CELEX: 62021CJ0375
Begäran om förhandsavgörande
Miljö
Luftkvalitet
Direktiv 2008/50/EG
Artiklarna 13 och 23
Gränsvärden för skydd av människors hälsa
Överskridande
Luftkvalitetsplan
Direktiv 2010/75/EU
Samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar
Uppdatering av ett tillstånd att driva ett värmekraftverk
Gränsvärden för utsläpp
Artikel 15.4
Ansökan om undantag som fastställer mindre stränga gränsvärden för utsläpp
Betydande förorening
Artikel 18
Iakttagande av miljökvalitetsnormerna
Den behöriga myndighetens skyldigheter

Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 4.3 FEU, artiklarna 13 och 23 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/50/EG av den 21 maj 2008 om luftkvalitet och renare luft i Europa (
EUT L 152, 2008, s. 1
), samt artikel 15.4 och artikel 18 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/75/EU av den 24 november 2010 om industriutsläpp (samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar) (
EUT L 334, 2010, s. 17
).
Denna begäran har framställts i ett mål mellan, å ena sidan, Sdruzhenie ”Za Zemyata – dostap do pravosadie”, en bulgarisk sammanslutning, ”The Green Tank – grazhdansko sdruzhenie s nestopanska tsel” – Republiken Grekland, en grekisk ideell förening, och NS, som är grekisk medborgare, och, å andra sidan, den verkställande direktören för Izpalnitelna agentsya po okolna sreda (miljömyndigheten, Bulgarien) (nedan kallad miljömyndigheten) och ”TETS Maritsa iztok 2” EAD, som driver ett värmekraftverk. Målet rör miljömyndighetens förnyelse av tillståndet för TETS Maritsa Iztok 2, som är ett bulgariskt värmekraftverk, för drift av en förbränningsanläggning för elproduktion, en anläggning för vätgasproduktion och en deponi för inert avfall, byggavfall, farligt och icke-farligt avfall.
Tillämpliga bestämmelser
Unionsrätt
Direktiv 2008/50
Skäl 18 i direktiv 2008/50 har följande lydelse:
”Luftkvalitetsplaner bör utarbetas för zoner och tätbebyggelse där koncentrationerna av luftföroreningar överskrider de relevanta målvärdena eller gränsvärdena för luftkvalitet inklusive eventuella tillfälliga toleransmarginaler i förekommande fall. Luftföroreningar släpps ut från många olika källor och verksamheter. För att uppnå samstämmighet mellan olika strategier bör sådana luftkvalitetsplaner där så är möjligt samordnas och införlivas med planer och program som upprättats i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/80/EG av den 23 oktober 2001 om begränsning av utsläpp till luften av vissa föroreningar från stora förbränningsanläggningar [(
EGT L 309, 2001, s. 1
)], [Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/81/EG av den 23 oktober 2001 om nationella utsläppstak för vissa luftföroreningar (
EGT L 309, 2001, s. 22
)] och Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/49/EG av den 25 juni 2002 om bedömning och hantering av omgivningsbuller [(
EGT L 189, 2002, s. 12
)]. Luftkvalitetsmålen i detta direktiv kommer även att beaktas fullt ut när tillstånd beviljas för industriell verksamhet i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/1/EG av den 15 januari 2008 om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar [(
EUT L 24, 2008, s. 8
)].”
I artikel 1 i direktiv 2008/50, med rubriken ”Syfte”, föreskrivs följande:
”I detta direktiv fastställs åtgärder som syftar till att
1)
utforma och fastställa mål för luftkvaliteten, så att skadliga effekter på människors hälsa och på miljön som helhet kan undvikas, förebyggas eller minskas,
…”
I artikel 2 i detta direktiv, med rubriken ”Definitioner”, anges följande:
”I detta direktiv avses med
…
5)
gränsvärde
: en nivå, fastställd på vetenskaplig grund i syfte att undvika, förebygga eller minska de skadliga effekterna på människors hälsa och/eller på miljön som helhet, som ska uppnås inom en viss tid och som därefter inte får överskridas,
…
9)
målvärde
: en nivå som fastställts i syfte att undvika, förebygga eller minska skadliga effekter på människors hälsa och/eller på miljön som helhet, och som i största möjliga mån ska uppnås inom en viss tid,
…”
Artikel 13 i detta direktiv har rubriken ”Gränsvärden och tröskelvärden för larm för skydd av människors hälsa”. I punkt 1 föreskrivs följande:
”Medlemsstaterna ska se till att nivåerna av svaveldioxid, PM10, bly och kolmonoxid i luften inte i någon av deras zoner och tätbebyggelse överskrider gränsvärdena i bilaga XI.
Gränsvärdena för kvävedioxid och bensen i bilaga XI får inte överskridas från och med de datum som anges där.
Efterlevnaden av dessa krav ska bedömas i enlighet med bilaga III.
De toleransmarginaler som anges i bilaga XI ska tillämpas i enlighet med artiklarna 22.3 och 23.1.”
Artikel 23 i samma direktiv har rubriken ”Luftkvalitetsplaner”. I punkt 1 i den artikeln föreskrivs följande:
”Om luftens föroreningsnivåer i vissa zoner eller viss tätbebyggelse överskrider något gränsvärde eller målvärde, inklusive den toleransmarginal som eventuellt är tillämplig, ska medlemsstaterna se till att det upprättas luftkvalitetsplaner för dessa zoner och denna tätbebyggelse i syfte att klara det gränsvärde eller målvärde som anges i bilagorna XI och XIV.
Vid överskridande av gränsvärden för vilka tidsfristen för att uppfylla kraven redan löpt ut, ska det i luftkvalitetsplanerna föreskrivas lämpliga åtgärder så att perioden av överskridande kan hållas så kort som möjligt. …
…”
Direktiv 2010/75
I artikel 3 i direktiv 2010/75, med rubriken ”Definitioner”, föreskrivs följande:
”I detta direktiv gäller följande definitioner:
…
2.
förorening
: direkt eller indirekt överföring genom mänsklig verksamhet av ämnen, vibrationer, värme eller buller till luft, vatten eller mark, som kan skada människors hälsa eller kvaliteten på miljön, medföra skador på materiell egendom, medföra skador på eller försvåra möjligheterna att dra nytta av de fördelar naturen erbjuder eller annan legitim användning av miljön.
…
6.
miljökvalitetsnorm
: ett antal krav som ska vara uppfyllda vid en viss tidpunkt för en given miljö eller en särskild del av denna miljö, enligt vad som anges i unionslagstiftningen.
…”
I artikel 14 i detta direktiv, med rubriken ”Tillståndsvillkor”, föreskrivs följande:
”1.   Medlemsstaterna ska säkerställa att tillståndet omfattar alla åtgärder som är nödvändiga för att uppfylla kraven i artiklarna 11 och 18.
…
2.   För tillämpning av punkt 1 a får gränsvärdena för utsläpp kompletteras eller ersättas av likvärdiga parametrar eller tekniska åtgärder som säkerställer en likvärdig miljöskyddsnivå.
…
4.   Utan att det påverkar tillämpningen av artikel 18 får den behöriga myndigheten fastställa strängare tillståndsvillkor än de som går att uppnå genom användning av bästa tillgängliga teknik [(BAT)] enligt BAT‑slutsatserna. Medlemsstaterna får fastställa bestämmelser enligt vilka den behöriga myndigheten får fastställa sådana strängare villkor.
…”
Artikel 15 i direktivet, med rubriken ”Gränsvärden för utsläpp, likvärdiga parametrar och tekniska åtgärder”, har följande lydelse:
”1.   Gränsvärdena för utsläpp för förorenande ämnen gäller den punkt där utsläppet lämnar anläggningen, och när värdena bestäms ska man bortse från en eventuell utspädning som gjorts före den punkten.
…
2.   Utan att det påverkar tillämpningen av artikel 18 ska de gränsvärden för utsläpp och likvärdiga parametrar eller tekniska åtgärder som avses i artikel 14.1 och 14.2 bygga på [BAT], utan att användning av en specifik teknik eller teknologi föreskrivs.
3.   Den behöriga myndigheten ska fastställa gränsvärden för utsläpp som säkerställer att utsläppen under normala driftsförhållanden inte är högre än de utsläppsnivåer som motsvarar [BAT] enligt de beslut om BAT‑slutsatserna som avses i artikel 13.5 genom något av följande:
a)
Fastställa gränsvärden för utsläpp som inte är högre än de utsläppsnivåer som motsvarar [BAT]. Dessa gränsvärden ska uttryckas för samma eller kortare tidsperioder och samma referensförhållanden som de utsläppsnivåer som motsvarar [BAT],
b)
fastställa andra gränsvärden för utsläpp än de som anges under led a, vad beträffar värden, tidsperioder och referensvillkor.
När punkt b tillämpas ska den behöriga myndigheten åtminstone en gång om året bedöma resultaten av utsläppskontrollen för att säkerställa att utsläppen under normala driftsförhållanden inte är högre än de utsläppsnivåer som motsvarar [BAT].
4.   Genom undantag från punkt 3 och utan att det påverkar tillämpningen av artikel 18 får den behöriga myndigheten i specifika fall fastställa mindre stränga gränsvärden för utsläpp. Ett sådant undantag får tillämpas endast om en bedömning visar att uppnående av utsläppsgränser som motsvarar [BAT] enligt BAT‑slutsatserna skulle leda till oproportionerligt höga kostnader jämfört med miljövinsterna till följd av:
a)
den aktuella anläggningens geografiska belägenhet eller de lokala miljöförhållandena vid den, eller
b)
den aktuella anläggningens tekniska egenskaper.
Den behöriga myndigheten ska i en bilaga till tillståndsvillkoren dokumentera skälen för tillämpningen av första stycket, inklusive resultatet av bedömningen och en motivering till de villkor som åläggs.
De gränsvärden för utsläpp som fastställts i enlighet med första stycket får dock inte vara högre än de som anges i bilagorna till detta direktiv, i tillämpliga fall.
Den behöriga myndigheten ska under alla omständigheter se till ingen betydande förorening förorsakas och att en hög nivå för miljöskyddet i dess helhet uppnås.
…
Den behöriga myndigheten ska göra en förnyad bedömning av tillämpningen av det första stycket som en del av omprövningen av tillståndsvillkoren enligt artikel 21.
…”
I artikel 18 i samma direktiv, med rubriken ”Miljökvalitetsnormer”, föreskrivs följande:
”Om en miljökvalitetsnorm ställer högre krav än vad som kan uppnås genom användning av [BAT] ska ytterligare åtgärder anges i tillståndet, utan att detta påverkar vidtagandet av andra åtgärder som kan behövas för att iaktta miljökvalitetsnormerna.”
I artikel 31 i direktiv 2010/75, med rubriken ”Avsvavlingsgrad”, föreskrivs följande:
”1.   För förbränningsanläggningar som använder inhemska fasta bränslen, som inte kan uppfylla utsläppsgränsvärdena för svaveldioxid enligt artikel 30.2 och 30.3 på grund av detta bränsles egenskaper, får medlemsstaterna i stället tillämpa minimikraven för avsvavling enligt del 5 i bilaga V i överensstämmelse med de regler för iakttagande av avsvavlingsgraderna som fastställs i del 6 i den bilagan och efter det att den behöriga myndigheten har validerat den tekniska rapport som avses i artikel 72.4 a.
2.   För förbränningsanläggningar som använder inhemska fasta bränslen och som samförbränner avfall och inte kan uppfylla Kproc-värdena för svaveldioxid enligt punkterna 3.1 eller 3.2 i del 4 i bilaga VI på grund av detta inhemska fasta bränsles egenskaper, får medlemsstaterna i stället tillämpa minimikraven för avsvavling enligt del 5 i bilaga V, i enlighet med de bestämmelser om överensstämmelse som fastställs i del 6 i den bilagan. Om medlemsstaterna väljer att tillämpa denna punkt, ska Kavfall som avses i punkt 1 i del 4 i bilaga VI vara 0 mg/Nm3.
3.   Kommissionen ska senast den 31 december 2019 se över om det är möjligt att tillämpa minimikraven för avsvavling enligt del 5 i bilaga V, med beaktande särskilt av [BAT] och vinsterna av minskade svaveldioxidutsläpp.”
Kommissionens genomförandebeslut (EU) 2017/1442
Kommissionens genomförandebeslut (EU) 2017/1442 av den 31 juli 2017 om fastställande av BAT‑slutsatser för stora förbränningsanläggningar, i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/75/EU (
EUT L 212, 2017, s. 1
) föreskriver bland annat utsläppsnivåer i samband med dessa BAT vad gäller utsläpp av svaveldioxid.
Bulgarisk rätt
Lagen om luftrenhet
I artikel 6.1 i Zakon za chistotata na atmosferniya vazduh (lagen om luftrenhet) av den 28 maj 1996 (DV nr 45 av den 28 maj 1996), i den lydelse som är tillämplig i det nationella målet (nedan kallad lagen om luftrenhet), föreskrivs följande:
”1)   Miljö- och vattenministern och hälsoministern ska gemensamt anta förordningar om gränsvärden för skadliga ämnen (förorenande ämnen) i luften och gränsvärden för nedfall av skadliga ämnen (förorenande ämnen).”
Artikel 9 i avsnitt I i lagen om luftrenhet, med rubriken ”Utsläpp från fasta källor”, som återfinns i kapitel 3, med rubriken ”Begränsning av utsläpp”, har följande lydelse:
”1)   Miljö- och vattenministern och de berörda ministrarna antar gemensamt förordningar om gränsvärden för utsläpp av skadliga ämnen (förorenande ämnen) i luften från anläggningar och verksamheter som utgör källor för fasta utsläpp.
2)   Utsläppsgränsvärdena ska utarbetas för att säkerställa luftkvaliteten som motsvarar de gränsvärden för skadliga ämnen (förorenande ämnen) som avses i artikel 6.
3)   Utsläppsgränsvärden ska vara bindande för alla anläggningar och verksamheter, utom i de fall som avses i artikel 3.2 och artikel 10a.
4)   Gränsvärdena för utsläpp ska utformas på grundval av
1. slutsatser avseende [BAT], antagna genom beslut av Europeiska kommissionen, i den mening som avses i punkt 42c i tilläggsbestämmelserna till Zakon za opazvane na okolnata sreda (lag om miljöskydd) [(DV nr 91 av den 25 september 2002), i den lydelse som är tillämplig i det nationella målet (nedan kallad miljöskyddslagen)],
2. den senaste utvecklingen av tekniken och teknologier, vetenskapliga upptäckter och resultat av den praktiska användningen av dessa upptäckter.
5)   Beroende på villkoren i en viss kommun är det möjligt att fastställa gränsvärden för utsläpp från anläggningar och verksamheter i vissa kommuner, distrikt eller tätbebyggelser som är strängare än dem som fastställs i de förordningar som avses i punkt 1 och i artiklarna 9a–9d.
…”
I artikel 27 i lagen om luftrenhet föreskrivs följande:
”1)   Om den totala mängden utsläpp i ett visst distrikt leder till att normerna för skadliga ämnen (förorenande ämnen) i luften och normerna för nedfall överskrids, ska kommunens borgmästare utarbeta och genomföra program för att minska föroreningsnivåerna och för att iaktta fastställda normer enligt artikel 6. Programmen ska antas av kommunfullmäktige.
…
4)   Programmen som avses i punkt 1 omfattar även mål, åtgärder, etapper och tidsfrister inom vilka de ska uppnås, de organisationer och institutioner som ansvarar för deras genomförande, medlen för att säkerställa detta genomförande, rapporteringssystemet och kontrollen av genomförandet samt systemet för utvärdering av resultaten.
5)   Om nivåerna på en eller flera föroreningar överskrider de fastställda normerna och när tidsfristen för att iaktta dessa normer har löpt ut, ska de program som avses i punkt 1 omfatta lämpliga åtgärder för att se till att överskridandets varaktighet blir så kort som möjligt.
6)   Genomförandet av åtgärderna i de program som avses i punkt 1 ska varje år leda till en minskning av antalet överskridanden av normerna för skadliga ämnen och de årliga genomsnittliga föroreningsnivåerna i de fall då de överskrider de normer för luftkvalitet som har registrerats vid kontrollstationerna och som ingår i det nationella systemet för miljöövervakning i kommunen.
…”
Miljöskyddslagen
I artikel 123 i miljöskyddslagen föreskrivs följande:
”1) Det integrerade tillståndet i den mening som avses i artikel 117 omfattar
1.   … gränsvärden för utsläpp av de ämnen som avses i bilaga 8 och andra förorenande ämnen som den berörda anläggningen kan släppa ut i betydande mängder:
a)
vid fastställandet av gränsvärden för utsläpp ska hänsyn tas till ämnenas egenskaper och deras potential för överföring av föroreningar från en miljö till en annan;
b)
gränsvärden för utsläpp får kompletteras eller ersättas av likvärdiga parametrar eller likvärdiga tekniska åtgärder som säkerställer en likvärdig miljöskyddsnivå;
…
4.   motsvarande villkor för övervakning av utsläpp:
…
2) Den behöriga myndigheten, i den mening som avses i artikel 120.1, ska fastställa villkoren för tillstånd med beaktande av slutsatserna avseende BAT.
…
11) … I det integrerade tillståndet ska den behöriga myndigheten, i den mening som avses i artikel 120.1, vid behov föreskriva ytterligare åtgärder för att uppfylla miljökvalitetsnormer som är strängare än de som kan uppnås genom tillämpning av BAT. Detta påverkar inte effekten av åtgärder som föreskrivs för att uppnå överensstämmelse med andra miljökvalitetsnormer. …”
I artikel 123a i miljöskyddslagen föreskrivs följande:
”… 1)   De gränsvärden för utsläpp som avses i artikel 123.1 led 1 under normala driftsförhållanden
1. ska inte överstiga de utsläppsnivåer som angetts i slutsatserna om BAT som fastställts genom Europeiska kommissionens beslut; dessa gränsvärden för utsläpp avser identiska eller kortare perioder och samma referensvillkor som de utsläppsnivåer som fastställs i besluten, eller
2. de skiljer sig från de nivåer som avses i punkt 1, men säkerställer iakttagandet av de utsläppsnivåer som angetts i slutsatserna om BAT som fastställts genom Europeiska kommissionens beslut.
2)   Överensstämmelse i den mening som avses i punkt 1 led 2 ska säkerställas genom en övervakning av utsläppen och en utvärdering av resultaten från tillsynsmyndighetens sida minst en gång om året.
3)   … Den behöriga myndigheten i den mening som avses i artikel 120.1 får fastställa gränsvärden för utsläpp som är mindre stränga än de som avses i punkt 1 om en bedömning visar att det skulle leda till oproportionerligt höga kostnader i förhållande till miljövinsterna att uppnå de utsläppsnivåer som är förenade med BAT, enligt de slutsatser om BAT som antagits genom ett beslut av Europeiska kommissionen, med anledning av:
1. anläggningens geografiska läge, eller
2. miljöns egenskaper i området, eller
3. den aktuella anläggningens tekniska egenskaper.
4)   I de fall som avses i punkt 3 får gränsvärdena för utsläpp inte medföra en betydande miljöförorening och ska göra det möjligt att uppnå en hög miljöskyddsnivå.”
I de kompletterande bestämmelserna i miljöskyddslagen definieras begreppen ”gränsvärden för utsläpp”, ”miljökvalitetsnormer”, ”integrerat tillstånd” och ”BAT”.
Förordningen om villkoren och formerna för beviljande av integrerade tillstånd
I artikel 2 i Naredba za usloviyata i reda za izdavane na kompleksni razreshitelni (förordning om villkor och förfaranden för beviljande av integrerade tillstånd) av den 2 oktober 2009 (DV nr 80 av den 9 oktober 2009), i den lydelse som är tillämplig i det nationella målet, anges villkoren för beviljande av ett integrerat tillstånd.
Förordningen om gränsvärden för utsläpp av svaveldioxid, kväveoxider och partiklar som släpps ut i atmosfären från stora förbränningsanläggningar
I artikel 12 i Naredba za normite za dopustimi emisii na seren dioksid, azotni oksidi i prah, izpuskani v atmosferata ot golemi gorivni instalatsii (förordning om gränsvärden för utsläpp av svaveldioxid, kväveoxider och partiklar som släpps ut i atmosfären från stora förbränningsanläggningar), av den 28 december 2012 (DV nr 2, av den 8 januari 2013), föreskrivs följande i den lydelse som är tillämplig i det nationella målet:
”1) När det i en förbränningsanläggning förbränns ett inhemskt fast bränsle som på grund av sina egenskaper inte gör det möjligt att uppfylla det gränsvärde för utsläpp av svaveldioxid som anges i artikel 5, får de miniminivåer för avsvavling som anges i del 5 i bilaga 1 tillämpas i enlighet med de regler som anges i del 6 i bilaga 1.
2) Tillämpningen av det undantag som föreskrivs i punkt 1 får tillåtas på grundval av en teknisk motivering av att det är omöjligt att iaktta de gränsvärden för utsläpp som anges i artikel 5, som lämnas in av verksamhetsutövaren innan det integrerade tillståndet beviljas/omprövas och godkänns av miljö- och vattenministern eller av en tjänsteman som bemyndigats av denne.
3) När det gäller den årliga rapport som läggs fram för Europeiska kommissionen ska verksamhetsutövarna för förbränningsanläggningar före den 31 mars överlämna uppgifter om efterföljande år till miljö- och vattenministern angående:
1. svavelhalten i det använda bränslet och den uppnådda avsvavlingsgraden, som månatliga medelvärden per skorsten eller värmepanna, för de anläggningar som omfattas av punkt 1 …”
Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
TETS Maritsa iztok 2 är den största av de fyra värmekraftverk som är belägna i Maritsa iztoks energikomplex i Bulgarien, med en installerad kapacitet på totalt 1602 megawatt (MW). Det byggdes på Radnevo (Bulgarien) kommuns område, cirka 24,5 km fågelvägen från staden Galabovo (Bulgarien) och består av åtta generatorer utrustade med anläggningar för avsvavling.
Genom beslut av den 21 december 2018 uppdaterade den verkställande direktören det integrerade tillstånd som år 2005 hade beviljats ”TETS Maritsa iztok 2” för driften av ovannämnda anläggningar (nedan kallat det omtvistade beslutet). Beslutet antogs med stöd av den miljöskyddslag som antagits för att införliva direktiv 2010/75, jämförd med genomförandebeslut 2017/1442.
Den verkställande direktören ansåg att gränsvärdena för utsläpp av svaveldioxid (SO
) och kvicksilver kunde ersättas av likvärdiga parametrar eller tekniska åtgärder som gav en likvärdig miljöskyddsnivå. Vad gäller SO
beviljade den verkställande direktören ett undantag genom att fastställa en avsvavlingsgrad i enlighet med artikel 123.1 led 1 b i miljöskyddslagen, jämförd med artikel 12 i förordningen av den 28 december 2012, i den lydelse som är tillämplig i det nationella målet, och artikel 31 i direktiv 2010/75.
Den på detta sätt tillåtna avsvavlingsgraden fastställdes emellertid undantagsvis till nivåerna 97 procent och 97,5 procent med beaktande av bestämmelserna i artikel 123a.3 i miljöskyddslagen. Dessa avsvavlingsnivåer, som i själva verket inte gör det möjligt att garantera den högsta BAT‑utsläppsnivå på 320 mg/Nm
för SO
som normalt krävs, utan som kan leda till SO
-utsläpp på 570 mg/Nm
, fastställdes således, eftersom en högre avsvavlingsnivå skulle ha krävt avsevärda investeringar från den berörda verksamhetsutövarens sida, vilket skulle ha inneburit en ökning av kostnaderna som ansågs oproportionerlig i den mening som avses i denna bestämmelse.
Den talan som väckts av Sdruzhenie ”Za Zemyata – dostap do pravosadie” mot det omtvistade beslutet ogillades av Administrativen sad Stara Zagora (Förvaltningsdomstolen i Stara Zagora, Bulgarien) genom dom av den 28 augusti 2020.
Den domstolen ansåg, i motsats till vad Sdruzhenie ”Za Zemyata dostap do pravosadie” hade hävdat, att det saknades anledning att undersöka och bedöma betydelsen av uppdateringen av planen för att förbättra luftkvaliteten i kommunen Galabovo, vilken genomförts för följande förorenande ämnen: Fina partiklar (PM
) och svaveldioxid (SO
) 2019–2023, som antogs av Galabovos kommunfullmäktige den 30 november 2018 med tillämpning av artikel 23 i direktiv 2008/50. Den domstolen ansåg att det detaljerade förfarandet för beviljande och uppdatering av integrerade tillstånd, som anges i förordningen av den 2 oktober 2009, i den lydelse som är tillämplig i det nationella målet, inte krävde att en sådan plan skulle upprättas som en förutsättning för uppdatering av ett integrerat tillstånd, vilket innebar att den verkställande direktören inte var skyldig att följa innehållet i denna plan.
Följaktligen ansåg denna domstol att de tillåtna utsläppsnormerna enligt artikel 123.1 b i miljöskyddslagen kunde kompletteras eller ersättas av likvärdiga parametrar eller tekniska åtgärder som garanterade en likvärdig miljöskyddsnivå. Den ansåg också, med hänvisning till bland annat artikel 15.4 i direktiv 2010/75, vars bestämmelser har införlivats i artikel 123a.3 och 123a.4 i nämnda lag, att undantaget avseende sänkningen av den avsvavlingsgrad som krävs för att uppnå de normalt tillämpliga utsläppsvärdena för SO
kunde beviljas på ett giltigt sätt med stöd av dessa bestämmelser och artikel 31 i direktivet.
Sdruzhenie ”Za Zemyata – dostap do pravosadie”, ”The Green Tank – grazhdansko sdruzhenie s nestopanska tsel” – Republiken Grekland och NS överklagade den domen till den hänskjutande domstolen.
Den hänskjutande domstolen har bland annat understrukit att den plan från kommunen Galabovo som nämns i punkt 27 i förevarande dom innehåller en långsiktig åtgärd för minskning av SO
-föroreningar, med rubriken ”Genomförande av projekt för återuppbyggnad av anläggningar för avsvavling för att uppnå en lägsta nivå av avsvavling på 98 procent och förbud mot drift av värmepannor utan effektiva eller fungerande anläggningar för avsvavling”. Den hänskjutande domstolen har i detta avseende påpekat att de reducerade avsvavlingsgrader som den verkställande direktören godkänt i det omtvistade beslutet inte uppfyller denna lägsta avsvavlingsgrad på 98 procent.
Den hänskjutande domstolen har även angett att det är fastställt att de tillåtna dygns- och timmedelvärdena för SO
systematiskt överskrids i kommunen Galabovo, vilket bland annat ledde till att den ovannämnda planen antogs och uppdaterades och gav upphov till att ett fördragsbrottsförfarande inleddes i mål C‑730/19, kommissionen mot Bulgarien, som pågår vid EU-domstolen.
Dessutom framgår det av planen att de genomsnittliga timkoncentrationerna av SO
i kommunen i fråga kommer från olika andra industriella källor och hushållskällor, och att samspelet mellan dessa källor således särskilt bidrar till de ovannämnda överskridandena.
Därför uppkommer frågan i vilken mån den verkställande direktören, vid antagandet av det omtvistade beslutet, kunde ha varit skyldig att beakta de olika omständigheter som nämns i punkterna 30–32 ovan.
Mot denna bakgrund beslutade Varhoven administrativen sad (Högsta förvaltningsdomstolen, Bulgarien) att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till EU-domstolen:
”1)
Ska artikel 4.3 FEU, jämförd med artikel 18 i [direktiv 2010/75] samt artiklarna 13 och 23 i [direktiv 2008/50] tolkas så, att den behöriga myndigheten vid prövningen av en ansökan om undantag enligt artikel 15.4 i [direktiv 2010/75] måste beakta samtliga relevanta vetenskapliga uppgifter om miljöföroreningar, inklusive åtgärder inom ramen för respektive luftkvalitetsprogram i en viss zon eller tätbebyggelse enligt artikel 23 i [direktiv 2008/50], som kan äventyra efterlevnaden av miljökvalitetsnormer vid bedömningen av om undantaget ska beviljas?
2)
Ska artikel 4.3 FEU, jämförd med artikel 18 i [direktiv 2010/75] samt artiklarna 13 och 23 i [direktiv 2008/50] tolkas så, att den behöriga myndigheten vid prövningen av en ansökan om undantag enligt artikel 15.4 i [direktiv 2010/75] måste avstå från att fastställa mindre strikta gränsvärden för utsläpp av luftföroreningar från en anläggning om ett sådant undantag skulle vara oförenligt med åtgärderna i de luftkvalitetsprogram som fastställts för en viss zon eller tätbebyggelse enligt artikel 23 i [direktiv 2008/50] och som skulle kunna äventyra uppnåendet av målet att hålla tiden för överskridande av luftkvalitetsnormen så kort som möjlig?
3)
Ska artikel 4.3 FEU, jämförd med artikel 18 i [direktiv 2010/75] samt artikel 13 i [direktiv 2008/50] tolkas så, att den behöriga myndigheten vid prövningen av en ansökan om undantag enligt artikel 15.4 i [direktiv 2010/75] måste avgöra om fastställandet av mindre strikta gränsvärden för utsläpp av luftföroreningar från en anläggning med beaktande av samtliga relevanta vetenskapliga uppgifter om miljöföroreningar, inklusive den ackumulerade effekten av de berörda föroreningarna genom andra källor, skulle bidra till ett överskridande av i en viss zon eller tätbebyggelse fastställda luftkvalitetsnormer, i enlighet med artikel 13 i [direktiv 2008/50], och om så är fallet, om myndigheten måste avstå från att bevilja undantag som skulle äventyra uppnåendet av miljökvalitetsnormerna?”
Prövning av tolkningsfrågorna
Det ska inledningsvis påpekas att även om de tre frågor som ställts till domstolen bland annat avser artikel 4.3 FEU, innehåller skälen i beslutet om hänskjutande inte någon förklaring till varför det är nödvändigt att tolka denna fördragsbestämmelse för att kunna avgöra det mål som den hänskjutande domstolen har att pröva. I den avslutande punkten i beslutet om hänskjutande, som föregår formuleringen av dessa frågor, anges för övrigt att det endast är nödvändigt att begära att EU-domstolen ska tolka de relevanta bestämmelserna i direktiven 2008/50 och 2010/75.
Under dessa omständigheter är det inte nödvändigt att undersöka tolkningen av artikel 4.3 FEU för att kunna besvara de frågor som den hänskjutande domstolen har ställt i förevarande mål.
Mot bakgrund av det ovan anförda finner domstolen att den hänskjutande domstolen har ställt frågorna, vilka ska prövas tillsammans, för att få klarhet i huruvida artikel 15.4 i direktiv 2010/75, jämförd med artikel 18 i samma direktiv samt artiklarna 13 och 23 i direktiv 2008/50, ska tolkas så, att den behöriga myndigheten, vid prövningen av en ansökan om undantag enligt nämnda artikel 15.4, med beaktande av alla relevanta vetenskapliga uppgifter om föroreningar, inklusive den kumulativa effekten tillsammans med andra källor till föroreningen i fråga, samt de åtgärder som föreskrivs i den relevanta luftkvalitetsplan som upprättats för den berörda zonen eller tätbebyggelsen i enlighet med artikel 23 i direktiv 2008/50, ska vägra ett sådant undantag om det är ägnat att bidra till att de luftkvalitetsnormer som fastställs i enlighet med artikel 13 i direktiv 2008/50 överskrids eller är ägnat att strida mot de åtgärder som ingår i planen för att säkerställa att dessa normer följs och för att begränsa den period under vilken normerna överskrids till en så kort tid som möjligt.
Vad gäller direktiv 2008/50 ska det erinras om att det i artikel 1 led 1 i direktivet föreskrivs åtgärder för att utforma och fastställa mål för luftkvaliteten, så att skadliga effekter på människors hälsa och på miljön som helhet kan undvikas, förebyggas eller minskas. I det sammanhanget föreskrivs i artikel 13.1 första stycket i direktivet att medlemsstaterna ska se till att nivåerna av bland annat SO
i luften inte i någon av sina zoner och tätbebyggelser överskrider gränsvärdena i det direktivets bilaga XI (dom av den 12 maj 2022, kommissionen mot Bulgarien (Gränsvärden – SO2),
C‑730/19
, ej publicerad,
EU:C:2022:382
, punkt
).
Det ska även påpekas att det i artikel 23 i direktiv 2008/50 görs en direkt koppling mellan å ena sidan överskridandet av gränsvärdena för SO
, vilka anges i artikel 13.1 i direktiv 2008/50 jämförd med bilaga XI till det direktivet, och å andra sidan utarbetandet av luftkvalitetsplaner (dom av den 12 maj 2022, kommissionen/Bulgarien (Gränsvärden – SO2),
C‑730/19
, ej publicerad,
EU:C:2022:382
, punkt
och där angiven rättspraxis). Såsom framgår av artikel 23.1 första stycket i direktiv 2008/50 ska nämligen en sådan plan antas om ett sådant överskridande konstateras i en viss zon eller tätbebyggelse.
Vad gäller upprättandet av dessa planer har domstolen även angett att det följer av artikel 23.1 andra stycket i direktiv 2008/50 att även om medlemsstaterna har ett visst handlingsutrymme för att fastställa vilka åtgärder som ska vidtas, ska dessa åtgärder under alla omständigheter göra det möjligt att hålla perioden av överskridande av de gränsvärden som fastställts för den aktuella föroreningen så kort som möjligt (dom av den 12 maj 2022, kommissionen/Bulgarien (Gränsvärden – SO2),
C‑730/19
, ej publicerad,
EU:C:2022:382
, punkt
och där angiven rättspraxis).
I förevarande fall ska det emellertid påpekas att domstolen nyligen har slagit fast att Republiken Bulgarien, sedan år 2007, i zon BG 0006 (sydöstra Bulgarien), där kommunen Galabovo och TETS Maritsa-iztok 2 befinner sig, har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artiklarna 13 och 23 i direktiv 2008/50 på grund av överskridandet av gränsvärdena för luftkvaliteten vad gäller SO
och att luftkvalitetsplanerna är otillräckliga (dom av den 12 maj 2022, kommissionen/Bulgarien (Gränsvärden – SO2),
C‑730/19
, ej publicerad,
EU:C:2022:382
, punkterna
,
,
och
).
Vad gäller de samband som kan föreligga mellan direktiv 2008/50 och direktiv 2010/75, ska det inledningsvis påpekas att det i skäl 18 i direktiv 2008/50 uttryckligen anges att hänsyn ska tas till luftkvalitetsmålen i sistnämnda direktiv när tillstånd beviljas för industriverksamhet i enlighet med direktiv 2008/1, som under tiden har ersatts av direktiv 2010/75, genom vilket olika direktiv som dittills varit tillämpliga på området har omarbetats.
Vad gäller direktiv 2010/75 ska det erinras om att det konkreta fastställandet av utsläppsgränsvärden för en sådan anläggning som den som är aktuell i det nationella målet regleras av detta direktiv, särskilt artikel 15.3 i direktivet, enligt vilken den behöriga myndigheten ska fastställa utsläppsgränsvärden som säkerställer att utsläppen under normala driftsförhållanden inte överskrider de utsläppsnivåer som motsvarar BAT, såsom de beskrivs i besluten avseende de BAT‑slutsatser som avses i artikel 13.5 i direktivet.
Med avvikelse från artikel 15.3 i direktiv 2010/75 får den behöriga myndigheten enligt artikel 15.4 i direktivet fastställa mindre stränga utsläppsgränsvärden om uppnåendet av de utsläppsnivåer som motsvarar BAT skulle leda till ökade kostnader som inte står i proportion till fördelarna för miljön på grund av anläggningens belägenhet eller tekniska egenskaper.
Det framgår emellertid av artikel 15.4 att ett sådant undantag endast kan beviljas om övriga villkor i bestämmelsen är uppfyllda och att möjligheten att bevilja ett sådant undantag dessutom inte påverkar tillämpningen av artikel 18 i direktiv 2010/75.
För det första bör det erinras om att enligt artikel 15.4 fjärde stycket i direktiv 2010/75 ska den behöriga myndigheten under alla omständigheter se till att ingen ”betydande förorening” orsakas av beviljandet av ett undantag och att en ”hög nivå för miljöskyddet” uppnås ”i dess helhet”.
Undantaget i artikel 15.4 i direktiv 2010/75 är således inte tillämpligt i samtliga fall då iakttagandet av de allmänna utsläppsgränsvärdena medför orimliga kostnader för den som driver en anläggning. Ett sådant undantag kan nämligen endast beviljas om mindre stränga utsläppsgränsvärden inte medför någon ”betydande förorening” och om en ”hög nivå för miljöskyddet i dess helhet” uppnås trots undantaget.
Vad gäller villkoret om avsaknad av betydande förorening, ska det påpekas att med hänsyn till dels definitionen av begreppet ”förorening” i artikel 3 led 2 i direktiv 2010/75, som bland annat avser tillförsel till luften av ämnen som kan skada människors hälsa eller miljön, dels innehållet i direktiv 2008/50, i vilket gränsvärden för luftkvalitet fastställs för SO
, utgör varje utsläpp av detta ämne i luften en förorening i den mening som avses i artikel 15.4 fjärde stycket i direktiv 2010/75.
Såsom framgår av punkt 41 ovan är det utrett att de gränsvärden för luftkvalitet som föreskrivs i direktiv 2008/50 för SO
ska anses ha överskridits inom det område som påverkas av den anläggning som är aktuell i det nationella målet.
Som generaladvokaten angav i punkt 57 i sitt förslag till avgörande kan ett sådant överskridande av gränsvärdena för luftkvalitet för SO
inte betraktas som en försumbar förorening, utan måste nödvändigtvis betraktas som en ”betydande förorening” i den mening som avses i artikel 15.4 fjärde stycket i direktiv 2010/75, med beaktande av de mål som eftersträvas med direktiv 2008/50 som det erinrats om i punkt 38 i denna dom och, dessutom när det gäller SO
, med beaktande av att unionslagstiftaren inte har föreskrivit någon möjlighet att förlänga tidsfristen för uppfyllandet av gränsvärdena för luftkvalitet.
Vad gäller begränsningen av beviljandet av det undantag som föreskrivs i artikel 15.4 i direktiv 2010/75 genom kravet på att säkerställa en ”hög nivå för miljöskyddet i dess helhet”, påpekar domstolen att bestämmelserna i direktiv 2008/50 är en konkretisering av unionens skyldigheter avseende miljöskydd och folkhälsa, som bland annat härrör från artikel 3.3 FEU och artikel 191.1 och 191.2 FEUF, enligt vilka unionens miljöpolitik ska syfta till en hög skyddsnivå med hänsyn till de olika situationerna i unionens olika regioner och bland annat grundas på försiktighetsprincipen och principen om förebyggande åtgärder (dom av den 26 juni 2019, Craeynest m.fl.,
C‑723/17
,
EU:C:2019:533
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Ett undantag kan således inte beviljas med stöd av artikel 15.4 i direktiv 2010/75 om det är ägnat att bidra till att de gränsvärden för luftkvaliteten som fastställs i direktiv 2008/50 för SO
överskrids.
Det ska i detta hänseende dessutom preciseras att om det råder osäkerhet om huruvida mindre stränga utsläppsgränsvärden medför eller inte medför ”betydande förorening” i den mening som avses i artikel 15.4 fjärde stycket i direktiv 2010/75, kan undantag enligt försiktighetsprincipen inte beviljas (se, för ett liknande resonemang, dom av den 10 oktober 2019, Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola,
C‑674/17
,
EU:C:2019:851
, punkt
).
I detta sammanhang kräver beviljandet av ett undantag enligt artikel 15.4 i direktiv 2010/75 en helhetsbedömning med beaktande av samtliga källor till föroreningar och deras kumulerade effekt för att säkerställa att summan av utsläppen, även om ett undantag beviljas för en av källorna, inte leder till att de gränsvärden för luftkvaliteten som anges i direktiv 2008/50 överskrids.
För det andra ska det erinras om att det undantag som föreskrivs i artikel 15.4 i direktiv 2010/75 inte påverkar tillämpningen av artikel 18 i direktivet. I artikel 18 föreskrivs att om en miljökvalitetsnorm ställer högre krav än vad som kan uppnås genom användning av BAT ska ytterligare åtgärder anges i tillståndet, utan att detta påverkar vidtagandet av andra åtgärder som kan behövas för att iaktta miljökvalitetsnormerna.
I artikel 3 led 6 i direktiv 2010/75 definieras begreppet ”miljökvalitetsnorm” som ett antal krav som ska vara uppfyllda vid en viss tidpunkt för en given miljö eller en särskild del av denna miljö, enligt vad som anges i unionslagstiftningen.
Såsom framgår av domstolens praxis avser sådana normer konkreta kvalitativa krav avseende koncentrationer av förorenande ämnen som vid en viss tidpunkt ska uppfyllas av den berörda miljön (se, för ett liknande resonemang, dom av den 26 maj 2011, Stichting Natuur en Milieu m.fl.,
C‑165/09–C‑167/09
,
EU:C:2011:348
, punkt
).
Det bör också erinras om att det, såsom påpekas i punkt 42 i denna dom, i skäl 18 i direktiv 2008/50 uttryckligen anges att vederbörlig hänsyn ska tas till de mål för luftkvaliteten som föreskrivs i detta direktiv när tillstånd beviljas för industriell verksamhet som den som omfattas av direktiv 2010/75.
Mot bakgrund av det ovan anförda och såsom generaladvokaten påpekade i punkt 82 och följande punkter i sitt förslag till avgörande, ska de gränsvärden för luftkvalitet som föreskrivs för vissa föroreningar i artikel 13 i och bilaga XI till direktiv 2008/50 anses utgöra sådana ”miljökvalitetsnormer” i den mening som avses i artikel 18 i direktiv 2010/75.
Gränsvärdena för luftkvalitet måste nämligen i princip alltid respekteras på alla platser i unionen (se, för ett liknande resonemang, dom av den 30 april 2020, kommissionen/Rumänien (Överskridande av gränsvärdena för PM10),
C‑638/18
, ej publicerad,
EU:C:2020:334
, punkterna
och
, och av den 10 november 2020, kommissionen/Italien (Gränsvärden – PM10),
C‑644/18
,
EU:C:2020:895
, punkterna
och
).
Den omständigheten att det i definitionen av ”miljökvalitetsnormer” hänvisas till en rad krav som inte ska vara uppfyllda förrän ”vid en viss tidpunkt” utesluter emellertid inte att gränsvärdena för luftkvaliteten, som ständigt ska iakttas, omfattas av denna definition. Även om denna definition gör det möjligt att inkludera krav som inte ständigt är uppfyllda, är nämligen krav av permanent karaktär i än högre grad ”miljökvalitetsnormer” i den mening som avses i samma definition, eftersom de alltid gäller.
Artikel 18 i direktiv 2010/75 bekräftar således tolkningen av artikel 15.4 i samma direktiv, enligt vilken den behöriga myndigheten ska bedöma huruvida fastställandet av mindre stränga utsläppsgränsvärden för luftföroreningar från en viss anläggning skulle bidra till att de gränsvärden för luftkvalitet som fastställts för koncentrationerna av sådana föroreningar i den berörda zonen eller tätbebyggelsen i enlighet med artikel 13 i direktiv 2008/50 överskrids, och, om så anses vara fallet, avstå från att bevilja undantag som äventyrar iakttagandet av miljökvalitetsnormerna.
För det tredje ska det även preciseras att när gränsvärdena för luftkvalitet överskrids i ett område som påverkas av en viss anläggning, kan ett eventuellt undantag från gränsvärdena för utsläpp endast beviljas under iakttagande av kraven i luftkvalitetsplanerna, i den mening som avses i artikel 23 i direktiv 2008/50, som måste utarbetas i samband med ett sådant överskridande.
Mot bakgrund av det som domstolen erinrat om i punkt 40 i förevarande dom, och såsom generaladvokaten påpekade i punkt 67 i sitt förslag till avgörande, är medlemsstaterna visserligen fria att organisera sina myndigheters befogenheter genom att föreskriva att den aktuella luftkvalitetsplanen ska vara resultatet av olika rättsakter som antagits av olika myndigheter, men de måste likväl försäkra sig om att dessa rättsakter, i sin helhet, uppfyller kraven i artikel 23 i direktiv 2008/50 och gemensamt uppnår målet att iaktta gränsvärdena för luftkvalitet.
Vidare kan, vilket framgår av punkterna 46–50 i denna dom, ett undantag från gränsvärdena för utsläpp inte beviljas med stöd av artikel 15.4 fjärde stycket i direktiv 2010/75 om det är ägnat att bidra till en ”betydande förorening” i den mening som avses i denna bestämmelse och, i synnerhet, till ett överskridande av de gränsvärden för luftkvalitet för SO
som införts enligt direktiv 2008/50. De krav som fastställs i luftkvalitetsplanerna är avsedda att motverka sådana överskridanden genom att se till att perioden för överskridande blir så kort som möjligt.
Den myndighet som är behörig att bevilja ett sådant undantag måste därför också avstå från att fastställa mindre stränga utsläppsgränsvärden för föroreningar från en anläggning om ett sådant undantag skulle strida mot de åtgärder som fastställs i den luftkvalitetsplan som antagits i den berörda zonen eller tätbebyggelsen i enlighet med artikel 23 i direktiv 2008/50, särskilt de åtgärder som, såsom i förevarande fall, kräver att avsvavlingsnivåerna skall följas, och som skulle äventyra uppnåendet av målet att den period då gränsvärdena överskrids ska vara så kort som möjligt.
Mot bakgrund av det ovan anförda ska de ställda frågorna besvaras enligt följande. Artikel 15.4 i direktiv 2010/75, jämförd med artikel 18 i samma direktiv och med artiklarna 13 och 23 i direktiv 2008/50, ska tolkas så, att den behöriga myndigheten, vid prövningen av en ansökan om undantag enligt nämnda artikel 15.4, med beaktande av alla relevanta vetenskapliga uppgifter om föroreningar, inklusive den kumulativa effekten tillsammans med andra källor till föroreningen i fråga, samt de åtgärder som föreskrivs i den relevanta luftkvalitetsplan som upprättats för den berörda zonen eller tätbebyggelsen i enlighet med artikel 23 i direktiv 2008/50, ska vägra ett sådant undantag om det är ägnat att bidra till att de luftkvalitetsnormer som fastställs i enlighet med artikel 13 i direktiv 2008/50 överskrids eller är ägnat att strida mot de åtgärder som ingår i planen för att säkerställa att dessa normer följs och för att begränsa den period under vilken normerna överskrids till en så kort tid som möjligt.
Rättegångskostnader
Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

Mot denna bakgrund beslutar domstolen (andra avdelningen) följande:

Artikel 15.4 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/75/EU av den 24 november 2010 om industriutsläpp (samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar), jämförd med artikel 18 i samma direktiv och med artiklarna 13 och 23 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/50/EG av den 21 maj 2008 om luftkvalitet och renare luft i Europa,

ska tolkas så,

att den behöriga myndigheten, vid prövningen av en ansökan om undantag enligt nämnda artikel 15.4, med beaktande av alla relevanta vetenskapliga uppgifter om föroreningar, inklusive den kumulativa effekten tillsammans med andra källor till föroreningen i fråga, samt de åtgärder som föreskrivs i den relevanta luftkvalitetsplan som upprättats för den berörda zonen eller tätbebyggelsen i enlighet med artikel 23 i direktiv 2008/50, ska vägra ett sådant undantag om det är ägnat att bidra till att de luftkvalitetsnormer som fastställs i enlighet med artikel 13 i direktiv 2008/50 överskrids eller är ägnat att strida mot de åtgärder som ingår i planen för att säkerställa att dessa normer följs och för att begränsa den period under vilken normerna överskrids till en så kort tid som möjligt.

Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: bulgariska.