CELEX: 62021CJ0174
Povreda obveze države članice
Direktiva 2008/50/EZ
Kvaliteta zraka
Presuda Suda kojom se utvrđuje povreda obveze
Članak 260. stavak 2. UFEU‑a
Obveza poduzimanja mjera za postupanje u skladu s takvom presudom
Povreda te obveze koju ističe Europska komisija
Nedovoljna jasnoća pisma opomene kad je riječ o tomu je li presuda na referentni datum još uvijek neizvršena
Načelo pravne sigurnosti
Nedopuštenost

Svojom tužbom Europska komisija od Suda zahtijeva da:
–
utvrdi da je Republika Bugarska povrijedila obveze koje ima na temelju članka 260. stavka 1. UFEU‑a u pogledu zona i aglomeracija BG0001 AG Sofija, BG0002 AG Plovdiv, BG0004 Sjever, BG0005 Jugozapad i BG0006 Jugoistok, time što nije donijela sve potrebne mjere za postupanje u skladu s presudom Suda od 5. travnja 2017., Komisija/Bugarska (
C‑488/15
,
EU:C:2017:267
);
–
naloži Republici Bugarskoj da Komisiji plati dnevni paušalni iznos od 3156 eura, od dana objave presude od 5. travnja 2017., Komisija/Bugarska (
C‑488/15
,
EU:C:2017:267
) do dana objave presude u ovom predmetu odnosno, u slučaju ranijeg postupanja u skladu s prvonavedenom presudom, do 31. prosinca posljednje godine nepostupanja u skladu s tom presudom; u svakom slučaju ne manje od minimalnog paušalnog iznosa od 653000 eura;
–
naloži Republici Bugarskoj da Komisiji plati dnevnu novčanu kaznu u iznosu od 5677,20 eura za svaku pojedinu zonu kvalitete zraka, od dana objave presude Suda u ovom predmetu do godine potpunog postupanja u skladu s presudom od 5. travnja 2017., Komisija/Bugarska (
C‑488/15
,
EU:C:2017:267
) i
–
naloži Republici Bugarskoj snošenje troškova postupka.
Pravni okvir
Stavak 1. članka 13. Direktive 2008/50/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 21. svibnja 2008. o kvaliteti zraka i čišćem zraku za Europu (
SL 2008., L 152, str. 1
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 29., str. 169.), naslovljenog „Granične vrijednosti i pragovi upozorenja za zaštitu zdravlja ljudi”, glasi:
„Države članice osiguravaju da u njihovim zonama i aglomeracijama razine sumporova dioksida, PM
, olova i ugljikova monoksida u zraku ne prelaze granične vrijednosti utvrđene u Prilogu XI.
[…]”
Članak 23. te direktive, naslovljen „Planovi za kvalitetu zraka”, u svojem stavku 1. predviđa:
„Ako u određenim zonama ili aglomeracijama razine onečišćujućih tvari u zraku prekorače bilo koju graničnu vrijednost ili ciljnu vrijednost kao i bilo koju granicu tolerancije u svakom od tih slučajeva, države članice osiguravaju izradu planova za kvalitetu zraka za te zone i aglomeracije kako bi postigle relevantnu graničnu vrijednost ili ciljnu vrijednost navedenu u prilozima XI. i XIV.
U slučaju prekoračenja onih graničnih vrijednosti za koje je rok za postizanje sukladnosti već prošao, u planovima za kvalitetu zraka utvrđene su odgovarajuće mjere kako bi razdoblje prekoračenja bilo što je moguće kraće. Planovi za kvalitetu zraka mogu dodatno obuhvatiti i posebne mjere koje imaju za cilj zaštitu osjetljivih skupina stanovništva, uključujući i djecu.
Ti planovi za kvalitetu zraka sadržavaju minimalno informacije iz odjeljka A Priloga XV., a mogu uključivati i mjere sukladno članku 24. Ti se planovi Komisiji dostavljaju bez odgode, a najkasnije dvije godine nakon kraja godine u kojoj je zabilježeno prvo prekoračenje.
[…]”
Članak 27. navedene direktive, naslovljen „Prijenos informacija i izvješćivanje”, propisuje:
„1.   Države članice osiguravaju da su informacije o kvaliteti zraka dostupne Komisiji u propisanom vremenu, kako je određeno provedbenim mjerama iz članka 28. stavka 2.
2.   U svakom slučaju, za potrebe posebno procjene sukladnosti s graničnim vrijednostima i kritičnim razinama te postizanja ciljnih vrijednosti, takve se informacije dostavljaju Komisiji najkasnije devet mjeseci nakon kraja svake godine […]”
Prilog XI. istoj direktivi nosi naslov „Granične vrijednosti za zaštitu zdravlja ljudi”. Prema tom prilogu, kada je riječ o PM
, dnevna granična vrijednost iznosi 50 mikrograma po kubnom metru (μg/m3), ne smije se prekoračiti više od 35 puta u kalendarskoj godini, a godišnja granična vrijednost iznosi 40 μg/m3 u kalendarskoj godini. Navedeni prilog pojašnjava da je datum do kojeg je trebalo postići te granične vrijednosti bio 1. siječnja 2005.
Presuda Komisija/Bugarska
U svojoj presudi od 5. travnja 2017., Komisija/Bugarska (
C‑488/15
,
EU:C:2017:267
), Sud je presudio da Republika Bugarska:
–
zbog sustavnog i ustrajnog neusklađivanja, od 2007. do 2014., uključujući i tu godinu, s dnevnim i godišnjim graničnim vrijednostima koje se primjenjuju na koncentracije PM
u zonama i aglomeracijama BG0001 AG Sofija, BG0002 AG Plovdiv, BG0004 Sjever, BG0005 Jugozapad i BG0006 Jugoistok;
–
zbog sustavnog i ustrajnog neusklađivanja, od 2007. do 2014., uključujući i tu godinu, s dnevnom graničnom vrijednosti koja se primjenjuje na koncentracije PM
u zoni BG0003 AG Varna i s godišnjom graničnom vrijednosti tijekom 2007., 2008. i 2010. do 2014., uključujući i tu godinu, u istoj zoni BG0003 AG Varna,
nije ispunila obveze koje ima na temelju zajedničke primjene odredbi članka 13. stavka 1. i Priloga XI. Direktivi 2008/50.
Osim toga, Sud je presudio da, zbog činjenice da su se prekoračenja dnevnih i godišnjih graničnih vrijednosti koje se primjenjuju na koncentracije PM
nastavila u svim prethodno navedenim zonama i aglomeracijama, Republika Bugarska nije ispunila obveze koje ima na temelju članka 23. stavka 1. drugog podstavka te direktive, a osobito obvezu da osigura da razdoblje prekoračenja bude što je moguće kraće, u razdoblju od 11. lipnja 2010. do 2014., uključujući i tu godinu.
Predsudski postupak i postupak pred Sudom
Nakon objave presude od 5. travnja 2017., Komisija/Bugarska (
C‑488/15
,
EU:C:2017:267
), Komisija je dopisom od 11. svibnja 2017. od Republike Bugarske zatražila da joj dostavi informacije o mjerama koje je poduzela radi postupanja u skladu s tom presudom.
Republika Bugarska je u nekoliko dopisa od 5. lipnja 2017. do 26. rujna 2018. Komisiji izložila različite mjere poduzete radi postupanja u skladu s tom presudom, pri čemu je pojasnila da se određene granične vrijednosti koje se primjenjuju na koncentracije PM
sada poštuju u više općina koje se nalaze u zonama na koje se odnosi navedena presuda.
Na temelju bruto podataka o kvaliteti zraka za 2015. i 2016. godinu, Komisija je utvrdila da se za te godine dnevna granična vrijednost koja se primjenjuje na koncentracije PM
nije poštovala ni u jednoj od šest zona na koje se odnosi presuda Suda, dok je godišnja granična vrijednost koja se primjenjuje na te koncentracije bila prekoračena u svim tim područjima osim u zoni BG0003 AG Varna.
Komisija je zatim 9. studenoga 2018. Republici Bugarskoj uputila pismo opomene na temelju članka 260. stavka 1. UFEU‑a. U tom je pismu utvrdila da Republika Bugarska, otprilike godinu i pol dana nakon objave presude od 5. travnja 2017., Komisija/Bugarska (
C‑488/15
,
EU:C:2017:267
) i gotovo jedanaest godina nakon stupanja na snagu Direktive 2008/50, još uvijek nije poduzela potrebne mjere za okončanje povreda utvrđenih tom presudom. Osim toga, pozvala je tu državu članicu da podnese svoja očitovanja u roku od dva mjeseca, kasnije produljenom za dodatni mjesec do 9. veljače 2019. (u daljnjem tekstu: referentni datum) i da je obavijesti o napretku koji je u međuvremenu eventualno postignut.
Nakon što je 8. siječnja 2019. dostavila prvu skupinu informacija, Republika Bugarska odgovorila je dopisom od 18. siječnja 2019. na pismo opomene prije nego što je putem više dopisa poslala dodatne informacije između 22. srpnja 2019. i 1. rujna 2020. U tim je dopisima osobito tvrdila da je godišnja granična vrijednost za godine 2017. i 2018. bila poštovana u zoni BG0005 Jugozapad, dok tijekom 2019. godine u zonama BG0005 Jugozapad, BG0006 Jugoistok i BG0001 AG Sofija nije bilo utvrđeno nikakvo prekoračenje godišnje granične vrijednosti. Također je pojasnila da se u određenim općinama smještenima u tim zonama poštovanje graničnih vrijednosti za kvalitetu zraka održavalo, dok su se prekoračenja u drugim općinama i dalje smanjivala. Nadalje, Republika Bugarska navela je da je poduzela različite mjere kako bi ograničila zabranjena prekoračenja, osobito u odnosu na glavne izvore onečišćenja koje čine grijanje kućanstava i promet.
Isključujući privremeno zonu BG0003 AG Varna iz predsudskog postupka, Komisija je smatrala da, s obzirom na informacije koje je pružila Republika Bugarska i izvješća o kvaliteti zraka podnesena na temelju članka 27. Direktive 2008/50 za razdoblje od 2015. do 2019., ta država članica nije poduzela sve mjere kako bi postupila u skladu s presudom od 5. travnja 2017., Komisija/Bugarska (
C‑488/15
,
EU:C:2017:267
), zato što u pet drugih zona na koje se odnosila te presuda godišnje i dnevne granične vrijednosti i dalje nisu bile poštovane te stoga što razdoblje prekoračenja u tih pet zona nije bilo ograničeno na najkraće moguće razdoblje.
U tim je okolnostima Komisija odlučila podnijeti ovu tužbu.
Odlukom predsjednika Suda od 18. kolovoza 2021. Republici Poljskoj odobrena je intervencija u potporu zahtjevu Republike Bugarske.
Dopuštenost tužbe zbog povrede obveze
Argumentacija stranaka
Budući da se opća načela koja se primjenjuju na predsudski postupak iz članka 258. UFEU‑a moraju primijeniti
mutatis mutandis
i na postupak iz članka 260. stavka 2. UFEU‑a te podsjećajući na to da je, na temelju sudske prakse Suda, pretpostavka za slanje obrazloženog mišljenja na temelju članka 258. prvog stavka UFEU‑a da Komisija može valjano istaknuti povredu obveze dotične države članice, Republika Bugarska, koju podupire Republika Poljska, u svojem je odgovoru na tužbu iz toga zaključila da, kako bi Komisija mogla poslati pismo opomene na temelju članka 260. stavka 2. UFEU‑a, ona mora tvrditi da je dotična država članica povrijedila svoju obvezu postupanja u skladu s presudom Suda kojom je utvrđena povreda.
Međutim, Republika Bugarska ističe da se Komisijina tvrdnja u pismu opomene o tome da se navodno nije postupilo u skladu s presudom Suda od 5. travnja 2017., Komisija/Bugarska (
C‑488/15
,
EU:C:2017:267
) temelji na činjeničnim okolnostima koje su nastupile prije objave te presude, odnosno na podacima o kvaliteti zraka za 2015. i 2016. godinu, tako da na dan pisma opomene, 9. studenoga 2018., ta institucija nije sa sigurnošću mogla utvrditi da je došlo do povrede obveze na temelju članka 260. stavka 1. UFEU‑a niti je, slijedom toga, mogla valjano tvrditi da Republika Bugarska nije postupila u skladu s tom presudom. Stoga je Komisija preuranjeno pokrenula predsudsku fazu postupka iz članka 260. stavka 2. UFEU‑a ne poštujući zahtjeve pravne sigurnosti.
Republika Bugarska, koju podupire Republika Poljska, zahtijeva da se tužba proglasi nedopuštenom.
Iako smatra da materijalni predmet ove tužbe zbog povrede obveze nije bio ni proširen ni dopunjen s obzirom na presudu od 5. travnja 2017., Komisija/Bugarska (
C‑488/15
,
EU:C:2017:267
), Komisija u svojoj replici podsjeća na ustaljenu sudsku praksu Suda prema kojoj se, u slučaju sustavne i ustrajne povrede odredaba akta Unije, nakon obrazloženog mišljenja mogu podnijeti dodatni elementi jer se predmet tužbe zbog povrede obveze također može proširiti na činjenice koje su nastupile nakon tog mišljenja.
Osim toga, Komisija navodi da podaci za 2015. i 2016. nesporno pokazuju ustrajna prekoračenja graničnih vrijednosti primjenjivih koncentracije PM
, koja je bugarsko stanovništvo moralo trpjeti više godina nakon datuma navedenog u presudi Suda. U tom kontekstu, uzimajući u obzir trajanje povrede, Komisija smatra da je osnovano pokrenula predsudski postupak. Usto, argument prema kojem je Komisija formalno dužna čekati više godina nakon objave presude Suda na temelju članka 258. UFEU‑a prije nego što može „zahtijevati da se postupi u skladu s tom presudom” potpuno je neprihvatljiv jer takvo „razdoblje odgode” nije predviđeno ni Ugovorima ni mehanizmom izvješćivanja kako je predviđen člankom 27. Direktive 2008/50 te ne proizlazi ni iz načela pravne sigurnosti.
U svojem odgovoru na repliku Republika Bugarska pojašnjava da ona ne zahtijeva proglašenje tužbe nedopuštenom zbog njezinih materijalnih elemenata, nego vremenskih koji obilježavaju ovaj predmet. Konkretno, nedostatak koji sadržava tužba zbog povrede obveze nije posljedica proširenja tužbe nakon pisma opomene, nego prvotnog nepostojanja temelja za pokretanje predsudskog postupka koji je doveo do ove tužbe. U tim okolnostima, činjenica da se predmet tužbe odnosi na to da se nije postupilo u skladu s presudom Suda kojom se utvrđuje „trajna” povreda ne može ispraviti takvu povredu, s obzirom na to da predsudski postupak započet na temelju članka 260. stavka 2. UFEU‑a mora biti zakonit kako bi se zajamčila prava dotične države članice.
Ocjena Suda
Valja podsjetiti na to da je, na temelju članka 260. stavaka 1. i 2. UFEU‑a, država članica za koju je Sud ustanovio da nije ispunila neku od obveza koje ima na temelju Ugovorâ dužna poduzeti potrebne mjere kako bi postupila u skladu s presudom Suda, pri čemu Komisija može predmet uputiti Sudu ako smatra da, nakon što je toj državi pružila priliku za očitovanje, takve mjere nisu poduzete.
Cilj tog postupka je, dakle, potaknuti državu članicu koja je povrijedila obvezu da izvrši presudu zbog povrede obveze (presuda od 12. srpnja 2005., Komisija/Francuska,
C‑304/02
,
EU:C:2005:444
, t.
80.
). S tim izvršenjem treba započeti odmah nakon objave te presude te ga treba u cijelosti ostvariti u najkraćem mogućem roku (vidjeti u tom smislu presude od 6. studenoga 1985., Komisija/Italija,
131/84
,
EU:C:1985:447
, t.
7.
, i od 12. studenoga 2019., Komisija/Irska (Vjetroelektrana u Derrybrienu),
C‑261/18
,
EU:C:2019:955
, t.
123.
i navedenu sudsku praksu).
Osim toga, iz sudske prakse Suda proizlazi da je referentni datum za ocjenu postojanja povrede obveze na temelju članka 260. stavka 1. UFEU‑a, odnosno povrede obveze poduzimanja potrebnih mjera za postupanje u skladu s presudom Suda, dan isteka roka određenog u pismu opomene poslanom na temelju članka 260. stavka 2. UFEU‑a (vidjeti u tom smislu presudu od 11. prosinca 2012., Komisija/Španjolska,
C‑610/10
,
EU:C:2012:781
, t.
67.
).
Valja smatrati, analogijom sa sudskom praksom koja se odnosi na tužbe zbog povrede obveze na temelju članka 258. UFEU‑a, da slanje pisma opomene na temelju članka 260. stavka 2. UFEU‑a pretpostavlja da Komisija može valjano istaknuti povredu obveze poduzimanja mjera za postupanje u skladu s presudom Suda jer bi u protivnom došlo do povrede zahtjeva pravne sigurnosti (vidjeti u tom smislu presudu od 5. prosinca 2019., Komisija/Španjolska (Planovi gospodarenja otpadom),
C‑642/18
,
EU:C:2019:1051
, t.
17.
,
18.
i
26.
i navedenu sudsku praksu).
Uzimajući u obzir predmet postupka na koji se podsjeća u točki 23. ove presude, to znači da Komisija ne samo da je tijekom cijelog predsudskog postupka i prije slanja pisma opomene dužna provjeriti je li predmetna presuda u međuvremenu izvršena, nego i u tom pismu opomene navesti te na prvi pogled jasno utvrditi da presuda na referentni datum još uvijek neće biti izvršena.
Naime, državi članici ne može se valjano prigovoriti da je povrijedila obvezu poduzimanja mjera potrebnih za postupanje u skladu s presudom Suda ako iz pisma opomene nije jasno vidljivo da na referentni datum obveza postupanja u skladu s tom presudom i dalje postoji od njezine objave.
U ovom slučaju valja istaknuti da Komisija u pismu opomene od 9. studenoga 2018. nije dovoljno jasno ni navela niti je na prvi pogled utvrdila da presuda od 5. travnja 2017., Komisija/Bugarska (
C‑488/15
,
EU:C:2017:267
), na referentni datum, odnosno 9. veljače 2019., još uvijek nije bila izvršena.
U tom dopisu Komisija navodi da su povrede koje su u toj presudi utvrđene sve do 2014., za zone i aglomeracije na koje se odnosi navedeno pismo, trajale tijekom 2015. i 2016. godine, a da pritom ne pruža detaljna objašnjenja ni činjeničnu analizu u kojoj se navodi da se situacija koja je tijekom te dvije godine utvrđena nastavila bez jasnog poboljšanja u razdoblju između objave presude 5. travnja 2017. i referentnog datuma, 9. veljače 2019., zbog čega je bilo nužno poduzeti mjere za izvršenje navedene presude.
Međutim, ni činjenica da su te povrede trajale od kraja razdoblja na koje se odnosi presuda Suda, odnosno od 2014., do razdoblja koje je tomu slijedilo, ali prethodilo datumu objave presude, odnosno do 2015. i 2016. godine, ni sustavna i trajna priroda navedenih povreda koju je Sud istaknuo u toj presudi ne podrazumijevaju automatski da, kako na dan objave navedene presude tako i na referentni datum, ta presuda još uvijek nije bila izvršena te da se stoga moglo prigovoriti Republici Bugarskoj da nije poduzela sve mjere za njezino izvršenje.
Stoga, time što u pismu opomene nije dovoljno jasno navela i na prvi pogled utvrdila nužan preduvjet da presuda od 5. travnja 2017., Komisija/Bugarska (
C‑488/15
,
EU:C:2017:267
) – kad je riječ o zonama i aglomeracijama na koje se to pismo odnosi – na referentni datum i dalje nije bila izvršena, Komisija nije valjano tvrdila da je Republika Bugarska povrijedila obvezu poduzimanja mjera za postupanje u skladu s tom presudom.
U tim okolnostima Komisijinu tužbu zbog povrede obveze treba odbaciti kao nedopuštenu.
Troškovi
U skladu s člankom 138. stavkom 1. Poslovnika Suda, svakoj stranci koja ne uspije u postupku nalaže se snošenje troškova, ako je postavljen takav zahtjev. Budući da je Republika Bugarska postavila zahtjev da se Komisiji naloži snošenje troškova i s obzirom na to da je tužba koju je ona podnijela proglašena nedopuštenom, Komisiji valja naložiti snošenje troškova.
U skladu s člankom 140. stavkom 1. Poslovnika, prema kojem države članice koje su intervenirale u postupak snose vlastite troškove, Republika Poljska snosit će vlastite troškove.

Slijedom navedenog, Sud (treće vijeće) proglašava i presuđuje:

1.
Tužba se odbacuje kao nedopuštena.

2.
Europska komisija snosit će, osim vlastitih, i troškove Republike Bugarske.

3.
Republika Poljska snosit će vlastite troškove.

Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: bugarski