CELEX: 62021CJ0157
Жалба за отмяна
Регламент (ЕС, Евратом) 2020/2092
Общ режим на обвързаност с условия за защита на бюджета на Европейския съюз
Защита на бюджета на Съюза в случай на нарушение на принципите на правовата държава в държава членка
Правно основание
Член 322, параграф 1, буква a) ДФЕС
Член 311 ДФЕС
Член 312 ДФЕС
Твърдяно заобикаляне на член 7 и член 269 ДФЕС
Твърдени нарушения на член 4, параграф 1, член 5, параграф 2, член 13, параграф 2, член 296, втора алинея ДФЕС, на Протокол № 2 относно прилагането на принципите на субсидиарност и пропорционалност, както и на принципите на предоставената компетентност, правна сигурност, пропорционалност и равенство на държавите членки пред Договорите
Твърдение за злоупотреба с власт

С жалбата си Република Полша иска от Съда да отмени Регламент (ЕС, Евратом) 2020/2092 на Европейския парламент и на Съвета от 16 декември 2020 година относно общ режим на обвързаност с условия за защита на бюджета на Съюза (
ОВ L 433I, 2020 г., стр. 1
и поправка в
ОВ L 373, 2021 г., стр. 94
, наричан по-нататък „обжалваният регламент“).
I.

Правна уредба
А.

Регламент (ЕО) № 1049/2001
Член 2, параграф 1 от Регламент (ЕО) № 1049/2001 на Европейския парламент и на Съвета от 30 май 2001 година относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията (
ОВ L 145, 2001 г., стр. 43
; Специално издание на български език, глава 1, том 3, стр. 76) предвижда:
„Всеки гражданин на Съюза и всяко физическо или юридическо лице, пребиваващо или чието седалище според учредителния акт е в държава членка, има право на достъп до документите на институциите, при условие че са спазени принципите, условията и ограниченията, определени в настоящия регламент“.
Съгласно член 4 от този регламент:
„[…]
2.   Институциите отказват достъп до документи в случаите, когато оповестяването би засегнало защитата на:
[…]
–
съдебните процедури и правни становища,
[…]
освен ако по-висш обществен интерес не диктува оповестяването на посочения документ.
3.   Достъпът до документ, изготвен от дадена институция за вътрешно ползване или получен от институция и третиращ въпрос, по който тя все още не е взела решение, се отказва в случаите, когато оповестяването на документа би засегнало сериозно процеса на вземане на решение на тази институция, освен ако по-висш обществен интерес не диктува оповестяването на посочения документ.
Достъпът до документ, съдържащ становища, които са за вътрешно ползване, като част от предварителни обсъждания и консултации на въпросната институция, се отказва, дори и след вземането на решение, когато разпространението на документа би засегнало сериозно процеса на вземане на решения от институцията, освен ако по-висш обществен интерес не диктува оповестяването на посочения документ.
[…]
5.   Една държава членка може да поиска от институция да не оповестява документ, издаден от тази държава, без да има предварителното ѝ съгласие.
6.   Ако само част от искания документ е обект на едно или няколко от горепосочените изключения, останалите части на документа се разпространяват.
7.   Изключенията, както са установени в параграфи 1, 2 и 3, се прилагат само за периода, през който защитата по отношение на съдържанието на документа е обоснована. […]“.
Член 5 от посочения регламент гласи:
„Когато държава членка получи заявка за достъп до документ, който е нейно притежание и е [издаден] от определена институция, държавата членка се консултира със съответната институция преди вземане на решение, за да не застраши постигането на целите на настоящия регламент.
Вместо това държавата членка може да предостави искането на самата институция“.
Б.

Процедурният правилник на Съвета
На 1 декември 2009 г. Съветът на Европейския съюз приема Решение 2009/937/ЕС за приемане на Процедурен правилник на Съвета (
ОВ L 325, 2009 г., стр. 35
). Член 6 („Служебна тайна и представяне на документи в рамките на съдебни производства“) от този процедурен правилник (наричан по-нататък „Процедурният правилник на Съвета“) предвижда в параграф 2:
„Съветът или [Комитетът на постоянните представители на правителствата на държавите членки (Корепер)] може да разреши представянето в рамките на съдебни производства на копие или извлечение от документи на Съвета, до които все още не е предоставен публичен достъп съгласно разпоредбите за публичния достъп до документи“.
Съгласно член 10 („Публичен достъп до документите на Съвета“) от посочения процедурен правилник:
„Специалните разпоредби относно публичния достъп до документите на Съвета се съдържат в приложение II“.
В Приложение II („Специални разпоредби относно публичния достъп до документите на Съвета“) към същия процедурен правилник се съдържа член 5, отнасящ се до „[з]аявленията от държавите членки“, който предвижда:
„Когато дадена държава членка подаде заявление до Съвета, то се разглежда в съответствие с членове 7 и 8 от [Регламент № 1049/2001] и приложимите разпоредби на настоящото приложение. Когато достъпът е напълно или частично отказан, заявителят се информира, че всяко потвърдително заявление трябва да бъде подадено пряко до Съвета“.
В.

Насоките за работа с вътрешни за Съвета документи
С бележка 7695/18 от 10 април 2018 г. Съветът приема Насоки за работа с вътрешни за Съвета документи. Точки 1, 2, 20 и 21 от тези насоки гласят:
„1.
Настоящият документ съдържа насоки за работа с некласифицирани документи на Съвета, чието разпространение е вътрешно за Съвета, неговите членове, Комисията, Европейската служба за външна дейност (ЕСВД) и, в зависимост от техния предмет, за някои други институции (например Европейския парламент, Съда и Европейската централна банка) и органи на [Европейския съюз] (например Комитета на регионите и Европейския икономически и социален комитет). Нецелесъобразното публично оповестяване на тези документи може да има неблагоприятен ефект върху процеса на вземане на решения в Съвета.
2.
Насоките имат пряко въздействие върху функционирането на Съвета и следователно държавите членки, като членове на Съвета, трябва да ги спазват в съответствие с принципа за лоялно сътрудничество, който урежда отношенията между институциите на [Съюза] и държавите членки.
[…]
20.
Документи с обозначение „LIMITE“ не трябва да стават публично достояние освен ако не е взето решение в този смисъл от надлежно упълномощени служители на Съвета, от националната администрация на държава членка (вж. т. 21) или съответно от Съвета, съгласно [Регламент № 1049/2001] и Процедурния правилник на Съвета.
21.
Служителите на институция или на орган на ЕС, различни от [Съвета], не могат сами да вземат решение за предоставяне на публичен достъп до документи с обозначение „LIMITE“ без предварителна консултация с Генералния секретариат на Съвета (ГСС). Служителите в националната администрация на държавата членка се консултират с ГСС преди да вземат такова решение, освен ако не е ясно, че може да се предостави публичен достъп до документа в съответствие с член 5 от [Регламент № 1049/2001]“.
Г.

Регламент (ЕС, Евратом) № 883/2013
Член 2, точка 1 от Регламент (ЕС, Евратом) № 883/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 11 септември 2013 година относно разследванията, провеждани от Европейската служба за борба с измамите (OLAF), и за отмяна на Регламент (ЕО) № 1073/1999 на Европейския парламент и на Съвета и Регламент (Евратом) № 1074/1999 на Съвета (
ОВ L 248, 2013 г., стр. 1
) определя за целите на този регламент понятието „финансови интереси на Съюза“ като „приходите, разходите и активите в рамките на бюджета на Европейския съюз, на бюджетите на институциите, органите, службите и агенциите, както и на управляваните и наблюдаваните от тях бюджети“.
Д.

Финансовият регламент
Съгласно член 2 („Определения“) от Регламент (ЕС, Евратом) 2018/1046 на Европейския парламент и на Съвета от 18 юли 2018 година за финансовите правила, приложими за общия бюджет на Съюза, за изменение на регламенти (ЕС) № 1296/2013, (ЕС) № 1301/2013, (ЕС) № 1303/2013, (ЕС) № 1304/2013, (ЕС) № 1309/2013, (ЕС) № 1316/2013, (ЕС) № 223/2014 и (ЕС) № 283/2014 и на Решение № 541/2014/ЕС и за отмяна на Регламент (ЕС, Евратом) № 966/2012 (
ОВ L 193, 2018 г., стр. 1
, наричан по-нататък „Финансовият регламент“):
„За целите на настоящия регламент се прилагат следните определения:
[…]
7.
„изпълнение на бюджета“ означава извършването на дейности, свързани с управлението, мониторинга, контрола и одита на бюджетните кредити в съответствие с предвидените в член 62 методи;
[…]
19.
„контрол“ означава всяка мярка, предприета с цел да се осигури разумна увереност по отношение на ефективността, ефикасността и икономичността на операциите, надеждността на отчетността, опазването на имуществото и информацията, предотвратяването, разкриването и коригирането на последиците на измами и нередности, както и последващите действия във връзка с тези измами и нередности и подходящото управление на рисковете, свързани със законосъобразността и редовността на извършените операции, като се взема предвид многогодишният характер на програмите, както и естеството на съответните плащания. Контролът може да включва различни проверки, както и изпълнението на всякакви политики и процедури за постигане на целите, посочени в първото изречение;
[…]
42.
„организация на държава членка“ означава субект, установен в държава членка в качеството си на публичноправен орган или частноправна организация, на които са възложени задължения за предоставяне на обществена услуга и са предоставени подходящи финансови гаранции от държавата членка;
[…]
59.
„добро финансово управление“ означава изпълнение на бюджета в съответствие с принципите на икономичност, ефикасност и ефективност;
[…]“.
Член 56 („Изпълнение на бюджета в съответствие с принципа на добро финансово управление“) от този регламент предвижда:
„1.   Комисията изпълнява приходите и разходите на бюджета в съответствие с настоящия регламент, като носи отговорност за изпълнението и действа в рамките на разрешените бюджетни кредити.
2.   Държавите членки си сътрудничат с Комисията, за да бъдат бюджетните кредити усвоявани в съответствие с принципа на добро финансово управление“.
Член 62 („Методи на изпълнение“) от посочения регламент предвижда в параграф 1, първа алинея:
„Комисията изпълнява бюджета по следните начини:
а)
пряко (пряко управление) съгласно членове 125—153, чрез отделите си, включително чрез персонала си в делегациите на Съюза под ръководството на съответния ръководител на делегация, в съответствие с член 60, параграф 2, или чрез изпълнителните агенции по член 69;
б)
чрез споделено управление с държавите членки (споделено управление) съгласно членове 63 и 125—129;
в)
непряко (непряко управление) съгласно членове 125—149 и членове 154—159, когато това е предвидено в основния акт или в случаите по член 58, параграф 2, букви а)—г), като задачите по изпълнението на бюджета се възлагат на:
[…]“.
Член 63 „Споделено управление с държавите членки“) от същия регламент предвижда в параграф 2:
„При извършването на задачи по изпълнението на бюджета държавите членки вземат всички необходими мерки, включително законодателни, регулаторни и административни мерки, за да защитят финансовите интереси на Съюза, а именно като:
а)
гарантират, че дейностите, финансирани от бюджета, се изпълняват правилно, ефективно и в съответствие с приложимите специални секторни правила;
б)
определят органите, отговорни за управлението и контрола на средствата на Съюза, в съответствие с параграф 3, и упражняват надзор над тези органи;
в)
предотвратяват, откриват и коригират нередностите и измамите;
г)
в съответствие с настоящия регламент и специалните секторни правила — сътрудничат с Комисията, [Европейската служба за борба с измамите (OLAF)], [Европейската сметна палата], а за държавите членки, участващи в засилено сътрудничество съгласно Регламент (ЕС) 2017/1939 на Съвета [от 12 октомври 2017 г. за установяване на засилено сътрудничество за създаване на Европейска прокуратура (
ОВ L 283, 2017 г., стр. 1
)] — с Европейската прокуратура.
С цел защита на финансовите интереси на Съюза държавите членки, като спазват принципа на пропорционалност и в съответствие с настоящия член и съответните специални[…] секторни правила, извършват предварителен и последващ контрол, включително, когато е целесъобразно, проверки на място на представителни и/или основани на риска извадки от операции. Наред с това те събират недължимо изплатени средства и образуват съдебни производства във връзка с това, ако е необходимо.
Държавите членки налагат на получателите ефективни, възпиращи и пропорционални санкции съгласно предвиденото в специалните секторни правила или в специалните разпоредби на националното право.
Като част от оценката на риска, която извършва, и в съответствие със специалните секторни правила Комисията наблюдава системите за управление и контрол, създадени в държавите членки. В рамките на своята одитна дейност Комисията спазва принципа на пропорционалност и взема предвид оценката на нивото на риска в съответствие със специални секторни правила“.
Член 135 („Защита на финансовите интереси на Съюза чрез откриване на рисковете, отстраняване и налагане на финансови санкции“) от Финансовия регламент гласи:
„1.   За да се защитят финансовите интереси на Съюза, Комисията създава и управлява система за ранно откриване и отстраняване.
Тази система има за цел да улесни:
а)
ранното откриване на лица или субекти, посочени в параграф 2, които представляват риск за финансовите интереси на Съюза;
[…]
3.   Решението за записване на информация, свързана с ранното откриване на посочените в параграф 1, втора алинея, буква а) от настоящия член рискове, за отстраняване на лица или субекти, посочени в параграф 2, и/или за налагане на финансова санкция на получател, се взема от отговорния разпоредител с бюджетни кредити. Информацията, свързана с такива решения, се записва в базата данни, посочена в член 142, параграф 1. Ако такова решение е взето въз основа на член 136, параграф 4, записаната в базата данни информация включва информацията за лицата, посочени в същия параграф.
4.   Решението за отстраняване на лица или субекти, посочени в параграф 2 от настоящия член, или за налагане на финансова санкция на получател се основава на окончателно съдебно решение или, в налагащите отстраняване положения, посочени в член 136, параграф 1, на окончателен административен акт или на предварителна правна квалификация от експертната комисия по член 143 при положенията, посочени в член 136, параграф 2, с цел да се осигури централизирана оценка на тези положения. В случаите, посочени в член 141, параграф 1, отговорният разпоредител с бюджетни кредити отхвърля съответния участник в дадена процедура за възлагане, предоставяне или присъждане.
Без да се засяга член 136, параграф 5, отговорният разпоредител с бюджетни кредити може да вземе решение за отстраняване на участник или получател и/или да наложи финансова санкция на получател, както и решение да публикува съответната информация въз основа на посочената в член 136, параграф 2 предварителна квалификация, само след като е получил препоръка от експертната комисия, посочена в член 143“.
II.

Обжалваният регламент
От позоваванията в преамбюла на обжалвания регламент е видно, че той е приет въз основа на „Договора за функционирането на [ЕС], и по-специално [на] член 322, параграф 1, буква а) от него“, както и на „Договора за [EОАЕ], и по-специално [на] член 106а от него“.
Съображения 2, 3, 5—10, 12—19 и 26 от обжалвания регламент гласят:
„(2)
В заключенията си от 21 юли 2020 г. Европейският съвет заяви, че финансовите интереси на Съюза трябва да се защитават в съответствие с общите принципи, заложени в Договорите, по-специално ценностите, посочени в член 2 [ДЕС]. Европейският съвет подчерта също, че е важно да се защитават финансовите интереси на Съюза и да се спазват принципите на правовата държава.
(3)
Принципите на правовата държава предполагат всички публични правомощия да се упражняват в рамките на ограниченията, установени от закона, в съответствие с ценностите на демокрацията и зачитането на основните права, заложени в Хартата на основните права на Европейския съюз (наричана по-нататък „Хартата“) и други приложими инструменти, и под контрола на независими и безпристрастни съдилища. По-специално, това изисква зачитане ([Съобщение на Комисията, озаглавено „Нова уредба на [Съюза] за укрепване на принципите на правовата държава“, COM(2014) 158 final, приложение I]) на принципите на законност ([решение от 29 април 2004 г., Комисия/CAS Succhi di Frutta,
C‑496/99 P
,
EU:C:2004:236
, т.
]), което предполага прозрачен, отчетен, демократичен и плуралистичен законодателен процес; правна сигурност ([решение от 12 ноември 1981 г., Meridionale Industria Salumi и др.,
212/80—217/80
,
EU:C:1981:270
, т.
]); забрана на произвол от страна на органите на изпълнителната власт ([решение от 21 септември 1989 г., Hoechst/Комисия,
46/87 и 227/88
,
EU:C:1989:337
, т.
]); ефективна съдебна защита, включително достъп до правосъдие, от независими и безпристрастни съдилища ([решения от 27 февруари 2018 г., Associação Sindical dos Juízes Portugueses,
C‑64/16
,
EU:C:2018:117
, т.
,
и
и от 25 юли 2018 г., Minister for Justice and Equality (Недостатъци на съдебната система),
C‑216/18 PPU
,
EU:C:2018:586
, т.
—
]) и разделение на властите ([решения от 22 декември 2010 г., DEB,
C‑279/09
,
EU:C:2010:811
, т.
, от 10 ноември 2016 г., Poltorak,
C‑452/16 PPU
,
EU:C:2016:858
, т.
и от 10 ноември 2016 г., Kovalkovas,
C‑477/16 PPU
,
EU:C:2016:861
, т.
]).
[…]
(5)
Когато една страна кандидатка стане държава членка тя се присъединява към правна конструкция, почиваща на основополагащото схващане, че всяка държава членка споделя с всички останали държави членки и признава, че те споделят с нея редица общи ценности, на които се основава Съюзът, както се уточнява в член 2 ДЕС. Това схващане предполага и обосновава съществуването на взаимно доверие между държавите членки относно признаването на тези ценност и следователно относно зачитането на правото на Съюза, което ги прилага ([становище 2/13 (Присъединяване на Съюза към ЕКПЧ), от 18 декември 2014 г.,
EU:C:2014:2454
, т.
]). Законите и практиките на държавите членки следва да продължат да се придържат към общите ценности, на които се основава Съюзът.
(6)
Въпреки че между ценностите на Съюза няма йерархия, зачитането на принципите на правовата държава е особено важно за защитата на другите основни ценности, на които се основава Съюзът, като свобода, демокрация, равенство и зачитане на правата на човека. Зачитането на принципите на правовата държава е неразривно свързано със зачитането на демокрацията и основните права. Не може да има демокрация и зачитане на основните права, без да се зачитат принципите на правовата държава, и обратно.
(7)
Когато държавите членки изпълняват бюджета на Съюза, включително ресурсите, отпуснати чрез Инструмента на Европейския съюз за възстановяване, създаден с Регламент (ЕС) 2020/2094 на Съвета [от 14 декември 2020 година за създаване на Инструмент на Европейския съюз за възстановяване с цел подкрепа на възстановяването след кризата с COVID‑19 (
ОВ L 433 I, 2020 г., стр. 23
)], и чрез заеми и други инструменти, гарантирани от бюджета на Съюза, без значение какъв метод на изпълнение използват, зачитането на принципите на правовата държава е важна предпоставка за спазването на принципа на доброто финансово управление, залегнал в член 317 [ДФЕС].
(8)
Доброто финансово управление може да се осигури от държавите членки единствено ако органите на публичната власт действат в съответствие със закона, ако случаите на измами, включително данъчни измами, избягване на данъци, корупция, конфликт на интереси, или други нарушения на закона се преследват ефективно от службите, натоварени с разследването и наказателното преследване, и ако произволни или незаконосъобразни решения на органите на публичната власт, включително правоприлагащите органи, могат да подлежат на ефективен съдебен контрол от независими съдилища и от Съда на Европейския съюз.
(9)
Независимостта и безпристрастността на съдебната власт следва винаги да са гарантирани, а службите, натоварени с разследването и наказателното преследване, следва да бъдат в състояние надлежно да изпълняват функциите си. На съдебните органи и службите, натоварени с разследването и наказателното преследване, следва да се предоставят достатъчно финансови и човешки ресурси и процедури, за да могат те да действат ефективно и по начин, осигуряващ пълно зачитане на правото на справедлив съдебен процес, включително зачитане на правото на защита. Окончателните съдебни решения следва да се изпълняват ефективно. Тези условия са необходимата минимална гаранция против незаконосъобразни и произволни решения на органите на публичната власт, които могат да накърнят финансовите интереси на Съюза.
(10)
Независимостта на съдебната власт предполага по-конкретно, че съответният съдебен орган е в състояние да упражнява, както според съответните правила, така и на практика, съдебните си функции напълно самостоятелно, без да е йерархично обвързан или да е подчинен на друг орган, и без да получава нареждания или указания от когото и да било, като по този начин е защитен от външна намеса или натиск, които могат да накърнят независимостта на преценката на неговите членове и да повлияят на техните решения. Гаранциите за независимост и безпристрастност изискват правила, по-конкретно що се отнася до състава на органа и назначаването, срока на упражняване на функциите и основанията за отвод и освобождаване от длъжност на членовете му, които да отстранят всяко основателно съмнение в съзнанието на гражданите по отношение на неподатливостта на този орган на външни фактори и неговата неутралност по отношение на защитаваните пред него интереси.
[…]
(12)
Член 19 [ДЕС], който конкретизира правовата държава като ценност утвърдена с член 2 [ДЕС], изисква държавите членки да осигурят ефективна правна защита в областите, обхванати от правото на Съюза, включително тези, отнасящи се до изпълнението на бюджета на Съюза. Самото наличие на ефективен съдебен контрол, чието предназначение е да гарантира спазването на правото на Съюза, е в основата на правовата държава и изисква независими съдилища ([решение от 27 февруари 2018 г., Associação Sindical dos Juízes Portugueses,
C‑64/16
,
EU:C:2018:117
, т.
—
]). Запазването на независимостта на съдебната власт е от съществено значение, както е потвърдено в член 47, втора алинея от Хартата ([решение от 27 февруари 2018 г., Associação Sindical dos Juízes Portugueses,
C‑64/16
,
EU:C:2018:117
, т.
и
]). Това се отнася особено за съдебния контрол на законосъобразността на мерките, договорите или други инструменти, които водят до публични разходи или дългове, наред с другото, в контекста на процедурите за възлагане на обществени поръчки, във връзка с които също може да бъде сезиран съдът.
(13)
Поради това съществува ясна връзка между зачитането на принципите на правовата държава и ефективното изпълнение на бюджета на Съюза в съответствие с принципите на доброто финансово управление.
(14)
Съюзът е разработил различни инструменти и процеси, които утвърждават принципите на правовата държава и тяхното прилагане, включително финансова подкрепа за организации на гражданското общество, Европейския механизъм за върховенството на закона и Информационното табло на [Съюза] в областта на правосъдието, и осигуряват ефективни действия от институциите на Съюза в отговор на нарушения на принципите на правовата държава чрез производства за установяване на нарушения и процедурата по член 7 [ДЕС]. Механизмът, предвиден в настоящия регламент, допълва тези инструменти, като защитава бюджета на Съюза срещу нарушения на принципите на правовата държава, които накърняват доброто му финансово управление или защитата на финансовите интереси на Съюза.
(15)
Нарушенията на принципите на правовата държава, по-специално тези, които засягат правилното функциониране на органите на публичната власт и ефективния съдебен контрол, могат сериозно да навредят на финансовите интереси на Съюза. Това се отнася за индивидуални нарушения на принципите на правовата държава и в още по-голяма степен за нарушения, които са широко разпространени или се дължат на повтарящи се практики или пропуски от страна на органите на публичната власт, или на приети от тези органи мерки от общ характер.
(16)
Установяването на нарушения на принципите на правовата държава изисква обстойна качествена оценка от страна на Комисията. Тази оценка следва да бъде обективна, безпристрастна и справедлива и следва да отчита имащата отношение информация от налични източници и признати институции, включително решенията на Съда на Европейския съюз, докладите на Сметната палата, годишния доклад на Комисията относно върховенството на закона и Информационното табло на [Съюза] в областта на правосъдието, докладите на [OLAF] и, доколкото е приложимо, на Европейската прокуратура и заключенията и препоръките на съответните международни организации и мрежи, включително органите на Съвета на Европа като Групата държави срещу корупцията [(GRECO)] и [Европейската комисия за демокрация чрез право (Венецианската комисия)], по-специално изготвения от нея списък на критериите за принципите на правовата държава, и европейските мрежи на върховните съдилища и съдебните съвети. С цел изготвяне на обстойна качествена оценка, Комисията може да се консултира с Агенцията на Европейския съюз за основните права и с Венецианската комисия.
(17)
Мерките съгласно настоящия регламент са необходими по-специално в случаите, в които другите процедури, предвидени в законодателството на Съюза, не позволяват да се осигури по-ефективна защита на бюджета на Съюза. Финансовото законодателство на Съюза и приложимите секторни и финансови правила предвиждат различни възможности за защита на бюджета на Съюза, включително преустановяване и спиране на плащания или финансови корекции във връзка с нередности или сериозни недостатъци в системите за управление и контрол. Следва да се определят мерките, които да бъдат приети в случай на нарушения на принципите на правовата държава, както и процедурата, която трябва да се следва за приемането им. Тези мерки следва да включват спиране на плащания и на изпълнение на задължения, спиране на изплащането на траншове или предсрочно погасяване на заеми, намаляване на финансирането в рамките на съществуващите задължения, както и забрана за поемане на нови задължения към получатели или за сключване на нови споразумения за заеми или други инструменти, гарантирани от бюджета на Съюза.
(18)
При определянето на мерките, които да се приемат, следва да се прилага принципът на пропорционалност, като се отчитат по-специално сериозността на положението, времето, изминало от началото на съответното поведение, продължителността и повторяемостта на поведението, намерението, степента на съдействие на съответната държава членка за прекратяване на нарушенията на принципите на правовата държава, както и последиците за доброто финансово управление на бюджета на Съюза или финансовите интереси на Съюза.
(19)
От основно значение при приемането на мерки в случай на нарушения на принципите на правовата държава е да бъдат надлежно гарантирани законните интереси на крайните получатели и бенефициерите. Когато обмисля приемането на мерки, Комисията следва да вземе предвид тяхното потенциално въздействие върху крайните получатели и бенефициерите. Като се има предвид, че при споделено управление плащанията от Комисията към държавите членки са юридически независими от плащанията от националните органи към бенефициерите, не следва да се счита, че подходящите мерки съгласно настоящия регламент засягат наличието на финансиране за плащания към бенефициерите в съответствие със сроковете за плащане, определени съгласно приложимите секторни и финансови правила. Приетите съгласно настоящия регламент решения и предвидените в него задължения към крайните получатели или бенефициерите са част от приложимото право на Съюза по отношение на изпълнението на финансирането при споделено управление. Засегнатите от мерките държави членки следва редовно да докладват на Комисията относно спазването на техните задължения към крайните получатели или бенефициерите. Докладването относно спазването на задълженията за плащане към бенефициерите, предвидени в приложимите секторни и финансови правила, следва да позволи на Комисията да се убеди, че решенията съгласно настоящия регламент не засягат по никакъв начин, пряко или непряко, плащанията, които трябва да се извършат съгласно приложимите секторни и финансови правила.
За да засили защитата на крайните получатели или бенефициерите, Комисията следва да предоставя информация и насоки чрез уебсайт или интернет портал заедно с подходящи инструменти, които позволяват Комисията да бъде информирана за всяко нарушение на законовото задължение на държавните органи и държавите членки да продължат да извършват плащания, след като са били приети мерки на основание на настоящия регламент. Комисията следва да предприеме последващи действия във връзка с тази информация, за да провери дали са спазени приложимите правила, по-специално член 69, член 74, параграф 1, буква б) и член 104 от Регламент (ЕС) 2021/1060 на Европейския парламент и на Съвета от 24 юни 2021 г. [за установяване на общоприложимите разпоредби за Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд плюс, Кохезионния фонд, Фонда за справедлив преход и Европейския фонд за морско дело, рибарство и аквакултури, както и на финансовите правила за тях и за фонд „Убежище, миграция и интеграция“, фонд „Вътрешна сигурност“ и Инструмента за финансова подкрепа за управлението на границите и визовата политика (
ОВ L 231, 2021 г., стр. 159
)]. Когато е необходимо, с цел да гарантира, че всяка сума, дължима от държавни органи или държави членки, действително се изплаща на крайните получатели или бенефициерите, Комисията следва да си възстанови извършените плащания или, по целесъобразност, да извърши финансова корекция, като намали подкрепата от Съюза за дадена програма в съответствие с приложимите секторни и финансови правила.
[…]
(26)
Процедурата за приемане и отмяна на мерките следва да спазва принципите на обективност, недискриминация и равно третиране на държавите членки и да се провежда въз основа на безпристрастен и основан на доказателства подход. Ако, по изключение, съответната държава членка счете, че съществуват сериозни нарушения на тези принципи, тя може да поиска от председателя на Европейския съвет въпросът да бъде разгледан на следващото заседание на Европейския съвет. При такива извънредни обстоятелства не следва да се взема решение относно мерките, докато Европейският съвет не обсъди въпроса. По правило този процес не отнема повече от три месеца след представянето на предложението на Комисията до Съвета“.
Член 1 от обжалвания регламент предвижда:
„С настоящия регламент се определят правилата, необходими за защита на бюджета на Съюза в случай на нарушения на принципите на правовата държава в държавите членки“.
Съгласно член 2 от този регламент:
„За целите на настоящия регламент се прилагат следните определения:
а)
„принципи на правовата държава“ се отнася до ценността на Съюза, заложена в член 2 от [ДЕС]. Те включват принципите на законност, което предполага прозрачен, отчетен, демократичен и плуралистичен законодателен процес; правна сигурност; забрана на произвол от страна на органите на изпълнителната власт; ефективна съдебна защита, включително достъп до правосъдие, от независими и безпристрастни съдилища, също и по отношение на основните права; разделение на властите; и недискриминация и равенство пред закона. Принципите на правовата държава се разбират като имащи отношение към другите ценности и принципи на Съюза, заложени в член 2 [ДЕС];
б)
„държавен орган“ означава орган на публичната власт на всяко равнище на управление, включително националните, регионалните и местните органи, както и организациите на държавите членки по смисъла на член 2, точка 42 от [Финансовия регламент]“.
Член 3 („Нарушения на принципите на правовата държава“) от обжалвания регламент предвижда:
„За целите на настоящия регламент следното може да бъде показателно за нарушения на принципите на правовата държава:
а)
застрашаването на независимостта на съдебната система;
б)
непредотвратяването, некоригирането или несанкционирането на произволни или незаконосъобразни решения на органите на публичната власт, включително на правоприлагащите органи, непредоставянето на финансови и човешки ресурси, което пречи на правилното им функциониране, или липсата на гаранция за отсъствието на конфликти на интереси;
в)
ограничаването на достъпността и ефективността на средствата за правна защита, включително посредством рестриктивни процедурни правила и неизпълнение на съдебни решения, или ограничаването на ефективното разследване, наказателно преследване или санкциониране на нарушения на закона“.
Член 4 („Условия за приемането на мерки“) от този регламент гласи:
„1.   Подходящи мерки се предприемат, когато съгласно член 6 е установено, че нарушения на принципите на правовата държава в дадена държава членка накърняват или има сериозна опасност да накърнят достатъчно пряко доброто финансово управление на бюджета на Съюза или защитата на финансовите интереси на Съюза.
2.   За целите на настоящия регламент нарушения на принципите на правовата държава се отнасят до едно или повече от следните:
а)
правилното функциониране на органите, които изпълняват бюджета на Съюза, включително заеми и други инструменти, гарантирани от бюджета на Съюза, по-специално в контекста на възлагане на обществени поръчки или процедури за предоставяне на безвъзмездни средства;
б)
доброто функциониране на органите, извършващи финансов контрол, наблюдение и одит, както и правилното функциониране на ефективни и прозрачни системи за финансово управление и отчетност;
в)
правилното функциониране на службите, натоварени с разследването и наказателното преследване, по отношение на разследването и наказателното преследване на измами, включително данъчни измами, корупция или други нарушения на правото на Съюза във връзка с изпълнението на бюджета на Съюза или защитата на финансовите интереси на Съюза;
г)
ефективния съдебен контрол от независим съд на действия или бездействия от страна на органите, посочени в букви а), б) и в);
д)
предотвратяването и санкционирането на измами, включително данъчни измами, корупция или други нарушения на правото на Съюза във връзка с изпълнението на бюджета на Съюза или със защитата на финансовите интереси на Съюза, както и налагането на ефективни и възпиращи санкции на получателите от страна на националните съдилища или административните органи;
е)
събирането на недължимо платени средства;
ж)
оказването на ефективно и своевременно съдействие на OLAF и — при условие че съответната държава членка участва — на Европейската прокуратура в хода на провежданите от тях разследвания или наказателни преследвания в съответствие с приложимите актове на Съюза съгласно принципа на лоялно сътрудничество;
з)
други ситуации или поведение на органи, които имат отношение към доброто финансово управление на бюджета на Съюза или защитата на финансовите интереси на Съюза“.
Член 5 („Мерки за защита на бюджета на Съюза“) от посочения регламент предвижда в параграфи 1—4:
„1.   В случай че са изпълнени условията, предвидени в член 4 от настоящия Регламент, една или повече от следните подходящи мерки могат да бъдат приети в съответствие с процедурата, посочена в член 6 от настоящия регламент:
а)
когато Комисията изпълнява бюджета на Съюза при пряко или непряко управление съгласно член 62, параграф 1, букви а) и в) от Финансовия регламент и когато получателят е държавен орган:
i)
спиране на плащанията или на изпълнението на правно задължение или прекратяване на правно задължение съгласно член 131, параграф 3 от Финансовия регламент;
ii)
забрана за поемане на нови правни задължения;
iii)
спиране на изплащането на траншове изцяло или частично или предсрочно погасяване на заеми, гарантирани от бюджета на Съюза;
iv)
спиране или намаляване на икономическото предимство в рамките на инструмент, гарантиран от бюджета на Съюза;
v)
забрана за сключване на нови споразумения за заеми или други инструменти, гарантирани от бюджета на Съюза.
б)
когато Комисията изпълнява бюджета на Съюза чрез споделено управление с държави членки, съгласно член 62, параграф 1, буква б) от Финансовия регламент:
i)
спиране на одобрението на една или повече програми или негово изменение;
ii)
спиране на изпълнението на задължения;
iii)
намаляване на поетите задължения, включително чрез финансови корекции или прехвърляния към други разходни програми;
iv)
намаляване на предварителното финансиране;
v)
прекъсване на сроковете за плащания;
vi)
спиране на плащания.
2.   Освен ако решението за приемане на мерките не предвижда друго, налагането на подходящи мерки не засяга задълженията на държавните органи, посочени в параграф 1, буква а), или на държавите членки, посочени в параграф 1, буква б), да изпълняват програмата или фонда, засегнати от мярката, и по-специално задълженията, които имат към крайни получатели или бенефициери, включително задължението да извършват плащания съгласно настоящия регламент и приложимите секторни или финансови правила. Когато изпълняват средства на Съюза чрез споделено управление, държавите членки, засегнати от мерките, приети съгласно настоящия регламент, докладват на Комисията за спазването на тези задължения на всеки три месеца от приемането на тези мерки.
Комисията проверява дали приложимото право е спазено и при необходимост предприема всички подходящи мерки за защита на бюджета на Съюза в съответствие със секторните и финансовите правила.
3.   Предприетите мерки са пропорционални. Те се определят с оглед на действителното или потенциалното въздействие на нарушенията на принципите на правовата държава върху доброто финансово управление на бюджета на Съюза или финансовите интереси на Съюза. Надлежно се вземат предвид естеството, продължителността, тежестта и обхватът на нарушенията на принципите на правовата държава. Доколкото е възможно, мерките са насочени към действията на Съюза, засегнати от нарушенията.
4.   Комисията предоставя информация и насоки в полза на крайните получатели или бенефициерите относно задълженията на държавите членки, посочени в параграф 2, посредством уебсайт или интернет портал. Освен това Комисията предоставя на същия уебсайт или интернет портал подходящи инструменти, чрез които крайните получатели или бенефициерите да я информират относно всяко нарушение на тези задължения, което според тези крайни получатели или бенефициери ги засяга пряко. Настоящият параграф се прилага по начин, който гарантира защитата на лица, подаващи сигнали за нарушения на правото на Съюза, в съответствие с принципите, предвидени в Директива (ЕС) 2019/1937 на Европейския парламент и на Съвета [от 23 октомври 2019 година относно защитата на лицата, които подават сигнали за нарушения на правото на Съюза (
ОВ L 305, 2019 г., стр. 17
)]. Информацията, предоставена от крайните получатели или бенефициерите в съответствие с настоящия параграф, се придружава от доказателства, че съответният краен получател или бенефициер е подал официална жалба пред национален орган на съответната държава членка“.
Съгласно член 6 („Процедура“) от същия регламент:
„1.   Когато Комисията прецени, че има достатъчни основания да счита, че условията, предвидени в член 4 са изпълнени, тя изпраща писмено уведомление до съответната държава членка, в което излага фактическите елементи и конкретни основания, на които се основават констатациите ѝ, освен ако не смята, че други процедури, предвидени в законодателството на Съюза, биха позволили да се осигури по-ефективна защита на бюджета на Съюза. Комисията информира без забавяне Европейския парламент и Съвета за такова уведомление и неговото съдържание.
2.   С оглед на информацията, получена съгласно параграф 1, Европейският парламент може да покани Комисията да вземе участие в структуриран диалог за обсъждане на направените от нея констатации.
3.   Когато преценява дали са изпълнени условията, предвидени в член 4, Комисията взема предвид имащата отношение информация от налични източници, включително решения, заключения и препоръки на институции на Съюза, други компетентни международни организации и други признати институции.
4.   Комисията може да поиска всякаква допълнителна информация, която ѝ е необходима за извършване на оценката, посочена в параграф 3, както преди, така и след изпращане на писменото уведомление съгласно параграф 1.
5.   Съответната държава членка предоставя необходимата информация и може да представи становище по констатациите, изложени в уведомлението по параграф 1, в определен от Комисията срок, който е не по-кратък от един месец и не надвишава три месеца, считано от датата на уведомлението за констатациите. В своето становище държавата членка може да предложи приемането на коригиращи мерки за отстраняване на констатациите, посочени в уведомлението на Комисията.
6.   Комисията взема под внимание получената информация и представеното становище от съответната държава членка, както и адекватността на предложените коригиращи мерки, когато взема решение за внасянето на предложение за решение за изпълнение […] относно подходящите мерки. Комисията извършва оценка в рамките на индикативен срок от един месец, считано от получаване на информация от съответната държава членка или на нейното становище или, когато не са получени нито информация, нито становище, от изтичането на срока, посочен в параграф 5, и при всички случаи в разумен срок.
7.   В случай че възнамерява да направи предложение съгласно параграф 9, преди да направи това, Комисията дава на държавата членка възможност в срок от един месец да представи своето становище, по-специално относно пропорционалността на предвижданите мерки.
8.   Когато оценява пропорционалността на мерките, които се предвижда да бъдат наложени, Комисията отчита информацията и насоките, посочени в параграф 3.
9.   Когато Комисията прецени, че условията по член 4 са изпълнени и че коригиращите мерки, […] предложени от държавата членка съгласно параграф 5, ако има такива, не отговорят адекватно на констатацията в уведомлението на Комисията, тя представя на Съвета предложение за решение за изпълнение относно подходящите мерки в срок от един месец след получаването на становището на държавата членка или, ако не е представено становище, без ненужно забавяне и при всички случаи в срок от един месец от срока, определен в параграф 7. В предложението се посочват конкретните основания и доказателствата, на които Комисията е основала своите констатации.
10.   Съветът приема решението за изпълнение, посочено в параграф 9 от настоящия член в срок от един месец от получаването на предложението на Комисията. Ако възникнат извънредни обстоятелства, срокът за приемането на решението за изпълнение може да бъде удължен най-много с два месеца. За да се гарантира своевременното вземане на решение, Комисията упражнява правата си съгласно член 237 [ДФЕС], когато сметне това за целесъобразно.
11.   Съветът, като действа с квалифицирано мнозинство, може да измени предложението на Комисията и да приеме изменения текст с решение за изпълнение“.
Член 7 („Отмяна на мерките“) от обжалвания регламент предвижда в параграфи 1 и 2:
„1.   Съответната държава членка може по всяко време да приеме нови коригиращи мерки и да представи на Комисията писмено уведомление, включващо доказателства, които демонстрират, че условията по член 4 вече не са налице.
2.   По искане на съответната държава членка или по своя собствена инициатива и най-късно в срок от една година след приемането на мерките от Съвета, Комисията оценява отново положението в тази държава членка, като взема предвид представените от нея доказателства, както и адекватността на нови коригиращи мерки, приети от съответната държава членка.
Когато Комисията прецени, че условията по член 4 вече не са налице, тя представя на Съвета предложение за изпълнително решение за отмяна на приетите мерки.
Когато Комисията прецени, че положението, довело до приемането на мерки, е поправено частично, тя представя на Съвета предложение за изпълнително решение за адаптиране на приетите мерки.
Когато Комисията прецени, че положението, довело до приемането на мерки, не е било поправено, тя изпраща на съответната държава членка мотивирано решение и информира Съвета за това.
Когато съответната държава членка представи писмено уведомление съгласно параграф 1, Комисията представя своето предложение или приема своето изпълнително решение в срок от един месец от получаването на уведомлението. При надлежно обосновани обстоятелства този срок може да бъде удължен, като в този случай Комисията без забавяне съобщава причините за удължаването на съответната държава членка.
При необходимост се прилага по аналогия процедурата, предвидена в член 6, параграфи 3, 4, 5, 6, 9, 10 и 11“.
III.

Исканията на страните и производството пред Съда
Република Полша иска от Съда да отмени обжалвания регламент и да осъди Парламента и Съвета да заплатят съдебните разноски.
Парламентът и Съветът искат от Съда да отхвърли жалбата и да осъди Република Полша да заплати съдебните разноски.
На 12 май 2021 г. Парламентът подава искане настоящото дело да се разгледа по реда на бързото производство по член 133 от Процедурния правилник на Съда. В подкрепа на това искане Парламентът твърди, че приемането на обжалвания регламент е било основно политическо условие за одобрението му на Регламент (ЕС, Евратом) 2020/2093 на Съвета от 17 декември 2020 година за определяне на многогодишната финансова рамка за годините 2021—2027 (
ОВ L 433I, 2020 г., стр. 11
, наричана по-нататък „многогодишната финансова рамка 2021—2027 г.“) и че с оглед на икономическата неотложност средствата по плана за възстановяване от COVID‑19, озаглавен
Next Generation EU
, трябва да бъдат предоставени на разположение на държавите членки в изключително кратки срокове. В това отношение Парламентът уточнява, че съгласно член 3, параграф 4 от Регламент 2020/2094 поне 60 % от правните задължения трябва да се поемат най-късно до 31 декември 2022 г. и че за всички правни задължения това трябва стане най-късно до 31 декември 2023 г. Освен това Парламентът подчертава, че след влизането в сила на Решение (ЕС, Евратом) 2020/2053 на Съвета от 14 декември 2020 година относно системата на собствените ресурси на Европейския съюз и за отмяна на Решение 2014/335/ЕС, Евратом (
ОВ L 424, 2020 г., стр. 1
) Комисията ще вземе заеми на капиталовите пазари още през лятото на 2022 г., за да финансира посочения по-горе план за възстановяване. Според Парламента заемът и предоставянето на разположение на значителни средства в много кратки срокове неизбежно ще доведат до рискове за бюджета на Съюза, който обжалваният регламент има за цел да защити. Тази защита била важна, тъй като невъзможността за ефективна защита на бюджета можела да доведе до отрицателни последици, по-специално за солидарността в Съюза в дългосрочен план.
Член 133, параграф 1 от Процедурния правилник предвижда, че по искане на ищеца или жалбоподателя или на ответника председателят на Съда може да реши, след изслушване на другата страна, съдията докладчик и генералния адвокат, определено дело да бъде разгледано по реда на бързо производство, когато естеството на делото налага то да бъде разгледано в кратки срокове.
В настоящия случай на 9 юни 2021 г., след изслушване на другите страни, съдията докладчик и генералния адвокат, председателят на Съда решава да уважи това искане. Това решение е обосновано от основното значение на настоящото дело за правния ред на Съюза, по-специално доколкото то се отнася до компетентността на Съюза да защитава своя бюджет и своите финансови интереси от вреди, които могат да произтекат от накърняване на ценностите по член 2 ДЕС.
С решение на председателя на Съда от 25 юни 2021 г. Кралство Белгия, Кралство Дания, Федерална република Германия, Ирландия, Кралство Испания, Френската република, Великото херцогство Люксембург, Кралство Нидерландия, Република Финландия, Кралство Швеция и Комисията са допуснати да встъпят в производството в подкрепа на исканията на Парламента и на Съвета.
С решение на председателя на Съда от същия ден Унгария е допусната да встъпи в производството в подкрепа на исканията на Република Полша.
С молба от 11 май 2021 г. Съветът иска от Съда да не взема предвид частите от жалбата на Република Полша и приложенията към нея, които препращат към становище 13593/18 на неговата правна служба от 25 октомври 2018 година относно предложението за Регламент на Европейския парламент и на Съвета относно защитата на бюджета на Съюза в случаите на широко разпространено незачитане на принципите на правовата държава в държавите членки (COM(2018) 324 final), въз основа на което е приет обжалваният регламент (наричано по-нататък „Правно становище 13593/18“), или възпроизвеждат съдържанието или обосновката на това правно становище. На 29 юни 2021 г. Съдът решава да се произнесе по искането едновременно с решението по същество.
На 7 септември 2021 г., като приема, че настоящото дело е от изключителна важност, след изслушване на генералния адвокат, Съдът решава да разгледа делото в пленум в съответствие с член 16, последна алинея от Статута на Съда на Европейския съюз.
IV.

По искането да не бъдат взети предвид някои части от жалбата на Република Полша
А.

Доводи на страните
В подкрепа на искането си да не бъдат взети предвид точки 53, 75, 126, 133 и 139 от жалбата на Република Полша, тъй като препращат към Правно становище 13593/18, възпроизвеждат съдържанието му или отразяват направения в него анализ, Съветът твърди, че това правно становище е вътрешен некласифициран документ с обозначение „LIMITE“. Ето защо то било обхванато от професионалната тайна и представянето му в рамките на съдебно производство било обвързано с условията, предвидени по-специално в член 6, параграф 2 от Процедурния правилник на Съвета, както и в точки 20 и 21 от Насоките за работа с вътрешни за Съвета документи.
Съгласно член 6, параграф 2 от този процедурен правилник само Съветът или Корепер може да разреши представянето в рамките на съдебни производства на копие или извлечение от документи на Съвета, до които все още не е предоставен публичен достъп съгласно разпоредбите на Съюза относно публичния достъп до документи. Освен това съгласно членове 20 и 21 от посочените насоки документ с обозначение „LIMITE“ не трябва да става публично достояние освен ако в съответствие с Регламент № 1049/2001 и Процедурния правилник на Съвета не е взето решение в този смисъл от надлежно упълномощен служител на Съвета, от националната администрация на държава членка след консултация с ГСС или съответно от Съвета.
В настоящия случай обаче Съветът до този момент е оповестил публично, в съответствие с Регламент № 1049/2001, само първите осем точки от Правно становище 13593/18 и освен това не разрешил на Република Полша да го представи в рамките на настоящото съдебно производство.
Според постоянната практика на Съда и на Общия съд да се допусне възможност за представяне на такива вътрешни документи в рамките на спор пред Съда, без посоченото представяне да е било разрешено от съответната институция или разпоредено от тази юрисдикция, би противоречало на обществения интерес, който изисква институциите да могат да се ползват от предоставените при пълна независимост становища на техните правни служби.
Съветът отбелязва, че след подадени заявления на основание Регламент № 1049/2001 е предоставил само частичен достъп до Правно становище 13593/18 по-конкретно поради риска в рамките на спор относно валидността на обжалвания регламент жалбоподател да го противопостави на доводите, изложени от неговата собствена правна служба в посоченото правно становище в нарушение на изискванията за справедлив съдебен процес и за равни процесуални възможности между страните в съдебно производство. Освен това този риск настъпил с подаването на настоящата жалба.
Впрочем според Съвета Република Полша винаги е гласувала въз основа на тези доводи в полза на решенията за отказ на публичен достъп до Правно становище 13593/18. Ако тази държава членка е желаела посоченото правно становище да бъде оповестено публично, тя е трябвало да подаде заявление в този смисъл на основание Регламент № 1049/2001 или да поиска разрешение съгласно Процедурния правилник на Съвета и Насоките за работа с вътрешни за Съвета документи.
Съветът твърди, че ако на Република Полша бъде позволено да използва Правно становище 13593/18 в настоящото производство, без да е следвала предвидената за тази цел процедура и без въпросът да е бил предмет на ефективен съдебен контрол, процедурите, предвидени в Регламент № 1049/2001 и Процедурния правилник на Съвета, ще бъдат заобиколени. В това отношение Съветът припомня постоянната практика на Съда, въз основа на която се уважават исканията на институциите за изключване на техните вътрешни документи от преписката, с която разполага Съдът, когато не са разрешили представянето им в рамките на съдебно производство, и поради това счита, че Правно становище 13593/18 не може да бъде използвано в настоящото дело.
Освен това Съветът твърди, че ако се допусне представянето в настоящото производство на Правно становище 13593/18, той ще бъде принуден да излага съображения пред съда на Съюза относно становище за вътрешно ползване, представено от неговата собствена правна служба при изготвянето на обжалвания регламент, което нарушавало изискванията за справедлив съдебен процес и засягало възможността Съветът да получава открити, обективни и пълни становища.
Накрая, съгласно практиката на Съда оповестяването на Правно становище 13593/18 на уебсайта на печатен орган без разрешението на Съвета и съответно разкриването на съдържанието му пред обществеността не засягало тези съображения. Освен това вредата, причинена на Съвета и на институциите на Съюза от неразрешеното използване на това правно становище, в настоящото производство далеч надхвърляла причинената от публикуването му в пресата. Всъщност предоставената на Република Полша възможност да се позовава на посоченото правно становище, заплашвала обществения интерес, състоящ се в това институциите да могат да се ползват от предоставените при пълна независимост становища на техните правни служби, и свеждало до минимум ефективността на процедурите за защита на този интерес.
Република Полша оспорва доводите на Съвета.
Б.

Съображения на Съда
С доводите си Съветът поддържа по същество, че като е възпроизвела в точки 53, 126, 133, и 139 от жалбата части от Правно становище 13593/18 и като е преформулирала в точка 75 от тази жалба съдържанието на посоченото становище, Република Полша, първо, е нарушила член 6, параграф 2 от Процедурния правилник на Съвета, второ, не е зачела обществения интерес, изразяващ се в това Съветът да може да се ползва от представените при пълна независимост становища на своята правна служба, трето, е поставила Съвета в положение, което може да го принуди да се произнесе в главното производство по анализите на собствената си правна служба, с което да наруши принципа на равните процесуални възможности, четвърто, е нарушила точки 20 и 21 от Насоките за работа с вътрешни за Съвета документи и пето, е нарушила Регламент № 1049/2001.
Що се отнася до твърдението за нарушение на член 6, параграф 2 от Процедурния правилник на Съвета, следва да се припомни, че съгласно тази разпоредба „Съветът или Корепер може да разреши представянето в рамките на съдебни производства на копие или извлечение от документи на Съвета, до които все още не е предоставен публичен достъп“.
В това отношение следва да се констатира, най-напред, че жалбата препраща към точки от Правно становище 13593/18, различни от осемте точки, които Съветът е оповестил публично в съответствие с Регламент № 1049/2001, след това, че Република Полша не е поискала от Съвета разрешение да представи в съдебното производство копие или извлечения от това правно становище и накрая, че тази държава членка не е приложила копие от посоченото правно становище към жалбата си.
Следователно трябва да се прецени дали следва да се приеме, че като е възпроизвела или преформулирала части от Правно становище 13593/18, Република Полша е представила в съдебното производство извлечения от него по смисъла на член 6, параграф 2 от Процедурния правилник на Съвета.
В това отношение следва да се приеме, че в точки 53, 126 и 133 от жалбата се съдържат цитати от това становище, докато в точки 75 и 139 от тази жалба, но също и в точка 126 от нея се съдържат доводите на Република Полша, за които тази страна членка твърди, че отразяват извършения в посоченото правно становище анализ. Такива собствени доводи, придружени само от твърдения за съответствие с Правно становище 13593/18, чиято точност Съветът впрочем оспорва, представляват извлечения от това правно становище.
При това положение следва да се приеме, че само точки 53, 126 и 133 от жалбата могат да се считат за „извлечения“ от Правно становище 13593/18 по смисъла на член 6, параграф 2 от Процедурният правилник на Съвета. Освен това представянето на такива извлечения в документ по делото представлява „представяне в съдебно производство“ по смисъла на тази разпоредба.
Следователно съгласно член 6, параграф 2 от Процедурния правилник на Съвета Република Полша по принцип е била длъжна да получи разрешение от Съвета, за да представи пред Съда извлеченията от Правно становище 13593/18, съдържащи се в точки 53, 126 и 133 от жалбата.
В това отношение от постоянната практика на Съда несъмнено е видно, както отбелязва Съветът, че допускането на възможността за представяне на такива вътрешни документи в рамките на спор пред Съда, без посоченото представяне да е било разрешено от съответната институция или да е по разпореждане на тази юрисдикция, противоречи на обществения интерес, който изисква институциите да могат да се ползват от предоставените при пълна независимост становища на тяхната правна служба (определение от 14 май 2019 г., Унгария/Парламент,
C‑650/18
, непубликувано,
EU:C:2019:438
, т.
и цитираната съдебна практика и решение от 31 януари 2020 г., Словения/Хърватия,
C‑457/18
,
EU:C:2020:65
, т.
).
Всъщност с непозволеното представяне на такова правно становище жалбоподателят противопоставя — в производството относно валидността на обжалван акт — на съответната институция становище, предоставено от нейната собствена правна служба при изготвянето на този акт. По принцип обаче допускането на възможността този жалбоподател да приложи към преписката правно становище на институция, която не е разрешила оповестяването му, би нарушило изискванията за справедлив съдебен процес и би довело до заобикаляне на процедурата за искане на достъп до такъв документ, въведена с Регламент № 1049/2001 (вж. в този смисъл определение от 14 май 2019 г., Унгария/Парламент,
C‑650/18
, непубликувано,
EU:C:2019:438
, т.
и цитираната съдебна практика и решение от 31 януари 2020 г., Словения/Хърватия,
C‑457/18
,
EU:C:2020:65
, т.
).
При все това следва да се вземе предвид принципът на прозрачност, закрепен в член 1, втора алинея ДЕС и член 10, параграф 3 ДЕС, както и в член 15, параграф 1 ДФЕС и член 298, параграф 1 ДФЕС, който позволява по-специално да се гарантира по-голяма законност, ефективност и отговорност на администрацията по отношение на гражданите в демократична система (вж. в този смисъл определение от 14 май 2019 г., Унгария/Парламент,
C‑650/18
, непубликувано,
EU:C:2019:438
, т.
и цитираната съдебна практика). Освен това прозрачността допринася за повишаване на доверието на тези граждани, като осигурява открито обсъждане на различните гледни точки (решение от 4 септември 2018 г., ClientEarth/Комисия,
C‑57/16 P
,
EU:C:2018:660
, т.
и цитираната съдебна практика).
Вярно е, че принципът на прозрачност може само по изключение да обоснове оповестяване в рамките на съдебно производство на документ на институция, който не е оповестен публично и който съдържа правно становище. Ето защо Съдът е постановил, че запазването в преписката по дело на документ, съдържащ правно становище на институция, не може да бъде обосновано от по-висш обществен интерес, когато, от една страна, това правно становище не се отнася до законодателна процедура, за която се налага по-голяма прозрачност, и от друга страна, интересът от това запазване за съответната държава членка се състои във възможността ѝ да се позове на посоченото правно становище в рамките на спор. Всъщност според Съда представянето на такова правно становище изглежда продиктувано от собствените интереси на жалбоподателя да подкрепи своите доводи, а не от някакъв по-висш обществен интерес като публично оповестяване на процедурата, приключила с приемането на обжалвания акт (вж. в този смисъл определение от 14 май 2019 г., Унгария/Парламент,
C‑650/18
, непубликувано,
EU:C:2019:438
, т.
и решение от 31 януари 2020 г., Словения/Хърватия,
C‑457/18
,
EU:C:2020:65
, т.
).
В настоящия случай следва да се констатира, че за разлика от делата, по които е постановена цитираната в предходната точка съдебна практика, Правно становище 13593/18 се отнася до законодателна процедура.
В това отношение Съдът е приел, че оповестяването на документи, които съдържат становище на правната служба на определена институция по въпроси, възникващи в хода на обсъждането на законодателни инициативи, може да увеличи прозрачността и откритостта на законодателния процес и да укрепи правото на европейските граждани да контролират информацията, която стои в основата на законодателен акт. От това Съдът стига до извода, че не съществува обща необходимост от поверителност по отношение на становищата на правната служба на Съвета във връзка със законодателен процес и че Регламент № 1049/2001 по принцип предвижда задължение за оповестяването им (вж. в този смисъл решение от 1 юли 2008 г., Швеция и Turco/Съвет,
C‑39/05 P и C‑52/05 P
,
EU:C:2008:374
, т.
и
).
Всъщност, като осигурява открито обсъждане на различните гледни точки, именно прозрачността в това отношение допринася за намаляване на съмненията в съзнанието на гражданите не само по отношение на законосъобразността на конкретен законодателен акт, но и на легитимността на целия процес на вземане на решения (вж. в това отношение решение от 1 юли 2008 г.Швеция и Turco/Съвет,
C‑39/05 P и C‑52/05 P
,
EU:C:2008:374
, т.
), като освен това допринася, както е посочено в съображение 2 от Регламент № 1049/2001, за засилване на принципите на демокрация и за спазването на основните права, определени в член 6 ДФЕС и в Хартата.
Тази прозрачност обаче не е пречка оповестяването на конкретно правно становище, което е дадено в контекста на законодателен процес, но е от особено чувствителен характер или има особено широк обхват, надхвърлящ съответния законодателен процес, да се откаже на основание на защитата на правните становища, като в такъв случай съответната институция трябва да изложи подробни мотиви за отказа (решение от 1 юли 2008 г., Швеция и Turco/Съвет,
C‑39/05 P и C‑52/05 P
,
EU:C:2008:374
, т.
).
В настоящия случай обаче, както отбелязва генерален адвокат Campos Sánchez-Bordona в точки 70—72 от своето заключение по дело Унгария/Парламент и Съвет (
C‑156/21
,
EU:C:2021:974
), Съветът не е доказал, че Правно становище 13593/18 е от особено чувствителен характер или има особено широк обхват, надхвърлящ съответния законодателен процес.
Следователно нито член 6, параграф 2 от Процедурния правилник на Съвета, нито припомнената в точка 50 от настоящото решение съдебна практика са пречка Република Полша да оповести изцяло или частично това правно становище в жалбата си.
Тази констатация не се опровергава от факта, че Република Полша има свой собствен интерес спорните части от нейната жалба да бъдат взети предвид от Съда. Всъщност, тъй като такова вземане предвид може да допринесе за намаляване на съмненията в съзнанието на гражданите не само по отношение на законосъобразността на конкретен законодателен акт, но и на легитимността на целия процес на вземане на решения, то при всички положения обслужва по-висшия обществен интерес, припомнен в точки 55 и 56 от настоящото решение.
Следователно, без да е необходимо отделно произнасяне по основанията, свързани с нарушение на точки 20 и 21 от Насоките за работа с вътрешни за Съвета документи, на Регламент № 1049/2001 и на принципа на равни процесуални възможности, тъй като с оглед на преценките, извършени в точки 52—60 от настоящото решение те не могат в никакъв случай да бъдат приети, искането на Съвета да не бъдат взети предвид частите от жалбата на Република Полша, тъй като препращат към Правно становище 13593/18, възпроизвеждат съдържанието му или отразяват направения в него анализ, трябва да бъде отхвърлено като необосновано.
V.

По жалбата
В подкрепа на жалбата си Република Полша изтъква единадесет основания. На първо място следва да се разгледат заедно първото второто, петото, шестото и единадесетото основание, които по същество са за липсата на компетентност на Съюза да приеме обжалвания регламент.
А.

По първото, второто, петото, шестото и единадесетото основание — липса на компетентност на Съюза да приеме обжалвания регламент
1.

Доводи на страните
С първото основание, Република Полша, подкрепяна от Унгария, твърди, че естеството и обхватът на компетентността, предоставена на Съюза с Договорите, не позволяват на Съвета да установи механизъм като предвидения в обжалвания регламент, който възлага на институциите на Съюза контрола на спазването от държавите членки на принципите на правовата държава и обвързва плащането на средствата от бюджета на Съюза със спазването на тези принципи.
Несъмнено този законодател можел законосъобразно да установи, на основание член 322, параграф 1, буква a) ДФЕС, механизъм, обвързващ плащанията от бюджета на Съюза със спазването от държавите членки на принципа на добро финансово управление. При все това от този принцип, определен в член 2, точка 59 от Финансовия регламент, и от уточненията, съдържащи се в член 56, параграф 2 от този регламент, следвало, че задълженията на държавите членки съгласно посочения принцип трябва да са конкретни и да произтичат от специални правни разпоредби, които доказват пряката връзка между въведените изисквания и принципа на добро финансово управление на средствата на Съюза, както и на защита на неговите финансови интереси.
Както обаче било видно от член 1 от обжалвания регламент, законодателят създал с този регламент механизъм, който обвързва плащанията от бюджета на Съюза не със спазването от държавите членки на предвидени в правото на Съюза конкретни задължения, свързани със спазването на принципа на добро финансово управление, а със спазването на принципите на правовата държава.
Република Полша счита, че установяването на такъв механизъм не попада в обхвата на правомощията, предоставени на законодателя на Съюза с член 322, параграф 1, буква a) ДФЕС, макар член 4, параграф 1 от обжалвания регламент да предвижда, че констатираното нарушение на принципите на правовата държава трябва да накърнява или да има сериозна опасност да накърни достатъчно пряко доброто финансово управление на бюджета на Съюза или защитата неговите финансови интереси.
На първо място, с регламент, приет на основание член 322, параграф 1, буква a) ДФЕС, законодателят на Съюза не можел нито да дефинира понятието „принципи на правовата държава“, нито да определи доказателствата, позволяващи да се констатира нарушение на принципите на правовата държава.
Най-напред, принципите на правовата държава произтичали от конституционните и политически традиции на държавите членки и тяхното съдържание било уточнено в практиката на конституционните съдилища. Макар да е вярно, че международните организации, и по-специално Съветът на Европа, са изготвили критерии за преценка относно спазването на тези принципи, конкретизирането им в правото на Съюза се свеждало до посочването на целите, които преследват. С оглед обаче на съществуващите разлики между държавите членки, произтичащи от техните национални идентичности, конституционните им и правни системи, както и правните им традиции, законодателят на Съюза не можел да определи за всички принципи на правовата държава средствата, с които могат да бъдат постигнати целите, които те преследват. Следователно задължението на държавите членки да спазват тези принципи, се ограничавало до необходимостта да се гарантира основното им съдържание.
По-нататък, макар Съюзът да се основава на ценностите, прогласени в член 2 ДЕС, Договорите не уточнявали съдържанието им и не предоставяли на законодателя на Съюза компетентност да определи техния обхват в актовете на вторичното право, дори и на основание член 19 ДЕС. Последната разпоредба всъщност не налагала никакво задължение по отношение на организацията на правораздаването в държавите членки, която била от тяхната изключителна компетентност.
Накрая, като е превишил предоставената му с член 322, параграф 1, буква a) ДФЕС компетентност, законодателят на Съюза определил понятието „принципи на правовата държава“ в член 2, буква а) от обжалвания регламент, като разширил обхвата му и до други ценности по член 2 ДЕС. По същия начин, освен факта, че в член 3 от този регламент се посочвали критериите, които могат да са „показателн[и] за нарушения на принципите на правовата държава“, член 4, параграф 2 от посочения регламент съдържал списък на ситуации или поведение на органи, които за целите на същия регламент трябва да са засегнати от нарушение на принципите на правовата държава, без обаче законодателят на Съюза да е уточнил съществуващата връзка между тези разпоредби и дали този списък е изчерпателен с оглед на буква з) от него.
По този начин законодателят на Съюза предоставил на Комисията и Съвета и правомощието да доуточнят при прилагането на обжалвания регламент изискванията, свързани със спазването на принципите на правовата държава. Освен това такова правомощие се упражнявало ex post чрез оценка на съществуващо положение в държава членка, което им позволявало да адаптират посочените изисквания към нарушението, за което се упреква съответната държава членка.
На второ място, Република Полша счита, че законодателят на Съюза не е можел на основание член 322, параграф 1, буква a) ДФЕС да установи процедура, алтернативна на предвидените съответно в член 7 ДЕС и член 258 ДФЕС, като предостави на Комисията и Съвета правомощието да констатират нарушения от държавите членки на принципите на правовата държава.
Всъщност такова нарушение можело да се констатира само от Европейския съвет в съответствие с член 7 ДЕС. Отклонение от това изключително правомощие на Европейския съвет можело да има само въз основа на член 19, параграф 1 ДЕС и на предвиденото в него задължение да се гарантира ефективна съдебна защита в областите, обхванати от правото на Съюза, като в такъв случай нарушението на това задължение може да бъде установено от Съда в рамките на производство, образувано на основание член 258 ДФЕС.
Изключителното правомощие на Европейския съвет да констатира нарушения на принципите на правовата държава на основание член 7 ДЕС било обосновано от факта, че контролът на зачитането на тази ценност има дискреционен характер и може да зависи от политически съображения. В този смисъл съгласно Договорите такива констатации следвало да извършват представителите на правителствата на държавите членки, като тези констатации не подлежали на съдебен контрол по същество. Всъщност при липсата на ясни изисквания Съдът не можел да прецени съответствието на констатациите на Европейския съвет с произтичащите от тази ценност изисквания. Поради тази причина член 269 ДФЕС ограничавал извършвания от Съда контрол само до спазването на „процедурните изисквания“, определени в член 7 ДЕС, тъй като този контрол не може да се отнася до констатирането от Съвета на „тежко и продължаващо нарушение“ на посочената ценност от страна на държава членка.
Поради това възниквал въпросът дали решение за изпълнение на Съвета, с което съгласно обжалвания регламент се констатира нарушение от държава членка на принципите на правовата държава, може да подлежи на съдебен контрол по същество, без да се наруши произтичащата от член 7 ДЕС и член 269 ДФЕС изключителна компетентност на Европейския съвет да преценява спазването от държавите членки на ценностите, посочени в член 2 ДЕС.
На трето място, Република Полша счита, че като установява механизъм, позволяващ налагането на финансови санкции на държавите членки, законодателят на Съюза надвишава предоставената му с член 322, параграф 1, буква a) ДФЕС компетентност.
В това отношение Република Полша, подкрепяна от Унгария, припомня, че в съдебната система на Съюза даден хоризонтален и секторен механизъм на обвързаност с условия, отнасящ се до плащането на средства от бюджета на Съюза, трябва да отговаря на три изисквания. Най-напред, той трябвало да определи точно условията за получаване на средства на Съюза и критериите за преценка на спазването на тези условия. По-нататък условията за получаване на плащанията, определени рамките на механизма, трябвало да имат „достатъчно пряка връзка“ с целта на механизма, така че неспазването на условието да застрашава пряко целта на финансирането, доброто финансово управление или финансовите интереси на Съюза. Накрая, наличието на действителна връзка между неспазването на условието и спирането на плащанията трябва да бъде доказана, по-специално за целите на преценката на пропорционалността на мярката за защитата на бюджета на Съюза.
От тези изисквания било видно, че даден механизъм за обвързаност с условия не може да служи за санкциониране на нарушения на правото на Съюза, които нямат пряко въздействие върху постигането на целта на финансирането или правилното използване на средствата.
В настоящия случай обаче първото изискване не било изпълнено. Всъщност принципите на правовата държава не попадали в обхвата на такъв механизъм за обвързаност с условия, тъй като нито Договорите, нито вторичното право определят тези принципи или конкретните задължения, които държавите членки трябва да спазват в тази връзка.
Впрочем Съюзът не разполагал с никаква компетентност по отношение на редица аспекти на принципите на правовата държава, определени в член 2, буква а) от обжалвания регламент, включително изискването за прозрачен, отчетен, демократичен и плуралистичен законодателен процес. Освен това, тъй като член 3 и член 4, параграф 2 от този регламент са формулирани много общо, констатацията за нарушение от държава членка на принципите на правовата държава също не изисквала да се докаже неизпълнение на конкретни задължения и предполагала свобода на преценка. Ето защо не можело да се изключи, че тази преценка може да е политически мотивирана, произволна или направена в нарушение на принципа на равенство на държавите членки пред Договорите.
Второто изискване също не било изпълнено. Всъщност случаите на нарушение от държава членка на принципите на правовата държава, посочени в член 3 и член 4 параграф 2 от обжалвания регламент, били формулирани общо, били изброени в неизчерпателен списък и не определяли никакво конкретно правно задължение. Тези различни характеристики правели безпредметно задължението да се докаже „наличието на достатъчно пряка връзка“ между констатираното нарушение и опасността за доброто финансово управление на средствата на Съюза. Поради това според Република Полша това изискване, което съгласно възприетата хипотеза ще бъде или изпълнено автоматично, или невъзможно за доказване, ще бъде непременно предмет на политическа преценка и ще предостави на Комисията и Съвета пълна свобода, за да ограничат достъпа на държавите членки до финансиране от Съюза.
Третото изискване на механизма за обвързаност с условия също не било изпълнено, тъй като в контекста на една изключително политическа преценка било невъзможно да се докаже наличието на действителна връзка между неспазването на условието за получаване на финансиране, т.е. нарушението на принципите на правовата държава, и спирането на финансирането от бюджета на Съюза. Тъй като ограничаването на финансирането и обхватът на това ограничаване можели да произтичат само от политическа преценка, решението на Съвета не можело да е пропорционално и нарушавало изискванията по член 5, параграф 3 и съображение 18 от обжалвания регламент.
При условията на евентуалност, ако Съдът приеме, че законодателят е компетентен да приеме обжалвания регламент, Република Полша, подкрепяна от Унгария, счита във второто си основание, че този регламент трябва да се основава на член 311, трета алинея ДФЕС, отнасящ се до системата на собствените ресурси на Съюза, или на член 312, параграф 2 ДФЕС, отнасящ се до многогодишната финансова рамка.
В това отношение тази държава членка отбелязва, че посоченият регламент ще се прилага, по-специално съгласно член 7 от него, не само към всички бюджетни задължения, поети във връзка с многогодишната финансова рамка 2021—2027 г., но и към средствата разпределени с Регламент 2020/2094, както и към заеми и други инструменти, гарантирани от бюджета на Съюза. Следователно този регламент бил тясно свързан с Решение 2020/2053 и с многогодишната финансова рамка 2021—2027 г., а не с различните годишни бюджети на Съюза.
Тъй като обжалваният регламент следва да се прилага към бъдещите годишни бюджети на Съюза, само член 311, трета алинея ДФЕС или член 312, параграф 2 ДФЕС, който бил правното основание на многогодишните финансови рамки, можели да са подходящо правно основание на този регламент.
Следователно приемането на обжалвания регламент на основание член 322, параграф 1, буква a) ДФЕС чрез обикновената законодателна процедура позволило да се заобиколят процесуалните изисквания, произтичащи от членове 311 и 312 ДФЕС, тъй като разпоредбите на тези членове всъщност предвиждат специални законодателни процедури.
С петото основание Република Полша, подкрепяна от Унгария, твърди, че с обжалвания регламент се установява нов механизъм за контрол на спазването на принципите на правовата държава, който не е предвиден в Договорите и заобикаля предвидената в член 7 ДЕС процедура.
Всъщност този механизъм, който не бил механизъм за обвързаност с условия, имал сходна цел с тази на процедурата, предвидена в член 7 ДЕС, тъй като тази процедура, както и предвидената в обжалвания регламент, са насочени към контрола на спазването от държавите членки на принципите на правовата държава и към налагането на санкции при неспазването им. Освен това тези две процедури били независими една от друга, тъй като установеният с този регламент механизъм не бил обвързан със започване на процедура по член 7 ДЕС.
В този смисъл, най-напред, докато съгласно член 7, параграф 2 ДЕС Европейският съвет, като действа с единодушие, е компетентен да установи наличието на нарушение на принципите на правовата държава, обжалваният регламент предвиждал, че първо Комисията следва да установи наличието на такова нарушение, като решението на Съвета, с което се налагат мерките, се приема с квалифицирано мнозинство и отразява преценката на Комисията.
На следващо място, докато член 7 ДЕС изисква установяването на „тежко и продължаващо нарушение“ на принципите на правовата държава, обжалваният регламент изисквал само наличието на обикновено и единично нарушение, както било видно от член 4, параграф 1 във връзка със съображение 15 от него.
Накрая, процедурата по член 7 ДЕС включвала две решения, като първото, което се отнася до установяването на нарушение, е на Европейския съвет, а второто, което се отнася до приемането на санкции, е на Съвета, така че установяването на нарушение не водело непременно до налагането на санкции. За разлика от това обжалваният регламент предвиждал приемането само на едно решение от Съвета, отнасящо се както до наличието на нарушение, така и до мерките за защита на бюджета на Съюза, които трябва да се приемат.
Въпреки това, като определя по-малко строги процесуални изисквания от предвидените в член 7 ДЕС и като позволява същевременно да се постигне същата цел като този член, обжалваният регламент лишавал напълно посочения член от полезно действие.
В този контекст Република Полша уточнява, че процедурата, започната понастоящем срещу нея на основание член 7 ДЕС, все още не е довела до установяването от Европейския съвет на „тежко и продължително нарушение на ценностите, посочени в член 2 [ДЕС]“ на основание параграф 2 от този член, така че при това положение Съветът не може да приеме санкция съгласно параграф 3 от посочения член. Следователно установяването на предвидения с обжалвания регламент механизъм имало за цел да се заобиколи процедурата, предвидена в член 7 ДЕС.
При липсата на преразглеждане на Договорите съгласно член 48 ДЕС въвеждането на механизъм за контрол на спазването на международните ангажименти, който няма основание в Договорите, представлявало груба злоупотреба с правото и нарушение на основните принципи на международното право, по-специално на принципите на суверенно равенство на държавите и на ненамеса във вътрешните им работи, кодифицирани в Устава на Организацията на Обединените нации и в Резолюция 2625 (XXV) на Общото събрание на Организацията на обединените нации от 24 октомври 1970 г., озаглавена „Декларация относно принципите на международното право, свързани с приятелските отношения и сътрудничеството между държавите в съответствие с Устава на Организацията на обединените нации“. Съгласно тези принципи, процедурите, които дават възможност да се ангажира отговорността на държавите за нарушения на техните международни ангажименти, можело да произтичат само от доброволно приети тях от норми на международното право.
С шестото основание Република Полша, подкрепяна от Унгария, твърди, че можело да се наложи, в нарушение на член 7 ДЕС и член 269 ДФЕС, Съдът да разглежда по същество твърдени от Комисията нарушения на принципите на правовата държава при съдебния контрол на решенията на Съвета, приети съгласно обжалвания регламент. Всъщност, за да може да извърши такъв контрол, Съдът трябвало, въз основа на определение за тази ценност, което произтича от акт на вторичното право, да изготви критерии относно правовата държава като ценност, които впоследствие да се прилагат в процедура, започната в съответствие с член 7 ДЕС, въпреки че Съдът не е компетентен да преценява по същество твърдения за нарушение срещу държава членка, изложени в съответствие с тази процедура.
Член 7 ДЕС обаче имал специална роля в установената с Договорите система от правни средства за защита, тъй като разрешавал по изключение институциите на Съюза да контролират спазването от държавите членки на основните ценности на Съюза в областите, които са от изключителната компетентност на държавите членки.
С единадесетото основание Република Полша, подкрепяна от Унгария, твърди, че обжалваният регламент е опорочен поради злоупотреба с власт. От съдебната практика следвало, че акт на Съюза е опорочен поради злоупотреба с власт или процесуални права, когато са налице обективни, относими и непротиворечиви доказателства, че е бил приет с единствената или поне определяща цел да постигне цели, различни от целите, които съдържа, или да избегне процедура, специално предвидена от Договора.
В настоящия случай, заявената цел на обжалвания регламент, както следвало от заглавието му, била защитата на бюджета на Съюза, а в съображение 7 от него се посочвало, че за постигането на тази цел е необходимо да се спазва принципа на добро финансово управление, което предполагало спазването на принципите на правовата държава. По същия начин съгласно член 1 от посочения регламент той установявал правилата, необходими за защитата на бюджета на Съюза в случай на нарушения на принципите на правовата държава в държавите членки.
Тази заявена цел обаче не съответствала на действителната цел на обжалвания регламент. В това отношение Република Полша отбелязва, че в предложението, довело до приемането на обжалвания регламент, се посочвало, че „някои неотдавнашни събития“ са откроили „определени масово допускани слабости в осъществявания контрол и баланса на правомощията при упражняването на държавната власт в отделни държави членки“, са показали „как незачитането на принципите на правовата държава може да се превърне в обект на сериозна и всеобща загриженост в рамките на Европейския съюз“ и са подтикнали европейски „институции, сред които и Европейският парламент, а също и широката общественост, недвусмислено [да поискат] [Европейският съюз] да [предприеме] действия в защита на принципите на правовата държава“.
Освен това, подобно на твърдяното в първото основание, тази държава членка поддържа, че механизмът, установен с обжалвания регламент, не е механизъм за обвързаност с условия за защита на бюджета на Съюза, а наказателен механизъм за санкциониране на нарушенията на принципите на правовата държава. Тази констатация била потвърдена както от Biuro Analiz Sejmowych Kancelarii Sejmu RP (Бюро за парламентарни анализи на Канцеларията на Сейма на Република Полша), така и от годишните доклади на Сметната палата, според които изпълнението на бюджета на Съюза и управлението на финансите на Съюза се подобрявали. Всъщност процентът на грешки, който през 2014 г. възлизал на 4,4 %, намалял до 3,8 %, а впоследствие, през 2015 г. и 2016 г. — до 3,1 %. Следователно необходимостта от защитата на бюджета на Съюза не обосновавала приемането на обжалвания регламент.
Поради това Република Полша споделя мнението на правната служба на Съвета, изразено в нейното Правно становище 13593/18, според което механизмът, предвиден с предложението, довело до приемането на обжалвания регламент, „не показва по какъв начин зачитането на принципите на правовата държава […] е свързано с правилното изпълнение на бюджета на Съюза и защитата на финансовите интереси на Съюза“. Макар в някои съображения от този регламент да се посочва такава връзка, тя не била изяснена и още по-малко доказана.
От това Република Полша стига до извода, че действителната цел на това предложение е не толкова защитата на бюджета на Съюза, колкото защитата на принципите на правовата държава чрез мерки, отнасящи се до бюджета на Съюза. Освен това подобно мнение изразили националните парламенти и Европейският икономически и социален комитет, като последният е посочил, че „счита разглежданото предложение повече като възможен инструмент за защитата чрез бюджета на Съюза на всички ценности, посочени в член 2 ДЕС“. Освен това посоченото мнение се потвърждавало от съображение 14 от обжалвания регламент, според което предвиденият от този регламент механизъм бил част от инструментите за защита на правовата държава.
Следователно трябвало да се приеме, че целта на този механизъм е идентична с тази на предвидената в член 7 ДЕС „процедура за политически контрол“. В това отношение, тъй като нито член 7, параграф 3 ДЕС, нито която и да било друга разпоредба на Договорите не съдържа материалноправни ограничения относно правата на държавите членки, които могат да бъдат спрени при тежко и продължаващо нарушение на ценностите, посочени в член 2 ДЕС, мерките за защита на бюджета на Съюза, които могат да бъдат наложени на държава членка в съответствие с член 5, параграф 1 от обжалвания регламент, можели да съответстват и на тези, които Съветът може да предприеме на основание член 7, параграф 3 ДЕС, когато реши да спре „някои права, произтичащи от прилагането на Договорите“.
Доколкото мерки от естеството на предвидените в член 5, параграф 1 от обжалвания регламент са можели да бъдат приети в съответствие с предвидената в член 7 ДЕС процедура дори преди влизането в сила на този регламент, в съображение 14 от същия регламент неправилно се посочвало, че механизмът, който последният установява, допълва съществуващите правни инструменти за противодействие на нарушенията на принципите на правовата държава.
Освен това член 7, параграф 4 ДЕС и член 7, параграф 2, втора алинея от обжалвания регламент, отнасящи се до изменението и отмяната на приетите мерки, сочели, че целта на тези механизми е да се накара съответната държава членка да зачита правовата държава като ценност. Като не изисква единодушно решение на Съвета обаче, посоченият регламент определял много по-малко строга процедура за приемане на санкции от предвидената в член 7 ДЕС, като по този начин го лишавал от полезното му действие.
В становище от 27 май 2014 г. правната служба на Съвета посочила, от една страна, че с член 7 ДЕС целенасочено се определя точна рамка за контрол, включваща различни етапи, висок теоретичен праг за започване на процедурите, голямо мнозинство в Съвета и Европейския съвет, както и набор от процесуални гаранции за съответната държава членка, включително възможността за ограничен правораздавателен контрол от Съда, и от друга страна, че този член не предвижда правно основание, позволяващо развитието или изменението на тази процедура. Тази позиция била изрично повторена в Правно становище 13593/18, което освен това посочва, че вторичното право не може да измени или допълни посочената процедура, нито да има за последица лишаването ѝ от полезно действие.
Следователно поради характера на целта и поради приложимите принципи и мерки установеният с обжалвания регламент механизъм представлявал очевидно и умишлено заобикаляне на предвидената в член 7 ДЕС процедура.
Република Полша твърди, че настоящото дело има сходства с делото, по което е постановено решение от 17 декември 2020 г., Openbaar Ministerie (Независимост на издаващия съдебен орган) (
C‑354/20 PPU и C‑412/20 PPU
,
EU:C:2020:1033
, т.
—
). Тя припомня, че в това решение, като се опира на съображение 10 от Рамково решение 2002/584/ПВР на Съвета от 13 юни 2002 година относно европейската заповед за арест и процедурите за предаване между държавите членки (
ОВ L 190, 2002 г., стр. 1
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 19, том 6, стр. 3), изменено с Рамково решение 2009/299/ПВР на Съвета от 26 февруари 2009 г. (
ОВ L 81, 2009 г., стр. 24
), Съдът постановява, че системни или общи недостатъци във връзка с независимостта на съдебната власт на издаващата държава членка, колкото и сериозни да са те, не обосновават фактическо спиране на прилагането на механизма на европейската заповед на арест по отношение на същата държава членка, докато Европейският съвет и Съветът не приемат решенията, посочени в член 7 ДЕС.
Съображение 10 обаче само отразявало правните последици, произтичащи от член 7 ДЕС. Ето защо от цитираното в предходната точка дело следвало, че само Съветът в съответствие с член 7, параграф 3, ДЕС може да спре произтичащите от Договорите права по отношение на държава членка поради нарушение от нейна страна на ценностите, посочени в член 2 ДЕС.
Парламентът и Съветът, подкрепяни от Кралство Белгия, Кралство Дания, Федерална република Германия, Ирландия, Кралство Испания, Френската република, Великото херцогство Люксембург, Кралство Нидерландия, Република Финландия, Кралство Швеция и Комисията, оспорват основателността на тези доводи.
2.

Съображения на Съда
С първото, второто, петото, шестото и единадесетото си основание Република Полша, подкрепяна от Унгария, твърди по същество, от една страна, че нито член 322, параграф 1, буква a) ДФЕС, нито която и да било друга разпоредба от Договора за функционирането на ЕС не може да е подходящо правно основание за приемането на обжалвания регламент, и по-конкретно на членове 2—4 от него. При условията на евентуалност тя посочва, че ако Съдът счете, че законодателят е компетентен да приеме обжалвания регламент, той трябвало да бъде приет на основание член 311, трета алинея ДФЕС или член 312, параграф 2 ДФЕС. Тя добавя, от друга страна, че установената с посочения регламент процедура заобикаля предвидената в член 7 ДЕС, въпреки че последната има изключителен характер за защитата на посочените в член 2 ДЕС ценности, и накърнява предвиденото в член 269 ДФЕС ограничаване на компетентността на Съда.
а)

По правното основание на обжалвания регламент
В самото начало следва да се припомни, че съгласно член 322, параграф 1, буква a) ДФЕС Парламентът и Съветът, като действат в съответствие с обикновената законодателна процедура и след консултация със Сметната палата, приемат чрез регламенти „финансовите норми, които по-специално определят реда и условията за установяване и изпълнение на бюджета, както и за представяне и проверка на отчетите“.
Предназначението на тези правила обаче е да уреждат всички аспекти, свързани с изпълнението на бюджета на Съюза, обхванати от дял II („Финансови разпоредби“) от част шеста от Договора за функционирането на ЕС, отнасяща се до „[и]нституционални и финансови разпоредби“, а следователно и до това изпълнение в широкия смисъл.
Всъщност освен факта, че член 322 ДФЕС се съдържа в глава 5 („Общи разпоредби“) от този дял II, следва да се отбележи, че към тази разпоредба препращат член 310, параграфи 2 и 3 ДФЕС, който се съдържа в уводната част на посочения дял II, член 315, първа и втора алинея ДФЕС и член 316, първа и втора алинея ДФЕС, които се съдържат в глава 3 („Годишен бюджет на Съюза“) от същия дял II, както и член 317 ДФЕС, който се съдържа в глава 4 („Изпълнение на бюджета и освобождаване от отговорност“) от дял II.
Членове 310 и 315—317 обаче имат връзка с изпълнението на бюджета на Съюза.
Всъщност член 310 ДФЕС гласи в параграф 1, че всички източници на приходи и разходи в рамките на Съюза се включват в прогнозите, които се съставят за всяка бюджетна година и се отразяват в бюджета, а параграф 3 от него предвижда, че изпълнението на разходите, отразени в бюджета, изисква предварително приемане на правно обвързващ акт на Съюза, който дава правно основание за неговото действие и за изпълнението на съответстващия разход съгласно регламента, посочен в член 322 ДФЕС, с изключение на предвидените в посочения член случаи. Накрая този член 310 изисква в параграф 5 посоченият бюджет да се изпълнява съгласно принципа на доброто финансово управление, като държавите членки и Съюзът си сътрудничат, за да гарантират, че определените бюджетни кредити се използват съгласно този принцип.
Що се отнася до член 315 ДФЕС, първа алинея от него предвижда, че ако в началото на дадена бюджетна година бюджетът все още не е окончателно приет, то сума, равна на не повече от една дванадесета от бюджетните кредити, вписани в съответната глава от бюджета за предходната бюджетна година, може да бъде изразходвана всеки месец по отношение на всяка глава на бюджета в съответствие с разпоредбите на регламента, приет в изпълнение на член 322 ДФЕС, като тази сума не може да превишава една дванадесета от кредитите, предвидени в същата глава от проектобюджета. Член 316 ДФЕС от своя страна се отнася до прехвърлянето на неизползваните в края бюджетна година бюджетни кредити.
Колкото до член 317 ДФЕС, той гласи по-специално, че Комисията изпълнява бюджета в сътрудничество с държавите членки в съответствие с разпоредбите на регламентите, приети по силата на член 322 ДФЕС, на своя собствена отговорност и в рамките на заделените бюджетни кредити, съгласно принципа на доброто финансово управление. Той изисква също държавите членки да сътрудничат на Комисията, за да се гарантира използването на бюджетните кредити в съответствие с принципа на доброто финансово управление, и уточнява, че регламентите, приети по силата на член 322 ДФЕС, определят задълженията на държавите членки за контрол и одит при изпълнението на бюджета, както и отговорностите, които произтичат от това.
От това следва, че финансовите норми, които „по-специално определят реда и условията“ за изпълнение на бюджета, както и за представяне и проверка на отчетите по смисъла на член 322, параграф 1, буква a) ДФЕС, тълкуван с оглед на разпоредбите, посочени в точка 115 от настоящото решение, обхващат не само нормите, определящи начина, по който се изпълняват разходите, отразени в този бюджет, но и нормите, определящи задълженията на държавите членки за контрол и одит при изпълнението на бюджета от Комисията в сътрудничество с тях, както и отговорностите, които произтичат от това. По-конкретно е видно, че целта на тези финансови норми е при изпълнението на бюджета на Съюза да се гарантира по-специално спазването на принципа на доброто финансово управление, включително от държавите членки.
Именно предвид гореизложените съображения трябва да се разгледа въпросът дали в настоящия случай член 322, параграф 1, буква a) ДФЕС може да съставлява подходящо правно основание за приемането на обжалвания регламент.
В това отношение съгласно постоянната съдебна практика изборът на правното основание на даден акт на Съюза трябва да се основава на обективни критерии, които да могат да бъдат предмет на съдебен контрол, като например целта и съдържанието на акта (решения от 3 декември 2019 г., Чешка република/Парламент и Съвет,
C‑482/17
,
EU:C:2019:1035
, т.
, от 8 декември 2020 г., Унгария/Парламент и Съвет
C‑620/18
,
EU:C:2020:1001
, т.
и от 8 декември 2020 г., Полша/Парламент и Съвет,
C‑626/18
,
EU:C:2020:1000
, т.
).
Освен това, за да се определи подходящото правно основание, може да се вземе предвид правният контекст, в който се вписва новата правна уредба, по-специално доколкото такъв контекст може да послужи за изясняването на целта, преследвана с тази правна уредба (решения от 3 декември 2019 г., Чешка република/Парламент и Съвет,
C‑482/17
,
EU:C:2019:1035
, т.
, от 8 декември 2020 г., Унгария/Парламент и Съвет
C‑620/18
,
EU:C:2020:1001
, т.
и от 8 декември 2020 г., Полша/Парламент и Съвет,
C‑626/18
,
EU:C:2020:1000
, т.
).
В настоящия случай, що се отнася, на първо място, до въпроса дали с оглед на целта си обжалваният регламент може да има за правно основание член 322, параграф 1, буква a) ДФЕС, Република Полша, подкрепяна от Унгария, твърди, че действителната цел на този регламент е да се позволи налагането на санкции чрез бюджета на Съюза в случай на констатирани нарушения на принципите на правовата държава, като тази цел произтичала по-специално от член 7, параграф 2, втора алинея от обжалвания регламент, от съображение 14 от него, но също от липсата на доказателства за наличието на връзка между зачитането на принципите на правовата държава и доброто финансово управление на бюджета на Съюза, от изложението на мотивите към предложението, довело до приемането на обжалвания регламент, както и от статистиките, от които следвало, че при приемането на регламента не е имало никаква необходимост от защита на бюджета на Съюза.
В това отношение, първо, член 1 от обжалвания регламент гласи, че с този регламент се определят „правилата, необходими за защита на бюджета на Съюза в случай на нарушения на принципите на правовата държава в държавите членки“. В този смисъл от текста на тази разпоредба е видно, че целта на посочения регламент е защитата на бюджета на Съюза от вреди, които могат да произтекат от накърняване на принципите на правовата държава в дадена държава членка.
Второ, от член 4, параграф 1 във връзка с член 6, параграф 1 от обжалвания регламент следва, че процедурата, предвидена за приемането на „подходящи мерки“ за защита на бюджета на Съюза, може да бъде започната от Комисията само когато тази институция констатира, че има разумни основания да се счита не само че в дадена държава членка са извършени нарушения на принципите на правовата държава, но най-вече че тези нарушения накърняват или има сериозна опасност да накърнят достатъчно пряко доброто финансово управление на бюджета на Съюза или защитата на неговите финансови интереси.
Освен това от член 5, параграфи 1 и 3 от този регламент е видно, че тези подходящи мерки включват основно спиране на плащанията, на изпълнението на правни задължения, на изплащането на траншове, на икономическото предимство в рамките на гарантиран инструмент, на одобрението на програми или на изпълнението на задължения; прекратяване на правни задължения; забрана за поемане на нови правни задължения или за сключване на нови споразумения; предсрочно погасяване на гарантирани заеми; намаляване на икономическото предимство в рамките на гарантиран инструмент; намаляване на поетите задължения или на предварителното финансиране; прекъсване на сроковете на плащанията, както и че те трябва да са пропорционални, т.е. да са ограничени до строго необходимото с оглед на действителното или потенциалното въздействие на нарушенията на принципите на правовата държава върху доброто финансово управление на бюджета на Съюза или неговите финансови интереси.
В допълнение съгласно член 7, параграф 2, втора алинея от обжалвания регламент Комисията представя на Съвета предложение за отмяна на приетите мерки, когато прецени, че условията по член 4 вече не са налице, и съответно по-специално когато доброто управление на бюджета на Съюза или защитата на неговите финансови интереси вече не са накърнени или няма опасност да бъдат накърнени, така че, както отбелязва генерален адвокат Campos Sánchez-Bordona в точка 185 от своето заключение по дело Унгария/Парламент и Съвет (
C‑156/21
,
EU:C:2021:974
), тези мерки трябва да бъдат отменени, когато въздействието върху изпълнението на бюджета бъде преустановено, дори констатираните нарушения на принципите на правовата държава да продължават.
Видът мерки, които могат да бъдат приети, критериите за избора и обхвата им, както и условията за тяхното приемане и отмяна обаче — доколкото всички те са свързани с накърняване или сериозна опасност от накърняване на доброто финансово управление на бюджета на Съюза или на защитата на финансовите интереси на Съюза — потвърждават констатацията, че целта на обжалвания регламент е защитата на бюджета на Съюза при неговото изпълнение.
Освен това от текста на член 5, параграф 2 от обжалвания регламент, тълкуван с оглед на параграф 4 от този член, както и на съображение 19 от посочения регламент е видно, че тази разпоредба е насочена не към санкциониране на държава членка за нарушение на принципите на правовата държава, както твърди Република Полша, подкрепяна от Унгария, а към гарантиране на законните интереси на крайните получатели и бенефициерите при приемането на подходящи мерки спрямо държава членка съгласно същия регламент. Следователно тази разпоредба определя последиците от такива мерки по отношение на трети лица. Поради това посочената разпоредба не е в подкрепа на твърдението, че целта на обжалвания регламент била не толкова защитата на бюджета на Съюза, а санкционирането като такива на нарушенията на принципите на правовата държава в дадена държава членка.
Трето, както отбелязва генерален адвокат Campos Sánchez-Bordona в точка 130 от своето заключение по дело Унгария/Парламент и Съвет (
C‑156/21
,
EU:C:2021:974
), съображенията на обжалвания регламент потвърждават преследваната от този регламент цел за защита на бюджета на Съюза, посочена в член 1 от него. Всъщност съображения 2 и 7—9 от посочения регламент гласят по-конкретно, че Европейският съвет е заявил, че финансовите интереси на Съюза трябва да се защитават в съответствие с ценностите, посочени в член 2 ДЕС, че когато държавите членки изпълняват бюджета на Съюза, зачитането на принципите на правовата държава е важна предпоставка за спазването на принципа на доброто финансово управление, залегнал в член 317 ДФЕС, че доброто финансово управление може да се осигури от държавите членки единствено ако органите на публичната власт действат в съответствие със закона, ако нарушенията на закона се преследват ефективно и ако произволните или незаконосъобразни решения на органите на публичната власт могат да подлежат на ефективен съдебен контрол, и че независимостта и безпристрастността на съдебната власт и на службите, натоварени с разследването и наказателното преследване, са необходимата минимална гаранция против незаконосъобразни и произволни решения на органите на публичната власт, които могат да накърнят финансовите интереси на Съюза. В съображение 13 от същия регламент се посочва, че поради това в този контекст „съществува ясна връзка между зачитането на принципите на правовата държава и ефективното изпълнение на бюджета на Съюза в съответствие с принципите на доброто финансово управление“, а в съображение 15 от него се уточнява, че „[н]арушенията на принципите на правовата държава, по-специално тези, които засягат правилното функциониране на органите на публичната власт и ефективния съдебен контрол, могат сериозно да навредят на финансовите интереси на Съюза“.
Колкото до съображение 14 от обжалвания регламент, макар да гласи, че предвиденият в този регламент механизъм „допълва“ инструментите, които утвърждават принципите на правовата държава и тяхното прилагане, в него се уточнява, че този механизъм допринася за това утвърждаване, „като защитава бюджета на Съюза срещу нарушения на принципите на правовата държава, които накърняват доброто му финансово управление или защитата на финансовите интереси на Съюза“.
Четвърто, доколкото Република Полша, подкрепяна от Унгария, твърди, че в съображения 7—9, 13 и 15 от обжалвания регламент се посочва наличието на връзка между зачитането на принципите на правовата държава и доброто финансово управление на бюджета на Съюза, която обаче не била доказана, следва да се отбележи, че законодателят на Съюза е могъл да направи констатациите в посочените съображения въз основа на експертни доклади, с които е разполагал по време на законодателната процедура, сред които е становище 1/2018 на Сметната палата относно предложението за регламент на Европейския парламент и на Съвета от 2 май 2018 година относно защитата на бюджета на Съюза в случаите на широко разпространено незачитане на принципите на правовата държава в държавите членки (
ОВ C 291, 2018 г., стр. 1
), довело до приемането на обжалвания регламент. Всъщност от точки 10 и 11 от това становище е видно, че тази институция е съгласна с „мнението на Комисията, че незаконосъобразните и произволни решения на органите на публичната власт, отговарящи за управлението на средствата и за съдебния контрол, може да накърнят финансовите интереси на [Съюза]“ и признава, че „независимостта и безпристрастността на съдебната система са от съществено значение за гарантирането на доброто финансово управление и защитата на бюджета на [Съюза], особено по отношение на изпълнението по съдебен ред на правни искове, борбата с измамите и други законни интереси на ЕС“.
По същия начин в точки 1.3 и 1.4 от своето становище от 18 октомври 2018 г. относно това предложение за регламент (
ОВ С 62, 2019 г., стр. 173
) Европейският икономически и социален комитет посочва, че „действителното зачитане на принципите на правовата държава е предпоставка обществеността да получи необходимата увереност, че разходването на средства на [Съюза] в държавите членки е достатъчно защитено“, че „предложението [, довело до приемането на този регламент,] ще засили […] защитата на финансовите интереси на [Съюза]“ и че „сериозна, продължаваща и системна заплаха за правовата държава, […] по естеството си може да представляват пряк риск за финансовите интереси [Съюза]“.
Пето, в изложението на мотивите към предложението, въз основа на което е приет обжалваният регламент, Комисията наистина посочва, че е изразено желание в полза на намесата на Съюза, за да защити принципите на правовата държава и следователно да приеме мерки, с които да се гарантира спазването им. Въпреки това в същото изложение на мотивите Комисията обосновава своето предложение с необходимостта „да се защитят финансовите интереси на Съюза, ако са изложени на риск от финансови загуби, причинени от широко разпространено незачитане на принципите на правовата държава в конкретна държава членка“.
Шесто, що се отнася до статистиките, доказващи, че при приемането на обжалвания регламент нямало обективна необходимост от защита на бюджета на Съюза, следва да се отбележи, че според самата Република Полша тези статистики се отнасят до процента на грешките, установени през периода 2014—2016 г. Целта на този регламент обаче не е да се отстранят грешките, които могат да се допуснат при изпълнението на бюджета на Съюза, а засягането или сериозната опасност от засягане на този бюджет или на защитата на финансовите интереси на Съюза, които могат да произтекат от нарушения на принципите на правовата държава.
Във всеки случай доводите, с които Република Полша цели да постави под въпрос самата целесъобразност на обжалвания регламент, тъй като той не отговарял на обективна необходимост, не са достатъчни да докажат, че законодателят на Съюза е превишил своята компетентност.
С оглед на гореизложените съображения следва да се констатира, че противно на твърдяното от Република Полша, подкрепяна от Унгария, целта на обжалвания регламент е защитата на бюджета на Съюза от вреди, произтичащи достатъчно пряко от нарушения на принципите на правовата държава в дадена държава членка, а не санкционирането само по себе си на такива нарушения.
Тази цел обаче съответства на изискването бюджетът да се изпълнява съгласно принципа на доброто финансово управление, установен по-конкретно в член 310, параграф 5 ДФЕС, тъй като това изискване се прилага към всички разпоредби на дял II от шеста част на Договора за функционирането на ЕС, отнасящи се до изпълнението на бюджета на Съюза и съответно по-специално към член 322, параграф 1, буква a) ДФЕС.
На второ място, Република Полша, подкрепяна от Унгария, твърди по същество, че с оглед на съдържанието си обжалваният регламент не може законосъобразно да има за правно основание член 322, параграф 1, буква a) ДФЕС, по конкретно що се отнася до членове 2—4 от него. Всъщност член 322, параграф 1, буква a) ДФЕС не позволявал нито да се уточнят ценностите, посочени в член 2 ДЕС, нито следователно да се дефинира понятието „принципи на правовата държава“, да се разшири обхватът на това понятие до другите ценности по член 2 ДЕС или още да се констатират нарушения на принципите на правовата държава независимо от връзката им с бюджета на Съюза. Освен това на Съюза не била предоставена никаква компетентност да урежда някои аспекти от понятието „принципи на правовата държава“ като характеристиките на законодателния процес. Република Полша подчертава, че установеният с обжалвания регламент механизъм обвързва плащанията от бюджета на Съюза със спазването от държавите членки не на конкретни задължения във връзка с принципа на добро финансово управление, а на принципите на правовата държава. Всеки механизъм за обвързаност с условия обаче трябвало да определя точно условията за получаване на средства, които трябвало да имат достатъчно пряка връзка с целите на финансирането. Връзката между нарушението на едно от тези условия и спирането на финансирането трябвало да бъде доказана, а санкция можело да бъде наложена, ако е установено, че съответното нарушение засяга постигането на целите или правилното използване на средствата. Член 3 и член 4, параграф 2 от посочения регламент обаче били формулирани много общо и не съдържали конкретни критерии за преценка на спазването на принципите на правовата държава. По-конкретно член 4, параграф 2, буква з) от него позволявал да се обхванат ситуации и поведение, които все още не са установени, което позволявало последващо изготвяне на критерии, с които да се извърши преценка на нарушенията на принципите на правовата държава и следователно да се приравни установеният с обжалвания регламент механизъм на механизъм за налагане на санкции.
В това отношение, първо, между страните в производството няма спор, че „механизъм за обвързаност с условия“, който поставя достъпа до финансиране от бюджета на Съюза в зависимост от изпълнението на някои условия, може да попада в обхвата на понятието „финансови норми“ по смисъла на член 322, параграф 1, буква a) ДФЕС.
Въпреки това, докато Република Полша, подкрепяна от Унгария, счита, че такова условие трябва да е тясно свързано или с една от целите на дадена програма или конкретно действие на Съюза, или с доброто финансово управление на бюджета на Съюза, Парламентът и Съветът, подкрепяни от Кралство Белгия, Кралство Дания, Федерална република Германия, Ирландия, Кралство Испания, Френската република, Великото херцогство Люксембург, Кралство Нидерландия, Република Финландия, Кралство Швеция и Комисията, считат, че такъв механизъм може да е под формата на „хоризонтална обвързаност“, в смисъл че въпросното условие може да бъде обвързано с правовата държава като ценност, посочена в член 2 ДФЕС, която трябва да се зачита във всички области на политиката на Съюза.
В това отношение следва да се припомни, че съгласно член 2 ДЕС Съюзът се основава на ценности, които са общи за държавите членки, и че съгласно член 49 ДЕС зачитането на тези ценности представлява предварително условие за присъединяването към Съюза на всяка европейска държава, която поиска да стане членка на Съюза (вж. в този смисъл решение от 21 декември 2021 г., Euro Box Promotion и др.,
C‑357/19, C‑379/19, C‑547/19, C‑811/19 и C‑840/19
,
EU:C:2021:1034
, т.
и
и цитираната съдебна практика).
Всъщност, както се посочва в съображение 5 от обжалвания регламент, когато една страна кандидатка стане държава членка, тя се присъединява към правна конструкция, почиваща на основополагащото схващане, че всяка държава членка споделя с всички останали държави членки и признава, че те споделят с нея посочените в член 2 ДЕС общи ценности, на които се основава Съюзът. Това схващане се основава на специфичните и основни характеристики на правото на Съюза, които са свързани със самото му естество и произтичат от автономията, с която то се ползва по отношение на правото на държавите членки и международното право. То предполага и обосновава съществуването на взаимно доверие между държавите членки относно признаването на тези ценности и следователно относно зачитането на правото на Съюза, което ги прилага (вж. в този смисъл становище 2/13 (Присъединяване на Съюза към ЕКПЧ) от 18 декември 2014 г.,
EU:C:2014:2454
, т.
—
и решения от 27 февруари 2018 г., Associação Sindical dos Juízes Portugueses,
C‑64/16
,
EU:C:2018:117
, т.
и от 20 април 2021 г., Repubblika,
C‑896/19
,
EU:C:2021:311
, т.
). В посоченото съображение се уточнява също, че законите и практиките на държавите членки следва да продължат да се придържат към общите ценности, на които се основава Съюзът.
От това следва, че зачитането от държава членка на ценностите, прогласени в член 2 ДЕС, представлява условие за упражняването на всички права, произтичащи от прилагането на Договорите спрямо тази държава членка (решения от 20 април 2021 г., Repubblika,
C‑896/19
,
EU:C:2021:311
, т.
, от 18 май 2021 г., Asociaţia Forumul Judecătorilor din România и др.,
C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 и C‑397/19
,
EU:C:2021:393
, т.
и от 21 декември 2021 г., Euro Box Promotion и др.,
C‑357/19, C‑379/19, C‑547/19, C‑811/19 и C‑840/19
,
EU:C:2021:1034
, т.
). Всъщност зачитането на тези ценности не може да бъде сведено до задължение, което държава членка трябва да изпълни, за да се присъедини към Съюза, и от което може да се освободи след присъединяването си.
Посочените в член 2 ДФЕС ценности са установени и споделени от държавите членки. Те определят самата идентичност на Съюза като общ правен ред. Ето защо в рамките на своите правомощия, предвидени с Договорите, Съюзът трябва да е в състояние да защитава посочените ценности.
От това следва, че съгласно принципа на предоставената компетентност, закрепен в член 5, параграф 2 ДЕС, и принципа на съгласуваност на политиките на Съюза, предвиден в член 7 ДФЕС, обща за Съюза и държавите членки ценност, каквато е правовата държава, която е част от самите основи на Съюза и неговия правен ред, може да е в основата на механизъм за обвързаност с условия, обхванат от понятието „финансови норми“ по смисъла на член 322, параграф 1, буква a) ДФЕС.
В това отношение следва да се отбележи, от една страна, че бюджетът на Съюза е един от основните инструменти за конкретизиране в политиките и действията на Съюза на посочения в член 2 ДЕС принцип на солидарност, който сам по себе си е един от основните принципи на правото на Съюза (вж. по аналогия решение от 15 юли 2021 г., Германия/Полша,
C‑848/19 P
,
EU:C:2021:598
, т.
), и от друга страна, че прилагането на този принцип чрез този бюджет се основава на взаимното доверие между държавите членки при отговорното използване на общите ресурси, записани в посочения бюджет. Както обаче беше припомнено в точка 143 от настоящото решение, това взаимно доверие се основава на ангажимента на всяка държава членка да изпълнява задълженията, които има по силата на правото на Съюза, и — както впрочем се отбелязва в съображение 5 от обжалвания регламент — да продължава да се придържа към посочените в член 2 ДЕС ценности, сред които е правовата държава.
Освен това, както се отбелязва в съображение 13 от обжалвания регламент, съществува ясна връзка между зачитането на принципите на правовата държава, от една страна, и ефективното изпълнение на бюджета на Съюза в съответствие с принципите на доброто финансово управление, както и защитата на финансовите интереси на Съюза, от друга страна.
Всъщност това добро финансово управление и тези финансови интереси могат да бъдат сериозно застрашени от допуснати в дадена държава членка нарушения на принципите на правовата държава, тъй като тези нарушения могат да доведат по-специално до невъзможност да се гарантира, че покритите от бюджета на Съюза разходи отговарят на всички условия за финансиране, предвидени в правото на Съюза, и следователно че съответстват на целите, преследвани от Съюза, когато финансира такива разходи.
По-конкретно спазването на тези условия и тези цели като елементи от правото на Съюза не може да се гарантира напълно при липсата на ефективен съдебен контрол, чието предназначение е да гарантира спазването на разпоредбите от правото на Съюза, като се уточнява, че наличието на такъв контрол от независими съдилища както в държавите членки, така и на равнището на Съюза е неделимо свързано с принципите на правовата държава (вж. в този смисъл решение от 21 декември 2021 г., Euro Box Promotion и др.,
C‑357/19, C‑379/19, C‑547/19, C‑811/19 и C‑840/19
,
EU:C:2021:1034
, т.
и
).
От гореизложеното следва, че противно на твърдяното от Република Полша, подкрепяна от Унгария, механизъм за обвързаност с условия също може да попадне в обхвата на понятието „финансови норми“, посочено в член 322, параграф 1, буква a) ДФЕС, когато за получаване на финансиране от бюджета на Съюза установява хоризонтална обвързаност, която е свързана със зачитането от държава членка на правовата държава като ценност, посочена в член 2 ДЕС, и която се отнася до изпълнението на бюджета на Съюза.
Член 4, параграф 1 от обжалвания регламент обаче установява такъв механизъм за хоризонтална обвързаност с условия, тъй като предвижда, че се предприемат подходящи мерки, когато е установено, че нарушения на принципите на правовата държава в дадена държава членка накърняват или има сериозна опасност да накърнят достатъчно пряко доброто финансово управление на бюджета на Съюза или защитата на неговите финансови интереси.
Всъщност от член 5, параграф 1 от този регламент следва, че тази разпоредба предвижда изчерпателно обобщените в точка 126 от настоящото решение „подходящи мерки“, които могат да бъдат приети, и всички те действително се отнасят до изпълнението на бюджета на Съюза.
Колкото до предвиденото в член 4, параграф 1 от обжалвания регламент условие за наличието на „нарушения на принципите на правовата държава“, член 2, буква а) от него гласи, че понятието „принципи на правовата държава“ по смисъла на този регламент се отнася до „ценността на Съюза, заложена в член 2 от ДЕС“, и уточнява, че това понятие включва принципите на законност, правна сигурност, забрана на произвол от страна на органите на изпълнителната власт, ефективна съдебна защита, разделение на властите, както и недискриминация и равенство пред закона. В същата разпоредба обаче се подчертава, че понятието „принципи на правовата държава“, определено за целите на прилагането на посочения регламент, „се разбира[…] като имащ[o] отношение към другите ценности и принципи на Съюза, заложени в член 2 от ДЕС“. От това следва, че в рамките на механизъм за хоризонтална обвързаност с условия като установения с обжалвания регламент може да бъде изискано зачитането на тези ценности и принципи, доколкото те се съдържат в самото определение на „правовата държава“ като ценност, посочена в член 2 ДЕС, или доколкото, както е видно от второто изречение на този член, са тясно свързани с общество, което зачита правовата държава.
Освен това, както отбелязва генерален адвокат Campos Sánchez-Bordona в точки 152 и 280 от своето заключение по дело Унгария/Парламент и Съвет (
C‑156/21
,
EU:C:2021:974
), член 3 от обжалвания регламент, в който се посочват случаи, които могат да са показателни за нарушения на тези принципи и сред които е липсата на гаранция за отсъствието на конфликти на интереси, има за цел да улесни прилагането на този регламент.
Колкото до член 4, параграф 2 от обжалвания регламент, от него следва, че за да попаднат в обхвата на механизма за хоризонтална обвързаност с условия, установен в параграф 1 от този член, нарушенията на принципите на правовата държава трябва да са свързани със ситуациите или поведението на органите, изброени в букви а)—з) от посочения параграф 2, доколкото те имат отношение към доброто финансово управление на бюджета на Съюза или защитата на финансовите интереси на Съюза.
От гореизложеното следва, че член 2, буква а), член 3, член 4, параграф 2 и член 5, параграф 1 от обжалвания регламент са съставни елементи на механизма за хоризонтална обвързаност с условия, установен в член 4, параграф 1 от този регламент, като съдържат определенията, необходими за прилагането му, уточняват приложното му поле и предвиждат мерките, до които той може да доведе. Поради това тези разпоредби са неразделна част от този механизъм и съответно от понятието „финансови норми“ по смисъла на член 322, параграф 1, буква a) ДФЕС.
Второ, тази констатация не се опровергава от доводите на Република Полша, подкрепяна от Унгария, че на Съюза не била предоставена никаква компетентност да приема правила относно специфични аспекти на понятието „принципи на правовата държава“ като изискването за прозрачен, отчетен, демократичен и плуралистичен законодателен процес.
Всъщност, както беше отбелязано в точка 125 от настоящото решение, от член 4, параграф 1 във връзка с член 6, параграф 1 от обжалвания регламент следва, че процедурата, която той предвижда за целите на приемането на „подходящи мерки“ за защита на бюджета на Съюза, може да бъде започната от Комисията само когато тази институция констатира, че има разумни основания да се счита не само че в дадена държава членка са били налице нарушения на принципите на правовата държава, но най-вече че тези нарушения накърняват или има сериозна опасност да накърнят достатъчно пряко доброто финансово управление на бюджета на Съюза или защитата на неговите финансови интереси.
Освен това, както беше констатирано в точка 156 от настоящото решение, от член 4, параграф 2 от обжалвания регламент следва, че за да попаднат в обхвата на механизма за хоризонтална обвързаност с условия, установен в параграф 1 от този член, нарушенията на принципите на правовата държава трябва да са свързани със ситуациите или поведението на органите, изброени в букви а)—з) от посочения параграф 2, доколкото те са от значение за доброто финансово управление на бюджета на Съюза или защитата на финансовите интереси на Съюза.
Това значение обаче може да се предполага по отношение на дейностите на органите, изпълняващи бюджета на Съюза и отговарящи за финансовия контрол, наблюдение и одит, посочени в букви а) и б) от този параграф 2. Колкото до службите, отговарящи за разследването и наказателното преследване, тяхното правилно функциониране е посочено в буква в) от същия параграф само доколкото то се отнася до нарушения на правото на Съюза, свързани с изпълнението на бюджета на Съюза или защитата на финансовите интереси на Съюза. Това се отнася и за предотвратяването и санкционирането от националните съдилища или от административните органи на посочените в буква д) нарушения на правото на Съюза. Що се отнася до съдебния контрол, посочен в буква г), той е споменат само доколкото се отнася до поведението на органите по букви а)—в). Събирането на недължимо платени средства, предвидено в буква е), се отнася само до средства от бюджета на Съюза, което е така и по отношение на посоченото в буква ж) съдействие на OLAF и Европейската прокуратура. Накрая, в буква з) се посочват изрично всички други ситуации или поведение на съответните органи, които имат отношение към доброто финансово управление на бюджета на Съюза или защитата на неговите финансови интереси.
От това следва, че противно на твърдяното от Република Полша, подкрепяна от Унгария, от една страна, обжалваният регламент позволява на институциите на Съюза да извършват проверки на ситуации в държавите членки само доколкото те имат отношение към доброто финансово управление на бюджета на Съюза или защитата на финансовите интереси на Съюза, и от друга страна, подходящи мерки съгласно този регламент могат да се приемат само когато е установено, че такива ситуации включват нарушение на един от принципите на правовата държава, което накърнява или има сериозна опасност да накърни достатъчно пряко доброто финансово управление или защитата на финансовите интереси.
Ситуациите, които имат отношение към изпълнението на бюджета на Съюза, обаче не само попадат в приложното поле на правото на Съюза, но както беше констатирано в точка 151 от настоящото решение, могат да попадат също в обхвата на финансова норма по смисъла на член 322, параграф 1, буква a) ДФЕС под формата на механизъм за хоризонтална обвързаност със зачитането от държава членка на принципите на правовата държава.
Трето, обратно на твърдяното от Република Полша, подкрепяна от Унгария, обстоятелството, че механизъм за хоризонтална обвързаност, отговарящ на определените в точка 151 от настоящото решение критерии, свързани със зачитането на правовата държава като ценност, посочена в член 2 ДЕС, и отнасящи се до изпълнението на бюджета на Съюза, може да попадне в обхвата на понятието „финансови норми, които по-специално определят реда и условията за […] изпълнение на бюджета“ по смисъла на член 322, параграф 1, буква a) ДФЕС, не разширява обхвата на това понятие извън необходимото за доброто изпълнение на бюджета на Съюза.
Всъщност член 4 от обжалвания регламент ограничава в параграф 2 приложното поле на установения в същия регламент механизъм за обвързаност с условия до ситуациите или поведението на органите, които имат връзка с изпълнението на бюджета на Съюза, а в параграф 1 изисква приемането на подходящи мерки да бъде обвързано с наличието на нарушения на принципите на правовата държава, които накърняват или има сериозна опасност да накърнят достатъчно пряко доброто финансово управление на бюджета на Съюза или защитата на неговите финансови интереси. Последното условие изисква също да е установена действителна връзка между тези нарушения и такова накърняване или сериозна опасност от накърняване.
В това отношение следва да се подчертае, че прилагането на член 4, параграфи 1 и 2 от обжалвания регламент е обвързано с процесуалните изисквания, определени в член 6, параграфи 1—9 от този регламент, които, както се отбелязва в съображение 26 от посочения регламент, предполагат задължение за Комисията, когато проверява обосноваността на приемането на подходящи мерки, да се основава на доказателства и да зачита принципите на обективност, недопускане на дискриминация и равенство на държавите членки пред Договорите.
Що се отнася по-конкретно до установяването и оценката на нарушенията на принципите на правовата държава, в съображение 16 от обжалвания регламент се уточнява, че тази оценка трябва да бъде обективна, безпристрастна и справедлива. Освен това изпълнението на всички тези задължения подлежи на цялостен контрол от Съда.
Четвърто, що се отнася до възраженията, че установеният с обжалвания регламент механизъм за обвързаност с условия не поставял плащанията от бюджета на Съюза в зависимост от спазването от държавите членки на точно определени конкретни задължения, че член 3 и член 4, параграф 2 от този регламент били формулирани общо, без да определят конкретни критерии за преценка на спазването на принципите на правовата държава, и че член 4, параграф 2, буква з) от него позволявал да бъдат обхванати все още неустановени ситуации и поведение, най-напред следва да се отбележи, че от член 4, параграф 1 от посочения регламент следва, че условието относно принципите на правовата държава се отнася до зачитането на принципите по член 2, буква а) от същия регламент.
Зачитането на принципите на правовата държава обаче представлява задължение за държавите членки за постигане на резултат, което, както беше припомнено в точки 142—145 от настоящото решение, произтича пряко от тяхната принадлежност към Съюза. В съображение 3 от обжалвания регламент се посочва, че тези принципи са били разгледани в редица решения на Съда, докато в съображения 8—10 и 12 се посочват основните изисквания, произтичащи от същите принципи. Последните освен това са уточнени в член 3 от посочения регламент с изброяването на случаите, които могат да са показателни за нарушението им, както и в член 4, параграф 2 от същия регламент — с определянето на ситуации и поведение на органите, които могат да доведат до приемането на подходящи мерки, когато са изпълнени условията по параграф 1 от този член 4.
На следващо място, общият характер на използваните в член 3 и член 4, параграф 2 от обжалвания регламент термини не може да постави под въпрос избора на член 322, параграф 1, буква a) ДФЕС за правно основание на този регламент.
От една страна, що се отнася до член 3 от обжалвания регламент, без да се засяга въпросът дали посочените в този член елементи за преценка на зачитането на принципите на правовата държава отговарят на изискванията на принципа на правна сигурност, което е предмет на деветото основание, от законодателя на Съюза не може да се изисква в рамките на такъв механизъм за обвързаност с условия да изложи всички хипотези на нарушение на принципите на правовата държава, тъй като такова нарушение се характеризира с неизпълнението на изисквания, за които държавите членки имат достатъчно конкретна и точна информация. Тъй като, както беше отбелязано в точка 155 от настоящото решение, в посочения член 3 само се изброяват случаите, които могат да са показателни за нарушения на принципите на правовата държава, за да се улесни прилагането на този механизъм, същият член, както беше посочено в точка 157 от настоящото решение, е неразривно свързан с посочения механизъм и поради това не може да постави под въпрос избора на член 322, параграф 1, буква a) ДФЕС за правно основание на обжалвания регламент.
От друга страна, що се отнася до член 4, параграф 2 от обжалвания регламент, както беше припомнено в точка 156 от настоящото решение, тази разпоредба уточнява, че за да попаднат в обхвата на механизма за хоризонтална обвързаност с условия, установен в параграф 1 от този член, нарушенията на принципите на правовата държава трябва да са свързани със ситуациите или поведението на органите, посочени в този член, доколкото те имат отношение към доброто финансово управление на бюджета на Съюза или защитата на финансовите интереси на Съюза.
Противно обаче на твърдяното от Република Полша, подкрепяна от Унгария, тази разпоредба, и по-специално буква з) от нея, нито може да направи неизчерпателни случаите, обхванати от въведения с обжалвания регламент механизъм за обвързаност с условия, нито е недостатъчно точна, за да е част от него.
Всъщност от прочита на член 4, параграф 2, буква з) във връзка с член 4, параграф 1 от обжалвания регламент следва, че подходящи мерки се предприемат, когато се установи, че е извършено нарушение на един от принципите, посочени в член 2, буква а) от този регламент, което нарушение се отнася до ситуация, за която е отговорен орган на държава членка, или до поведение на такъв орган, при условие че ситуацията или поведението има отношение към доброто финансово управление на бюджета на Съюза или защитата на неговите финансови интереси и че посоченото нарушение накърнява или има сериозна опасност да накърни достатъчно пряко доброто финансово управление или финансовите интереси.
Освен това член 4, параграф 2 от обжалвания регламент — доколкото в букви а)—ж) от него се посочват определени органи, включително „органите, които изпълняват бюджета на Съюза“, „органите, извършващи финансов контрол, наблюдение и одит“ или още „административните органи“ — предоставя информация за органите, посочени в буква з) от него.
Освен това от определението на понятието „държавен орган“ по смисъла на член 2, буква б) от обжалвания регламент може да се направи изводът, че се имат предвид органите на публичната власт на всяко равнище на управление, включително националните, регионалните и местните органи, както и публичноправните органи, дори частноправните организации, на които са възложени задължения за предоставяне на обществена услуга и са предоставени достатъчни финансови гаранции от държавата членка. Това обстоятелство се потвърждава от съображения 3, 8, 9, 15 и 19 от този регламент, както и от член 3, буква б) от него, които се отнасят изключително до „органите на публичната власт“, „правоприлагащите органи“ и „националните органи“.
Следователно, тъй като от текста на член 4, параграф 2 от обжалвания регламент недвусмислено следва, че се посочват само положения и поведение, за които е отговорен орган на държава членка, при условие че тези ситуации или поведение имат отношение към доброто финансово управление на бюджета на Съюза или защитата на финансовите интереси на Съюза, доводите на Република Полша, че въз основа на тези критерии не може да идентифицират достатъчно конкретно и точно посочените ситуации и поведение и че поради това тази разпоредба не може да е съставен елемент на механизма за обвързаност с условия, установен с обжалвания регламент на основание член 322, параграф 1, буква a) ДФЕС, трябва да бъдат отхвърлени.
Пето, що се отнася до критиките, насочени срещу твърдяната липса на изискване да се докаже достатъчно пряка връзка между нарушението на принцип на правовата държава и защитата на бюджета или финансовите интереси на Съюза, следва да се припомни, че член 4, параграф 2 от обжалвания регламент обвързва приемането съгласно параграф 1 от този член на подходящи мерки с наличието на нарушение на принципите на правовата държава, отнасящо се до ситуации или поведение на органите, които имат отношение към доброто финансово управление на бюджета на Съюза или защитата на финансовите интереси на Съюза. Освен това съгласно член 4, параграф 1 от този регламент само нарушенията на тези принципи, които накърняват „достатъчно пряко“ или има опасност да накърнят „достатъчно пряко“ това добро финансово управление и тези финансови интереси, могат да обосноват приемането на мерки в съответствие с този регламент.
Следователно член 4, параграфи 1 и 2 от обжалвания регламент изисква систематичното установяване на достатъчно пряка връзка между такова нарушение и накърняване или сериозна опасност от накърняване на това добро финансово управление и тези финансови интереси, като, както беше посочено в точка 165 от настоящото решение, тази връзка трябва да е действителна. Освен това от точки 168—170 от настоящото решение следва, че тази връзка има отношение към неспазването от държава членка на едно от задълженията за постигане на резултат, които са част от правовата държава като ценност, посочена в член 2 ДЕС, която държавата членка се е задължила да зачита с присъединяването си към Съюза.
Поради това и с оглед също на изложеното в точка 166 от настоящото решение Република Полша, подкрепяна от Унгария, неправилно твърди, че такава връзка може да бъде констатирана автоматично.
Шесто, що се отнася до твърдението, че свободата на преценка, предоставена с обжалвания регламент на Съвета и Комисията, позволявала на тези институции да използват въведения с този регламент механизъм за обвързаност с условия като механизъм за санкциониране на нарушения на принципите на правовата държава, като се основават на политически преценки, то също не може да бъде прието.
Всъщност с оглед на припомнените в точки 166 и 167 от настоящото решение изисквания не може да се презумира, както прави Република Полша, че предоставената на Съвета и Комисията свобода на преценка позволявала на тези институции да прилагат въведения с този регламент механизъм за обвързаност с условия като механизъм за санкциониране на нарушения на принципите на правовата държава.
Седмо, Република Полша, подкрепяна от Унгария, неправилно твърди, че обжалваният регламент трябвало да се основава на член 311, трета алинея ДФЕС, отнасящ се до системата на собствените ресурси, или на член 312, параграф 2 ДФЕС, отнасящ се до многогодишната финансова рамка.
Всъщност, от една страна, съгласно член 311, трета алинея ДФЕС Съветът „приема решение за определяне на разпоредбите, приложими за системата на собствените ресурси на Съюза“, като се посочва, че „в този контекст е възможно да се установят нови категории собствени ресурси или да се отмени вече съществуваща категория“.
Както обаче правилно твърди Съветът, обжалваният регламент не установява нова категория собствени ресурси на Съюза, нито отменя вече съществуваща. Освен това той не урежда взаимодействието между различните видове собствени ресурси и не установява правилата за прилагане, отнасящи се до събирането на посочените собствени ресурси.
Макар да е вярно, че този регламент може да се отнася и до нарушения на принципите на правовата държава, които влияят върху събирането на собствени ресурси на Съюза, това не променя факта, че той има за предмет не да се променя или адаптира събирането на тези ресурси в зависимост от констатираните нарушения, а да се приемат подходящи мерки относно разходите, които следва да се изплатят от бюджета на Съюза, когато посочените нарушения накърняват или има сериозна опасност да накърнят достатъчно пряко доброто финансово управление на бюджета на Съюза или защитата на финансовите интереси на Съюза. От това следва, че той се отнася не до събирането на собствени ресурси на Съюза, а до изпълнението на неговия бюджет.
От друга страна, член 312, параграф 2 ДФЕС гласи, че Съветът „приема регламент за определяне на многогодишната финансова рамка“.
Както обаче правилно отбелязва Съветът, обжалваният регламент няма за цел да планира разходите на Съюза за даден период, като определя размера на годишните тавани на бюджетните кредити за поети задължения и на бюджетните кредити за плащания. Освен това този регламент е замислен като постоянен механизъм за обвързаност с условия, който се прилага извън ограниченията на дадена многогодишна финансова рамка.
С оглед на всички гореизложени съображения твърденията на Република Полша, подкрепяна от Унгария, за липса на правно основание на обжалвания регламент, доколкото последният не установявал финансови норми по смисъла на член 322, параграф 1, буква a) ДФЕС, трябва да бъдат отхвърлени.
Въпреки това следва да се провери също дали, както твърди по същество Република Полша, подкрепяна от Унгария, законодателят на Съюза не може да приеме финансови норми като предвидените в обжалвания регламент, тъй като те заобикалят член 7 ДЕС и член 269 ДФЕС.
б)

По заобикалянето на член 7 ДЕС и член 269 ДФЕС
На първо място, що се отнася до изключителния характер на предвидената в член 7 ДЕС процедура за защитата на ценностите, посочени в член 2 ДЕС, Република Полша, подкрепяна от Унгария, твърди по същество, че съгласно член 7, параграф 2 ДЕС само Европейският съвет може да установи нарушение на принципите на правовата държава. Само тази институция можела, с оглед на състава си, да осигури контрола на зачитането на правовата държава като ценност, който имал дискреционен характер и можел да зависи от политически съображения. Единственото изключение от това изключително правомощие на Европейския съвет произтичало от задължението на държавите членки да осигурят ефективна правна защита съгласно член 19, параграф 1 ДЕС. Това изключително правомощие било потвърдено от решение от 17 декември 2020 г., Openbaar Ministerie (Независимост на издаващия съдебен орган) (
C‑354/20 PPU и C‑412/20 PPU
,
EU:C:2020:1033
, т.
—
), в което Съдът постановил, че когато са констатирани системни недостатъци във връзка с независимостта на съдебната власт на дадена държава членка прилагането на механизма на европейската заповед за арест може да бъде спряно само от Съвета в съответствие с член 7, параграф 3 ДЕС.
В това отношение следва да се припомни, първо, че посочените в член 2 ДЕС основополагащи ценности на Съюза, които са общи за държавите членки, включват ценностите на зачитане на човешкото достойнство, на свободата, демокрацията, равенството, правовата държава, както и на зачитането на правата на човека в общество, чиито характеристики са по-специално недискриминацията, справедливостта, солидарността и равенството между жените и мъжете.
В преамбюла на Хартата се припомня по-специално, че Съюзът се основава на принципите на демокрацията и правовата държава и признава посочените в тази Харта права, свободи и принципи. Членове 6, 10—13, 15, 16, 20, 21 и 23 от нея уточняват обхвата на посочените в член 2 ДЕС ценности на зачитане на човешкото достойнство, на свободата, равенството, зачитането на правата на човека, недискриминацията и равенството между жените и мъжете. Що се отнася до защитата на гарантираните от правото на Съюза права и свободи, член 47 от Хартата и член 19 ДЕС гарантират по-специално правото на ефективни правни средства за защита и правото на справедлив съдебен процес пред съд, предварително създаден със закон.
Освен това членове 8 и 10, член 19, параграф 1, член 153, параграф 1, буква и) и член 157, параграф 1 ДФЕС уточняват обхвата на ценностите на равенство, недискриминация и равенство между жените и мъжете и позволяват на законодателя на Съюза да приема норми на вторичното право за прилагане на тези ценности.
От предходните две точки следва, че противно на твърдяното от Република Полша, подкрепяна Унгария, освен процедурата, предвидена в член 7 ДЕС, редица разпоредби, често конкретизирани в различни актове на вторичното право, предоставят на институциите компетентността да проверяват, констатират и евентуално да санкционират допуснати в дадена държава членка нарушения на посочените в член 2 ДЕС ценности.
Що се отнася по-конкретно до правовата държава като ценност, някои от нейните аспекти са защитени от член 19 ДЕС, както впрочем признава Република Полша. Това се отнася и до членове 47—50 от Хартата, съдържащи се в дял VI („Правосъдие“) от нея и гарантиращи съответно правото на ефективни правни средства за защита и на справедлив съдебен процес, презумпцията на невиновност и правото на защита, принципите на законност и пропорционалност на престъплението и наказанието и правото на всеки да не бъде съден или наказван два пъти за едно и също престъпление.
По-специално Съдът постановява, че член 19 ДЕС, който конкретизира правовата държава като ценност посочена в член 2 ДЕС, изисква, съгласно параграф 1, втора алинея от посочения член 19, държавите членки да предвидят система от способи за защита и производства, които да гарантират на правните субекти зачитането на правото им на ефективна съдебна защита в областите, обхванати от правото на Съюза (вж. в този смисъл решение от 2 март 2021 г., A. B. и др. (Назначаване на съдиите във Върховния съд — Жалби),
C‑824/18
,
EU:C:2021:153
, т.
и
и цитираната съдебна практика). Спазването на това изискване обаче може да бъде контролирано от Съда по-специално при иск за установяване на неизпълнение на задължения, предявен от Комисията съгласно член 258 ДФЕС (вж. в този смисъл решения от 24 юни 2019 г., Комисия/Полша (Независимост на Върховния съд),
C‑619/18
,
EU:C:2019:531
, т.
и
и от 5 ноември 2019 г., Комисия/Полша (Независимост на общите съдилища),
C‑192/18
,
EU:C:2019:924
, т.
и
).
Освен това Съдът постановява, че член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС, тълкуван с оглед на член 47 от Хартата, възлага на държавите членки задължение за постигането на ясен и точен резултат, което не е съпроводено с никакво условие по отношение на независимостта, с която трябва да се характеризират институциите, които трябва да тълкуват и прилагат правото на Съюза, така че националните юрисдикции трябва да оставят без приложение разпоредбите от националното право, които нарушават член 19, параграф 1, втора алинея ДФЕС, евентуално след като са поискали от Съда да тълкува последната разпоредба в рамките на преюдициално производство (вж. в този смисъл решение от 2 март 2021 г., А. В. и др. (Назначаване на съдиите във Върховния съд — Жалби),
C‑824/18
,
EU:C:2021:153
, т.
—
).
Следователно от изложените в точки 195—198 от настоящото решение съображения следва, че доводите на Република Полша, че правовата държава като ценност може да бъде защитена от Съюза само в рамките на предвидената в член 7 ДЕС процедура, трябва да бъдат отхвърлени.
Второ, дори да се предположи, че контролът от представителите на държавите членки в Европейският съвет и Съвета на зачитането на правовата държава като ценност в рамките на процедурата по член 7 ДЕС може да се основава на политически съображения, от това във всеки случай не следва, че всяка преценка на спазването на тази ценност съгласно друга разпоредба от правото на Съюза непременно ще бъде от същото естество, което Република Полша впрочем признава, когато се позовава на член 19 ДФЕС.
Що се отнася обаче до обжалвания регламент, както беше отбелязано в точки 168, 169 и 179 от настоящото решение, задължението за зачитане на принципите, посочени в член 2, буква а) от него, е задължение за държавите членки за постигане на резултат, което, както беше припомнено в точки 142—145 от настоящото решение, произтича пряко от принадлежността им към Съюза по силата на член 2 ДЕС. Освен това в съображение 3 от обжалвания регламент се припомня, че тези принципи са били разгледани в редица решения на Съда, докато в съображения 8—10 и 12 се посочват произтичащите от тях основни изисквания, и че също така посочените принципи са уточнени както в член 3 от регламента с изброяването на случаите, които могат да са показателни за нарушението им, така и в член 4, параграф 2 от същия регламент — с установяването на ситуации и поведение на органите, които могат да доведат до приемането на подходящи мерки, когато са изпълнение условията по параграф 1 от този член 4.
Освен това в точки 166 и 167 от настоящото решение беше посочено, че към преценките на Комисията и Съвета се прилагат процесуалните изисквания, предвидени в член 6, параграфи 1—9 от обжалвания регламент.
При това положение обаче Република Полша неправилно твърди, че посочените в член 2, буква а) от обжалвания регламент принципи са само с политически характер и че контролът на тяхното зачитане не може да е предмет на строго правна преценка.
Трето, противно на твърдяното от Република Полша, решение от 17 декември 2020 г., Openbaar Ministerie (Независимост на издаващия съдебен орган) (
C‑354/20 PPU и C‑412/20 PPU
,
EU:C:2020:1033
) по никакъв не утвърждава изключителния характер на член 7 ДЕС, а само определя случаите, в които системни или общи недостатъци, свързани с независимостта на съдебната власт на издаващата европейска заповед за арест държава членка, могат да обосноват неизпълнението на тази заповед.
На второ място, що се отнася до твърдяното заобикаляне от обжалвания регламент както на процедурата, предвидена в член 7 ДЕС, така и на ограничаването на компетентността на Съда, предвидено в член 269 ДФЕС, Република Полша, подкрепяна от Унгария, твърди по същество, че установеният с този регламент механизъм за обвързаност с условия и предвидената в член 7 ДЕС процедура са еднакви по отношение на целите, принципите и мерките, до които може да доведе прилагането им. Посоченият регламент обаче определял по-гъвкави процесуални правила, отколкото предвидените в член 7 ДЕС, а посоченият механизъм за обвързаност с условия имал по-широк обхват и можел да се прилага по-бързо от предвидената в този член процедура, така че той лишавал тази процедура от всякакво полезно действие, което водело до явното ѝ заобикаляне. Всъщност само член 7 ДЕС позволявал на Европейския съвет и Съвета да контролират зачитането на принципите на правовата държава в областите, които са от изключителната компетентност на държавите членки. Следователно Съдът не разполагал с достатъчни модели за контрол, които да му позволят да прецени, при съдебния контрол на решение на Съвета, прието съгласно обжалвания регламент, съответствието на действията на държава членка с нейните задължения съгласно правото на Съюза. Така определението на понятието „принципи на правовата държава“ в член 2, буква а) от този регламент по принцип също ставало обвързващо както в рамките на процедура, започната съгласно член 7 ДЕС във връзка с нарушение на тази ценност или сериозен риск от такова нарушение, така и при съдебен контрол на Съда върху решение, определящо подходящи мерки съгласно посочения регламент в нарушение на член 269 ДФЕС.
В това отношение, първо, следва да се отбележи, че законодателят на Съюза не може, без да наруши член 7 ДЕС, да установи процедура, успоредна с предвидената в тази разпоредба, която по същество би имала същия предмет, би преследвала същата цел и би позволила приемането на идентични мерки, като същевременно предвиди намесата на други институции или материалноправни и процесуални условия, различни от предвидените в посочената разпоредба.
Когато обаче има правно основание за тази цел, законодателят на Съюза може в акт на вторичното право да установи други процедури, свързани с посочените в член 2 ДЕС ценности, сред които е правовата държава като ценност, при условие че тези процедури се отличават от предвидената в член 7 ДЕС процедура както по своята цел, така и по своя предмет (вж. по аналогия решение от 7 февруари 1979 г., Франция/Комисия,
15/76 и 16/76
,
EU:C:1979:29
, т.
, определение от 11 юли 1996 г., An Taisce и WWF UK/Комисия,
C‑325/94 P
,
EU:C:1996:293
, т.
и решение от 11 януари 2001 г., Гърция/Комисия,
C‑247/98
,
EU:C:2001:4
, т.
).
В настоящия случай, що се отнася до съответните цели на процедурата, посочена в член 7 ДЕС, и на предвидената в обжалвания регламент, от член 7, параграфи 2—4 ДЕС следва, че когато Европейският съвет установи наличието на тежки и продължаващи нарушения на посочените в член 2 ДЕС ценности от страна на дадена държава членка, предвидената в този член процедура позволява на Съвета по-специално да спре някои права, произтичащи от прилагането на Договорите по отношение на тази държава членка, включително правото на глас на представителя на правителството на тази държава членка в Съвета, и че Съветът може впоследствие да вземе решение да измени или отмени взетите от него мерки в отговор на промените в ситуацията, която е довела до тяхното налагане.
Следователно целта на предвидената в член 7 ДЕС процедура е да позволи на Съвета да санкционира тежки и продължаващи нарушения на посочените в член 2 ДЕС ценности, по-специално за да задължи съответната държава членка да прекрати тези нарушения.
За разлика от това, както е видно от точки 124—137 от настоящото решение, от характера на мерките, които могат да бъдат приети съгласно обжалвания регламент, както и от условията на приемане и отмяна на тези мерки следва, че установената с този регламент процедура има за цел да гарантира — съгласно принципа на доброто финансово управление, посочен в член 310, параграф 5 и член 317, първа алинея ДФЕС — защитата на бюджета на Съюза в случай на нарушение на принципите на правовата държава в дадена държава членка, а не да санкционира чрез бюджета на Съюза нарушения на принципите на правовата държава.
От това следва, че предвидената в обжалвания регламент процедура преследва цел, различна от тази на член 7 ДЕС.
Що се отнася до предмета на всяка от тези две процедури, следва да се отбележи, че приложното поле на процедурата, предвидена в член 7 ДЕС, се отнася до всички ценности, посочени в член 2 ДЕС, докато това на процедурата, установена с обжалвания регламент, се отнася само до една от тези ценности, а именно правовата държава.
Освен това член 7 ДЕС позволява да се разгледа всяко тежко и продължаващо нарушение на ценност, посочена в член 2 ДЕС, докато обжалваният регламент допуска разглеждането на нарушения на принципите на правовата държава, посочени в член 2, буква а) от него, само при условие че има разумни основания да се счита, че те имат отражение върху бюджета.
Колкото до условията за започване на двете процедури, следва да се отбележи, че съгласно член 7, параграф 1 предвидената в този член процедура може да бъде започната при наличието на очевиден риск от тежко нарушение от държава членка на ценностите, посочени в член 2, като правото на инициатива принадлежи на една трета от държавите членки, на Парламента или на Комисията, като първоначалното условие е наличието на очевиден риск от нарушение на тези ценности, а впоследствие, в съответствие с член 7, параграфи 2 и 3 ДЕС, що се отнася до спирането на някои права, произтичащи от прилагането на Договорите по отношение на съответната държава членка — наличието на тежко и продължаващо нарушение от тази държава на посочените ценности. За разлика от това процедурата, установена с обжалвания регламент, може да бъде започната само от Комисията, когато има разумни основания да се счита не само че в дадена държава членка са били налице нарушения на принципите на правовата държава, но и че тези нарушения накърняват или има сериозна опасност да накърнят достатъчно пряко доброто финансово управление на бюджета на Съюза или защитата на неговите финансови интереси.
Освен това единственото материалноправно условие, изисквано за приемането на мерки в съответствие с член 7 ДЕС, се основава на констатацията на Европейския съвет за наличието на тежко и продължително нарушение на посочените в член 2 ДЕС ценности. За разлика от това, както беше отбелязано в точка 165 от настоящото решение, съгласно член 4, параграфи 1 и 2 от обжалвания регламент мерки по силата на този регламент могат да бъдат предприети само когато са изпълнени две условия. От една страна, трябва се установи, че нарушението на принципите на правовата държава в дадена държава членка се отнася поне до една от ситуациите или до поведение на органите, посочени в този параграф 2, доколкото имат отношение към доброто финансово управление на бюджета на Съюза или защитата на финансовите интереси на Съюза. От друга страна, трябва да се докаже също че тези нарушения накърняват или има сериозна опасност да накърнят достатъчно пряко това добро финансово управление или тези финансови интереси, като това условие предполага да се установи наличието на действителна връзка между нарушенията и накърняването или сериозната опасност от накърняване.
Колкото до естеството на мерките, които могат да бъдат приети на основание член 7, параграф 3 ДЕС, те се състоят в спирането на „някои права, произтичащи от прилагането на Договорите по отношение на въпросната държава членка, включително и на правото на глас на представителя на правителството на тази държава членка в Съвета“, и следователно могат да се отнасят до всяко право, произтичащо от прилагането на Договорите по отношение на въпросната държава. За разлика от това мерките, които могат да бъдат приети съгласно обжалвания регламент, от своя страна се ограничават до изброените в член 5, параграф 1 от същия регламент и са обобщени в точка 126 от настоящото решение, които без изключение са от бюджетно естество.
Накрая, член 7 ДЕС предвижда изменение и отмяна на приетите мерки само в отговор на промените в ситуацията, която е довела до тяхното налагане. За разлика от това член 7, параграф 2, втора и трета алинея от обжалвания регламент обвърза изменението и отмяната на приетите мерки с условията за приемане на мерките по член 4 от този регламент. Следователно тези мерки могат да бъдат отменени или изменени не само ако поне част от нарушенията на принципите на правовата държава в съответната държава членка са прекратени, а най-вече когато макар и продължаващи те вече нямат последици за бюджета на Съюза. Такъв по-специално може да е случаят, когато нарушенията вече не се отнасят поне до една от ситуациите или до поведение на органите, посочено в параграф 2 от този член, когато тези ситуации или поведение вече нямат отношение към доброто финансово управление на бюджета на Съюза или защитата на финансовите интереси на Съюза, когато нарушението вече не накърнява или няма сериозна опасност да накърни доброто управление или финансовите интереси или когато връзката между нарушение на принцип на правовата държава и такова накърняване или такава сериозна опасност от накърняване вече не е достатъчно пряка.
С оглед на гореизложените съображения следва да се констатира, че процедурата, предвидена в член 7 ДЕС, и тази, установена с обжалвания регламент, преследват различни цели и имат напълно различен предмет.
От това следва, че противно на твърдяното от Република Полша, подкрепяна Унгария, не може да се счита, че обжалваният регламент установява паралелна процедура, заобикаляща член 7 ДЕС.
Второ, що се отнася до доводите, че само член 7 ДЕС позволявал на институциите на Съюза да контролират зачитането от държавите членки на принципите на правовата държава в областите, които са от изключителната компетентност на държавите членки, в точки 162—163 от настоящото решение беше констатирано, от една страна, че обжалваният регламент позволява на институциите на Съюза да извършват проверки на ситуации в държавите членки само доколкото те имат отношение към доброто финансово управление на бюджета на Съюза или защитата на финансовите интереси на Съюза, и от друга страна, че подходящи мерки съгласно този регламент могат да се приемат само когато е установено, че такива ситуации включват нарушение на един от принципите на правовата държава, което накърнява или има сериозна опасност да накърни достатъчно пряко това добро финансово управление или защитата на тези финансови интереси.
Тъй като обаче такива ситуации се отнасят до изпълнението на бюджета на Съюза и поради това попадат в приложното поле на правото на Съюза, Република Полша, подкрепяна от Унгария, няма основание да твърди, че само член 7 ДЕС позволява разглеждането им от институциите на Съюза.
Трето, що се отнася до доводите, че не съществували достатъчни модели за контрол, които при съдебен контрол на решение на Съвета да позволят на Съда да прецени съответствието на действията на държава членка с нейните задължения съгласно правото на Съюза, те трябва да бъдат отхвърлени поради причините, изложени в точки 201 и 203 от настоящото решение.
Четвърто, доколкото Република Полша, подкрепяна от Унгария, твърди, че понятието „принципи на правовата държава“, определено в член 2, буква а) от обжалвания регламент, по принцип ставало обвързващо както в рамките на процедура, започната съгласно член 7 ДЕС, така и при съдебен контрол на Съда върху решение, определящо подходящи мерки съгласно този регламент в нарушение на член 269 ДФЕС, най-напред, от точки 144 и 154 от настоящото решение следва, без да се засяга въпросът дали това определение отговаря на изискванията на принципа на правна сигурност, което е предмет на деветото основание, че посоченото в член 2, буква а) понятие „принципи на правовата държава“ се отнася до ценността на Съюза, заложена в член 2 ДЕС, че посочените в него принципи участват в самото определение на тази ценност или са тясно свързани с общество, което зачита правовата държава, и че с присъединяването си към Съюза държавите членки се ангажират да зачитат и насърчават ценностите, посочени в член 2 ДЕС, тъй като тяхното зачитане представлява условие за упражняването на всички права, произтичащи от прилагането на Договорите спрямо държавите членки.
От това следва, че държавите членки вече имат задължението да зачитат посочените в член 2, буква а) от обжалвания регламент принципи на правовата държава независимо от посочения регламент.
По-нататък, важно е да се отбележи, че съгласно текста на член 269 ДФЕС той се отнася само до контрола на законосъобразността на акт, приет от Европейския съвет или от Съвета по силата на член 7 ДЕС.
При това положение и с оглед на направените в точки 218 и 219 от настоящото решение констатации контролът на законосъобразността, който Съдът може да се наложи извърши, по-конкретно при жалба за отмяна, подадена на основание член 263 ДФЕС, върху решения на Съвета, взети в съответствие с член 6, параграф 10 от обжалвания регламент, не попада в приложното поле на член 269 ДФЕС и следователно не е предмет на предвидените в него специални правила.
Следователно обжалваният регламент не предоставя нова компетентност на Съда.
Накрая, решенията на Съда по жалби срещу решенията на Съвета, приети в съответствие с член 6, параграф 10 от този регламент, могат да се вземат предвид в рамките на процедура, започната съгласно член 7 ДЕС, без това да представлява каквото и да е заобикаляне на член 269 ДФЕС.
С оглед на всички изложени по-горе съображения твърденията на Република Полша, подкрепяна от Унгария, за заобикаляне на член 7 ДЕС и член 269 ДФЕС следва да се отхвърлят като неоснователни, така че първото, второто, петото, шестото и единадесетото основание трябва да се отхвърлят по същество.
Б.

По третото основание — нарушение на Протокол № 2
1.

Доводи на страните
При условията на евентуалност спрямо първото основание Република Полша, подкрепяна от Унгария, твърди, че обжалваният регламент е приет в нарушение на задължението за консултации, произтичащо от Протокол № 2 относно прилагането на принципите на субсидиарност и на пропорционалност (наричан по-нататък „Протокол № 2“).
Принципът на субсидиарност, който се прилагал в областите, които не са от изключителната компетентност на Съюза, изисквал Съюзът да предприеме действия само ако и доколкото преследваните цели не могат да бъдат постигнати в достатъчна степен от държавите членки. Съгласно Протокол № 2 националните парламенти следят за спазването на принципа на субсидиарност съгласно предвидената в посочения протокол процедура.
При все това защитата на бюджета на Съюза не била от изключителната компетентност на Съюза, а от споделената компетентност с държавите членки. Всъщност, от една страна, тази защита не била посочена в член 3, параграф 1 ДФЕС и от друга страна, член 325, параграф 1 предвиждал общо задължение за Съюза и държавите членки да се борят с измамата и с всяка друга незаконна дейност, която засяга финансовите интереси на Съюза.
Следователно Комисията допуснала грешка, като в своето предложение за регламент, довело до приемането на обжалвания регламент, е счела, че защитата на бюджета на Съюза е част от областите от изключителната компетентност на Съюза, поради което тази институция не изпълнила задълженията си съгласно Протокол № 2. По-конкретно посочената институция не предала това предложение на националните парламенти на всички официални езици на Съюза, противно на изискванията на член 6, първа алинея от този протокол. По този начин Комисията нарушила и член 7, първа алинея от посочения протокол, съгласно който тази институция взема предвид изпратените от националните парламенти мотивирани становища.
Република Полша, подкрепяна от Унгария, счита, че такива нарушения трябва да се третират по сходен начин като тези на правата на Парламента в законодателните производства. В това отношение Съдът посочил, че участието на Парламента в законодателния процес е израз на основния демократичен принцип, че народите участват в упражняването на властта чрез представително събрание, така че надлежното консултиране с Парламента в случаите, предвидени от Договора за функциониране на ЕС, представлява основно формално изискване, чието пренебрегване води до недействителност на съответния акт. Тъй като съгласно преамбюла си целта на Протокол № 2 е да се гарантира, че решенията се вземат възможно най-близо до гражданите, нарушението на предвиденото в него задължение за консултиране с националните парламенти в настоящия случай трябвало да доведе до отмяната на обжалвания регламент.
Тази отмяна била обоснована и от обстоятелството, че Комисията не е изпълнила изцяло своето задължение, посочено в член 4, първа алинея от Протокол № 2, според който тя трябва да изпраща своите проекти на законодателни актове, както и изменените си проекти, на националните парламенти. Вярно е, че тя е изпратила първоначалното си предложение за регламент на тези парламенти, но то било преработено значително на следващите етапи от законодателната процедура, без на посочените парламенти да е предоставена възможност да го разгледат отново. От практиката на Съда обаче следвало, че консултиране с Парламента е необходимо отново всеки път, когато окончателно приетият текст като цяло се различава по самата си същност от този, по който вече е извършена консултация с Парламента, като това ново консултиране представлява основно формално изискване, чието неспазване е основание за отмяна.
Парламентът и Съветът, подкрепяни от Кралство Белгия, Кралство Дания, Федерална република Германия, Ирландия, Кралство Испания, Френската република, Великото херцогство Люксембург, Кралство Нидерландия, Република Финландия, Кралство Швеция и Комисията, оспорват тези доводи.
2.

Съображения на Съда
От член 5, параграф 3 ДЕС следва, че разпоредбите на Протокол № 2 относно принципа на субсидиарност се прилагат само към „областите, които не попадат в […] изключителна[та] компетентност“ на Съюза.
На първо място обаче, противно на твърдяното от Република Полша, подкрепяна от Унгария, член 325, параграф 1 ДФЕС не е релевантен за определянето на това дали обжалваният регламент попада в такава област.
Всъщност от точки 112—189 от настоящото решение следва, че обжалваният регламент правилно е приет на друго правно основание, а именно член 322, параграф 1, буква a) ДФЕС, тъй като целта на посочения регламент е защитата на бюджета на Съюза от ситуации или поведение на органите на държавите членки, които произтичат от нарушения на принципите на правовата държава, които накърняват или има сериозна опасност да накърнят достатъчно пряко доброто финансово управление на бюджета на Съюза или защитата на неговите финансови интереси.
На второ място, в раздела „Субсидиарност (при неизключителна компетентност)“ от предложението за регламент, довело до приемането на обжалвания регламент, правилно се посочва, че „[ф]инансовите правила, на които се подчинява бюджетът на Съюза в съответствие с член 322 [ДФЕС], не биха могли да бъдат приети на равнището на държавите членки“.
В това отношение генералният адвокат правилно отбелязва в точки 40 и 45 от своето заключение, че регламент като обжалвания, който съдържа финансови норми относно установяването и изпълнението на бюджета на Съюза по смисъла на член 322, параграф 1, буква а) ДФЕС, се обхваща от упражняването на компетентност на Съюза, отнасяща се до неговото функциониране, която поради естеството си може да бъде упражнявана само от самия Съюз. Следователно принципът на субсидиарност не е приложим.
Поради това доводите на Република Полша, изведени от нарушение от Комисията на нейните процесуални задължения съгласно разпоредбите на Протокол № 2, не са основателни, така че третото основание трябва да се отхвърли.
В.

По четвъртото основание — нарушение на член 296, втора алинея ДФЕС
1.

Доводи на страните
Република Полша, подкрепяна от Унгария, твърди, че мотивите на обжалвания регламент, изложени в предложението, довело до приемането на този регламент, не отговарят на изискванията по член 296, втора алинея ДФЕС, които налагали всички актове на Съюза да съдържат изложение на причините, довели до приемането им.
Всъщност от съдържащите се в това предложение мотиви не били видни причините, поради които било необходимо приемането на обжалвания регламент.
Освен това, макар в обяснителния меморандум към посоченото предложение като правно основание на обжалвания регламент да се посочвал член 322, параграф 1, буква a) ДФЕС, този избор не бил нито „обяснен, нито обоснован“ в нарушение на изискванията, предвидени в точка 25, първа алинея от Междуинституционално споразумение между Европейския парламент, Съвета на Европейския съюз и Европейската комисия за по-добро законотворчество (
ОВ L 123, 2016 г., стр. 1
). Следователно не било възможно да се провери дали този регламент е приет в рамките на изключителна компетентност на Съюза, или на споделената компетентност с държавите членки, което било нарушение на съществено процесуално изискване и обосновавало отмяната на посочения регламент.
Парламентът и Съветът, подкрепяни от Кралство Белгия, Кралство Дания, Федерална република Германия, Ирландия, Кралство Испания, Френската република, Великото херцогство Люксембург, Кралство Нидерландия, Република Финландия, Кралство Швеция и Комисията, оспорват тези доводи.
2.

Съображения на Съда
В съдебното заседание Република Полша посочва, че четвъртото основание се отнася до мотивите на предложението, довело до приемането на обжалвания регламент, а не до тези на самия регламент, отразени в неговите съображения.
Тъй като обаче с настоящата жалба се иска отмяната не на това предложение, а на обжалвания регламент, доводите в подкрепа на това основание са ирелевантни, както правилно подчертават Парламентът и Съветът и както отбелязва генералният адвокат в точка 58 от своето заключение.
Всъщност постоянната практика на Съда, съгласно която изискваните от член 296, втора алинея ДФЕС мотиви трябва по ясен и недвусмислен начин да излагат съображенията на органа, който издава акта, така че да дадат възможност на заинтересованите лица да се запознаят с основанията за взетата мярка, а на Съда — да упражни своя контрол (решение от 11 декември 2018 г., Weiss и др.,
C‑493/17
,
EU:C:2018:1000
, т.
и цитираната съдебна практика), се отнася до мотивите на акта, чиято законосъобразност е разгледана.
Въпреки че изпълнението на задължението за мотивиране следва да се преценява впрочем с оглед не само на текста на акта, но и на неговия контекст, както и на съвкупността от правни норми, уреждащи съответната материя (решение от 11 декември 2018 г., Weiss и др.,
C‑493/17
,
EU:C:2018:1000
, т.
и цитираната съдебна практика), този контекст, от който по-специално е част предложението за съответния акт, не може сам по себе си и независимо от съдържащите се в този акт мотиви да обоснове неговата отмяна.
Във всеки случай, дори да се предположи, че се отнасят до мотивите, съдържащи се в обжалвания регламент, оплакванията на Република Полша, обобщени в точки 244 и 245 от настоящото решение, трябва да се отхвърлят с оглед на съображенията, изложени по-специално в точки 124, 130, 131, 134, 149, 159, 162, 163 и 165 от настоящото решение.
Следователно четвъртото основание трябва да се отхвърли като неотносимо.
Г.

По седмото основание — нарушение на член 4, параграф 1, член 4, параграф 2, второ изречение и член 5, параграф 2 ДЕС
1.

Доводи на страните
Република Полша, подкрепяна от Унгария, счита, че нито една разпоредба от Договорите не предоставя на законодателя на Съюза компетентност да приеме обжалвания регламент, така че с приемането му посоченият законодател нарушил принципа на предоставената компетентност, посочен в член 4, параграф 1 ДЕС и член 5, параграф 2 ДЕС. По този начин той нарушил и предвиденото в член 4, параграф 2, второ изречение ДЕС задължение за зачитане на съществените функции на държавите членки.
Обстоятелствата, въз основа на които следвало да се прецени дали държавите членки са нарушили принципите на правовата държава, посочени в член 3 и член 4, параграф 2 от обжалвания регламент, се отнасяли до области от изключителната компетентност на държавите членки, които били от основно значение за упражняването на техните съществени функции, по-специално тези, които имат за цел да запазят териториалната цялост, да поддържат обществения ред и да гарантират националната сигурност. Всъщност ставало въпрос не само за функционирането на държавни органи като националните съдилища, органите, отговорни за възлагането на обществени поръчки и финансовия контрол, както и службите, натоварени с разследването и наказателното преследване, но и за тяхната организация, включително предоставянето на финансови и човешки ресурси, необходими за правилното функциониране на тези органи, както и за приложимите към тях процесуални правила.
Противно на предвиденото в съображение 7 от обжалвания регламент, нито една компетентност на Съюза в това отношение не можела да бъде изведена от значението на принципите на правовата държава за правния ред на Съюза, по-специално на установения в член 317 ДФЕС принцип на добро финансово управление, който е част от този правов ред.
Следователно законодателят на Съюза приел обжалвания регламент съгласно логиката на верижния ефект (spillover effect), а именно процес, в края на който действието, преследващо определена цел, води до положение, при което първоначалната цел може да бъде постигната само чрез по-нататъшни действия. В настоящия случай този верижен ефект предполагал от легитимната цел за защита на бюджета на Съюза да се направи изводът за необходимост от признаване на компетентността на Съюза да оценява както процедурите, така и финансовите и кадровите нужди на службите на държавите членки, натоварени с разследването и наказателното преследване, въпреки че такава компетентност няма основание в Договорите.
Компетентността на държавите членки да организират своите служби, натоварени с разследването и наказателното преследване, обаче била неразривно свързана със съществените функции на държавата като поддържането на обществения ред, който Съюзът трябва да зачита, и на националната сигурност, която съгласно член 4, параграф 2 ДЕС е от изключителната компетентност на държавите членки.
Впрочем правната служба на Съвета възприела подобна позиция, като в Правно становище 13593/18 посочила, най-напред, че член 2 ДЕС не предоставя материална компетентност на Съюза, а изброява ценности, които институциите на Съюза и държавите членки трябва да зачитат, когато предприемат действия в рамките на правомощията, възложени на Съюза с Договорите, на следващо място, че нарушение на ценностите на Съюза, включително на правовата държава, може да бъде изтъкнато по отношение на държава членка само когато тя действа в област от компетентността на Съюза и накрая, че съгласно Договорите зачитането на принципите на правовата държава от държавите членки не може да е предмет на действие или контрол от страна на институциите на Съюза, независимо от наличието на материална компетентност, в която се вписва това действие, с изключение единствено на процедурата по член 7 ДЕС.
Парламентът и Съветът, подкрепяни от Кралство Белгия, Кралство Дания, Федерална република Германия, Ирландия, Кралство Испания, Френската република, Великото херцогство Люксембург, Кралство Нидерландия, Република Финландия, Кралство Швеция и Комисията, оспорват тези доводи.
2.

Съображения на Съда
Със седмото основание Република Полша, подкрепяна от Унгария, твърди, че като е приел обжалвания регламент и като е установил по този начин — въз основа на предвидения в член 317 ДФЕС принцип на добро финансово управление — контрол на зачитането от държавите членки на принципите на правовата държава в областите на суверенните действия на посочените държави членки, които са от тяхната изключителна компетентност и от основно значение за изпълнението на съществените им функции, законодателят на Съюза е лишил от полезно действие както принципа на предоставената компетентност, посочен в член 4, параграф 1 и член 5, параграф 2 ДЕС, така и задължението за зачитане на съществените функции на държавите членки, предвидено в член 4, параграф 2, второ изречение ДЕС.
В това отношение, първо, както беше констатирано в точки 112—189 от настоящото решение, законодателят на Съюза е могъл надлежно да възприеме член 322, параграф 1, буква a) ДФЕС за правно основание на обжалвания регламент, така че доводите на Република Полша, че като е приел посочения регламент, законодателят на Съюза неправилно е извел своята компетентност от принципа на добро финансово управление, установен в член 317 ДФЕС, не могат да бъдат приети.
Второ, както беше посочено в точки 124—138, 152—157 и 208—219 от настоящото решение, от целта и съдържанието на обжалвания регламент е видно, че противно на поддържаното от Република Полша, той позволява на Съвета да приема не санкции, а само мерки за защита на бюджета на Съюза и на неговите финансови интереси.
Трето, както беше посочено в точки 142—145, 168, 169 и 179 от настоящото решение, задължението за зачитане на посочените в член 2, буква а) от обжалвания регламент принципи е задължение за постигане на резултат за държавите членки, което произтича пряко от ангажиментите, поети от едни от тях спрямо други, както и спрямо Съюза, и което този регламент се ограничава да приложи, що се отнася до действията на националните органи, свързани с разходите, покрити от бюджета на Съюза.
В това отношение е необходимо да се припомни, че член 2 ДЕС не представлява само посочване на насоки или намерения от политическо естество, а съдържа ценности които, както беше отбелязано в точка 145 от настоящото решение, са част от самата идентичност на Съюза като общ правен ред и които намират израз в принципи, включващи правно обвързващи задължения за държавите членки.
Макар обаче, както е видно от член 4, параграф 2 ДЕС, Съюзът да зачита националната идентичност на държавите членки, която е присъща на техните основни политически и конституционни структури, поради което тези държави разполагат с известна свобода на преценка, за да осигурят прилагането на принципите на правовата държава, от това по никакъв начин не следва, че посоченото задължение за постигане на резултат може да е различно в различните държави членки.
Всъщност, макар да имат различна национална идентичност, присъща на техните основни политически и конституционни структури, които Съюзът зачита, държавите членки се придържат към понятието „принципи на правовата държава“, което споделят като обща за собствените им конституционни традиции ценност и което са се задължили да зачитат постоянно.
Четвърто, доводите на Република Полша, подкрепяна от Унгария, че преценката на нарушението от държавите членки на принципите на правовата държава се отнася до области от изключителната компетентност на държавите членки, вече бяха отхвърлени в точки 162, 163, 220 и 221 от настоящото решение, тъй като този регламент позволява преценката само на ситуации и поведение на органи, които се отнасят до изпълнението на бюджета на Съюза или до защитата на неговите финансови интереси.
Вярно е, че не е изключено за такива ситуации или поведение да е отговорен орган, за който държава членка счита, че участва в нейните суверенни действия в области, които са от основно значение за упражняването на нейните съществени функции. Това не променя факта, че когато такава ситуация или поведение накърнява или има сериозна опасност да накърни доброто финансово управление на бюджета на Съюза или защитата на неговите финансови интереси, Съюзът не може да бъде упрекнат, че за да защити своята идентичност, част от която са предвидените в член 2 ДЕС ценности, прилага средствата, необходими за защитата на това добро финансово управление или на тези финансови интереси чрез приемането на подходящи мерки, които съгласно член 5, параграф 1 от обжалвания регламент, се отнасят изключително до изпълнението на бюджета на Съюза.
В това отношение следва да се припомни, че съгласно постоянната съдебна практика, макар държавите членки да могат да упражняват свободно предоставените им правомощия във всички области от тяхната компетентност, това не променя факта, че те трябва да ги упражняват при спазване на правото на Съюза, тъй като не могат да се освободят от задълженията, които произтичат за тях от това право (вж. в този смисъл решение от 27 ноември 2012 г., Pringle,
C‑370/12
,
EU:C:2012:756
, т.
и цитираната съдебна практика, от 19 септември 2017 г., Комисия/Ирландия (Регистрационен данък),
C‑552/15
,
EU:C:2017:698
, т.
и
, от 20 април 2021 г., Repubblika,
C‑896/19
,
EU:C:2021:311
, т.
и цитираната съдебна практика и от 15 юли 2021 г., Комисия/Полша (Дисциплинарен режим на съдиите),
C‑791/19
,
EU:C:2021:596
, т.
и цитираната съдебна практика).
Освен това, като изисква от държавите членки да спазват задълженията, които произтичат за тях от правото на Съюза, Съюзът по никакъв начин не претендира да упражнява тази компетентност, нито пък да си я присвои (вж. в този смисъл решение от 24 юни 2019 г., Комисия/Полша (Независимост на Върховния съд),
C‑619/18
,
EU:C:2019:531
, т.
).
С оглед на този съображения следва да се констатира, че твърденията на Република Полша за нарушение на принципа на предоставената компетентност и на задължението за зачитане на съществените функции на държавите членки са напълно неоснователни.
Следователно седмото основание трябва да бъде отхвърлено по същество.
Д.

По осмото основание — нарушение на принципа на равенство на държавите членки пред Договорите и незачитане на тяхната национална идентичност, предвидени в член 4, параграф 2, първо изречение ДЕС
1.

Доводи на страните
Република Полша, подкрепяна от Унгария, счита, че прилагането на обжалвания регламент ще доведе до нарушения на член 4, параграф 2, първо изречение ДЕС, съгласно който Съюзът зачита равенството на държавите членки пред Договорите, както и националната им идентичност, присъща на техните основни политически и конституционни структури.
На първо място, съгласно съображение 16 от обжалвания регламент установяването на нарушения на принципите на правовата държава изисква обстойна качествена оценка от страна на Комисията, извършена въз основа на имащата отношение информация от налични източници и признати институции, включително заключенията и препоръките на Венецианската комисия. В своя доклад относно съдебните назначения, приет по време на седемдесетото ѝ пленарно заседание, Венецианската комисия обаче посочила, че следва да се разграничат държавите, които са част от „старите демокрации“, и тези, които представляват „нови демокрации“, тъй като това разграничение може да породи сериозен риск Комисията да третира различно държавите членки при прилагането на този регламент.
Република Полша, подкрепяна от Унгария, подчертава впрочем, че в своето становище 1/2018 относно предложението за регламент, довело до приемането на обжалвания регламент, Сметната палата критикува факта, че това предложение не определя точни критерии, що се отнася по-специално до условията за започване на процедурата, както и до избора и обхвата на мерките, които да се приемат, което не позволявало да се осигури съгласувано прилагане на съответните разпоредби от този регламент и следователно да се гарантира равенство на държавите членки пред Договорите.
На второ място, Република Полша, подкрепяна от Унгария, твърди, че създаването в обжалвания регламент на механизъм за налагане на санкции е принудило законодателя на Съюза да избере процедура за приемане на мерки за защита на бюджета на Съюза, която нарушава пряко принципа на равенство на държавите членки пред Договорите. Всъщност от член 6, параграфи 10 и 11 от този регламент било видно, че решенията относно тези мерки се приемат от Съвета с квалифицирано мнозинство, определено в член 16, параграф 4 ДЕС, което предполага участието на съответната държава членка.
Приемането на такива санкционни мерки с квалифицирано мнозинство с участието на съответната държава членка обаче дискриминирало пряко малките и средни държави членки, тъй като това мнозинство изисква гласуването на поне петнадесет държави членки, които представляват поне 65 % от населението на Съюза. Поради това големите държави членки, представляващи по-голям процент от населението на Съюза, били облагодетелствани при гласуване на приемането на мерки за защита на бюджета на Съюза, и по-специално на такива, които ги засягат пряко, спрямо малките и средните държави членки, представляващи по-малък процент от населението. Макар такава връзка да не може да бъде оспорена в случай на приемане на нормативни актове, които пораждат последици във всички държави членки, положението било различно в случай на мерки за налагане на санкции, които имат за цел да пораждат последици по отношение на една-единствена държава членка като тези, които могат да бъдат взети съгласно обжалвания регламент.
Освен това разпоредбите на Договорите, които позволяват на институциите на Съюза да налагат санкции на държавите членки, изключвали систематично от гласуването държавите членки, към които е насочено предложението за акт за налагане на санкции. По-конкретно такъв бил случаят с член 126 ДФЕС, отнасящ се до прекомерния държавен дефицит, както и с член 7 ДЕС и член 354 ДФЕС, що се отнася до процедурата, предвидена в посочения член 7.
Парламентът и Съветът, подкрепяни от Кралство Белгия, Кралство Дания, Федерална република Германия, Ирландия, Кралство Испания, Френската република, Великото херцогство Люксембург, Кралство Нидерландия, Република Финландия, Кралство Швеция и Комисията, оспорват тези доводи.
2.

Съображения на Съда
С осмото основание Република Полша, подкрепяна от Унгария, твърди, че прилагането на обжалвания регламент ще доведе до нарушения на принципа на равенство на държавите членки пред Договорите и засягане на тяхната национална идентичност, които Съюзът трябва да зачита съгласно член 4, параграф 2, първо изречение ДЕС. Тези нарушения произтичали, най-напред, от обстоятелството, че Комисията взема предвид становища и проучвания на Венецианската комисия, по-нататък, от неопределеността на критериите, отнасящи се по-специално до условията за започване на предвидената с този регламент процедура, както и до избора и обхвата на мерките, които да бъдат приети, и накрая, от правилото за гласуване, предвидено в член 6, параграф 11 от посочения регламент, що се отнася до решенията, които трябва да бъдат взети от Съвета съгласно член 6, параграф 10 от същия регламент.
В това отношение, на първо място, що се отнася до обстоятелството, че Комисията взема предвид имащата отношение информация на Венецианската комисия, следва да се припомни, че правовата държава като ценност, която е в основата на механизма за хоризонтална обвързаност с условия, установен в член 4, параграф 1 от обжалвания регламент, има за цел зачитането на принципите, посочени в член 2, буква а) от този регламент.
Както беше припомнено последно в точка 263 от настоящото решение, това задължение за зачитане на тези принципи е задължение за постигане на резултат за държавите членки, което произтича пряко от принадлежността им към Съюза по силата на член 2 ДЕС, което никоя държава членка не може да пренебрегне и което обжалваният регламент се ограничава да приложи, що се отнася до действията на националните органи, свързани с разходите, покрити от бюджета на Съюза.
От точки 265 и 266 от настоящото решение обаче следва, че макар Комисията и Съветът да трябва да извършват преценките си, като вземат надлежно предвид обстоятелствата и контекстът, характерни за всяка процедура, провеждана съгласно обжалвания регламент, и по-конкретно като отчитат особеностите на правната система на съответната държава членка и правото на преценка, с което разполага тази държава членка, за да гарантира прилагането на принципите на правовата държава, това изискване по никакъв начин не е несъвместимо с прилагането на еднакви критерии за преценка.
По-конкретно, тъй като Съюзът зачита националната идентичност на държавите членки, присъща на техните основни политически и конституционни структури, неговите институции следва да вземат предвид, когато проверяват дали държавите членки изпълняват задълженията за постигане на резултат, които произтичат пряко от тяхната принадлежност към Съюза по силата на член 2 ДЕС, характеристиките на конституционните и правните системи на тези държави членки.
В това отношение Комисията трябва да гарантира относимостта на информацията, която използва, и надеждността на своите източници под контрола на съда на Съюза. По-конкретно член 6, параграф 3 от обжалвания регламент не придава специална или абсолютна доказателствена стойност и не предвижда конкретни правни последици от източниците на информация, които посочва, нито от изброените в съображение 16 от този регламент, така че тази разпоредба не освобождава Комисията от задължението ѝ да извърши надлежна преценка на фактите.
Освен това, както беше припомнено в точка 202 от настоящото решение, към преценките на Комисията и Съвета се прилагат процесуалните изисквания, определени в член 6, параграфи 1—9 от обжалвания регламент. Както се отбелязва в съображение 26 от този регламент, тези изисквания предполагат по-специално задължението Комисията, когато провежда процедура съгласно тази разпоредба, да се основава на конкретни доказателства и да спазва принципите на обективност, недопускане на дискриминация и равенство на държавите членки пред Договорите. Що се отнася до установяването и оценката на нарушенията на принципите на правовата държава, посочените изисквания трябва да се тълкуват с оглед на съображение 16 от обжалвания регламент, съгласно което тази оценка трябва да бъде обективна, безпристрастна и справедлива, като изпълнението на всички тези задължения подлежи на цялостен контрол от Съда.
Ето защо Комисията остава отговорна за информацията, която използва и за надеждността на своите източници. Освен това в хода на процедурата, предвидена в член 6, параграфи 1—9 от обжалвания регламент, съответната държава членка има право да представи становище относно информацията, която Комисията възнамерява да използва, за да предложи приемането на подходящи мерки. Следователно държавата членка може оспори доказателствената стойност на всички възприети данни, тъй като основателността на преценките на Комисията може във всички случаи да подлежи на контрол от страна на съда на Съюза при обжалване на решение на Съвета, взето в съответствие с този регламент.
На второ място, що се отнася до твърдяната неопределеност на критериите, приложими към условията за започване на процедурата и към избора и обхвата на мерките, които да бъдат приети, от прочита на член 4 във връзка с член 6, параграф 1 от обжалвания регламент следва, че както беше отбелязано в точка 125 от настоящото решение, Комисията може да започне тази процедура, само ако констатира, че има разумни основания да се счита, че в дадена държава членка е нарушен поне един от посочените в член 2, буква а) от този регламент принципи на правовата държава, че това нарушение се отнася поне до една от ситуациите, за която е отговорен орган на държава членка, или поне до поведение на такъв орган, посочено в член 4, параграф 2 от същия регламент, при условие че тези ситуации или поведение имат отношение към доброто финансово управление на бюджета на Съюза или защитата на неговите финансови интереси и че това нарушение накърнява или има сериозна опасност да накърни достатъчно пряко това добро управление на бюджета на Съюза или тези финансови интереси на Съюза чрез действителна връзка между тези нарушения и това накърняване или сериозна опасност от накърняване.
Колкото до тези принципи, от констатациите, направени в точка 169 от настоящото решение следва, че Република Полша не може да твърди, че не е запозната точно и конкретно със задълженията си за постигане на резултат, произтичащи от присъединяването ѝ към Съюза, що се отнася до зачитането на правовата държава като ценност.
В това отношение, макар да е вярно, че член 2, буква а) от обжалвания регламент не уточнява принципите на правовата държава, които съдържа, това не променя факта, че в съображение 3 от този регламент се припомня, че посочените в тази разпоредба принципи на законност, правна сигурност, забрана на произвол от страна на органите на изпълнителната власт ефективна съдебна защита и разделение на властите са били разгледани в редица решения на Съда. Това се отнася и до принципите за равенство пред закона и недопускане на дискриминация, които също са посочени, както е видно по специално от точки 94 и 98 от решение от 3 юни 2021 г., Унгария/Парламент (
C‑650/18
,
EU:C:2021:426
) и от точки 57 и 58 от решение от 2 септември 2021 г., État belge (Право на пребиваване в случай на домашно насилие) (
C‑930/19
,
EU:C:2021:657
).
Ето защо тези принципи на правовата държава, развити в практиката на Съда въз основа на Договорите на Съюза, са признати и уточнени в правния ред на Съюза и произтичат от общи ценности, които също са признати и прилагани от държавите членки в собствения им правен ред.
Освен това в съображения 8—10 и 12 от обжалвания регламент се посочват основните изисквания, произтичащи от тези принципи. По-конкретно те поясняват случаите, които могат да са показателни за посочени в член 3 от този регламент нарушения на принципите на правовата държава, както и изложените в член 4, параграф 2 от посочения регламент ситуации и поведение, до които трябва да се отнасят тези нарушения, за да могат да обосноват приемането на подходящи мерки по смисъла на член 4, параграф 1 от същия регламент.
Накрая, към преценките на Комисията и Съвета се прилагат процесуалните изисквания, припомнени в точка 286 от настоящото решение.
Колкото до ситуациите и поведението на органите, посочени в член 4, параграф 2 от обжалвания регламент, и тяхното значение за доброто финансово управление на бюджета на Съюза или неговите финансови интереси, в точки 171—177 от настоящото решение беше отбелязано, че те са достатъчно точни, така че Република Полша да може да установи по достатъчно конкретен и предвидим начин посочените в тази разпоредба ситуации и поведение.
Що се отнася до понятията „добро финансово управление“ и „защита на финансовите интереси на Съюза“, първото се посочва също по-специално в член 310, параграф 5 ДФЕС, както и в член 317, първа алинея ДФЕС и е определено в член 2, точка 59 от Финансовия регламент като изпълнение на бюджета в съответствие с принципите на икономичност, ефикасност и ефективност, докато второто попада в обхвата на член 325 ДФЕС и съгласно член 63, параграф 2 от Финансовия регламент се отнася до всички законодателни, регулаторни и административни мерки, насочени по-специално към предотвратяване, откриване и коригиране на нередностите и измамите при изпълнението на бюджета.
В това отношение член 2, точка 1 от Регламент № 883/2013 определя понятието „финансови интереси на Съюза“ като „приходите, разходите и активите в рамките на бюджета на Европейския съюз, на бюджетите на институциите, органите, службите и агенциите, както и на управляваните и наблюдаваните от тях бюджети“. Член 135, параграфи 1, 3 и 4 от Финансовия регламент предвижда от своя страна, че за да се защитят финансовите интереси на Съюза, Комисията създава и управлява система за ранно откриване и отстраняване.
Освен това Съдът е приел, че понятието „финансови интереси“ на Съюза по смисъла на член 325, параграф 1 ДФЕС обхваща не само предоставените на разположение на бюджета приходи но и разходите в рамките на този бюджет (вж. решение от 21 декември 2021 г., Euro Box Promotion и др.,
C‑357/19, C‑379/19, C‑547/19, C‑811/19 и C‑840/19
,
EU:C:2021:1034
, т.
). Следователно това понятие е релевантно не само в контекста на посочените в тази разпоредба мерки за борба с нередностите и измамите, но и за доброто финансово управление на този бюджет, тъй като защитата на тези финансови интереси допринася и за доброто управление.
Следователно предотвратяването на нарушения като посочените в член 4, параграф 1 от обжалвания регламент е допълнение към коригирането на такива нарушения, което е присъщо както на понятието „добро финансово управление“, така и на понятието „защита на финансовите интереси на Съюза“ и поради това трябва да се счита за постоянно и хоризонтално изискване на финансовите правила на Съюза.
Освен това тази разпоредба изисква да има „сериозна“ опасност констатираните нарушения на принципите на правовата държава да накърнят доброто финансово управление на бюджета на Съюза или неговите финансови интереси и поради това налага да се докаже, че има голяма вероятност тази опасност да настъпи във връзка със ситуации или поведение на органите, посочени в член 4, параграф 2 от обжалвания регламент, като подходящи мерки впрочем могат да се приемат само ако се установи достатъчно пряка, т.е. действителна, връзка между нарушение на един от принципите на правовата държава и тази сериозна опасност. Освен това при приемането на тези мерки следва също да се спазват процесуалните изисквания, припомнени последно в точка 286 от настоящото решение.
Що се отнася до достатъчно пряката връзка между нарушение на принципите на правовата държава и защитата бюджета или финансовите интереси на Съюза, достатъчно е да се препрати към точки 178—180 от настоящото решение.
Накрая, изборът и обхватът на мерките, които могат да бъдат приети, са ограничени, доколкото, както беше отбелязано в точка 153 от настоящото решение, различните мерки за защита, които могат да бъдат приети, са изброени изчерпателно в член 5, параграф 1 от посочения регламент.
Съгласно член 5, параграф 3 от този регламент такива мерки трябва да са пропорционални и да се определят с оглед на действителното или потенциалното въздействие на нарушенията на принципите на правовата държава върху доброто финансово управление на бюджета на Съюза или финансовите интереси на Съюза. Естеството, продължителността, тежестта и обхватът на нарушенията на принципите на правовата държава трябва надлежно да се вземат предвид и да са насочени, доколкото е възможно, към действията на Съюза, засегнати от нарушенията. От това следва, че предприетите мерки трябва да са строго пропорционални на въздействието на констатираните нарушения на принципите на правовата държава върху бюджета на Съюза или неговите финансови интереси.
С оглед на изложените съображения, както и на процесуалните изисквания, припомнени последно в точка 286 от настоящото решение, доводите на Република Полша, подкрепяна от Унгария, изведени от неопределеност на критериите, отнасящи се по-специално до условията за започване на процедурата, както и до избора и обхвата на мерките, които да бъдат приети, са напълно неоснователни.
На трето място, що се отнася до твърдението за несъвместимостта с принципа на равенство на държавите членки пред Договорите на правилото за гласуване, предвидено в член 6, параграф 11 от обжалвания регламент, що се отнася до решенията, които трябва да бъдат взети от Съвета съгласно член 6, параграф 10 от този регламент, следва да се отбележи, от една страна, че това твърдение се основава отчасти на доводите, че мерките, които могат да бъдат приети съгласно член 6, параграф 10, са със санкционен характер, за приемането на които Договорите изключвали от гласуването съответната държава членка.
Както обаче беше посочено в точки 112—229 от настоящото решение, мерките, които могат да бъдат приети в съответствие с обжалвания регламент, са насочени не към санкционирането на държава членка за нарушения на принципите на правовата държава, а изключително към защитата на доброто финансово управление на бюджета на Съюза или на неговите финансови интереси.
Впрочем държава членка може да бъде изключена от процедурата на гласуване с квалифицирано мнозинство само в случаите, в които Договорите го предвиждат изрично и в които съответно квалифицираното мнозинство е определено съгласно член 238, параграф 3 ДФЕС.
От друга страна макар да е вярно, че законодателят на Съюза има право да приема решенията за изпълнение на основните регламенти съгласно процедура, различна от следваната за приемането на основния регламент (вж. в този смисъл решение от 18 юни 1996 г., Парламент/Съвет,
C‑303/94
,
EU:C:1996:238
, т.
и цитираната съдебна практика), това не променя факта, както отбелязва генералният адвокат в точка 96 от заключението си, че правилото за гласуване, предвидено в член 6, параграф 11 от обжалвания регламент, а именно това за квалифицирано мнозинство с участието на всички държави членки, е правилото, което член 16, параграф 3 ДЕС предвижда да се прилага по подразбиране, освен когато в Договорите е предвидено друго.
Следва да се добави, че това правило за гласуване не само е предвидено в самите Договори, но и че не нарушава принципа на равенство на държавите членки пред Договорите.
По-конкретно фактът, че интересите на държавите членки могат да се различават и че в зависимост от това дали всички държави членки или само част от тях участват в гласуването в Съвета е сравнително лесно в края на посоченото гласуване да се постигне блокиращо малцинство по смисъла на член 16, параграф 4 ДЕС, не е конкретно свързан с установената с обжалвания регламент процедура и е напълно съвместим с направения от авторите на Договорите избор. Всъщност въз основа на демокрацията като ценност, посочена в член 2 ДЕС, тази разпоредба има за цел да гарантира, че решенията на Съвета се основават на достатъчна представителност както на държавите членки, така и на населението на Съюза.
Предвид посочените по-горе съображения, осмото основание трябва да бъде отхвърлено по същество.
Е.

По деветото основание — нарушение на принципа на правна сигурност
1.

Доводи на страните
Република Полша, подкрепяна от Унгария, твърди, че разпоредбите на обжалвания регламент не отговарят на изискванията за яснота и точност, които произтичат от принципа на правна сигурност, тъй като този регламент не посочва ясно изискванията, които държавите членки трябва да спазват, за да могат да запазят полученото от бюджета на Съюза финансиране, и че предоставя на Комисията и Съвета твърде широка свобода на преценка.
В тази връзка затруднение пораждало, първо, понятието „принципи на правовата държава“, определено в член 2, буква а) от обжалвания регламент. Това понятие по принцип не можело да е предмет на общоприето определение, тъй като съдържало неизчерпателен брой принципи, чиито смисъл можел да се различава в различните държави членки в зависимост от техните конституционни характеристики или собствените им правни традиции. Нещо повече, това определение разширявало необосновано обхвата на посоченото понятие като ценност на Съюза, която била само една от ценностите, посочени в член 2 ДЕС, до другите ценности, предвидени в тази разпоредба.
Второ, елементите за преценка на зачитането на принципите на правовата държава, определени в членове 3 и 4 от обжалвания регламент, не отговаряли на изискванията за яснота и точност, тъй като прилагането на тези принципи предполагало те да са уточнени предварително. При липсата обаче на общоприето определение на посочените принципи и с оглед на твърде ограничената компетентност на Съюза да ги уточни, те нямали конкретно материално съдържание в правото на Съюза. Макар да я е вярно, че Съдът и Европейският съд по правата на човека са изяснили някои аспекти на правовата държава като ценност, те не били уточнили още съдържанието на останалите ценности, посочени в член 2 ДЕС, нито тяхната връзка с принципа на зачитане на националната идентичност на държавите членки, предвиден в член 4, параграф 2 ДЕС.
Несъмнено в решение от 27 февруари 2018 г., Associação Sindical dos Juízes Portugueses (
C‑64/16
,
EU:C:2018:117
, т.
) Съдът се позовал на посочената в член 2 ДЕС ценност на правовата държава, но уточнил, че тази ценност е конкретизирана в член 19 ДЕС. Следователно, за да станат приложими, съдържащите се в член 2 ДЕС ценности трябвало да бъдат конкретизирани в други разпоредби на договорите. При все това, тъй като ценностите, различни от правовата държава, включени неправилно в това понятие с обжалвания регламент, не били ясно определени, Съдът трябвало да уточни по-специално понятията „плурализъм“, „недискриминация“, „толерантност“, „справедливост“ и „солидарност“. Поради това обвързващото тълкуване на тези понятия от Съда при съдебния контрол на решения, взети в съответствие с този регламент, превишавало предоставената на Съюза компетентност.
Следователно неопределеността на член 3 и член 4, параграф 2 от обжалвания регламент поради използването на изрази като „правилното функциониране“ на „органите“ или „службите“ и „правилното функциониране на ефективни и прозрачни системи за финансово управление и отчетност“, както и поради неизчерпателното изброяване в тези разпоредби, ще позволят на Комисията и Съвета да ги уточняват при прилагането на този регламент, което по същество ще направи възможно прилагането с обратно действие на така уточнените норми.
Трето, сред източниците на информация, които Комисията е длъжна да използва по силата на член 6, параграф 3 от обжалвания регламент при установяването на нарушение на принципите на правовата държава, са „заключения и препоръки“ на институции на Съюза, други компетентни международни организации и други признати институции, докато съгласно правото на Съюза тези източници не обвързвали държавите членки. Ето защо този регламент не можел да им придаде задължителен характер. Дори примерният списък, съдържащ се в съображение 16 от посочения регламент, не уточнявал в достатъчна степен посочените в него „решения, заключения и препоръки“.
Парламентът и Съветът, подкрепяни от Кралство Белгия, Кралство Дания, Федерална република Германия, Ирландия, Кралство Испания, Френската република, Великото херцогство Люксембург, Кралство Нидерландия, Република Финландия, Кралство Швеция и Комисията, оспорват тези доводи.
2.

Съображения на Съда
С деветото основание Република Полша, подкрепяна от Унгария, твърди, че обжалваният регламент нарушава принципа на правна сигурност и предоставя прекалено широка свобода на преценка на Комисията и Съвета поради неопределеността, най-напред, на понятието „принципи на правовата държава“, дефинирано в член 2, буква а) от този регламент, по-нататък, на критериите, посочени в член 3 и член 4, параграф 2 от същия регламент, и накрая, на източниците на информация, на които Комисията следва да основе своите преценки съгласно член 6, параграф 3 от регламента.
Съгласно постоянната практика на Съда принципът на правната сигурност изисква, от една страна, правните норми да бъдат ясни и точни, а от друга страна, прилагането им да е предвидимо за правните субекти особено когато могат да имат неблагоприятни последици. Посоченият принцип изисква по-специално правната уредба да позволява на заинтересованите лица да се запознаят с точния обхват на задълженията, които тя им налага, като те трябва да имат възможност да се запознаят по недвусмислен начин със своите права и задължения и да действат съобразно тях (решение от 29 април 2021 г., Banco de Portugal и др.,
C‑504/19
,
EU:C:2021:335
, т.
и цитираната съдебна практика).
Все пак не може да се счита, че тези изисквания не допускат при приемането на дадена норма законодателят на Съюза да използва абстрактно правно понятие или че налагат в такава норма да се посочват различните конкретни хипотези, при които то може да бъде приложено, доколкото е невъзможно всички такива хипотези да бъдат предварително определени от законодателя (вж. по аналогия решение от 20 юли 2017 г., Marco Tronchetti Provera и др.,
C‑206/16
,
EU:C:2017:572
, т.
и
).
Следователно фактът, че законодателен акт предоставя право на преценка на органите, отговарящи за прилагането му, сам по себе си не противоречи на изискването за предвидимост, при условие че обхватът и редът за упражняване на това право са определени достатъчно ясно, с оглед на преследваната законна цел, за да се осигури подходяща защита срещу произвол (вж. в този смисъл решения от 17 юни 2010 г., Lafarge/Комисия,
C‑413/08 P
,
EU:C:2010:346
, т.
и от 18 юли 2013 г., Schindler Holding и др./Комисия,
C‑501/11 P
,
EU:C:2013:522
, т.
).
Именно с оглед на тези съображения следва да се преценят, на първо място, доводите, изведени от неточния и прекалено широк характер на понятието „принципи на правовата държава“, определено в член 2, буква а) от обжалвания регламент.
В това отношение, първо, тази разпоредба няма за цел да представи изчерпателно определение на това понятие, а се ограничава да уточни, само за целите на този регламент, редица попадащи в обхвата му принципи, които според законодателя на Съюза имат най-голямо значение с оглед на целта на посочения регламент, която е да се осигури защитата на бюджета на Съюза.
Второ, противно на твърдяното от Република Полша, подкрепяна Унгария, принципите, посочени в член 2, буква а) от обжалвания регламент, не надхвърлят границите на понятието „принципи на правовата държава“. По-конкретно, позоваването на защитата на основните права е направено само за онагледяване на изискванията на принципа на ефективна правна защита, гарантирана и в член 19 ДЕС, за която и самата Република Полша признава, че е част от това понятие. Това се отнася и за позоваването на принципите на недискриминация и равенство. Всъщност, макар в член 2 ДЕС правовата държава като обща ценност на държавите членки и принципите на равенство и недискриминация да се посочват отделно, налага се изводът, че не може да се счита, че държава членка, чието общество се характеризира с дискриминация, гарантира зачитането на принципите на правовата държава по смисъла на тази обща ценност.
Тази констатация се подкрепя от обстоятелството, че в проучване № 711/2013 от 18 март 2016 г., установяващо „списък на критериите за принципите на правовата държава“, към което препраща и съображение 16 от обжалвания регламент, Венецианската комисия отбелязва по-специално, че понятието „принципи на правовата държава“ се основава на сигурно и предвидимо законодателство, в което всяко лице има право да бъде третирано от взимащите решение лица достойно, еднакво и рационално, при спазване на действащото законодателство, и да разполага със средства за защита, за да оспорва решенията пред независими и безпристрастни съдилища в справедлив процес. Впрочем тези характеристики са отразени именно в член 2, буква а) от посочения регламент.
Трето, с оглед на изложеното в точки 289—293 от настоящото решение доводите на Република Полша, подкрепяна от Унгария, че посочените в член 2, буква а) от обжалвания регламент принципи на правовата държава нямали конкретно материално съдържание в правото на Съюза, трябва да бъдат отхвърлени като напълно неоснователни.
Четвърто, що се отнася до връзката между същите принципи на правовата държава и принципа на зачитане на националната идентичност на държавите членки, предвиден в член 4, параграф 2 ДЕС, достатъчно е да се препрати към точки 282—286 от настоящото решение.
Пето, във връзка с доводите, че за да са приложими, ценностите, посочени в член 2 ДЕС, трябва да бъдат конкретизирани в други разпоредби от Договорите, от една страна, в точки 192—199 от настоящото решение беше отбелязано, че Договорите съдържат редица разпоредби, често конкретизирани в различни актове на вторичното право, които предоставят на институциите компетентността да проверяват, констатират и евентуално да санкционират допуснати в дадена държава членка нарушения на посочените в член 2 ДЕС ценности. От друга страна, в точки 112—189 от настоящото решение беше констатирано, че член 322, параграф 1, буква а) ДФЕС представлява правна основа, която позволява на законодателя на Съюза да приема разпоредби, отнасящи се до установяването на нарушения на принципите на правовата държава и до правните последици от такива нарушения, за да се защитят бюджетът на Съюза и неговите финансови интереси, когато нарушенията засягат или има сериозна опасност да засегнат този бюджет и тези интереси.
Шесто, дори да се приеме, че в рамките на жалба за отмяна срещу решение, прието съгласно обжалвания регламент, Съдът трябва да тълкува посочените в член 2 ДЕС понятия „плурализъм“, „недискриминация“, „толерантност“, „справедливост“ или „солидарност“, при това тълкуване, противно на твърдяното от Република Полша, подкрепяна от Унгария, той ще упражни само компетентността, предоставена му от Договорите, и по-специално от член 263 ДФЕС.
На второ място, що се отнася твърдяната неопределеност на критериите по член 3 и член 4, параграф 2 от обжалвания регламент, първо, от точка 155 от настоящото решение следва, че този член 3 не предвижда задължения за държавите членки, а само изброява случаи, които могат да са показателни за нарушения на принципите на правовата държава, и следователно има за цел да улесни прилагането на този регламент, като уточнява присъщите на тези принципи изисквания.
Второ, що се отнася до твърдяната неопределеност на понятията, съдържащи се в член 4, параграф 2 от посочения регламент, следва да се припомни най-напред, че понятието „орган“ беше разгледано в точки 175 и 176 от настоящото решение, а понятието „служби“ обхваща само „службите, натоварени с разследването и наказателното преследване“.
По-нататък, що се отнася до „правилното функциониране“ на органите на публичната власт, включително правоприлагащите, които изпълняват бюджета на Съюза и извършват финансов контрол, наблюдение и одит, както и на службите, натоварени с разследването и наказателното преследване, посочени в член 3, буква б) и член 4, параграф 2, букви а)—в) от обжалвания регламент, от съображения 8 и 9 от регламента следва, че този израз се отнася до способността на посочените органи ефективно и ефикасно да изпълняват съответните си функции за доброто финансово управление на бюджета на Съюза или защитата на неговите финансови интереси.
Накрая, изразът „ефективни и прозрачни системи за финансово управление и отчетност“, използван в член 4, параграф 2, буква б) от обжалвания регламент, препраща към понятието „финансово управление“, което се отнася до понятието „добро финансово управление“, съдържащо се в самите Договори, по-конкретно в член 310, параграф 5 и член 317, първа алинея ДФЕС, и което е определено в член 2, точка 59 от Финансовия регламент като изпълнение на бюджета в съответствие с принципите на икономичност, ефикасност и ефективност. Изразът „финансова отчетност“ от своя страна отразява по-специално задълженията за финансов контрол, наблюдение и одит, посочени в член 4, параграф 2, буква б) от обжалвания регламент, докато изразът „ефективни и прозрачни системи“ предполага установяването на организиран набор от правила, които ефикасно и прозрачно осигуряват това финансово управление и тази финансова отчетност.
Трето, доводите, основани на неизчерпателното изброяване на ситуациите или поведението, посочени в член 4, параграф 2 от обжалвания регламент, бяха отхвърлени в точки 171—177 от настоящото решение, а колкото до изброените в член 3 от този регламент случаи, които могат да са показателни за нарушения, в точка 171 от настоящото решение беше отбелязано, че за целите на механизъм за хоризонтална обвързаност с условия като установения в посочения регламент изобщо не се налага конкретно определение на понятието „нарушение“.
Четвърто, що се отнася до свободата на преценка, предоставена с тези разпоредби на Комисията и Съвета, от гореизложените съображения следва, че изразите, критикувани от Република Полша, подкрепяна от Унгария, сами по себе си отговарят на изискванията на принципа на правна сигурност, припомнени в точки 319—321 от настоящото решение. Освен това, за да обосноват приемането на подходящи мерки в съответствие с обжалвания регламент, тези институции трябва да установят по конкретно всички условия, отбелязани последно в точки 286 и 288 от настоящото решение.
На трето място, що се отнася до довода, че член 6, параграфи 3 и 8 от обжалвания регламент не определя достатъчно точно източниците на информация, на които може да се основе Комисията, някои от които не обвързвали държавите членки и на които този регламент не можел да придаде задължителен характер, следва да се припомни, че съгласно посочената разпоредба, когато преценява дали са изпълнени предвидените в член 4 от същия регламент условия и оценява пропорционалността на мерките, които се предвижда да бъдат наложени, Комисията взема предвид имащата отношение информация от налични източници, включително решения, заключения и препоръки на институции на Съюза, други компетентни международни организации и други признати институции.
В това отношение съгласно член 4, параграф 1 от обжалвания регламент Комисията трябва да установи дали са изпълнени условията, предвидени в член 4 от този регламент.
Освен това съгласно член 6, параграф 1 от посочения регламент Комисията е длъжна да изпрати писмено уведомление до съответната държава членка, в което излага фактическите елементи и конкретни основания, на които се основават констатациите ѝ, че има достатъчни основания да счита, че тези условия са изпълнени.
От това следва, че Комисията е длъжна да прецени надлежно фактите с оглед на определените в член 4 от обжалвания регламент условия. Съгласно член 6, параграфи 7—9 от този регламент това се отнася и до изискването за пропорционалност на мерките, посочени в член 5, параграф 3 от него.
Впрочем съображения 16 и 26 от посочения регламент гласят, че Комисията трябва да изготви обстойна качествена оценка, която трябва да е обективна, безпристрастна и справедлива, да спазва принципите на обективност, недискриминация и равенство на държавите членки пред Договорите и да се провежда въз основа на безпристрастен и основан на доказателства подход.
От това следва, че Комисията е длъжна да се увери, под контрола на съда на Съюза, в относимостта на информацията, която използва и надеждността на източниците си. По-конкретно, тези разпоредби не придават специална или абсолютна доказателствена стойност и не предвиждат определени правни последици от източниците на информация, които посочват, нито от посочените в съображение 16 от обжалвания регламент, така че не освобождават Комисията от задължението ѝ да извърши надлежна преценка на фактите, която отговаря напълно на изискванията, припомнени в предходната точка.
В това отношение съображение 16 от обжалвания регламент пояснява, че имащата отношение информация от налични източници и признати институции включва по-специално решенията на Съда, докладите на Сметната палата, годишния доклад на Комисията относно върховенството на закона и Информационното табло на Съюза в областта на правосъдието, докладите на OLAF, на Европейската прокуратура и Агенцията на Европейския съюз за основните права, както и заключенията и препоръките на съответните международни организации и мрежи, включително органите на Съвета на Европа като Групата държави срещу корупцията и Венецианската комисия, по-специално изготвения от нея списък на критериите за принципите на правовата държава, и европейските мрежи на върховните съдилища и съдебните съвети.
Ето защо Комисията остава отговорна за информацията, която използва и за надеждността на своите източници. Освен това в хода на процедурата, предвидена в член 6, параграфи 1—9 от обжалвания регламент, съответната държава членка има право да представи становище относно информацията, която Комисията възнамерява да използва, за да предложи приемането на подходящи мерки. Следователно това ѝ дава възможност да оспори доказателствената стойност на всички възприети данни, тъй като за основателността на преценките на Комисията може във всички случаи да бъде упражнен контрол от страна на съда на Съюза при обжалване на решение на Съвета, взето в съответствие с този регламент.
Веднага след започване на процедурата по член 6, параграф 1 от обжалвания регламент и периодично по време на цялата процедура Комисията по-специално трябва точно да съобщава на съответната държава членка имащата отношение информация от наличните източници, на която възнамерява да основе предложението за решение за изпълнение относно подходящите мерки, което ще представи на Съвета. Впрочем, противно на твърдяното от Република Полша, подкрепяна от Унгария, на препоръките, които Комисията може да вземе предвид съгласно член 6, параграфи 3 и 8 от този регламент, по никакъв начин не е придаден задължителен характер.
С оглед на всички посочени по-горе съображения деветото основание трябва да бъде отхвърлено по същество.
Ж.

По десетото основание — нарушение на принципа на пропорционалност
1.

Доводи на страните
Република Полша, подкрепяна от Унгария, твърди, че с установения в обжалвания регламент механизъм за обвързаност с условия законодателят на Съюза е нарушил принципа на пропорционалност, тъй като съществували други разпоредби от правото на Съюза за защита на бюджета на Съюза. Тази държава членка отбелязва, че съгласно член 6, параграф 1 от този регламент Комисията прилага посочения механизъм, освен ако не смята, че други процедури, предвидени в законодателството на Съюза, позволяват да се осигури по-ефективна защита на бюджета на Съюза. Тя добавя, че в съображение 17 от посочения регламент се уточнява, че финансовото законодателство на Съюза вече е предвидило различни средства за защита на бюджета на Съюза. Законодателят на Съюза обаче не изложил причините, поради които тези средства били неефективни, нито по какъв начин този регламент запълвал твърдените недостатъци.
По-конкретно, не била ясна причината, поради която защитата на бюджета на Съюза е обвързана с установяването на нарушения на принципите на правовата държава и не е пряко свързана със спазването на принципа на добро финансово управление, който вече е определен в член 2, параграф 59 от Финансовия регламент, уточнен в глава 7 от същия регламент и издигнат в задължение за държавите членки в член 56, параграф 2 от него. В този смисъл законодателят на Съюза можел да уточни във Финансовия регламент задълженията на държавите членки относно спазването на принципа на добро финансово управление на средствата на Съюза.
Следователно изглеждало, че причината за възприетия подход, е волята на Парламента, Съвета и Комисията да заобиколят съдържащите се в Договорите ограничения на техните правомощия да проверяват спазването от държавите членки на принципите на правовата държава. С приемането на този регламент законодателят на Съюза предоставил на Съвета и Комисията неограничено право да преценяват от политическа гледна точка спазването на принципите на правовата държава и да обвържат като цяло всяко установено нарушение на тези принципи с принципа на добро финансово управление на средствата на Съюза.
Поради това, като не е доказал добавената стойност на установения с обжалвания регламент механизъм и връзката му с другите разпоредби, предназначени за защита на бюджета на Съюза, законодателят на Съюза нарушил принципа на пропорционалност.
Освен това установяването на нарушения на принципите на правовата държава въз основа на политически съображения и при липсата на специални разпоредби възпрепятствало спазването на изискването за пропорционалност на взетите в съответствие с обжалвания регламент мерки, предвидено в член 5, параграф 3 от него. Това се отнасяло и до преценката на продължителността, тежестта и обхвата на тези нарушения. Ето защо спазването на принципа на пропорционалност било невъзможно, което било още по-сериозно, като се има предвид, че нарушенията на принципите на правовата държава, подлежащи на преценка съгласно член 3 и член 4, параграф 2 от този регламент, били системни по своето естество. Всъщност било трудно да се приеме на практика, че „правилното функциониране на органите“ има отношение само към разходите по даден фонд или конкретна програма. Системният характер на констатираните нарушения и липсата на критерии относно избора и обхвата на мерките, които да бъдат приети, позволявали на Комисията и Съвета да обосноват с лекота приемането на широкообхватни мерки с тежки финансови последици.
Парламентът и Съветът, подкрепяни от Кралство Белгия, Кралство Дания, Федерална република Германия, Ирландия, Кралство Испания, Френската република, Великото херцогство Люксембург, Кралство Нидерландия, Република Финландия, Кралство Швеция и Комисията, оспорват тези доводи.
2.

Съображения на Съда
С десетото основание Република Полша, подкрепяна от Унгария, твърди, че обжалваният регламент нарушава принципа на пропорционалност, тъй като, най-напред, с оглед на вече съществуващите средства за защита на бюджета на Съюза законодателят на Съюза не доказал необходимостта от приемането му, на следващо място, това приемане показвало волята на този законодател да заобиколи предвидените в Договорите ограничения на компетентността на институциите на Съюза да проверяват изпълнението на принципите на правовата държава и накрая, критериите, съдържащи се по-специално в член 3, член 4, параграф 2 и член 5, параграф 3 от този регламент, били неопределени.
В самото начало следва да се припомни, че съгласно постоянната практика на Съда принципът на пропорционалност, който е част от общите принципи на правото на Съюза, изисква актовете на институциите на Съюза да бъдат годни да осъществят легитимните цели, преследвани от съответната правна уредба, и да не надхвърлят границите на необходимото за осъществяването на тези цели, като се има предвид, че когато съществува избор между няколко подходящи мерки, трябва да се прибегне до мярката, която създава най-малко ограничения, а породените от нея неудобства не трябва да са несъразмерни с тези цели (решение от 6 септември 2017 г., Словакия и Унгария/Съвет,
C‑643/15 и C‑647/15
,
EU:C:2017:631
, т.
и цитираната съдебна практика).
На първо място, що се отнася до възможността за приемане на обжалвания регламент, Съдът е признал на законодателя на Съюза широко право на преценка, което се отнася не само до естеството и обхвата на разпоредбите, които следва да бъдат приети в областите, в които неговите действия предполагат той да направи избор както от политическо, така и от икономическо или социално естество и в които е призван да извършва комплексни преценки, но в определена степен и до установяването на основните факти, така че не е необходимо да се установява дали една мярка, приета в такава област, е била единствената възможна или най-добрата сред възможните мерки, тъй като само нейният явно неподходящ характер с оглед на целта, която компетентните институции възнамеряват да постигнат, може да засегне законосъобразността на тази мярка (решения от 3 декември 2019 г., Чешка република/Парламент и Съвет,
C‑482/17
,
EU:C:2019:1035
, т.
и
и от 8 декември 2020 г., Полша/Парламент и Съвет,
C‑626/18
,
EU:C:2020:1000
, т.
и
).
В настоящия случай, както самата Република Полша отбелязва в доводите в подкрепа на четвъртото и единадесетото основание, в изложението на мотивите към предложението, довело до приемането на обжалвания регламент, се посочва, че „някои неотдавнашни събития“ са откроили „определени масово допускани слабости в осъществявания контрол и баланса на правомощията при упражняването на държавната власт в отделни държави членки“, по специално за „институции, сред които и Парламентът“.
Освен това по-специално от съображения 7, 8 и 17 от обжалвания регламент следва, че законодателят на Съюза е приел, че може да съществуват положения, произтичащи от нарушения на посочените в член 2 буква а) от този регламент принципи на правовата държава, които не могат да бъдат обхванати по подходящ начин от съществуващото законодателство, което има за цел защитата на доброто финансово управление на бюджета на Съюза или на неговите финансови интереси.
Република Полша обаче не е привела нито едно доказателство, че законодателят на Съюза е превишил широкото си право на преценка, с което разполага в това отношение, когато с обжалвания регламент е счел за необходимо да отстрани накърняването или сериозната опасност от накърняване на това добро управление или на защитата на тези финансови интереси, което може да произтича от нарушения на принципите на правовата държава.
На второ място, що се отнася до твърдяното заобикаляне на компетентността на институциите на Съюза да проверяват зачитането на принципите на правовата държава от държавите членки, следва да се констатира, че законодателят на Съюза по никакъв начин не е предоставил на Съвета и на Комисията неограничено право да преценяват от политическа гледна точка спазването на принципите на правовата държава и да обвържат като цяло всяко установено нарушение на тези принципи с принципа на добро финансово управление на средствата на Съюза. Той всъщност е обвързал започването на процедурата с всички критерии, изложени в точка 288 от настоящото решение, които, както беше отбелязано в точки 112—189 и 200—203 от настоящото решение, гарантират, че преценките на тези институции попадат в приложното поле на правото на Съюза и са от правно, а не от политическо естество.
На трето място, що се отнася до твърдяната неопределеност на критериите, определящи избора и обхвата на предвидените по-специално в член 5, параграф 3 от обжалвания регламент мерки, които трябва да се приемат, в точки 301—303 от настоящото решение беше отбелязано, че тези критерии са достатъчно точни и по-конкретно, че съгласно първото, второто и третото изречение на този параграф предприетите мерки трябва да са строго пропорционални на въздействието на констатираните нарушения на принципите на правовата държава върху бюджета на Съюза или неговите финансови интереси.
Всъщност в първото изречение от тази разпоредба се посочва, че предприетите мерки са „пропорционални“, във второто, че „се определят с оглед на действителното или потенциалното въздействие“ на нарушенията на принципите на правовата държава върху доброто финансово управление на бюджета на Съюза или неговите финансови интереси, в третото, че „[н]адлежно се вземат предвид“ естеството, продължителността, тежестта и обхватът на нарушенията на принципите на правовата държава.
Както отбелязва генерален адвокат Campos Sánchez-Bordona в точки 177 и 178 от своето заключение по дело Унгария/Парламент и Съвет (
C‑156/21
,
EU:C:2021:974
), от поредността на тези изречения и използваните в тях термини следва, че определящ за гарантирането на пропорционалността на мерките, които трябва да бъдат приети, е критерият за „въздействието“ на нарушенията на принципите на правовата държава върху доброто финансово управление на бюджета на Съюза или неговите финансови интереси. Колкото до критериите за естеството, продължителността, тежестта и обхвата на тези нарушения, те могат „надлежно [да] се вземат предвид“ само за целите на определянето на обхвата на това въздействие, тъй като то може да се променя в зависимост от разкритите чрез прилагането на тези критерии характеристики на констатираните нарушения.
На последно място, доколкото Република Полша, подкрепяна от Унгария, твърди, че констатираните нарушения на принципите на правовата държава могат да са системни по своето естество, така че да засягат и области, различни от тези, които са от значение за доброто финансово управление на бюджета на Съюза или защитата на неговите финансови интереси, в точки 267—270 от настоящото решение беше отбелязано, че когато такова нарушение може също да накърни или да има сериозна опасност да накърни доброто финансово управление на бюджета на Съюза или защитата на неговите финансови интереси, законодателят на Съюза не може да бъде упрекнат, че прилага средствата, необходими за защитата на това добро финансово управление или на тези финансови интереси.
С оглед на изложените съображения десетото основание следва да се отхвърли, а оттам и жалбата в нейната цялост.
VI.

По съдебните разноски
Съгласно член 138, параграф 1 от Процедурния правилник загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане.
След като Парламентът и Съветът са направили искане за осъждането на Република Полша и последната е загубила делото, тя трябва да бъде осъдена да заплати направените от тях съдебни разноски.
Съгласно член 140, параграф 1 от този правилник като встъпили страни по делото Кралство Белгия, Кралство Дания, Федерална република Германия, Ирландия, Кралство Испания, Френската република, Великото херцогство Люксембург, Унгария, Кралство Нидерландия, Република Финландия, Кралство Швеция и Комисията следва да понесат направените от тях съдебни разноски.

По изложените съображения Съдът (пленум) реши:

1)
Отхвърля жалбата.

2)
Осъжда Република Полша да понесе, освен направените от нея съдебни разноски, и тези на Европейския парламент и на Съвета на Европейския съюз.

3)
Кралство Белгия, Кралство Дания, Федерална република Германия, Ирландия, Кралство Испания, Френската република, Великото херцогство Люксембург, Унгария, Кралство Нидерландия, Република Финландия, Кралство Швеция и Европейската комисия понасят направените от тях съдебни разноски.

Подписи
(
*1
)	Език на производството: полски.