CELEX: 62019CJ0316
Liikmesriigi kohustuste rikkumine
ELTL artikkel 343
Euroopa Liidu privileegid ja immuniteedid
Euroopa Keskpankade Süsteemi (EKPS) ja Euroopa Keskpanga (EKP) põhikiri
Artikkel 39
EKP privileegid ja immuniteedid
Protokoll Euroopa Liidu privileegide ja immuniteetide kohta
Artiklid 2, 18 ja 22
EKP arhiivi puutumatuse põhimõte
Dokumentide äravõtmine Sloveenia keskpanga ruumidest
EKPSi ja eurosüsteemi ülesannete täitmisega seotud dokumendid
ELL artikli 4 lõige 3
Lojaalse koostöö põhimõte

Euroopa Komisjon palub oma hagiavalduses Euroopa Kohtul tuvastada, et kuna Sloveenia Vabariik võttis ühepoolselt Banka Slovenije (Sloveenia keskpank) ruumidest ära Euroopa Keskpankade Süsteemi (EKPS) ja eurosüsteemi ülesannete täitmisega seotud dokumente ega teinud Euroopa Keskpangaga (EKP) selles küsimuses lojaalset koostööd, siis on see liikmesriik rikkunud oma kohustusi, mis tulenevad ELTL artiklist 343, protokolli (nr 4) Euroopa Keskpankade Süsteemi ja Euroopa Keskpanga põhikirja kohta (
ELT 2016, C 202, lk 230
; edaspidi „EKPSi ja EKP protokoll“) artiklist 39, protokolli (nr 7) Euroopa Liidu privileegide ja immuniteetide kohta (
ELT 2016, C 202, lk 266
; edaspidi „privileegide ja immuniteetide protokoll“) artiklitest 2, 18 ja 22 ning ELL artikli 4 lõikest 3.
Õiguslik raamistik
EKPSi ja EKP protokoll
EKPSi ja EKP protokolli artikkel 1 on sõnastatud järgmiselt:
„Kooskõlas [ELTL] artikli 282 lõikega 1 moodustavad [EKP] ja riikide keskpangad [EKPSi]. [EKP] ning nende liikmesriikide keskpangad, mille rahaühik on euro, moodustavad eurosüsteemi.
[EKPS] ja [EKP] täidavad oma ülesandeid ja tegutsevad kooskõlas aluslepingute ja käesoleva põhikirja sätetega.“
Protokolli artiklis 8 on sätestatud:
„EKPSi juhivad EKP otsuseid tegevad organid.“
Protokolli artiklis 9.2 on ette nähtud:
„EKP tagab, et [ELTL] artiklite 127 lõigetega 2, 3 ja 5 EKPSile pandud ülesanded täidetakse kas tema käesolevast põhikirjast tuleneva tegevuse kaudu või artiklitest 12.1 ja 14 tuleneva riikide keskpankade tegevuse kaudu.“
Sama protokolli artiklis 9.3 on sätestatud:
„Vastavalt [ELTL] artikli 129 lõikele 1 on EKP otsuseid tegevateks organiteks EKP nõukogu ja juhatus.“
EKPSi ja EKP protokolli artiklis 10.1 on ette nähtud:
„Vastavalt [ELTL] artikli 283 lõikele 1 koosneb EKP nõukogu EKP juhatuse liikmetest ja nende riikide keskpankade juhatajatest, mille rahaühik on euro.“
Protokolli artikkel 14.3 on sõnastatud järgmiselt:
„Riikide keskpangad on EKPSi lahutamatu osa ning nad toimivad kooskõlas EKP suuniste ja juhistega. EKP nõukogu astub vajalikud sammud, et tagada EKP suunistest ja juhistest kinnipidamine, ja nõuab, et tema käsutusse antaks kogu vajalik informatsioon.“
Protokolli artiklis 39 on sätestatud:
„[Privileegide ja immuniteetide protokolli] tingimuste kohaselt on EKP‑l liikmesriikide territooriumil need privileegid ja immuniteedid, mis on vajalikud tema ülesannete täitmiseks.“
Privileegide ja immuniteetide protokoll
Privileegide ja immuniteetide protokolli preambul on sõnastatud järgmiselt:
„Võttes arvesse, et kooskõlas [ELTL] artikli 343 ja [EA] artikliga 191 on Euroopa Liidul ja Euroopa Aatomienergiaühendusel liikmesriikide territooriumil oma ülesannete täitmiseks vajalikud privileegid ja immuniteedid,“.
Protokolli artiklis 1 on sätestatud:
„Liidu ruumid ja ehitised on puutumatud. Neid ei või läbi otsida, arestida, konfiskeerida ega sundvõõrandada. Liidu omandi ja vara suhtes ei kehti Euroopa Kohtu loata ükski haldus- ega õiguslik piirang.“
Protokolli artiklis 2 on ette nähtud:
„Liidu arhiivid on puutumatud.“
Sama protokolli artiklis 18 on sätestatud:
„Käesoleva protokolli kohaldamisel teevad liidu institutsioonid koostööd asjaomaste liikmesriikide vastutavate ametiasutustega.“
Privileegide ja immuniteetide protokolli artikli 22 esimeses lõigus on ette nähtud:
„Käesolevat protokolli kohaldatakse ka [EKP], selle organite liikmete ja selle personali suhtes, ilma et see piiraks Euroopa Keskpankade Süsteemi ning [EKPSi ja EKP] protokolli sätete kohaldamist.“
Vaidluse taust
Alates 2015. aasta veebruarist suhtlesid Sloveenia keskpank ja Sloveenia õiguskaitseasutused (edaspidi „Sloveenia asutused“) omavahel uurimise teemal, mida viimased viisid läbi ja mis puudutas keskpanga teatud teenistujaid, sh toona ametis olnud presidenti (edaspidi „panga president“), keda kõiki kahtlustati võimu ja ametiseisundi kuritarvitamises ühe Sloveenia panga restruktureerimisel 2013. aastal. Teabevahetuse käigus edastas Sloveenia keskpank Sloveenia asutustele viimaste nõudmisel teatud andmeid ja dokumente, mis ei olnud seotud EKPSi ja eurosüsteemi ülesannete täitmisega. Sloveenia asutused leidsid siiski, et Sloveenia keskpank ei olnud edastanud kõiki küsitud andmeid ja dokumente.
Sloveenia asutused korraldasid 6. juulil 2016 Okrožno sodišče v Ljubljani (Ljubljana regionaalne kohus, Sloveenia) 30. juuni ja 6. juuli 2016. aasta kahe kohtumääruse alusel eespool nimetatud uurimise raames Sloveenia keskpanga ruumides läbiotsimise ja dokumentide äravõtmise.
Kuigi Sloveenia keskpank väitis, et need meetmed puudutavad „EKP arhiivi“, mida kaitseb privileegide ja immuniteetide protokoll ja millele ei või Sloveenia asutused EKP sõnaselge nõusolekuta juurdepääsu saada, jätkasid nimetatud asutused läbiotsimise ja dokumentide äravõtmisega EKPd kaasamata.
Sloveenia asutused võtsid lisaks füüsilisel andmekandjal dokumentidele muu hulgas ära ka elektroonilisi dokumente, mis pärinesid Sloveenia keskpanga serverist, ning kahtlustatavate isiklikud arvutid. Panga presidendilt ära võetud dokumentide hulka kuulusid kõik sõnumid, mis olid edastatud tema e‑posti konto kaudu, kõik tema laua‑ ja sülearvutis olnud elektroonilised dokumendid, mis puudutasid ajavahemikku 2012–2014, sõltumata nende sisust, ning seda ajavahemikku puudutavad dokumendid, mis olid panga presidendi kabinetis. Sloveenia asutused võtsid ära ka kõik panga presidendiga seotud, kõnealust ajavahemikku puudutavad elektroonilised dokumendid, mis olid salvestatud Sloveenia keskpanga serverisse.
Samal päeval esitas EKP president Sloveenia asutustele saadetud kirjas ametlikult vastuväited nende poolt dokumentide äravõtmisele, tuginedes EKP arhiivi puutumatuse põhimõttele. Eelkõige avaldas ta nördimust asjaolu üle, et nimetatud asutused ei teinud midagi selleks, et leida lahendus, mis võimaldaks nende läbiviidavat uurimist EKP arhiivi puutumatuse põhimõttega kokku sobitada.
Sellele järgnenud EKP ja Sloveenia asutuste suhtluse käigus teatasid viimased 7. juulil 2016 EKP‑le, et EKP privileegide ja immuniteetidega seotud võimalikke vastuväiteid analüüsitakse alles pärast äravõetud dokumentide kättesaamist.
EKP tegi 26. juulil 2016 Sloveenia asutustele ettepaneku leppida kokku tema arhiivi kuuluvate äravõetud dokumentide tuvastamise meetodis, mis võimaldaks välistada uurimise käigus nende dokumentide vahetu hindamise ja annaks EKP‑le võimaluse teha kindlaks, kas neilt võib kaitse eemaldada.
Asja eest vastutav riigiprokurör (edaspidi „riigiprokurör“) teatas 27. juulil 2016 EKP‑le, et ta on seisukohal, et see ettepanek kujutab endast uurimisse sekkumist. Ta näitas siiski üles valmisolekut jätkata EKP väljendatud murede analüüsimist ja teatas, et on valmis EKP esindajatega kohtuma 2016. aasta augusti lõpus.
EKP esitas 5. augustil 2016 Okrožno sodišče v Ljubljani (Ljubljana regionaalne kohus) kahe kohtumääruse peale, millele on viidatud käesoleva kohtuotsuse punktis 15, Upravno sodiščele (halduskohus, Sloveenia) kaebuse, mille viimane jättis 9. augusti 2016. aasta otsusega rahuldamata. Edasikaebuse, mille EKP selle otsuse peale esitas, jättis Vrhovno sodišče (Sloveenia kõrgeim kohus) 11. oktoobril 2016 rahuldamata.
Riigiprokurör teatas 16. augustil 2016 EKP‑le, et ta on otsustanud edasi lükata koosoleku, mille ta pidi EKP esindajatega korraldama, ning märkis samas, et ta on andnud Sloveenia politseile juhise äravõetud dokumente mitte läbi vaadata seni, kuni ta ei ole võtnud lõplikku seisukohta EKPga koostöö tegemise küsimuses.
Riigiprokurör teatas 27. oktoobril 2016 EKP‑le, et uurijad hakkavad äravõetud elektroonilisi andmeid alates 17. novembrist kriminaalmenetluse seadustiku (Zakon o kazenskem postopku) kohaselt tagama ja et EKP esindaja on kutsutud osalema tagamismenetluses, mis eeldab andmete kopeerimist. EKP esindaja võttis 11. novembril 2016 kutse vastu.
Kuna tagamismenetlus oli kavandatud toimuma 17. novembrist kuni 24. detsembrini 2016 ning EKP ja riigiprokuröri koosolek oli ette nähtud sama aasta 18. novembriks, esitas EKP 16. novembril 2016 Okrožno sodišče v Ljubljanile (Ljubljana regionaalne kohus) esialgse õiguskaitse taotluse, et viimane teeks määruse äravõetud elektrooniliste dokumentide tagamise menetluse peatamiseks.
Okrožno sodišče v Ljubljani (Ljubljana regionaalne kohus) jättis taotluse 17. novembri 2016. aasta kohtumäärusega rahuldamata. Selle kohtu hinnangul ei kujuta Sloveenia asutuste poolt ära võetud andmed ja dokumendid endast privileegide ja immuniteetide protokolliga kaitstavat „EKP arhiivi“.
Sloveenia asutuste poolt ära võetud elektrooniliste andmete tagamise menetlus toimus 17. novembrist kuni 15. detsembrini 2016. EKP esindaja, kes viibis selle menetluse juures, viitas sõnaselgelt „EKP arhiivi“ rikkumisele.
EKP esitas käesoleva kohtuotsuse punktis 26 viidatud kohtumääruse peale 17. jaanuaril 2017 põhiseaduslikkuse järelevalve kaebuse, tuginedes Ustava Republike Slovenijes (Sloveenia Vabariigi põhiseadus) sätestatud menetluslikele põhiõigustele, eelkõige õigusele pöörduda seaduse alusel moodustatud kohtusse. Põhiseaduslikkuse järelevalve kaebuse menetluses rõhutas EKP, et ta leiab, et Euroopa Kohtule on vaja esitada eelotsusetaotlus privileegide ja immuniteetide protokolli artikli 2 tõlgendamise kohta. 19. aprillil 2018 jättis Ustavno sodišče (konstitutsioonikohus, Sloveenia) kaebuse rahuldamata, kuna EKP‑l ei ole neid menetluslikke põhiõigusi, millele ta tugines.
Riigiprokurör teatas 15. mai 2017. aasta e‑kirjaga EKP esindajale, et Sloveenia politsei oli äravõetud dokumente läbi vaatamas ja et ta oli viimasele andnud juhised eemaldada toimikust esiteks kõik dokumendid, mille on ametlikult ja formaalselt koostanud EKP, ning teiseks kõik e‑kirjad, mille saatja on EKP ja saaja Sloveenia keskpank. Riigiprokurör tegi EKP‑le ettepaneku Sloveenia keskpanga nõusoleku korral need dokumendid läbi vaadata, et EKP saaks väljendada oma seisukohta tema ülesannete ja funktsioonide võimaliku kahjustamise suhtes tulenevalt nende dokumentide kasutamisest uurimises ja kriminaalmenetluses. Ta toonitas, et sellise kahjustamise korral nõuab ta, et kohtuasja menetletaks kinnisena või et asja sisuline arutamine jääks konfidentsiaalseks. Riigiprokurör lõpetas sellega, et kinnitas, et ta on avatud EKP ettepanekutele ja pakkumistele, välja arvatud mis tahes nõudmised uurimine ära keelata või äravõetud dokumendid tagasi saada.
EKP tegi 29. mai 2017. aasta vastuses ettepaneku, et pooled kohtuksid, et vahetada laialdasemalt mõtteid vastastikuse koostöö üle, selleks et tagada EKP arhiivi puutumatus.
Riigiprokuröriga 12. juunil 2017 toimunud koosolekul rõhutas EKP, et ta on seisukohal, et tema arhiiv hõlmab esiteks dokumente, mille ta on oma ülesannete täitmisel ise koostanud, teiseks tema ja riikide keskpankade vahelisi sõnumeid, mis on vajalikud EKPSi või eurosüsteemi ülesannete täitmiseks, ning kolmandaks keskpankade koostatud dokumente, mis on mõeldud EKPSi või eurosüsteemi ülesannete täitmiseks. Ta väitis ka, et enne kui selliseid dokumente võib kasutada riigisiseste asutuste läbiviidavas kriminaalmenetluses, peab ta neilt dokumentidelt kaitse eemaldama. EKP märkis siiski, et ta ei oleks kaitse eemaldamise vastu, kui see oleks riigisiseste asutuste läbiviidava menetluse huvides ega oleks vastuolus tema enda huvidega, mida kaitseb privileegide ja immuniteetide protokoll.
Kuigi riigiprokurör ja EKP ei jõudnud kokkuleppele mõiste „EKP arhiiv“ tõlgenduses ega ka lojaalse koostöö kohustuse sisus, leppisid nad kokku, et jätkavad arutelu tulevase koostöö teemal ja et EKP peab järgmises staadiumis välja töötama ettepaneku kriteeriumide kohta, mille alusel tuvastada dokumendid, mis tema hinnangul on selle mõistega hõlmatud.
EKP esitas 13. veebruaril 2018 riigiprokurörile ettepaneku, kuidas tuvastada EKP arhiivi kuuluvad dokumendid. Sellega seoses pakkus ta välja, et kõigepealt tuleb tuvastada temalt endalt pärinevad dokumendid ja dokumendid, mille ta on saatnud Sloveenia keskpangale või selle töötajatele, ning seejärel dokumendid, mille Sloveenia keskpank on koostanud EKPSi või eurosüsteemi ülesandeid täites. EKP tegi lisaks ettepaneku, et Sloveenia politsei tagastab Sloveenia keskpangale kõik dokumendid, mida ta ei pea uurimise jaoks asjakohaseks.
Riigiprokurör teatas 13. juunil 2018 toimunud koosolekul EKP‑le, et Sloveenia politsei oli lõpetanud äravõetud dokumentide läbivaatamise ja et riigiprokurör ootab sügiseks aruannet politsei lõppjärelduste kohta. Mööndes küll, et mõiste „EKP arhiiv“ tõlgendamise suhtes esineb jätkuvalt lahkhelisid, märkis ta, et kõik dokumendid, mis ei ole uurimise jaoks asjakohased, hävitatakse või tagastatakse isikule, kellelt need ära võeti. Riigiprokurör teatas ka, et niipea kui Sloveenia politsei on oma lõpparuande koostanud, on EKP‑l võimalus läbi vaadata kõik dokumendid, mis vastavad kriteeriumidele, mille ta pakkus välja oma 15. mai 2017. aasta e‑kirjas, millele on viidatud käesoleva kohtuotsuse punktis 29. Selleks et välistada EKP sekkumine pooleliolevatesse menetlustesse, edastatakse lõpparuande jaoks kasutatud dokumendid EKP‑le siiski alles pärast seda, kui Sloveenia politsei on need prokuratuurile üle andnud.
Kohtueelne menetlus ja menetlus Euroopa Kohtus
Komisjon saatis 9. detsembril 2016 Sloveenia Vabariigile menetluses „EU Pilot“ kirja, milles ta avaldas kahtlust selle suhtes, kas privileegide ja immuniteetide protokolli artikleid 2 ja 22 kohaldati õigesti dokumentide äravõtmisel, mis toimus Sloveenia keskpanga ruumides 6. juulil 2016. Sloveenia Vabariik vastas kirjale 23. jaanuari 2017. aasta kirjaga.
Komisjon saatis 28. aprillil 2017 Sloveenia Vabariigile ametliku kirja, milles rõhutas, et kuna Sloveenia Vabariik korraldas Sloveenia keskpanga ruumides läbiotsimise ja dokumentide äravõtmise, ei täitnud see liikmesriik oma kohustust järgida EKP arhiivi puutumatuse põhimõtet ning rikkus seeläbi ELTL artiklit 343, EKPSi ja EKP protokolli artiklit 39 ning privileegide ja immuniteetide protokolli artikleid 2 ja 22. Komisjon teatas Sloveenia Vabariigile ka, et ta on seisukohal, et Sloveenia asutused ei arutanud seda küsimust EKPga konstruktiivselt, vastupidi sellele, mida nõuab ELL artikli 4 lõikes 3 ning privileegide ja immuniteetide protokolli artiklis 18 sätestatud lojaalse koostöö põhimõte.
Sloveenia Vabariik vastas ametlikule kirjale 21. juuni 2017. aasta kirjaga, milles toonitas, et äravõetud dokumendid ei saa olla hõlmatud mõistega „EKP arhiiv“ privileegide ja immuniteetide protokolli tähenduses.
Leides, et Sloveenia Vabariigi antud vastus ei ole rahuldav, saatis komisjon 20. juulil 2018 põhjendatud arvamuse, milles ta palus Sloveenia Vabariigil võtta selle arvamuse järgimiseks vajalikud meetmed kahe kuu jooksul arvamuse kättesaamisest.
Põhjendatud arvamusele 11. septembril 2018 saadetud vastuses eitas Sloveenia Vabariik liikmesriigi kohustuste rikkumist, mida komisjon talle ette heidab.
Neil asjaoludel otsustas komisjon esitada hagi.
Euroopa Kohtu presidendi 23. juuli 2019. aasta otsusega lubati EKP‑l astuda menetlusse komisjoni nõuete toetuseks.
Hagi
Esimene etteheide, mille kohaselt on rikutud EKP arhiivi puutumatuse põhimõtet
Poolte argumendid
Komisjon, keda toetab EKP, väidab, et kuna Sloveenia Vabariik võttis ühepoolselt Sloveenia keskpanga ruumidest ära EKPSi ja eurosüsteemi ülesannete täitmisega seotud dokumente, siis rikkus see liikmesriik EKP arhiivi puutumatuse põhimõtet ja seega oma kohustusi, mis tulenevad ELTL artiklist 343, EKPSi ja EKP protokolli artiklist 39, privileegide ja immuniteetide protokolli artiklitest 2, 18 ja 22 ning ELL artikli 4 lõikest 3.
Esimesena leiab komisjon, et kuigi privileegide ja immuniteetide protokolli artiklis 2 sisalduvat mõistet „liidu arhiivid“ ei ole selles protokollis määratletud, hõlmab see kõiki dokumente, mis kuuluvad mõnele liidu institutsioonile või on sellise institutsiooni valduses, olenemata kasutatud andmekandjast.
Teisena nähtub kohtupraktikast, et selle protokolliga tunnustatud privileegid ja immuniteedid on puhtfunktsionaalsed, kuivõrd nende eesmärk on välistada takistused liidu toimimisele ja sõltumatusele. Arvestades aga EKPSi ja eurosüsteemi erilist institutsioonilist korraldust, peaks privileegide ja immuniteetide protokolli artikkel 2 olema kohaldatav mitte ainult EKP valduses olevatele dokumentidele, vaid ka dokumentidele, mis on riikide keskpankades, mis kuuluvad EKPSi ja eurosüsteemi, nagu Sloveenia keskpank, tingimusel et need dokumendid on seotud EKPSi või eurosüsteemi ülesannete täitmisega, olenemata sellest, kas dokumendid pärinevad EKP‑lt või riikide keskpankadelt.
Esiteks tuleneb ELTL artikli 282 lõikest 1 ning EKPSi ja EKP protokolli artiklist 1, et EKPS koosneb EKPst ja liikmesriikide keskpankadest ning et EKP ja nende liikmesriikide keskpangad, mille rahaühik on euro, moodustavad eurosüsteemi, mille lahutamatu osa on protokolli artikli 14.3 kohaselt „riikide keskpangad“.
Teiseks loob EKPSi ja eurosüsteemi spetsiifiline struktuur paratamatult tiheda seose EKP ja riikide keskpankade vahel. Täpsemalt nähtub ELTL artikli 282 lõikest 2 ning EKPSi ja EKP protokolli artiklist 8, et EKPSi juhivad EKP otsuseid tegevad organid, sh EKP nõukogu, mille liikmed on ELTL artikli 283 lõike 1 ning EKPSi ja EKP protokolli artikli 10 kohaselt nende liikmesriikide keskpankade juhatajad, mille rahaühik on euro.
Kolmandaks on EKP‑le, EKPSile ja eurosüsteemile EL toimimise lepinguga ülesandeid antud. Sellega seoses nähtub EKPSi ja EKP protokolli artiklist 9.2, et EKPSile pandud ülesandeid täidavad kas EKP ise või riikide keskpangad.
Riikide keskpangad ja nende juhatajad osalevad nimelt otseselt EKP otsuste tegemises ning nende otsuste rakendamises ja täitmises. Sel viisil loodud süsteemi toimimine eeldab EKPSi ja eurosüsteemi sees ning EKP ja riikide keskpankade vahel dokumentide vahetamist, et võtta vastu otsused, mis on vajalikud EKPSi ja eurosüsteemi ülesannete täitmiseks ning nende otsuste rakendamiseks ja täitmiseks riikide keskpankade poolt. Selleks et välistada EKP ning EKPSi ja eurosüsteemi kui terviku toimimise ja sõltumatuse igasugune kahjustamine, peab kaitse seega olema samal tasemel kõikide dokumentide jaoks, mis on koostatud EKPSi ja eurosüsteemi ülesannete täitmiseks. Järelikult tuleb kõiki neid dokumente pidada „liidu arhiividesse“ kuuluvaks, isegi kui need on mõne riigi keskpanga valduses või asuvad selle ruumides.
Kolmandana puudub vaidlus selle üle, et 6. juulil 2016 Sloveenia keskpanga ruumides toimunud läbiotsimisel võtsid Sloveenia asutused ära liidu arhiividesse kuuluvaid dokumente. Komisjonil ei ole täpset teavet nende liidu arhiividesse kuuluvate dokumentide laadi kohta, mis toona ära võeti. Pelk asjaolu, et kõik kahtlustatavate infotehnoloogilised vahendid ja käesoleva kohtuotsuse punktis 17 nimetatud dokumendid võeti ära, tõi siiski kaasa selle, et paratamatult võeti ära ka liidu arhiividesse kuuluvaid dokumente.
Neljandana tähendab nende arhiivide puutumatuse põhimõte, et riigisisesed asutused võivad neile juurdepääsu saada üksnes EKP eelneval nõusolekul või EKP ja nende asutuste vaheliste lahkhelide korral Euroopa Kohtu loal. Käesoleval juhul viidi aga läbiotsimine ja asjaomaste dokumentide äravõtmine läbi ühepoolselt.
Sloveenia Vabariik vastab, et ta ei ole liidu arhiivide puutumatuse põhimõtet rikkunud.
Esimesena väidab Sloveenia Vabariik, et nii rahvusvahelisest õigusest kui ka Euroopa Kohtu praktikast ning liidu põhiväärtustest – nagu läbipaistvuse, avatuse ja õigusriigi põhimõte – nähtub, et mõistet „privileegid ja immuniteedid“ tuleb tõlgendada kitsalt ning et privileegid ja immuniteedid ei ole kaugeltki absoluutsed, vaid nende teostamine on funktsionaalselt piiratud ulatusega, mis on vajalik liidu ja selle institutsioonide toimimise tagamiseks ning nende eesmärkide saavutamiseks.
Täpsemalt on rahvusvahelises õiguses privileegide ja immuniteetide süsteemi eesmärk tagada rahvusvaheliste organisatsioonide tõhus toimimine, kuivõrd need organisatsioonid on võrreldes nende asutajaliikmesriikidega „nõrgemal positsioonil“. Ent arvestades liidu õiguse arengut ja liidu õiguskorra erilist laadi, ei ole liidu institutsioonid võrreldes liikmesriikidega nõrgemal positsioonil. Järelikult on liidu arhiividel, sh EKP arhiivil väiksema ulatusega kaitse kui rahvusvahelise õiguse privileegide ja immuniteetide süsteemis, ning see räägib mõiste „liidu privileegid ja immuniteedid“ kitsa tõlgenduse kasuks.
Lisaks, kuigi rahvusvaheliste organisatsioonide funktsionaalne immuniteet lähtub õiguspärasest avalikust huvist, ei ole see absoluutne ja tuleb kokku sobitada muude avalike huvidega. Liidu õiguses prevaleerib õigusriigi põhimõte liidu privileegide ja immuniteetide üle. Kuritegude sõltumatu ja erapooletu uurimine ning nende üle sõltumatult ja erapooletult õigusemõistmine, mis kuuluvad liikmesriikide pädevusse, kujutavad endast aga „õigusriigi põhieeldust“. Kui Sloveenia asutused oleksid pidanud enne läbiotsimist, mille nad käesoleval juhul läbi viisid, taotlema EKP eelnevat nõusolekut, ei oleks sõltumatus olnud tagatud, kuna panga president on EKPga tihedalt seotud.
Pealegi, arvestades, et privileegide ja immuniteetide protokollis ette nähtud privileegid ja immuniteedid on liidule tagatud üksnes niivõrd, kuivõrd see on vajalik, et välistada takistused liidu toimimisele ja sõltumatusele, lasub kohustus tõendada sellise takistuse esinemist asjaomasel liidu institutsioonil. Komisjon ja EKP ei ole sellegipoolest tõendanud, et dokumentide äravõtmine Sloveenia asutuste poolt oleks konkreetsel juhul tegelikult mingilgi viisil takistanud EKP toimimist või seadnud ohtu liidu majandus- ja rahapoliitika.
Teisena väidab Sloveenia Vabariik, et ka mõistet „liidu arhiivid“ tuleb tõlgendada kitsalt ja et dokumendid, mille Sloveenia asutused Sloveenia keskpanga ruumidest ära võtsid, ei kuulunud EKP arhiivi. Sellega seoses väidab ta esiteks, et õigusnormid, mis käsitlevad arhiivi immuniteeti rahvusvahelises õiguses, eelkõige konsulaar- ja diplomaatilistele suhetele kohaldatavad õigusnormid, on käesoleval juhul asjakohased. Rahvusvaheliste ja riigisiseste kohtute praktika kohaselt saab aga arhiivi kuuluvaks pidada üksnes dokumente, mis kuuluvad isikule, kelle suhtes kehtib arhiivi puutumatuse põhimõte, või mis on selle isiku valduses, kuid mitte dokumente, mille selline isik on saatnud kolmandale isikule või mis on kolmanda isiku valduses.
Teiseks on privileegide ja immuniteetide protokolli eesmärk tagada liidu institutsioonide sõltumatus. Seega saavad selles protokollis ette nähtud privileegid ja immuniteedid olla ainult EKP‑l kui liidu institutsioonil, mitte aga EKPSil ja riikide keskpankadel kui EKPSi lahutamatutel osadel.
Kolmandaks tähendaks asjaomaste sätete tõlgendus, mida pooldab komisjon, et liidu arhiivid võivad olla kõigi selliste liikmesriikide teenistujate ja ametnike arvutites, kes on liidu institutsioonide liikmed või töötavad nende juhtimise all, sh liikmesriikide ministrid, kes osalevad Euroopa Liidu Nõukogu otsuste tegemisel, liikmesriikide riigipead või valitsusjuhid, kes osalevad Euroopa Ülemkogu otsuste tegemisel, ning kõik liikmesriikide teenistujad, kes töötavad liidu komiteedes ja agentuurides, ning see viib praktikas „absurdsete olukordadeni“, kus kõiki liikmesriigi valitsuse ja ministrite, riigipea ja tervete riigiasutuste valduses olevaid dokumente käsitatakse liidu arhiividena.
Neljandaks on mõiste „EKP arhiiv“ tõlgendust, mille komisjon on välja pakkunud, nii õiguslikult kui ka faktiliselt võimatu rakendada, sest see takistaks oluliselt igasugust kriminaaluurimist liikmesriikide avalikus sektoris.
Kolmandana väidab Sloveenia Vabariik veel, et kui eeldada, et Sloveenia asutuste poolt Sloveenia keskpanga ruumidest ära võetud dokumendid kuuluvad EKP arhiivi, ei saa see asjaolu olla piisav, et tuvastada, et Sloveenia Vabariik on rikkunud liidu arhiivide puutumatuse põhimõtet.
Esiteks kohustus arhiiv selgelt tuvastada ja seda kaitsta lasub sellel, kes tugineb arhiivi puutumatuse põhimõttele. Arvestades, et käesoleval juhul jättis EKP oma arhiivi korrektselt tuvastamata ega kaitsnud seda nõuetekohaselt, ei ole võimalik mõistet „EKP arhiiv“ rakendada nii, nagu EKP seda soovib, ning see võimatus ei ole mingil juhul seotud viisiga, kuidas Sloveenias toimus kriminaaluurimine. Lisaks just seetõttu, et liidu arhiivid ei olnud füüsiliselt eraldatud ega korrektses ja nõuetekohases vormis tähistatud, ei olnud Sloveenia asutustel muud võimalust kui võtta ära kõik asjasse puutuvad esemed ja dokumendid, et saada otsitavat teavet.
Teiseks ei olnud Sloveenia asutuste läbi viidud uurimise eesmärk kahjustada EKP arhiivi puutumatuse põhimõtet või veel vähem kahjustada EKP ülesannete täitmist ja sõltumatust. Seega ei kahjustanud riigisisene uurimine, mis toimus kooskõlas riigisisese õiguse ja riigisiseste kohtulahenditega, kõnealust põhimõtet.
Kolmandaks tähendaks mõiste „liidu arhiivid“ lai käsitus, millest komisjon ja EKP lähtuvad, praktikas kriminaaluurimise täielikku takistamist, mis tooks kaasa kahtlustatavate karistamatuse.
Neljandaks on Euroopa Kohtu luba privileegide ja immuniteetide protokolli artikli 1 kohaselt nõutav üksnes juhul, kui riigisisesed asutused soovivad kehtestada haldus- või õiguslikke piiranguid seoses liidu omandi või varaga. Seevastu ei nõua selle protokolli artikkel 2 ega ka Euroopa Kohtu praktika niisugust luba, kuivõrd Sloveenia asutused ei püüdnud saada dokumente, mis kuuluvad liidu institutsioonidele või on nende valduses.
Euroopa Kohtu hinnang
Kõigepealt tuleb märkida, et kohtuistungil täpsustas komisjon vastuseks Euroopa Kohtu küsimusele, et kuigi ta viitab oma hagis nii läbiotsimisele kui ka dokumentide äravõtmisele, mille Sloveenia asutused korraldasid Sloveenia keskpanga ruumides 6. juulil 2016, on see hagi tegelikult suunatud üksnes dokumentide äravõtmise vastu.
Sellega seoses väidab komisjon, et kuna Sloveenia asutused korraldasid ühepoolselt Sloveenia keskpanga ruumides 6. juulil 2016 dokumentide äravõtmise, rikkusid nad liidu arhiivide puutumatuse põhimõtet. Seetõttu tuleb esiteks analüüsida, kas Sloveenia asutuste poolt toona ära võetud dokumentide hulgas oli EKP arhiivi kuuluvaid dokumente, ja kui see oli nii, siis teiseks kaaluda, kas dokumentide äravõtmine kujutas endast nende arhiivide puutumatuse põhimõtte rikkumist.
–
Mõiste „liidu arhiivid“
Privileegide ja immuniteetide protokolli artikli 2 kohaselt on liidu arhiivid puutumatud. Selleks et kontrollida, kas Sloveenia Vabariik rikkus sellest artiklist tulenevaid kohustusi, nagu komisjon väidab, tuleb enne kindlaks määrata mõiste „liidu arhiivid“ ulatus.
Mis puudutab kõigepealt Sloveenia Vabariigi argumenti, et mõistet „arhiiv“ tuleb tõlgendada viitega rahvusvahelisele õigusele, siis väärib meeldetuletamist, et erinevalt tavalistest rahvusvahelistest lepingutest on Euroopa Liidu aluslepingud loonud omaenda õiguskorra, mis aluslepingute jõustumisel muutus liikmesriikide õigussüsteemide lahutamatuks osaks (13. juuli 1990. aasta kohtumäärus Zwartveld jt,
C‑2/88‑IMM
,
EU:C:1990:315
, punkt
). Sellest järeldub, et mõiste „liidu arhiivid“ on liidu õiguse autonoomne mõiste, mis erineb sellest, mis võib olla kasutusel rahvusvahelistes organisatsioonides ja kohtutes või liikmesriikide õiguses.
Kohtupraktikast nähtub, et niisuguse mõiste tõlgendamisel tuleb selle autonoomsuse tõttu arvesse võtta mõiste sõnastust, lähtudes kontekstist ja selle sätte eesmärgist, milles mõistet on kasutatud (vt selle kohta 19. detsembri 2019. aasta kohtuotsus Junqueras Vies,
C‑502/19
,
EU:C:2019:1115
, punkt
).
Sõna „arhiiv“ tähistab tavaliselt dokumentide – olenemata nende kuupäevast, vormist ja andmekandjast – kogumit, mis on isiku valduses tema tegevusega tegelemisel.
Liidu õiguses on sõna „arhiiv“ siiski määratletud ühes teises kontekstis kui privileegide ja immuniteetide protokoll, nimelt nõukogu 1. veebruari 1983. aasta määruse (EMÜ, Euratom) nr 354/83, mis käsitleb Euroopa Majandusühenduse ja Euroopa Aatomienergiaühenduse ajalooarhiivide avalikkusele kättesaadavaks tegemist (
EÜT 1983, L 43, lk 1
; ELT eriväljaanne 16/01, lk 3), artikli 1 lõike 2 punktis a kui institutsioonidest, organitest või asutustest pärinevad või institutsioonide, agentuuride või asutuste või nende esindajate või teenistujate poolt tööülesannete täitmisel saadud mis tahes liiki ning mis tahes kujul dokumendid, mis on seotud nende ühenduste tegevusega.
See mõiste „arhiiv“ määratlus on privileegide ja immuniteetide protokolli artikli 2 tõlgendamisel asjakohane. Sellise määratluse arvessevõtmine ei ole nimelt vastuolus kõnealuse protokolli ühegi sättega ja selle arvessevõtmine aitab selle mõiste ulatust hoomata liidu õigusega kooskõlas oleval viisil.
Mis puudutab privileegide ja immuniteetide protokolli artikli 2 eesmärki, siis tuleneb kohtupraktikast, et privileegide ja immuniteetide protokolliga liidule antud privileegid ja immuniteedid on funktsionaalset laadi, kuivõrd nende eesmärk on välistada takistused liidu toimimisele ja sõltumatusele (13. juuli 1990. aasta kohtumäärus Zwartveld jt,
C‑2/88‑IMM
,
EU:C:1990:315
, punkt
; 18. juuni 2020. aasta kohtuotsus komisjon vs. RQ,
C‑831/18 P
,
EU:C:2020:481
, punkt
). Sellega seoses on Euroopa Kohus leidnud, et liidu institutsioon võib liidu arhiivide puutumatuse põhimõttele tugineda muu hulgas selleks, et takistada asjaomase institutsiooni arhiivis olevates dokumentides sisalduva teabe avalikustamist, kui avalikustamine võib takistada institutsiooni toimimist ja sõltumatust, näiteks talle usaldatud ülesannete täitmist ohtu seades (vt selle kohta 6. detsembri 1990. aasta kohtumäärus Zwartveld jt,
C‑2/88‑IMM
,
EU:C:1990:440
, punkt
).
Selline kaitse-eesmärk annab tunnistust sellest, et privileegide ja immuniteetide protokolli artiklis 2 nimetatud liidu arhiivid hõlmavad tingimata mis tahes dokumente, mis puudutavad liidu ja tema institutsioonide, organite või asutuste tegevust või nende üksuste ülesannete täitmist.
Eespool toodud kaalutlustest nähtub, et mõistet „liidu arhiivid“ privileegide ja immuniteetide protokolli artikli 2 tähenduses tuleb mõista kui liidu institutsioonide, organite või asutuste või nende esindajate või teenistujate poolt tööülesannete täitmisel koostatud või saadud mis tahes liiki dokumente – olenemata nende kuupäevast, vormist ja andmekandjast –, mis puudutavad nende üksuste tegevust või on seotud nende üksuste ülesannete täitmisega.
–
EKP arhiivi ulatus
Kuna EKP on liidu institutsioon, nähtub privileegide ja immuniteetide protokolli artiklist 2, nii nagu seda on tõlgendatud eelmises punktis ning tõlgendatuna koostoimes ELTL artikliga 343, EKPSi ja EKP protokolli artikliga 39 ja privileegide ja immuniteetide protokolli artikliga 22, et liidu arhiivide puutumatuse põhimõte on kohaldatav EKP arhiivile.
Samas tuleb kindlaks määrata, kas dokumente, mis ei ole mitte EKP, vaid riigi keskpanga valduses, võib samuti pidada „EKP arhiivi“ kuuluvaks.
Sellega seoses tuleb esimesena tõdeda, et nagu kohtujurist oma ettepaneku punktis 50 märkis, ei tule liidu arhiive tingimata säilitada asjaomase institutsiooni, organi või asutuse ruumides, kuna vastasel juhul seguneks privileegide ja immuniteetide protokolli artikli 2 kohaldamisala selle protokolli artikli 1 – milles on ette nähtud liidu ruumide ja ehitiste puutumatus – kohaldamisalaga sedavõrd, et artiklilt 2 võetaks selle soovitav toime. Sellest järeldub, et artikkel 2 hõlmab liidu sellise institutsiooni nagu EKP arhiivi, mis asub mujal kui liidu ruumides.
Teisena väärib meeldetuletamist, et ELTL artikli 282 lõikest 1 ning EKPSi ja EKP protokolli artiklitest 1 ja 14.3 tuleneb, et EKP ja liikmesriikide keskpangad moodustavad EKPSi, kuivõrd riikide keskpangad on selle süsteemi lahutamatu osa. Sellest ilmneb lisaks, et EKP ja nende liikmesriikide keskpangad, mille rahaühik on euro, sh Sloveenia keskpank, ja mis moodustavad eurosüsteemi, teostavad liidu rahapoliitikat.
ELTL artikli 127 lõike 1 ja artikli 282 lõike 2 kohaselt on EKPSi esmane eesmärk säilitada hindade stabiilsus, nagu on meelde tuletatud EKPSi ja EKP protokolli artiklis 2. Selleks on ELTL artikli 127 lõikes 2 ette nähtud, et EKPSi põhiülesanded hõlmavad muu hulgas liidu rahapoliitika määratlemist ja rakendamist. Niisugused kohustused ei lasu EKPSi vahendusel seega mitte ainult EKP‑l, vaid ka riikide keskpankadel, mistõttu on vajalik EKP ja viimati nimetatute tihe koostöö.
Samuti tuleb märkida, et ELTL artikli 129 lõike 1 ja artikli 282 lõike 2 ning EKPSi ja EKP protokolli artikli 8 kohaselt juhivad EKPSi EKP otsuseid tegevad organid, sh EKP nõukogu. ELTL artikli 283 lõikes 1 ning EKPSi ja EKP protokolli artiklis 10.1 on ette nähtud, et nende liikmesriikide keskpankade juhatajad, mille rahaühik on euro, on EKP nõukogu liikmed. Need juhatajad, kelle hulka kuulub ka Sloveenia keskpanga president, osalevad järelikult EKPSi ülesannete täitmiseks vajalike otsuste vastuvõtmisel.
Lisaks ilmneb EKPSi ja EKP protokolli artiklist 9.2, et EKPSile pandud ülesandeid täidab kas EKP ise või täidavad neid riikide keskpangad.
Nagu Euroopa Kohus on leidnud, nähtub nendest sätetest, et EKPS on liidu õiguses ainulaadne õiguslik konstruktsioon, mis ühendab riigisiseseid institutsioone, nimelt riikide keskpanku, ja üht liidu institutsiooni, milleks on EKP, ja paneb nad omavahel tihedat koostööd tegema ning mille raames on liidu õiguskord ja riigisisesed õiguskorrad teisiti suhestatud ja vähem eristatud (26. veebruari 2019. aasta kohtuotsus Rimšēvičs ja EKP vs. Läti,
C‑202/18 ja C‑238/18
,
EU:C:2019:139
, punkt
). Selles väga integreeritud süsteemis, mille aluslepingute vastuvõtjad on soovinud EKPSi jaoks luua, on riikide keskpankadel ja nende juhatajatel hübriidseisund, kuivõrd nad on küll riigisisesed asutused ja ametiisikud, kuid tegutsevad EKPSi raames, mis – nagu käesoleva kohtuotsuse punktis 79 märgitud – koosneb riikide keskpankadest ja EKPst.
Nagu kohtujurist oma ettepaneku punktis 54 leidis, peab selleks, et EKPS ja eurosüsteem korrektselt toimiksid ja nõuetekohaselt oma ülesandeid täidaksid, EKP ja selles osalevate riikide keskpankade vahel toimuma tihe koostöö ja pidev teabevahetus, mis eeldab tingimata, et EKPSi ja eurosüsteemi ülesannete täitmisega seotud dokumendid ei ole mitte ainult EKP, vaid ka riikide keskpankade valduses.
Neil asjaoludel tuleb asuda seisukohale, et sellised dokumendid on hõlmatud mõistega „EKP arhiiv“, isegi kui need on riikide keskpankade, mitte EKP enda valduses. Nimelt, arvestades funktsionaalset laadi, mis tuleb omistada liidu arhiivide puutumatuse põhimõttele, nagu on meelde tuletatud käesoleva kohtuotsuse punktis 73, võetaks sellelt põhimõttelt selle soovitav toime, kui see ei kaitseks EKP või riikide keskpankade koostatud dokumente, mida need üksused saadavad üksteisele EKPSi ja eurosüsteemi ülesannete täitmisel.
Seda järeldust ei sea kahtluse alla Sloveenia Vabariigi esitatud ülejäänud argumendid.
Mis puudutab esiteks Sloveenia Vabariigi argumente, mille kohaselt dokumendi edastamine kolmandale isikule tähendab rahvusvahelises õiguses, et seda dokumenti ei saa enam pidada dokumendi edastanud riigi arhiivi kuuluvaks, siis tuleb märkida, et arvestades tihedat koostööd ning struktuurilisi seoseid, mis esinevad EKP ja riikide keskpankade vahel selles integreeritud süsteemis, mida kujutab endast EKPS, ei saa viimaseid – nagu märkis kohtujurist oma ettepaneku punktis 56 – pidada EKP suhtes „kolmandateks isikuteks“.
Mis puudutab teiseks Sloveenia Vabariigi argumente, mis on ära toodud käesoleva kohtuotsuse punktis 58, siis piisab mainimisest, et EKPSi ja eurosüsteemi ülesannete täitmisega seotud dokumentide puhul põhineb mõiste „liidu arhiivid“ tõlgendus, nagu see on esitatud käesoleva kohtuotsuse punktis 85, EKP ja riikide keskpankade vahel esinevatel eriti tihedatel suhetel, mida on kirjeldatud kohtuotsuse punktides 83 ja 84.
Kolmandaks ei võimalda ükski faktiline ega õiguslik asjaolu asuda seisukohale, et selline tõlgendus tekitaks liikmesriigi asutustele, kes soovivad riigisisesel tasandil ja selle liikmesriigi õiguse alusel toimuvas menetluses riigi keskpanga ruumidest dokumente ära võtta, ületamatuid probleeme, mille tõttu ei saaks äravõtmisel piirduda dokumentidega, mis ei ole EKPSi ja eurosüsteemi ülesannete täitmisega seotud.
–
EKP arhiivi puutumatuse põhimõtte rikkumine
Küsimuse kohta, kas Sloveenia asutuste poolt Sloveenia keskpanga ruumides 6. juulil 2016 läbi viidud dokumentide äravõtmine kujutas endast EKP arhiivi puutumatuse põhimõtte rikkumist, tuleb märkida, et niisuguse rikkumise saab tuvastada üksnes juhul, kui esiteks võib liidu arhiividesse kuuluvate dokumentide äravõtmine, mille riigisisesed asutused otsustasid ühepoolselt, olla niisugune rikkumine ja teiseks oli käesoleval juhul ära võetud dokumentide hulgas tõepoolest dokumente, mida tuleb pidada EKP arhiivi kuuluvaks.
Esimesena tuleb mainida, et nagu komisjon hagiavalduses väidab, tähendab mõiste „puutumatus“ privileegide ja immuniteetide protokolli artikli 2 tähenduses kaitset liikmesriikide mis tahes ühepoolse sekkumise eest. Nagu kohtujurist oma ettepaneku punktides 67 ja 68 märkis, kinnitab seda asjaolu, et seda mõistet, mis sisaldub ka protokolli artiklis 1, on kirjeldatud kui kaitset mis tahes läbiotsimise, arestimise, konfiskeerimise ja sundvõõrandamise eest.
Seetõttu tuleb liidu arhiividesse kuuluvate dokumentide ühepoolset äravõtmist riigisiseste asutuste poolt pidada liidu arhiivide puutumatuse põhimõtte rikkumiseks.
Teisena väärib meeldetuletamist, et vastavalt väljakujunenud kohtupraktikale, mis käsitleb tõendamiskoormist ELTL artiklil 258 põhinevas liikmesriigi kohustuste rikkumise menetluses, on komisjon kohustatud tõendama, et väidetav rikkumine on aset leidnud. Just tema peab Euroopa Kohtule esitama vajalikud tõendid, et Euroopa Kohus saaks kontrollida, kas rikkumine on toime pandud, ilma et ta võiks tugineda mis tahes oletusele (vt eelkõige 27. aprilli 2006. aasta kohtuotsus komisjon vs. Saksamaa,
C‑441/02
,
EU:C:2006:253
, punkt
, ja 5. septembri 2019. aasta kohtuotsus komisjon vs. Itaalia (bakter Xylella fastidiosa),
C‑443/18
,
EU:C:2019:676
, punkt
).
Käesoleval juhul tuleb tõdeda, et komisjon tunnistas, et tal ei ole täpset teavet nende dokumentide laadi kohta, mille Sloveenia asutused 6. juulil 2016 Sloveenia keskpanga ruumidest ära võtsid, mistõttu ei ole tal võimalik kindlaks teha, kas osa neist dokumentidest tuleb pidada liidu arhiividesse kuuluvaks. Komisjon selgitas kohtuistungil selle kohta – ilma et Sloveenia Vabariik oleks talle vastu vaielnud –, et kõnealused dokumendid on jätkuvalt Sloveenia asutuste valduses.
Tuleb siiski meelde tuletada, et nagu käesoleva kohtuotsuse punktis 17 märgitud, hõlmasid Sloveenia asutuste poolt ära võetud dokumendid kõiki sõnumeid, mis olid edastatud panga presidendi e‑posti konto kaudu, kõiki tema laua‑ ja sülearvutis olnud elektroonilisi dokumente, mis puudutasid ajavahemikku 2012–2014, sõltumata nende sisust, ning seda ajavahemikku puudutavaid dokumente, mis olid panga presidendi kabinetis. Sloveenia asutused võtsid ära ka kõik panga presidendiga seotud, ajavahemikku 2012–2014 puudutavad elektroonilised dokumendid, mis olid salvestatud Sloveenia keskpanga serverisse.
Ent arvestades esiteks äravõetud dokumentide suurt hulka ja teiseks ülesandeid, mida riigi keskpanga juhataja, nagu Sloveenia keskpanga president peab täitma EKP nõukogus ja sellest tulenevalt ka EKPSi ja eurosüsteemi raames, oli Sloveenia asutuste poolt ära võetud dokumentide hulgas tingimata ka EKP arhiivi kuuluvaid dokumente. Lisaks tuleb märkida, et Sloveenia Vabariik ei väida, et äravõetud dokumendid on ainult sellised, mis ei kuulu kõnealusesse dokumentide kategooriasse.
Neil asjaoludel võib pidada tõendatuks, et vahendid ja dokumendid, mille Sloveenia asutused 6. juulil 2016 Sloveenia keskpanga ruumidest ära võtsid, hõlmasid EKP arhiivi kuuluvaid dokumente.
Kuna privileegide ja immuniteetide protokolli artiklis 2 on sõnaselgelt ette nähtud, et liidu arhiivid on puutumatud, rikkusid Sloveenia asutused selliseid dokumente ühepoolselt ära võttes EKP arhiivi puutumatuse põhimõtet.
Sloveenia Vabariigi esitatud argumendid ei sea seda järeldust kahtluse alla.
Esiteks, kuigi liidu privileegid ja immuniteedid on küll funktsionaalset laadi, nagu on meelde tuletatud käesoleva kohtuotsuse punktis 73, ei tähenda see, et asjaomane institutsioon või ELTL artiklil 258 põhinevas liikmesriigi kohustuste rikkumise hagis komisjon peaks tõendama, et teatud dokumentide avalikustamine takistab liidu toimimist ja sõltumatust, selleks et nende dokumentide ühepoolset äravõtmist liikmesriigi asutuste poolt saaks pidada õigusvastaseks. Niisugune tõlgendus oleks nimelt ilmselgelt vastuolus nii privileegide ja immuniteetide protokolli artikli 2 sõnastuse kui ka eesmärgiga, kuna selles on sätestatud, et „[l]iidu arhiivid on puutumatud“.
Liidu arhiivide puutumatuse põhimõte ei tähenda tingimata seda, et liikmesriikide asutustel ei ole mingil juhul võimalust nendes arhiivides asuvate dokumentidega tutvuda. Euroopa Kohtu praktikast nähtub nimelt, et arvestades liidu privileegide ja immuniteetide funktsionaalset laadi, ei võimalda need liidu institutsioonidel eirata riigisiseste asutustega lojaalse koostöö tegemise kohustust (vt selle kohta 13. juuli 1990. aasta kohtumäärus Zwartveld jt,
C‑2/88‑IMM
,
EU:C:1990:315
, punktid
ja
).
Liidu arhiivides asuvate dokumentidega tutvumiseks on riigisisestel asutustel vaja asjaomase institutsiooni nõusolekut või tutvumise võimaldamisest keeldumise korral liidu kohtu loaotsust, mis kohustab institutsiooni võimaldama oma arhiiviga tutvuda. Nimelt, kui riigisisesed asutused otsustavad ühepoolselt tegutseda, oleks mõistlik eeldada selliste dokumentidega tutvumiseks asjaomase institutsiooni nõusolekut või liidu kohtu luba, kuna nõusolek või luba võimaldab tagada liidu arhiivide puutumatuse funktsiooni, st välistada põhjendamatud takistused liidu toimimisele ja sõltumatusele.
Teiseks vastab mõistagi tõele, nagu Sloveenia Vabariik väidab, et kuigi rahvusvaheliste organisatsioonide funktsionaalne immuniteet kujutab endast õiguspärast avalikku huvi, ei ole see absoluutne ja tuleb kokku sobitada muude õiguste ja avalike huvidega, sh õigusriigi põhimõttega ja täpsemalt vajadusega tagada kuritegude sõltumatu ja erapooletu uurimine ning nende üle sõltumatult ja erapooletult õigusemõistmine ning vajadusega välistada kriminaaluurimise all olevate isikute – täpsemalt riikide keskpankade juhatajate, kellel on tugev eelis nende tiheda seose tõttu EKPga – karistamatus.
Siiski, peale asjaolu, et rahvusvaheliste organisatsioonide ja nende institutsioonide privileegide ja immuniteetide olemasolu ei ole iseenesest õigusriigi põhimõttega vastuolus, välistab privileegide ja immuniteetide protokolli artikkel 2 üldjuhul dokumentide äravõtmise liikmesriigi asutuse poolt, kui dokumendid kuuluvad liidu arhiividesse ja asjaomased institutsioonid ei ole dokumentide äravõtmiseks nõusolekut andnud.
Lisaks tuleb märkida, et see, kui asjaomaseid liidu õigusnorme tõlgendatakse nii, et liikmesriigi asutustel ei ole õigust riigi keskpanga ruumides ühepoolselt korraldada EKP arhiivi kuuluvate dokumentide äravõtmist, ei taga karistamatust isikutele, keda kriminaaluurimine puudutab, ega muuda alusetult keeruliseks ega võimatuks kriminaaluurimiste läbiviimist liikmesriikide territooriumil. Nimelt, kuigi liidu arhiividesse kuuluvate dokumentide ühepoolne äravõtmine liikmesriigi asutuste poolt on liidu õiguse kohaselt välistatud, on põhjust meelde tuletada, et nendel asutustel on võimalus pöörduda asjaomase liidu institutsiooni poole, et viimane eemaldaks – olenevalt olukorrast teatud tingimustel – asjaomaste dokumentide puutumatuse.
Samuti tuleb rõhutada, et privileegide ja immuniteetide protokolli artiklis 2 ette nähtud liidu arhiivide kaitsega ei ole kuidagi vastuolus riigisiseste asutuste poolt liikmesriigi keskpanga ruumidest selliste dokumentide äravõtmine, mis ei kuulu liidu arhiividesse.
Mõistagi ei saa täielikult välistada, et nõudel paluda EKP‑l teha liikmesriigi asutustele kättesaadavaks dokumendid, mis kuuluvad tema arhiivi, kuid on riigi keskpanga valduses, võib olla negatiivseid tagajärgi riigisiseste asutuste läbiviidavale kriminaaluurimisele seoses nende asutuste võimalusega tutvuda muude dokumentidega, mis on samuti riigi keskpanga valduses, aga ei kuulu EKP arhiivi, kuid mis võivad olla uurimise jaoks asjakohased. Nagu kohtujurist oma ettepaneku punktis 81 sisuliselt märkis, ei ilmne käesolevas asjas siiski, et dokumentide äravõtmine, mille Sloveenia asutused 6. juulil 2016 korraldasid, oleks vajanud üllatusmomenti, arvestades, et need asutused olid Sloveenia keskpangalt juba varem korduvalt küsinud teavet oma uurimise jaoks.
Kolmandaks ei saa argumendiga, et liidu arhiivide puutumatuse põhimõtet ei ole rikutud, kuna äravõetud dokumentide hulgast ei ole need, mis kuuluvad EKP arhiivi, asjakohased Sloveenias poolelioleva kriminaalasja menetlemisel, nõustuda, sest nagu nähtub käesoleva kohtuotsuse punktist 104, tuleb selle põhimõtte rikkumine tuvastada niipea, kui sõltumata dokumentide äravõtmisega taotletavast eesmärgist on täidetud selle põhimõttega silmas peetud kaitse koosseisu tunnused.
Neljandaks ei saa Sloveenia Vabariik liidu arhiivide puutumatuse põhimõtte rikkumise põhjendamiseks tugineda EKP kohustusele oma arhiiv selgelt tuvastada ja võtta selle kaitsmiseks meetmeid. Privileegide ja immuniteetide protokolliga arhiividele antud kaitse ei eelda nendesse kuuluvate dokumentide eelnevat selget tuvastamist.
Eespool toodust järeldub, et komisjoni esimese etteheitega tuleb nõustuda.
Teine etteheide, mille kohaselt on rikutud lojaalse koostöö kohustust
Poolte argumendid
Teise etteheitega väidab komisjon, keda toetab EKP, et Sloveenia Vabariik rikkus lojaalse koostöö kohustust, mis tuleneb privileegide ja immuniteetide protokolli artiklist 18 ning ELL artikli 4 lõikest 3. Sisuliselt heidab komisjon Sloveenia asutustele ette, et nad ei kooskõlastanud piisavalt oma tegevust EKPga ei enne läbiotsimist ja dokumentide äravõtmist, mille need asutused läbi viisid, ega pärast neid toiminguid, selleks et EKP arhiivi puutumatuse põhimõtet ja riigisisesel tasandil toimunud uurimist omavahel kokku sobitada.
Komisjon leiab, et lojaalse koostöö põhimõte nõuab Sloveenia asutustelt, et nad teeksid EKPga koostööd, selleks et esiteks teha kindlaks, millised olid privileegide ja immuniteetide protokolliga kaitstud dokumendid ja millised ei olnud, teiseks tuvastada kaitstud dokumentide hulgast need, mis võisid olla riigisisese kriminaaluurimise jaoks asjakohased, ning kolmandaks võimaldada EKP‑l dokumentide puhul, mis võisid olla asjakohased, otsustada, kas kaitse tuleb eemaldada või ei ole seda EKP toimimise ja sõltumatusega seotud põhjustel võimalik teha.
Läbiotsimisele ja dokumentide äravõtmisele eelnenud perioodil ei alustanud Sloveenia asutused aga EKP ega Sloveenia keskpangaga mingit dialoogi selle üle, kuidas järgida liidu arhiivide puutumatuse põhimõtet. Läbiotsimisele ja dokumentide äravõtmisele järgnenud perioodil jätkasid Sloveenia asutused esiteks selle tõlgenduse eitamist, mille kohaselt riikide keskpankade valduses olevad dokumendid võivad endast kujutada EKP arhiivi, ning teiseks keeldusid pidamast konstruktiivset arutelu selleks, et kaitsta kõnealusesse kategooriasse kuuluvaid dokumente, mis ära võeti.
Sloveenia Vabariik väidab, et ta ei rikkunud lojaalse koostöö kohustust.
Esiteks ei kahjustanud Sloveenia asutused ei EKP arhiivi ega selle toimimist ja sõltumatust. Igal juhul ei või ELL artikli 4 lõiget 3 tõlgendada nii, et selles on liikmesriikidele ette nähtud „sõltumatu kohustus“, mis läheb kaugemale kohustustest, mis võivad neil lasuda selliste konkreetsete liidu õigusnormide kohaselt.
Teiseks palus riigiprokurör kogu uurimise ajal, et äravõetud dokumente käsitletaks „äärmise ettevaatlikkusega“, et nendega oleks võimalik tutvuda võimalikult väikesel arvul uurijatel ja et nende avalikustamise oht oleks viidud miinimumini. Riigiprokurör lubas muu hulgas EKP esindajatel – kuigi seda ei ole riigisiseses õiguses ette nähtud – viibida nende dokumentide tagamismenetluse juures. Lisaks oli ta valmis tagama, et EKP saaks äravõetud dokumentide hulgast nendega, mis viimase hinnangul kuulusid tema arhiivi, uurimise lõppedes tutvuda prokuratuuri ruumides.
Pealegi vastas EKP riigiprokuröri palvele esitada kriteeriumid, mis võimaldaksid Sloveenia asutuste poolt ära võetud dokumentide hulgast tuvastada need, mis EKP hinnangul kuuluvad tema arhiivi, alles 13. veebruaril 2018, st „märkimisväärse hilinemisega“.
Kolmandaks, kui oletada, et Sloveenia Vabariik ei astunud EKPga konstruktiivsesse arutellu, siis ei ole komisjon tõendanud, et see asjaolu seadis ohtu majandus- ja rahaliidu loomise ning hindade stabiilsuse säilitamise liidus.
Euroopa Kohtu hinnang
Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt tuleneb ELL artikli 4 lõikes 3 tunnustatud lojaalse koostöö põhimõttest, et liikmesriigid on kohustatud võtma kõik vajalikud meetmed, et tagada liidu õiguse täielik toime ja tõhusus (31. oktoobri 2019. aasta kohtuotsus komisjon vs. Madalmaad,
C‑395/17
,
EU:C:2019:918
, punkt
ja seal viidatud kohtupraktika). Vastavalt privileegide ja immuniteetide protokolli artiklile 18, milles on sellega seoses täpsustatud ELL artikli 4 lõikes 3 tunnustatud põhimõtet, on liidu institutsioonid ja liikmesriikide asutused kohustatud tegema koostööd, et vältida vastuolusid selle protokolli sätete tõlgendamisel ja kohaldamisel (vt selle kohta 21. oktoobri 2008. aasta kohtuotsus Marra,
C‑200/07 ja C‑201/07
,
EU:C:2008:579
, punktid
ja
).
Mis puudutab perioodi, mis eelnes Sloveenia asutuste poolt 6. juulil 2016 Sloveenia keskpanga ruumidest dokumentide äravõtmisele, siis tuleb tõdeda, et nagu kohtujurist oma ettepaneku punktis 94 märkis, kattub komisjoni teine etteheide esimesega, kuivõrd selles on silmas peetud sama tegevust. Nimelt esimeses etteheites leiab komisjon just, et Sloveenia asutused korraldasid ühepoolselt ja seega EKPga enne konsulteerimata Sloveenia keskpanga ruumides dokumentide äravõtmise.
Euroopa Kohtu praktikast tuleneb aga, et ELL artikli 4 lõikest 3 tuleneva üldise lojaalse koostöö kohustuse rikkumine on eraldiseisev nende konkreetsete kohustuste rikkumisest, milles lojaalse koostöö kohustus väljendub. Seetõttu saab lojaalse koostöö kohustuse rikkumise tuvastada üksnes juhul, kui see puudutab tegevusi, mis on eraldiseisvad nendest, mis kujutavad endast konkreetsete kohustuste rikkumist (vt selle kohta 30. mai 2006. aasta kohtuotsus komisjon vs. Iirimaa,
C‑459/03
,
EU:C:2006:345
, punktid
–
).
Järelikult ei ole 6. juulil 2016 toimunud dokumentide äravõtmisele eelnenud perioodi osas põhjust tuvastada ELL artikli 4 lõikes 3 ning EKPSi ja EKP protokolli artiklis 18 ette nähtud üldiste kohustuste rikkumist, mis on eraldiseisev Sloveenia Vabariigil protokolli artikli 2 kohaselt lasuvate konkreetsemate kohustuste rikkumisest, mis on juba tuvastatud.
Mis puudutab dokumentide äravõtmisele järgnenud perioodi, siis väärib meeldetuletamist, et nagu nähtub käesoleva kohtuotsuse eelmistest punktidest, kujutab dokumentide äravõtmine liidu õiguse rikkumist, kuna äravõetud dokumentide hulgas oli tingimata EKPSi ja eurosüsteemi ülesannete täitmisega seotud dokumente.
Euroopa Kohtu väljakujunenud praktikast nähtub aga, et ELL artikli 4 lõikes 3 ette nähtud lojaalse koostöö põhimõtte kohaselt on liikmesriigid kohustatud kõrvaldama liidu õiguse rikkumise õigusvastased tagajärjed ning selline kohustus on igal asjaomase liikmesriigi asutusel tema pädevuse piires (27. juuni 2019. aasta kohtuotsus Belgisch Syndicaat van Chiropraxie jt,
C‑597/17
,
EU:C:2019:544
, punkt
ja seal viidatud kohtupraktika).
Lojaalse koostöö kohustus on oma olemuselt mõistagi vastastikune (16. oktoobri 2003. aasta kohtuotsus Iirimaa vs. komisjon,
C‑339/00
,
EU:C:2003:545
, punkt
). Seetõttu on EKP‑l kohustus aidata Sloveenia asutusi, et viimased saaksid võimalikult suures ulatuses heastada õigusvastased tagajärjed, mis kaasnesid Sloveenia keskpanga ruumidest 6. juulil 2016 nende poolt dokumentide äravõtmisega.
Selleks et võimaldada EKP‑l Sloveenia asutustega tõhusalt koostööd teha, oli siiski tingimata vajalik, et viimased oleksid lasknud 6. juulil 2016 ära võetud dokumentide hulgast EKP‑l tuvastada need, mis on seotud EKPSi ja eurosüsteemi ülesannete täitmisega. Vaidlus puudub aga selle üle, et põhjendatud arvamuses määratud tähtaja lõpuks ei olnud Sloveenia asutused võimaldanud EKP‑l neid dokumente tuvastada. Samuti ei ole vaidlust selle üle, et kõnealuseks kuupäevaks ei olnud Sloveenia asutused neid dokumente Sloveenia keskpangale tagastanud, kuigi kohtuistungil täpsustas Sloveenia Vabariik, et need dokumendid ei ole selles liikmesriigis poolelioleva kriminaalasja jaoks asjakohased.
Vastab tõele, et EKP ei olnud võimeline esitama veenvaid selgitusi selle kohta, miks ta vastas hilinemisega riigiprokuröri palvele pakkuda välja kriteeriumid, mis võimaldaksid tuvastada Sloveenia asutuste poolt ära võetud dokumentide hulgast need, mis tema hinnangul kuulusid tema arhiivi. Tuleb siiski märkida, et isegi pärast selle ettepaneku saamist ei võtnud Sloveenia asutused meetmeid, et võimaldada EKP‑l tuvastada Sloveenia asutuste poolt 6. juulil 2016 Sloveenia keskpanga ruumidest ära võetud dokumendid, mis on seotud EKPSi ja eurosüsteemi ülesannete täitmisega. Samuti puudub vaidlus selle üle, et kõnealused asutused ei rahuldanud taotlust, mille EKP esitas oma 13. veebruari 2018. aasta vastuses koos tema arhiivi kuuluvate dokumentide tuvastamiseks välja pakutud kriteeriumidega ja milles ta palus Sloveenia keskpangale tagastada kõik dokumendid, mida nad peavad kõnealuse uurimise jaoks asjassepuutumatuks.
Sellises olukorras ei sea asjaolu, et Sloveenia asutused võtsid meetmeid 6. juulil 2016 Sloveenia keskpanga ruumidest ära võetud dokumentide konfidentsiaalsuse säilitamiseks, kahtluse alla järeldust, et need asutused rikkusid käesoleval juhul oma kohustust teha EKPga lojaalset koostööd. Sama kehtib Sloveenia Vabariigi toonitatud asjaolu suhtes, et Sloveenia asutuste läbi viidud uurimine ei saanud ohtu seada majandus- ja rahaliidu loomist ega hindade stabiilsuse säilitamist liidus, kuna see asjaolu ei mõjuta Sloveenia asutustel vastavalt käesoleva kohtuotsuse punktis 124 märgitule lasunud kohustust kõrvaldada õigusvastased tagajärjed, mis kaasnesid EKP arhiivi rikkumisega, mille nad panid toime dokumentide äravõtmisel 6. juulil 2016.
Eespool toodust järeldub, et vaidlusalusele dokumentide äravõtmisele järgnenud perioodil rikkusid Sloveenia asutused oma kohustust teha EKPga lojaalset koostööd ja et komisjoni teise etteheitega tuleb seega nõustuda.
Kõiki eespool toodud kaalutlusi arvestades tuleb tõdeda, et kuna Sloveenia Vabariik võttis ühepoolselt Sloveenia keskpanga ruumidest ära EKPSi ja eurosüsteemi ülesannete täitmisega seotud dokumente ega teinud dokumentide äravõtmisele järgnenud perioodil EKPga selles küsimuses lojaalset koostööd, siis on see liikmesriik rikkunud oma kohustusi, mis tulenevad ELTL artiklist 343, EKPSi ja EKP protokolli artiklist 39, privileegide ja immuniteetide protokolli artiklitest 2, 18 ja 22 ning ELL artikli 4 lõikest 3.
Kohtukulud
Vastavalt Euroopa Kohtu kodukorra artikli 138 lõikele 1 on kohtuvaidluse kaotanud pool kohustatud hüvitama kohtukulud, kui vastaspool on seda nõudnud.
Kuna komisjon on kohtukulude hüvitamist nõudnud ja Sloveenia Vabariik on kohtuvaidluse kaotanud, tuleb kohtukulud välja mõista viimaselt.
Kodukorra artikli 140 lõike 1 kohaselt kannavad menetlusse astunud liikmesriigid ja institutsioonid ise oma kohtukulud. Sellest tulenevalt kannab EKP ise oma kohtukulud.

Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (suurkoda) otsustab:

1.
Kuna Sloveenia Vabariik võttis ühepoolselt Banka Slovenije (Sloveenia keskpank) ruumidest ära Euroopa Keskpankade Süsteemi ja eurosüsteemi ülesannete täitmisega seotud dokumente ega teinud dokumentide äravõtmisele järgnenud perioodil Euroopa Keskpangaga selles küsimuses lojaalset koostööd, siis on see liikmesriik rikkunud oma kohustusi, mis tulenevad ELTL artiklist 343, protokolli (nr 4) Euroopa Keskpankade Süsteemi ja Euroopa Keskpanga põhikirja kohta artiklist 39, protokolli (nr 7) Euroopa Liidu privileegide ja immuniteetide kohta artiklitest 2, 18 ja 22 ning ELL artikli 4 lõikest 3.

2.
Jätta Sloveenia Vabariigi kohtukulud tema enda kanda ja mõista temalt välja Euroopa Komisjoni kohtukulud.

3.
Jätta Euroopa Keskpanga kohtukulud tema enda kanda.

Allkirjad
(
*1
)	Kohtumenetluse keel: sloveeni.