CELEX: 62016TJ0569
Función pública
Agentes contractuales
Procedimiento disciplinario
Suspensión
Retención sobre la retribución
Amonestación
Devolución
Artículo 24, apartado 4, del anexo IX del Estatuto

Antecedentes del litigio
El demandante, el Sr. OU, estuvo contratado en la delegación de la Comisión de las Comunidades Europeas en Ucrania en calidad de agente local desde el 1 de julio de 2003 hasta el 30 de abril de 2006 y posteriormente como agente contractual en virtud del artículo 3
bis
del Régimen aplicable a los otros agentes de la Unión Europea (en lo sucesivo, «ROA») durante un período de tres años a contar desde el 1 de mayo de 2006.
En el mes de diciembre de 2005, la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF) inició una investigación interna motivada por la sospecha de corrupción pasiva referente al demandante.
A raíz de la transmisión de información por la OLAF a las autoridades judiciales belgas, se dictó una orden de detención contra el demandante, que fue detenido y estuvo en prisión preventiva desde el 30 de mayo hasta el 30 de noviembre de 2006.
Mediante resolución de 12 de diciembre de 2006, la autoridad facultada para celebrar los contratos de trabajo (en lo sucesivo, «AFCC») de la Comisión incoó un procedimiento disciplinario contra el demandante y lo suspendió inmediatamente a la espera de una resolución penal definitiva por parte de las autoridades judiciales belgas competentes.
Mediante resolución de la AFCC de 14 de diciembre de 2006 (en lo sucesivo, «resolución de 14 de diciembre de 2006»), el demandante fue suspendido de sus funciones por tiempo indefinido. Dicha resolución precisaba, entre otros, que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 24, apartado 1, del anexo IX del Estatuto de los Funcionarios de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Estatuto»), se practicaría una retención de 800 euros mensuales sobre su retribución durante seis meses con efectos a partir del 15 de enero de 2007.
Mediante resolución de la AFCC de 24 de mayo de 2007, el demandante fue despedido con efectos desde el 1 de julio de 2007.
Mediante sentencia del tribunal de première instance de Bruxelles (Tribunal de Primera Instancia de Bruselas, Bélgica), de 6 de noviembre de 2011, se condenó al demandante a una pena de prisión de 18 meses y a una multa de 5000 euros por corrupción pasiva. Mediante sentencia de 12 de marzo de 2014, la cour d’appel de Bruxelles (Tribunal de Apelación de Bruselas, Bélgica) anuló la referida sentencia y condenó al demandante a una pena de prisión de 12 meses en libertad condicional y a una multa de 3000 euros. La Cour de cassation (Tribunal de Casación, Bélgica) desestimó el recurso de casación interpuesto contra dicha sentencia, mediante sentencia de 17 de septiembre de 2014.
Tras recaer la sentencia de la Cour de cassation (Tribunal de Casación) de 17 de septiembre de 2014, se reanudó el procedimiento disciplinario y, mediante resolución de 18 de febrero de 2015, la AFCC impuso al demandante la sanción de amonestación en el sentido del artículo 9, apartado 1, letra b), del anexo IX del Estatuto (en lo sucesivo, «resolución sancionadora de 18 de febrero de 2015»). A este respecto, la AFCC afirmó que la gravedad de los hechos imputados al demandante, acreditados por la jurisdicción penal belga, la habrían llevado a rescindir su contrato sin previo aviso por causa disciplinaria, si hubiera sido todavía miembro del personal. Sin embargo, consideró que, al haberse puesto fin al contrato del demandante el 1 de julio de 2007, la amonestación era la sanción de mayor gravedad que se le podía imponer.
Mediante correos electrónicos de los días 18 y 26 de febrero de 2015, el demandante solicitó la devolución de las cantidades que habían sido retenidas sobre su retribución a raíz de la resolución de 14 de diciembre de 2006.
Mediante decisión de 13 de marzo de 2015 (en lo sucesivo, «Decisión impugnada»), la AFCC desestimó la solicitud de devolución que había presentado el demandante. Haciendo referencia a la resolución sancionadora de 18 de febrero de 2015, la AFCC afirmó que la gravedad de los hechos imputados al demandante la habría conducido a rescindir su contrato sin previo aviso por causa disciplinaria si éste hubiera sido todavía miembro del personal y que la amonestación era la sanción de mayor gravedad que se le podía imponer. Precisó que, al habérsele impuesto dicha sanción por la falta de cualquier vínculo laboral con la institución, la aplicación del artículo 24, apartado 4, del anexo IX del Estatuto no estaba justificada.
Mediante escrito de 8 de mayo de 2015, el demandante presentó una reclamación al amparo del artículo 90, apartado 2, del Estatuto contra la Decisión impugnada, en cuyo apoyo invocaba la infracción, por parte de la AFCC, del artículo 24, apartado 4, del anexo IX del referido Estatuto, en relación con la devolución de las retenciones practicadas sobre la retribución de un agente contractual cuando la resolución por la que se pone fin al procedimiento disciplinario contiene la sanción de amonestación.
Mediante resolución de 2 de septiembre de 2015, la AFCC desestimó la reclamación.
Procedimiento y pretensiones de las partes
Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de la Función Pública el 13 de noviembre de 2015, el demandante presentó una solicitud de asistencia jurídica gratuita. Mediante auto de 25 de febrero de 2016, el Presidente del Tribunal de la Función Pública accedió a la solicitud de asistencia jurídica gratuita del demandante.
Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal de la Función Pública el 23 de marzo de 2016, el demandante interpuso el presente recurso. El asunto se registró con la referencia F‑141/15.
En aplicación del artículo 3 del Reglamento (UE, Euratom) 2016/1192 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 6 de julio de 2016, relativo a la transferencia al Tribunal General de la competencia para conocer, en primera instancia, de los litigios entre la Unión Europea y sus agentes (
DO 2016, L 200, p. 137
), el presente asunto fue remitido al Tribunal General en el estado en que se encontraba el 31 de agosto de 2016. Fue registrado con la referencia T‑569/16 y asignado a la Sala Primera.
El Tribunal (Sala Primera) decidió, al amparo del artículo 106, apartado 3, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal General, resolver sin fase oral.
El demandante solicita al Tribunal General que:
—
Anule la Decisión impugnada.
—
Condene a la Comisión a devolverle las cantidades retenidas sobre su retribución en aplicación de la resolución de 14 de diciembre de 2006, más intereses al tipo definido en el artículo 12 del anexo XII del Estatuto.
—
Condene en costas a la Comisión.
La Comisión solicita al Tribunal General que:
—
Desestime el recurso.
—
Condene en costas al demandante.
Fundamentos de Derecho
En apoyo de su recurso, el demandante invoca un motivo único, relativo a la infracción del artículo 24, apartado 4, del anexo IX del Estatuto.
El demandante alega que, mediante la resolución sancionadora de 18 de febrero de 2015, la AFCC puso fin al procedimiento disciplinario que había incoado en su contra imponiéndole una amonestación. Por lo tanto, entiende que tiene derecho, en virtud de la citada disposición, a que se le devuelvan las cantidades retenidas sobre su retribución sobre la base de la resolución de 14 de diciembre de 2006, más intereses al tipo definido en el artículo 12 del anexo XII del Estatuto.
La Comisión se opone a que la AFCC hubiera tenido que devolver al demandante las cantidades retenidas sobre su retribución. A este respecto, recuerda que no era posible imponer al demandante una sanción más severa que una amonestación y añade que dicha sanción no refleja la gravedad de las infracciones cometidas. Por consiguiente, en su opinión, la devolución de las cantidades retenidas, que resultaría de una interpretación literal del artículo 24, apartado 4, del anexo IX del Estatuto, iría en contra de la finalidad de dicha disposición, que consiste en borrar los efectos de las retenciones que, al término del procedimiento disciplinario, se consideren excesivas a la vista de la escasa gravedad de las infracciones demostradas. Asimismo, la Comisión entiende que una interpretación literal de la referida disposición da lugar a un enriquecimiento sin causa del agente al que se le devuelvan las cantidades retenidas sobre su retribución pese a la gravedad de las infracciones imputadas, así como a un quebrantamiento de la igualdad de trato entre los agentes que hubieran cometido las mismas infracciones estando en servicio, en función de si se mantienen o no vínculos jurídicos continuados y permanentes con esos agentes tras el cese de sus funciones. La Comisión entiende que, de este modo, los agentes que, como el demandante, ya no tengan vínculo con la Comisión podrían, debido a la imposibilidad de recibir sanciones más severas que la amonestación, obtener la devolución de las retenciones practicadas sobre su retribución, que, sin embargo, estaban plenamente justificadas en el momento en que se adoptaron. La Comisión añade, con carácter subsidiario, que, en su caso, las cantidades a devolver únicamente pueden ser incrementadas con intereses en el supuesto de que no se hubiese impuesto sanción alguna al término del procedimiento disciplinario.
A tenor del artículo 24, apartados 1 y 4, del anexo IX del Estatuto, aplicable por analogía a los agentes contractuales y a los antiguos agentes contractuales en virtud de los artículos 50
bis
y 119 del ROA:
«1.   La decisión por la que se suspenda al funcionario deberá especificar si, durante el período de suspensión, el interesado conservará su retribución íntegra o si ésta quedará sujeta a una retención cuyo importe se fijará en la misma decisión. […]
4.   Cuando no se haya impuesto sanción alguna al interesado o éste sólo haya sido objeto de un apercibimiento por escrito, una amonestación o una suspensión temporal de subida de escalón, tendrá derecho a la devolución de las retenciones practicadas sobre su retribución al amparo del apartado 1, a las que se añadirá, en caso de no imponerse sanción alguna, un interés compuesto al tipo definido en el artículo 12 del anexo XII [del Estatuto].»
En el presente asunto, mediante la resolución de 14 de diciembre de 2006, la AFCC suspendió al demandante de sus funciones por un período de tiempo indefinido y procedió a retener mensualmente 800 euros de su retribución durante un período de seis meses con efectos a partir del 15 de enero de 2007.
Mediante la resolución sancionadora de 18 de febrero de 2015, la AFCC impuso al demandante la sanción de amonestación, en el sentido del artículo 9, apartado 1, letra b), del anexo IX del Estatuto.
Mediante la Decisión impugnada, la AFCC denegó la solicitud del demandante dirigida a la devolución de las cantidades retenidas sobre su retribución sobre la base de la resolución de 14 de diciembre de 2006. Haciendo referencia a la resolución sancionadora de 18 de febrero de 2015, afirmó que la gravedad de los hechos reprochados al demandante la habría conducido a rescindir su contrato sin previo aviso por causa disciplinaria si el demandante todavía hubiera sido miembro del personal y que la amonestación era la sanción más grave que se le podía imponer. Añadió que dicha sanción únicamente se le había impuesto debido a una circunstancia meramente fortuita, a saber, la falta de vínculo laboral con la Comisión, y no por la escasa gravedad de la infracción comprobada. De ello dedujo que la aplicación del artículo 24, apartado 4, del anexo IX del Estatuto no estaba justificada en el caso de autos.
Por último, mediante resolución de 2 de septiembre de 2015, la AFCC desestimó la reclamación presentada por el demandante contra la Decisión impugnada. Afirmó que la sanción de amonestación no era proporcional a la gravedad de los hechos imputados al demandante y únicamente había sido adoptada por la imposibilidad material de imponer al demandante una sanción más grave debido a la falta de vínculo laboral entre éste y la Comisión y por el hecho de que no disfrutaba de pensión ni de prestación alguna pagada por la Comisión. Añadió que la devolución al demandante de las cantidades retenidas sobre su retribución sería contraria a la
ratio legis
del artículo 24, apartado 4, del anexo IX del Estatuto y al principio de que la sanción disciplinaria tiene que reflejar la gravedad de las infracciones comprobadas. Por último, estimó que la devolución al demandante de las cantidades retenidas sobre su retribución únicamente agravaría, en detrimento de la Comisión, el desequilibrio entre los daños sufridos y la sanción finalmente impuesta.
En el presente asunto, ha de examinarse sucesivamente si, contrariamente a lo que consideró la AFCC, el demandante tenía derecho a solicitar, por una parte, la devolución de las retenciones sobre su retribución practicadas en virtud de la resolución de 14 de diciembre de 2006 y, por otra parte, el incremento de dichas cantidades con los intereses previstos en el artículo 12 del anexo XII del Estatuto.
En primer lugar, en lo que respecta a la cuestión de si la AFCC consideró acertadamente que el demandante no tenía derecho a la devolución de las cantidades retenidas sobre su retribución, procede señalar, como admite la propia Comisión, que el artículo 24, apartado 4, del anexo IX del Estatuto únicamente supedita la devolución de las cantidades retenidas sobre la retribución de un funcionario que haya sido objeto de una medida de suspensión a que no se haya impuesto sanción alguna al interesado o a que éste sólo haya sido objeto de un apercibimiento por escrito, una amonestación o una suspensión temporal de subida de escalón en la resolución que pone fin al procedimiento disciplinario, sin otra condición ni restricción.
Es cierto que, como alega la Comisión, para interpretar una disposición de Derecho de la Unión Europea, debe tenerse en cuenta no sólo su tenor literal, sino también su contexto y los objetivos perseguidos por la normativa de la que forma parte (véanse, en este sentido, las sentencias de 14 de febrero de 2012, Toshiba Corporation y otros,
C‑17/10
,
EU:C:2012:72
, apartado
y la jurisprudencia citada, y de 7 de marzo de 1996, De Rijk/Comisión,
T‑362/94
,
EU:T:1996:35
, apartado
y la jurisprudencia citada).
No obstante, en el presente asunto, la AFCC interpretó el artículo 24, apartado 4, del anexo IX del Estatuto de manera manifiestamente contraria a su tenor literal claro y preciso.
En efecto, la AFCC fundó su denegación de acceder a la solicitud de devolución de las cantidades retenidas sobre la retribución del demandante en el hecho de que las infracciones imputadas al demandante eran de tal gravedad que habrían justificado la ruptura inmediata de su contrato por causa disciplinaria, si no se le hubiese puesto fin anteriormente, y que, por lo tanto, se le había impuesto una amonestación debido a la inexistencia meramente fortuita de vínculo laboral con la Comisión, y no por la escasa gravedad de las referidas infracciones.
Ahora bien, del artículo 24, apartado 4, del anexo IX del Estatuto se desprende que únicamente la sanción adoptada en la resolución que pone fin al procedimiento disciplinario permite determinar si las cantidades retenidas sobre la retribución deben ser devueltas, sin que a este respecto tenga influencia la apreciación de la gravedad de las infracciones imputadas al interesado.
Además, debe recordarse que, de conformidad con el artículo 10 del anexo IX del Estatuto, es cierto que la sanción disciplinaria impuesta es proporcional a la gravedad de la falta cometida. No obstante, la retención sobre la retribución no constituye una sanción disciplinaria, sino solamente una medida temporal adoptada a la espera de la terminación del procedimiento disciplinario y, en su caso, de la adopción de una sanción disciplinaria (sentencia de 16 de julio de 1998, Y/Parlamento,
T‑219/96
,
EU:T:1998:178
, apartado
). Por lo tanto, una retención sobre la retribución no puede permitir a la administración paliar una posible diferencia entre la gravedad de las infracciones imputadas a un miembro del personal y la sanción adoptada a su respecto al término del procedimiento disciplinario.
Por consiguiente, la AFCC, que en el caso de autos se encontraba en situación de competencia reglada, supeditó, esencialmente, la aplicación del artículo 24, apartado 4, del anexo IX del Estatuto a una condición no prevista en dicha disposición, basada en su apreciación de la gravedad de las infracciones sancionadas.
Además, contrariamente a lo que sostiene la Comisión, el Tribunal no puede concluir que el artículo 24, apartado 4, del anexo IX del Estatuto adolece de una laguna que haya de colmarse en lo que respecta a los antiguos funcionarios o agentes que no perciben pensión o prestación alguna, o que la perciben pero en una cuantía demasiado baja para adoptar contra ellos sanciones disciplinarias de consecuencias pecuniarias. En efecto, aun suponiendo que dicha alegación esté fundada, no puede, por otra parte, llevar al juez a interpretar dicha disposición en contra de su tenor claro y preciso, restringiendo indebidamente su ámbito de aplicación.
Lo mismo sucede con las alegaciones de la Comisión relativas, por una parte, al supuesto enriquecimiento sin causa del agente al que deben devolverse las cantidades retenidas sobre su retribución pese a la gravedad de las infracciones imputadas y, por otra parte, a la supuesta ruptura de la igualdad de trato entre los agentes que hayan cometido las mismas infracciones estando en servicio, en función de si se mantienen o no vínculos jurídicos continuados y permanentes con esos agentes después del cese en sus funciones.
Estas alegaciones se derivan de la supuesta laguna que afectaría al artículo 24, apartado 4, del anexo IX del Estatuto. Por lo tanto, procede descartarlas por la razón expuesta en el anterior apartado 35. Por otro lado, ha de señalarse que los antiguos agentes que hayan conservado vínculos permanentes con la Comisión consistentes, por ejemplo, en el pago de una prestación o de una pensión no se encuentran en la misma situación que los antiguos agentes que no perciben pensión o prestación alguna, desde el punto de vista de las sanciones disciplinarias que pueden imponérseles. Este hecho resulta, en particular, de la aplicación de la propia normativa, en concreto, del artículo 9 del anexo IX del Estatuto y del artículo 49 del ROA, que enumeran las distintas sanciones disciplinarias que pueden adoptarse contra un miembro o antiguo miembro del personal.
Por último, la Comisión no puede sostener que una interpretación literal del artículo 24, apartado 4, del anexo IX del Estatuto privaría de efecto útil el derecho de imponer retenciones sobre la retribución de un agente contractual o de un agente temporal suspendido de sus funciones. En efecto, como se ha recordado en el anterior apartado 28, el derecho a la devolución de las cantidades retenidas únicamente está abierto, según dicha disposición, a los agentes contra los que, al término del procedimiento disciplinario, no se haya impuesto sanción alguna o que sólo hayan sido sancionados con un apercibimiento por escrito, una amonestación o una suspensión temporal de subida de escalón. Por otro lado, es preciso señalar que la interpretación hecha por la AFCC en la Decisión impugnada y defendida por la Comisión priva en el presente asunto la referida disposición de efecto útil.
De lo antedicho resulta que la AFCC ha infringido el artículo 24, apartado 4, del anexo IX del Estatuto, al denegar al demandante la devolución de las cantidades retenidas sobre su retribución en virtud de la resolución de 14 de diciembre de 2006.
En segundo lugar, por lo que respecta a la cuestión de si el demandante tenía derecho a solicitar a la AFCC que las cantidades retenidas sobre su retribución fuesen incrementadas, en el momento de su devolución, con los intereses previstos en el artículo 12 del anexo XII del Estatuto, se desprende del artículo 24, apartado 4, del anexo IX del Estatuto que las referidas cantidades se incrementarán con tales intereses únicamente cuando no se haya impuesto sanción alguna al término del procedimiento disciplinario.
Al haberse impuesto al demandante la sanción de amonestación en la resolución sancionadora de 18 de febrero de 2015, éste no tiene derecho a solicitar que las cantidades cuya devolución solicita acertadamente sean incrementadas con intereses.
Al revestir el presente litigio carácter pecuniario, el Juez de la Unión tiene competencia jurisdiccional plena, de conformidad con el artículo 91, apartado 1, segunda frase, del Estatuto. Por consiguiente, procede estimar las pretensiones del demandante dirigidas a que el Tribunal condene a la Comisión a devolverle las cantidades retenidas sobre su retribución en aplicación de la resolución de 14 de diciembre de 2006.
De todo cuanto antecede resulta que procede anular la Decisión impugnada y condenar a la Comisión a devolver al demandante las cantidades retenidas sobre su retribución en aplicación de la resolución de 14 de diciembre de 2006, sin los intereses previstos en el artículo 12 del anexo XII del Estatuto.
Costas
A tenor del artículo 134, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Por haber sido desestimados los motivos formulados por la Comisión en el presente asunto, procede condenarla en costas, conforme a lo solicitado por el demandante.

En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Primera)
decide:

1)
Anular la Decisión de 13 de marzo de 2015, por la que la Comisión Europea desestimó la solicitud del Sr. OU dirigida a obtener la devolución de las cantidades retenidas sobre su retribución sobre la base de la resolución de la Comisión de 14 de diciembre de 2006.

2)
Condenar a la Comisión a devolver al Sr. OU las cantidades retenidas sobre su retribución a raíz de la resolución de 14 de diciembre de 2006.

3)
Condenar en costas a la Comisión.

Pelikánová
Valančius
Öberg
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 26 de abril de 2017.
Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: francés.