CELEX: 62017CJ0444
Predhodno odločanje
Področje svobode, varnosti in pravice
Nadzor na mejah, azil in priseljevanje
Uredba (EU) 2016/399
Člen 32
Začasna ponovna uvedba nadzora države članice na njenih notranjih mejah
Nezakonit vstop državljana tretje države
Izenačitev notranjih meja z zunanjimi mejami
Direktiva 2008/115/ES
Področje uporabe
Člen 2(2)(a)

Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago člena 32 Uredbe (EU) 2016/399 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 9. marca 2016 o Zakoniku Unije o pravilih, ki urejajo gibanje oseb prek meja (Zakonik o schengenskih mejah) (
UL 2016, L 77, str. 1
, v nadaljevanju: Zakonik o schengenskih mejah), ter členov 2(2)(a) in 4(4) Direktive 2008/115/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. decembra 2008 o skupnih standardih in postopkih v državah članicah za vračanje nezakonito prebivajočih državljanov tretjih držav (
UL 2008, L 348, str. 98
).
Ta predlog je bil vložen v okviru spora med préfet des Pyrénées‑Orientales (prefekt departmaja Pyrénées‑Orientales, Francija) na eni strani ter Abdelazizom Aribom, procureur de la République près le tribunal de grande instance de Montpellier (državni tožilec pri okrožnem sodišču v Montpellierju, Francija) in procureur général près la cour d’appel de Montpellier (državni tožilec pri pritožbenem sodišču v Montpellierju, Francija) na drugi strani glede podaljšanja upravnega pridržanja za A. Ariba, ki je nezakonito vstopil na francosko ozemlje.
Pravni okvir
Pravo Unije
Schengenska konvencija
Konvencija o izvajanju schengenskega sporazuma z dne 14. junija 1985 med vladami držav Gospodarske unije Beneluks, Zvezne republike Nemčije in Francoske republike o postopni odpravi kontrol na skupnih mejah, ki je bila podpisana 19. junija 1990 v Schengnu in ki je začela veljati 26. marca 1995 (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 19, zvezek 2, str. 9, v nadaljevanju: Schengenska konvencija), je del schengenskega pravnega reda.
Člen 26 Schengenske konvencije določa:
„1.   Pogodbenice se v skladu z obveznostmi, ki izhajajo iz njihovega pristopa k Ženevski konvenciji o statusu beguncev z dne 28. julija 1951, kakor je bila spremenjena z Newyorškim protokolom z dne 31. januarja 1967, zavezujejo v svojo nacionalno zakonodajo vključiti naslednja pravila:
(a)
Če je tujcem zavrnjen vstop na ozemlje ene od pogodbenic, zanje odgovarja [mora] prevoznik, ki jih je po zračni, morski ali kopenski poti pripeljal na zunanjo mejo[, takoj spet prevzeti odgovornost zanje]. Na zahtevo organov za nadzor meje mora prevoznik tujce vrniti v tretjo državo, iz katere jih je pripeljal, ali v tretjo državo, ki je izdala potno listino, s katero so potovali, ali v katero koli drugo tretjo državo, ki jih je pripravljena sprejeti.
(b)
Prevoznik mora sprejeti vse potrebne ukrepe, da zagotovi, da ima tujec, ki ga je pripeljal po zračni ali morski poti, potrebne potne listine za vstop na ozemlja pogodbenic.
2.   Pogodbenice se v skladu z obveznostmi, ki izhajajo iz njihovega pristopa k Ženevski konvenciji o statusu beguncev z dne 28. julija 1951, kakor je bila spremenjena z Newyorškim protokolom z dne 31. januarja 1967, in v skladu s svojim ustavnim pravom obvezujejo uvesti kazni za prevoznike, ki na njihova ozemlja iz tretje države po zračni ali morski poti pripeljejo tujce, ki nimajo potrebnih potnih listin.
3.   Odstavka 1(b) in 2 se uporabljata tudi za prevoznike v mednarodnem prometu, ki po kopenski poti z avtobusom prevažajo skupine, z izjemo obmejnega prometa.“
Zakonik o schengenskih mejah
Člen 2 Zakonika o schengenskih mejah določa:
„V tej uredbi se uporabljajo naslednje opredelitve pojmov:
1.
‚notranje meje‘ pomenijo:
(a)
skupne kopenske meje vključno z mejami na rekah in jezerih držav članic;
(b)
letališča držav članic, namenjena notranjim letom;
(c)
morska, rečna in jezerska pristanišča držav članic, namenjena rednim notranjim trajektnim povezavam;
2.
‚zunanje meje‘ pomenijo meje držav članic na kopnem, vključno z mejami na rekah in jezerih, meje na morju in letališčih, rečnih, morskih in jezerskih pristaniščih, pod pogojem, da ne gre za notranje meje;
[…]“
Člen 5 navedenega zakonika določa:
„1.   Zunanje meje se lahko prehajajo le na mejnih prehodih in med določenim delovnim časom. Na mejnih prehodih, ki niso odprti 24 ur na dan, se delovni čas jasno označi.
Države članice v skladu s členom 39 uradno obvestijo Komisijo o seznamu svojih mejnih prehodov.
[…]
3.   Države članice brez poseganja v izjeme iz odstavka 2 ali njihove obveznosti mednarodne zaščite za nezakonit prehod zunanjih meja izven mejnih prehodov ali izven določenega delovnega časa uvedejo kazni v skladu s svojim nacionalnim pravom. Te kazni morajo biti učinkovite, sorazmerne in odvračilne.“
Člen 13(1) istega zakonika določa:
„Glavni namen varovanja meja je preprečevanje nezakonitih prehodov meja, odvračanje čezmejne kriminalitete in izvedba ukrepov proti osebam, ki so prestopile mejo nezakonito. Oseba, ki je nezakonito prestopila mejo in nima pravice do bivanja na ozemlju zadevne države članice, se pridrži in se zanjo uporabi postopek, ki je v skladu z Direktivo 2008/115/ES.“
Člen 14 Zakonika o schengenskih mejah določa:
„1.   Državljanu tretje države, ki ne izpolnjuje vseh pogojev za vstop, določenih v členu 6(1), in ne spada v kategorije oseb iz člena 6(5), se zavrne vstop na ozemlja držav članic. To pa ne posega v uporabo posebnih določb, ki se nanašajo na pravico do azila in mednarodne zaščite ali izdaje vizuma za daljše bivanje.“
[…]
4.   Mejni policisti zagotovijo, da državljan tretje države, kateremu je bil vstop zavrnjen, ne vstopi na ozemlje zadevne države članice.
[…]
6.   Podrobna pravila, ki urejajo zavrnitev vstopa, so določena v delu A Priloge V.“
Člen 23 navedenega zakonika, naslovljen „Kontrola znotraj ozemlja“, določa:
„Odsotnost nadzora na notranjih mejah ne vpliva na:
(a)
izvrševanje policijskih pooblastil s strani pristojnih organov držav članic v skladu z nacionalnim pravom, kolikor izvajanje teh pooblastil nima enakovrednega učinka kot mejna kontrola; to velja tudi za obmejna območja. Tako izvrševanje policijskih pooblastil se zlasti ne more obravnavati kot enakovredno izvrševanju mejnih kontrol, kadar policijski ukrepi:
(i)
nimajo cilja opravljanja nadzora meje;
(ii)
temeljijo na splošnih policijskih informacijah in izkušnjah glede možnih groženj javni varnosti ter stremijo zlasti k boju proti čezmejnemu kriminalu;
(iii)
glede načrtovanja in izvrševanja jasno odstopajo od sistematičnih kontrol oseb na zunanjih mejah;
(iv)
pomenijo izvajanje naključnih kontrol;
[…]“
Člen 25 tega zakonika določa:
„1.   Kadar se na območju brez nadzora na notranjih mejah pojavi resna grožnja javnemu redu ali notranji varnosti v državi članici, lahko ta država članica izjemoma ponovno uvede nadzor meje na vseh ali določenih delih svoje notranje meje za določeno obdobje do največ 30 dni, ali za čas predvidenega trajanja resne grožnje, če ta traja več kot 30 dni. Obseg in trajanje začasne ponovne uvedbe nadzora na notranjih mejah ne presegata tega, kar je nujno potrebno glede na resnost grožnje.
2.   Nadzor na notranjih mejah se ponovno uvede le v skrajnem primeru ter v skladu s členi 27, 28 in 29. V vsakem primeru, ko se odloča o ponovni uvedbi nadzora na notranjih mejah na podlagi člena 27, 28 oziroma 29, se upoštevajo merila iz člena 26 oziroma 30.
3.   Če resna grožnja javnemu redu ali notranji varnosti v zadevni državi članici traja dlje kot obdobje iz odstavka 1 tega člena, lahko ta država članica večkrat za obdobje do 30 dni podaljša nadzor na svojih notranjih mejah, ob upoštevanju meril iz člena 26 in v skladu s postopkom iz člena 27, in sicer iz istih razlogov, kot so navedeni v odstavku 1 tega člena, in ob upoštevanju morebitnih novih elementov.
4.   Celotno trajanje ponovno uvedenega nadzora na notranjih mejah, vključno s podaljšanji iz odstavka 3 tega člena, ni daljše od šestih mesecev. V primeru izrednih okoliščin iz člena 29 se lahko to celotno obdobje podaljša na največ dve leti v skladu z odstavkom 1 navedenega člena.“
Člen 32 Zakonika o schengenskih mejah določa:
„Ob ponovni uvedbi nadzora na notranjih mejah se smiselno uporabljajo ustrezne določbe naslova II.“
Členi 5, 13 in 14 tega zakonika spadajo v njegov naslov II, naslovljen „Zunanje meje“, medtem ko členi 23, 25 in 32 navedenega zakonika spadajo v njegov naslov III, naslovljen „Notranje meje“.
Priloga V, del A, točka 2, Zakonika o schengenskih mejah določa:
„Če državljan tretje države, ki se mu zavrne vstop, na mejo prispe s prevoznikom, mora lokalno pristojni organ:
(a)
ukazati prevozniku, da prevzame odgovornost za državljana tretje države in ga brez odlašanja prepelje v tretjo državo, iz katere je bil pripeljan, v tretjo državo, ki mu je izdala listino za prehod meje, ali v katero koli drugo tretjo državo, v katero ima zagotovljen vstop, ali da najde sredstva za nadaljnji prevoz v skladu s členom 26 Schengenske konvencije in Direktive Sveta 2001/51/ES […]
(b)
do nadaljnjega prevoza sprejeti ustrezne ukrepe, v skladu z nacionalnim pravom in z upoštevanjem lokalnih okoliščin, ki preprečujejo državljanom tretjih držav, ki jim je bil zavrnjen vstop, nezakonit vstop v državo.“
Direktiva 2008/115
V uvodni izjavi 5 Direktive 2008/115 je navedeno:
„Ta direktiva bi morala vzpostaviti vrsto horizontalnih ukrepov, ki se uporabljajo za vse državljane tretjih držav, ki ne izpolnjujejo ali ne izpolnjujejo več pogojev za vstop, bivanje ali prebivanje v državi članici.“
Člen 2 te direktive določa:
„1.   Ta direktiva se uporablja za državljane tretjih držav, ki nezakonito prebivajo na ozemlju države članice.
2.   Države članice se lahko odločijo, da te direktive ne uporabljajo za državljane tretjih držav, ki:
(a)
jim je bil zavrnjen vstop v skladu s členom 13 Zakonika o schengenskih mejah ali ki so jih pristojni organi prijeli ali prestregli pri nezakonitem prestopu kopenske, morske ali zračne zunanje meje države članice in po tem niso pridobili dovoljenja ali pravice do prebivanja v tej državi članici;
(b)
se morajo v skladu z nacionalno zakonodajo vrniti zaradi kazenske sankcije ali zaradi posledice kazenske sankcije ali pa so v postopku izročitve.
[…]“
Člen 3 navedene direktive določa:
„Za namene te direktive se uporabljajo naslednje opredelitve pojmov:
[…]
2.
‚nezakonito prebivanje‘ pomeni prisotnost državljana tretje države na ozemlju države članice, ki ne izpolnjuje ali ne izpolnjuje več pogojev za vstop iz člena 5 Zakonika o schengenskih mejah ali drugih pogojev za vstop, bivanje ali stalno prebivališče v tej državi članici;
3.
‚vrnitev‘ pomeni proces vračanja državljana tretje države – bodisi prostovoljno izpolnitev obveznosti vrnitve ali prisilno vrnitev – v:
–
državo izvora, ali
–
državo tranzita, v skladu s sporazumi Skupnosti ali dvostranskimi sporazumi o ponovnem sprejemu ali drugimi sporazumi, ali
–
drugo tretjo državo, v katero se zadevni državljan tretje države vrne prostovoljno, pod pogojem, da ga ta država sprejme;
[…]“
Člen 4(4) te direktive določa:
„V zvezi z državljani tretjih držav, ki so izvzeti s področja uporabe te direktive v skladu s členom 2(2)(a), države članice:
(a)
zagotovijo, da njihova obravnava in raven varstva nista manj ugodni, kot je določeno v členu 8(4) in (5) (omejitve glede uporabe prisilnih ukrepov), členu 9(2)(a) (odložitev odstranitve), členu 14(1)(b) in (d) (nujna zdravstvena oskrba in upoštevanje potreb ranljivih oseb) ter členih 16 in 17 (pogoji pridržanja), ter
(b)
spoštujejo načelo nevračanja.“
Francosko pravo
Člen L. 621‑2(1) in (2) code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (zakonik o vstopu in bivanju tujcev ter pravici do azila), kakor je bil spremenjen z loi n
o
2012‑1560, du 31 décembre 2012 (zakon št. 2012‑1560 z dne 31. decembra 2012, v nadaljevanju: Ceseda), določa:
„Z zaporno kaznijo enega leta in denarno kaznijo v višini 3750 EUR se kaznuje tujec, ki ni državljan države članice Evropske unije:
1. če je vstopil na ozemlje celinske Francije, ne da bi izpolnjeval pogoje iz člena 5(1)(a), (b) ali (c) Uredbe (ES) št. 562/2006 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 15. marca 2006 o Zakoniku Skupnosti o pravilih, ki urejajo gibanje oseb prek meja (Zakonik o schengenskih mejah) [(
UL 2006, L 105, str. 1
)], in ne da bi mu bil dovoljen vstop na ozemlje na podlagi člena 5(4)(a) in (c) te uredbe; enako velja, kadar je za tujca odrejen ukrep zavrnitve vstopa na podlagi izvršljive odločbe, ki jo je sprejela druga država pogodbenica [Schengenske konvencije];
2. ali če je neposredno z ozemlja države pogodbenice te konvencije vstopil na ozemlje celinske Francije, ne da bi izpolnjeval pogoje iz njenih členov 19(1) ali (2), 20(1) in 21(1) ali (2), razen pogojev iz točke (e) člena 5(1) Uredbe (ES) št. 562/2006 […] in točke (d) tega člena, kadar razpis ukrepa zavrnitve vstopa ne izhaja iz izvršljive odločbe, ki jo je sprejela druga država pogodbenica [Schengenske konvencije];
[…]
Za uporabo tega člena se lahko kazenski postopek začne šele, ko je ugotovljeno dejansko stanje v okoliščinah iz člena 53 code de procédure pénale (zakonik o kazenskem postopku).“
Člen 53 code de procédure pénale v različici, ki se uporablja v postopku v glavni stvari (v nadaljevanju: zakonik o kazenskem postopku), določa:
„Za kaznivo dejanje, storjeno
in flagranti
, se šteje kaznivo dejanje, ki še poteka ali ki je bilo ravnokar storjeno. Kaznivo dejanje, storjeno
in flagranti
, je podano tudi, če zelo kmalu po dejanju osumljeno osebo spremlja ogorčeno vpitje javnosti ali je bilo odkrito, da poseduje predmete, ali obstajajo sledi ali znaki, ki kažejo na to, da je oseba sodelovala pri kaznivem dejanju.
Po ugotovitvi, da je kaznivo dejanje storjeno
in flagranti
, lahko preiskava, ki se izvaja pod nadzorom državnega tožilca pod pogoji, določenimi v tem poglavju, traja neprekinjeno osem dni.
Če preiskovalnega postopka za ugotavljanje resničnosti kaznivega dejanja, ki se kaznuje z najmanj petletno zaporno kaznijo, ni mogoče odložiti, lahko državni tožilec odloči, da se pod istimi pogoji preiskava podaljša za največ osem dni.“
Člen 62‑2 zakonika o kazenskem postopku določa:
„Policijsko pridržanje je prisilni ukrep, o katerem odloči uradnik sodne policije pod nadzorom sodnega organa in s katerim se oseba, za katero obstaja eden ali več utemeljenih razlogov za sum, da je storila ali poskušala storiti kaznivo dejanje, ki se kaznuje z zaporno kaznijo, zadrži na razpolago preiskovalcem.
[…]“
Člen 78‑2 zakonika o kazenskem postopku določa:
„Kriminalistični inšpektorji ter po njihovih navodilih in pod njihovo odgovornostjo kriminalisti in njihovi pomočniki, navedeni v členih 20 in 21‑1, lahko pozovejo vsako osebo, da se s katerim koli sredstvom identificira, če obstaja eden ali več utemeljenih razlogov za sum:
–
da je ta oseba storila ali poskušala storiti kaznivo dejanje;
–
da se ta oseba pripravlja na storitev kaznivega dejanja;
–
da bi ta oseba lahko sporočila informacije, ki bi bile koristne v okviru preiskave kaznivega dejanja;
–
da je ta oseba kršila obveznosti ali prepovedi, ki so ji bile naložene v okviru sodnega nadzora, ukrepa hišnega pripora z elektronskim nadzorom, kazni, ki jo je naložilo, ali ukrepa, ki ga spremlja sodišče, pristojno za nadzor nad izvrševanjem kazni;
–
ali če je sodni organ zoper to osebo izdal nalog za preiskavo.
Na pisno zahtevo državnega tožilca se zaradi preiskave in pregona kaznivega dejanja, ki ga ta natančno opredeli, lahko opravi kontrola identitete pod enakimi pogoji in na kraju ter v obdobju, ki jih določi ta državni tožilec. Če se ob kontroli identitete ugotovi obstoj kaznivih dejanj, ki niso zajeta v zahtevi državnega tožilca, to ne povzroči ničnosti s tem povezanih postopkov.
Ne glede na vedenje osebe se lahko kontrola identitete opravi v skladu s pogoji iz prvega odstavka tudi zato, da se prepreči kršitev javnega reda, zlasti v zvezi z varnostjo ljudi in premoženja.
Na območju med kopensko mejo Francije z državami pogodbenicami [Schengenske konvencije] in črto, ki poteka 20 km od te meje, kot tudi na območjih, dostopnih javnosti, v pristaniščih, na letališčih ter železniških in avtobusnih postajah, odprtih za mednarodni promet in določenih z odlokom, je za preprečevanje in preiskovanje kršitev, povezanih s čezmejnim kriminalom, mogoče zaradi preverjanja spoštovanja obveznosti v zvezi z imetništvom, posedovanjem in predložitvijo z zakonom določenih listin in dokumentov ugotavljati tudi identiteto vsake osebe na način, določen v prvem odstavku. […] Če obstaja avtocestna povezava, ki se začne na območju iz prvega stavka tega odstavka, prva cestninska postaja pa je oddaljena več kot 20 km, se lahko kontrola poleg tega opravi do te prve cestninske postaje, in sicer na postajališčih ter na tej cestninski postaji in postajališčih zraven nje. Cestninske postaje, na katere se nanaša ta določba, so določene z odlokom. Če se ob kontroli identitete ugotovi obstoj prekrškov ali kaznivih dejanj, ki se ne nanašajo na nespoštovanje zgoraj navedenih obveznosti, to ne povzroči ničnosti s tem povezanih postopkov. Za uporabo tega odstavka je mogoče nadzor nad izpolnjevanjem obveznosti v zvezi z imetništvom, posedovanjem in predložitvijo z zakonom določenih listin in dokumentov izvajati največ šest zaporednih ur na istem mestu ter ne more vključevati sistematičnega nadzora nad osebami, ki so navzoče ali krožijo po območjih ali mestih, navedenih v istem odstavku.
[…]“
Spor o glavni stvari in vprašanja za predhodno odločanje
Po ponovni uvedbi nadzora na notranjih mejah, ki so skupne Franciji in drugim državam članicam, ki so del schengenskega območja, v skladu s členom 25 Zakonika o schengenskih mejah, je bila pri A. Aribu, ki je maroški državljan, 15. junija 2016 na območju med francosko‑špansko kopensko mejo in črto, ki poteka 20 km od te meje, opravljena kontrola v skladu s členom 78‑2, deveti odstavek, zakonika o kazenskem postopku. A. Arib, ki je pred tem Francijo zapustil zaradi ukrepa odstranitve, ki mu je bil vročen 10. avgusta 2013, je bil na avtobusu, ki je pripeljal iz Maroka.
Zaradi suma, da je nezakonito vstopil na francosko ozemlje, kar je kaznivo dejanje, določeno v členu L. 621‑2 Ceseda, ga je policija pridržala. Prefekt departmaja Pyrénées‑Orientales je naslednjega dne zoper njega izdal odlok o obveznosti zapustitve francoskega ozemlja in zanj odredil upravno pridržanje.
Juge des libertés et de la détention du tribunal de grande instance de Perpignan (sodnik, pristojen za odreditev pripora, ki deluje pod okriljem okrožnega sodišča v Perpignanu, Francija) je s sklepom z dne 21. junija 2016 razglasil ničnost policijskega pridržanja A. Ariba in vseh nadaljnjih postopkov, vključno z upravnim pridržanjem, zlasti z obrazložitvijo, da navedeno policijsko pridržanje ne bi smelo biti izvedeno. V zvezi s tem je navedel, da je A. Arib, nezakonito prebivajoč državljan tretje države, prestopil notranjo mejo med Francijo in Španijo, kar po mnenju tega sodnika pomeni, da bi bilo treba uporabiti Direktivo 2008/115, v skladu s katero v okoliščinah, kakršne so obravnavane, ni mogoče izreči nikakršne zaporne kazni.
Pristojni sodnik cour d’appel de Montpellier (pritožbeno sodišče v Montpellierju, Francija) je s sklepom z dne 22. junija 2016 potrdil prvostopenjsko odločbo. Prefekt departmaja Pyrénées‑Orientales je zoper ta sklep vložil kasacijsko pritožbo pri Cour de cassation (kasacijsko sodišče, Francija), ki je predložitveno sodišče, pri čemer je zlasti trdil, da lahko država članica izjemoma ponovno uvede nadzor na notranjih mejah, kadar se pojavi resna grožnja javnemu redu ali notranji varnosti, s čimer se tako Direktiva 2008/115 deloma ne uporablja. Po mnenju tega prefekta se glede na to, da se varovalni ukrepi iz Direktive 2008/11 v takem primeru ne uporabljajo, pri osebi, ki je nezakonito vstopila v Francijo, lahko opravi kontrola v skladu z določbami člena 78‑2, deveti odstavek, zakonika o kazenskem postopku, če pa ta oseba nezakonito biva, se ji lahko izreče zaporna kazen in se jo pridrži.
Predložitveno sodišče v zvezi s tem navaja, prvič, da Zakonik o schengenskih mejah določa načelo prostega gibanja znotraj schengenskega območja in odsotnost nadzora na notranjih mejah med državami članicami, ter drugič, da lahko država članica v skladu s členom 25 tega zakonika, kadar se pojavi resna grožnja javnemu redu ali notranji varnosti, izjemoma ponovno uvede nadzor na vseh notranjih mejah ali na določenih delih svoje notranje meje za določeno obdobje.
Navedeno sodišče tudi trdi, da se v skladu s členom 32 Zakonika o schengenskih mejah ob ponovni uvedbi nadzora na notranjih mejah smiselno uporabljajo ustrezne določbe naslova II tega zakonika, ki se nanašajo na zunanje meje. V zvezi s tem poudarja, da v skladu s členom 5(3) navedenega zakonika države članice za nezakonit prehod zunanjih meja uvedejo učinkovite, sorazmerne in odvračilne kazni. Dodaja, da je v skladu s členom 13 istega zakonika namen varovanja meja preprečevanje nezakonitih prehodov meja in izvedba ukrepov proti osebam, ki so nezakonito prestopile mejo, tako da se oseba, ki je nezakonito prestopila mejo in nima pravice do bivanja na ozemlju zadevne države članice, pridrži in se zanjo uporabi postopek, ki je v skladu z Direktivo 2008/115.
Po navedbah predložitvenega sodišča Direktiva 2008/115 državam članicam nalaga, da izdajo odločbo o odstranitvi proti državljanu tretje države, ki nezakonito prebiva na njihovem ozemlju, pri čemer ga je mogoče pridržati samo z namenom priprave vrnitve ali izvedbe postopka odstranitve in če ni mogoče učinkovito uporabiti drugih zadostnih, vendar manj prisilnih ukrepov. Navedeno sodišče opozarja na sodbo z dne 7. junija 2016, Affum (
C‑47/15
,
EU:C:2016:408
), v kateri je Sodišče razsodilo, da Direktiva 2008/115 nasprotuje ureditvi države članice, ki dopušča, da se državljan tretje države, v zvezi s katerim postopek vrnitve iz te direktive še ni bil končan, zgolj zaradi nezakonitega vstopa prek notranje meje, katerega posledica je nezakonito prebivanje, kaznuje z zaporno kaznijo.
Predložitveno sodišče poudarja, da je v skladu s členom 621‑2 Ceseda za nezakonit dostop na ozemlje, ugotovljen v okoliščinah
in flagranti
, določena zaporna kazen in plačilo denarne kazni.
V zvezi s to določbo se predložitveno sodišče najprej sprašuje, ali se lahko ponovna uvedba nadzora na notranji meji države članice izenači z nadzorom zunanje meje, kadar jo prestopi državljan tretje države, ki nima pravice do vstopa in ki je med kontrolo zaloten pri tem dejanju.
V primeru pritrdilnega odgovora je treba po mnenju predložitvenega sodišča določiti pogoje, pod katerimi se opravi ta kontrola. V zvezi s tem na eni strani navaja, da člen 2(2)(a) Direktive 2008/115 državam članicam omogoča, da na svojih zunanjih mejah še naprej uporabljajo poenostavljene nacionalne postopke vračanja, ne da bi jim bilo treba upoštevati vse postopkovne etape, določene z navedeno direktivo, da bi lahko čim hitreje poskrbele za odstranitev državljanov tretjih držav, prestreženih ob prestopu navedenih meja. Poleg tega poudarja, da člen 4(4) navedene direktive podrobno ureja izvrševanje možnosti iz njenega člena 2(2)(a), pri čemer morajo države članice spoštovati nekatera minimalna jamstva, med katera med drugim spadajo pogoji pridržanja, določeni v členih 16 in 17 iste direktive.
Zato se predložitveno sodišče sprašuje, ali se lahko država, ki je ponovno uvedla nadzor na notranjih mejah, sklicuje na navedeni člen 2(2)(a), da državljana tretje države, ki je nezakonito prestopil tako mejo in še ni prebival na nacionalnem ozemlju, izključi s področja uporabe Direktive 2008/115.
Če je odgovor pritrdilen, naj bi se nazadnje postavljalo vprašanje, ali je treba člen 4(4) Direktive 2008/115 razlagati tako, da v dejanskih okoliščinah obravnavane zadeve ne nasprotuje zaporni kazni za državljane tretje države.
Cour de cassation (kasacijsko sodišče) je v teh okoliščinah prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja:
„1.
Ali je treba člen 32 [Zakonika o schengenskih mejah], ki določa, da se ob ponovni uvedbi nadzora na notranjih mejah
mutatis mutandis
uporabljajo ustrezne določbe naslova II (o zunanjih mejah), razlagati tako, da se ponovna uvedba nadzora na notranji meji države članice lahko izenači z nadzorom zunanje meje, kadar jo prestopi državljan tretje države, ki nima pravice do vstopa?
2.
Ali v istih okoliščinah ponovne uvedbe nadzora na notranjih mejah naveden[i zakonik] in Direktiva 2008/115 […] državam članicam omogočata, da za položaj državljana tretje države, ki je prestopil mejo, na kateri je ponovno uveden nadzor, uporabijo možnost iz člena 2(2)(a) [te] [d]irektive, da na svojih zunanjih mejah še naprej uporabljajo poenostavljene nacionalne postopke vračanja?
3.
Če je odgovor na zadnje vprašanje pritrdilen, ali določbe členov 2(2)(a) in 4(4) [navedene] [d]irektive nasprotujejo nacionalni zakonodaji, kot je člen L. 621‑2 [Ceseda], ki državljana tretje države, ki je nezakonito vstopil na nacionalno ozemlje in v zvezi s katerim postopek vračanja, določen s to direktivo, še ni bil končan, kaznuje z zaporno kaznijo?“
Vprašanja za predhodno odločanje
Prvo in drugo vprašanje
Predložitveno sodišče s prvim in drugim vprašanjem, ki ju je treba obravnavati skupaj, v bistvu sprašuje, ali je treba člen 2(2)(a) Direktive 2008/115 v povezavi s členom 32 Zakonika o schengenskih mejah razlagati tako, da se uporablja za položaj državljana tretje države, ki je bil prijet v neposredni bližini notranje meje države članice, če je ta država članica na podlagi člena 25 tega zakonika ponovno uvedla nadzor na tej meji zaradi resne grožnje javnemu redu ali notranji varnosti navedene države članice.
Uvodoma je treba poudariti – kot je bilo navedeno v točkah 22 in 23 te sodbe – da zoper A. Ariba, maroškega državljana, ni bila sprejeta odločba o zavrnitvi vstopa na francosko ozemlje, temveč so francoski organi pri njem v neposredni bližini francosko‑španske meje opravili kontrolo, potem ko je bil v skladu s členom 25 Zakonika o schengenskih mejah na tej meji ponovno uveden nadzor, po tej kontroli pa ga je policija pridržala, ker je bil osumljen storitve kaznivega dejanja iz člena 621‑2 Ceseda, ki zajema nezakonit vstop na francosko ozemlje.
V zvezi s tem je treba na prvem mestu opozoriti, da tako iz opredelitve pojma „nezakonito prebivanje“ iz člena 3, točka 2, Direktive 2008/115, kot iz uvodne izjave 5 te direktive, na podlagi katere se ta uporablja „za vse državljane tretjih držav, ki ne izpolnjujejo ali ne izpolnjujejo več pogojev za vstop, bivanje ali prebivanje“, izhaja, da državljan tretje države, ki je po nezakonitem vstopu na ozemlje države članice na tem ozemlju, ne da bi izpolnjeval pogoje za vstop, bivanje ali stalno prebivališče, zaradi tega v njej nezakonito prebiva, ne da bi bila ta prisotnost pogojena z minimalnim trajanjem ali namenom ostati na tem ozemlju (glej v tem smislu sodbo z dne 7. junija 2016, Affum,
C‑47/15
,
EU:C:2016:408
, točki
in
).
Za državljana tretje države, ki je – tako kot A. Arib – nezakonito vstopil na ozemlje države članice in je bil na ozemlju te države članice prestrežen v neposredni bližini ene od njenih notranjih meja, ne da bi izpolnjeval pogoje za vstop, bivanje ali stalno prebivanje na tem ozemlju, je torej treba šteti, da na ozemlju navedene države članice prebiva nezakonito.
Državljan tretje države v takem položaju v skladu s členom 2(1) Direktive 2008/115 in ob upoštevanju člena 2(2) te direktive spada na področje uporabe te direktive. Torej se morajo v zvezi z njegovo odstranitvijo zanj načeloma uporabiti skupni standardi in postopki iz te direktive, in to dokler se njegovo prebivanje glede na okoliščine primera ne uredi tako, da je v skladu s predpisi (glej v tem smislu sodbo z dne 7. junija 2016, Affum,
C‑47/15
,
EU:C:2016:408
, točka
).
V zvezi s tem je treba na drugem mestu opozoriti, da v skladu s sodno prakso Sodišča navedena direktiva ne nasprotuje nacionalni ureditvi, ki dopušča zaporno kazen za državljana tretje države, za katerega se je uporabil postopek vračanja, uveden z isto direktivo, in ki brez upravičenega razloga za nevrnitev nezakonito prebiva na navedenem ozemlju ali ki je v nasprotju s prepovedjo vstopa ponovno vstopil na ozemlje te države (glej v tem smislu sodbo z dne 7. junija 2016, Affum,
C‑47/15
,
EU:C:2016:408
, točki
in
).
Iz spisa, predloženega Sodišču, in iz odgovorov na vprašanja Sodišča, podanih na obravnavi, je razvidno, da A. Arib ni v nobenem od dveh položajev, navedenih v prejšnji točki.
Na tretjem mestu je treba navesti, da člen 2(2)(a) Direktive 2008/115 državam članicam omogoča, da te direktive ob upoštevanju zahtev iz njenega člena 4(4) ne uporabijo v dveh posebnih primerih, in sicer v primeru državljanov tretje države, zoper katere je bila izdana odločba o zavrnitvi vstopa na zunanji meji države članice v skladu s členom 14 Zakonika o schengenskih mejah, in v primeru državljanov tretje države, ki so prijeti ali prestreženi ob nezakonitem prestopu take zunanje meje in ki in po tem niso pridobili dovoljenja ali pravice do prebivanja v navedeni državi članici.
Kot je bilo navedeno v točki 36 te sodbe, zoper A. Ariba ni bila izdana odločba o zavrnitvi vstopa na francosko ozemlje. Iz tega izhaja, da pri njem vsekakor ne gre za prvega od dveh položajev iz člena 2(2)(a) Direktive 2008/115.
Zato je treba ugotoviti, ali gre pri državljanu tretje države, ki nezakonito prebiva na ozemlju države članice, in ki je bil prijet v neposredni bližini notranje meje te države članice, za drugi položaj iz člena 2(2)(a) Direktive 2008/115, če je zadevna država članica ponovno uvedla nadzor na teh mejah zaradi resne grožnje javnemu redu ali notranji varnosti navedene države članice v skladu s členom 25 Zakonika o schengenskih mejah.
V zvezi s tem je treba opozoriti, prvič, da se v skladu s sodno prakso Sodišča oba položaja iz člena 2(2)(a) Direktive 2008/115 nanašata izključno na prestop zunanje meje države članice, kot je opredeljena v členu 2 Zakonika o schengenskih mejah, in se torej ne nanašata na prestop skupne meje držav članic, ki so del schengenskega območja (sodba z dne 7. junija 2016, Affum,
C‑47/15
,
EU:C:2016:408
, točka
).
Natančneje, drugi položaj iz člena 2(2)(a) Direktive 2008/115 zajema neposredno časovno in prostorsko povezavo med prijetjem ali prestreženjem državljana tretje države in prestopom zunanje meje. Nanaša se torej na državljane tretjih držav, ki so jih pristojni organi prijeli ali prestregli v samem trenutku nezakonitega prestopa zunanje meje ali po tem prestopu v bližini te meje (glej v tem smislu sodbo z dne 7. junija 2016, Affum,
C‑47/15
,
EU:C:2016:408
, točka
).
Zato je treba člen 2(2)(a) Direktive 2008/115 razlagati tako, da državam članicam ne dovoljuje, da državljane tretjih držav, ki v njih nezakonito prebivajo, zaradi nezakonitega vstopa prek notranje meje izključijo s področja uporabe te direktive (sodba z dne 7. junija 2016, Affum,
C‑47/15
,
EU:C:2016:408
, točki
in
).
Vendar je treba, drugič, ugotoviti, ali lahko to, da je država članica uvedla ponovni nadzor na svojih notranjih mejah v skladu s členom 25 Zakonika o schengenskih mejah, povzroči, da se za državljana tretje države, ki nezakonito prebiva na ozemlju te države članice in je prijet v bližini take notranje meje, uporabi člen 2(2)(a) Direktive 2008/115.
Člen 25 Zakonika o schengenskih mejah dovoljuje, da država članica izjemoma in pod določenimi pogoji za določeno obdobje ponovno uvede nadzor meje na vseh ali določenih delih svoje notranje meje, kadar se pojavi resna grožnja javnemu redu ali notranji varnosti v tej državi članici. Člen 32 tega zakonika določa, da se ob ponovni uvedbi nadzora na notranjih mejah smiselno uporabljajo ustrezne določbe navedenega zakonika o zunanjih mejah.
V zvezi s tem je treba poudariti, prvič, da je treba izjemo iz člena 2(2)(a) Direktive 2008/115 kot odstopanje od področja uporabe te direktive razlagati ozko.
Kot pa izhaja že iz točk 45 in 47 te sodbe, se ta določba ob upoštevanju njenega besedila, ki v zvezi s tem ni dvoumno, nanaša na položaj državljana tretje države, ki je na „zunanji meji“ države članice ali v neposredni bližini take zunanje meje. V tej določbi ni nobene navedbe o tem, da bi se lahko za tak položaj štel položaj državljana tretje države, ki je na notranji meji, na kateri je bil ponovno uveden nadzor na podlagi člena 25 Zakonika o schengenskih mejah ali v neposredni bližini take notranje meje, medtem ko sta ob sprejetju te direktive člena 23 in 28 Uredbe št. 562/2006 že določala, da lahko države članice izjemoma ponovno uvedejo nadzor na notranjih mejah, kadar se pojavi resna grožnja njihovemu javnemu redu ali notranji varnosti in da se v takem primeru smiselno uporabljajo ustrezne določbe navedene uredbe o zunanjih mejah.
Kar zadeva, drugič, namen člena 2(2)(a) Direktive 2008/115 je Sodišče že razsodilo, da ta državam članicam omogoča, da v dveh položajih iz te določbe na svojih zunanjih mejah še naprej uporabljajo poenostavljene postopke vračanja, ne da bi jim bilo treba upoštevati vse postopkovne etape, določene z navedeno direktivo, da bi lahko čim hitreje poskrbele za odstranitev državljanov tretjih držav, prestreženih ob prestopu navedenih meja (sodba z dne 7. junija 2016, Affum,
C‑47/15
,
EU:C:2016:408
, točka
).
V zvezi s tem je treba ugotoviti, da člen 2(2)(a) Direktive 2008/115 enako obravnava prestreženje ali prijetje v bližini zunanje meje države članice iz člena 13 Zakonika o schengenskih mejah in sprejetje odločbe o zavrnitvi vstopa v smislu člena 14 tega zakonika.
Kot je namreč potrjeno s členom 14(4) Zakonika o schengenskih mejah, je namen sprejetja odločbe o zavrnitvi vstopa na ozemlje schengenskega območja preprečiti, da bi državljan tretje države, zoper katerega je sprejeta, vstopil na to ozemlje, vendar prijetje ali prestreženje takega državljana, ki prebiva nezakonito, ob prestopu zunanje meje ali v njeni neposredni bližini, pristojnim nacionalnim organom prav tako omogoča, da zlahka in hitro – glede na kraj, kjer je bil navedeni državljan prejet – sprejmejo ustrezne ukrepe, da preprečijo, da bi ta ostal na navedenem ozemlju, pri čemer ga takoj odvedejo na zunanjo mejo, ki jo je nezakonito prestopil.
V takih okoliščinah, ki jih zaznamuje zlasti bližina zunanje meje, je državi članici mogoče dovoliti, da ne upošteva vseh postopkovnih etap, določenih z Direktivo 2008/115, da bi lahko čim hitreje poskrbela za odstranitev državljanov tretjih držav, ki na njenem ozemlju prebivajo nezakonito.
Obratno zgolj ponovna uvedba nadzora na notranjih mejah države članice ne povzroči, da je mogoče nezakonito prebivajočega državljana tretje države, ki je bil prijet ob prestopu te meje ali v njeni neposredni bližini, z ozemlja schengenskega območja s takojšnjo odvedbo na zunanjo mejo odstraniti hitreje in bolj zlahka, kot če bi bil na istem mestu prijet ob policijski kontroli v smislu člena 23(a) Zakonika o schengenskih mejah, ne da bi bil ponovno uveden nadzor na navedenih mejah.
V nasprotju s tem, kar v bistvu trdi nemška vlada, te ugotovitve ne omaje to, da se upoštevajo obveznosti, ki so s Prilogo V, del A, točka 2, Zakonika o schengenskih mejah in s členom 26 Schengenske konvencije naložene prevoznikom.
Tudi če bi se namreč štelo, da te obveznosti v skladu s členom 32 Zakonika o schengenskih mejah veljajo tudi takrat, kadar je bil ponovno uveden nadzor na notranjih mejah, je treba ugotoviti, da Priloga V, del A, točka 2, Zakonika o schengenskih mejah in člen 26 Schengenske konvencije prevoznikom nalagata obveznost, da državljana tretje države, ki ga prevaža, vrne, le če je temu državljanu zavrnjen prestop meje, in ne, če je ta državljan tako kot A. Arib prijet ali prestrežen po nezakonitem prestopu navedene meje.
Iz tega izhaja, da ob upoštevanju cilja, ki se uresničuje s členom 2(2)(a) Direktive 2008/115, ni treba razlikovati med položajem nezakonito prebivajočega državljana tretje države, ki je bil prijet v neposredni bližini notranje meje, glede na to, ali je bil nadzor na navedeni meji ponovno uveden ali ne.
Tretjič, nujnost ozke razlage področja uporabe člena 2(2)(a) Direktive 2008/115 je potrjena tudi z analizo okvira, v katerega spada ta določba, in zlasti s sistematično razlago Zakonika o schengenskih mejah.
V zvezi s tem je treba najprej navesti, da iz tega zakonika izhaja, da notranja meja, na kateri je država članica ponovno uvedla nadzor v skladu s členom 25 navedenega zakonika, ni izenačena z zunanjo mejo v smislu istega zakonika.
Glede na besedilo člena 2 Zakonika o schengenskih mejah se namreč pojma „notranje meje“ in „zunanje meje“ med seboj izključujeta. Člen 32 tega zakonika pa zgolj določa, da se, če država članica ponovno uvede nadzor na notranjih mejah, smiselno uporabljajo le ustrezne določbe navedenega zakonika o zunanjih mejah. Vendar navedeni člen 32 ne določa – kot je generalni pravobranilec v bistvu navedel v točki 52 sklepnih predlogov – da se v takem primeru uporablja člen 2(2)(a) Direktive 2008/115. Besedilo Zakonika o schengenskih mejah torej nasprotuje temu, da bi se v smislu te direktive notranja meja, na kateri je bil v skladu s členom 25 tega zakonika ponovno uveden nadzor, štela za zunanjo mejo.
Res je sicer, kot je poudarilo predložitveno sodišče, da člen 5(3) Zakonika o schengenskih mejah državam članicam nalaga, da za primer nezakonitega prehoda zunanjih meja izven mejnih prehodov ali izven določenega delovnega časa uvedejo učinkovite, sorazmerne in odvračilne kazni.
Vendar je treba ne glede na to, ali je ta določba upoštevna, v smislu člena 32 Zakonika o schengenskih mejah, ki se smiselno uporablja, če država članica ponovno uvede nadzor na notranjih mejah, vsekakor ugotoviti, da namen te določbe nikakor ni odstopiti od skupnih standardov in postopkov, določenih z Direktivo 2008/115, kot je poleg tega tudi izrecno potrjeno v členu 13(1) navedenega zakonika, ki določa, da je treba zoper osebo, ki je nezakonito prestopila mejo, sprejeti ustrezne ukrepe, in da se ta oseba, če nima pravice do bivanja na ozemlju zadevne države članice, pridrži in se zanjo uporabi postopek, ki je v skladu z Direktivo 2008/115 (glej v tem smislu sodbo z dne 7. junija 2016, Affum,
C‑47/15
,
EU:C:2016:408
, točka
).
S členom 13(1) Zakonika o schengenskih mejah se tako podrobno pojasnjuje razmerje med nadzorom meja in izvajanjem postopkov vračanja iz Direktive 2008/115 (sodba z dne 26. julija 2017, Jafari,
C‑646/16
,
EU:C:2017:586
, točka
). Iz tega izhaja, da se z ukrepi, ki jih sprejmejo države članice, med drugim v skladu s členom 5(3) Zakonika o schengenskih mejah, da bi zagotovile učinkovitost nadzora na mejah, ne smejo spreminjati obveznosti, ki iz te direktive izhajajo za države članice.
Nazadnje je treba opozoriti, da Direktiva 2008/115 ne izključuje možnosti, da države članice z zaporno kaznijo kaznujejo storitev drugih kaznivih dejanj, ki niso tista, ki se navezujejo zgolj na okoliščino nezakonitega vstopa, vključno v položajih, v katerih postopek, določen s to direktivo, še ni bil končan (sodba z dne 7. junija 2016, Affum,
C‑47/15
,
EU:C:2016:408
, točka
). Navedena direktiva torej ne nasprotuje niti prijetju in policijskemu pridržanju nezakonito prebivajočega državljana tretje države, če sta ta ukrepa sprejeta zato, ker je navedeni državljan osumljen storitve kaznivega dejanja, pri katerem ne gre zgolj za njegov nezakonit vstop na nacionalno ozemlje, in zlasti kaznivega dejanja, ki lahko ogroža javni red ali notranjo varnosti v zadevni državi članici.
Iz navedenega izhaja, da je treba na prvo in drugo vprašanje odgovoriti, da je treba člen 2(2)(a) Direktive 2008/115 v povezavi s členom 32 Zakonika o schengenskih mejah razlagati tako, da se ne uporablja za položaj državljana tretje države, ki je bil prijet v neposredni bližini notranje meje in ki nezakonito biva na ozemlju države članice, tudi če je ta država članica na podlagi člena 25 tega zakonika ponovno uvedla nadzor na tej meji zaradi resne grožnje javnemu redu ali notranji varnosti navedene države članice.
Tretje vprašanje
Ob upoštevanju odgovora na prvo in drugo vprašanje na tretje vprašanje ni treba odgovoriti.
Stroški
Ker je ta postopek za stranke v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.

Iz teh razlogov je Sodišče (veliki senat) razsodilo:

Člen 2(2)(a) Direktive 2008/115/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. decembra 2008 o skupnih standardih in postopkih v državah članicah za vračanje nezakonito prebivajočih državljanov tretjih držav v povezavi s členom 32 Uredbe (EU) 2016/399 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 9. marca 2016 o Zakoniku Unije o pravilih, ki urejajo gibanje oseb prek meja (Zakonik o schengenskih mejah), je treba razlagati tako, da se ne uporablja za položaj državljana tretje države, ki je bil prijet v neposredni bližini notranje meje in ki nezakonito biva na ozemlju države članice, tudi če je ta država članica na podlagi člena 25 te uredbe ponovno uvedla nadzor na tej meji zaradi resne grožnje javnemu redu ali notranji varnosti navedene države članice.

Podpisi
(
*1
)	Jezik postopka: francoščina.