodaji i potrošnji duhanskih proizvoda koji su sukladni zahtjevima što ih je postavila navedena direktiva. Na taj način te odredbe sudjeluju u ostvarenju cilja poboljšanja uvjeta funkcioniranja unutarnjeg tržišta i, prema tome, sukladne su s člankom 114. UFEU‑a (vidjeti analogijom presudu British American Tobacco (Investments) i Imperial Tobacco,
C‑491/01
,
EU:C:2002:741
, t.
74.
).
Iz toga slijedi da tumačenje članka 24. stavka 2. Direktive 2014/40 prema kojem ta odredba dopušta državama članicama da zadrže ili uvedu daljnje zahtjeve samo u odnosu na aspekte pakiranja duhanskih proizvoda koji nisu usklađeni tom direktivom čini tu odredbu usklađenom s člankom 114. UFEU‑a. Stoga, primjenom sudske prakse navedene u točki 70. ove presude, valja podržati to tumačenje.
S obzirom na prethodna razmatranja, na točku (a) prvog pitanja treba odgovoriti da:
—
članak 24. stavak 2. Direktive 2014/40 treba tumačiti na način da države članice mogu zadržati ili uvesti daljnje zahtjeve u odnosu na aspekte pakiranja duhanskih proizvoda koji nisu usklađeni tom direktivom;
—
ispitivanje tog pitanja nije otkrilo elemente koji bi utjecali na valjanost te odredbe.
Točka (b) prvog pitanja
Sud koji je uputio zahtjev točkom (b) prvog pitanja pita je li članak 24. stavak 3. Direktive 2014/40 nevaljan zato što članak 114. UFEU‑a nije odgovarajuća pravna osnova za tu odredbu.
Članak 24. stavak 3. Direktive 2014/40 propisuje, među ostalim, da država članica može zabraniti „određenu kategoriju” duhanskog ili srodnog proizvoda na temelju određene situacije u toj državi članici i pod uvjetom da su odredbe opravdane potrebom da se zaštiti javno zdravlje, uzimajući u obzir visoku razinu zaštite zdravlja ljudi koja se postiže tom direktivom.
Doista, dopuštajući državama članicama da zabrane određenu kategoriju duhanskog ili srodnog proizvoda, iako su potonji sukladni zahtjevima Direktive 2014/40, članak 24. stavak 3. te direktive može spriječiti slobodno kretanje tih proizvoda.
Međutim, treba navesti da cilj Direktive 2014/40 nije miješanje u politike država članica u području dopuštenosti duhanskih proizvoda kao takvih.
Naime, uvodna izjava 48. Direktive 2014/40 pojašnjava da se njome „ne ujednačavaju pravila o okruženjima bez duhanskog dima”. Raspon takvih pravila može biti od zabrane pušenja na određenim mjestima do zabrane stavljanja na tržište cijele kategorije duhanskih proizvoda.
Iz toga slijedi da se članak 24. stavak 3. Direktive 2014/40 odnosi na aspekt koji nije bio predmet mjera usklađivanja uređenih tom direktivom i koji stoga ne mora biti podvrgnut pravilima o uvođenju nacionalnih odredaba koje odstupaju od mjere usklađivanja, predviđenih u članku 114. stavcima 4. do 10. UFEU‑a.
Stavak 3. članka 24. Direktive 2014/40, u vezi sa stavkom 1. tog članka, na taj način nastoji razgraničiti područje primjene te direktive pojašnjavajući činjenicu da se duhanski i srodni proizvodi koji su sukladni zahtjevima postavljenima navedenom direktivom mogu slobodno kretati na unutarnjem tržištu pod uvjetom da su ti proizvodi obuhvaćeni kategorijom duhanskih ili srodnih proizvoda koja je kao takva dopuštena u državi članici prodaje.
U tom pogledu treba naglasiti da Unijin zakonodavac može valjano unijeti u zakonodavni akt donesen na temelju članka 114. UFEU‑a odredbe kojima se pojašnjavaju pitanja koja nisu predmet propisanih mjera usklađivanja, to više što članak 24. stavak 3. Direktive 2014/40 propisuje pretpostavke i sustav kojima se nastoje spriječiti proizvoljne diskriminacije ili prikrivena ograničivanja trgovine između država članica u interesu neometanog funkcioniranja unutarnjeg tržišta koji je u osnovi navedenog članka 114. UFEU‑a.
Također valja odbaciti argumentaciju koja se odnosi na navodnu neusklađenost između članka 24. stavka 3. Direktive 2014/40 i njezina članka 7. prema kojoj bi, s jedne strane, cilj zabrane svojstvenih aroma, koja je predviđena potonjom odredbom, bio uklanjanje razlika između propisa država članica, dok bi, s druge strane, članak 24. stavak 3. olakšavao nastanak takvih razlika.
Naime, takva argumentacija proizlazi iz pogrešnog shvaćanja postojećeg međuodnosa između članka 7. i članka 24. stavka 3. Direktive 2014/40. Te su dvije odredbe komplementarne te ni na koji način međusobno ne proturječe. Naime, zabranjujući duhanske proizvode sa svojstvenom aromom, članak 7. nastoji u tom pogledu ukloniti postojeće razlike između propisa država članica kako bi, među ostalim, osigurao slobodno kretanje duhanskih proizvoda općenito. Na temelju članka 24. stavka 1. navedene direktive, ti proizvodi, ako su, među ostalim, sukladni s navedenim člankom 7., mogu se slobodno kretati na unutarnjem tržištu dok god kategorija duhanskih proizvoda kojom su obuhvaćeni nije, kao što to proizlazi iz članka 24. stavka 3. te iste direktive, zabranjena kao takva u državi članici prodaje.
S obzirom na prethodna razmatranja, valja utvrditi da ispitivanje točke (b) prvog pitanja nije otkrilo elemente koji bi utjecali na valjanost članka 24. stavka 3. Direktive 2014/40.
Točka (c) prvog pitanja
Sud koji je uputio zahtjev točkom (c) prvog pitanja pita jesu li odredbe glave II. poglavlja II. te članaka 7. i 18. Direktive 2014/40 nevaljane zato što članak 114. UFEU‑a nije odgovarajuća pravna osnova za te odredbe.
– Točka (c) podtočka (i.) prvog pitanja
Razlozi nevaljanosti na koje se poziva u odluci kojom se upućuje zahtjev u odnosu na odredbe poglavlja II., naslovljenog „Označivanje i pakiranje”, glave II. Direktive 2014/40 odnose se, kao prvo, na navodno nepostojanje razlika ili opasnosti od nastanka takvih razlika između nacionalnih propisa o pakiranju i označivanju duhanskih proizvoda, a koje mogu spriječiti slobodu kretanja tih proizvoda. Naime, navodi se da postojeće razlike nisu nastale zbog tih navedenih razlika, nego zbog trgovačke strategije proizvođačâ kojom se pakiranje i označivanje njihovih proizvoda prilagođava potrošačkim preferencijama koje se razlikuju od jedne do druge države članice.
U tom pogledu valja navesti da iz uvodnih izjava 22., 23. i 28. Direktive 2014/40, kao i iz Komisijine analize procjene učinka od 19. prosinca 2012. uz Prijedlog direktive Europskog parlamenta i Vijeća o usklađivanju zakona i drugih propisa država članica o proizvodnji, predstavljanju i prodaji duhanskih i srodnih proizvoda (SWD(2012) 452
final
, 1. dio, str. 30. i sljedeće), proizlazi da su na dan donošenja Direktive 2014/40 postojale znatne razlike između nacionalnih propisa u području označivanja i pakiranja duhanskih proizvoda. Dok su određene države članice propisale kombinirana zdravstvena upozorenja koja su se sastojala od slike i poruke, druge su nametnule samo upozorenja koja su se sastojala od poruke. Usto, na nacionalnoj razini postojale su razlike u odnosu na veličinu cigaretnih pakiranja, najmanji broj cigareta u jediničnom pakiranju i dopuštene oglašivačke elemente na tim pakiranjima.
Osim toga, kao što to proizlazi iz uvodnih izjava 23. i 24. Direktive 2014/40, u slučaju izostanka dodatne aktivnosti na razini Unije, postojala je opasnost od povećanja tih razlika tijekom godina, osobito uzimajući u obzir potrebu prilagođavanja propisa o označivanju s međunarodnim napretkom u tom području, kao što je to napredak u FCTC‑ovim smjernicama u vezi s pakiranjem i označivanjem duhanskih proizvoda.
S obzirom na to da je tržište duhanskih proizvoda tržište čiji relativno značajan dio čini trgovina između država članica, nacionalna pravila o pretpostavkama koje moraju ispuniti ti proizvodi, osobito pretpostavke koje se odnose na njihov naziv, sastav i označivanje, po svojoj naravi mogu sprečavati slobodno kretanje robe ako nije provedeno usklađivanje na razini Unije (vidjeti u tom smislu presudu British American Tobacco (Investments) i Imperial Tobacco,
C‑491/01
,
EU:C:2002:741
, t.
64.
).
Međutim, u skladu sa sudskom praksom navedenom u točki 62. ove presude, kada postoje prepreke trgovini ili kada je vjerojatno da će se takve prepreke pojaviti u budućnosti zbog činjenice da su države članice u pogledu proizvoda ili kategorije proizvoda poduzele ili poduzimaju različite mjere koje osiguravaju različitu razinu zaštite i koje zbog te činjenice sprečavaju slobodno kretanje dotičnog proizvoda ili dotičnih proizvoda u Uniji, članak 114. UFEU‑a ovlašćuje Unijina zakonodavca na djelovanje.
Kao drugo, osporava se valjanost odredaba glave II. poglavlja II. Direktive 2014/40 jer one navodno ne pridonose uklanjanju prepreka za slobodno kretanje duhanskih proizvoda, s obzirom na to da bi neke od tih odredaba u svakom slučaju nametale proizvođačima proizvodnju različitih pakiranja za svaku državu članicu. To bi, među ostalim, bio slučaj s pravilima o poreznim markicama, koje su različite za svaku državu članicu, ili s pravilima o zdravstvenim upozorenjima, koja moraju biti sastavljena na službenom jeziku odnosno jezicima države članice prodaje.
Iako određene odredbe glave II. poglavlja II. Direktive 2014/40 zahtijevaju da se određeni elementi označivanja i pakiranja duhanskih proizvoda prilagode s obzirom na službeni jezik odnosno službene jezike ili s obzirom na porezne propise države članice prodaje, ta direktiva ipak usklađuje druge elemente označivanja i pakiranja tih proizvoda, kao što su to oblik jediničnog pakiranja, najmanji broj cigareta u jediničnom pakiranju, veličina i kombinirana obilježja zdravstvenih upozorenja. Kao što je to navela nezavisna odvjetnica u točki 98. svojeg mišljenja, cilj tih mjera jest uklanjanje prepreka trgovini, s obzirom na to da dotičnim poduzetnicima omogućuju smanjenje njihovih troškova ostvarivanjem ekonomije razmjera.
Kao treće, kad je riječ o argumentaciji da odredbe glave II. poglavlja II. Direktive 2014/40 mogu stvoriti poremećaje u tržišnom natjecanju onemogućavanjem sposobnosti proizvođača da diferenciraju svoje proizvode, valja smatrati da se ta argumentacija odnosi na poštovanje načela proporcionalnosti, koje je predmet točaka (b) i (c) trećeg pitanja.
Iz prethodnih razmatranja proizlazi da ispitivanje točke (c) podtočke (i.) prvog pitanja nije otkrilo nijedan element koji bi utjecao na valjanost odredaba glave II. poglavlja II. Direktive 2014/40.
– Točka (c) podtočka (ii.) prvog pitanja
Iz odluke o upućivanju zahtjeva proizlazi da se valjanost članka 7. Direktive 2014/40, koji zabranjuje stavljanje na tržište duhanskih proizvoda sa svojstvenom aromom, osporava zato što, kao prvo, ne postoje stvarne ili moguće razlike između propisa država članica, osobito u pogledu korištenja mentola, koje mogu stvoriti prepreke u trgovini.
Ta se argumentacija posebno odnosi na korištenje mentola kao svojstvene arome, a ne na korištenje svih aroma koje su predmet navedene zabrane. Navedena argumentacija počiva na premisi da članak 114. UFEU‑a obvezuje Unijina zakonodavca da utvrdi postojanje stvarnih ili mogućih razlika između propisa država članica u odnosu na stavljanje na tržište duhanskih proizvoda koji osobito sadržavaju mentol.
Međutim, u tom pogledu treba navesti da je Unijin zakonodavac odlučio donijeti ujednačena pravila za sve duhanske proizvode sa svojstvenom aromom. Kao što to proizlazi iz uvodne izjave 16. Direktive 2014/40, on je smatrao da bi ti proizvodi mogli olakšati započinjanje konzumacije duhana ili promjene uzoraka konzumacije.
Usto, Unijin zakonodavac uzeo je u obzir, kao što to potvrđuje uvodna izjava 15. navedene direktive, Djelomične smjernice FCTC‑a za provedbu članaka 9. i 10., koje osobito pozivaju na uklanjanje sastojaka koji poboljšavaju okus, stvaraju dojam da duhanski proizvodi pozitivno utječu na zdravlje pojedinca, da su povezani s energijom ili vitalnošću ili da imaju bojiva svojstva.
U tom pogledu treba navesti da ni te djelomične smjernice ne utvrđuju razlikovanje između različitih aroma koje se mogu dodati u duhanske proizvode. Naprotiv, u odjeljku 3.1.2.2. navedenih djelomičnih smjernica preporučuje se da se zabranom ili ograničavanjem propišu sastojci koji se mogu koristiti za poboljšanje okusa duhanskih proizvoda. U tom pogledu, Djelomične smjernice izričito upućuju na mentol kao na aromu koja prikriva oporost i nadražljivost duhanskog dima i pridonosi promicanju i održavanju duhanske uporabe.
Iako smjernice FCTC‑a nemaju obvezujući učinak, njihov je cilj, u skladu s člancima 7. i 9. FCTC‑a, pomoći ugovornim strankama u primjeni obvezujućih odredaba te konvencije.
Osim toga, te smjernice počivaju na najboljim dostupnim znanstvenim podacima kao i na iskustvu stranaka FCTC‑a, kao što to proizlazi iz njihove točke 1.1., a donesene su konsenzusom, uključujući Uniju i njezine države članice, kao što je to navedeno u uvodnoj izjavi 7. Direktive 2014/40.
Stoga je cilj tako izrađenih preporuka odlučujuće utjecati na sadržaj propisa donesenih u dotičnom području, kao što to potvrđuje izričita odluka Unijina zakonodavca da ih uzme u obzir prilikom donošenja Direktive 2014/40, a što se navodi u njezinim uvodnim izjavama 7. i 15.
Iz prethodno navedenoga proizlazi da duhanski proizvodi sa svojstvenom aromom, bilo da se radi o mentolu ili o drugoj aromi, s jedne strane, imaju istovrsna objektivna obilježja i, s druge strane, slične učinke u vezi sa započinjanjem konzumacije duhana i održavanjem duhanske uporabe.
U tim okolnostima, Unijin zakonodavac valjano je mogao primijeniti isti pravni režim na sve svojstvene arome.
Stoga, kako bi članak 114. UFEU‑a mogao biti odgovarajuća pravna osnova za članak 7. Direktive 2014/40, dostatno je da se dokaže postojanje razlika između nacionalnih propisa što se tiče duhanskih proizvoda sa svojstvenom aromom, gledajući u cjelini, a koje sprečavaju slobodno kretanje tih proizvoda ili zbog kojih postoji vjerojatnost pojave takvih prepreka u budućnosti.
Kao drugo, što se tiče argumentacije da cilj zabrane propisane u članku 7. Direktive 2014/40 nije olakšanje neometanog funkcioniranja unutarnjeg tržišta, valja navesti da iz uvodne izjave 15. te direktive, kao i iz analize procjene učinka navedene u točki 98. ove presude (1. dio, str. 34. i 4. dio, str. 6. i sljedeće), proizlazi da su prilikom donošenja navedene direktive postojale znatne razlike između propisa država članica pa su neke od njih bile uspostavile različite popise dopuštenih ili zabranjenih aroma, dok druge nisu bile donijele posebne propise o tom pitanju.
Usto, čini se vjerojatnim da bi u slučaju nepostojanja mjera donesenih na razini Unije na nacionalnoj razini bili uspostavljeni različiti režimi primjenjivi na duhanske proizvode sa svojstvenom aromom, uključujući mentol.
Naime, kao što je to navedeno u točki 110. ove presude, Djelomične smjernice FCTC‑a za primjenu članaka 9. i 10. preporučuju strankama te konvencije da „se zabranom ili ograničavanjem propišu sastojci koji se mogu koristiti za poboljšanje okusa duhanskih proizvoda”, uključujući mentol.
Ostavljajući dakle znatnu marginu prosudbe ugovornim strankama, te djelomične smjernice omogućuju s dostatnom vjerojatnošću predviđanje da bi se, u odsutnosti mjera donesenih na razini Unije, nacionalni propisi u tom području mogli nejednako razvijati, uključujući one u vezi s uporabom mentola.
Doista, zabranjujući stavljanje na tržište duhanskih proizvoda sa svojstvenom aromom, članak 7. Direktive 2014/40 upravo onemogućuje takav nejednak razvoj propisa država članica.
U skladu sa sudskom praksom navedenom u točki 59. ove presude, korištenje člankom 114. UFEU‑a kao pravnom osnovom moguće je radi sprečavanja budućih prepreka trgovini zbog nejednakog razvoja nacionalnih zakonodavstava kada je pojavljivanje takvih prepreka vjerojatno, a cilj je dotične mjere njihovo sprečavanje.
Usto, kao što je to već navedeno u točki 100. ove presude, tržište duhanskih proizvoda jest tržište čiji relativno značajan dio čini trgovina između država članica, pa nacionalna pravila o pretpostavkama koje moraju ispunjavati ti proizvodi, osobito u odnosu na njihov sastav, po svojoj naravi mogu onemogućavati slobodno kretanje robe ako nije provedeno usklađivanje na razini Unije.
Također valja podsjetiti da se, u skladu sa sudskom praksom navedenom u točki 64. ove presude, mjere koje se mogu donijeti na temelju članka 114. UFEU‑a mogu, među ostalim, sastojati od privremene ili konačne zabrane prodaje određenog proizvoda ili više njih.
Iz toga slijedi da se uklanjanjem razlika između nacionalnih propisa što se tiče sastava duhanskih proizvoda odnosno sprečavanja njihova nejednakog razvoja, uključujući zabranjivanje određenih aditiva na razini Unije, nastoji olakšati neometano funkcioniranje unutarnjeg tržišta dotičnih proizvoda.
S obzirom na prethodna razmatranja, valja utvrditi da ispitivanje točke (c) podtočke (ii.) prvog pitanja nije otkrilo elemente koji bi utjecali na valjanost članka 7. Direktive 2014/40.
– Točka (c) podtočka (iii.) prvog pitanja
Iz odluke o upućivanju zahtjeva proizlazi da se valjanost članka 18. Direktive 2014/40 osporava jer navodno ne pridonosi poboljšanju funkcioniranja unutarnjeg tržišta, nego, nasuprot tomu, olakšava pojavu razlika između nacionalnih propisa, pa članak 114. UFEU‑a nije odgovarajuća pravna osnova za taj članak 18.
Članak 18. Direktive 2014/40, s jedne strane, predviđa da države članice mogu zabraniti prekograničnu prodaju duhanskih proizvoda na daljinu potrošačima i, s druge strane, nameće niz zajedničkih pravila državama članicama koje dopuštaju takav način prodaje.
Razlog postojanja tog članka 18. očituje se iz uvodne izjave 33. Direktive 2014/40, koja navodi, s jedne strane, da bi prekogranična prodaja duhanskih proizvoda na daljinu mogla olakšati pristup duhanskim proizvodima koji nisu u skladu s tom direktivom te, s druge strane, da takva prodaja sadržava povećan rizik da bi mlade osobe dobile pristup tim proizvodima.
Na taj se način tom odredbom nastoji spriječiti zaobilaženje pravila o sukladnosti, koja su utvrđena Direktivom 2014/40, te se kao osnova uzima visoka razina zaštite zdravlja ljudi, osobito mladih osoba.
Doista, Sud je već imao priliku naglasiti da akt Unije donesen na temelju članka 114. UFEU‑a može sadržavati odredbe kojima se nastoji izbjeći zaobilaženje zabrana čiji je cilj poboljšanje uvjeta funkcioniranja unutarnjeg tržišta (vidjeti u tom smislu presude Njemačka/Parlament i Vijeće,
C‑376/98
,
EU:C:2000:544
, t.
100.
kao i British American Tobacco (Investments) i Imperial Tobacco,
C‑491/01
,
EU:C:2002:741
, t.
82.
).
Kad je riječ o prigovoru da bi članak 18. Direktive 2014/40 mogao dovesti do pojave razlika između nacionalnih propisa u tom području zbog toga što bi određene države članice mogle odlučiti zabraniti prekograničnu prodaju na daljinu, dok bi je druge mogle nastaviti dopuštati, treba podsjetiti da režim prekogranične prodaje duhanskih proizvoda na daljinu nije bio predmet mjera usklađivanja na razini Unije prije donošenja te direktive. Posljedično, države članice već su primjenjivale različite režime u tom području, kao što to potvrđuje analiza procjene učinka navedena u točkama 98. i 117. ove presude (4. dio, str. 8.). Argument prema kojem bi članak 18. navedene direktive bio uzrok tih razlika, dakle, ne može se prihvatiti.
Osim toga, kao što je to navedeno u točki 128. ove presude, taj članak 18. također sadržava niz zajedničkih pravila koja se nameću svim državama članicama koje ne zabranjuju te prodaje, približavajući na taj način njihove zakonske i druge odredbe u tom području u smislu članka 114. UFEU‑a.
U tom pogledu valja podsjetiti da, u skladu sa sudskom praksom navedenom u točki 63. ove presude, članak 114. UFEU‑a daje Unijinu zakonodavcu marginu prosudbe, osobito što se tiče mogućnosti da provede usklađivanje u fazama, i da zahtijeva samo postupno ukidanje jednostranih mjera koje su poduzele države članice.
Stoga, poštujući tu marginu prosudbe, zakonodavac je mogao valjano uskladiti određene aspekte prekogranične prodaje duhanskih proizvoda, ostavljajući druge aspekte ocjeni država članica.
Iz prethodnih razmatranja proizlazi da ispitivanje točke (c) podtočke (iii.) prvog pitanja nije otkrilo elemente koji bi utjecali na valjanost članka 18. Direktive 2014/40.
Drugo pitanje
Sud koji je uputio zahtjev drugim pitanjem u biti pita treba li članak 13. stavak 1. Direktive 2014/40 tumačiti na način da zabranjuje stavljanje određenih podataka, čak i ako su materijalno točni, na oznake jediničnog pakiranja, na vanjsko pakiranje kao i na sâm duhanski proizvod te, u slučaju potvrdnog odgovora, je li ta odredba nevaljana zbog povrede članka 11. Povelje i načela proporcionalnosti.
Tumačenje članka 13. stavka 1. Direktive 2014/40
Članak 13. stavak 1. Direktive 2014/40 u biti zabranjuje stavljanje svih elemenata ili obilježja koja mogu pridonijeti promicanju tih proizvoda ili poticati na njihovu konzumaciju na oznake jediničnih pakiranja, na vanjsko pakiranje kao i na sâm duhanski proizvod.
U tom pogledu valja navesti da takvo promicanje ili poticanje može proizlaziti iz određenih navoda ili tvrdnji, čak i ako su one materijalno točne.
Primjerice, u skladu s člankom 13. stavkom 1. točkom (a) Direktive 2014/40, „oznake ne smiju sadrža[va]ti nikakve podatke o sadržaju nikotina, katrana ni ugljičnog monoksida u duhanskom proizvodu”. Ta odredba na taj način očito ne pridaje nikakav značaj činjenici je li ta vrsta podataka materijalno točna ili nije. Ta se nevažnost odnosi na činjenicu, kako je navedena u uvodnoj izjavi 25. te direktive, da se ta vrsta naznaka pokazuje obmanjujućom jer navodi potrošače na zaključak da su određene cigarete manje štetne od drugih.
Također, zabrana svih elemenata ili obilježja koja sugeriraju da je određeni duhanski proizvod manje štetan od drugih, kao što je to navedeno u članku 13. stavku 1. točki (b) Direktive 2014/40, ili koja upućuju na okus, miris, bilo kakve arome ili druge aditive, kao što je to navedeno u članku 13. stavku 1. točki (c) te direktive, ili koja sugeriraju da određeni duhanski proizvod ima poboljšanu biorazgradivost ili druge prednosti za okoliš, kao što je to navedeno u članku 13. stavku 1. točki (e) te direktive, primjenjuje se neovisno o tome jesu li predmetni navodi materijalno točni.
Naime, kao što to navodi uvodna izjava 27. Direktive 2014/40, određeni izrazi ili izričaji, kao što su to „nizak udio katrana”, „light”, „ultra‑light”, „prirodan”, „organski”, „bez aditiva”, „bez okusa” ili „slim”, kao i drugi elementi ili obilježja, mogu zavarati potrošače, osobito mlade osobe, stvaranjem dojma da su manje štetni ili da imaju povoljne učinke.
To tumačenje sukladno je cilju koji nastoji ostvariti Direktiva 2014/40, a koji se, u skladu s njezinim člankom 1., sastoji u olakšanju neometanog funkcioniranja unutarnjeg tržišta za duhanske i srodne proizvode, uzimajući kao polazište visoku razinu zaštite ljudskog zdravlja, pogotovo za mlade ljude.
Takva visoka razina zaštite zahtijeva, naime, da se potrošače duhanskih proizvoda, koji su osobito ranjiva skupina potrošača zbog učinaka ovisnosti povezanih s nikotinom, ne potiče dodatno na potrošnju tih proizvoda podacima, makar i materijalno točnima, koje mogu protumačiti na način da smanjuju opasnosti povezane s njihovim navikama ili na način da navedeni proizvodi imaju određene povoljne učinke.
Posljedično, članak 13. stavak 1. Direktive 2014/40 treba tumačiti na način da zabranjuje stavljanje na oznake jediničnih pakiranja, na vanjsko pakiranje kao i na sâm duhanski proizvod podataka koji su predmet te odredbe, čak i ako su materijalno točni.
Valjanost članka 13. stavka 1. Direktive 2014/40
Sud koji je uputio zahtjev traži od Suda ispitivanje valjanosti članka 13. stavka 1. Direktive 2014/40 s obzirom na članak 11. Povelje i načelo proporcionalnosti.
Članak 11. Povelje štiti slobodu izražavanja i informiranja. Ta je sloboda također zaštićena sukladno članku 10. Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, potpisane u Rimu 4. studenoga 1950., koji se, kao što to proizlazi iz sudske prakse Europskog suda za ljudska prava, osobito primjenjuje na širenje informacija komercijalne naravi od strane poduzetnika, među ostalim, u obliku reklamnih poruka. Međutim, s obzirom na to da sloboda izražavanja i informiranja propisana u članku 11. Povelje, kao što to proizlazi iz njezina članka 52. stavka 3. te Objašnjenja koja se odnose na Povelju u dijelu koji se odnosi na njezin članak 11., ima isto značenje i isti opseg kao ta sloboda zajamčena EKLJP‑om, treba smatrati da navedena sloboda uključuje poduzetnikovu uporabu navoda kao što su to oni iz članka 13. stavka 1. Direktive 2014/40 na pakiranjima i oznakama duhanskih proizvoda (presuda Neptune Distribution,
C‑157/14
,
EU:C:2015:823
, t.
64.
i
65.
).
U tom pogledu valja navesti da zabrana stavljanja elemenata i obilježja iz članka 13. stavka 1. te direktive na oznake jediničnih pakiranja, na vanjsko pakiranje kao i na sâm duhanski proizvod doista predstavlja miješanje u poduzetnikovu slobodu izražavanja i informiranja.
U skladu s člankom 52. stavkom 1. Povelje, svako ograničenje pri ostvarivanju njome priznatih prava i sloboda mora biti predviđeno zakonom i mora poštovati bit tih prava i sloboda te je moguće, podložno načelu proporcionalnosti, samo ako je potrebno i ako zaista odgovara ciljevima od općeg interesa koje priznaje Unija ili potrebi zaštite prava i sloboda drugih osoba.
U tom pogledu, kao prvo treba utvrditi da se miješanje navedeno u točki 148. ove presude mora shvaćati na način da je predviđeno zakonom jer proizlazi iz odredbe koju je donio Unijin zakonodavac.
Kao drugo, članak 13. stavak 1. ne utječe na bitan sadržaj poduzetnikove slobode izražavanja i informiranja jer ta odredba ne zabranjuje priopćavanje svih podataka o proizvodu, nego se ograničava na to da u području koje je već jako razgraničeno uredi označivanje tih proizvoda zabranjujući samo stavljanje određenih elemenata i obilježja (vidjeti analogijom presude Deutsches Weintor,
C‑544/10
,
EU:C:2012:526
, t.
57.
i Neptune Distribution,
C‑157/14
,
EU:C:2015:823
, t.
71.
).
Kao treće, navedeno miješanje odgovara cilju u općem interesu koji priznaje Unija, odnosno zaštiti zdravlja. Naime, s obzirom na to da je nesporno da uporaba duhana i izlaganje duhanskom dimu uzrokuju smrt, bolest i invaliditet, zabrana iz članka 13. stavka 1. Direktive 2014/40 pridonosi ostvarenju navedenog cilja jer nastoji spriječiti promicanje duhanskih proizvoda i poticanje njihove potrošnje.
Kao četvrto, što se tiče proporcionalnosti utvrđenog miješanja, treba naglasiti da druga rečenica članka 35. Povelje kao i članak 9., članak 114. stavak 3. i članak 168. stavak 1. UFEU‑a zahtijevaju da se pri utvrđivanju i provedbi svih politika i aktivnosti Unije osigurava visok stupanj zaštite zdravlja ljudi.
U tim okolnostima, ocjenu valjanosti članka 13. stavka 1. Direktive 2014/40 treba izvršiti na način da se osigura nužan sklad između zahtjeva povezanih sa zaštitom različitih temeljnih prava i opravdanih ciljeva u općem interesu koji su zaštićeni pravnim poretkom Unije i pravedne ravnoteže među njima (vidjeti u tom smislu presudu Neptune Distribution,
C‑157/14
,
EU:C:2015:823
, t.
75.
).
U tom pogledu treba navesti da je diskrecijska ovlast Unijina zakonodavca, kad je riječ o utvrđivanju te pravedne ravnoteže, različita za svaki od ciljeva koji opravdavaju ograničavanje tog prava i ovisi o naravi aktivnosti o kojima je riječ. U ovom slučaju podnositelji zahtjeva u glavnom postupku u biti se pozivaju, na temelju članka 11. Povelje, na slobodu širenja informacija koja se odnosi na ostvarivanje njihovih trgovačkih interesa.
Ipak, treba naglasiti da zaštita zdravlja ljudi u području za koje je svojstvena dokazano velika štetnost potrošnje duhanskih proizvoda, zbog njihovih učinaka na ovisnost i pojave teških bolesti uzrokovanih farmakološki aktivnim, toksičnim, mutagenim i kancerogenim sastavnicama sadržanima u tim proizvodima, ima veću važnost u usporedbi s interesima koje navode podnositelji zahtjeva u glavnom postupku.
Naime, kao što to proizlazi iz druge rečenice članka 35. Povelje kao i članka 9., članka 114. stavka 3. i članka 168. stavka 1. UFEU‑a, pri utvrđivanju i provedbi svih politika i aktivnosti Unije osigurava se visok stupanj zaštite zdravlja ljudi.
S obzirom na prethodno, treba navesti da zabrana predviđena u članku 13. stavku 1. Direktive 2014/40, s jedne strane, štiti potrošače od opasnosti povezanih s duhanskom uporabom, kao što to proizlazi iz točke 152. ove presude, i, s druge strane, ne prekoračuje granice onoga što je nužno za ostvarivanje postavljenog cilja.
U tom pogledu, ne može se prihvatiti argument prema kojem navedena zabrana nije nužna zbog toga što je zaštita potrošača već dostatno osigurana obveznim zdravstvenim upozorenjima koja navode opasnosti povezane s duhanskom uporabom. Naime, naprotiv, svjesnost o tim opasnostima može biti umanjena navodima koji mogu navesti na mišljenje da je dotični proizvod manje štetan ili da je u određenim pogledima pozitivan.
Također, ne može se prihvatiti ni argument da se cilj koji se nastoji ostvariti može postići drugim, manje ograničavajućim mjerama, primjerice propisivanjem uporabe elemenata i obilježja iz članka 13. Direktive 2014/40, umjesto njihovim zabranjivanjem, ili pak dodavanjem određenih dodatnih zdravstvenih upozorenja. Takve mjere ne bi bile toliko učinkovite za osiguranje zaštite zdravlja potrošača jer elementi i obilježja iz članka 13. Direktive 2014/40 po svojoj naravi mogu potaknuti na duhansku uporabu (vidjeti u tom smislu presudu British American Tobacco (Investments) i Imperial Tobacco,
C‑491/01
,
EU:C:2002:741
, t.
140.
). Naime, ne može se prihvatiti da je te elemente i obilježja moguće postaviti u cilju jasnog i preciznog informiranja potrošača jer su previše usmjereni na iskorištavanje ranjivosti potrošača duhanskih proizvoda, koji su zbog svoje ovisnosti o nikotinu osobito otvoreni za svaki element koji upućuje na bilo koji pozitivan učinak povezan s duhanskom uporabom kako bi opravdali ili umanjili opasnosti povezane sa svojim navikama.
U tim okolnostima valja navesti da zabranom stavljanja elemenata i obilježja iz članka 13. Direktive 2014/40 na oznake jediničnog pakiranja, na vanjsko pakiranje kao i na sâm duhanski proizvod, čak i ako sadržavaju materijalno točne podatke, Unijin zakonodavac nije zanemario pravednu ravnotežu između zahtjeva povezanih sa zaštitom slobode izražavanja i informiranja te zahtjeva povezanih sa zaštitom zdravlja ljudi.
Stoga članak 13. stavak 1. Direktive 2014/40 ne povređuje ni članak 11. Povelje ni načelo proporcionalnosti.
S obzirom na prethodna razmatranja, valja utvrditi da ispitivanje drugog pitanja nije otkrilo elemente koji bi utjecali na valjanost članka 13. stavka 1. Direktive 2014/40.
Treće pitanje
Sud koji je uputio zahtjev svojim trećim pitanjem pita jesu li članak 7. stavci 1. i 7., članak 8. stavak 3., članak 9. stavak 3., članak 10. stavak 1. točke (a), (c) i (g) te članak 14. Direktive 2014/40 nevaljani jer povređuju načelo proporcionalnosti.
Prema ustaljenoj sudskoj praksi Suda, to načelo zahtijeva da akti institucija Unije mogu ostvariti legitimne ciljeve koje slijedi zakonodavstvo o kojem je riječ i da ne prelaze granice onoga što je nužno za postizanje tih ciljeva, pri čemu, u slučaju kada postoji izbor između više prikladnih mjera, valja upotrijebiti najmanje ograničavajuću, a uzrokovane nepovoljnosti ne smiju biti neproporcionalne u odnosu na ciljeve koje se želi postići (vidjeti u tom smislu presude British American Tobacco (Investments) i Imperial Tobacco,
C‑491/01
,
EU:C:2002:741
, t. 122; ERG i dr.,
C‑379/08 i C‑380/08
,
EU:C:2010:127
, t.
86.
kao i Gauweiler i dr.,
C‑62/14
,
EU:C:2015:400
, t.
67.
i
91.
).
Što se tiče sudskog nadzora pretpostavki spomenutih u prethodnoj točki ove presude, Unijinu zakonodavcu treba priznati široku diskrecijsku ovlast u području poput onoga o kojem je riječ u glavnom postupku, koje od njega zahtijeva političke, gospodarske i socijalne odluke i pri čemu je pozvan provoditi složene procjene. Slijedom navedenog, na zakonitost takve mjere može utjecati samo očita neprikladnost mjere, koja je donesena u tom području, s obzirom na cilj koji nadležne institucije nastoje postići (vidjeti u tom smislu presudu British American Tobacco (Investments) i Imperial Tobacco,
C‑491/01
,
EU:C:2002:741
, t.
123.
).
S obzirom na ta načela valja provjeriti povređuju li odredbe Direktive 2014/40 navedene u trećem pitanju načelo proporcionalnosti.
Točka (a) trećeg pitanja
Točka (a) trećeg pitanja odnosi se na valjanost članka 7. stavaka 1. i 7. Direktive 2014/40 s obzirom na načelo proporcionalnosti. Te odredbe zabranjuju stavljanje na tržište duhanskih proizvoda sa svojstvenom aromom ili duhanskih proizvoda koji sadržavaju arome u bilo kojem od svojih sastavnih dijelova kao što su filtri, papiri, pakiranja, kapsule ili bilo kakva tehnička obilježja koja omogućuju izmjenu mirisa ili okusa dotičnog duhanskog proizvoda ili jačine njegova dima.
Iz odluke o upućivanju zahtjeva proizlazi da se valjanost navedenih odredaba osporava jer zabrana uporabe mentola nije ni prikladna ni nužna za ostvarivanje cilja koji se nastoji postići tom direktivom te je učinak navedene zabrane neproporcionalan.
Kao prvo, kad je riječ o prikladnosti zabrane stavljanja na tržište duhanskih proizvoda koji sadržavaju mentol, u biti se navodi da ona nije sposobna ostvariti cilj zaštite zdravlja ljudi, osobito mladih osoba jer mentol nema nikakvu privlačnost za potonje te njegova uporaba stoga ne može olakšati započinjanje konzumacije duhana.
U tom pogledu treba podsjetiti da Direktiva 2014/40 nastoji ostvariti dvostruki cilj, a koji se, u skladu s njezinim člankom 1., sastoji u olakšanju neometanog funkcioniranja unutarnjeg tržišta za duhanske i srodne proizvode, uzimajući kao polazište visoku razinu zaštite ljudskog zdravlja, pogotovo za mlade ljude.
U tom pogledu valja navesti, s jedne strane, da je, kao što to proizlazi iz točke 125. ove presude, zabrana stavljanja na tržište duhanskih proizvoda sa svojstvenom aromom sposobna olakšati neometano funkcioniranje unutarnjeg tržišta duhanskih i srodnih proizvoda.
S druge strane, ta je zabrana prikladna i za osiguranje visoke razine zaštite zdravlja ljudi, pogotovo za mlade ljude. Naime, nesporno je da su određene arome osobito privlačne mladim ljudima te da olakšavaju započinjanje konzumacije duhana.
Što se tiče navoda da mladima mentol nije privlačan i da korištenje mentola ne bi olakšalo započinjanje potrošnje duhana, u točki 115. ove presude već je navedeno da je Unijin zakonodavac valjano mogao primijeniti isti pravni režim na sve svojstvene arome. Iz toga slijedi da sposobnost navedene zabrane da ostvari cilj zaštite zdravlja ljudi ne može biti dovedena u pitanje samo u odnosu na jednu određenu aromu.
Također valja navesti da, prema Djelomičnim smjernicama FCTC‑a za primjenu članaka 9. i 10., kojima treba priznati osobito jaku dokaznu snagu zbog utvrđenja iz točke 112. ove presude, mentol, uz ostale arome, pridonosi promicanju i održavanju duhanske uporabe te svojim ugodnim okusom čini duhanske proizvode privlačnijima njihovim potrošačima.
Usto, Direktiva 2014/40 nastoji osigurati visoku razinu zaštite zdravlja za sve potrošače pa se njezina sposobnost za ostvarenje tog cilja ne može ocjenjivati samo s obzirom na jednu kategoriju potrošača.
Stoga se zabrana predviđena u članku 7. Direktive 2014/40 ne može smatrati očito neprikladnom za ostvarivanje cilja olakšanja neometanog funkcioniranja unutarnjeg tržišta za duhanske i srodne proizvode, uzimajući kao polazište visoku razinu zaštite ljudskog zdravlja, pogotovo za mlade ljude.
Kao drugo, kad je riječ o nužnosti te zabrane, valja podsjetiti, s jedne strane, da Djelomične smjernice FCTC‑a za primjenu članaka 9. i 10., kao što je to već navedeno u točki 110. ove presude, preporučuju strankama FCTC‑a, među ostalim, zabranu uporabe sastojaka, kao što je to mentol, koji mogu služiti za poboljšanje okusa duhanskih proizvoda. Usto, u skladu s odjeljkom 1.1. tih djelomičnih smjernica, stranke te okvirne konvencije potiče se da provedu mjere koje idu dalje od onih koje se preporučuju u navedenim smjernicama.
Dakle, Unijin zakonodavac legitimno je mogao, uzimajući u obzir te preporuke i provodeći svoju široku diskrecijsku ovlast, nametnuti zabranu svih svojstvenih aroma.
S druge strane, što se tiče manje ograničavajućih mjera na koje su se pozvale neke od stranaka u glavnom postupku, valja navesti da se one ne čine toliko sposobnima ostvariti cilj koji se nastoji postići.
Naime, podizanje dobne granice iznad koje je dopuštena njihova konzumacija samo u odnosu na duhanske proizvode sa svojstvenom aromom ne može smanjiti privlačnost tih proizvoda pa stoga ni spriječiti započinjanje konzumacije duhana osoba čija je dob viša od utvrđenog praga. Štoviše, zabrana prodaje kao rezultat podizanja te dobne granice može se u svakom slučaju lako zaobići prilikom prodaje navedenih proizvoda.
Organiziranje informacijskih kampanja usmjerenih na opasnost duhanskih proizvoda sa svojstvenom aromom nije kao takvo primjereno za uklanjanje razlika između nacionalnih propisa o stavljanju na tržište takvih proizvoda pa stoga ni za poboljšanje uvjeta funkcioniranja unutarnjeg tržišta.
Što se tiče donošenja popisa zabranjenih ili dopuštenih aroma, ta bi mjera mogla dovesti do neopravdanog različitog postupanja između različitih vrsta duhanskih proizvoda sa svojstvenom aromom. Osim toga, takvi popisi mogu brzo zastarjeti zbog stalnog razvoja proizvođačkih trgovačkih strategija ili ih se pak može lako zaobići.
Stoga valja utvrditi da zabrana stavljanja na tržište duhanskih proizvoda sa svojstvenom aromom očito ne prekoračuje ono što je nužno za ostvarivanje postavljenog cilja.
Kao treće, kad je riječ o navodno neproporcionalnim učincima zabrane korištenja mentola kao svojstvene arome zbog negativnih gospodarskih i socijalnih posljedica koje takva zabrana podrazumijeva, valja podsjetiti da je, čak i uz prisutnost, kao u ovom slučaju, široke normativne ovlasti, Unijin zakonodavac dužan svoj izbor utemeljiti na objektivnim kriterijima i ispitati opravdavaju li ciljevi koje donesena mjera nastoji ostvariti znatne negativne gospodarske posljedice za određene gospodarske subjekte (vidjeti u tom smislu presudu Luxembourg/Parlament i Vijeće,
C‑176/09
,
EU:C:2011:290
, t.
63.
kao i navedenu sudsku praksu).
Naime, na temelju članka 5. Protokola (br. 2) o primjeni načela supsidijarnosti i proporcionalnosti, koji je priložen UEU‑u i UFEU‑u, u nacrtima zakonodavnih akata uzima se u obzir potreba da se svako opterećenje koje nastaje za gospodarske subjekte svede na najmanju moguću mjeru i da bude primjereno cilju koji se treba ostvariti.
U ovom slučaju treba utvrditi da je Unijin zakonodavac nastojao ublažiti negativne gospodarske i socijalne posljedice zabrane stavljanja na tržište duhanskih proizvoda sa svojstvenom aromom.
Na taj način, kao prvo, kako bi se duhanskoj industriji i potrošačima osiguralo razdoblje prilagodbe, članak 7. stavak 14. Direktive 2014/40 propisuje da se, u slučaju duhanskih proizvoda sa svojstvenom aromom čiji opseg prodaje na području cijele Unije predstavlja 3 % ili više u pojedinoj proizvodnoj kategoriji, zabrana stavljanja na tržište Unije tih proizvoda primjenjuje od 20. svibnja 2020.
Kao drugo, iz analize procjene učinka navedene u točkama 98., 117. i 132. ove presude (1. dio, str. 114. i 6. dio, str. 2.), koja nije osporena u tom pogledu, proizlazi da bi se ta zabrana odrazila na smanjenje potrošnje cigareta u Uniji od 0,5 % do 0,8 % tijekom razdoblja od pet godina.
Ti elementi pokazuju da je Unijin zakonodavac odvagnuo, s jedne strane, gospodarske posljedice navedene zabrane i, s druge strane, obveze osiguranja, u skladu s drugom rečenicom članka 35. Povelje i članka 9., članka 114. stavka 3. i članka 168. stavka 1. UFEU‑a, povećanog stupnja zaštite ljudskog zdravlja što se tiče proizvoda za koji su karakteristična kancerogena, mutagena ili reproduktivno‑toksična svojstva. Učinak zabrane predviđene u članku 7. Direktive 2014/40 ne čini se, dakle, očito neproporcionalnim.
S obzirom na prethodna razmatranja, valja utvrditi da ispitivanje točke (a) trećeg pitanja nije otkrilo elemente koji bi utjecali na valjanost članka 7. stavaka 1. i 7. Direktive 2014/40.
Točka (b) trećeg pitanja
Odredbe koje su predmet točke (b) trećeg pitanja sadržavaju različita pravila o označivanju i pakiranju duhanskih proizvoda koja se u biti odnose na cjelovitost zdravstvenih upozorenja nakon otvaranja pakiranja, kako je navedeno u članku 8. stavku 3. Direktive 2014/40, smještanju i minimalnim dimenzijama općeg zdravstvenog upozorenja i informativne poruke, kako je navedeno u članku 9. stavku 3. te direktive, minimalnim dimenzijama kombiniranih zdravstvenih upozorenja, kako je navedeno u članku 10. stavku 1. točki (g) navedene direktive, kao i obliku jediničnih pakiranja cigareta te najmanjem broju cigareta u jediničnom pakiranju, kako je navedeno u članku 14. te direktive.
Iz odluke o upućivanju zahtjeva proizlazi da se valjanost svih tih odredaba osporava na vrlo sažet i općenit način jer, kao prvo, one nisu ni prikladne ni nužne za ostvarenje cilja zaštite javnog zdravlja. Naime, navodi se da umjesto predviđenih odredaba, koje su vrlo nametljive, postoje manje ograničavajuće mjere, kao što je to, među ostalim, zahtjev da zdravstvena upozorenja budu u potpunosti vidljiva i neizmijenjena oblikom paketa. Kao drugo, ti zahtjevi koji se osporavaju onemogućavaju razlikovanje duhanskih proizvoda i dovode do narušavanja tržišnog natjecanja. Kao treće, zaštita javnog zdravlja ne može opravdati zahtjev propisan u članku 14. stavku 1. Direktive 2014/40 prema kojem jedinično pakiranje cigareta mora sadržavati najmanje 20 cigareta.
Većina tih prigovora dovodi u pitanje proporcionalnost tih zahtjeva samo s obzirom na cilj osiguranja visoke razine zaštite zdravlja ljudi, a ne uzimajući u obzir cilj olakšanja neometanog funkcioniranja unutarnjeg tržišta, čime se povređuje činjenica da navedena direktiva, a osobito odredbe navedene u točki (b) trećeg pitanja, nastoji ostvariti taj dvostruki cilj.
Međutim, s jedne strane, kao što je to utvrđeno u točkama 97. do 105. ove presude, odredbe glave II. poglavlja II. Direktive 2014/40, čiji su dio odredbe obuhvaćene navedenim pitanjem, nastoje poboljšati uvjete funkcioniranja unutarnjeg tržišta duhanskih proizvoda, uklanjajući razlike u tom području između propisa država članica.
Isto vrijedi i što se tiče najmanjeg broja cigareta u paketu, koji se propisuje u članku 14. stavku 1. Direktive 2014/40 i koji posebno spominje odluka kojom se upućuje zahtjev. Naime, taj se zahtjev ponajprije odnosi na uklanjanje razlika između propisa država članica, kao što to navodi uvodna izjava 28. te direktive.
S druge strane, zahtjevi o kojima je riječ pridonose ostvarenju cilja osiguranja visoke razine zaštite zdravlja ljudi. Naime, kao što je to navela nezavisna odvjetnica u točkama 191. i 192. svojeg mišljenja, inovativni, novi ili originalni oblici mogu pridonijeti zadržavanju ili povećanju privlačnosti proizvoda i potaknuti njegovu potrošnju. Također, određeni oblici pakiranja mogu onemogućiti vidljivost zdravstvenih upozorenja i, posljedično, smanjiti njihovu učinkovitost, kao što to proizlazi iz uvodnih izjava 25. i 28. Direktive 2014/40. Što se tiče zahtjeva da jedinično pakiranje mora sadržavati najmanje 20 cigareta, treba navesti da se on odnosi na činjenicu da mala prodajna jedinična pakiranja više potiču na započinjanje konzumacije duhana jer je potrošač sklon stajalištu da su ona jeftinija, manje obvezujuća i psihološki prihvatljivija.
Što se tiče manje obvezujuće mjere navedene u točki 193. ove presude, dostatno je navesti da ona ne nastoji ukloniti razlike između propisa država članica u području označivanja i pakiranja duhanskih proizvoda te, dakle, nije sposobna ostvariti cilj poboljšanja funkcioniranja unutarnjeg tržišta.
Iako navedeni zahtjevi po svojoj naravi mogu u određenoj mjeri povećati sličnost između duhanskih proizvoda, to ne utječe na činjenicu da se oni odnose samo na određene aspekte označivanja i pakiranja tih proizvoda pa, dakle, ostavljaju dovoljno mogućnosti za njihovo razlikovanje.
S obzirom na prethodna razmatranja, ne može se prihvatiti da su zahtjevi predviđeni u članku 8. stavku 3., članku 9. stavku 3., članku 10. stavku 1. točki (g) i članku 14. Direktive 2014/40 očito neprikladni ili da očito prekoračuju ono što je nužno za ostvarivanje cilja poboljšanja uvjeta funkcioniranja unutarnjeg tržišta duhanskih i srodnih proizvoda, uzimajući kao temelj visoku razinu zaštite zdravlja ljudi, osobito mladih osoba.
Stoga valja utvrditi da ispitivanje točke (b) trećeg pitanja nije otkrilo elemente koji bi utjecali na valjanost tih odredaba.
Točka (c) trećeg pitanja
Članak 10. stavak 1. točke (a) i (c) Direktive 2014/40, koji je predmet točke (c) trećeg pitanja, u biti propisuje da svako jedinično pakiranje i sva vanjska pakiranja duhanskih proizvoda za pušenje moraju sadržavati kombinirana zdravstvena upozorenja koja moraju sadržavati tekstualna upozorenja navedena u Prilogu I. toj direktivi i odgovarajuću fotografiju u boji specificiranu u galeriji slika u Prilogu II. toj direktivi te moraju pokrivati 65 % vanjske prednje i stražnje površine jediničnog pakiranja.
Valjanost tih odredaba u biti se osporava zbog veličine prostora rezerviranog za navedena upozorenja. Na taj se način navodi, kao prvo, da takva veličina nije ni prikladna ni nužna za ostvarenje cilja zaštite javnog zdravlja, kao drugo, da je taj dio od 65 % proizvoljan i ne može se opravdati FCTC‑ovim preporukama i, kao treće, da su učinci tih mjera očito neproporcionalni.
Kad je riječ, ponajprije, o prikladnosti velikih kombiniranih zdravstvenih upozorenja, valja navesti da točka 7. Smjernica FCTC‑a za primjenu članka 11. objašnjava da će, za razliku od malih zdravstvenih upozorenja koja su samo tekstualna, veća upozorenja sa slikama vjerojatnije biti zamijećena, bolje će priopćiti zdravstvene opasnosti, prouzročit će snažniji emocionalni dojam te će povećati motivaciju duhanskih korisnika da prestanu i smanje svoju potrošnju duhana. Takva upozorenja također će vjerojatnije s vremenom zadržati svoju učinkovitost te su osobito učinkovita u priopćavanju zdravstvenih učinaka pučanstvu slabe pismenosti, djeci i mladima.
Dakle, ne čini se da je stavljanje velikih kombiniranih zdravstvenih upozorenja očito neprikladno za ostvarivanje postavljenog cilja.
Nadalje, kad je riječ o navodnoj proizvoljnosti veličine prostora rezerviranog za kombinirana zdravstvena upozorenja na temelju članka 10. stavka 1. točaka (a) i (c) Direktive 2014/40, valja navesti da, u skladu s člankom 11. stavkom 1. točkom (b) podtočkom (iv.) FCTC‑a, ta upozorenja po mogućnosti zauzimaju „50 % ili više” glavne površine pakiranja, ali ne manje od 30 %.
U tom pogledu točka 12. Smjernica FCTC‑a za primjenu članka 11. preporučuje ugovornim strankama da, s obzirom na dokaz da se „učinkovitost zdravstvenih upozorenja i poruka povećava s njihovom veličinom”, razmotre uporabu zdravstvenih upozorenja i poruka koje pokrivaju „više od 50 %” glavnih površina za prikaz te da nastoje da ta zdravstvena upozorenja i poruke pokriju „što je moguće više” glavnih površina za prikaz.
U tom kontekstu ne može se prigovoriti Unijinu zakonodavcu da je proizvoljno postupao odredivši 65 % prostora za kombinirana zdravstvena upozorenja na temelju članka 10. stavka 1. točaka (a) i (c) Direktive 2014/40. Naime, taj odabir počiva na kriterijima koji proizlaze iz FCTC‑ovih preporuka te se usto provodi uz poštovanje široke margine prosudbe kojom raspolaže zakonodavac, a na koju se podsjeća u točki 166. ove presude.
Naposljetku, kad je riječ o nužnosti predmetne mjere i njezinih navodno neproporcionalnih učinaka na sposobnost proizvođača da potrošačima priopće informacije o dotičnom proizvodu, valja navesti, s jedne strane, da dio rezerviran za ta upozorenja ostavlja dostatan prostor za tu vrstu podataka na jediničnim pakiranjima.
S druge strane, na taj način nametnuta ograničenja moraju se odvagnuti imajući u vidu zadaću osiguranja visoke razine zaštite zdravlja ljudi u području koje je obilježeno toksičnošću dotičnog proizvoda i njegovim učincima na ovisnost.
S obzirom na prethodna razmatranja, ne čini se da je Unijin zakonodavac donošenjem članka 10. stavka 1. točaka (a) i (c) Direktive 2014/40 očito prekoračio granice onoga što je prikladno i nužno za ostvarivanje cilja koji se sastoji u poboljšanju uvjeta funkcioniranja unutarnjeg tržišta duhanskih i srodnih proizvoda, uzimajući kao temelj visoku razinu zaštite zdravlja ljudi, osobito mladih osoba.
Stoga valja utvrditi da ispitivanje točke (c) trećeg pitanja nije otkrilo elemente koji bi utjecali na valjanost članka 10. stavka 1. točaka (a) i (c) Direktive 2014/40.
Sedmo pitanje
S obzirom na utvrđenje iz točke 52. ove presude, na sedmo pitanje valja odgovoriti da se odnosi samo na valjanost članka 7. Direktive 2014/40 s obzirom na načelo supsidijarnosti.
U tom pogledu treba navesti da odluka o upućivanju zahtjeva ne sadržava nijedan razlog za nevaljanost koji se temelji na tom načelu i koji se odnosi na navedenu direktivu u njezinoj cijelosti. Naime, valjanost članka 7. te direktive osporava se samo u smislu da taj članak zabranjuje stavljanje na tržište Unije duhanskih proizvoda koji sadržavaju mentol kao svojstvenu aromu. Navodi se da je Unijin zakonodavac samo stereotipno ustvrdio da je bilo poštovano načelo supsidijarnosti a da nije dokazao da koristi koje iz te zabrane proizlaze za unutarnje tržište opravdavaju Unijinu aktivnost. Naime, cilj zaštite javnog zdravlja mogao je dostatno biti ostvaren na razini država članica.
Na temelju načela supsidijarnosti iz članka 5. stavka 3. UEU‑a, u područjima koja nisu u njezinoj isključivoj nadležnosti Unija djeluje samo ako i u mjeri u kojoj ciljeve predloženog djelovanja države članice ne mogu dostatno ostvariti na središnjoj, regionalnoj ili lokalnoj razini, nego se zbog opsega ili učinka predloženog djelovanja oni na bolji način mogu ostvariti na razini Unije. Usto, člankom 5. Protokola (br. 2) o primjeni načela supsidijarnosti i proporcionalnosti, koji je priložen UEU‑u i UFEU‑u, uspostavljene su smjernice za utvrđivanje jesu li ispunjene te pretpostavke (presuda Estonija/Parlament i Vijeće,
C‑508/13
,
EU:C:2015:403
, t.
44.
).
Nadzor poštovanja načela supsidijarnosti provode ponajprije nacionalni parlamenti na političkoj razini u skladu s postupcima koji su u tu svrhu utvrđeni tim protokolom.
Taj nadzor zatim provodi sud Unije, koji mora provjeriti poštovanje materijalnih pretpostavki navedenih u članku 5. stavku 3. UEU‑a kao i poštovanje postupovnih jamstava predviđenih u navedenom protokolu.
Kad je riječ, kao prvo, o sudskom nadzoru poštovanja materijalnih pretpostavki predviđenih u članku 5. stavku 3. UEU‑a, Sud mora provjeriti je li Unijin zakonodavac na temelju detaljnih dokaza mogao smatrati da se cilj koji se nastoji postići dotičnom aktivnošću mogao bolje postići na razini Unije.
U ovom slučaju, kad je riječ o području kao što je to poboljšanje funkcioniranja unutarnjeg tržišta, koje nije među područjima u kojima Unija ima isključivu nadležnost, valja provjeriti je li se cilj koji Direktiva 2014/40 nastoji postići mogao bolje ostvariti na razini Unije (vidjeti u tom smislu presudu British American Tobacco (Investments) i Imperial Tobacco,
C‑491/01
,
EU:C:2002:741
, t.
179.
i
180.
).
U tom pogledu, kao što je to navedeno u točki 143. ove presude, Direktiva 2014/40 nastoji ostvariti dvostruki cilj, a koji se sastoji u olakšanju neometanog funkcioniranja unutarnjeg tržišta za duhanske i srodne proizvode, uzimajući kao polazište visoku razinu zaštite ljudskog zdravlja, pogotovo za mlade ljude.
Međutim, čak i pod pretpostavkom da se drugi dio tog cilja može bolje ostvariti na razini država članica, to ne utječe na činjenicu da ostvarivanje tog cilja na toj razini može učvrstiti, ako ne i uzrokovati, situacije u kojima određene države članice dopuštaju stavljanje na tržište duhanskih proizvoda koji sadržavaju određene svojstvene arome, dok ih druge zabranjuju, što je na taj način upravo suprotno prvom cilju Direktive 2014/40, odnosno poboljšanju funkcioniranja unutarnjeg tržišta za duhanske i srodne proizvode.
Iz međuovisnosti dvaju ciljeva navedene direktive proizlazi da je Unijin zakonodavac mogao valjano smatrati da njegova aktivnost mora uključivati uspostavu sustava stavljanja na tržište Unije duhanskih proizvoda sa svojstvenom aromom i da se zbog te međuovisnosti taj dvojaki cilj mogao bolje ostvariti na razini Unije (vidjeti analogijom presude Vodafone i dr.,
C‑58/08
,
EU:C:2010:321
, t.
78.
kao i Estonija/Parlament i Vijeće,
C‑508/13
,
EU:C:2015:403
, t.
48.
).
Osim toga, kao što je to utvrđeno u točki 115. ove presude, Unijin zakonodavac mogao je valjano primijeniti isti pravni režim na sve svojstvene arome.
Posljedično, valja odbiti argumente kojima se nastoji dokazati da je cilj zaštite zdravlja ljudi mogao biti bolje ostvaren na nacionalnoj razini, što se osobito tiče zabrane stavljanja na tržište duhanskih proizvoda sa svojstvenom aromom.
Kao drugo, kad je riječ o poštovanju formalnih pretpostavki i, osobito, obrazloženju Direktive 2014/40 s obzirom na načelo supsidijarnosti, valja podsjetiti da se, u skladu sa sudskom praksom Suda, poštovanje obveze obrazlaganja mora ocijeniti ne samo s obzirom na tekst osporavanog akta nego i na njegov kontekst i okolnosti slučaja (vidjeti u tom smislu presudu Estonija/Parlament i Vijeće,
C‑508/13
,
EU:C:2015:403
, t.
61.
).
U ovom slučaju nesporno je da Komisijin prijedlog direktive, kao i analiza procjene učinka koju je ona izradila, sadržava dostatne elemente iz kojih na jasan i nedvosmislen način proizlaze prednosti povezane s aktivnošću na razini Unije, a ne na razini država članica.
U tim okolnostima, u dovoljnoj je mjeri utvrđeno da su ti elementi omogućili Unijinu zakonodavcu i nacionalnim parlamentima ocjenu sukladnosti navedenog prijedloga s načelom supsidijarnosti, pri čemu su se pojedinci mogli upoznati s razlozima koji se odnose na to načelo, a Sud je mogao provesti svoj nadzor.
S obzirom na prethodna razmatranja, valja utvrditi da ispitivanje sedmog pitanja nije otkrilo elemente koji bi utjecali na valjanost članka 7. Direktive 2014/40.
Troškovi
Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.

Slijedom navedenoga, Sud (drugo vijeće) odlučuje:

1.
Članak 24. stavak 2. Direktive 2014/40/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 3. travnja 2014. o usklađivanju zakona i drugih propisa država članica o proizvodnji, predstavljanju i prodaji duhanskih i srodnih proizvoda i o stavljanju izvan snage Direktive 2001/37/EZ treba tumačiti na način da države članice mogu zadržati ili uvesti daljnje zahtjeve u odnosu na aspekte pakiranja duhanskih proizvoda koji nisu usklađeni tom direktivom.

2.
Članak 13. stavak 1. Direktive 2014/40 treba tumačiti na način da zabranjuje stavljanje na oznake jediničnih pakiranja, na vanjsko pakiranje kao i na sâm duhanski proizvod podataka koji su predmet te odredbe, čak i ako su materijalno točni.

3.
Ispitivanje prethodnih pitanja koje je uputio High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court) (Visoki sud (Engleska i Wales), odjel Queen’s Bench (upravno vijeće)) nije otkrilo elemente koji bi utjecali na valjanost članka 7., članka 18. i članka 24. stavaka 2. i 3. Direktive 2014/40 kao ni na valjanost odredaba koje se nalaze u glavi II. poglavlju II. te direktive.

Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: poljski